Deontologia Functionarului Public

1. Noțiuni introductive

1.1. Noțiunea de “deontologie”

Deontologia, ramură a Eticii, este știința care studiază obligațiile și comportamentul celor care practică o anumită profesie.

Deontologia are la bază datoria morală, fără a se suprapune însă cu studiul filosofiei sau a teoriei generale a datoriei morale. De asemenea, trebuie precizată o deosebire esențială între etică și deontologie. Astfel, în timp ce etica cuprinde studiul filosofic al datoriilor, deontologia este o știință aplicată sau aplicabilă.

În cazul funcției publice, scopul Deontologiei este reprezentat de realizarea eficienței serviciului public și satisfacerea nevoilor cetățeanului.

Eficiența nu reprezintă numai rezultatul unei bune organizări ci și a conducerii unei activități. Obținerea unei eficiențe maxime depinde și de gradul de conștinciozitate de atitudinea conștiincioasă față de îndatoririle de serviciu a funcționarului public.

În cazul în care funcționarul public are o situație juridică bine stabilită și îi sunt asigurate unele drepturi care să-i permită desfășurarea activității în bune condiții și asigurarea unui trai decent, el se va putea dedica întru totul activității autorității sau instituției publice din care face parte. În aceste condiții, el își va îndeplini cu conștiinciozitate sarcinile de serviciu și va pune în exercițiul funcției toate cunoștințele și calitățile sale.

Persoana care ocupă o funcție publică are pe lângă obligațiile de consilier juridic o serie de obligații cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, și care circumscriu etica profesiei de funcționar public. Toate aceste datorii morale pe care un funcționar le respectă pe durata exercitării unei funcții publice poartă generic denumirea de ,,deontologie.

Termenul „deontologie" provine din cuvintele grecești „deon, deontos” care înseamnă ceea ce se cuvine și „logos" care înseamnă știință. Inițial ea a fost identificată cu morala și o regăsim astfel în lucrarea „Deontologia sau știința moralei" a filosofului și juristului englez Jeremy Bentham, lucrare structurată în două părți consacrate, una teoriei virtuții, iar cealaltă practicii virtuții.

Datoria primordială a funcționarului public este servirea interesului general așa cum reiese din însăși etimologia cuvântului administrație din latinescul “administer" care înseamnă”,slujbaș, senvitor"

Prin urmare, obligațiile de ordin moral ce trebuie respectate derivă din scopul exercitării funcției publice, anume slujirea societății și a cetățenilor. În măsura în care actele normative stipulează expres aceste obligații morale, ele dobândesc dimensiune profesională.

În dicționarul "Le Petit Larousse"(1955) este definită deontologia ca "ansamblul de reguli care reglementează o profesiune, conduita celor care o exercită, raporturile dintre aceștia,raporturile dintre aceștia și clienții lor, dintre ei și public".

Deontologia, prin specificul obiectului său de cercetare se află la granița dintre drept și morală. Ea reprezintă ansamblul normelor care conturează un anumit tip de comportament profesional sau privat. Unele din aceste norme sunt consacrate juridicește, putând fi deci impuse prin intervenția forței de coerciție a statului, altele sunt sacționate doar de opinia publică, înscriindu-se în categoria normelor etice.

De asemenea Deontologia funcționarului public mai poate fi definită ca reprezentând totalitatea normelor cere guvernează comportamentul profesional și privat al funcționarului public, în virtutea statutului său de detentor al autorității publice.

În literatura juridică, deontologia trebuie să se regăsească în toate formele de exprimare a existenței individului. Omul în acțiunile sale se exprimă pe sine, își exprimă propriile aspirații, propria individualitate, raportându-se în același timp și la nevoile celorlalți, pe care are datoria să nu le afecteze.

Răspunderea funcționarului public, intervine ca și în cazul salariatului, atât pentru încălcarea obligațiilor profesionale deduse din raportul de funcție publică, dar și pentru încălcarea normelor de comportament, în interiorul sau în afara instituției. Abaterea disciplinară este astfel concepută ca fiind o faptă săvârșită cu vinovăție, prin care se încalcă atât obligațiile profesionale, cât și obligațiile care au o legătura directă sau indirectă cu acestea, care vizează statutul său socio-profesional și moral, este vorba despre faptele prin care se produce lezarea demnității și prestigiul unui funcționar public.

Doctrina occidentală contemporană susține ideea cum că ar fi insuficient să limităm cauzele care determină intervenția răspunderii disciplinare a funcționarului public doar la încălcarea obligațiilor de serviciu.

Exercitarea unei funcții publice se încadrează în categoria acelor profesii care prezintă cel mai mare risc potențial ca, prin modul în care are loc, să afecteze pe cei cu care titularul ei intră în contact. În activitatea sa, funcționarul duce la îndeplinire prevederile legii, care nu sunt întotdeauna clar înțelese de cei care cad sub incidența lor. Problema care apare astfel, este referitoare la modul diferit în care percep legea cei care o pun în aplicare și cei în considerațiunea cărora este pusă în aplicare. Cei care se adresează unei autorități publice au ca regulă, un anumit interes care trebuie reglat în limitele legii Este greu să convingi, cu șanse de reușită, că legea nu îngăduie o soluție pozitivă într-un caz determinat.

Exigențele statului de drept impun domnia legii, trecerea de la „dreptul statului la statul dreptului" sau, cum se exprimă metaforic un autor, substituirea domniei legii domniei oamenilor", ceea ce presupune suveranitatea legii dincolo de interesele individuale . Pentru a se realiza acest imperativ se impune ca funcționarul public să aibă capacitatea de a sluji legea, nu de a o îngenunchea. Se poate isca problema puterii discreționare a administrației publice, care poate naște la rândul ei abuzuri, corupție, încălcarea drepturilor și intereselor cetățenilor.

Aceste norme sunt la rândul lor structurate în funcție de relațiile sociale care sunt avute în vedere după cum urmează:

– relații din interiorul serviciului public (cu șefii ierarhici, cu ceilalți funcționari publici, cu întregul personal și cu subalternii);

– relații cu ceilalți subiecți de drept, din afara instituției publice, beneficiari ai acțiunii funcționarului public;

– relații cu personalul unor instituții publice și alte persoane juridice cu care colaborează instituția în care este încadrat funcționarul public;

– relații cu celelalte instituții ale statului din rândul puterii legislative, executive sau judecătorești;

– relații cu societatea civilă în ansamblul său.

Din definiție putem desprinde urmatoarele trăsături:

• Deontologia funcției publice reprezintă un ansamblu de norme juridice și morale, deci, o îmbinare a dreptului cu morala;

• Normele menționate sunt aferente funcției publice ca element intrinsec serviciului public;

• Statuarea obiectivă a acestor norme de către societate face referire în primul rând la un cadru legal, știut fiind că legea are caracter general și impersonal, fapt ce permite oricărui înterpret al problematicii o abordare obiectivă a studiului;

• Aprecierea deontologiei funcției publice ,,la un moment dat”,ține de caracterul istoric al evoluției sociale a dreptului și moralei. Astfel, o anumită abordare avea deontologia funcției publice într-o anumita orânduire, și o cu totul altă abordare are în momentul de față. Această trăsătură poate fi nuanțată și spațial, nu numai cronologic, deoarece chiar într-un anumit moment istoric pe suprafata planetară fiecare stat are propria sa reglementare legală și propriile percepte morale ale abordării deontologice a funcției publice;

• Scopul deontologiei este circumstanțiat serviciului public, având un caracter nu numai teoretic ci și unul practic foarte bine determinat;

Deontologia funcționarului public exprimă la rândul ei ansamblul normelor referitoare la comportamentul profesional și moral al funcționarului public în serviciu și în afara serviciului, având în vedere că este purtătorul autorității publice.

Unele percepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putând fi aduse la îndeplinire, în cazuri extreme, prin forța de coerciție a statului, pe când alte reguli morale rămân de domeniul normelor etice, sancționate doar de opinia publică.

Pentru a fi pusă în aplicare legea trebuie înțeleasă și interpretată în litera și spiritul ei.

Adesea cetățenii cărora li se adresează legea, nu o cunosc sau nu sunt de acord cu conținutul ei sau cu înțelesul acesteia și, în acest caz, se creează un conflict între cei cărora li se aplică legea și cei care o aplică.

