Delegarea Legislativa Mijloc Procedural de Exceptie
Delegarea legislativa mijloc procedural de exceptie
Delegarea legislativã mijloc procedural de exceptie
Cuprins
Capitolul I
Delegarea legislativă- procedură legislativă complementară
I.1. Noțiunea de delegare legislativă
I.2. Evoluția istorică a delegării legislative
I.2.1. Scurt istoric al delegãrii legislative la nivel național
I.2.2. Repere istorice ale delegãrii legislative la nivel internațional
I.3. Fundamentarea științificã a delegării legislative
Capitolul II
Cadrul legal privind delegarea legislativă în România
II.1. Delegarea legislativă către Guvern
II.1.1. Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare
II.1.2. Procedura delegării legislative în cazul legii de abilitare
II.1.3. Ordonanțele emise în situații extraordinare
II.1.4. Controlul constituționalității ordonanțelor guvernamentale
II.2. Delegarea legislativă către Președintele României
II.2.1. Procedura delegării legislative către Președinte
II.3.Jurisprudența CCR
II.3.1.Jurisprudența instanțelor de contencios administrativ
Capitolul III
Elemente de drept comparat referitoare la delegarea legislativã Romania și Franța
Capitolul IV
Concluzii și propuneri de legi ferenda
DELEGAREA LEGISLATIVA MIJLOC PROCEDURAL DE EXCEPTIE
Capitolul I
Delegarea legislativă- procedură legislativă complementară
I.1. Noțiunea de delegare legislativă
Transferul puterii legislative de la Parlament la Guvern în anumite condiții prevăzute de Constituție, de lege este cunoscută în doctrină sub denumirea de “ delegare legislativă ” și este practicată în mod general. Din punct de vedere conceptual “delegarea legislativă” constă într-un transfer de prerogative de la Parlament către Guvern privind adoptarea unui act normativ cu putere de lege. Delegarea legislativă este o instituție specifică dreptului constituțional, frecvent practicată în aproape toate sistemele constituționale, fiind un principiu ce își are originea în dreptul roman.
În literatura noastră de specialitate, delegarea legislativă este privită ca o modalitate de conlucrare între Parlament si Guvern, în virtutea principiului separației si colaborării puterilor in stat, în temeiul căruia Guvernul este investit cu exercitarea, în anumite condiții, a unei funcții legislative. Profesorul universitar doctor Ioan Vida, în lucrarea “Legistică Formală-curs universitar“ definește delegarea legislativă ca fiind o modalitate de intervenție a puterii executive în reglementarea unor relații sociale, determinată de apariția unor împrejurări în care puterea legiuitoare se află în imposibilitatea de a reglementa, într-un termen util, o problemă supusă legiferării. Același profesor susține că intervenția puterii executive în domeniul legislativ este o substituție instituțională, care derogă de la regulile dreptului comun, găsindu-și cu greu o argumentare rațională într-un sistem politic bazat pe principiul separării si echilibrului puterilor în stat și pe o Constituție scrisă, în care se stipulează că Parlamentul este unica autoritate legiuitoare. Deși aduce argumente puternice împotriva instituției delegării, profesorul universitar doctor Ioan Vida nu neagă necesitatea delegării legislative ci dorește să atragă atenția asupra dihotomiei existente între practică si teorie. Chiar Curtea Constituționale definește delegarea legislativă ca fiind o procedura excepțională de substituire a Guvernului în prerogativele legislative ale Parlamentului, astfel încât prin ordonanță Guvernul poate să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă.
În lucrarea “Ordonanța guvernamentală-doctrină și jurispudență” delegarea legislativă este privită ca atribuirea de către legiuitorul ordinar a unei competențe legislative Guvernului, cu caracter temporar și în considerarea unei situații determinate, pe care acesta o poate exercita printr-un act normative specific, denumit ordonanță. Însă ordonanța de guvern nu este singura formă a delegării legislative,deoarece transferul de competență se poate face către Executiv, adică Guvern sau șeful statului. În virtutea acestui transfer de competențe, Guvernului sau șeful statului are dreptul de a legifera în locul Parlamentului, activitatea sa legislativă concretizându-se în decrete-lege, ordonanțe sau alte asemenea acte ce poartă denumiri adecvate.
Profesorul universitar Cristian Ionescu detemina în lucrarea sa “Instituții politice și drept constituțional” caracteristicile decretelor lege ca fiind:
are putere de lege;
poate modifica sau abroga legi. Sunt cazuri când prin decrete lege se modifică sau chiar se suspendă Constituția (Decretul lege nr. 3052 din 5 septembrie 1940 a suspendat Constituția României din 1938);
singura condiție procedurală cerută este ca organismul emitent să fie competent să-l adopte;
decretul-lege să fie supus ratificării Parlamentului la prima sa sesiune. În istoria constituțională a diferitelor țări sunt situații când decretele-legi nu trebuiau sa fie supuse ratificării corpului legislative;
Același profesor Cristian Ionescu, într-o altă lucrare ce se numește „Drept constituțional și instituții politice”, identifică următoarele modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului, incluzând de altfel în rândul acestora delegarea legislativă:
a) Desemnare unor membri ai parlamentului de către puterea executivă;
b) Intervenția puterii executive în organizarea internă a activităților camerelor legislative;
c) Implicarea directă a puterii executive în activitatea legislativă a Parlamentului;
d) Prerogativele puterii executive privind finalizarea procesului legislativ;
e) Delegarea legislativă. Într-un singur caz este permis uneori, în condiții stabilite chiar în Constituție, ca puterea executivă să se implice efectiv în activitatea legislativă, preluând prerogativele de reglementare legislativă, a relațiilor sociale, care în mod normal sunt exercitate doar de puterea legislativă. În general, asemenea acte sunt denumite decrete-lege, ordonanțe, decrete legislative ș.a.
Trebuie reținut că în sistemul nostru constituțional administrația publică are locul și rolul său bine precizat, și anume acela de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, poziție de pe care pregătește decizia politică și colaborează în acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemată – de regulă – să adopte decizii cu caracter primar, ci numai în vederea executării acestora. Excepția o constituie instituția delegării legislative, situație în care Guvernul poate adopta decizii cu caracter primar, în limitele prevăzute de Constituție. Este de observat tentația unor guverne postdecembriste de a utiliza exclusiv această instituție, sau chiar de a depăși limitele Constituției.
Tendința parlamentarilor de a delega puterea legislativă celei executive are caracter general, în pofida faptului că numeroși autori i se opun. Principalul argument adus de adversarii delegării puterii legislative se întemeiază pe principiul potrivit căruia delegata potestas non delegare possum. Cu alte cuvinte, dacă Parlamentul deține si exercită o putere delegată, el nu ar mai avea, la rândul său, vocația de a delega sau a înstrăina o putere ce nu îi aparține. O asemenea lipsă de vocație a Parlamentului de a încredința altei puteri exercițiul legiferării a fost intuită și de John Locke, care spunea că legislativul nu poate transfera puterea de a adopta legi, întrucât o deține ca o putere delegată de popor și nu o poate transfera altuia. Poporul singur poate desemna forma care se va constitui în puterea legislativă. Când poporul a spus – continuă Locke- “Noi vom încredința puterea și vom fi guvernați de legi făcute de astfel de oameni (parlamentari), și în astfel de forme”, nimeni altcineva nu poate spune că alții vor face legile pentru el.
Practica constituțională a convins însă, cea mai mare parte a doctrinarilor de necesitatea ca Parlamentul să investească puterea executivă cu atributul de a legifera in anumite condiții. Argumentul hotărâtor a fost complexitatea si tehnicizarea actului de conducere socială, care impune adoptarea rapidă a unor măsuri legislative pentru rezolvarea unor probleme acute.
În explicarea delegării legislative, așa cum se prezintă ea astăzi în sistemul constituțional românesc, se impunce realizarea unei distincții între împuternicirile Parlamentului și funcția sa legislativă. Dacă s-ar părea că o asemenea departajare este inutilă teoretic, jurisprudența a demonstrat contrariul. Se impun realizarea a două distincții: a) nu se deleagă puterea (funcția) ci împuterniciri din domeniul legiferării; b) trebuie făcută o clară distincție între funcția legislativă a Parlamentului și celelalte funcții ale acestuia. Distincția nu este lipsită de mari implicații teoretice și practice. Dacă multe din atribuțiile parlamentului se realizează prin emiterea de legi, nu înseamnă că exercițiul lor poate fi în toate cazurile delegat, doar fiindcă este admisă delegarea legislativă. Cu alte cuvinte este posibil, în cazul în care atribuția nu poate fi delegată, ca nici modalitatea de realizare a acestei atribuții prin adoptarea unei legi, să nu poate fi delegată.
I.2. Evoluția istorică a delegării legislative
Una dintre instituțiile cele mai controversate în sistemul constituțional din Europa este instituția delegării legislative, adică instituția prin care, fie direct Constituția, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituție, acordă executivului prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar. Primul resort care a dat naștere delegării legislative l-a constituit, în majoritatea statelor, războiul, susține profesorul universitar Ioan Vida.
Ideea unor multiple puteri in stat, a unor tipuri distincte de activitãți si a necesitãții corelãrii raporturilor dintre ele este întâlnitã încã din antichitate.
În lucrarea „Politica”, Aristotel amintea de trei „pǎrți” în stat, care, odatǎ bine organizate , statul intreg este bine organizat:
Adunarea generalã care delibera afacerile publice;
Corpul magistraților cãruia îi aparținea comandamentul;
Corpul judecãtoresc, care avea ca misiune realizarea justiției;
Ideea este reluatǎ și argumentatǎ de ideologii burgheziei în condițiile luptei pentru limitarea puterii monarhului, J. Loke fǎcând în aceastǎ perioadǎ o deosebire clarã între puterea legislativã si puterea executivã.
Fundamentarea acestui principiu aparține gânditorului francez Montesquieu care în lucrarea „L’Esprit des lois”, publicatã in anul 1748, a argumentat necesitatea organizãrii puterii politice, pe baza separației puterilor in stat pornind de la imperativul protejãrii persoanei, a cetãțeanului.
Rudimente ale aplicǎrii principiului separației puterilor în stat în noastrǎ se întâlnesc din anii 1831-1832. Astfel, potrivit regulamentelor organice din Muntenia si , puterea legiuitoare apartinea Domnului si Adunarii obștesti iar puterea executive aparținea Domnului. Apoi,potrivit convenției de la Paris din anul 1858 puterea legislativã aparține hospodarului Adunãrii elective și Comisiei centrale, puterea executive aparține hospodarului , iar puterea judecãtoreascã Înaltei Curți de Casație și Justiție cu sediul la Focșani. Asemãnãtor este realizat principiul separației puterilor în stat prin statutul dezvoltator al Convenției de la Paris, în anul 1864 , potrivit cãruia puterea legiuitoare aparținea Domnului, iar cea judecãtoreascã Înaltei Curți.
Constituția din 29 iunie 1866 prevedea în acest sens cã puterea legislativã potrivit art.32 , se exercitã colectiv de cãtre Domn și Reprezentanța Naționalã, puterea executivã este incredințatã Domnului, în virtutea art. 35, iar puterea judecãtoreascã se exercitã de curți și tribunale. De asemenea, Constituția din anul 1923 organizeazã puterile statului potrivit aceluiași principiu. Aceste legi fundamentale ale României nu prevedeau posibilitatea Guvernului de a emite acte cu forța legii , dar pe cale cutumiarã se considera cã acest acest lucru este acceptabil.
Referindu-se la aceasta Paul Negulescu preciza :
“Constituția noastrã admite principiul separației puterilor în stat, dar cu colaborațiune puterile colaboreazã între ele pentru a asigura bunul mers al statului, așa puterea executivã are un drept de participațiune la opera de legiferare prin faptul cã se recunoaște puterii executive dreptul de initiativã a legilor (art.35) , dreptul de a coresponda cu Parlamentul prin mesaje , dreptul de sancțiune al legilor, dreptul de dizolvare și prorogare , puterea legislativã, la rândul ei, mãrginește drepturile puterii executive prin votarea bugetului (art. 114), prin controloul cheltuielilor fãcute (art. 115), prin drepturile de interpelare care poate duce la votarea unei moțiuni de neîncredere; puterea judecãtoreascã mãrginește atribuțiile puterii legislative, cãci are dreptul, conform art.103 din Constituțiune, sã controleze constituționalitatea legilor , actele fãcute de puterea executivã. Puterea executive, pede altã parte prin dreptul de grațiere și amnistie, poate sã atenueze consecințele unei condamnãri excessive”.
