Delegarea Legislativă In România Folosirea Ordonanțelor de Urgență In România

Delegarea legislativă ȋn România-folosirea ordonanțelor de urgență ȋn România

Lucrarea de față reprezintă o cercetare care dorește să ilustreze fenomenul delegării legislative și implicațiile pe care practicarea acestui fenomen le are asupra funcționării sistemului politic. Aprofundarea cercetării ȋși are originea ȋn curiozitatea mea personală de a cerceta un fenomen politic important în înțelegerea sistemului politic românesc.

Obiectul acestei cercetări îl constituie delegarea legislativă cu studiu de caz pe guvernele României postcomuniste. În cadrul acestei cercetări, mă voi ocupa strict de studierea fenomenului delegării legislative din perspectiva emiterii de ordonanțe de urgență de către Guvern, astfel că nu voi studia acest fenomen și din perspectiva emiterii ordonanțelor simple.

Motivele care au stat la baza inițierii acestui proiect de cercetare sunt reprezentate de curiozitatea și dorința personală de a contribui la cunoașterea modului ȋn care se folosește delegarea legislativă ȋn România, ȋn special ordonanțele de urgență. În cadrul acestui proiect doresc să constat criteriile care condiționează adoptarea ordonanțelor de urgență, efectele pe care adoptarea ȋn exces a ordonanțelor de urgență le produce asupra funcționării unui stat democratic, să definesc excesul ȋn materia ordonanțelor de urgență și să verific dacă ordonanțele de urgență au fost adoptate conform legislației.

Ceea ce este interesant la acest caz este faptul că Guvernele României adoptă foarte multe ordonanțe de urgență: de exemplu, numărul ordonanțelor de urgență emise ȋn perioada 2004-2013, respectiv 1461, indică faptul că România s-a aflat ȋntr-o situație de urgență din trei ȋn trei zile timp de un deceniu. În opinia mea, acest aspect reprezintă o amenințare la buna funcționare a democrației deoarece, prin emiterea excesivă a ordonanțelor de urgență de către Guvern, este ȋncălcat principiul separării puterilor ȋn stat.

Tema acestei cercetări o constituie studierea ordonanțelor de urgență din perspectiva delegării legislative cu scopul de a evidenția excesul ordonanțelor de urgență și a ȋncerca să identifice motivele care stau la baza folosirii ȋn exces a acestei abilități de către Guvern. Această cercetare verifică fiecare ordonanță de urgență folosind un model de analiză izvorât din teoriile referitoare la delegarea legislativă, precum și din normele ȋn vigoare, pentru a stabili dacă respectivele ordonanțe de urgență au fost adoptate ȋn mod corespunzător.

Principala ȋntrebare de ceretare este: Care sunt caracteristicile unei ordonanțe de urgență adoptate corespunzător? Întrebările secundare ale cercetării sunt: Care este timpul mediu ȋn care o ordonanță de urgență produce efecte până când Parlamentul aprobă sau respinge respectiva ordonanță? Câte ordonanțe de urgență au fost adoptate corespunzător ȋn decursul unui an? Care este raportul dintre numărul ordonanțelor de urgență aprobate de către Parlament, numărul ordonanțelor aprobate cu modificări și cele respinse ȋn decursul unui an calendaristic? Cum poate fi definit excesul ȋn ceea ce privește emiterea ordonanțelor de urgență? Care este situația ordonanțelor de urgență ȋn alte state democratice? Au existat situații ȋn care ordonanțele de urgență au fost contestate de către alte instituții sau organizații decât Parlamentul, cum s-a procedat și care au fost rezultatele? Cum sunt percepute ordonanțele de urgență de către Uniunea Europeană?

Obiectivele cercetării constau ȋn identificarea caracteristicilor pe care o ordonanță de urgență trebuie să le ȋndeplinească pentru a fi adoptată ȋn mod corespunzător, a timpului mediu ȋn care o ordonanță de urgență produce efecte până când Parlamentul se pronunță asupra acesteia, a numărului ordonanțelor de urgență care au fost adoptate corespunzător ȋn decursul unui an, a raportului dintre numărul ordonanțelor de urgență aprobate, aprobate cu modificări și respinse de către Parlament, a definiției excesului ȋn ceea ce privește emiterea ordonanțelor de urgență, compararea situației ordonanțelor de urgență din România cu situația din alte state, a situațiilor ȋn care ordonanțele de urgență au fost contestate de către alte instituții sau organizații decât Parlamentul, a modului ȋn care s-a procedat și a rezultatului ȋn aceste situații, precum și determinarea poziției Uniunii Europene referitoare la situația ordonanțelor de urgență din România.

Cadrul teoretic

Pentru redactarea cadrului teoretic, voi enunța principalele teorii legate de tema cercetării și voi defini conceptele de ordonanță de urgență, situație extraordinară sau de urgență, costuri de modificare, excepție de neconstituționalitate.

În procesul de examinare a organismelor executive, un prim criteriu definitoriu ar fi cel terminologic, stabilind drept executiv acel organ care “execută” legea. Din această definiție rezultă două consecințe. O primă consecință constă în faptul că executivul este privit ca o structură politică care are scopul de aplica normele, norme a căror producere ține de competența puterii legislative. Cea de-a doua consecință constă în faptul că termenul “executiv” presupune un organ ori o structură care activează în cadrul limitelor fixate de lege.

Trebuie menționat, însă, faptul că executivele au, de asemenea, posibilitatea de constituire a normelor,ele reprezentând o parte relevantă a întregului proces de elaborare a legilor. Prin urmare, executivele sunt cu mult mai mult decât un organism executant al inițiativelor și al opțiunilor propuse de alții.

Capacitatea executivelor de a constitui norme este posibilă prin intermediul delegării legislative. Delegarea legislativă nu este un subiect nou ȋn literatura de specialitate, logica acestei proceduri găsindu-se și ȋn scrierile lui John Locke. Astfel, Locke, ȋn “Al doilea tratat despre cârmuire”, susține că pentru buna funcționare a unei societăți este necesar ca executivul să dețină capacitatea de a emite norme deoarece puterea legislativă nu poate să prevadă, ȋn creerea legilor, toate situațiile posibile. Ținând cont și de faptul că legislativul necesită timp pentru a se ȋntruni și a crea legi, John Locke este de părere că executivul trebuie să dețină capacitatea de a emite norme tocmai pentru a trata aceste situații neprevăzute.

Delegarea legislativă reprezintă o instituție constituțională care intervine ȋntr-o situație de excepție și suspendă regula generală conform căreia Parlamentul este “unica autoritate legiuitoare a țării”. Suspendarea acestei reguli și nu transferarea acesteia, cum consideră mai mulți autori, rămâne mai apropiată de esența principiului separării puterilor ȋn stat deoarece Parlamentul rămâne ȋn continuare singura instituție care realizează funcția legislativă. În cazul ȋn care Guvernul emite ordonanțe, puterea legislativă exercitată de Parlament este doar suspendată, nu și transferată, preluată și exercitată de către autoritatea executivă.

În cadrul sistemului politic românesc, instituția delegării legislative poate să intervină ȋn trei situații: delegarea legislativă către Guvern, prin intermediul unei legi de abilitare, această situație reprezentând cazul ordonanțelor simple, care, nu pot interveni ȋn domeniile legilor organice, enumerate la art. 73 din Constituția României, delegarea legislativă constituțională, această situație reprezentând cazul ordonanțelor de urgență, care pot reglementa atât domenii din sfera legilor ordinare, cât și domenii din sfera legilor organice, Guvernul având posibilitatea, conform art. 115 din Constituția României, să recurgă la acestea doar ȋn situații excepționale, și delgarea legislativă care operează ȋn favoarea șefului statului, conform art. 92 și 93 din Constituția României: mobilizarea totală sau parțială a armatei ȋn situații excepționale, luarea măsurilor necesare pentru respingerea agresiunii armate ȋmpotriva țării, instituirea stării de asediu sau a stării de urgență ȋn ȋntreaga țară ori ȋn unele dintre unitățile administrativ-teritoriale.

Pentru a ȋnțelege mai bine relația dintre executiv și legislativ consider necesară trecerea ȋn revistă a unei scurte analize insituționale a sistemului democratic românesc. În acest scop, voi expune modelul de analiză al lui Arend Lijphart care consideră faptul că democrațiile contemporane funcționează ȋntr-un cadru delimitat al variațiilor instituționale. În urma analizei democrațiilor din mai multe state, Arend Lijphart a identificat două modele esențiale ale democrațiilor existente: modelul majoritar și modelul consensual cărora le-a atribuit zece caracteristici privind regulile și instituțiile democratice. Voi expune, ȋn continuare, caracteristicile celor două modele:

Folosind acest model pentru a analiza democrația din România rezultă faptul că democrația românească are șapte trăsături consensuale, două trăsături majoritare, printre care și dominația legislativului de către executiv, și o trăsătură care arată trecerea dinspre modelul majoritar către cel consensual. Astfel, se poate afirma faptul că România reprezintă o democrație consensuală cu două abateri instituționale, iar faptul că nu este o democrație complet consensuală reprezintă un impediment ȋn calea bunei funcționări a sistemului. Dominația legislativul de către executiv se produce, ȋn principal, prin intermediul folosirii repetate de către Guvern a delegării legislative.

În ceea ce privește situația extraordinară, voi expune câteva elemente ale teoriilor lui Carl Schmitt și Giorgio Agamben, care s-au ocupat de studiul juridic al suveranității. Cei doi considerau suveranul ca fiind, ȋn același timp, ȋn afara și ȋn interiorul ordinii juridice deoarece, după cum susține Carl Schmitt, acesta decide dacă constituția va fi suspendată, sau, după cum susține Giorgio Agamben, suveranul se plasează pe sine ȋn afara legii, păstrând totuși legalitatea deciziei sale, deoarece are puterea legală de a suspenda validitatea legii.

Carl Schmitt afirmă faptul că ȋn starea de excepție se ȋncadrează situațiile care nu sunt prevăzute ȋn legislație și care reprezintă un pericol la adresa bunei funcționări a statului, situații ȋn care suveranul decide acțiunile de urmat. Giorgio Agamben afirmă că excepția este un fel de excludere, iar ceea ce se exclude de la regula generală este un caz particular. Caracteristica cea mai importantă a excepției este că ceea ce este exclus de la regula generală nu este ȋn sine eliberat de orice relație cu regula generală. Din contră, cazul particular exclus de la aplicarea regulei generale se menține ȋntr-o anumită relație cu regula de la care a fost exceptat, iar această relație se traduce ȋn suspendarea regulii generale.