În timp ce beneficiarii serviciilor publice doresc uneori ocolirea legii, funcționarii publici trebuie să o aplice întocmai (fără însă ca puterea discreționară cu care este abilitată Administrația Publică să-și permită a depăși limitele legii, ci doar a alege dintre mai multe variante prevăzute de lege, pe cea care corespunde cel mai bine situației date, cerinței beneficiarului).

Întrucât în acțiunile sale funcționarul se exprimă pe sine trebuie totuși ca în exercitarea funcției publice să nu uite că este pus în slujba cetățenilor, a interesului public, căruia trebuie să-i dea satisfacție cu întâietate.

Pentru că funcționarii publici sunt purtătorii puterii discreționare a administrației publice, și adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin încălcarea drepturilor și intereselor cetățenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional și moral al funcționarului public, deontologia acestuia, să se refere atât la relațiile sale în interiorul serviciului, cu șefii ierarhici, cu subalternii, cu întregul personal, cât și cu beneficiarii activității sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituții ale statului, de fapt cu societatea în ansamblul său.

Literatura de specialitate a sesizat unele ambiguități din administrația publică în ceea ce privește granițele dintre lege și etică, pe de o parte, și între etică și corupție, pe de altă parte. Astfel, unii autori consideră necesară studierea problemelor legale, cum ar fi conflictul de interese și evitarea atragerii răspunderii în fața legii, în timp ce alții aduc în discuție „gradul” de etică al unor decizii luate de funcționarii publici, care nu sunt acoperite din punct de vedere legal.

Funcționarii publici acționează pe baza unei varietăți de principii și percepte. Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind chiar contradictorii.

Oricum, toate aceste principii au la bază etica văzută ca virtute și responsabilitate.

Iată câteva din aceste percepte:

• Integritatea fiscală. Un semn important al comportamentului etic este reprezentat de modul în care cineva se raportează la problema banilor.

• Susținerea teoriei pluraliste. Sistemul politic reprezintă echilibrul de putere între grupurile economice, profesionale, religioase, etnice și geografice. Fiecare din aceste grupuri caută să-și impună voința în politica publică, dar fiecare este limitat în capacitatea de a înfăptui aceasta deoarece trebuie să se adapteze cerințelor celorlalte grupuri. O etică administrativă completă înseamnă slujirea consecventă a interesului publicului larg. În locul regulii majorității, pluralismul recunoaște conducerea minoritară.

• Acceptarea dihotomiei. În ultimul timp administrația publică a ajuns să fie privită ca o extensie managerială a aparatului politic. Politica intră în activitatea puterii legislative și executive, în timp ce administrația este activitatea unei clase profesionale de manageri publici care organizează executarea și execută legile cât mai eficient posibil.

Atributele unui politician sunt de o altă natură decât cele ale unui funcționar public.

Esența politicii este de a lua poziție, de a-și asuma responsabilități pentru deciziile luate și de recunoaștere a naturii tranzitorii a rolului politic, în timplor celorlalte grupuri. O etică administrativă completă înseamnă slujirea consecventă a interesului publicului larg. În locul regulii majorității, pluralismul recunoaște conducerea minoritară.

• Acceptarea dihotomiei. În ultimul timp administrația publică a ajuns să fie privită ca o extensie managerială a aparatului politic. Politica intră în activitatea puterii legislative și executive, în timp ce administrația este activitatea unei clase profesionale de manageri publici care organizează executarea și execută legile cât mai eficient posibil.

Atributele unui politician sunt de o altă natură decât cele ale unui funcționar public.

Esența politicii este de a lua poziție, de a-și asuma responsabilități pentru deciziile luate și de recunoaștere a naturii tranzitorii a rolului politic, în timp ce esența administrației este de a executa legea. Așadar, moralitatea funcționarului public constă în respectarea deciziilor luate pe linia serviciului public.

Așa cum am spus anterior, trebuie analizată problema responsabilității funcționarilor publici față de funcționarii politici aleși în mod democratic. Politica și administrația nu se exclud reciproc, ele sunt două aspecte ale aceluiași proces.

1.2. Noțiunea de "funcționar public"

Statul își îndeplinește atribuțiile sale esențiale sau facultative în ultimă analiză numai cu ajutorul unor organe individuale numite, în accepțiunea largă a cuvântului, funcționari publici. În acest context, prin funcționar public se înțelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul autorităților publice, instituțiilor publice, instituțiilor sau al altor persoane juridice de interes public, precum și al acelora care administrează, folosesc sau exploatează bunuri proprietate publică sau prestează servicii de interes public.

Nu sunt funcționari publici persoanele care desfășoară o activitate în baza unei convenții civile în serviciul unei autorități publice, centrale sau locale, într-o instituție publică subordonată acestora sau regie autonomă aflată sub activitatea lor.

Funcționarul public este persoana fizică investită cu o funcție publică cu caracter de permanență în serviciile autorității centrale sau locale, ori în instituțiile publice care aparțin de acestea. Ocuparea funcției de către funcționar, în mod legal, se face prin simpla investire sau prin investirea urmată de încheierea unui contract de muncă sau prin simpla încheiere a unui contract de muncă.

Într-o accepțiune de maximă generalitate, prin funcționar public înțelegem persoana care prestează o activitate, mai mult sau mai puțin specializată, într- un regim juridic diferit de dreptul comun al muncii, și care este remunerată din fonduri publice.

În această viziune, funcționarii publici constituie un grup cuprinzător, alcătuit din marea majoritate a personalului instituțiilor publice. Acest grup este heterogen, întrucât este divizat într-o mulțime de subgrupuri, mai mari sau mai mici, cu misiuni specifice și regimuri juridice dintre cele mai diverse.

Sunt funcționari publici, în sens larg: parlamentarii, șeful de stat (chiar dacă în acest caz particular nu avem de-a face cu un grup, ci doar cu o singură persoană), membrii guvernului, magistrații, marea majoritate a persoanelor încadrate în administrația publică civilă centrală și locală, cadrele didactice, militarii, polițiștii, precum și alte categorii.

În pofida marii diversități a atribuțiilor ce le revin și a diversității conținutului activităților pe care le desfășoară, toți funcționarii publici au o misiune generală comună Ei trebuie să acționeze, într-o formă sau alta, pentru realizarea interesului general și asigurarea serviciului public.

În sens restrâns, prin „funcționar public" se înțelege funcționarii de carieră din administrația publică.

Funcția publică și funcționarul public

Funcția publică este o instituție de bază a statului de drept, reprezentând mijlocul de realizare concretă a valorilor supreme specifice statului de drept.

Instituția funcției publice cât și cea a funcționarului public sunt instituții juridice constituționale consacrate de Constituția României din 1991, iar statul și regimul juridic aplicabil acestora se stabilește prin lege organică.

Art.16 alin.3 din Constituție consacră principiul conform căruia “Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetățenia română și domiciliul în țară”, iar art.50 alin.2 stabilește că “Cetățenii români cărora le sunt încredințate funcții publice răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin și în acest scop vor depune jurământul cerut de lege”.

Dispozițiile constituționale exprese în materia funcției și funcționarului public, reprezintă baze constituționale implicite pentru aceste instituții juridice.

Funcției publice i se aplică un regim de drept public. În exercitarea funcției publice și în executarea legii de către funcționarii publici iau naștere raporturi juridice care sunt reglementate de norme juridice aparținând unor ramuri de drept diferite: drept constituțional, administrativ, dreptul muncii etc.

Sintagma „funcție publică" a generat o bogată doctrină atât la noi cât și în alte state; ea se regăsește definită diferit de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.

În doctrina românească, definiția funcției publice cuprinde elemente comune, constante valoroase, existând diferențe de formulare în concepțiile autorilor, astfel:

– funcția publică este situația juridică a unei persoane fizice determinate;

– funcția publică desemnează un statut ce se obiectivizează printr-un complex de drepturi și obligații;

– drepturile și obligațiile se exercită continuu;

– statutul (situația juridică) se crează printr-o investitură legală;

– complexul de drepturi și obligații reprezintă atribuțiile persoanei fizice ce are calitatea de angajat într-un organ al administrației publice.

Prin funcție publică se înțelege situația juridică a persoanei fizice investită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice – ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul unul juridic complex stabilit între persoana fizică respectivă și organul care a investit.

Caracterele comune ale funcției publice rezultă și din definiția potrivit căreia, funcția publică reprezintă complexul drepturilor și obligațiilor de interes general stabilite conform legii în scopul realizării competenței unei autorități sau instituții publice, de către persoane legal investite.

Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici definește funcția publică, la art.2 alin.2, ca reprezentând ansamblul drepturilor și obligațiilor conferite funcționarului public, în temeiul legii, în scopul realizării atribuțiilor unui serviciu public.

Din definițiile date funcției publice se pot desprinde și trăsăturile care o caracterizează. Astfel:

Drepturile și atribuțiile ce definesc competența, precum și obligațiile în realizarea competenței, ca prima trăsătură a funcției publice, nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat.

Pe de altă parte, aceste drepturi și obligații – atribuții ale funcției publice – sunt create și organizate în scopul realizării puterii publice, ca și competența însăși.

O altă caracteristică a funcției publice este continuitatea, care se referă la existența drepturilor și obligațiilor atâta timp cât există competența pe care funcția o realizează.

O altă trăsătură a funcției publice o constituie faptul că cei care sunt investiți cu realizarea funcției intră într-un complex de raporturi juridice, ce se stabilește între acesta și organul care i-a investit. În sfera acestui raport juridic complex intră, de fapt, două raporturi juridice concrete, care se află într-o legătură indisolubilă, formând o unitate în diversitate.

În literatura juridică actuală putem să invocăm – ca un veritabil sistem de referință – concepția potrivit căreia funcția publică reprezintă: „situația juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit.

În această definiție se regăsesc anumite constante valoroase care au fost formulate de autorii de drept public de-a lungul timpului, și anume caracterul legal al învestiturii și faptul că funcția publică evocă un complex de prerogative, drepturi și obligații, prin care se realizează competența unei autorități publice. Într-o accepțiune restrânsă, funcția publică desemnează funcția publică executivă, aceasta făcând obiect de cercetare al dreptului administrativ.

În literatura de specialitate este consacrat faptul că, la funcționarul public responsabilitatea trebuie să primeze față de răspundere. Mai precis, el trebuie să-și ducă la îndeplinire atribuțiile de serviciu din convingere, din datorie, cu prezentarea că aceasta este menirea lui, rațiunea de a fi, și nu temerea că dacă nu face acest lucru, va fi tras la răspundere.

Dimensiunea etică (cuvântul „etică" provine din grecescul “athos” care înseamnă caracter, mod habitual de viață, morav) a comportamentului funcționarului public trebuie să viețuiască în armonie cu dimensiunea juridică. Etica sau sofia practică" își pune problema justificării modurilor de comportare și acțiune care determină practica vieții umane în domeniul individual și social. De cele mai multe ori, aceste situații aparțin practicii cotidiene concrete, în care devin vizibile atitudini morale. Acțiunea umană reprezintă un concept mai restrâns decât cel de „comportament", care circumscrie orice activitate a unui organism în raport cu mediul său înconjurător.

În definiția pe care legiuitorul o dă funcției publice se precizează că atribuțiile și responsabilitățile se stabilesc în temeiul legii, caracterul legal al competenței fiind o teză cu valoare de constantă a doctrinei de drept public. Legalitatea competenței se referă la faptul că, statul, prin organele sale, și cei care îl slujesc, nu pot acționa după bunul lor plac, activitatea lor fiind țărmurită de lege.

În lucrarea “Statutul funcționarului public” , doamna Verginia Vedinaș definește funcția publică după cum urmează: „(…) situația juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenței unei autorități publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public." Autoarea leagă delimitarea noțiunii de funcționar public de învestirea prin numire, în condițiile legii, într-o funcție publică.

Astfel, funcționarul public reprezintă persoana legal învestită prin numire (se raportează exclusiv la numire, deoarece alegerea nu este recunoscută de legislația actuală ca modalitate de învestire într-o funcție publică), într-o funcție publică din structura unui serviciu public administrativ, în scopul îndeplinirii competenței acestuia. Activitatea funcționarului public se desfășoară în temeiul unui raport de funcție publică sau de serviciu, stabilit pe cale unilaterală, pe baza actului administrativ de numire, prin voința autorității care învestește, fiind exclusă o „negociere" sau „punere de acord" a viitorului funcționar cu autoritatea respectivă. Raportul de serviciu este definit în lucrarea amintită ca fiind acel complex de relații sociale, legal determinate, stabilite între persoana fizică, titulară a funcției publice, autoritatea publică din structura căreia face parte funcția publică respectivă și subiectele de drept în legătură cu care se realizează competența respectivei autorități publice. Cât de importantă este instituția funcționarului public pentru statul de drept care se construiește astăzi, în România, pentru perspectiva pe care țara noastră trebuie să și-o consolideze, în sensul integrării în structurile europene și internaționale, rezultă și din caracterul imminent pe care 1-a prezentat, la finele anului 1999, adoptarea legii cadru în materia funcției publice, iminență care a determinat, de altfel și modalitatea specifică în care s-a adoptat această reglementare (ne referim la faptul că Legea privind Statutul funcționarului public s-a adoptat prin angajarea răspunderii guvernului asupra unui proiect de lege, care reprezintă o situație atipică de adoptare a unei legi, prevăzută de Constituție).

1.4. Noțiuni associate conceptului de deontologie

În știința administrației s-au formulat mai multe obligații cu caracter moral dintre care

unele au dobândit și caracter de obligații profesionale.

1. Probitate

Prin probitate se înțelege în primul rând, corectitudinea de care trebuie să dea devadă un

funcționar în îndeplinirea sarcinilor de serviciu. Exista o dialectică a corectitudinii exprimată foarte bine de G. Hegel: ,,Același conținut care este un drept este și o datorie, și ceea ce este o datorie este un drept". Cu alte cuvinte, funcționarul are dreptul de a exercita o funcție publică atât timp cât înțelege că acea funcție este o datorie pentru el. Orice alte criterii pentru neîndeplinirea datoriei duc la lipsa de probitate.

2. Demnitate

Foarte mulți neglijează importanța cuvântului “publică" din sintagma ,functie publică".

Acest cuvânt trimite însă direct la sensul demnității pe care o are un funcționar învestit cu o funcție (relativ la ceilalți cetățeni). Tocmai caracterul public al funcției înterzice funcționarului să se comporte ca ceilalti și să ceară avantaje pentru el sau pentru alții. Sub aspect material, funcționarul este plătit pentru a-și exercita funcția, iar sub aspect moral el se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcția sa.

3. Reputatie

Aceasta reprezintă părerea pe care cei din jur o au față de cineva sau față de felul în care o persoană este cunoscută sau apreciată, faima, renumele. Ca orice faimă sau renume, reputația este dată, în primul rând, de efortul personal al celui în cauză, care, de cele mai multe ori, se ,,confectionează" în timp din elemente ce țin de resortul moralei, fiind răspândită apoi prin intermediul oamenior sau mass -mediei. Cât de relativă este această construcție morală ne-o dovedește și practica de zi cu zi.

Educația și mediul, pe lângă caracterul nativ al persoanei sunt elemente determinante ale acestei morale. Reputația poate fi reală sau falsă, în funcție de împrejurări, persoana în cauză putând fi de bună-credință sau duplicitară, poate avea reale aptitudini sau și le poate disimula.

4. Interdicția cumulului

În general, funcționarul public nu poate avea interese contrare adminstrației pe care o serveste și ca atare nu ar trebui să desfășuare activități lucrative în scop personal. Totuși, în practica administrațiilor publice din statele democratice s-au admis unele derogări pentru:

• Activitatea de creație și științifică, literară;

• Acordarea de consultații specializate în alte demenii decât cele ale administrației publice;

• Exploatarea brevetelor de invenție.

Având în vedere că funcția publică este un ansamblu de atribuții, apreciem că o persoană fizică nu poate, practic, să realizeze, în același timp, atribuțiile a două sau mai multe funcții publice. În acest sens, profesorul P. Negulescu arăta că, în principiu, funcțiile publice nu se cumulează, pentru că interesul general cere ca funcționarul să-și consacre întreaga sa activitate funcției pe care o îndeplineste.

Totuși, un funcționar angajat într-un seviciu public, poate desfășura temporar o activitate remunerată pentru un alt serviciu al administrației publice, cu condiția să aibă acordul autorității administrației publice pentru care lucrează, unde are funcția de bază.

5. Imparțialitate

Cu privire la dreptul funcționarului public de a face parte din partide politice s-au conturat două opinii contrare:

• Una care considera administrația ca anexă a politicului și ca atare posibilitatea ca funcționarii să fie politici;

• Alta care consideră că functionarul are, în principal, atribuția de a executa decizia politică, fără a participa la activitățile partidelor.