Arãtând cã cele 3 puteri colaboreazã între ele , autorul sublinia în același timp independența lor:
“În sistemul separațiunei cele 3 puteri sunt și separate , cãci au titulari separați aceste puteri sunt și independente una fațã de cealaltã. Independenț legiuitorului fațã de puterea executivã este asiguratã prin imunitatea parlamentarã (art. 55 din Constituție ) și prin faptul cã membrii Parlamentului nu pot fi urmãriți pentru opțiunile și voturile emise de dânșii în exercițiul mandatului (art. 54). Independența puterii executive e asiguratã prin faptul cã puterile constituționale ale regelui sunt ereditare (art.77) și cã persoana regelui este inviolabilã (art.84), iar independența puterii judecãtorești este asiguratã prin inimovibilitatea judecãtorilor (art.104)”.
Din momentul formãrii statului român, viața constituționalã a României s-a realizat potrivit principiului separației în stat. Totuși , acest principiu a fost aplicat în noastrã cu unele deosebiri fațã de prpunerile lui Montesquieu. Astfel principiu separației a fost afectat prin aceea cã domnul sau regale avea dreptul de numire a unor membrii ai Senatului, în conformitate cu Statutul Statului lui Alexandru Ioan Cuza , bugetul și contingentul armatei se hotãrau de Adunarea Electivã, prin faptul cã în perioada cât a fost în vigoare Constituția din anul 1938, dreptul de inițiativã legislativã al camerelor era limitat (art. 31), în cadrul acestui act fundamental a dominat formula “puterea legiuitoare se exercitã de lege prin Reprezentanța Naționalã , iar regele era denumit “cap al statului”.
De asemenea , fațã de propunerile lui Montequieu, în țara noastrã, competența puterii judecãtorești a fost mai largã, deținând ca atribuții controlul constituționalitãții legilor și controlul actelor administrative, juriul era constituit numai în materie criminalã, delicte de presã și delicte politice, iar puterea executivã nu avea de executat numai hotãrârile puterii legislative, ci și ale puterii judecãtoresti, deoarece acestea se execritau “in numele Domnului”.
Începând din luna iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptãrii primei constituții de tip socialist în anul 1948, organizarea exercitãrii puterii în stat se realizeazã conform unei concepții care înlãturã ca neștiințificã teoria separației puterilor în stat, susținându-se ideea cã aceasta are drept consecințã încãlcarea principiului unitãții de stat. În acest caz organizarea structurilor statale se face pornind de la ideea cã acestea trebuie sa fie subordinate ierarhic, în vârful piramidei aflându- se un singur organ, Marea Adunare Naționalã.
Odatã cu evenimentele din 1989 se revine la principiul separației puterilor în stat însã prin organelle create la aceastã datã și pânã la adoptarea noii Constituții prin atribuțiile conferite și prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus incã în practicã realizarea propriu-zisã a acestui principiu. Tocmai prin legea fundamentalã, care a fost aprobatã prin referendum la 8 decembrie 1991, se organizeazã conducerea politicã a societãții românesti pe baza principiului separației puterilor în stat, principiu care nu este prevãzut expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în titlul III intitulat “Autoritãțile publice”.
Una dintre instituțiile cele mai controversate în sistemul constituțtional european, bazat pe principiul separației puterilor în stat, este instituția delegãrii legislative, adicã instituția prin care, fie direct Constituția, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituție, acordã Executivului prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar. Aceastã afirmație nu are în vedere constituțiile clasice care au consacrat si¸ consacrã monarhii parlamentare, dupã modelul Constituției Belgiei din anul 1831, așa cum a fost Constituția României de la 1866, Constituții în care se menționa expres cã puterea legislativã se exercitã în comun de cãtre rege și¸ Parlament, ci Constituțiile moderne. Astfel, dintre Constituțiile care consacrã forme de guvernare republicane pentru instituția delegãrii legislative sunt articolul 38 din Constituția Franței, aticolele 76-77 din Constituția Italiei, sau articolul 201 din Constituția Portugaliei. Dintre Constituțiile care reglementeazã monarhii parlamentare sunt articolele 82-86 din Constituția Spaniei, și articolul 7 al Capitolului VIII din Constituția Suediei.
Motivul pentru care delegarea legislativã a luat naștere l-a constitut rãzboiul, pe aceastã bazã nãscându-se teoria puterilor de rãzboi, teorie care a apãrut în Statele Unite Ale Americii și în virtutea cãreia calitãțile președintelui de sef¸ al armatei și al marinei i-au conferit acestuia puteri nelimitate, care pot excede competența Congresului. Astfel, exercitarea unor atribuții legislative de cãtre Președintele Statelor Unite Ale Americii a continuat în timpul Primului Rãzboi Mondial și în timpul celui de-al Doilea Rãzboi Mondial, când au fost aprobate numeroase legi de abilitare a executivului pentru a întreprinde mãsuri de urgențã. Puterile excepționale ale președintelui sunt extinse și la starea de pace, acesta substitindu-se Congresului, în pofida organizãrii sistemului politic american pe o rigidã separație a puterilor în stat, în virtutea unei delegãri legislative votate de Congres în favoarea executivului. Astfel, în anul 1936 au fost emise 1600 de acte de reglementare prezidențiale, în timpul Președintelui F. D. Roosevelt.
În Franța, teoria delegãrii legslative a luat naștere tot în perioada Primului Rãzboi Mondial când, Camerele au autorizat Guvernul sã emitã decrete având forțã de lege, deși Constituția Franței nu reglementa o astfel de posibilitate. Actele de reglementare ale Guvernului francez au continuat și pe timp de pace, în virtutea unor rațiuni care izvorau din necesitãți financiare și din politica de reconstrucție. Constituția Franței din anul 1958 a recunoscut în mod expres delegarea legislativã, legitimând Guvernul sã reglementeze în mod primar relații sociale rezervate domeniului legii, pentru realizarea programului de guvernare, în baza unei legi de abilitare. Constituția francezã stipuleazã în articolul 38 faptul cã Guvernul poate sã cearã Parlamentului autorizarea de a lua, prin hotãrâri, mãsuri ce aparțin domeniului legii, pentru îndeplinirea programului sãu. Intervențiile Guvernului în materii rezervate Parlamentului sunt luate în Consiliul de Miniștrii, cu avizul Consiliului de Stat. Hotãrârile Consiliului de Miniștrii în aceste materii intrã în vigoare dupã publicare și devin caduce atunci când proiectul legii de ratificare nu este depus la Parlament înainte de expirarea termenului fixat prin legea de abilitare.
În ceea ce privește Constituția francezã, se face o distincție între domeniul rezervat legii și puterea regulamentarã a executivului, în celelalte domenii care nu sunt rezervate legii. Delegarea legislativã intervine ca regulã în baza unei legi de reglementare pentru acele materii a cãror reglementare primarã, potrivit art.34 al Constituției Franței, este de domeniul legii.
Conform art. 76-77 din Constituția Italiei, exercitarea funcției legislative a parlamentului nu poate fi delegatã Guvernului decât dacã au fost stabilite principiile și criteriile cãlãuzitoare și numai pentru o perioadã limitatã și pentru obiective prestabilite:
“Articolul 76: Exercitarea funcției legislative nu poate fi delegatã Guvernului decât dupã stabilirea principiilor și a criteriilor directoare ale delegãrii și numai pentru un timp limitat și pentru obiective determinate.
Articolul 77: Guvernul nu poate fãrã ca aceastã putere sã îi fi fost expres delegatã de camere, sã promulge decrete cu putere de lege organicã. Atunci când, în cazuri extraordinare de necesitate și de urgențã, Guvernul adoptã, pe rãspunderea sa, mãsuri provizorii cu putere de lege, trebuie sã le prezinte spre transformare în aceeași zi Camerelor care, chiar dacã sunt dizolvate, vor fi convocate special și se vor întruni în termen de 5 zile. Decretele sunt abrogate dacã nu sunt transformate în lege în termen de 60 de zile de la publicarea lor. Camerele pot totuși sã reglementeze printr-o lege raporturile juridice nãscute pe baza decretelor netransformate în lege “.
În exercitarea funcției legislative, Guvernul emite decrete care au forța juridicã a unei legi ordinare, iar în situații extraordinare, de necesitate sau de urgențã, poate adopta, sub propria responsabilitate, mãsuri provizorii cu putere de lege. În ziua adoptarii lor aceste masurise transmit Parlamentului pentru a fi convertite în legi de cãtre cele doua Camere care, dacã sunt dizolvate, sunt covocate în mod special în cel mult 5 zile. Daca decretele nu sunt convertite în lege, în termen de 60 de zile de la publicare, ele nu mai produc efectele juridice.
Constituția Portugaliei, prin articolul 201 conferã Guvernului o competențã legislativã proprie și o competențã legislativã delegatã pe care le exercitã prin intermediul decretelor-lege, care sunt supuse ratificãrii Parlamentului. Delegarea legislativã are loc în baza unei legi a Adunãrii Repub-licii, care poate autoriza Guvernul sã emitã decrete-lege în materii ce țin de domeniul rezervat legii, precizând obiectul și durata delegãrii legislative. În virtutea articolului 169 din Constituția Portugaliei, autorizarea acordatã Guvernului de a emite decrete-lege devine caducã în cazul în care Guvernul îsi înceteazã exercitarea funcțiilor, din cauza expirãrii legislaturii sau ca urmare a dizolvãrii Adunãrii Republicii.
Potrivit Constituției Portugaliei, Guvernul poate emite dcrete-lege în orice materie care nu este rezervatã prin legea fundamentalã Consiliului Revoluției sau Adunãrii Republicii, precum și pentru punerea în aplicare a principiilor generale cuprinse în legi adoptate de Parlament. Delegarea legislativã vizeazã emiterea unor decrete-lege în materii rezervate Adunarii Republicii, pe baza unei aprobãri a acesteia, prin natura ei fiind consideratã a fi legatã de îndeplinirea unor atribuții guvernamentale în condițiile in care intervenția parlamentarã nu este posibilã.
În Spania, delegarea legislativã este reglementatã de articolele 82-86 ale Constituției:
“Art.82:
1.Parlamentul poate abilita Guvernul sã emitã norme cu rang de lege, în materii care nu sunt incluse în articolul anterior legile organice sunt cele referitoare la exercitarea drepturilor și libertãților fundamentale și a libertãților publice, la cele stabilite de statutele de autonomie și la sistemul electoral ca și la celelalte legi prevãzute de Constituție.
2. Delegarea legislativã trebuie acordatã printr-o lege cadru, atunci cand obiectul sãu este formularea textelor pe articole sau printr-o lege ordinarã, cand este vorba de comasarea mai multor texte legate intr-unul singur.
3. Delegarea legislativã trebuie acordatã Guvernului în mod expres pentru o materie anume și pentru o perioadã determinatã. Delegarea legislativã înceteaza în momentul public de cãtre guvern a normei corespunzatoare. Ea nu poate fi consideratã acordatã în mod tacit sau pentru o perioadã nedeterminatã. Cu atat mai puțin, sub delegarea cãtre alte autoritãți distincte de Guvernul propriu nu poate fi autorizatã.
4. Legile cadru stabilesc cu precizie obiectul și durata delegarii legislative,ca și principiile și criteriile care trebuie respectate în exercitarea acesteia.
5. Fãrã a prejudicia competența proprie a tribunalelor, legile de delegare pot stabili în fiecare caz formele suplimentare de control.
Art.83:
Legile cadru nu pot în nici un caz sã:
Autorizeze adoptarea de norme cu carcter retroactive;
Autorizeze modificarea propriei legi cadru.
Art.84:
Dacã o propunere de lege sau de amendament este contrarã unei delegãri legislative în vigoare, Guvernul este abilitat sã se opunã de a i se da curs. În acest caz se poate prezenta o propunere de lege care sã abroge total sau parțial legea.
Art.86:
1. În caz de necesitate extraordinarã și de urgențã, Guvernul poate emite dispoziții legislative provizorii care iau forma decretelor-lege și care nu vor putea afecta organizarea instituțiilor de bazã ale statului, drepturile, libertãțile și îndatoririle cetãțenilor prevazute în Titlul I, regimul comunitãților autonome și nici sistemul electoral general.
2. Decretele-lege trebuie sã fie supuse imediat dezbaterii și votãrii pe ansamblu Congresului Deputaților, convocat anume în acest scop, dacã nu este reunit, în timp de 30 de zile de la promulgarea lor. Congresul Deputaților trebuie sã se pronunte în același timp asupra aprobãrii sau abrogãrii, pentru care regulamentul va stabili o procedurã specialã și sumarã.