O altă teorie legată de situația excepțională este cea a lui Ion Deleanu conform căreia cazul excepțional “semnifică o situație imprevizibilă, care se bate de la regulile și așteptările obișnuite, de natură să ȋntrețină, să determine ori să favorizeze periclitarea interesului public, implicând, din acest motiv și ȋn lipsa altor mijloace constituționale imediate, măsuri urgente pentru ȋnlăturarea sau prevenirea pericolului, măsuri aplicabile de ȋndată, măcar parțial”.

Consider relevantă pentru această cercetare teoria lui Shugart și Carey care afirmă faptul că folosirea delgării legislative de către Guvern sub controlul parlamentar este un fenomen pe care legislativele l-au acceptat, forțate de factori sociali și politici diverși. Autorii susțin faptul că influența exercitată de către executiv asupra legislativ diferă ȋn funcție de tipul de sistem de partide, la rândul său determinat de tipul de sistem electoral. Conform acestei teorii, cu cât puterii legislative ȋi este mai dificil să creeze și să mențină coalițiile capabile să susțină cabinetele și să adopte legislația, cu atât mai atractivă va fi alternativa de a oferi guvernelor autoritatea de a decreta ele ȋnsele, prin intermediul ordonanțelor. Cei doi autori identifică, la nivel parlamentar, cel puțin patru factori care influențează procesul de negociere și relaționare ȋntre executiv și legislativ: nivelul disciplinei de partid, numărul Camerelor cu atribuții legislative, informațiile pertinente cu privire la efectele opțiunilor de politici publice oferite de ministere și urgența de reglementare a relațiilor sociale, ȋn contextul unor schimbări rapide și profunde ale realității sociale. Un alt aspect pe care ȋl tratează teoria celor doi autori este reprezentat de costurile de redactare a unei reglementări decise de către Guvern. De ȋndată ce o politică a fost determinată, stabilită și a ȋnceput să producă efecte juridice prin voința Guvernului, ca urmare a delegării legislative, devine extrem de dificil și costisitor ca Parlamentul să respingă ratificarea reglementării.

Utilizând teoriile acestor autori, precum și normele ȋn vigoare, referitoare la ordonanțele de urgență, voi ȋncerca, ȋn continuarea acestei lucrări, să alcătuiesc un model de analiză pe baza căruia să determin caracteristicile unei ordonanțe de urgență adoptate corespunzător și să filtrez fiecare ordonanță de urgență ȋn funcție de aceste caracteristici astfel ȋncât să pot răspunde ȋntrebărilor cercetării și să verific ipotezele acestei cercetări.

Modelul de analiză

În cadrul acestei secțiuni, voi alcătui un model pentru analiza ordonanțelor de urgență emise de Guvern. Principalul obiectiv ȋn alcătuirea acestui model constă ȋn identificarea unor indicatori pentru starea de urgență deoarece aceasta reprezintă principala caracteristică a unei ordonanțe de urgență valabilă din punct de vedere constituțional.

Un prim indicator reiese din mențiunile constituționale referitoare la posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență: „Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai ȋn situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența ȋn cuprinsul acestora”(art 115, alin. 4 din Constituție). Conceptul „situații extraordinare” reprezintă o condiție a posibilității Guvernului de a emite ordonanțe de urgență, conform căreia OUG trebuie să vizeze o situație specifică pentru a fi valabilă din punct de vedere constituțional. Astfel, un prim indicator este domeniul de aplicare, care poate fi general, atunci cand ordonanța nu vizează o situație aparte, sau specific, atunci când ordonanța are ca obiect o situație aparte.

Un alt indicator reiese din teoria lui Ion Deleanu legată de situația excepțională. Acest indicator este reprezentat de situația invocată, care poate fi imprevizibilă și inevitabilă, care, ȋn lipsa unei reglementări imediate, prejudiciază grav interesul public, sau previzibilă și evitabilă, care, datează ȋn practică, de luni sau ani, care presupun modificări legislative.

Un alt indicator reiese din teoria lui Shugart și Carey, referitoare la procesul de negociere și relaționare dintre executiv și legislativ, proces ȋn care costurile de retragere a unei ordonanțe de urgență de către Parlament reprezintă un factor determinant. Acest indicator este reprezentat de timpul ȋn care este suspendată regula generală conform căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, care poate fi mare sau mic.

Un alt indicator este reprezentat de domeniul legislativ pe care ordonanța de urgență ȋl vizează. Conform art. 115, alin. 6 din Constituția României, „ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate ȋn domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică”.

Un ultim indicator pe care l-am identificat este reprezentat de motivarea urgenței. Conform art. 115, alin. 4 din Constituția României, Guvernul are obligația de a motiva urgența ordonanței ȋn cuprinsul acesteia. Motivarea urgenței poate să fie prezentă ȋn cuprinsul ordonanței de urgență sau poate să nu fie.

Pornind de la acești indicatori, se pot formula mizele cercetării:

Dacă domeniul de aplicare al unei OUG este general și nu are ca obiect o situație aparte, atunci nu se poate afirma faptul că există o situație urgentă care să necesite adoptarea unei OUG.

Dacă situația invocată pentru susținerea OUG este previzibilă și evitabilă atunci nu se poate afirma faptul că există o situație urgentă care să necesite adoptarea unei OUG.

Dacă ȋn cuprinsul ordonanței de urgență, nu este prezentă motivarea urgenței atunci nu se poate afirma faptul că există o situație urgentă care să necesite adoptarea unei OUG.

Dacă ordonanța de urgență vizează măsuri prevăzute ȋn cadrul art. 115, alin. 6 din Constituția României, atunci nu se poate afirma despre respectiva OUG faptul că este valabilă din punct de vedere constituțional.

Dacă, ȋn cazul unei OUG, timpul suspendării regulii generale coform căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare este mare atunci costurile de retragere a acelei OUG vor fi mari, iar Parlamentul va aproba respectiva OUG.

În ceea ce privește studiul de caz, am decis să analizez ordonanțele de urgență emise de

către Guvernul României ȋn anul 2015. Ambiția acestui studiu consta ȋn analiza ordonanțelor de urgență emise din anul 2015 până ȋn prezent, dar ordonanțele de urgență emise ȋn anul 2016 nu au cunoscut ȋntreg procesul legislativ, motiv pentru care este imposibilă testarea ipotezelor acestei cercetări pe studiul de caz din anul 2016 și am decis ca anul 2016 să fie studiul de caz a unei viitoare cercetări. Am decis să analizez chestiunea ordonanțelor de urgență pe anul 2015 deoarece se succed două guverne diferite, unul politic și unul tehnocrat, și doresc să constat dacă există diferențe ȋntre aceste două cabinete ȋn ceea ce privește abordarea delegării legislative.

Revista literaturii

Pentru realizarea acestei cercetări voi utliza atât literatura de specialitate cât și izvoare. Astfel, pentru realizarea cadrului teoretic voi utiliza lucrările de specialitate teoretică, precum Ion Deleanu, Delegarea legislativă- Ordonanțele de urgență ale Guvernului-“ și Arend Lijphart, Modele ale democrației.Forme de guvernare și funcționare ȋn treizeci și șase de țări . Lucrarea lui Bogdan Dima, Conflictul dintre Palate, o consider relevantă pentru această cercetare deoarece este o lucrare recentă ȋn care autorul tratează problematica delegării legislative atât din perspectiva dreptului constituțional cât și din perspectiva științei politice și analizează teoriile mai multor autori referitoare la acest subiect. În ceea ce privesc izvoarele, voi utiliza site-ul Consiliului Legislativ din România și al Camerei Deputaților pentru a aduna informații cu privire la ordonanțele de urgență, ziare românești pentru a determina opinia presei cu privire la ordonanțele de urgență, precum și site-urile unor organizații nonguvernamentale care tratează chestiunea ordonanțelor de urgență, precum APADOR-CH.

Actorii implicați și relațiile dintre ei

În cadrul acestei secțiuni, cercetarea va prezenta instituțiile care interacționează cu delegarea legislativă, precum și principiile care stau la baza relaționării dintre acestea. Cercetarea va avea ȋn vedere evidențierea rolurilor fiecărei instituții ȋn procesul delegării legislative.

Principiul separării puterilor ȋn stat

Principiul separării puterilor ȋn stat reprezintă fundamentul creării insituțiilor fundamentale ȋn statele democratice, precum și

Context

În contextul alegerilor parlamentare din 2012, scena politică era caracterizată de lupta ȋntre două alianțe electorale: Uniunea Social Liberală, formată din Partidul Social Democrat și Alianța de Centru Dreapta, formată la rândul ei din Partidul Național Liberal și Partidul Conservator, și Alianța România Dreaptă, formată din Partidul Democrat Liberal, Partidul Național Creștin Democrat și Forța Civică. Precum Alianța “Dreptate și Adevăr”, USL și-a dovedit potențialul electoral ȋn cadrul alegerilor locale din 2012, unde USL a câștigat detașat. Acest potențial electoral a fost demonstrat de către USL și ȋn cadrul alegerilor legislative din 9 decembrie 2012, ȋn urma cărora USL a obținut, la Camera Deputaților, 273 de mandate față de cele 56 de mandate obținute de ARD, iar la Senat, 122 de mandate, față de cele 24 de mandate obținute de ARD. În cadrul acestei legislaturi, a fost ȋnvestit Guvernul Ponta, care, de-a lungul celor 4 ani de guvernare, a cunoscut 4 compoziții politice diferite. Acest studiu vizează Guvernul Ponta 4 care a rezultat ȋn urma ieșirii de la guvernare a UDMR și a ȋnceput să funcționeze din data de 17 decembrie 2014. În urma votului de ȋnvestitură al Parlamentului, Guvernul Ponta 4 a obținut 377 de voturi pentru și 134 de voturi ȋmpotrivă. În data de 11 noiembrie 2015, ca urmare a protestelor ce se desfășurau ȋn București și ȋn mai multe orașe din România ȋn urma scandalului pe tema corupției iscat din tragedia Colectiv, Guvernul Ponta a demisionat. În urma consultării cu partidele politice și cu societatea civilă, Președintele Klaus Iohannis l-a desemnat premier pe Daian Cioloș, pe care l-a ȋncredințat cu formarea cabinetului, cabinet care a primit 389 de voturi pentru și 115 ȋmpotrivă

Studiul de caz

Împărțirea pe domenii

În cadrul acestei secțiuni, voi ȋncadra fiecare ordonanță de urgență adoptată de către Guvern ȋn anul 2015 ȋn funcție de domeniul vizat pentru a determina care a fost domeniul ȋn care s-au adoptat cele mai multe ordonanțe de urgență. Consider ca determinarea domeniului cu cele mai multe ordonanțe de urgență adoptate reprezintă un prim indiciu al producerii de exces ȋn ceea ce privește adoptarea ordonanțelor de urgență.