Cu privire la problema amintită în Legea 188 /1999 privind Statutul funcționarilor publici la art. 42 se stipulează: ,,Funcționarii publici au obligațla ca în exercitarea atribuțiilor ce le revin să se abțină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice".

6. Subordonarea

Funcționarii publici au obligația de a executa ordinele sau instrucțiunile primite de la șefii ierarhici. Este evident că această obligație deschide uneori poarta abuzului din partea sefului făcând posibilă apariția corupției. Tocmai de aceea, în doctrină și prin lege se recunoaste dreptul funcționarului de a refuza executarea ordinului în cazul în care este vădit ilegal și/sau prejudiciază drepturile fundamentale ale persoanei. În această situație, funcționarul trebuie să anunțe în scris motivul refuzului. Corelativ, trebuie precizat că funcționarii superiori poartă raspunderea pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonaților; altfel s-ar ajunge la situația în care ei ar fi exonerati de răspundere, iar funcționarii subordonați să răspundă pentru faptele altora.

7. Fidelitate

Această dimensiune etică a functionarului public presupune executarea sarcinilor de serviciu pentru și în interesul institutiei la care funcționarul lucrează.

Obligația de fidelitate cuprinde și discreția necesară cu privire la secretele de serviciu cu

care funcționarul operează. Tocmai de aceea, în unele statute ale functionarilor publici se

prevede obligația de a păstra secretul de serviciu o anumită perioadă de timp după încetarea raporturilor de serviciu (între 1 – 5 ani). Obligația de fidelitate se extinde și asupra persoanelor alese în cadrul autorităților cu caracter deliberativ, care au obligația de a depune un jurământ la începerea mandatului.

8. Respectul față de funcție

Obligația de a respecta funcția constă în esență în limita de competență (acest termen exprimă capacitatea unei persoane de a realiza în mod corespunzător și cu eficiență maximă, sarcinile care îi revin, tot ea fiind cea care generează performanța, respectiv productivitatea și eficacitatea). Functionarul public nu trebuie să-și depășească atribuțiile de serviciu, așa cum sunt ele stabilite prin fișa postului. Este evident că în cazul în care functionarul primește lucrări pe care nu are competența să le rezolve, ori intervine pentru soluționarea lor la șeful ierarhic este vorba de o formă a abuzului în serviciu.

2. Deontologia funcționarului public

2.1. Aspecte generale privind deontologia funcționarului public

Pornind de la definiția generală dată deontologiei, putem să particularizăm deontologia funcționarului public și să o definim ca fiind ansamblul normelor ce guvernează comportamentul profesional și privat al funcționarului public, ca titular al funcției publice.

În situația în care funcționarul public a încălcat normele privind deontologia funcției publice, respectiv, și-a încălcat obligațiile profesionale deduse din raportul de funcție publică precum și normele de comportament în interiorul și în afara instituției publice, intervine răspunderea disciplinară a acestuia. Prin astfel de abateri disciplinare, funcționarul public își lezează demnitatea și prestigiul, statutul său socio-profesional și moral.

Reglementarea comportamentului profesional al funcționarului public se face atât prin dispoziții constituționale cu valoare de principiu, cât și prin acte juridice emise de organul legislativ alte categorii de acte normative, dar și cu ajutorul normelor cutumiare, în special în domeniul diplomației și ale jurisprudenței.

Exercitarea unei funcții publice se încadrează în categoria acelor profesii care prezintă cel mai mare risc potențial ca, prin modul în care are loc, să îi afecteze pe cei cu care titularul ei intră în contact. Cele mai multe funcții publice presupun o relație directă, continuă și nemijlocită cu uzagerii serviciilor publice. În activitatea sa, funcționarul duce la îndeplinire prevederile legii, care nu sunt întotdeauna just înțelese de cei care cad sub incidența lor. De aici se naște o primă problemă, care vizează modul diferit în care percep legea cei care o pun în aplicare și cei pentru care este pusă în aplicare. Cei care se adresează unei autorități publice, au, ca regulă, un anumit interes care trebuie reglat în limitele legii. Este greu să convingi cu șansă de reușită, că legea nu îngăduie o soluție pozitivă într-un caz determinat. Regimul socialist a acutizat – prin rigiditatea sa – preocuparea de a se găsi soluții ocolitoare, elastice, care prin frecvența situațiilor, s-au impus cu valoare de constantă.

Exigențele statului de drept impun domnia legii, trecerea de la „dreptul statului" la „statul dreptului" sau, cum se exprimă metaforic Ion Deleanu și Marian Enache în lucrareaPremizele și mecanismele statului de drept" -„substituirea domniei legii domniei oamenilor", ceea ce presupune suveranitatea legii dincolo de interesele individuale, sau cum precizam anterior, înfrânarea pornirilor biologice de către rațiune. Pentru a se realiza acest imperativ se impune ca funcționarul public să aibă aptitudinea de a sluji legea, nu de a o îngenunchea.

Pe acest teren, apare problema puterii discreționare a administrației publice, care poate naște abuzuri, corupție, încălcarea drepturilor și intereselor cetățenilor. Pornind de la relația legalitate – oportunitate, doctrina franceză recunoaște administrației un drept de apreciere, în cadrul căreia poate, în limitele legii, să exercite o anumită acțiune, iar prin oportunitate se evocă acțiunea administrației în cazuri excepționale, acțiune care este necesară, deci oportună, dar ilegală.

Doctrina germană prin putere discreționară are în vedere o anumită marjă de libertate de care dispune administrația publică și care îi îngăduie să aleagă, dintre mai multe variante, pe cea optimă. Atât Antonie Iorgovan , cât și Verginia Vedinaș în „Drept administrativ și instituții politico-administrative", împărtășesc punctul de vedere al școlii germane, înțelegând că administrația dispune de capacitatea de selecție, într-un context dat, a soluției care i se pare viabilă, care corespunde specificului problemei respective.

În „Deontologia funcției publice", una din lucrările de specialitate consacrate acestei materii ce aparține lui Ion Mocioi , disciplina în cauză este definită în felul următor: „(…) un ansamblu de reguli de conduită a funcționarilor publici, pentru a funcționa, în administrația publică, în cadrul unui post al activității specifice, folosindu-și cu responsabilitate, pregătirea, calitățile și aptitudinile individuale, pentru aplicarea legilor în mod corect, în interesul cetățeanului și al progresului țării." Deontologia reprezintă astfel un ansamblu de reguli, de norme. Normele sunt „(…) forme de disciplinare și de orientare socială a individului" . Normele morale „(…) tind să armonizeze împrejurările abstracte cu cele concrete, ele reprezentând opera societății, astfel încât, în mod evident, exprimă punctul de vedere al societății" .

În ceea ce privește deontologia funcționarului public, analiza acesteia trebuie să pornească de la faptul că funcționarul public este și el cetățean, dar nu orice fel de cetățean. El este un cetățean care a fost învestit legal să exercite prerogative de putere publică.

Astfel, este firesc ca funcționarului public să-i fie recunoscute nu numai drepturi, dar și obligații specifice, care se deosebesc de obligațiile care îi revin unui cetățean neînvestit cu prerogativele pe care le deține un funcționar public. De aceea, dintotdeauna doctrina și jurisprudența au recunoscut că funcționarului public trebuie să-i fie specifice două categorii de obligații:

1. obligații legate de exercitarea funcției publice, obligații profesionale, care privesc realizarea, în conformitate cu legea, a atribuțiilor de serviciu, și care au o dimensiune preponderent juridică;

2. obligații care exced funcției pe care o îndeplinește, care privesc viața privată a funcționarilor publici, și care au o dimensiune preponderent etică.

Acestor două categorii de obligații li se adaugă obligațiile care revin funcționarului public în calitate de simplu cetățean.

Pentru funcționarul public, ca și pentru administrație în ansamblul său, legalitatea reprezintă criteriul fundamental de moralitate. O asemenea concluzie rezultă din însăși misiunea administrației publice, care constă în activitatea de punere în executare a legii și prestarea de servicii publice, în limitele legii. Această misiune se regăsește în majoritatea definițiilor formulate în doctrina de specialitate. înțelegem astfel că, la baza acțiunii funcționarului public, a administrației în ansamblul său, se află executarea legii.

Principiul legalității implică, într-o dihotomie cunoscută epocii contemporane, două aspecte:

1. supremația legii, în sensul că administrația, ca și toate subiectele de drept public sau de drept privat trebuie să se supună legii, începând cu legea fundamentală și respectând principiul supremației actelor juridice;

2. baza legală, în sensul că acțiunea subiectelor de drept trebuie să se încadreze în limitele dreptului.