3. În termenul prevãzut în alineatul anterior, Parlamentul poate da curs decretelor-lege conform procedurii de urgențã prevazutã pentru proiectele de lege”.
În temeiul acestor reglementãri constituționale, Cortesurile Generale pot delega Guvernului posibilitatea de a legifera în domenii care nu sunt rezervate legilor organice, delegarea legislativã acordându-se printr-o lege-cadru, atunci când are ca obiect elaborarea unei noi reglementari juridice sau printr-o lege ordinarã, dacã se urmãrește o sistematizare a legislației, prin codificare. Legea de abilitare cuprinde dispoziții exprese referitoare la materiile în care Guvernul poate interveni cu reglementãri juridice primare și la perioada de timp în care poate face acest lucru. Delegarea legislativã nu poate fi facutã pentru o perioadã nedeterminatã de timp și nu poate admite transmiterea acestei competențe cãtre alte autoritãți publice, prin subdelegare, iar legile-cadru prin care aceasta se autorizeazã, nu pot stabili regului pentru modificarea legii-cadru și nu pot permite edictarea unor reguli cu caracter retroactiv.
În Constituția Spaniei se reglementeazã și conflictul dintre Parlament și Guvern în cazul delegarii legislative. Astfel, dacã în cursul legii-cadru, în Parlament se introduce o propunere legislativã sau un amendament care vine în contradicție cu legea de abilitare a Guvernului de a legifera, Guvernul este îndreptãțit sã se opunã promovarii acestuia. În astfel de cazuri însã, pot fi promovate propuneri legislative privind abrogarea totalã ori parțialã a dispozițiilor cuprinse în legea de abilitare a Guvernului.
Constituția Spaniei admite și delegarea legislativã de ordin constituțional, în virtutea careia Guvernul, în caz de necesitate exraordinarã și de urgențã, poate emite dispozitii provizorii, care îmbracã forma decretelor lege, dar care nu pot afecta organizarea instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile și libertãțile cetãțenilor, regimul comunitãților autonome și dreptul electoral general. Decretele-lege se supun Congresului Deputaților care le dezbate și le voteazã sau le respinge în termen de cel mult 30 de zile, dupã o procedurã specialã stabilitã de regulament.
Constituția Spaniei, în articolul 66, alin. 2 mentioneazã:
“Cortesurile generale exercitã puterea legislativã a statului, voteazã bugetul, controleazã acțiunea guvernamentalã și exercitã celelalte atribuții care le sunt atribuite în Constituție”.
Astfel, Guvenul dobândește puterea legislativã, ca regulã, prin Legea de abilitare în acest sens, așa cum se menționeazã în articolul 82, alineatul (1). Drept urmare, Constituția României, ca de altfel și legea fundamentalã a Spaniei în articolul 86, a prevazut posibilitatea pentru Guvern de a adopta ordonanțe de urgențã pentru care nu mai este nevoie de lege de abilitare numai în cazuri de necesitate extraordinarã.
În urma acestor constatãri, se poate spune cã intervenția Guvernului în materie legislativã este susținutã de evenimente extraordinare care au loc în viața statalã. În principiu, evenimentele care determinã intervențiã legislativã a executivului sunt legate de starea de rãzboi sau de starea de pace, dar în care se înregistreazã fenomene de naturã sã punã în pericol securitatea socialã,fenomene care afecteazã în mod profund funcționarea democraticã a autoritãților publice, dar și premisele unui trai social decent. Elementele care determinã introducerea Guvernului în procesul legislativ sunt determinate de imposibilitatea Parlamentului de a face fațã unor situații sociale și economice care reclamã urgențã în stabilirea unor soluții pe planul reglementãrii juridice a relațiilor sociale. Implicarea Guvernului în adoptarea unor masuri se justificã prin apelul la normalitate în cazurile în care legalitatea este grav afectatã.
Delegarea legislativã este prin ea însãși o instituție de urgențã, în sensul cã acțiunea Guvernului de a reglementa în mod primar relații sociale este pusã sub semnul unor imperative de moment, care exclud posibilitatea intervenției,în acelasi interval de timp, a Parlamentului și care se constitue în mãsuri de urgențã pentru asigurarea ordinii sociale.
De altfel, se poate observa faptul cã, în problema delegãrii legislative existã trei mari situații, și anume:
Cazul statelor care nu admit intervenția legislativã a Guvernului, în afara unei abilitãri parlamentare;
Cazul statelor în care delegarea legislativã este permisã în afara unei abilitãri parlamentare, în baza unor prevederi constituționale care o acceptã pentru situații excepționale;
Cazul stãrii de urgențã aflate în afara unei reglementãri juridice exprese, dar care necesitã o intervenție legislativã imediatã.
Deosebirile dintre aceste trei situații se explicã prin faptul cã, în primul caz, intervențiile legislative pentru situații excepționale sunt reglementate prin intermediul unei instituții juridice specifice dreptului constituțional, în virtutea cãreia transferul unor atribuții specifice legislativului este opera legiuitorului, a cãrui voințã este exprimatã într-o lege de abilitare, potivit cãreia Guvernul poate emite acte normative de rangul legii, într-un anumit interval de timp și în anumite materii prededeterminate.
În celelalte douã cazuri reglementarea delegãrii legislative constituționale pornește de la necesitatea acoperirii vidului legislativ în situații excepționale, precum starea de razboi, starea de asediu sau starea de urgențã. În astfel de situații reglementarea primarã a relațiilor sociale, ca și luarea mãsurilor necesare pentru soluționarea problemelor excepționale ce apar exclud, pe moment, Parlamentul din rândurile autoritãților publice cu rolul de decizie politicã majorã sau îi reduc acest rol conferind Guvernului sau șefului statului atribuții de naturã legislativã, pe care acesta le exercitã pe calea unor acte specifice delegãrii legislative: decrete-lege, ordonanțe,decrete, etc.
În opinia autorilor români, noțiunea de delegare legislativã definește doar o parte a realitãții care acoperã acest fenomen real, cu puternice influențe asupra organizãrii și funcționãrii instituțiilor democratice ale guvernarii și ale statului de drept. Astfel, s-a pus problema dacã ordonanțtele guvernamentale sunt expresia unei puteri legiuitoare sau, dimpotrivã, a unei competențe guvernamentale, dacã Guvernul se substituie sau nu Parlamentului în activitatea legislativã.
În acceptul profesorilor I. Muraru și M. Constantinescu se considerã faptul cã ordonanța este expreia exercitãrii unei competențe stabilitã de Constituție sau de legea de ablilitare. Astfel nici o autoritate publicã nu poate lucra decât sub semnul competenței sale. În aceeasi opinie, spre deosebire de lege, ordonanța este expresia unei „ competențe de atribuire”, fiind consecința învestirii Guvernului cu o atribuție specializatã. Se considerã cã existã o competențã generalã a Guvernului de a emite hotarâri și o competențã de atribuire rezultatã din legea de abilitare pentru a emite ordonanțe, care ar rezulta și ea din statutul constituțional al Guvernului, înteles ca autoritate publicã a puterii executive. Într-un asemenea context, competența Guvernului de a emite ordonanțe nu este decât o extindere a competenței generale a Guvernului prin efectul legii de abilitare. Astfel de fundamentãri date delegãrii legislative au rolul de a justifica ușurința cu care Guvernul român recurge la practicile delegãrii legislative.
În opinia domnului professor Ioan Vida, delegarea legislativã reprezintã un transfer a unor atribute legislative la puterea executivã, condiționat sau necondiționat, reprezintã o excepție de la monopolul legislativ al Parlamentului de a reglementa în mod primar relații sociale.
Delegarea legislativã se cere a fi examinatã în raport cu prevederile art. 58, alin.1 din Constituția Romaniei:
“Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țãrii”.
În virtutea acestui text al legii fundamentale, dupã cum remarcã profesorul I. Deleanu, se naște un monopol legislativ al Parlamentului, monopol care are însã douã excepții recunoscute de Constituție:
Delegarea legislativã
Deciziile Curții Constituționale prin care se declarã ca neconstituționale unele reglementãri legale în cadrul justitiei constituționale.
Delegarea legislativã, în opinia profesorului I. Deleanu, semnificã împuternicirea pe termen limitat, a unei alte autoritãți decât cea legiuitoare sã exercite prerogativele legislative. Din aceasta perspectivã, delegarea legislativã compromite urmatoarele principii:
principiul legalitãții democratice;
principiul delimitãrii funcției legislative de funcția executivã;
principiul monopolului legislativ;
principiul delegãrii competenței în dreptul public.
Aceste excepții care afecteazã monopolul puterii legiuitoare trebuie reduse la minimum, iar atnci când ele au loc, trebuie concepute în trei ipostaze:
Atunci când Parlamentul abiliteazã Guvernul, la cererea ac estuia, sa emitã ordonanțe într-un anumit domeniu, într-un anumit termen, are loc o abandonare voluntarã a exercitãrii funcției legislative, de cãtre Parlament, pe motive, mai mult sau mai puțin sutenabile;
Când Guvernul recurge la ordonanțe de urgențã, responsabilitatea politicã a Parlamentului este redusã la minim, iar dispozițiile constituționale privitoare la starea excepționalã, care legitimeazã adoptarea unor astfel de ordonanțe, sunt abandonate sub presiuni sociale sau ministeriale, care nu sunt întotdeauna justificate;
Recurgerea Președintelui României la mãsuri de delegare legislativã, la decrete normative, nu poate avea loc în afara stãrii de urgențã, a stãrii de asediu ori a imperativului mobilizãrii generale sau parțiale a forțelor armatei, în limitele stabilite de Constituție.
Delegarea legislativã reprezintã transferul unor atribuții legislative la autoritãțile puterii executive printr-un act de voințã al Parlamentului ori pe cale constituționalã, în situatii excepționale. În ambele cazuri, transferul e limitat și condiționat, numai anumite prerogative putând fi transferate puterii executive, pe o perioadã limitatã de timp și sub un control parlamentar bine definit. Acest transfer, sub aspect formal, poate fi ascuns în spatele unei competențe constituționale sau legislative acordate Guvernului de a emite ordonanțe. În realitate însã , Parlamentul are o competențã legislativã proprie și un drept de control asupra legislatiei delegate, el putând reglementa în mod primar orice categorie de relații sociale. Intervenția Guvernului în aceasta materie, pe calea ordonanțelor, nu e altceva decât o substituire în care locul Parlamentului e luat de Guvern in anumite condiții și pentru o perioadã limitatã de timp, sub un strict control parlamentar. Delegarea legislativã nu derogã nici de la principiul interzicerii delegãrii în dreptul public, doar delegarea fiind opritã, iar transferul temporar și condiționat ale unor atribuții legislative la puterea executivã este o modalitate de colaborare a puterilor în stat care, sub aspect istoric, s-a dovedit beneficã atâta vreme cât uzul acesteia nu s-a transformat în abuz.
În raport cu prevederile Constituției României, se poate constata cã delegarea legislativã poate sã opereze în trei modalitãți:
Delegarea legislativã cãtre Guvern prin intermediul unei legi de abilitare;
Delegarea legislativã constituționalã, în baza cãreia Guvernul poate recurge la reglementarea primarã a unor relații sociale, în situații excepționale;
Delegarea legislativã care opereazã, în virtutea prevederilor constituționale, în favoarea sefului¸ statului, în cazul stãrii de asediu ori a stãrii de urgențã sau al declarãrii mobilizãrii parțiale ori generale a forțelor armate.
I.2.1. Scurt istoric al delegãrii legislative la nivel național
Constituțiile României din 1866 și 1923 nu faceau nici o referire expresã la aceastã instituție a “delegãrii legislative”, dar practica socialã și juridicã a recunoscut puterii executive competența de a lua, în situatii exceptionale, mãsuri de urgențã înzestrate cu forța obligatorie a legii, cu condiția ca ele sã fie ratificate ulterior de cãtre puterea legislativã.
În general, în doctrina juridicã interbelicã se recunoștea posibilitatea cã în momente de crizã politicã, revoluție, rãzboi, etc., guvernul sã intervinã, prin decrete-legi, decrete legislative, regulamente de necesitate, etc., în sfera de competențã a puterii legislative, substituindu-se astfel parlamentului. Justificarea în drept a acestor acte era fundamentatã pe teoria actelor de guvernãmânt care practic putea duce la suspendarea, pentru o duratã anume, a vietii constituționale, neputând fi controlate de justiție, așa cum erau cenzurate celelalte acte administrative normative.