În anul 2015, au fost adoptate de către Guvern 66 de ordonanțe de urgență. În urma parcurgerii acestor ordonanțe, am determinat domeniile ȋn care acestea au fost adoptate:

Financiar reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește alocarări de fonduri, plăți și investiții.

Administrativ reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește administrarea instituțiilor publice, a personalului bugetar, precum și a cheltuielilor publice.

Mediu reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește protejarea mediului.

Sănătate reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește asigurarea condițiilor medicale.

Cultural reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește administrarea proiectelor culturale.

Educație reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește asigurarea ȋnvățământului.

Social reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește asigurarea protecției sociale.

Tehnologic reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește dezvoltarea mijloacelor de producție.

Transporturi reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește asigurarea transporturilor de mărfuri.

Agricultura reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește produsele agricole și dezvoltarea rurală.

Funciar reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește operațiunile imobiliare private.

Feroviar reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește siguranța căilor ferate.

Justiție reprezintă domeniul ȋn care am ȋncadrat toate ordonanțele de urgență care presupun adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește procesul justițial.

În urma ȋncadrării celor 66 de ordonanțe de urgență pe domeniile definite mai sus, rezultă următorul tabel:

Conform acestui tabel, ȋn domeniul administrativ s-au adoptat cele mai multe ordonanțe de urgență ȋn anul 2015, respectiv 23 de OUG, urmat de domeniul financiar, cu 16 OUG adoptate, ceea ce indică faptul că, cel mai probabil, excesul ȋn materie de ordonanțe de urgență s-a produs ȋn cazul ordonanțelor de urgență din aceste domenii.

O primă ordonanță de urgență adoptată ȋn domeniul administrativ este OUG nr.7/2015 privind stabilirea destinației unor imobile confiscate. Această ordonanță prevede măsuri legate de trecerea imobilelor confiscate ȋn proprietatea statului.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță se găsește menționat doar faptul că unele instituții publice nu dispun de spațiile necesare pentru desfășurarea activității ȋn condiții optime, motiv pentru care au nevoie de noi imobile. Astfel, motivele invocate ȋn această ordonanță nu justifică starea de urgență și, prin urmare, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență care să necesite emiterea unei ordonanțe de urgență.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală, și anume administrarea instituțiilor publice. Astfel, nu se poate susține faptul că, din acest punct de vedere, ordonanța de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență deoarece situația invocată este previzibilă, administrarea instituțiilor publice fiind o practică care datează de mai mulți ani.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 342 de zile, iar Parlamentul a respins această ordonanță de urgență.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că OUG nr.7/2015 nu a fost adoptată ȋn mod corespunzător deoarece nu motivează urgența adoptării acesteia și vizează o situație generală și previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani.

Trebuie menționat faptul că OUG nr.7/2015 este ordonanță de urgență cu cel mai mare timp ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare din anul 2015. De asemenea, această ordonanță de urgență a fost contestată și de societatea civilă, dar voi reveni ulterior asupra analizei acestei proceduri de contestare.

Domenii unice

În cadrul acestei secțiuni voi analiza ordonanțele de urgență din domeniile ȋn care au fost adoptate o singură ordonanță de urgență. Consider că este posibil să fie o situație de urgență ȋn domeniile ȋn care a fost emisă o singură ordonanță de urgență, iar respectivele ordonanțe de urgență să fi fost adoptate ȋn mod corespunzător. Această secțiune are rolul de a testa această presupunere proprie prin analiza respectivelor ordonanțe de urgență.

Domeniul sănătății

În domeniul sănătății, ȋn anul 2015, a fost adoptată o singură ordonanță de urgență și anume Ordonanța de urgență nr.67/2015 privind prorogarea termenului prevăzut la art.III din Legea nr.91/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr.95/2006 privind reforma ȋn domeniul sănătății. Această ordonanță de urgență a fost emisă ȋn data de 30.12.2015 și vizează furnizarea de medicamente către populație.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se găsește menționat faptul că furnizarea medicamentelor către populație este amenințată de faptul că posibilitatea persoanelor juridice de a desfășura și activitate de distribuție angro de medicamente va fi anulată ȋncepând cu data de 1 ianuarie 2016, iar procesul de reorganizare a măsurilor privind posibilitatea de furnizare a medicamentelor de către persoane juridice durează ȋn jur de 90 de zile. Pentru a evita afectarea furnizării de medicamente către populație, această ordonanță de urgență presupune prelungirea termenului de 1 ianuarie 2016 cu 90 de zile pentru a dispune de suficient timp pentru reorganizarea măsurilor referitoare la furnizarea de medicamente. În opinia mea, această ordonanță de urgență prezintă suficiente argumente pentru a justifica urgența.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică și anume furnizarea de medicamente către populație. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență deoarece este o situație imprevizibilă, iar modificările legislative propuse nu presupun schimbarea legii ȋn vigoare, ci doar prelungirea unui termen astfel ȋncât să fie evitat un pericol.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 77 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență fără modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că OUG nr.67/2015 a fost adoptă corespunzător deoarece vizează o situație cu adevărat urgentă.

Domeniul cultural

În domeniul cultural, ȋn anul 2015, a fost emisă o singură ordonanță de urgență și anume Ordonanța de urgență a Guvernului nr.2/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și alte măsuri. Această ordonanță de urgență a fost emisă ȋn data de 11.03.2015 și vizează sistemul de finanțare a programelor, proiectelor și acțiunilor culturale.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță se găsește menționat doar faptul că nu există suficiente resurse pentru a finanța proiectele culturale, iar „neadoptarea de măsuri imediate, prin ordonanță de urgență, poate avea consecințe grave asupra realizării proiectelor, programelor și acțiunilor culturale, cu afectarea accesului public la actul cultural”, restul ordonanței de urgenței conținând informații referitoare la efectele altor ordonanțe și legi ȋn domeniul cultural și la măsurile pe care Guvernul le propune pentru a remedia situația. Astfel, această ordonanță de urgență nu prezintă argumente solide pentru motivarea urgenței și, ȋn consecință, nu reiese faptul că este o situație urgentă.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, finanțarea proiectelor culturale. Astfel, se poate susține faptul că, din acest punct de vedere, ordonanța de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență deoarece datează ȋn practică, de ani, și presupune modificări legislative, precum modificarea OUG nr. 77/2014, a Legii nr. 69/2000 etc.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 80 de zile, iar Parlamentul a adoptat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că OUG nr.2/2015 nu a fost adoptată ȋn mod corespunzător deoarece nu motivează urgența adoptării acesteia și vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani.

Domeniul educației

În domeniul educației, ȋn anul 2015, a fost emisă o singură ordonanță de urgență și anume Ordonanța de urgență nr. 54/2015 privind unele măsuri ȋn domeniul ȋnvățământului. Această ordonanță de urgență a fost emisă ȋn data de 04.11.2015 și vizează salarizarea personalului din ȋnvățământ.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță se găsește menționat doar faptul că ȋn cadrul sistemului de ȋnvățământ există discriminări asupra unor categorii de salariați, iar aceste discriminări afectează desfășurarea ȋn bune condiții a procesului instructiv-educativ. În opinia mea, această situație nu reprezintă o urgență care să necesite adoptarea unei ordonanțe de urgență.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală, și anume salarizarea personalului din ȋnvățământ. Astfel, nu se poate susține faptul că, din acest punct de vedere, ordonanța de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență deoarece datează ȋn practică de mai mult timp și presupune modificări ale legislației aflate ȋn vigoare, precum Legea nr.71/2015.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 138 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență fără modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori nu se poate afirma faptul că OUG nr. 54/2015 fost adoptată ȋn mod corespunzător deoarece nu justifică urgență și vizează o situație generală și previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp.

Domeniul funciar

În domeniul funciar, ȋn anul 2015, a fost emisă o singură ordonanță de urgență, și anume Ordonanța de urgență nr.4/2015 pentru modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2011 privind unele măsuri de organizare a activității de ȋmbunătățiri funciare. Această ordonanță de urgență a fost emisă la data de 25.03.2015 și are scopul de a impune măsuri care să optimizeze activitatea ȋn domeniul funciar.

În ceea ce privește motivarea urgenței, această ordonanță menționează faptul că există disfuncționalități ȋn ceea ce privește activitatea ȋn domeniul funciar care afectează locuitorii din mediul rural și ceilalți deținători de terenuri agricole ȋn mediul rural, beneficiari ai efectelor lucrărilor de ȋmbunătățire funciară, ȋnsă nu prezintă argumente legate de modul ȋn care acești beneficiari sunt afectați și care să justifice o situație de urgență. Astfel, această ordonanță de urgență nu prezintă argumente solide pentru motivarea urgenței și, ȋn consecință, nu reiese faptul că este o situație urgentă.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, ȋmbunătățirea activității ȋn domeniul funciar. Astfel, se poate susține faptul că, din acest punct de vedere, ordonanța de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență deoarece, după cum sugerează și denumirea acestei ordonanțe, problema datează ȋn practică, de ani, și presupune modificări legislative, precum modificarea OUG nr.82/2011.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 181 de zile, iar Parlamentul a adoptat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că, OUG nr.4/2015 nu motivează urgența adoptării măsurilor pe care le prevede, iar problema invocată datează ȋn practica legislativă și, prin urmare, nu se poate afirma despre această ordonanță că a fost adoptată ȋntr-o situație de urgență.

Domeniul feroviar

În domeniul feroviar, ȋn anul 2015, a fost emisă o singură ordonanță de urgență și anume Ordonanța de urgență nr.33/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul feroviar. Această ordonanță de urgență a fost emisă ȋn data de 30.06.2015 și vizează siguranța căilor ferate.