Principiul general al legalității se află în corelație cu alte două principii, care derivă din el, și anume:

– egalitatea în conținutul legii, care se impune legiuitorului și semnifică faptul că normele juridice nu trebuie să aibă un conținut diferit pentru două cazuri identice;

– egalitatea în fața legii, care se impune, de această dată, autorității care execută legea, adică administrației, și el semnifică faptul că administrația nu trebuie să trateze de o manieră identică două cazuri diferite și invers .

Trebuie să ținem cont însă și de faptul că legea, oricât ar dori autorul ei, nu reușește să acopere totalitatea aspectelor pe care le presupune practica administrativă. De aceea, dintotdeauna s-a recunoscut că administrația publică dispune de o putere discreționară, respectiv dispune de o anumită marjă de libertate, o posibilitate de apreciere în activitatea ei. Răspunderea funcționarului public intervine atât pentru încălcarea obligațiilor profesionale deduse din raportul de serviciu, dar și pentru încălcarea normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege. Astfel, abaterea disciplinară este concepută ca fiind o faptă săvârșită cu vinovăție, prin care se încalcă atât obligațiile profesionale, cât și obligațiile care au o legătură directă sau indirectă cu acestea, care vizează statutul său socio-profesional și moral. Este vorba despre faptele ce lezează demnitatea, prestigiul și credibilitatea unui funcționar public. în doctrina franceză se teoretizează posibilitatea intervenției răspunderii disciplinare și pentru fapte săvârșite în afara serviciului, sau înainte de ocuparea unei funcții publice, dacă viitorul funcționar public a ascuns, cu rea credință, faptele respective. De pildă, în Franța o învățătoare (=funcționar public) a fost sancționată de un tribunal administrativ deoarece trăia într-un concubinaj de notorietate cu un bărbat. S-a apreciat că un asemenea comportament este incompatibil cu statutul unui funcționar public, că el afectează demnitatea și credibilitatea funcției respective, a instituției și a corpului profesional în ansamblul său, ceea ce legitimează sancțiunea aplicată.

Deontologia funcționarului public poate fi definită ca reprezentând totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional și privat al funcționarului public, în virtutea statutului de detentor al autorității publice. Aceste norme sunt la rândul lor structurate în funcție de relațiile sociale care sunt avute în vedere, după cum urmează:

1. Relații din interiorul serviciului public

-cu șefii ierarhici;

-cu ceilalți funcționari publici;

-cu întregul personal;

-cu subalternii.

2. Relații cu celelalte subiecte de drept, din afara instituției publice, beneficiari ai acțiunii funcționarului public.

3. Relații cu personalul unor instituții publice și alte persoane juridice cu care colaborează instituția unde este încadrat funcționarul public.

4. Relații cu societatea civilă, în ansamblul său.

De asemenea, regulile care guvernează o profesiune pot fi grupate în mai multe categorii. în lucrarea lui Liviu Coman-Kund „Deontologia și statutul funcționarilor publici din administrația publică" sunt menționate următoarele tipuri de reguli:

1. reguli care dau identitate profesiunii respective, care nu au fost preluate în dreptul pozitiv și a căror respectare se asigură prin influența exercitată de membrii corpului profesional respectiv;

2. reguli care au fost preluate în dreptul pozitiv, a căror încălcare este calificată ca abatere disciplinară, și a căror respectare este asigurată prin jurisdicțiile disciplinare profesionale;

3. reguli care sunt edictate de stat pentru a proteja ordinea publică, a căror respectare este asigurată prin intervenția instanțelor judecătorești și prin forța coercitivă a statului.

În administrație, în sfera publică în general trebuie să-și desfășoare activitatea oameni integri din punct de vedere moral, care să așeze deasupra tuturor preocupărilor și priorităților lor, binele public. încă din antichitate s-a susținut că ,,(…)guvernarea trebuie să fie partea omului cinstit", iar „funcțiunile publice, indiferent de rangul lor, nu trebuie să-i îmbogățească niciodată pe cei care le dețin"

Consecințele pe care le atrage accederea la putere a unor oameni fară valoare profesională, fară virtute (echivalentul antic al valorii centrale în etică, de astăzi – Binele) și fară dragoste de țară sunt dezastroase. Demagogia poate să devină politică de stat. Se proclamă și aclamă practici și angajamente aparent morale, cum ar fi eterna luptă împotriva corupției, respectarea conflictului de interese, etc.

În literatura juridică actuală este precizat faptul că în oricare ramură de drept ne-am plasa, răspunderea are două finalități:

1. să restabilească ordinea de drept încălcată, determinând revenirea la starea de legalitate, perturbată ca urmare a săvârșirii unei forme de ilicit.

2.să exprime o reacție negativă față de autorul faptei ilicite, cu scopul de a-1 determina pe acesta să-și conștientizeze semnificația faptei, să o regrete și pe viitor să o elimine din comportamentul său.

O asemenea reacție negativă o au nu numai autoritățile sau instituțiile publice, ci și societatea civilă, cetățenii. Reacția acestora din urmă nu este lipsită de importanță dat fiind faptul că intransigența judecății opiniei publice față de funcționarii publici și față de oamenii politici este de multe ori mai necruțătoare chiar decât intransigența autorităților. Prin intermediul răspunderii – ca dimensiune a statutului juridic al funcționarului public- se realizează atât scopul preventiv cât și cel sancționator, analizate constant atât în lucrările de teoria generală a dreptului cât și de cele consacrate formelor răspunderii specifice diferitelor ramuri ale dreptului.

A vorbi despre răspundere, în cazul funcționarului public, presupune cu necesitate abordarea relației acesteia cu responsabilitatea. Dacă fiecare subiect de drept trebuie să manifeste în activitatea sa responsabilitate, funcționarii publici, demnitarii, oamenii politici trebuie să fie fundamental responsabili în îndeplinirea prerogativelor lor.

Responsabilitatea precede răspunderii și o poate elimina. Ea presupune respectarea de către individ a sistemului de valori instituit de „cetate" la nivel global sau la nivel microsocial. „Dacă acest sistem de valori este respectat, omul trăiește în armonie cu sine însuși și cu ceilalți, cu societatea în ansamblul său. Când sistemul de valori este negat, omul încetează să mai fie responsabil și devine răspunzător pentru comportamentul său ilicit".

Prin urmare, funcționarul public și demnitarul, omul politic trebuie să facă să primeze, în comportamentul lor, responsabilitatea. Cum afirmă A. Iorgovan pentru ei, nu există o valoare mai importantă decât „ îndeplinirea, cu o convingere reieșită din înțelegerea rațională a fenomenelor, a sarcinilor". Ei trebuie să-și ducă la bun sfârșit atribuțiile, nu pentru că așa li se impune, ci fiindcă sunt convinși că ele reprezintă rostul lor profesional.

Răspunderea juridică, indiferent la care ramură a dreptului ne-am raporta, intervine atunci când s-a comis o formă de ilicit „pe terenul răului înfăptuit", dar și pe cel „care este pe cale să se înfăptuiască" (avem în vedere intervenția răspunderii penale pentru cazurile de tentativă, când nu s-a comis deja o faptă antisocială, dar se intenționează acest lucru). În ceea ce privește răspunderea juridică a funcționarului public și a omului politic, ea intervine atunci când s-a comis o faptă antisocială, cu precizarea că există două categorii de fapte antisociale:

– cele comise ca simplu cetățean, care nu au legătură cu serviciul, și care atrag dreptul comun al răspunderii;

– cele săvârșite în exercitarea prerogativelor de serviciu și/sau în legătură cu acesta, în concluzie, întotdeauna cei care au deținut anumite funcții sau demnități publice au fost în vizorul celorlalți. Faptele și actele lor sunt în egală măsură judecate, după cum este judecată și starea lor materială. De pildă, în prezent, la noi în țară se poate constata că, întreaga opinie publică, prin intermediul mass-mediei este cu ochii ațintiți pe averile demnitarilor.

2.2 Deontologia magistraților

Întrucât cariera funcționarilor publici este dependentă de activitatea magistraților în ceea ce privește încălcările legii (în special de natură penală), privitor la îndeplinirea sau neîndeplinirea responsabilităților în legătură cu procesul muncii s-a considerat oportun să se aducă în discuție și câteva aspecte fundamentale legate de etica activității magistraților.