În legaturã cu aceste acte guvernamentale, Leon Duguit credea cã termenul de “decret-lege” trebuia rezervat actelor de ordin legislativ fãcute de puterea executivã în perioada primului Imperiu, precum și decretelor legislative ale guvernelor de fapt, revoluționare, iar prin regulamente de necesitate sã se înțeleagã numai acele regulamente cu putere legislativã, date de puterea executivã pe baza unui mandat expres al parlamentului.
În România interbelicã nu s-a facut nici o distincție între decrete-legi si regulamente de necesitate. Se recunoștea însã posibilitatea de intervenție a executivului în sfera de competențã a legislativului, în cazuri de necesitate, cum ar fi rãzboi, revoluție, etc., Parlamentul putând oricând sã abroge decretele-legi și sã-și reia supremația. Adoptarea decretelor-legi presupunea existența unei stãri de necesitate și a unor împrejurãri în care funcționarea normalã a puterii legislative era imposibilã și, ca atare, o “restrângere a libertãților recunoscute, definite și organizate de legislator” se impunea. Nici jurisprudența și nici doctrina interbelicã romaneascã nu a precizat, așa cum se întâmplã astãzi, posibilitatea intervenției executivului pe tãrâmul legislativului, atunci cand nu exista o stare de necesitate declanșatã de razboi, revoluție, etc. O încercare totuși s-a facut prin legea pentru simplificarea serviciilor publice și pentru luarea unor mãsuri economice sau financiare urgente din 1934. Aceastã lege atribuia guvernului dreptul de a emite decrete, care sã modifice legi, sub rezerva ratificãrii ulterioare de parlament. Cu toate acestea, în expunerea de motive, se arãta cã aceste decrete vor avea caracter regulamentar și cã nu vor fi decrete-legi, întrucât legile care urmeazã a fi modificate prin decrete, sunt deja suspendate și abrogate prin legea propusã. Suportul juridic al acestei legi, se dorea a fi teza profesorului Paul Negulescu privind delegațiunea de materii.
Constituția României din 1991 reglementeaza, pe de o parte, starea de necesitate și mãsurile excepționale ce pot fi luate de Presedintele României ca urmare a unei astfel de situații (agresiunea armata, instituirea stãrii de asediu sau a stãrii de urgențã) și pe de alta parte, distinct de prima situație, delegarea legislativã “conceputã ca o procedurã independentã de existența unei situatii excepționale”. Constituția din 1991 stabilește limitele de fond și de formã ale delegãrii legislative, aceasta facându-se fie prin lege, fie în condiții anume prevazute, dar cu aprobarea ulterioarã a Parlamentului.
Pentru ca Guvernul sã-și poata exercita mandatul general de realizare a politicii interne și externe a țãrii, conform programului sãu de guvernare și în vederea infãptuirii conducerii generale și unitare a administrației publice, Constituția a stabilit cã acesta poate emite ordonanțe (art. 101).
“Întrucât stãrile de crizã sunt inevitabile în viața oricãrei comunitãți umane organizate, ideea statului de drept cere ca ele sã-și gaseascã reglementarile adecvate în textul constituțiilor ori de câte ori acestea au un caracter rigid. Numai așa pot fi înlãturate obiecțiile de neconstituționalitate, pe care le ridicã practica delegãrii în folosul guvernului, a unor puteri ale parlamentului”. Instituția delegãrii legislative urmãrește sã rezolve anumite probleme de politicã legislativã, printr-o categorie specialã de acte ale guvernului, denumite ordonanțe. Orice judecatã asupra regimului delegãrii legislative trebuie sa plece de la ideea cã puterea guvernului de a emite ordonanțe este o putere delegatã și nu o putere proprie, pentru cã nu trebuie uitat cã, în art. 58 alin. 1 din Constituția României se consacrã, spre deosebire de alte constituții chiar rigide, cã Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țãrii.
I.2.2. Repere istorice ale delegãrii legislative la nivel internațional
Potrivit art. 58 alin.1 din Constițutia României, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țãrii. Dar, aceasta nu inseamnã cã aceastã Constituție este rodul unei exacerbãri a principiului separației puterilor în stat, asa cum a fost el proclamat de Montesquieu, ci mai degrabã suntem în prezența unei “separații prin colaborare”. Sub imperiul necesitãții unor acțiuni social-economice urgente, mai ales într-o perioadã de tranziție spre o economie echilibratã și asezatã pe baza acumulãrii de capital, este posibil ca o imixtiune a executivului în sfera activitãții legislative sã devinã indispensabilã și sã aibã loc în limitele, destul de “elastice”, fixate de Constituție. De fapt, aplicarea în practicã a teoriei “colaborãrii puterilor în stat” nu inseamnã altceva decât începutul imixtiunii puterii executive în atribuțiile celei legislative, fãrã ca aceasta sã aibã drept rezultat “limitarea sau suprimarea celorlalte puteri”, sau instituirea unui control al Parlamentului asupra executivului.
Aceastã mandatare specialã a executivului, poarta denumirea în termeni constituționali de delegare legislativa (art. 114 din Constituție). “Delegarea legislativã semnificã împuternicirea, pe timp limitat, a unei alte autoritãți decat cea legiuitoare sã exercite prerogativele legislative”.
Mai pe larg, din practica constituționalã, se desprinde ideea cã delegarea legislativã înseamnã de fapt abilitarea temporarã și conditionatã a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a cãror valoare juridicã este egalã cu a legii ordinare, cu condiția de a fi emise în conformitate cu prevederile constituționale și a legilor organice în vigoare în momentul emiterii lor.
În exercitarea atribuțiilor sale de realizare a politicii interne și externe a țãrii și de exercitare a conducerii generale a administrației publice, Guvernul poate emite acte juridice cu caracter normativ, denumite hotãrâri, ordonanțe și regulamente. Dacã hotãrârile se adoptã pentru organizarea executãrii legilor, ordonanțele se emit, fie în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în conditiile prevazute de aceasta și numai în domenii care nu fac obiectul legilor organice, fie în cazuri excepționale, chiar în lipsa unei astfel de legi de abilitare, dar cu aprobarea ulterioarã a Parlamentului. Articolele 107 și 114 din Constituția României consacrã regimul delegãrii legislative, separat de reglementarea stãrii de asediu și stãrii de urgențã, reglementate în cadrul instituției Președintelui.
Acest regim al delegãrii legislative nu apare numai în Constituția noastrã. El este cunoscut și în alte țãri, mai ales în cele care fac parte din sistemul țãrilor cu constituții rigide.
În sistemul țãrilor cu constituții suple, cum ar fi în Anglia, un astfel de mandat constituțional nu apare necesar, întrucât puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioarã legilor ordinare, astfel încât Parlamentul poate sã delege oricând, guvernului, oricare din atribuțiile sale pentru a face fațã unei eventuale stãri excepționale. Legislația delegatã (sau secundarã) este adoptatã în Regatul Unit în baza unor puteri date de legile parlamentare (legislație primarã), sub forma unor ordonanțe ministeriale, decrete ale consiliului și a codurilor de practicã, în scopul degravãrii Parlamentului, cu teme necontroversate, pentru a aplica și administra legile. Aceastã delegare ce se întemeiazã pe transferul puterilor de cãtre Parlament, reprezintã o creștere a autonomiei legislative a executivului.
În cazul țãrilor cu constituții rigide, aceastã elasticitate constituționalã dispare, rãmânând aplicabile limitele riguroase pe care însãși constituția le stabileste.
În Franta, dupã 1926, adunarea legiuitoare a simțit cã este depașitã în opera sa legislativã în fața abundenței de legi ce I se cerea și mai ales pentru gãsirea unor soluții rapide la problemele social-economice cu care se confrunta. Astfel, apar printr-o tehnicã legislativã nouã, așa numitele “legi de pline puteri”, prin care Parlamentul conferã guvernului pentru o perioadã scurtã de timp, puterea de a opera, pe cale de reglementare, modificarea unor legi în vigoare. Aceastã extensie de competențã era limitatã la un termen relativ scurt, era supusã unor condiții care vizau scopul pe care trebuia sã-l atingã și fixa o procedurã de ratificare. În acest sistem, actul juridic normativ, care modifica legea, ramânea formal un act al executivului (în primul rând prin organul emitent, în al doilea rând prin procedura de elaborare și adoptare urmatã, proprie actelor administrative), dar din punct de vedere material, al conținutului sãu, actul împrumuta caracterul unei legi. Denumirea datã actului decret-lege simbolizeazã de altfel aceastã simbiozã constituționalã între formã și conținut.
Constituția Franței din 1946, mult mai rigidã, incercând sã elimine excesele la care a dus aplicarea sistemului decretelor-legi, proscrie acest procedeu. Astfel, Adunarea Naționalã vota singurã legea și nu mai putea delega acest drept (art.13). Dar, dupã anul 1946, când nevoia de intervenție a statului n-a încetat sã-și facã simțitã prezența și se impuneau cu stringențã soluții imediate, practica intervenției legislative a Guvernului a reînviat. Evoluția acestei probleme în Franța a urmat cel puțin trei direcții.
Una, prin care se stabilea noțiunea și domeniile rezervate puterii regulamentare delegate. Prin art. 6 din Legea din 17 august 1948 se stabilea o lungã listã cu domeniile în care, dacã parlamentul din eroare intervenea, guvernul era liber sã abroge, modifice sau sã înlocuiascã dispoziții sau chiar legea, prin decret al Consiliului de Miniștri, dar întotdeauna cu avizul prealabil al Consiliului de Stat.
A doua, privea legile cadru, prin care într-un domeniu determinat se stabileau limitele cadru ale reformei și se însãrcina guvernul, ca prin decret sã procedeze la modificarea legii (de exemplu legea cadru din 23 iunie 1956 cu privire la reforma statutului teritoriului de peste mãri).
A treia direcție, urmãrea o delegare de competențe limitate. Un aviz al Consiliului de Stat din 6 februarie 1953 a dat o interpretare mult mai suplã articolului 13 din Constituția Franței, proprie pentru a fundamenta o reîntoarcere la procedeul decretelor-legi, menținut în tot acest timp în limite rezonabile. Legea de abilitare, nu trebuia, dupã acest aviz, sã confere guvernului puterea de a statua asupra materiilor rezervate legislativului prin Constituție sau cutume, însã, pe de alta parte, ea trebuia sa evite, în enunțarea scopurilor încredințate puterilor speciale, o generalizare și imprecizie care sã ducã la transferul cãtre guvern a “exercițiului suveranitãții naționale “. Din acest aviz aveau sã se inspire, mai mult sau mai puțin în mod fidel, legile de plinã putere intervenite între 1953 și 1958 în Franța.
Constitutia francezã din 1958 nu schimbã distincția dintre lege și regulament, care continua sã aibã ca punct de plecare autoritatea competentã sã elaboreze actul: legea este actul votat de Parlament (art. 34), regulamentul este actul emis în exercițiul puterii de reglementare atribuitã în principal Primului ministru (art. 21). Pentru executarea programului sãu de guvernare, Guvernul, poate sã cearã Parlamentului autorizarea de a lua, prin ordonanțe, în timpul unei perioade limitate, mãsuri care țin în mod firesc de domeniul legii. Ordonanțele sunt emise de Consiliul de Miniștri, dupã avizul Consiliului de Stat. Ele intrã în vigoare imediat dupã publicare, dar devin caduce dacã proiectul de lege de ratificare a lor nu este depus în fața Parlamentului înainte de data fixatã de legea de abilitare. La expirarea perioadei stabilite prin legea de abilitare, ordonanțele nu mai pot fi modificate decat prin lege, în materiile care aparțin domeniului legislativ (art. 38). Ordonanțele se semneazã și de Președintele Republicii (art. 13). Refuzul președintelui, blocheazã intregul proces de emitere a ordonanței și poate fi acoperit numai în cadrul inițiativei legislative a guvernului în fața Parlamentului, când o propulseazã ca proiect de lege. Prin legea din 22 iunie 1967 domeniile deschise competenței guvernului au fost, de aceasta datã, delimitate cu precizie. De altfel, Consiliul Constituțional a decis ca legile de abilitare care nu indicã și nu delimiteazã net domeniile de intervenție deschise ordonanțelor, vor fi declarate neconstituționale. În sistemul francez, se acceptã ca o lege de abilitare sã se refere nu numai la o lege votatã de Parlament, dar si la o lege adoptatã de popor prin referendum, situație în care se numesc ordonanțe referendare.