În ceea ce privește motivarea urgenței, această ordonanță menționează faptul că România nu a reușit să ȋndeplinească standardele europene privind siguranța căilor ferate, motiv pentru care siguranța căilor ferate este pusă ȋn pericol și există posibilitatea atragerii de sancțiuni din partea Comisiei Europene. În opinia mea, această ordonanță nu prezintă argumente suficiente pentru justificarea urgenței deoarece, deși menționează faptul că există un pericol la adresa siguranței căilor ferate, nu specifică ȋn ce constă acel pericol.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală și anume siguranța căilor ferate. Din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență deoarece vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp și presupune modificări ale legislației ȋn vigoare, precum Legea nr. 3/2002.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 202 zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori nu se poate afirma faptul că OUG nr.33/2015 a fost adoptată corespunzător deoarece nu justifică urgența, iar situația vizată este generală și previzibilă.

Domeniile analizate mai sus reprezintă domeniile ȋn care, ȋn anul 2015, a fost emisă o singură ordonanță de urgență. Prezumția mea inițială a constat ȋn faptul că ȋn domeniile ȋn care a fost emisă o singură ordonanță de urgență există o mare posibilitate ca situațiile vizate de respectivele ordonanțe de urgență să fie cu adevărat urgente. Însă, ȋn urma analizei acestor ordonanțe de urgență, am constatat faptul că din 5 OUG doar o ordonanță de urgență a vizat o situație cu adevărat urgentă, motiv pentru care prezumția mea s-a dovedit a fi greșită.

Clasificarea OUG ȋn funcție de timp

În cadrul acestei secțiuni, voi analiza ordonanțele de urgență ȋn funcție de timpul ȋn care acestea produc efecte până când sunt aprobate și devin legi. Consider că această analiză ȋn funcție de timp este relevantă pentru această cercetare deoarece permite ȋncadrarea OUG pe zile, ceea ce poate reprezenta un indicator al excesului, și aflarea timpului ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este suspendată, ceea ce reprezintă un punct de plecare ȋn testarea teoriei lui Shugart și Carey.

Raportul dintre timpul procesului legislativ și modificările ordonanțelor de urgență

După cum am explicat ȋn cadrul teoretic, un aspect al teoriei lui Shugart și Carey face referire la costurile de retragere a unei decizii impuse de Guvern. Cei doi autori susțin că de ȋndată ce o politică a fost determinată, stabilită și a ȋnceput să producă efecte juridice prin voința Guvernului, ca urmare a delegării legislative, devine extrem de dificil și costisitor ca Parlamentul să respingă ratificarea reglementării. Astfel, cu cât procesul de analiză al unei ordonanțe de urgență efectuat de către Parlament durează mai mult și respectiva ordonanță produce mai multe efecte, cu atât Parlamentului ȋi va fi mai dificil să respingă sau să modifice respectiva ordonanță de urgență și va ȋnclina spre adoptarea acesteia fără modificări.

În România, ȋn anul 2015, din cele 52 de ordonanțe de urgență care au cunoscut ȋntreg procesul de analiză parlamentară, 26 de OUG au fost adoptate fără modificări, 24 au fost adoptate cu modificări, iar 2 au fost respinse.

În figura de mai sus, am ilustrat raportul dintre modificările aduse de către Parlament ordonanțelor de urgență și timpul ȋn care aceste ordonanțe de urgență sunt analizate de către Parlament. Conform acestei figuri, ordonanțele de urgență care au fost aprobate cu modificări se ȋncadrează ȋn intervalul de timp 37-334 de zile, cele aprobate fără modificări se situează ȋn intervalul de timp 37-350 de zile, iar cele respinse ȋn intervalul de timp 35-317 de zile.

Având ȋn vedere datele ilustrate ȋn figura de mai sus, precum și media timpului ȋn care sunt adoptate ordonanțele de urgență fără modificări, respectiv 105,82 zile, și a timpului ȋn care sunt adoptate ordonanțele de urgență cu modificări, respectiv 115,82 zile, se poate afirma faptul că teoria autorilor Shugart și Carey, conform căreia cu cât timpul analizei parlamentare a unei OUG este mai mare, cu atât Parlamentul va aproba respectiva OUG fără moficări, nu se aplică cazului acestui studiu. De asemenea, cazul OUG nr.7/2015 care a fost respinsă după un proces de analiză parlamentară care a durat 317 zile reprezintă ȋncă o dovadă a faptului că teoria celor doi autori nu se aplică cazului OUG din 2015 din România.

Încadrarea ordonanțelor de urgență ȋn funcție de luna ȋn care au fost emise

În cadrul acestei subsecțiuni, doresc să analizez situația ordonanțelor de urgență emise ȋn anul 2015 ȋn funcție de luna ȋn care au fost emise. Scopul acestei analize este de a determina lunile ȋn care au fost emise cele mai multe ordonanțe de urgență și de a ȋncerca să identifice cauzele emiterii unui număr ridicat de ordonanțe de urgență ȋntr-o anumită lună. Consider că pentru o identificare efectivă a excesului este necesară structurarea ordonanțelor de urgență ȋn funcție de anumite criterii, ȋn această secțiune criteriul după care se structurează fiind luna ȋn care au fost emise ordonanțele de urgență.

După cum se poate observa ȋn figurile de mai sus, cele mai multe ordonanțe de urgență au fost emise ȋn luna iunie a anului 2015, respectiv 17 OUG, urmată de către luna decembrie cu 12 OUG emise. Astfel, ȋn luna iunie 2015, ȋn România au existat situații de urgență o dată la două zile, iar ȋn luna decembrie o dată la trei zile. Trebuie menționat, de asemenea, faptul că cele două luni surprind două cabinete diferite: ȋn luna iunie a guvernat cabinetul Ponta, iar ȋn luna decembrie cabinetul Cioloș. La prima vedere, consider că numărul ridicat al ordonanțelor de urgență emise ȋn aceste luni este cauzat de vacanțele parlamentare care au avut loc ȋn lunile iulie-august 2015 și ianuarie 2016 și ȋn timpul cărora Guvernul nu poate emite ordonanțe de urgență, ci doar ordonanțe simple. Din pricina acestui motiv consider că Guvernul a comis un exces ȋn ceea ce privește emiterea ordonanțelor de urgență deoarece s-a grăbit să emită cât mai multe ordonanțe de urgență ȋnainte de “deadline” ceea ce infirmă ipoteza conform căreia respectivele OUG au fost adoptate ȋn situații cu adevărat urgente. Însă, pentru testarea acestei ipoteze, voi examina, ȋn secțiunile următoare, câteva dintre ordonanțele de urgență emise ȋn aceste luni pentru a testa dacă au existat situații cu adevărat urgente care să necesite adoptarea ordonanțelor de urgență.

Încadrarea ordonanțelor de urgență ȋn funcție de data la care au fost emise

În cadrul acestei secțiuni, voi analiza ordonanțele de urgență ȋn funcție de data la care au fost emise pentru a determina numărul ordonanțelor de urgență emise pe zi de către Guvern, ȋn anul 2015. De asemenea, observarea numărului de ordonanțe de urgență emise ȋn fiecare zi permite constatarea excesului ȋn ceea ce privește emiterea de ordonanțe de urgență deoarece un indicator al acestui exces este numărul mare de OUG emise ȋntr-o zi.

Din analiza informațiilor din acest tabel reiese faptul că cele mai multe ordonanțe de urgență adoptate ȋntr-o zi sunt cele adoptate ȋn data de 30.06.2015. În acea dată au fost adoptate 10 ordonanțe de urgență, ceea ce, ȋn opinia mea, reprezintă o dovadă a excesului, motiv pentru care, ȋn continuare, voi analiza respectivele ordonanțe pentru a determina dacă au fost adoptate corespunzător.

30 iunie 2015-ziua cu cele mai multe situații de urgență

O primă ordonanță de urgență emisă ȋn acea zi este OUG nr.24/2015 pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. Această ordonanță vizează domeniul justiției și vizează modificarea Codului de procedură penală ca urmare a unei decizii a Curții Constituționale.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță de urgență se găsește menționat faptul că o consecință a Deciziei Curții Constituționale nr.361 din 7 mai 2015 care face referire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor privitoare la arestul la domiciliu necesită o schimbare ȋn legislație. În opinia mea, acest argument nu reprezintă justificarea urgenței, motiv pentru care, ȋn privința acestui indicator, OUG nr. 24/2016 nu a fost adoptată corespunzător.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, prevederile legislative legate de arestul la domiciliu. Astfel, se poate susține faptul că, din acest punct de vedere, ordonanța de urgență poate viza o situație de urgență

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență, ci din pricina unei situații previzibile, deoarece datează ȋn practică, de ani, și presupune modificări legislative, precum modificarea Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 253 de zile, iar Parlamentul a adoptat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că OUG nr.24/2015 nu a fost adoptată ȋn mod corespunzător deoarece nu motivează urgența adoptării acesteia și vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani.

O altă ordonanță adoptată ȋn acea zi este OUG nr.25/2015 pentru completarea art.8 din Legea nr.416/2011 privind venitul minim garantat. Această ordonanță vizează domeniul social, mai specific raportul dintre venitul minim garantat și drepturile la ajutor social și alocație pentru susținerea familiei.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță se găsește menționat faptul că prevederile Legii nr.416/2001 referitoare la stabilirea veniturilor care se iau ȋn calcul pentru acordarea drepturilor de ajutor social, precum și prevederile Legii nr.277/2010 privind alocația pentru susținerea familiei afectează negativ un număr semnificativ de familii beneficiare ale acestor drepturi fie prin scăderea cuantumului beneficiilor de asistență socială, fie prin ieșirea din plată a acestora, ȋn această situație ȋncadrându-se aproximativ 300000 familii. Prin urmare, se poate afirma faptul că această OUG justifică urgența.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, acordarea reglementarea veniturilor care se iau ȋn calcul pentru acordarea drepturilor sociale. Astfel, se poate susține faptul că, din acest punct de vedere, ordonanța de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență, ci din pricina unei situații previzibile, deoarece datează ȋn practică, de ani, și presupune modificări legislative, precum modificarea Legii nr.416/2001 și a Legii nr.277/2010.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 241 de zile, iar Parlamentul a adoptat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că OUG nr.25/2015, deși prezintă argumente pentru justificarea urgenței și vizează specifică, nu a fost adoptată ȋn mod corespunzător deoarece vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani și presupune modificări legislative.