Magistrații apar în sec. XVIII, când se impune teoria separației puterilor în stat. Atunci se cristalizează concepția modernă, potrivit căreia activitatea jurisdicțională constituie o funcție fundamentală a statului, independentă de celelalte, având rolul de a impune supremația legii prin soluționarea litigiilor deduse judecății.

Funcția socială a justiției determină valorile supreme ale profesiunii de magistrat, și anume: independența și imparțialitatea judecătorilor. Este evident că, pentru a-și îndeplini în mod credibil misiunea, judecătorii trebuie să se remarce prin competența profesională și ținuta morală ireproșabile. Așa se face că profesionalizarea, în sensul instituirii unui învațământ de specialitate, s-a produs încă din perioada justiției regale, și odată cu cristalizarea concepției moderne privind magistratura au apărut corpurile de Magistrați și regulile de conduită specifice.

La ora actuală magistratura este organizată în mod detaliat, atât prin tratate internaționale (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Curtea de Justiție a Uniunii Europene etc.), cât și prin legi naționale. De asemenea există coduri deontologice amănunțite, adoptate atât de organizațiile internaționale ale Magistraților, cât și de cele naționale. Corpul Magistraților posedă un drept deontologic consistent și organelor profesiunii le este recunoscută competența de a sancționa încălcarea normelor deontologice.

Valorile universale ale activității judiciare au generat principiile specifice ale deontologiei judiciare. Potrivit lui N. Cochinescu, acestea sunt:

1. Magistratul trebuie să apere suprematia legii;

2. Magistratul trebuie să apere independența puterii judecătorești;

3. Magistratul trebuie să apere prestigiul puterii judecătorești;

4. Magistratul trebuie să promoveze imparțialitatea justiției;

5. Magistratul trebuie să apere egalitatea cetățenilor în fața legii;

6. Magistratul trebuie să respecte și să apere demnitatea justițiabililor;

7. Magistratul trebuie să asigure exercitarea dreptului de apărare al justițiabililor;

8. Magistratul trebuie să apere respectarea prezumției de nevinovăție;

9. Magistratul trebuie să promoveze proporționalitatea măsurilor coercitive, privative sau restrictive de drepturi, pe care le ia în virtutea legii;

10. Magistratul trebuie să promoveze celeritatea procedurilor pentru restabilirea cât mai grabnică a ordinii de drept încălcate.

Din cele prezentate rezultă că, în cazul Magistraților, suntem în prezența unei deontologii, în sensul strict al termenului, deoarece: profesiunea este organizată prin lege; organelor profesiunii le este recunoscută capacitatea de a stabili reguli deontologice și de a sancționa încălcarea lor; există un drept deontologic.

Caracteristic pentru deontologia Magistraților este reglementarea strictă a obligațiilor profesionale și exigența deosebită față de conduita membrilor acestei profesiuni.

Putem afirma fără nici o reținere că în România, ca de altfel și în alte țări, magistratura este profesiunea cu cea mai strictă reglementare și care impune exigente deosebite membrilor săi. Acest fapt este lesne de înțeles, dacă avem în vedere importanța socială a misiunii judecătorului într-un stat de drept.

Reglementările fundamentale privind judecătorii se găsesc în Constituție.

Acestea sunt:

– „judecătorii sunt independenti si se supun numai legii”;

– „judecătorii numiți de Președintele României sunt inamovibili, în condițiile legii”;

– „propunerile de numire, precum și promovarea, transferarea și sancționarea judecătorilor sunt de competența Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii sale organice”;

– „funcția de judecător este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, cu exceptia funcțiilor didactice din învățământul superior”;

-„ judecătorii nu pot face parte din partide politice”.

2.3. Deontologia funcționarilor din administrația publică

După cum am arătat, se poate afirma, ca idee de principiu, că deontologia este etica aplicată în cazul unei profesiuni, în sensul de grup social format din profesioniști, adică din oameni ce exercită o anumită activitate specializată, care necesită cunoștințe teoretice și deprinderi practice specifice.

Rezultă că o primă problemă care se pune în legătură cu deontologia funcționarilor publici este dacă aceștia constituie o profesiune.

Potrivit definiției de maximă generalitate pe care am dat-o funcționarilor publici, aceștia constituie un grup heterogen format dintr-o multime de subgrupuri diverse. Din enumerarea orientativă a categoriilor de funcționari publici, apare evident că exista grupuri de funcționari care prin natura lor exclud însăși ideea de profesiune. Avem în vedere, cu precădere, parlamentarii și membrii guvernului. Ei sunt aleși sau numiți pe criterii politice, motiv pentru care îi vom numi “funcționari politici”. În cazul lor nu poate fi vorba de deontologie. Aceasta nu înseamnă însă că ei nu sunt supuși unor reguli etice, însă răspunderea lor este de natură politică, nu disciplinară.

Pe de altă parte există multe categorii de funcționari care constituie grupuri profesionale. Asa sunt, spre exemplu: Magistrații, funcționarii din administrația publică și cadrele didactice.

În concluzie, nu se poate vorbi de o deontologie a funcționarilor publici, în general, dar s-ar putea vorbi de deontologii ale diverselor categorii de funcționari publici care constituie grupuri profesionale, grupuri care pot fi invocate sub denumirea de “corpuri de funcționari”. Acestea au o deontologie, în sensul strict al termenului, dacă sunt întrunite elementele constitutive ale deontologiei, și anume: organizarea corpului este prevăzuta de lege; organele corpului au competența de a stabili norme deontologice și de a sancționa încălcarea acestora; corpul posedă un drept deontologic.

Vom studia, în continuare, situația juridică a funcționarilor din administrația publică, pentru a vedea dacă suntem în prezența unor profesiuni, dacă acestea posedă o deontologie, și, dacă da, care sunt particularitățile acestei deontologii .

După cum am arătat, misiunea administrației publice, rațiunea ei de a fi, este realizarea, la nivelul executiv, a interesului general stabilit de puterea politică, fie prin acte juridice unilaterale, fie prin asigurarea serviciilor publice. Din acest motiv, administrația are ca valoare fundamentală comună servirea interesului general, căruia i se subordonează. Aceasta determină principiile deontologice comune tuturor funcționarilor din administrația publică. Partea comună a deontologiei administrative cuprinde:

– Principiul legalității, care cere ca administrația să respecte și să asigure respectarea legii, în sensul cel mai larg, de la apărarea ordinii și linistii publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor, până la conformitatea cu legea a tuturor actelor sau acțiunilor administrative. Acest principiu este cât se poate de firesc, atâta timp cât admitem că expresia interesului general este legea;

– Principiul subordonării ierarhice, care consacră dreptul de comandă al superiorului ierarhic, concomitent cu obligația de supunere a subordonatului;

– Principiul imparțialității sau al egalității de tratament, care semnifică obligația administrației publice de a nu opera nici o discriminare, interzisă de lege, atât în ceea ce privește accesul la funcția publică, cât și în exercițiul funcției publice. Acest principiu urmărește excluderea partizanatului de orice fel și a favoritismului din activitatea administrației publice;

– Principiul transparenței care impune administrației să-și motiveze actele și să informeze publicul cu privire la activitatea proprie. Este, de fapt, o formă de control din partea corpului social, pentru a se garanta conformitatea activității administrative cu interesul general;

– Principiul asigurării continuității activității care reflectă necesitatea, determinată de derularea natural-continuă a vieții sociale, ca serviciile publice prestate de administrație să aibă un caracter continuu, neîntrerupt;

– Principiul competenței profesionale care cere, pe de o parte, ca recrutarea și avansarea funcționarilor publici să se faca pe bază de concurs organizat pe criteriul capacității profesionale, iar pe de alta, să existe în cadrul administrației un sistem specializat de perfecționare profesională continuă.

Trebuie să precizăm că fiecare corp de funcționari publici servește o anumită colectivitate, într-un anumit domeniu de activitate. Acestea sunt determinantele formelor de exprimare a principiilor deontologice comune, precum și a principiilor deontologice specifice corpului respectiv.

În fine menționăm că, după cel de-al doilea război mondial, s-a generalizat instituirea comisiilor paritare, care funcționează la nivelul autorităților și instituțiilor administrației publice. Acestea sunt compuse din reprezentanți ai funcționarilor și din reprezentanți ai conducerii administrației respective, și au ca scop ameliorarea activității administrației, inclusiv sub aspect deontologic, precum și îmbunătățirea condițiilor de muncă.