Regimul excepțional este reglementat în art. 16 din Constituția Franței, și în virtutea acestui text președintele Republicii poate interveni, în cazul unei crize naționale grave, și pe calea unor decizii, sã ia masurile necesare impuse de aceste circumstanțe, dupã o consultare oficialã cu primul-ministru, cu presedinții Camerelor și cu Consiliul Constituțional. Aceste acte ale președintelui, care au primit denumirea de decizii, sunt luate dupã primirea avizului de la Consiliul Constituțional și emise doar cu semnãtura presedintelui Franței.
Constituția Italiei, potrivit art. 76, desemneazã faptul cã exercitarea funcției legislative poate fi delegatã guvernului, dacã au fost definite principiile și direcțiile acestei delegãri, dar numai pentru o perioadã limitatã și pentru materii determinate. În consecințã, guvernul va putea promulga decrete cu putere de lege ordinarã, dar cu condiția, ca aceastã putere sa-i fi fost delegatã în mod expres de cãtre adunãrile parlamentare.
În cazuri excepționale de necesitate și de urgențã, guvernul adoptã, asumându-și responsabilitatea, mãsuri provizorii cu putere de lege. În aceeași zi guvernul trebuie sã prezinte decretele, pentru transformarea lor în legi Camerelor, chiar dacã sunt dizolvate, reunirea lor urmând sã aibã loc în termen de 5 zile. Decretele se considerã abrogate (ab initio), dacã nu sunt transformate în legi în urmãtoarele șaizeci de zile de la publicarea lor. Este de apanajul Camerelor de a reglementa prin lege raporturile juridice create prin decretele netransformate în lege.
Constituția Republicii Federale Germania din 23 mai 1949 practicã sistemul delegãrii legislative. Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele land-uri-lor pot fi autorizate prin lege sa emitã reglementãri. Aceastã lege de autorizare trebuie sã determine conținutul, scopul și întinderea autorizației acordate. Reglementarea trebuie sã conținã fundamentul juridic. Constituția federalã introduce posibilitatea “sub-delegãrii” autorizãrii, cu condiția ca aceasta sa fie anume prevazutã în lege, iar reglementarea sa fie necesarã. În anumite domenii, reglementarile Guvernului federal sau ale unui ministru federal se supun aprobãrii Bundesrat-ului, (regulile cu privire la principiile și la tarifele de utilizare ale instalațiilor cãilor ferate federale, ale poștei și telecomunicațiilor, cu privire la construcții și la exploatarea cãilor ferate, reglementãrile adoptate pe baza legilor federale supuse aprobãrii Bundesrat-ului sau cãrora Land-urile le asigurã aplicarea prin delegare din partea Federației ori cu titlu de competențã proprie), exceptând dispozițiile contrare ale legii federale. Conform art. 84 alin.1 pct. 2 din Constituția federala, Guvernul federal are o competențã administrativã generalã cu caracter normativ, în sensul cã poate emite ordine administrative generale, dar numai cu aprobarea Bundesrat-ului. O lege federalã, care are nevoie de aprobarea Bundesrat-ului, poate conferi Guvernului federal, în vederea asigurãrii executãrii legilor federale, puterea de a da instrucțiuni speciale în cazuri deosebite.
Constituția Regatului Spaniei, adoptatã la 27 decembrie 1978, în art. 82 prevede posibilitatea Cortesurilor Generale de a delega guvernului capacitatea de a emite norme cu putere de lege, în materii determinate, care nu figureazã printre domeniile rezervate legilor organice prin articolul 81 (dezvoltarea drepturilor fundamentale și a libertãților publice, cele care aprobã statutele de autonomie și regimul electoral general). Delegarea legislativã va trebui sã fie acordatã printr-o lege ordinarã, cand va fi vorba despre contopirea mai multor texte legale într-unul singur. Delegarea legislativã, in Constituția Spaniei, se acordã guvernului, în mod expres, pentru o materie concretã și pentru un termen determinat. Dispozițiile guvernului emise în temeiul legislației delegate se numesc decrete legislative. Delegarea se încheie cu elaborarea și publicarea de cãtre guvern a decretului. Delegarea legislativã nu poate fi acordatã guvernului în mod implicit sau pe o duratã nedeterminatã, sub delegarea altor autoritãți decât guvernul însuși nu va putea fi autorizatã. Legile cadru vor delimita cu precizie obiectul și durata delegãrii legislative, principiile și criteriile care trebuie sã guverneze practicarea ei. Autorizația de a modifica texte legale va determina domeniul normativ la care se referã conținutul delegãrii, specificandu-se dacã ea se limiteazã la simpla formulare a unui text unic sau dacã ea o conține și pe aceea de a regulariza, clarifica și armoniza textele legale care trebuie refãcute. Prin legile de delegare, se vor putea stabili, fãrã a știrbi cu nimic competența proprie a tribunalelor, formele complementare de control pentru ca actul sã nu depașeascã sfera admisã de norma constituționalã. În caz de necesitate extraordinarã și urgentã, tot Guvernul este mandatat sã emitã dispoziții legislative provizorii, care vor îmbrãca forma decretelor – legi și care nu vor putea afecta ordinea instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, îndatoririle și libertãțile cetãțenilor, regimul comunitãților autonome, sau dreptul electoral general. Decretele-legi vor trebui sa fie imediat supuse Congresului Deputaților, care va proceda la o dezbatere și un vot pe ansamblu. Dacã nu este în sesiune, Congresul Deputaților va fi convocat în termen de 30 de zile de la promulgarea lor. Congresul va trebui sã se pronunțe cu respectarea unei proceduri speciale și sumare, în mod expres, în termen de 30 de zile, asupra validãrii sau abrogãrii lor (art. 86).
Acestea sunt numai cateva exemple de Constituții care consacrã instituția “delegãrii legislative”. Exemplele ar putea fi insã multiplicate și cu constituțiile altor țãri. Chiar și Constituția SUA din 1787, consideratã a fi cea mai veche constituție rigidã din lume, cuprinde dispoziții care permit ca executivul sã deroge de la legislația în vigoare, atunci când o stare de necesitate se produce.
I.3. Fundamentarea științificã a delegării legislative
Fundamentarea știintificã a delegãrii legislative, așa cum o întâlnim în literatura de specialitate, s-a oprit la doua motive principale:
a) aptitudinea practicã a Parlamentului și a Guvernului de a realiza procesul de guvernare;
b) criza constituționalã.
În literatura juridicã se aratã cã delegarea legislativã poate fi prevazutã prin Constituție sau poate fi conferitã prin lege specialã (de abilitare). Delegarea legislativã este consacratã de Constitutia Romaniei (art. 114) dar ea nu opereazã de la sine, ci numai prin legea de abilitare. Numai ordonanțele de urgențã se caracterizeazã prin faptul cã sunt emise în baza unei mandatãri a Guvernului, conferitã de Constituție, fãrã a mai fi nevoie de o mandatare expresã cuprinsã într-o lege specialã de abilitare.
Sediul legislativ al instituției delegãrii legislative se regãsește în articolele 107 și 114 din Constituție. Articolele 107 și 114 din Constituție nu reprezintã altceva decât un caz de extensie a limitelor puterii executive în domeniul puterii legislative. Separat, prin O.U.G. nr. 1/1999 sunt reglementate starea de asediu si starea de urgenta, ce presupun o delegare legislativa pentru prevenirea și combaterea unor pericole grave la adresa apãrãrii țãrii și siguranței naționale sau a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea și inlaturarea urmãrilor unor dezastre.
La instituirea stãrii de asediu sau a stãrii de urgențã, unele dintre atribuțiile administrației publice centrale și locale, trec în competența autoritãților civile și militare prevãzute în decretul de instituire a stãrii de asediu sau de urgențã. Decretul Președintelui României prin care se instituie starea de asediu cea de urgențã este contrasemnat de primul-ministru, care în acest fel își asumã și responsabilitatea delegãrii legislative, deoarece potrivit art. 20 lit. n din O.U.G. nr. 1/21 ianuarie 1999 pentru aplicarea mãsurilor prevãzute în decret, autoritãțile civile și militare emit ordonanțe militare. Acest tip de ordonanțe sunt deosebite de ordonanțele de urgențã sau ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare, dar, își pastreazã, fãrã îndoialã, caracterul de act administrativ individual sau normativ. Este discutabil dacã ordonantele militare pot fi supuse controlului de legalitate al instanțelor de contencios administrativ, având în vedere dispozițiile art. 2 din Legea nr. 29/1990, dar este cert cã nu pot face obiectul controlului de constituționalitate al Curții Constituționale.
Capitolul II
Cadrul legal privind delegarea legislativă în România
II.1. Delegarea legislativă către Guvern
Potrivit articolului 2, aliniatul (1) din Constituția României, suveranitatea naționalã aparține poporulului român care o exercitã prin organele sale reprezentative și prin referendum, pentru ca articolul 58, aliniatul (1) sã stabileascã faptul cã Parlamentul este organul reprezentativ suprem și unica autoritate legiuitoare a țãrii, iar articolul 72, aliniatul (1) aratã cã acesta adoptã legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Din examinarea acestor dispoziții constituționale și prin coroborarea cu celelalte, rezultã cã Parlamentul, ca unic organ legiuitor, este singura autoritate constituționalã împuternicitã sã reglementeze prin lege relațiile sociale cele mai importante.
Alãturi de aceastã realitate juridicã se impune însãși o a doua realitate, exprimata prin articolul 114, realitate determinatã prin faptul cã Parlamentul nu își desfãșoarã activitatea prmanent, lucrând în sesiuni și în ședinte care se țin numai în anumite zile ale sãptãmânii, precum și de faptul cã, în situații deosebite, Parlamentul nu are viteza de lucru care sã permitã intervenția sa operativã. Ori exercitarea puterii este o activitate de conducere, care presupune permanențã. Dacã legea este forma principalã prin care Parlamentul realizeazã conducerea, emiterea sa trebuie sã se conformeze și ea imperativului permanenței, pentru ca este știut faptul cã în activitatea statalã de conducere, pauzele intermitente le sunt inacceptabile tehnicilor de guvernare. Viața unui stat se deruleaza zi și noapte, ceas de ceas, iar activitãțile de conducere trebuie sã raspundã dinamicii sociale, economice și politice.
Strtuctura, compoziția și ritmul de lucru periodic și greoi al Parlamentului, confruntate cu exigentele de rapiditate și promtitudine ale conducerii statale au impus un procedeu, o tehnicã de guvernare și anume delegarea legislativã. Aceastã tehnicã este astfel gânditã încât sã dea satisfacție legitimitãților și dimensiunilor funcțiilor Parlamentului dar și exigențelor unei guvenãri dinamice și eficiente, fãrã a încredința adoptarea de legi altor autoritãți publice. Astfel, Constituția României, prin acordarea dreptului Guvernului de a emite ordonanțe, în anumite condiții și limite, valorificã, pentru sistemul nostru constitituțional, aceste tehnici tradiționale de guvernare, care corespund unor cerințe diferite:
De naturã politicã, precum adoptarea unor mãsuri necesare dar nepopulare, Parlamentul își rezervã dreptul de a-l amenda sau abroga, în funcție de realizarea efectelor scontate;
De naturã financiar-economicã, unde promptitudinea instituirii unor mãsuri este esentialã pentru eficacitatea lor;
De naturã instituționalã, atunci când compoziția politicã a Parlamentului poate crea o stare de blocaj a procesului legislativ, etc.
Prin delegarea legislativã, Guvernul primește competențe care aparent sunt egale cu puterea legislativã parlamentarã, însã nu se substituie Parlamentului, acestuia lipsindu-i calitatea de a reprezenta națiunea, calitate care nu poate fi transmisã prin nici un fel de delegare. În timp ce legea este opera suveranã a voinței generale, ordonanța este produsul activitãții funcționale a guvernului, activitate care este reglementatã prin legi.
Guvernul are competențã normativã constitutionalã primarã și generalã, prevazutã de art.107 alin.(2) din Constituțtia României, privind organizarea executãrii legilor prin emiterea de hotãrâri.
Constituția a instituit însã prin art. 107, alin. (3) și art. 114 posibilitatea de a i se acorda și competețna normativã derivatã dintr-o lege de abilitare, având un caracter special și limitat. Exercitarea acestei competențe se include însã, tot în sfera puterii executive, deoarece, prin emiterea de ordonanțe Guvernul duce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implicã o asemenea lege în ceea ce privește dreptul sãu de apreciere în limitele abilitãții acordate.
Constituția României reglementeazã faptul cã delegarea legislativã poate fi de ordin legal sau constituțional. Delegarea legislativã este legalã atunci când Parlamentul emite o lege specialã de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe, în timp ce delegarea legislativã de ordin constituțional opereazã în cazul unor situații excepționale de urgențã sau a unor decrete prezidențiale.