O altă ordonanță adoptată ȋn acea zi este OUG nr 26/2015 pentru completarea art. 12 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice ȋn anul 2015, precum și alte măsuri ȋn domeniul cheltuielilor publice. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul administrativ și vizează personalul din sistemul național de apărare, ordine publică și securitate națională.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță de urgență se menționează faptul că măsurile privind asigurarea de către instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și securitate națională a dreptului la hrană, ȋn timp de pace, precum și portul obligatoriu al uniformei pentru personalul propriu nu au mai fost actualizate din 2010, aceste drepturi fiind menținute la aceeași valoare, iar ȋn contextul evoluției prețurilor de consum, creează dificultăți ȋn echiparea și hrănirea corespunzătoare a personalului. În opinia mea, această ordonanță de urgență nu justifică urgența corespunzător deoarece nu demonstrează modul ȋn care problema acestor instituții afectează interesul public și, prin urmare, consider că problema acestor instituții nu face obiectul unei ordonanțe de urgență.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, asigurarea de către instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și securitate națională dreptului la hrană, precum și portul obligatoriu al uniformei pentru personalul propriu. Astfel, din perspectiva acestui indicator această ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate susține faptul că această OUG este adoptată din pricina unei situații de urgență, ci din pricina unei situații previzibile, deoarece datează ȋn practică, de ani, și presupune modificări legislative, precum modificarea Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice ȋn anul 2015.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare nu se poate stabili deoarece momentul intrării acesteia ȋn Parlament nu este trecut greșit pe site-ul Camerei Deputaților, iar Parlamentul a adoptat această ordonanță fără modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând acești indicatori rezultă faptul că OUG nr. 26/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece nu justifică urgența, iar situația vizată este previzibilă, datând ȋn practică de mai mulți ani, și presupune modificări ale legislației anterioare.

O altă ordonanță de urgență adoptată ȋn data de 30.06.2015 este Ordonanța de urgență nr. 28/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr. 344/2006 privind detașarea salariaților ȋn cadrul prestării de servicii transnaționale. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul social și vizează situația muncitorilor care lucrează ȋn alte state.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență este menționat faptul că muncitorii români care lucrează ȋn străinătate sunt afectați negativi de măsurile pe care Agenția Națională de Administrare Fiscală le ȋntreprinde asupra acestora, iar această situație este posibilă datorită faptului că nu există un cadru legal specific. În opinia mea, această ordonanță de urgență motivează corespunzător urgența, prezentând argumente solide.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, aplicarea unor măsuri fiscale muncitorilor români care prestează servicii ȋn străinătate. Din acest punct de vedere, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație urgentă.

Din punctul de vedere al situației invocate, se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație imprevizibilă asupra căreia nu există un cadrul legislativ specific și, deși presupune modificarea unei legi aflate ȋn vigoare, această ordonanță impune măsurile necesare pentru situația muncitorilor care lucrează ȋn străinătate astfel ȋncât aceștia să nu mai fie afectați de nereguli.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare nu se poate stabili deoarece această ordonanță de urgență ȋncă se află ȋn analiza comisiilor parlamentare.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr.28/2015 a fost adoptată corespunzător.

O altă ordonanță de urgență adoptată ȋn data de 30.06.2015 este Ordonanța de urgență nr. 29/2015 pentru modificarea și completarea art.8 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul administrativ și vizează situația unui proiect aferent Programului Operațional Regional 2007-2013, proiect derulat de Agenția Națională pentru Turism.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță de urgență este menționat faptul că proiectul derulat de Agenția Națională pentru Turism beneficiază de fonduri externe nerambursabile prin Programul Operațional Regional 2007-2013. De asemenea, este menționat faptul că acest proiect trebuie finalizat până la finele anului 2015, iar prevederile OUG nr. 86/2014 ȋmpiedică finalizarea acestuia ȋn timp util, fapt ce ar ȋnsemna că sumele rambursate de Uniunea Europeană pentru proiect să fie recuperate de la statul român. În opinia mea, această ordonanță de urgență motivează corespunzător urgența, prezentând argumente solide.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume, realizarea unui proiect finanțat de Uniunea Europeană. Din acest punct de vedere, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență poate viza o situație urgentă.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp și presupune modificări ale legislației aflate ȋn vigoare, precum OUG nr. 86/2014. Astfel, din perspectiva acestui indicator nu se poate afirma faptul că această OUG vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare nu se poate stabili deoarece această ordonanță de urgență ȋncă se află ȋn analiza comisiilor parlamentare.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 29/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp, și presupune modificări ale legislației ȋn vigoare.

O altă ordonanță de urgență adoptată ȋn data de 30.06.2015 este Ordonanța de urgență nr.30/2015 privind unele măsuri pentru implementarea mecanismului de alocare tranzitoriu cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră producătorilor de energie electrică, pentru perioada 2013-2020, inclusiv Planul național de investiții. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul financiar și presupune implementarea unui plan de investiții pentru creșterea producției de energie electrică.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță de urgență este menționat faptul că neimplementarea mecanismului de alocare tranzitoriu cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră producătorilor de energie electrică, precum și a Planului național de investiții, care sunt prevăzute ȋn Politica Energetică a Uniunii Europene pentru perioada 2013-2020, va atrage sancțiuni României din partea Comisiei Europene. În opinia mea, această ordonanță de urgență nu motivează urgența, neprezentând argumente solide.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală, aceasta vizând toți producătorii de energie electrică din România. Din acest punct de vedere, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență poate viza o situație urgentă.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă care presupune transpunerea ȋn legislația națională a unei Directive a Comisiei Europene. Astfel, din perspectiva acestui indicator nu se poate afirma faptul că această OUG vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare nu se poate stabili deoarece această ordonanță de urgență ȋncă se află ȋn analiza comisiilor parlamentare.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 30/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp, și presupune modificări ale legislației ȋn vigoare.

O altă ordonanță de urgență emisă ȋn data de 30.06.2015 este Ordonanța de urgență nr.31/2015 pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr.21/1996 și completarea art.1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice ȋn anul 2015, precum și alte măsuri ȋn domeniul cheltuielilor publice. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul administrativ și presupune crearea unui cadru legislativ pentru extidenterea competenței Consiliului Concurenței, ca necesitate a transpunerii unei directive europene ȋn legislația națională.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn această ordonanță de urgență este menționat faptul că nerealizarea cadrului legislativ necesar pentru extinderea competenței Consiliului Concurenței din România va atrage sancțiuni din partea Comisiei Europene. În opinia mea, această motivare nu justifică urgența deoarece argumentele prezentate nu sunt suficiente.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume extinderea competențelor Consiliului Concurenței. Din perspectiva acestui indicator, OUG nr. 31/2015 poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă care presupune transpunerea ȋn legislația națională a unei Directive a Comisiei Europene și presupune modificări legislative, precum modificarea Legii nr.21/1996. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este de 242 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 30/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece nu motivează urgența și vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp, și presupune modificări ale legislației ȋn vigoare.

O altă ordonanță de urgență emisă ȋn data de 30.06.2015 este OUG nr. 32/2015 privind ȋnființarea Gărzilor forestiere. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul administrativ și presupune ȋnființarea Gărzilor forestiere pentru a stopa defrișările ilegale.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență este menționat faptul că tăierile ilegale de masă lemnoasă din fondul forestier național au crescut semnificativ ȋn ultima perioadă, iar o modalitate de stopare a acestor tăieri ilegale ar fi ȋnființarea Gărzilor forestiere. În opinia mea, această ordonanță motivează corespunzător urgența, tăierile ilegale ale masei lemnoase reprezentând o amenințare serioasă la adresa mediului.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume tăierile ilegale de masă lemnoasă. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă care datează ȋn practică de mai mulți ani. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată nu se poate stabili deoarece respectiva ordonanța de urgență ȋncă se află la analiza comisiilor parlamentare.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 32/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp.

Am analizat doar 8 OUG din cele 10 deoarece la 2 dintre acestea nu am găsit informații. Din analiza acestor 8 OUG, se poate observa faptul că situațiile vizate de acestea nu au absolut nicio legătură ȋntre ele. Trebuie avut ȋn vedere și faptul că Guvernul nu a mai emis OUG până pe data de 26 august 2015, un posibil motiv fiind vacanța parlamentară din iulie-august 2015. Astfel, se poate presupune faptul că Guvernul, având ȋn vedere faptul că Parlamentul va fi ȋn vacanță și va prelua ordonanțele de urgență ȋn septembrie 2015, a emis cât mai multe ordonanțe de urgență ȋn ultima zi de dinainte de vacanță. Luând ȋn considerare aceste fapte, pot susține faptul că ȋn data de 30.06.2015 s-a produs un exces ȋn ceea ce privește emiterea de ordonanțe de urgență de către Guvern.

30 decembrie 2015-al doilea indiciu al excesului

În cadrul acestei subsecțiuni, voi analiza câteva ordonanțe de urgență emise de guvernul Cioloș pentru a testa teoria legată de excesul ȋn ceea ce privește emiterea ordonanțelor de urgență. După cum am afirmat la ȋnceputul acestei secțiuni, am ales să analizez ziua de 30 decembrie 2015 deoarece s-au emis șase ordonanțe de urgență ȋn acea zi și este ultima zi de dinaintea vacanței parlamentare de la ȋnceputul anului 2016.

Prima ordonanță de urgență emisă de către Guvern ȋn acea zi este OUG nr.63/2015 pentru prelungirea valabilității licențelor de traseu și a programului de transport ȋn baza cărora se efectuează serviciile regulate de transport de persoane ȋntre municipiul București și localitățile județului Ilfov. Această ordonanță de urgență a fost adoptată ȋn domeniul transporturilor și presupune măsuri pentru asigurarea continuității activității unor operatori economici care activează ȋn acest domeniu.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se menționează faptul că desfășurarea activității unor operatori economici care asigură transportul de persoane ȋntre București și localitățile județului Ilfov este ȋn pericol datorită faptului că licențele și programul de transport al acestora expiră la data de 31 decembrie 2015, iar lipsa unui cadrul legal ȋn vigoare pentru această situație ar avea consecințe negative asupra siguranței și calității vieții populației, calității serviciilor oferite de acești operatori, precum și un impact negativ asupra bugetului de stat, prin diminuarea veniturilor ȋncasate ca urmare a neplății taxelor și impozitelor care se percep ȋn cazul activităților de transport de persoane. În opinia mea, prezenta ordonanță de urgență aduce argumente solide pentru justificarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume desfășurarea ȋn condiții legale a activității unor operatori locali de transport de persoane. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă, care putea fi prevenită deoarece era responsabilitatea Ministerului de Transporturi să ia măsuri din timp și să semnaleze Parlamentului această problemă, și nu să fie lăsată pe ultima sută de metrii. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență a fost adoptată corespunzător.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 114 zile, iar Parlamentul a aprobat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 63/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece vizează o situație care ar fi putut evitată și reglementată prin intermediul procesului legislativ obișnuit.