Dreptul deontologic al funcționarilor din administrația publică este de fapt dreptul disciplinar prevăzut în statutul general și în statutele speciale ale acestora. Dreptul disciplinar are, în această situație, și vocație de drept deontologic, deoarece protejează într-o manieră detaliată și autoritară și principiile deontologice ale funcției publice, raportate la activitatea concretă desfășurată în cadrul administrației publice.

Componentele esențiale ale dreptului deontologic, care se regăsesc într-o formă sau alta la toate categoriile de funcționari din administrația publică, sunt, după cum este și firesc, următoarele: definirea abaterilor disciplinare de natură deontologică, stabilirea sancțiunilor disciplinare, procedura de aplicare a sancțiunilor și jurisdictia disciplinară.

Sunt calificate ca abateri disciplinare, cu circumstanțieri specifice diferitelor categorii de funcționari publici, în principal următoarele fapte :

a) absența nemotivată ori întârzierea repetată de la serviciu;

b) întârzierea sau neglijența în efectuarea lucrarilor;

c) refuzul nejustificat de a îndeplini atribuțiile de serviciu sau dispozițiile superiorilor ierarhic;

d) intervențiile pentru soluționarea unor cereri, în afara cadrului legal;

e) comportarea necorespunzătoare în serviciu, familie sau societate, care aduce atingere onoarei, probității profesionale a funcționarului sau prestigiului administrației din care face parte ;

f) operarea unor discriminări interzise de lege;

g) manifestarea, sub orice formă, a partizanatului politic, în exercitiul funcțiunii;

h) nerespectarea confidențialității sau a discreției profesionale ;

i) lipsa de solicitudine în relațiile cu publicul.

Dintre acestea, încalcă în mod evident deontologia faptele descrise la literele d, e si i.

În ceea ce privește sancțiunile disciplinare, ele sunt expres și limitativ prevăzute de statute, și sunt de gravități diferite, potrivit principiului general al proporționalității pedepselor. Sancțiunea disciplinară cea mai ușoara este ”avertismentul”. Urmează sancțiunile ce vizează diminuarea salariului, apoi cele ce afectează cariera, fie prin retrogradarea în funcție, fie prin suspendarea dreptului de avansare. În fine, sancțiunea cea mai gravă este destituirea din funcție. Procedura de aplicare a sancțiunilor disciplinare are la bază întotdeauna o anchetă administrativă menită să conducă la stabilirea exactă a faptelor, a circumstanțelor în care acestea s-au produs și a vinovăției. Respectarea prezumției de nevinovăție și a dreptului la apărare a funcționarului în cauză este imperativă. De regulă, ancheta administrativă este condusă de o comisie formată din funcționari publici din aceeași institutie, independentă de conducerea acesteia, în fața căreia se aplică principiul contradictorialității. Lucrările comisiei se încheie printr-o propunere adresată conducerii instituției, care aplică sancțiunea. Sancțiunea astfel aplicată poate fi contestată, de regulă, la instanța de contencios administrativ, ceea ce constituie o altă specificitate a regimului juridic aplicabil funcționarilor din administrația publică.

Concluzii

Pentru a stabili dacă în cazul funcționarilor din administrația publică există o deontologie, în sensul strict al termenului, trebuie să răspundem la următoarele întrebări :

1. Funcția publică este o profesiune?

2. Corpul funcționarilor publici este organizat prin lege?

3. Organele corpului funcționarilor publici au competența de a stabili norme deontologice și de a sancționa încălcarea acestora?

4. Există principii deontologice specifice funcționarilor publici?

5. Corpul funcționarilor publici posedă un drept deontologic?

Potrivit celor prezentate anterior, funcția publică este o profesiune, dacă prin această sintagmă înțelegem grupul social format din funcționarii de carieră din administrația publică. Acest grup social este alcătuit însă din mai multe subgrupuri de profesioniști constituite pe criteriul specializării sau, cu alte cuvinte, potrivit calificării și abilităților profesionale specifice. Rezultă ca funcția publică este o profesiune heterogenă, spre deosebire de medicină sau avocatură. Trebuie însă precizat că, în pofida diversității de specializări, accesul în funcția publică de carieră și avansarea se fac după reguli generale comune.

Organizarea corpurilor de funcționari publici este realizată actualmente prin legi, care poartă denumirea de statute. Reținem însă că, spre deosebire de profesiunile libere care s-au organizat singure, organizarea lor fiind recunoscută ulterior de stat prin acte normative, organizarea funcției publice este opera ab initio a statului. Abia mai târziu apar și se dezvoltă diverse asociații ale funcționarilor publici, de natură profesională sau sindicală, care își aduc contribuția la organizarea profesiunii. Este și firesc să fie așa, întrucât funcția publică este un corolar al edificării statului de drept public.

Referitor la competența organelor profesiunii din cadrul funcției publice, aceasta se deosebește substanțial de competența organelor profesiunilor libere. Dacă în cazul profesiunilor libere, organelor profesionale le este recunoscută o largă competență decizională și jurisdicțională, în cazul funcției publice legea le stabilește un rol limitat. Ele sunt consultate pentru rezolvarea problemelor funcționarilor publici,

inclusiv în ceea ce privește elaborarea normelor deontologice și asigurarea respectării lor. De asemenea ele participă la aplicarea sancțiunilor disciplinare. Însă în ambele situații decizia aparține conducerii administrației din care fac parte funcționarii publici respectivi.

Misiunea socială a corpului funcționarilor publici – realizarea interesului general și asigurarea serviciilor publice, la nivelul executiv – determină o serie de principii deontologice comune tuturor funcționarilor publici. Aceste principii pot avea forme de exprimare diferite, la diferitele corpuri de funcționari publici. Diferențele sunt determinate de interesele colectivității pe care o servește corpul respectiv, precum și de domeniul de activitate. De asemenea, la principiile deontologice comune se pot adăuga reguli specifice, potrivit particularităților corpurilor de funcționari. În ceea ce privește dreptul deontologic, acesta se exprimă sub forma dreptului disciplinar prevăzut în statutele funcționarilor, iar în unele cazuri și/sau în acte normative distincte. Astfel, statutele prevăd abaterile disciplinare, sancțiunile disciplinare, procedura de aplicare a sancțiunilor și reglementează jurisdicția disciplinară.

Pe baza celor învederate, putem afirma că funcția publică posedă o deontologie proprie, în sensul strict al termenului, pe care o vom denumi, după autorii francezi, Deontolgie administrativă. Ea prezintă următoarele caracteristici:

I. Deontologia administrativă aparține unei profesiuni heterogene, în sensul că include o multitudine de subgrupuri cu roluri și specializări profesionale diferite.

II. În pofida diversității corpurilor de funcționari publici și a specializărilor profesionale, accesul în funcția publică, cariera și conduita funcționarilor publici respectă anumite condiții și principii deontologice comune. La acestea se adaugă condiții și reguli deontologice specifice diferitelor corpuri de funcționari.

III. Organele profesiunii au o competență limitată. Ele sunt consultate cu privire la regulile deontologice și participă la aplicarea sancțiunilor disciplinare, dar decizia aparține administrației din care fac parte. De aceea putem afirma că deontologia administrativă este autoritară, spre deosebire de deontologia profesiunilor libere care este democratică. În final, trebuie să precizăm că elementele prezentate formează latura obiectivă a deontolgiei administrative. Ca și în cazul celorlalte profesiuni, pentru a ne afla în prezența unei deontologii reale, trebuie să existe și latura subiectivă. Aceasta nu se poate realiza decât printr-un învățământ adecvat și prin promovarea unei culturi corespunzătoare în cadrul administrației publice.

Putem afirma că ne aflăm în prezența unei deontologii, în sens strict, atunci când sunt întrunite următoarele elemente constitutive:

– organizarea profesiunii este reglementată prin lege, profesiunea ajungând astfel să posede un drept profesional;

– organelor profesiunii le este recunoscută competența de a stabili norme deontologice, în mod direct sau indirect, și de a sancționa încălcarea acestora;

– profesiunea posedă un drept deontologic.

Dacă observăm atent realitatea socială, vom înțelege că deontologia reală nu poate fi redusă la elementele constitutive menționate. Aceste elemente, care pot fi relativ ușor sesizate, constituie numai latura obiectivă a deontologiei.