Ordonanțele Guvernului se deosebesc în funcție de modul în care sunt emise în baza unei legi de abilitare sau sunt emise în situații excepționale.
II.1.1. Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare
Constituția României a înțeles sã foloseascã noțiunea de ordonanțã pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul își exercitã delegarea legislativã care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagã executivului, presupune o lege de învestire în accest sens, adicã o lege de abilitare.
Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare sunt supuse regulilor prevãzute de art. 115, alin.(1-3) din Constituție, unde abilitarea este acordatã unui guvern determinat astfel încât ea înceteazã odatã cu acel guvern.
“Art.115 alin.1
Parlamentul poate adopta o lege specialã de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
Art.115 alin. 2
Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data la care se pot emite ordonanțe.
Art.115 alin. 3
Dacã legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobãrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pânã la împlinirea termenului de ablitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței”.
Pentru emiterea unei ordonanțe care produce efecte similare legii și care urmeazã sã fie aprobatã de Parlament, transformând Guvernul, șef al puterii executive, într-un veritabil participant la realizarea puterii legislative specificã Parlamentului, nu este suficient ca într-o lege sã se spunã cã Guvernul are dreptul de emite ordonanțe. Potrivit alineatului (1), este necesar ca legea respectivã care solicitã ca ordonanțele sã fie aprobate de Parlament, sã fie inițiatã de cãtre Guvern, sã poarte denumirea pe care o prevede Constituția și domeniile la care aceasta se referã sã nu intre în sfera de reglementare rezervatã legilor organice potrivit articolulului 73, aliniatul (3) din Constituție.
Legea de învestire a Guvernului cu o anumitã competențã legislativã poate fi numai o lege specialã de abilitare, care, potrivit alineatului (2), trebuie sã stabileascã în mod obligatoriu domeniului și data pânã la care se pot emite ordonanțe. Legea de abilitare poate stabili însã și alte condiții pentu emiterea ordonanțelor. Legalitatea acestora depinde de respectarea exactã a prevederilor legii de abilitare, deoarece în mãsura în care aceste prevederi au fost încãlcate, ordonanța este neconstituționalã, fiind emisã fãrã drept și în afara competenței constituționale a Guvernului.
Ordonanțele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligația Guvernului de a le supune ulterior spre aprobare Parlamentului, urmându-se regulile procedurii legislative. Neîndeplinirea acestei obligații are drept consecințã încetarea efectelor ordonanței. Termenul pânã la care ordonanța trebuie supusã aprobãrii este însãși data la care înceteazã delegarea acordatã. Rezultã deci, cã acest termen este de decãdere a Guvernului din dreptul de a emite ordonanțe, potrivit legii de abilitare, iar în legaturã cu nerespectarea obligației de a supune Parlamentului spre aprobare ordonanțele emise, expirarea termenului are ca efect caducitatea acestora , ordonanța încetându-și de drept efectele. Regula de drept comunã, însã, este cã ordonanțele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, pentru cã, potrivit alin.(3), aprobarea este necesarã numai dacã legea de abilitare o cere. Ordonanțele ce nu se supun aprobãrii ulterioare sunt, de regulã, cele prin care Guvernul este învestit cu competența de a stabili anumite formulare, metodologii, instrucțiuni tehnice sau norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. În asemenea situații, competența cu care este învestit Guvernul prin delegarea legislativã acordatã este însoțitã și de obligația de a emite ordonanțe.
Astfel, norma de abilitare se stabilește în cuprinsul unei reglementãri cu caracter complex, iar asemenea ordonanțe au caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul cãreia urmeazã a fi emise. Ordonanțele afectate de obligația de a fi supuse aprobãrii ulterioare a Parlamentului se emit, însã, pe baza unei legi speciale de abilitare. Aceastã uzanțã legislativã este justificatã de importanța unor astfel de ordonanțe.
II.1.2. Procedura delegării legislative în cazul legii de abilitare
În cazul procedurii legislative de aprobare a ordonanțelor în termenul stabilit de Parlament pot aparea și solutii contrare. Astfel, dacã Guvernul trimite Camerei Deputatilor sau Senatului un proiect de lege pentru aprobarea unei ordonanțe, dar Camera sesizatã cu proiectul de lege îl respinge, din cauza faptului cã reglementarea a devenit caducã sau datoritã altor motive, atunci intervine o situație specialã, care derogã de la regulile dreptului comun. Astfel, în toate cazurile când o Camerã respinge pentru prima datã un proiect de lege, potrivit articolului 75 din Constituția României, acesta nu se mai transmite spre dezbatere celeilalte Camere, iar în virtutea articolului 116 din Regulamentul Camerei Deputatilor și a articolului 112, aliniatul (7) din regulamentul Senatului, respingerea unui proiect de lege de cãtre Camera Deputatilor sau de cãtre Senat, dacã acesta nu a fost adoptat de cealaltã Camera, determinã nu numai netrimiterea la cealaltã Camerã, dar și imposibiltatea reluãrii aceleași materii legislative în cursul aceleiași sesiuni parlamentare. În astfel de situații însã, prevederile articolului 75 din Constituția României nu se aplicã în cazul respingerii unui proiect de lege prin care se propune aprobarea unei ordonanțe. În astfel de situații se aplicã dispozițiile articolului 115, aliniatul (7) din Constituția României, în virtutea cãrora ordonanțele sunt rspinse sau aprobate.
Drept urmare, dacã un proiect de lege prin care se propune aprobarea unei ordonanțe este respins, acesta dã naștere unui nou proiect de lege care are ca obiect respingerea ordonanței. Initiativa proiectului de lege de respingere a unei ordonanțe revine Camerei care a respins proiectul de lege de aprobare a acestuia.
În cazul apariției succesive a unor ordonanțe care le modificã pe cele anterioare, practica parlamentarã, îndepartându-se de la regulile metodologiei legislative, a admis modificarea unei ordonanțe modificatoare a unor reglementãri juridice, prin legea de aprobare a acesteia, în conditiile în care se ignorã regula generalã potrivit cãreia un act de modificare este emis pentru a se integra fãrã restricții în actul pe care îl modificã.
Proiectul de lege prin care se propune, de cãtre Guvern, aprobarea unei ordonanțe este supus avizului Consiliului Legislativ. Proiectul este dezbãtut în comisiile parlamentare și în final, în plenul fiecarei camere. Drept urmare a dezbaterii proiectului de lege de aprobare a ordonanței este posibil sã se aducã modificãri și completãri materialului legislative primar, de unde rezultã cã Parlamentul poate modifica, completa și respinge ordonanța.
Pe perioada delegãrii legislative, Guvernul poate emite ordonanțe pentru modificarea, completarea sau chiar pentru abrogarea ordonanțelor emise anterior. Ordonanțele emise în aceste condiții se supun aprobãrii Parlamentului împreunã cu ordonanțele pe care le modificã le completeazã sau le abrogã. Aceastã regulã este limitatã la ordonanțele care sunt în vigoare la data aprobãrii lor de cãtre Parlament. Dacã de la intrarea unei astfel de ordonanțã în vigoare și pânã la data examinãrii ei de cãtre Parlament, aceasta a încetat sa mai fie în vigoare, datoritã ajungerii la termen ori din cauza abrogãrii sale, aprobarea Parlamentului ramâne fãrã obiect. Proiectul de lege înaintat de Guvern la Parlament, o data cu depunerea ordonanței, devine caduc, deoarece obiectul sãu a dispãrut: ordonanța a fost abrogatã sau a fost consideratã inexistentã dupã ajungerea sa la termen. Examinarea unei astfel de ordonanțã este lipsitã de sens sub aspectul consecințelor sale. Astfel, dacã legiuitorul acceptã încetarea efectelor ordonanței, respingerea acesteia de cãtre Parlament nu mai are sens deoarece ea a încetat sã mai producã efecte juridice.
Dupã expirarea perioadei de abilitare, Guvernul nu mai poate emite ordonanțe în domeniul în care a fost abilitat, nici mãcar pentru modificarea, completarea sau abrogarea ordonanțelor emise pe baza delegãrii legislative. Orice reformare a acestora nu poate fi facutã decât prin lege sau prin ordonanțe emise în baza unei noi delegãri legislative. Ordonanțele emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare înceteazã sã mai producã efecte juridice de la data intrãrii în vigoare a unei legi prin care au fost respinse sau de la data la care înceteazã delegarea legislativã, în condițiile în care ele nu au fost supuse aprobãrii Parlamentului, dacã aceastã aprobare a fost impusã de legea de abilitare. O situație specialã se naște atunci când legea de abilitare nu cere ca ordonanțele emise de Guvern sa fie supuse aprobãrii Parlamentului. Ordonanțele emise în aceste condiții continuã sã producã efecte juridice și dupã împlinirea termenului de delegare legislativã, în mãsura în care ele nu sunt modificate sau abrogate printr-o altã lege.
Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe reprezintã totdeauna o inițiativã guvernamentalã. Guvernul însuși solicitã legea de abilitare, ea nu-i poate fi impusã la inițiativa altcuiva.
Pentru domeniul precizat prin legea de abilitare și pânã la termenul încuviințat pentru emiterea ordonanțelor, Parlamentul poate statua el însuși, prin legile sale, întrucât:
Pentru aceste domenii și pentru aceastã duratã, Parlamentul exercitã controlul asupra activitãților guvernamentale, având și posibilitatea de a abroga sau modifica ordonanțele Guvernului;
Parlamentul are dreptul de a-și modifica, suspenda sau abroga propriile legi;
Revocabilitatea este de esența oricarui mandat, inclusiv a acelui dat Guvernului de a legifera. Extrem de discutabilã este însã ideea promovatã de Curtea Constituționalã în legãturã cu faptul cã delegarea legislativã poate opera și atunci când a început dezbaterea unor proiecte de legi sau propuneri legislative având același obiect sau unul asemãnãtor, realizându-se astfel, reglementãri paralele și concomitente în aceași mateie, prin delegare și nondelegare.
Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare se publicã în Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Ele intrã în vigoare de la data publicãrii sau de la data prevãzutã în textul acestora. Nepublicarea, dacã legea nu prevede expres altfel, atrage inexistența ordonanței.
De la data publicãrii ordonanței în Monitorul Oficial al României, sub semnãtura primului ministru și contrasemnatã de miniștrii care au obligația punerii ei în executare, ordonanța existã ca act normativ administrativ. Acest lucru presupune faptul cã ordonanța nu poate sã facã obiectul contenciosului administartiv, în condițiile prevãzute de articolul 52 din Constitutie, iar controlul constitutionalitãții ordonanței nu se poate realiza decât pe calea soluționãrii excepției de neconstituționalitate, în condițiile prevãzute de articolul 146, litera d). Dacã pânã la expirarea termenului de abilitare nu s-a depus proiectul de lege pentru aprobarea ordonanței, aceasta își înceteaza efectul, aplicându-se în domeniul respectiv legislația anterioarã. În cazul în care s-a depus proiectul legii de ratificare a ordonanței înainte de expirarea termenului de abilitare, se pot ivi mai multe ipostaze:
Parlamentul nu înscrie proiectul legii de ratificare pe ordinea de zi. Indiferent dacã, dupa depunerea proiectului și pânã la dezbaterea și adoptarea lui, termenul de abilitare a expirat sau nu, ordonanța continuã sã-și producã efectele ca act normativ guvernamental;
Înscriind proiectul legii de ratificare pe ordinea de zi, Parlamentul îl respinge, ordonanța încetându-și efectele;
Dupã dezbaterea proiectului legii de ratificare, cu sau fãrã modificãri, Parlamentul aprobã ordonanța. Ratificarea schimbã valoarea normativã a ordonanței, atribuindu-i forța legii și în consecințã, de la data ratificãrii ordonanța nu mai poate fi modificatã sau abrogatã decât prin lege.
Cererea de abilitare nu poate avea alt subiect decât Guvernul pe umerii cãruia se pun urgențele legate de guvernarea țãrii. Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare sunt aprobate de Guvern cu majoritate de voturi și nu se supun Președintelui României în vederea promulgãrii, ci ele se depun la Parlament, însoțite de un proiect de lege de aprobare, în cazul în care legea de abilitare cere o asemenea procedurã, în intervalul de timp în care abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe este permisã. De la regula articolului 107, alineatul (4) din Constituție, în virtutea cãreia nepublicarea hotãrârii sau a ordonanței Guvernului atrage inexistența acesteia, se admite o singurã excepție care are în vedere hotarârile cu caracter militar, acte juridice care se comunicã numai instituțiilor interesate.