Cea de-a doua ordonanță de urgență emisă de guvernul Cioloș ȋn acea zi este OUG nr. 64/2015 pentru prorogarea termenului prevăzut la alin.(4) art. II din Ordonanța Guvernului nr.22/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 64/2008 privind funcționarea ȋn condiții de siguranță a instalațiilor sub presiune, instalațiilor de ridicat și a aparatelor consumatoare de combustibil. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul tehnologic și presupune măsuri pentru funcționarea instalațiilor menționate anterior.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgențe se găsește menționat faptul că singura entitate care poate efectua inspecții și să asigure funcționarea ȋn condiții de siguranță a instalțiilor menționate ȋn titlul acestei OUG este Compania Națională pentru Controlul Cazanelor, Instalațiilor de Ridicat și Recipientelor sub presiune (CNCIR SA), iar autorizația acestei entități este pe cale să expire, motiv pentru care singura măsură presupusă de această OUG este prelungirea termenului până la data de 1 aprilie 2016. În opinia mea, prezenta ordonanță de urgență nu aduce suficiente argumente pentru justificarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume desfășurarea ȋn condiții legale a activității unei entități care activează ȋn domeniul tehnologic. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă, care putea fi evitată, și care presupune modificări ale legislației ȋn vigoare, precum Legea nr.64/2008. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență a fost adoptată corespunzător.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 87 zile, iar Parlamentul a aprobat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 64/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece nu prezintă suficiente argumente pentru a justifica urgență și vizează o situație previzibilă, care putea fi evitată din timp.

Cea de-a treia ordonanță de urgență emisă de Guvernul Cioloș ȋn acea zi este Ordonanța de urgență nr.65/2015 pentru completarea art.29 din Legea nr.263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice. Această ordonanță de urgență a fost adoptată ȋn domeniul social și presupune măsuri privind planul de prevenire și protecție corespunzător locurilor de muncă ȋncadrate ȋn condiții deosebite.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se găsește menționat faptul că angajatorii care dețin avize de ȋncadrare a locurilor de muncă ȋn condiții deosebite au obligația de a elabora planul de prevenire și protecție corespunzător acestor locuri de muncă până la data de 31 decembrie 2015, iar acest plan nu se poate realiza integral până la acea dată, fapt ce ar putea avea consecințe negative, precum sistarea activității, ȋn urma controalelor inspectorilior de muncă. În opinia mea, prezenta ordoanță de urgență prezintă suficiente argumente pentru justificarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume asigurarea protecției sociale ȋn cazul locurilor de muncă ȋn condiții deosebite. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă, care putea fi evitată, și care presupune modificări ale legislației ȋn vigoare, precum Legea nr.263/2010. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență a fost adoptată corespunzător.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 114 zile, iar Parlamentul a aprobat respectiva ordonanță, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 64/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece vizează o situație previzibilă, care presupune modificări ale legislației aflate ȋn vigoare și care putea fi evitată din timp.

A patra ordonanță de urgență emisă de guvernul Cioloș ȋn acea dată este OUG nr.66/2015 privind prorogarea termenelor prevăzute la art.11 alin.(1), art.20 alin.(5) și art.27 alin.(1) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, ȋn natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate ȋn mod abuziv ȋn perioada regimului comunist ȋn România. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul administrativ și presupune măsuri pentru restituirea unor imobile.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se găsește menționat faptul că procedura de restituire a imobilelor confiscate ȋn timpul regimului comunist din România este cuprinsă ȋn cadrul legislației anterioare, termenul pentru ȋncheierea acestei proceduri fiind1 ianuarie 2016. Problema acestei situații este faptul că procesul de restituire a imobilelor confiscate nu se poate ȋncheia cu succes până la acea dată. Trebuie, de asemenea, menționat faptul că asupra acestei situații s-a mai ȋncercat prelungirea termenului, prin intermediul OUG nr.21/2015, ȋnsă nu s-a reușit, motiv pentru care a fost necesară emiterea prezentei ordoanțe de urgență. În opinia mea, prezenta ordonanță de urgență nu prezintă argumente solide pentru justiicarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume restituirea imobilelor confiscate ȋn mod abuziv ȋn timpul regimului comunist. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă, care putea fi evitată, și care presupune modificări ale legislației ȋn vigoare, precum Legea nr.165/2013. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență a fost adoptată corespunzător.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată nu se poate stabili deoarece această ordonanță de urgență ȋncă se află la comisiile parlamentare.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 66/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece vizează o situație previzibilă, care presupune modificări ale legislației aflate ȋn vigoare și care presupune măsuri ce puteau fi adoptate, din timp, prin intermediul procesului legislativ obișnuit.

A cincea ordonanță de urgență emisă de Guvernul Cioloș ȋn acea dată este OUG nr.67/2015 privind promulgarea termenului prevăzut la art. III din Legea nr.91/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr.95/2006 privind reforma ȋn domeniul sănătății. Această ordonanță de urgență este singura ordonanță de urgență adoptată ȋn domeniul sănătății ȋn anul 2015 și am analizat-o anterior ȋn această cercetare, la secțiunea “Împărțirea pe domenii”.

Ultima ordonanță de urgență emisă ȋn anul 2015 este OUG nr. 68/2015 pentru aprobarea unor măsuri de gestionare a instrumentelor structurale ȋn domeniul transporturilor.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se găsesc menționate câteva aspecte privind implementarea proiectelor din domeniul transporturilor finanțate din fonduri nerambursabile ale Uniunii Europene ȋn perioada 2014-2020 precum și necesitatea implementării unor practici eficiente și performante care să asigure reducerea riscurilor de nerealizare a investițiilor. De asemenea, prezenta ordoanță de urgență menționează faptul că vacanța parlamentară din ianuarie 2016 ar provoca o ȋntârziere de o lună ȋn privința implementării proiectelor de investiții, motiv pentru care este necesară această ordonanță de urgență. În opinia mea, această justificare a urgenței este insuficientă.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală, și anume implementarea proiectelor de investiții ȋntr-un domeniu. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că situația prevăzută este urgentă.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani și putea fi evitată. Astfel, consider că măsurile presupuse de această ordonanță de urgență puteau fi adoptate prin intermediul procesului legislativ obișnuit, din timp, motiv pentru care nu se poate afirma faptul că situația prevăzută este urgentă.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată este de 100 de zile, iar Parlamentul a adoptat respectiva ordonanță de urgență, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr. 68/2015 nu a fost adoptată corespunzător deoarece nu justifică urgența și vizează o situație previzibilă, care presupune modificări ale legislației aflate ȋn vigoare și care presupune măsuri ce puteau fi adoptate, din timp, prin intermediul procesului legislativ obișnuit.

Analizând ordonanțele de urgență emise de către guvernul Ponta ȋn data de 30.06.2015 și ordonanțele de urgență emise de guvernul Cioloș ȋn data de 30.12.2015 se poate testa ipoteza enunțată la ȋnceputul acestei secțiuni, și anume faptul că Guvernul a emis cât mai multe ordonanțe de urgență ȋn zilele de dinaintea vacanțelor parlamentare nu datorită faptului că existau situații de urgență, ci datorită faptului că, ȋn timpul vacanțelor parlamentare, nu mai puteau emite ordonanțe de urgență. În cadrul secțiunii referitoare la ȋmpărțirea pe zile, am identificat cele două zile ca fiind zilele ȋn care s-au emis cele mai multe OUG și, ținând cont de faptul că respectivele zile erau ultimele zile de dinaintea vacanțelor parlamentare, am considerat faptul că ȋn acele zile s-a produs un exces ȋn ceea ce privește emiterea de ordoanțe de urgență. Astfel, analizând acele ordonanțe de urgență, am constatat faptul că niciuna dintre ele nu au fost adoptate corespunzător, situația de urgență neexistând, motiv pentru care pot să afirm faptul că ipoteza se verifică, precum și faptul că s-a produs un exces ȋn ceea ce privește emiterea ordonanțelor de urgență.

Cazuri speciale

În cadrul acestei secțiuni voi analiza câteva ordonanțe de urgență care se deosebesc de majoritatea OUG-urilor adoptate ȋn anul 2015. Aici se ȋncadrează ordonanțele de urgență cu cel mai mare timp ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este suspendată, respectiv cel mai mic timp, precum și ordonanțele de urgență care au vizat o situație cu adevărat de urgență.

Extremele

Ordonanța de urgență cu cel mai mare timp

Ordonanța de urgență cu cel mai mare timp ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este suspendată, este Ordonanța de urgență a Guvernului nr.22/2015 privind acordarea unui ajutor de stat individual pentru salvare, Societății “Complexul Energetic Hunedoara” -S.A. Această OUG este emisă ȋn domeniul financiar și presupune măsuri privind acordarea unui ajutor material unui producător de energie termică pentru a-și putea continua activitatea.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se găsește menționat faptul că Societatea “Complexul Energetic Hunedoara”-S.A. se confruntă cu o situație financiară extrem de dificilă și, datorită faptului că acest complex energetic este cel mai mare operator economic din Valea Jiului și din județul Hunedoara, precum și singurul operator economic care furnizează agent termin ȋn acea regiune, ȋntreruperea activității acesteia ar crește semnificativ rata șomajului și ar ȋnrăutăți condițiile de trai din regiune deoarece regiunea nu ar mai beneficia de energie termică. De asemenea, trebuie menționat faptul că acest ajutor a fost aprobat și de Comisia Europeană la data de 21 aprilie 2015 cu condiția ca acest ajutor să fie acordat pe bază de ȋmprumut. În opinia mea, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență se găsesc argumente solide pentru justificarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume situația financiară dificilă a unui producător de energie termică. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație imprevizibilă care nu presupune modifcări legislative. Astfel, din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este de 350 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență fără modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr.22/2015 a fost adoptată corespunzător.

Ordonanța cu cel mai mic timp

Ordonanța de urgență cu cel mai mic timp ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare se suspendă este OUG nr. 50/2015 privind modificarea și completarea Legii nr.227/2015 privind Codul Fiscal și a Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. Această ordonanță de urgență este adoptată ȋn domeniul financiar și presupune adoptarea de măsuri pentru atragerea investițiilor și pentru creșterea economică.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență nu se găsesc argumente pentru justificarea urgenței ci doar măsurile pe care respectiva ordonanță de urgență le propune. Prin urmare, consider că această ordonanță de urgență nu justifică urgența.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală, și anume ȋntreprinderea unui plan pentru atragerea investițiilor și creșterea economică. Din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență poate viza o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație previzibilă care presupune modifcări legislative. Astfel, din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este de 65 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, nu se poate afirma faptul că OUG nr.50/2015 a fost adoptată corespunzător.