Cel puțin la fel de importantă este însă și latura subiectivă a deontologiei, care presupune ca regulile deontologice, valorile etice pe care le apără, să pătrundă efectiv în conștiința colectivă a profesiei respective. Profesioniștii care o alcătuiesc trebuie să fie sincer convinși de necesitatea respectării dreptului deontologic, în ultimă instanță a eticii profesionale, în așa măsură încât numai conformându-se să ajungă la starea de confort psihic dată de împăcarea cu propria conștiință. Numai în aceste condiții deontologia va guverna cu adevărat moravurile profesiunii (relațiile morale, relativ stabile, care caracterizează profesiunea).

Realizarea laturii subiective a deontologiei necesită eforturi educative (informare, conștientizare, însușire) și eforturi pentru instaurarea și menținerea unei culturi corespunzătoare (formarea și cultivarea comportamentului deontologic).

Latura obiectivă a deontologiei, dacă nu este însoțită de cea subiectivă, devine o formă fără conținut, întrucât moravurile profesiunii vor fi nedeontologice. Aceasta deoarece, deontologia trebuie să se regăsească în comportamentul marii majorități a profesioniștilor, încălcările constituind astfel excepții care pot fi reprimate. Dacă însă, nerespectarea normelor deontologice devine practica socială a profesiunii, deontologia afișată formal nu poate funcționa, deoarece majoritatea nu poate fi reprimată.Rezultă că, numai dacă sunt întrunite ambele laturi ale deontologiei suntem în prezența unei profesiuni care posedă o deontologie reală.

În ceea ce privește regulile de natură deontologică, observăm că acestea sunt de proveniență internațională sau națională. Normele etice sau deontologice internaționale sunt adoptate de organizațiile internaționale ale profesiunilor. Aplicarea acestora, pe plan intern, revine organizațiilor naționale, care le pot impune ca atare sau le pot transpune în codurile deontologice naționale.Mai trebuie să menționăm caracterul evolutiv al normelor deontologice care urmează dinamica profesiunii respective.

Studiu de caz .

Decizia de imputare emisă funcționarului public.

Lipsa procedurii prealabile. Consecințe

Calitatea de funcționar public a reclamantului la data emiterii deciziei de imputare atrage aplicabilitatea prevederilor Legii numărul 188/1999 privind statutul funcționarilor publici pentru litigiul decurgând din răspunderea sa civilă pentru pagubele produse patrimoniului instituției publice.

Întrucât dispozițiile articolul 89 din acest act normativ prevăd posibilitatea ca funcționarul public să se adreseze instanței de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ emis în cadrul raporturilor sale de serviciu, dispoziții ce se completează cu cele ale Codului Muncii, nu mai erau incidente prevederile articolului 7 din Legea numărul 554/2004 a contenciosului administrativ ce reglementează procedura prealabilă.

Tribunalul Iași a admis excepția neefectuării procedurii prealabile prevăzute de articolul 7 din Legea numărul 554/2006 și a respins acțiunea promovată de reclamantul F. L. în contradictoriu cu A.J.O.F.M. Iași.

Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond a reținut că reclamantul a fost salariatul pârâtei până la data de 3 mai 2005, când a demisionat. Prin decizia atacată I s-a imputat suma de 30.526.450 lei. Decizia de imputare este nelegală, întrucât la data emiterii acesteia reclamantul nu mai avea calitatea de salariat al pârâtei; prin urmare, pârâta putea să își valorifice pretențiile numai pe calea dreptului comun, cu atât mai mult cu cât Codul Muncii nu mai reglementează decizia de imputare ca modalitate de angajare a răspunderii materiale a angajatului.

Referitor la excepția prematurității acțiunii pentru neefectuarea procedurii prealabile, instanța a constatat că aceasta este întemeiată. Articolul 7 alineatul (1) din Legea numărul 554/2004 prevede că: “înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există”. Singurele excepții pe care legea le prevede de la obligativitatea efectuării procedurii prealabile sunt cele prevăzute în alineatul (5) al aceluiași articol, respectiv acțiunile formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor publici sau acțiunile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, acțiuni pentru care procedura prealabilă nu este obligatorie. Reclamantul nu se află în situațiile prevăzute în mod expres de articolul 7, alineatul (2) din Legea numărul 188/1999 privind statutul funcționarilor publici prevede că: “împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ”. Statutul funcționarilor publici nu cuprinde reguli de procedură aplicabile litigiilor în cadrul cărora se contestă deciziile de imputare, pentru a putea fi considerată lege specială în raport cu dispozițiile legii contenciosului administrativ.prin urmare, un astfel de litigiu nu poate fi soluționat decât în condițiile stabilite de dreptul comun în materie, respectiv de Legea contenciosului administrativ numărul 554/2004.

Curtea a constatat că recursul reclamantului este fondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul-recurent a avut, în perioada în care s-a produs pretinsul fapt cauzator a prejudiciului pentru a cărui recuperare a fost emisă decizia de imputare numărul 4076 din 3 iunie 2005, statut de funcționar public.

În atare situație, regimul său juridic, inclusiv în ceea ce privește răspunderea civilă pentru pagubele produse patrimoniului instituției publice în care a funcționat, este cel consacrat de Legea numărul 188/1999, și nu cel prevăzut în Codul muncii, pentru exercitarea dreptului de a obține repararea pagubelor aduse A.J.O.F.M. Iași neinteresând dacă la data emiterii deciziei sau la data soluționării litigiului raportul de serviciu mai era sau nu în ființă, competența instanței stabilindu-se în funcție de situația actuală a uneia sau alteia dintre părți.

Curtea a constatat că în mod justificat Tribunalul Iași, ca primă instanță în materia contenciosului administrativ, s-a considerat competent a soluționa pricina, raportat la dispozițiile articolului 73 alineatul (2) din Legea numărul 188/1999, care statuează că împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.

Legea numărul 188/1999, așa cum a reținut și prima instanță, nu arată însă și condițiile în care funcționarul public poate sesiza instanța de contencios administrativ.

În lipsa acestor precizări, prima instanță trebuia să observe că, potrivit articolului 93 din Legea numărul 188/1999, dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției.

Având în vedere că, pentru rezolvarea altor situații litigioase născute din executarea raportului de serviciu, cum este cel menționat la articolul 89 din Legea numărul 188/1999, legiuitorul a prevăzut că funcționarul public poatee cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ în termen de 30 de zile de la comunicare, era evident că, pentru identitate de tratament, trebuiau aplicate prevederile Codului muncii, raporturile de serviciu, prein specificitatea lor, având numeroase asemănări cu raporturile de muncă.

Ori, dispozițiile cuprinse în Codul muncii referitoare la jurisdicția muncii nu instituie condiții prealabile pentru sesizarea instanței, astfel că, din moment ce nici Legea numărul 188/1999 nu adoptă alte principii în această materie decât codul muncii și consacră doar termenul limită în care acțiunea poate fi introdusă la instanță, nu era permis a se adăuga la lege, facându-se trimitere la prevederile articolului 7 din Legea numărul 554/2004, întrucât persoana vătămată, la care face referire articolul 1 din acest din urmă act normati, nu este totuna cu partea din raportul de serviciu care contestă o măsură administrativă luată împotriva sa de instituția publică în cadrul căreia funcționează.

Bibliografie

1. Antonie Iorgovan-“Tratat de drept administrativ”, Ed. All Beck, vol I, București, 2005

2. Corina Rădulescu-“Deontologia funcției publice”, Ed. Universității din București, București, 2006

3. Dana Apostol Tofan-“Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice”, Ed. All Beck, București, 1999

4. Deleanu Ion – „Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul contemporan", Ed, C.H. Beck, București, 2007

5. Dumitru Brezoianu –-„Drept administrativ”, București , 1998

7. Ion Mocioi-“Deontologia funcției publice”, Ed. Spicon, București, 2001

8. Liviu Coman-Kund-“Deontologia și statutul funcționarilor din administrația publică”, Ed. Didactică și Pedagogică, R.A, București, 2005

9. Mircea Preda –-„ Curs de drept administrativ”, Casa Editorială “ Calistrat Hogaș”, București, 1995

10. N.Cochinescu- “Introducere în deontologia judiciară”, Dreptul Nr.4/1995

11. Valentin Prisăcaru-“Tratat de drept administrativ”, Ed. All Beck, București, 1996

12. Verginia Vedinaș-“Drept administrativ și instituții politico-administrative”, Ed. Lumina Lex, București, 2002

13. Aristotel-“Politica”, Ed. IRI, București, 2001

14. Constituția României