Legile de abilitare ale Guvernului de a emite ordonanțe au extins competenta legislativã a acestuia și la ratificarea unor tratate internaționale.
Între anii 1992-1999 s-au adoptat 18 legi de abilitare, de regulã câte douã pe an. Pe baza acestora, în aceeași perioadã, s-au adoptat 535 de ordonanțe, la care se mai adugã 219 ordonanțe de urgențã.
II.1.3. Ordonanțele emise în situații extraordinare
În condițiile prevãzute de fostele dispoziții ale articolului 114, aliniatul 4 din Constituție, Guvernul putea emite ordonanțe de urgențã. Aceste ordonanțe puteau fi emise numai în condițiile în care Guvernul se afla în imposibilitatea de a putea obține în timp util aprobarea unei legi de abilitare. Aceste condiții excepționale, care în mod obiectiv reclama adoptarea de urgențã a unei reglementãri juridice, conferã temei prevederilor constituționale care abiliteazã Guvernul sa emitã reglementãri juridice primare, în virtutea unei necesitãți de delegare legislativã prezumata pe plan constituțional.
Practica guvernamerntalã din România, în domeniu, a depãșit însã orice așteptãri. Inventând „ cazuri excepționale” care, coborâte în contingent, se dovedesc a fi cazuri comune , calificând cazuri obișnuite, uneori chiar banale, ca fiind „excepționale”, Guvernul, mai ales în perioada legislaturii 1996-2000, și-a manifestat incoerența și înclinația spre improvizație. Dacã intruziunile repetate și neașteptate din partea Guvernului în domeniul legilor organice, prin adoptarea de ordonanțe de urgențã, sunt considerate legitime din punct de vedere constituțional, ramân multe alte procedee guvernamentale pentru care nu s-au gãsit explicații stiințifice sau mãcar rezonabile. Guvernul a intervenit prin ordonanțã în procesul legiferãrii, împiedicând astfel ambele Camere ale Parlamentului sau una dintre ele sã-și exercite atribuțiile conferite constituțional în procesul de adoptare a legilor sau a recurs la modificarea imediatã a unei ordonanțe publicate sau a unei legi.
Prin legea de revizuire a Constituției din anul 2003, art.115 alin. 4-8, s-a încercat introducerea ordinii în starea de dezordine cultivate în timp și dezinvolt prin practica emiterii ordonanțelor de urgențã.
“Art. 115 alin.4
Guvernul poate adopta ordonanțe de urgențã numai în situații extraordinare a cãror reglementare nu poate fi amanatã, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.
Art,115 alin.5
Ordonanța de urgențã intra în vigoare numai dupã de punerea sa spre dezbatere în procedura de urgențã la Camera competentã sã fie sesizat și dupã publicarea ei în Monitorul Oficial al României.Camerele, dacã nu se aflã în sesiune, se convocã în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, dupã caz, de la trimitere. Dacã în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizatã nu se pronunțã asupra ordonanței, aceasta este consideratã adoptatã și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedurã de urgențã. Ordonanța de urgențã cuprinzând norme de natura legii organice se aprobã cu majoritatea prevazutã la articolul 76 alineatul (1).
Art. 115 alin.6
Ordonanțele de urgențã nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertãțile și îndatoririle prevãzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza mãsuri de trecere silitã a unor bunuri în proprietate publicã.
Art. 115 alin.7
Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobã sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale cãror efecte au încetat potrivit alineatului (3).
Art. 115 alin.8
Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacã este cazul, mãsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței ”.
Alineatul (4) al articolului 115 din Constituție , în redactarea sa inițialã din 1991, avea urmãtorul conținut:
“În cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgențã. Acestea intrã în vigoare numai dupã depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacã Parlamentul nu se aflã în sesiune, el se convoacã în mod obligatoriu”.
În baza acestui text, în primul comentariu din 1992 al Constituției, cu privire la ordonanțele de urgențã, s-au reținut urmãtoarele caracteristici:
se pot emite numai în cazuri excepționale când, în mod obiectiv, nu a fost posibilã adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedurã de urgențã, nici chiar prin modalitatea angajãrii Guvernului cu privire la un proiect de lege, tocmai de aceea, în aceastã ipotezã restricția emiterii de ordonanțe în domeniile legilor organice nu a mai fost prevazutã, fiind o excepție de la regulã determinatã de însãși situația excepționalã ce justificã emiterea de ordonanțe de urgențã.
Aceste comentarii nu au condus însã la o practicã legislativã unitarã, la opinii dominante în doctrina juridicã ci au produs ambiguitãți care s-au manifestat în practica Curții Constituționale, mai ales în legatura cu semnificația sintagmei “ în cazuri excepționale”.
De multe ori, o ordonanțã de urgențã a fost urmatã de modificãri și completãri prin alte ordonanțe de urgențã, astfel încât Parlamentul a ajuns sã fie sesizat cu legi de aprobare a unor ordonanțe de urgențã care fuseserã abrogate prin altã ordonanțã de urgențã, s.a.m.d. Au fost situații în care Guvernul a inițiat un proiect de lege, sesizând una din Camere, dar dupã ce textul a fost adoptat de prima Camera într-o formulã diferitã de cea din proiect, Guvernul, „ supãrat ” pe Parlament, abandona proiectul în versiunea inițialã a proiectului.
Legea de revizuire a Constituției a limitat sfera de reglementare a ordonanței de urgențã declanșând o disputã teoreticã și jurisdictionalã privind problema de a ști dacã ordonanțele de urgențã, spre deosebire de ordonanțele care presupun lege de abilitare, pot fi emise în domeniile rezervate legilor organice și de a ști ce se intamplã cu efectele produse de o ordonanțã de urgențã dupã ce parlamentul adoptã legea de respingere a ordonanței.
Astfel, s-au modificat aliniatele (4) și (5) din textul Constituției și s-au adãugat aliniate noi, schimbarea esențialã fiind de concepție. Dacã în forma inițialãa ordonanța de urgențã se fundamenta pe situații excepționale care, potrivit articolului 93, justificau instituirea stãrii de asediu sau de urgențã, în noua concepție, situația extraordinarã consta într-o stare de urgențã în reglementarea unui aspect ce nu suportã în nici un fel amânarea. Situația extraordinarã ce trebuie imediat reglementatã este o situație imprevizibilã, care se abate de la regulile sau așteptãrile obișnuite, de naturã sã întreținã, sã determine ori sã favorizeze periclitarea interesului public, implicând, din acest motiv și în lipsa altor mijloace constituționale imediate, mãsuri urgente pentru înlãturarea sau prevenirea pericolului, aplicabile de îndatã, cel puțin parțial.
Alineatul (5) din noua redactare reglementeazã proceduri parlamentare care impun dezbaterea acceleratã a ordonanței de urgențã, în corelare cu procedura de legiferare prevazutã la articolul 75 din Constituție: în ambele Camere se aplicã de drept procedurã de urgențã, iar în Camera de reflecție termenul, la îndeplinirea cãruia ordonanța se prezumã absolut ca aprobatã, este unic, de 30 de zile. Se evitã astfel ca asemenea ordonanțe sã nu fie supuse controlului parlamentar și aprobãrii sau respingerii, dupã caz, timp de luni de zile sau chiar ani.
Intrarea în vigoare a ordonanței de urgențã este condiționatã de trei exigențe cumulative ale efectivitãții ei și anume: depunerea, dezbaterea in procedurã de urgențã și publicarea. Spre deosebire de reglementarea anterioara, ultimele doua exigențe sunt pe deplin justificate pentru cã, dacã a existat “urgența” atunci, în “procedura de urgențã” trebuie verificatã ordonanța, iar publicarea este condiția iminentã a eficacitãții și opozabilitãții ordonanței. Înscrierea imperativã într-un termen de urgențã a obligativitãții convocãrii Camerelor Parlamentului este o masurã de naturã sã “inhibe” Guvernul ori sã-l stimuleze la chibzuințã. Dacã în termen de cel mult 45 de zile de la depunere, Camera sesizatã nu se pronunțã asupra ordonanței, aceasta este consideratã adoptatã și se trimite la cea de-a doua Camerã care decide de asemenea în procedurã de urgențã.
Ordonanța de urgențã, cuprinzând norme de natura legii organice se aprobã cu majoritatea absolutã. Este o dispoziție impecabilã logic și in deplinã concordanțã cu prevederile art. 76 alin.1 din Constituție. Reglementarea prin ordonanțã a unor raporturi sociale rezervate expres legii organice nu poate avea drept consecințã repudierea implicitã a majoritãții absolute înscrisã cu o condiție de constituționalitate a unor asemenea reglementãri și pe cele de consecințã, anularea sau restrangerea vocației minoritãții parlamentare de a-și aduce aportul la reglementarea acestora ori de a se formaliza fațã de ele.
Domnul profesor Alexandru Iorgovan considerã, cu privire la articolul 155, alin.5 cã momentul intrãrii în vigoare a ordonanțelor de urgențã cuprinde în aparența douã termene: primul vizeazã depunerea ordonanței spre dezbatere în procedura de urgențã la Camera competentã, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. „ Este numai o aparențã , pentru cã interpretarea logicã a textului , raportat la o interpretare sistematicã a Constituției , ne conduce la concluzia dupã care este de neconceput ca publicarea ordonanței de urgențã în Monitorul Oficial sã se facã inainte ca aceasta sã fie depusã spre dezbatere la Camera competentã .” Astfel, domnul profesor sugereaza Guvernului sã instituie în practica elaborarii ordonanțelor de urgențã, regula dupã care, în preambulul ordonantei, sã se facã precizarea cã ordonanța a fost depusã spre dezbatere la Camera Deputatilor sau la Senat cu indicarea datei. În acest sens, a fost modificatã Legea numarul 24/2000, cu modificãrile ulterioare, prin introducerea articolului 10 care, în aliniatul (2), „ conditioneazã ” publicarea în Monitorul Oficial de „ dovada scrisã ” a depunerii ordonanței de urgențã la Camera competentã a fi sesizatã.
De asemenea, prin alin. (6) se urmãrește reglementarea expresã a limitelor de admisibilitate a ordonanțelor de urgențã, în domeniile respective asemenea ordonanțe neputînd fi emise, iar dacã se adoptã, totusi, atunci Guvernul savârșește un abuz, iar ordonanța este neconstituționalã, fiind un temei de sesizare a Curții Constituționale. Legea de revizuire a Constituției stabilește limitel ordonanțelor de urgențã nu numai dupã categoriile de legi prevãzute de articolul 73, ci și dupã anumite materii, cum se procedeaza de altfel în art. 86 din Constituția Spaniei. Printre materiile în care nu pot fi adoptate ordonanțe de urgențã sunt enuntațe și drepturile electorale, alãturi de drepturile, libertãțile și îndatoririle fundamentale prevãzute de Constituție. Astfel, se subliniazã cãa sub nici o formã, printr-o ordonanțã de urgențã nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, altfel spus, nu se pot adopta legi electorale sau coduri electorale prin ordonanțã de urgențã. Ordonanțele de urgențã nu pot conține nici reglementãri care sã diminueze sfera garanțiilor legale ale oricãrui drept și a oricarei îndatoriri prevazutã de Constituție. Aceastã precizare a art. 115 alin. (6) este expresia, în sfera regimului constituțional a ordonanței de urgențã, principiului consacrat de arti. 152 alin. (2) cu privire la limitele revizuirii Constituției. Prin ordonanțe de urgențã nu pot fi luate nici mãsuri privind interzicerea în mod expres a naționalizãrii și a oricarei alte forme de trecere silitã a bunurilor prprietate privatã în proprietate publicã. Fostul alineat 5 al art. 114 al Constituției din 1991, devenit alin.7 al art. 115 scoate în evidențã faptul cã ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat, lãsându-se sã se înteleaga cã este vorba atât de ordonațe emise în baza legii de abilitare cât șsi de ordonanțe de urgențã, care se emit fãrã o abilitare prealabilã se aprobã sau nu , dupã caz și se resping prin lege ceea ce înseamnã cã proiectele de legi inițiate de cãtre Guvern vor fi dupa caz, proiecte de lege pentru aprobarea unei ordonanțe sau pentru respingerea unei ordonanțe.
Alin. (8) al art. 115 își propune sã rezolve problema efectelor produse de ordonanțe, legea de aprobare, sau dupã caz, de respingere a ordonanței de urgențã urmând sã reglementeze, când se impune, și masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada cât s-a aplicat ordonanța.