Situații cu adevărat urgente

O situație cu adevărat urgentă se găsește ȋn cadrul Ordonanței de urgență nr.56/2015 privind plata tratamentului ȋn străinătate al persoanelor a căror stare de sănătate a fost afectată ȋn urma tragicului eveniment din data de 30 octombrie 2015 produs ȋn Clubul Colectiv din municipiul București. Această ordonanță de urgență a fost adoptată ȋn domeniul social și presupune măsuri de ajutorare a persoanelor implicate ȋn evenimentul din data de 30 octombrie 2015.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgențe se găsește menționat faptul că ȋn urma tragediei din Colectiv a rezultat un număr mare de victime, dintre care un număr de victime cu starea de sănătate afectată grav necesită tratament medical ȋn străinătate, motiv pentru care este necesară adoptarea unor măsuri care să permită accesul acestor persoane la tratamentul medical ȋn străinătate. În opinia mea, această ordonanță de urgență prezintă argumente solide pentru justificarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume acordarea de ȋngrijiri medicale victimelor tragediei din clubul Colectiv. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece această ordonanță vizează o situație imprevizibilă care nu datează ȋn practică de mai mult timp și nu presupune modifcări legislative. Astfel, din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este de 113 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență fără modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr.56/2015 a fost adoptată corespunzător.

O altă situație cu adevărat urgentă se regăsește ȋn cadrul Ordonanței de urgență nr. 17/2015 privind aprobarea plății contribuției României pentru construirea sediului permanent al Curții Penale Internaționale. Această ordonanță de urgență a fost adoptată ȋn domeniul financiar ȋn data de 10.06.2015 și vizează plătirea la timp a unei contribuții pe care România și-a asumat-o.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgențe se găsește menționat faptul că România a semnat Statutul Curții Penale Internaționale la data de 7 iulie 1999 care stipula ca, ulterior, să se construiască un sediu al Curții Penale Internaționale. În perioada recentă s-a demarat acest proces de construire, iar ca termen limită al plății până la care poate fi plătită contribuția a fost fixată data de 15 iunie 2015. Această ordonanță de urgență menționează, de asemenea, faptul că neplata la timp a acestei contribuții implică plata a unei sume mai mari de bani de către România. În opinia mea, această ordonanță de urgență prezintă suficiente argumente pentru justificarea urgenței.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume plata unei contribuții pentru constituirea unui sediu internațional. Din perspectiva acestui indicator se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece, deși necesitatea plății acestei contribuții era cunoscută de mai mult timp, nu s-a acționat ȋn această direcție, iar respectiva ordonanță de urgență a fost adoptată cu cinci zile ȋnainte de termenul limită. Astfel se poate afirma faptul că, și din perspectiva acestui indicator, această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este de 133 de zile, iar Parlamentul a aprobat această OUG fără modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, se poate afirma faptul că OUG nr.17/2015 a fost adoptată corespunzător.

Ordonanțe de urgență contestate

În România, Curtea Constituțională decide asupra constituționalității ordonanțelor de urgență. Conform art. 146 alin.d) din Constituția României excepția de neconstituționalitate asupra unei legi sau ordonanțe poate fi ridicată direct de către Avocatul Poporului. De asemena, ȋn sprijinul instituției Avocatului Poporului există procedura amicus curiae prin care este permis celor care au o expertiză ȋntr-un anumit domeniu să ajute instanța prin furnizarea, cu rol consultativ, de informații sau observații relevante pentru soluționarea unei cauze importante.

După cum am enunțat și ȋn introducerea acestei lucrări, Avocatului Poporului i-au fost aduse critici atât din partea societății civile cât și din partea Comisiei Europene, critici conform cărora, instituția Avocatului Poporului exercită o lipsă de eficiență instituțională. Comisia Europeană a atras atenția, ȋn Raportul MCV din 28 ianuarie 2015, asupra faptului că actualul Avocat al Poporului a fost ales cu sprijinul unui singur partid și nu se bucură de sprijinul a mai multor partide astfel ȋncât să aibe capacitatea de a-și exercita efectiv atribuțiile legale ȋn deplină independență.

Conform unui studiu comparativ referitor la instituția Avocatului Poporului din România față de cea din Norvegia, instituția Avocatului Poporului din Norvegia are un singur sediu, la Oslo, 65 de angajați, un buget de 6,8 milioane de euro și rezolvă 25% dintre plângeri prin telefon. În România are 14 sedii în teritoriu și unul central, peste 100 de angajați, un buget de 2 milioane de euro și în 2013 a făcut doar 101 anchete, deși a primit 17.047 reclamații din partea cetățenilor. În 2015, Avocatul Poporului din Norvegia a respins 54% dintre plângerile primite de la cetățeni și a considerat că 46% dintre ele sunt întemeiate. A criticat deciziile administrației publice în 146 de cazuri. 25% dintre cazurile de plângeri primite în 2015 – respectiv 359 de situații – le-a rezolvat doar pe baza unui telefon dat de către angajații instituției Avocatului Poporului la instituția publică reclamată că a încălcat drepturile cetățeanului. Statisticile de pe site-ul instituției Avocatului Poporului arată că activitatea acestei instituții este scăzută, și ca volum, si ca impact. Între 2009-2013, nivelul de reactivitate a instituției cu privire la soluționarea reclamațiilor înaintate de către cetățeni a fost sub 1%. În 2013, AvP a făcut doar 101 anchete, deși a primit 17.047 reclamații din partea cetățenilor. Sesizat de 241 de ori, Avocatul Poporului a ridicat numai 6 excepții de neconstituționalitate în  fața CCR. În plus, chiar și în acele puține cazuri în care a dispus anchete și a făcut recomandări, Avocatul Poporului a fost lipsit de posibilitatea și voința de a urmări implementarea acestora. Iar ȋn ceea ce privește susținerea politică a Avocatului Poporului, numirile sunt de natură politică, atât în Norvegia cât și în România, ȋnsă, în Norvegia politicienii aflați la putere nu îndrăznesc să numească în astfel de funcții reprezentanți ai propriilor partide.

În România, ȋnsă, așa cum a menționat și Comisia Europeană, actualul Avocat al Poporului s-a bucurat de sprijinul coaliției de guvernare și a fost ales ȋn aprilie 2014 cu 306 voturi pentru și 2 ȋmpotrivă. Deși a PNL l-a desemnat pe Victor Ciorbea pentru funcția de Avocat al Poporului, acest partid nu a participat la votul pentru ȋnvestirea acestuia ȋn funcție datorită unor neȋnțelegeri cu coaliția de guvernare.

O ordonanță de urgență care ascunde mai multe ordonanțe de urgență

În anul 2015, prima ordonanță de urgență care a fost contestată este și prima ordonanță emisă de guvern. Este vorba despre OUG nr.2/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și alte măsuri, pe care am analizat-o și eu anterior, iar concluzia la care am ajuns ȋn urma analizei acesteia a fost că respectiva ordonanță de urgență nu a fost adoptată corespunzător deoarece nu justifica urgența și viza o situație previzibilă, care data ȋn practică de mai mult timp.

Această ordonanță de urgență a fost emisă pe 11.03.2015, iar ȋn data de 16.03.2015 Asociația pentru Apărarea Drepturilor Omului ȋn România-Comitetul Helsinki, APADOR-CH, ȋmpreună cu alte zece organizații neguvernamentale, au sesizat Avocatul Poporului ȋn legătură cu neconstituționalitatea OUG nr.2/2015.

Aceste organizații neguvernamentale cereau Avocatului Poporului să sesizeze Curtea Constituțională cu privire la OUG nr.2/2015. Motivele care au stat la baza acestei sesizări sunt reprezentate de inexistența unei situații de urgență care să justifice adoptarea unei ordonanțe de urgențe și de faptul că această ordonanță de urgență cuprinde alte 26 de ordonanțe de urgență din diverse domenii de activitate. De asemenea, ȋn cadrul sesizării, aceste ONG-uri pun ȋn raport calitatea de mebru al Uniunii Europene a României cu numărul foarte mare de ordonanțe de urgență adoptate de-a lungul timpului și susțin faptul că “urgența nu trebuie identificată cu nerăbdarea Guvernului de a legifera, pe motiv că Parlamentul e prea lent, ci trebuie să rezulte  dintr-o situație extraordinară verificabilă în mod obiectiv, similară forței majore, care poate fi definita ca un  eveniment străin de voința/culpa Guvernului, imprevizibil, invincibil și inevitabil și care, în lipsa unei reglementări imediate, prejudiciază grav interesul public”

Răspunsul oferit de instituția Avocatului Poporului ȋn legătură cu cererea ONG-urilor referitoare la sesizarea Curții Constituționale cu privire la neconstituționalitatea OUG nr.2/2015, a constat ȋn faptul că nejustificarea situației de urgență nu reprezintă un motiv legal pentru sesizarea Curții Constituționale asupra unei ordonanțe de urgență, deoarece Avocatul Poporului nu ridică excepția de neconstituționalitatea pentru orice viciu de neconstituționalitate al unei legi sau ordonanțe, ci numai pentru cazurile ȋn care prin ordonanța de urgență sunt ȋncălcate drepturi sau libertăți fundamentale. Acest tip de răspuns din partea instituției Avocatului Poporului nu a fost primul, Comisia Europeană atrăgând atenția asupra acestui aspect ȋn Raportul MCV din ianuarie 2015, și, după cum reiese din acest caz, continuă să fie folosit și după mențiunile Comisiei Europene.

Deși organizațiile neguvernamentale au solicitat Avocatului Poporului să ridice excepția de neconstituționalitate a OUG nr.2/2015 la Curtea Constituțională, prezentând argumente solide, Avocatul Poporului a refuzat, iar Curtea Constituțională nu a fost sesizată. În consecință, OUG nr.2/2015 a fost aprobată de către Parlament, cu modificări, la 80 de zile după emiterea acesteia.