II.1.4. Controlul constituționalității ordonanțelor guvernamentale
Potivit articolului 115 din Constituție, Guvernul poate emite ordonante. Aceste ordonante contin norme cu putere de lege, institutia ca atare, fiind c unoscuta în teorie si¸ legislatie ca delegare legislativa. Drept urmare, si ordonantele trebuie supuse controlului de constitutionalitate, aceasta realizându-se însa prin procedura exceptiei de neconstitutionalitate. Ele pot fi izvoare ale dreptului constitutional daca îndeplinesc conditia de a reglementa relatii sociale fundamentale privind instaurarea, mentinerea si exercitarea puterii. Fata de natura si procedura emiterii ordonantelor Guvernului, controlul constitutionalitatii lor este si nu poate fi decât un control posterior.
Exceptia de neconstitutionalitate este un procedeu eficient de protejare a drepturilor si libertatilor publice este un procedeu defensiv în care se asteapta ca legea sa se aplice pentru a fi atacata. Ea presupune un proces judiciar declansat în care, atacâ nduse actul de aplicare concretaa legii, cel interesat cere sa se constate ca dispozitia legala pe care se întemeiaza actul de aplicare este neconstitutionala si astfel trebuie înlaturata. Procedura invocarii si solutionarii exceptiei de neconstittionalitate este reglementata în detaliu prin lege, ea fiind la dispozitia justitiabili lor.
Exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicat a numai în fata instantelor judecatoresti de catre una din parti sau de catre instana din oficiu. Neconstitutionalitatea unei prevederi legal e poate fi invocata numai daca de ea depinde judecarea cauzei, daca are legatura directa cu cauza respectiva. Obiectul exceptiei de neconstittionalitate nu-l pot face prevederile legale a caror constittionalitate a fost stabilita potrivit articolului 145, aliniatul (1) din Constitutie si nici prevederile constatate ca fiind neconstitutionale printr-o decizie anterioara Curtii Constitutionale. Numai în asemenea situatii Curtea Constitutionala poate fi sesizata si¸ numai de catre instanta în fata careia s-a ridicat exceptia de neconstitutionalitate. Instanta va dispune acest lucru printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale partilor pentru sustinerea sau combaterea exceptiei si opinia instantei asupra exceptiei. Încheierea va fi însotita de dovezile depuse de parti. Daca exceptia a fost ridicata din oficiu de instanta de judecata, încheierea tebuie motivata, cuprinzând sustinerile partilor si dovezile necesare. Instanta trebuie sa respinga prin încheiere motivata exceptia indmisibila (art. 23) si numai sesizeaza Curtea Constitutionala. Declansarea procedurii exceptiei de neconstitutionalitate poate determina suspendarea judecatii.
Portivit articolului 24 din Legea nr. 47/1992, privind sesizarea, presedintele Curtii Constitutionale desemneaza pe unul din judecatori ca raportor si tot el este obligat sa comunice încheierea prin care a fost sesizata Curtea Constitutionala presedintilor Camerelor Parlamentului Guvernului, indicându-le data pâna la care pot sa trimita punctul lor de vedere. Judecatorul raportir va lua masurile necesare pentru administrarea probelor la data depunerii raportului. Curtea hotaraste cu majoritatea de voturi, iar deciziile prin care se constata neconstitutioanalitatea unor prevederi legale se comunica celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului. Toate deciziile sunt definitive si obligat orii si se publica în Monitorul Oficial al României.
Cererile directe privind declararea ca neconstitutionale a unor ordonante sau a unor ordonante de urgenta sunt respinse, fiind lipsite de obiect, în conditiile în ca re competenta Curtii Constitutionalitate în materia controlului anterior este restrânsa la legile adoptate de Parlament. Astfel, atacul de neconstitutionalitate la Curtea Constitutionala este conditionat de legea de aprobare sau de respingere a unei ordonante. În masura în care exista o altfel de lege, aceasta poate fi atacata la Curtea Consti-tutionala, o data cu ea fiind puse în discutie instantei constitutionale d in ordonanta aprobata prin lege sau respinsa pe o asemenea cale. În cazul în care ordonanta este respinsa printr-o lege, domnul pro-fesor Ioan Vida considera ca justitia constitutionala nu o poate repune în vigoare, ea fiind abilitat a doar sa nege un text, fara a avea capacitatea de a introduce în sistemul legislatiei noi texte legislative. Curtea Constitutionala, organ de jurisdictie constitutionala creat dupa model occidental si verificat de practica celor aproximativ 75 de ani ce au trecut de la instituirea sa, si-a dovedit deja utilitatea si competivitatea. Din luna iunie 1992 si pâna astazi, a desfasurat o intensa si rodnica activitate, mai ales în domeniul controlului constitutionalitatii legilor, într-o perioada în care problema conflictului de legi în timp s-a al aturat celei privind neconstitutionalitatea unor acte normative, dând astfel nastere unor mari dificult ati de interpretare si aplicare a normelor juridice. Având de rezolvat un volum imens de sesizari, cu precadere legate de exceptiile de neconstitutionalitate ridicate în fata instantelor judecatoresti, Curtea Constitutionala a contribuit substantial la rezolvarea unor importante probleme de drept într-o perioada de tranzitie, în care, în câmpul normativ juridic exista înca multe legi anterioare Constitutiei care trebuie înlocuite sau armonizate cu „ noua ordine mondialã ”.
O ordonanta trebuie considerata a fi aprobata sau nu numai atunci când legea îndeplinestei conditia prevazuta în articolul 78 din Constitutie. Din acest moment, si numai din acest moment, curg si efectele juridice în situatia în care s-a efectuat controlul de constitutionalitate asupra legii de aprobare, control ce se efectueaza în temeiul articolului 144 litera a) din Constitutie. Oricare alta solutie înseamna încalcarea regulilor constitutionale privind procedura legislativa în complexitatea sa. Tocmai datorita acestui lucru, pentru a permite verificarea unor reguli reclamate ca neconstitutionale, cuprinsa într-o ordonanta, Constitutia, prin articolul 144 lit. c) a organizat un control a posteori pe calea exceptiei de neconstitutionalite. Practic, prin controlul de constitutionalitate, Curtea Constitutionala poate paraliza o prevedere dintr-o ordonanta, fie direct prin procedeul oferit de articolul 144 lit. c), fi e indirect, mijlocit, prin cel oferit de articolul 144 lit. a). În situatia legilor de aprobare se discuta consitutionalitatea legii si urmarile acestui control se pot rasfrange, indirect însa, si asupra valabilitatii ordonantei. Parla-mentul se poate pronunta asupra unei ordonante numai daca ea nu a fost declarata neconstitutionala.
Curtea Constiutionala a fost implicata în interpretarea si discutarea mai multor probleme juridice privind delegarea legislativa, fiind sesizata în conditiile articolului 144 litera a) din Constitutie si Legea nr. 47/1992, atât cu privire la legi de abilitare, cât si cu privire la legi de aprobare. O biectiile de neconstitutionalitate au privit:
Depasirea limitelor delegarii legislative;
Nerespectarea simetriei functionale în cazurile în care s-a abilitat Guvernul sa emita ordonante în domeniul unei legi ce poate fi adoptata numai în sedinta comuna a Camerelor;
Încalcarea dreptului la libera circulatie;
Încalcarea dispozitiilor articilului 53 din Constitutie privind asezarea justa a sarcinilor fiscale;
Caracterul legii de abilitare.
II.2. Delegarea legislativă către Președintele României
Mãsurile luate prin decret de cãtre Președintele României în cazul instituirii stãrii de asediu sau a stãrii de urgențã ori cele privitoare la declararea mobilizãrii parțiale sau generale a forțelor armate, îmbracã forma unui act normativ. Aceste decrete intervin în domeniul legislativ, ele cuprinzând norme juridice primare emise în baza unei delegãri legislative constituționale cãtre Președintele României.
Decretul emis în asemenea situații trebuie sã raspundã situațiilor sociale concrete care reclamã proclamarea stãrii de asediu, a stãrii de urgențã sau a mobilizãrii forțelor armate. Un astfel de decret este cu necesitate unul cu cracter normativ, deoarece el trebuie sa permitã, atunci când este vorba de starea de asediu , un regim de restrângere a libertãților publice, iar în caz de amenințare strainã sau de tulburãri interne sã consacre extinderea atribuțiilor poliției, a celorlalte autoritãți publice înzestrate cu competențe în asigurarea ordinii publice și extinderea competentei tribunalelor militare. Starea de urgenta reclama și ea decrete prezidențiale în virtutea faptului cã impune un regim de restângere a libertãților publice, de extindere a puterilor organelor de ordine publicã, pe fundalul unor evenimente extraordinare.
Restrangerea drepturilor și libertãților în cazul stãrii de asediu și a stãrii de urgențã potrivit art.49 din Constituția României, nu se poate face decât prin lege și cu respectarea principiului proportionalitãții.
Starea de asediu intervine în situații extraordinare, determinate de factori care pun în pericol suveranitatea naționalã sau presupun implicarea forțelor armate, în timp ce starea de urgențã este impusã de evenimete interne extraordinare, cum ar fi calamitãțile naturale sau activitãți care pun în pericol ordinea constituționalã și statul de drept. În ambele situații, mãsurile excepționale au în vedere fie intregul teritoriu al țãrii fie o parte a acestuia.
Restrângerea drepturilor și libertãților în cazul stãrii de asediu sau a stãrii de urgențã, porivit articolului 49 din Constituția României, în temeiul unui d ecret al Președintelui României nu se poate face decât în baza unei legi organice. Ca atare, potrivit articolului 72 litera e) din Constitutia, în cazul delegãrii legislative în favoarea Președintelui României, aceasta se poate face în baza unei legi organice, care se instituie starea de sediu ori starea de urgențã, având obligația de a solicita Parlamentului încuviințarea mãsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la adoptare. Dacã Parlamentul nu se aflã în sesiune, el se convoacã de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stãrii de asediu sau a stãrii de urgențã și funcționeazã pe toata durata acesteia. La încetarea stãrii de urgențã ori a stãrii de asediu, Președintele României va emite un nou decret prin care va consacra revenirea cetãțenilor la statutul anterior și va pune capat oricãrei restrângeri de drepturi. Aceste reglementãri juridice sunt date în baza unei legi și își pastreazã caracterul de legi juridice primare, adoptate de o altã autoritate publicã decât Parlamentul. Aceste reglementãri juridice sunt independente de legea care re-glementeazã starea de urgențã sau de asediu, deoarece ele însele sunt în masurã sã stabileascã suspendarea aplicãrii unor dispoziții legale, instituirea unor mãsuri de restrângere a drepturilor fundamentale sau de instituire a unor competențe lãrgite ale poliției, jandarmeriei și ale forțelor militare, inclusiv ale instanțelor militare, întinderea acestora, durata, teritoriul și persoanele cãrora le sunt aplicate.
Prin decret al Președintelui României se stabilesc drepturile și libertãțile al caror exercițiu se restrange. Aceastã materie rezervatã de Constituție legilor organice, poate fi concretizatã numai printr-un decret, ceea ce îi conferã acestuia un caracter normativ emis în baza unei delegãri legislative de ordin constituțional, prin mijlocirea unei legi. Printr-un astfel de decret se definesc autoritãțile civile și militare precum și competențele acestora în executarea prevederilor decretului ceea ce imputernicește Președintele României sã emitã reglementãri ce țin de exercitarea funcției legislative. Decretul Președintelui stabilește și aria teritorialã precum și perioada pentru care se aplicã normele cuprinse în decret.
Intervenția normativã a Președintelui României este supusã controlului parlamentar care poate fi anterior, în cazul mobilizãrii parțiale sau generale a forțelor armate sau posterior, în cazuri excepționale, sau în situația luãrii unor mãsuri pentru respingerea unei agresiuni, a declarãrii stãrii de asediu ori a stãrii de urgențã. În toate cazurile, Președintele României emite decrete care au un caracter normativ, prin natura mãsurilor pe care le cuprind. Aceste decrete se supun controlului parlamentar asupra legislației delegate, în virtutea unor mesaje prezidențiale, care pun Parlamentul în situația de a adopta o lege organicã prin care sã aprobe, sã respingã, sã modifice sau sã completeze decretele prezidențiale. Intervenția puterii legiuitoare reprezintã o manifestare suveranã a Parlamentului, în virtutea cãreia inițiativele prezidențiale sunt convertite în texte legislative sau sunt respinse. În aceste cazuri, controlul de constituționalitate este restricționat la nivelul legii privitoare la decretele normative, acestea, ca și ordonanțele, fiind considerate acte administrative, supuse controlului jurisdicțional pe calea contenciosului adminisrativ.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Delegarea Legislativa Mijloc Procedural de Exceptie (ID: 127300)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.