Singura ordonanță de urgență respinsă

În anul 2015, singura ordonanță de urgență care a fost respinsă este Ordonanța de urgență nr.7/2015 privind stabilirea destinației unor bunuri imobile confiscate. OUG nr.7/2015 este, de asemenea, a doua ordonanța de urgență ȋn ceea ce privește cel mai mare timp ȋn care regula generală conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a fost suspendată. În urma analizei pe care am ȋntreprins-o ȋn cadrul acestei lucrări asupra acestei ordonanțe de urgență, am ajuns la concluzia că OUG nr.7/2015 a fost adoptată necorespunzător deoarece nu motivează urgența adoptării acesteia și vizează o situație generală și previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani.

OUG nr. 7/2015 a fost emisă de către Guvern la data de 15.04.2015, iar Avocatul Poporului a ridicat excepția de neconstituționalitate a acestei OUG la Curtea Constituțională la data de 29.05.2015. Motivele care au stat la baza ridicării excepției de neconstituționalitate de către Avocatul Poporului au fost reprezentate de insuficiența motivării stării de urgență care, ȋn acest caz, se referă la necesarul de spații pentru instituțiile publice. Avocatul Poporului apreciază faptul că motivele expuse nu justifică urgența situației, ci descriu o situație cu care se confruntă instituțiile publice, reprezentată de spațiile insuficiente, și propun o soluție pentru rezolvarea acestei situații, care constă ȋn intrarea ȋn proprietatea statului a imobilelor confiscate. Un alt motiv care a stat la baza ridicări excepției de neconstituționalitate a fost reprezentat de neȋndeplinirea condiției conform căreia reglementarea situației ȋn cauză să nu poată fi amânată. Un ultim motiv enunțat ȋn formularea sesizării Curții Constituționale de către Avocatul Poporului este reprezentat de faptul că ȋn respectiva ordonanță de urgență nu demonstrează necesitatea obiectivă a adoptării reglementării ȋn regim de urgență, ci doar enunță această necesitate.

În sprijinirea sesizării făcute de către Avocatul Poporului, APADOR-CH, alături de alte 13 ONG-uri, a emis un amicus curiae ȋn care aprobă argumentele aduse de Avocatul Poporului și atrage atenția asupra faptului că se ȋncalcă principiul separării puterilor ȋn stat, fapt demonstrat de numărul mare de ordonanțe de urgență emise ȋn perioada 2004-2014, respectiv 1547 de ordonanțe de urgență.

Ca urmare a excepției de neconstituționalitate ridicată de către Avocatul Poporului, Curtea Constituțională, la data de 10.12.2015, s-a pronunțat asupra ordonanței de urgență a Guvernului nr.7/2015 și a admis faptul că prevederile acesteia sunt neconstituționale deoarece nu motivează urgența, iar reglementările presupuse se puteau realiza pe calea procedurii obișnuite de legiferarea, și nu prin intermediul unei ordonanțe de urgență. Prin urmare, OUG nr.7/2015 a fost respinsă, aceasta producând efecte timp de 342 de zile.

A doua și ultima excepție de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului ȋn 2015

A doua și ultima excepție de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului ȋn 2015 ȋn materia ordonanțelor de urgență a fost la data de 14 mai 2015 asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr.8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative. În continuare, voi expune analiza proprie asupra acestei ordonanțe de urgență, după care voi expune considerentele Avocatului Poporului.

Ordonanța de urgență nr.8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative a fost emisă la data de 22.04.2015 ȋn domeniul financiar și vizează situația sumelor ȋncasate cu titlu de bacșiș, propunând introducerea unor prevederi legale cu privire la definirea acestor sume.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgențe se găsește menționat faptul că pentru sumele ȋncasate cu titlu de bacșiș nu se emit bonuri fiscale, iar consecințele acestui fapt constau ȋn sancțiuni contravenționale care implică ȋnchiderea activității operatorilor economici, fapt care conduce implicit și la pierderi ȋnsemnate de locuri de muncă. În opinia mea, prezenta ordonanță de urgență justifică ȋntemeiat urgența, motiv pentru care, din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că această OUG vizează o situație de urgență.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație specifică, și anume sumele ȋncasate cu titlu de bacșiș. Din perspectiva acestui indicator, se poate afirma faptul că respectiva ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece, sumele ȋncasate cu titlu de bacșiș au existat dintotdeauna, iar situația de față nu reprezintă o situație a cărei reglementare nu poate fi amânată. Prin urmare, consider faptul că situația prevăzută de această ordonanță de urgență putea fi reglementată prin intermediul procesului legislativ obișnuit și nu prin intermediul unei ordonanțe de urgență, motiv pentru care afirm faptul că, din perspectiva acestui indicator, OUG nr.8/2015 nu vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare este de 71 de zile, iar Parlamentul a aprobat această ordonanță de urgență, dar cu modificări.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, dar, după cum vom observa ȋn contestarea Avocatului Poporului, afectează drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, nu se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, nu se poate afirma faptul că OUG nr.8/2015 a fost adoptată corespunzător deoarece reglementările prevăzute puteau fi implementate prin intermediul procesului legislativ obișnuit și afectează unele drepturi prevăzute de Constituție.

Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională la data de 14 mai 2015 cu privire la excepția de neconstituționalitate a OUG nr.8/2015. În sesizarea adresată Curții Constituționale, Avocatul Poporului menționează faptul că prevederile respectivei ordonanțe de urgență ȋncalcă prevederile art 115, alin.6 din Constituție, privitoare la drepturile fundamentale. Mai specific, este vorba despre o măsură prevazută de această ordonanță de urgență, care se referă la sancțiunile aplicate operatorilor economici care nu ȋnregistrează sumele ȋncasate cu titlu de bacșiș pe bonul fiscal, prevedere conform căreia amenda plătită de către operatorul economic nu se restituie ȋn cazul, ȋn care, la solicitarea operatorului economic, instanța de judecată anulează procesul-verbal de constatare a contravenției. Prin urmare, Avocatul Poporului afirmă faptul că măsurile prevăzute de OUG nr.8/2015 ȋncalcă principiul separării puterilor ȋn stat, deoarece, prin măsura adoptată, guvernul anihilează practic efectele obligatorii ale unei hotărâri judecătorești.

Curtea Constituțională a analizat, la data de 15 iulie 2015, excepția de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului. În urma acestei analize, Curtea Constituțională a respins respectiva excepție de neconstituționalitate pe motiv că este “inadmisibilă”, iar prevederile criticate de către Avocatul Poporului sunt constituționale.

Ordonanța de urgență contestată de Președintele României

Ordonanța de urgență contestată de către Președintele României este Ordonanța de urgență nr. 21/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, ȋn natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate ȋn mod abuziv ȋn perioada regimului comunist ȋn România, precum și a art.3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România. A fost emisă ȋn data de 24.06.2015, ȋn domeniul funciar.

Analiza proprie a acestei ordonanțe de urgență relevă faptul că urgența nu este justificată deoarece ȋn cadrul respectivei ordonanțe de urgență se găsește menționat doar faptul că procesul de restituire al imobilelor vizate a ȋntâmpinat dificultăți, iar persoanele care trebuie să intre ȋn posesia acestora ar putea depune plângere la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, ceea ce ar putea aduce sancțiuni României. De asemenea, conform indicatorului privind situația invocată, respectiva ordonanță de urgență nu poate viza o situație de urgență deoarece invocă o situație previzibilă, care datează ȋn practică de mai mulți ani și presupune modificări legislative, precum Legea nr.165/2013 și OUG nr.94/2000. Prin urmare, consider că această ordonanță de urgență nu a fost adoptată corespunzător.

Președintele României a atacat la Curtea Constituțională proiectul de lege privind aprobarea OUG nr.21/2015 ȋn data de 26.11.2015. Motivele care au stat la baza inițierii acestei obiecții de neconstituționalitate sunt reprezentate de faptul că măsurile prevăzute ȋn OUG nr.21/2015 ȋncalcă anumite principii constituționale. Printre acestea se numără principiul fundamental al accesului liber la justiție consacrat de art.21 din Constituție, precum și art.6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit căruia dreptul la un tribunal include și dreptul la executarea unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de orice jurisdicție competentă, făcând parte integrantă din noțiunea de proces. Conform sesizării, "Acest principiu are o importanță deosebită în contextul unui contencios administrativ a cărui soluționare este determinantă cu privire la existența sau inexistența unui drept civil al justițiabilului. Protecția efectivă a justițiabilului și restabilirea legalității implică obligația pentru administrație să execute hotărârea jurisdicției sesizate. Dacă administrația, ca element al statului de drept ar omite sau ar întârzia să execute o hotărâre judecătorească, garanțiile art. 6 mai sus menționat, de care a beneficiat un justițiabil în faza judiciară a procedurii, ar deveni inutile". Cu alte cuvinte, este ȋngrădit dreptul persoanelor ȋn această situație de a avea acces liber la justiție.

O altă prevedere considerată neconstituțională se referă la faptul că, potrivit art. VII, se exonerează de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și, respectiv, președintele Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. "Prin conținutul său normativ, această nouă reglementare dispune nu numai pentru viitor, dar și cu privire la exonerarea de la plata amenzilor civile stabilite deja prin hotărâri judecătorești, pronunțate de instanțele de contencios administrativ. În acest sens, se încalcă principiul separației și echilibrului puterilor, consacrat de dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție. Astfel, potrivit jurisprudenței constituționale a lipsi o hotărâre definitivă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept și afectează buna funcționare a justiției"

Un alt aspect criticat este reprezentat de faptul că prevederile acestei ordonanțe de urgență diminuează forța hotărârilor judecătorești și crează discriminare ȋntre aplicanții acelor hotărâri. În decizia Curții Constituționale se găsește menționat următorul lucru: „textul criticat diminuează forța hotărârilor judecătorești pronunțate în contencios administrativ și creează discriminare între subiecții de drept obligați să pună în executare o hotărâre judecătorească pronunțată în aceeași materie, îndepărtându-se de la scopul asigurării protecției constituționale a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică. Astfel, prin modul de reglementare se încalcă prevederile constituționale ale art.1 alin.(4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ale art.124 alin.(1) referitor la principiul legalității actului de justiție corelate cu cele ale art.16 alin.(2) potrivit cărora nimeni nu este mai presus de lege”.

Se poate constata, astfel, faptul că OUG nr. 21/2015 ȋncalcă multiple principii constituționale, ceea ce relevă faptul că prevederile unei ordonanțe de urgență trebuie analizate cu atenție pentru a preveni ȋncălcările altor legi. OUG nr.21/2015 a produs efecte timp de 334 de zile, până a fost aprobată cu modificări de către Parlament și promulgată de către Președinte.

Schimbarea Guvernului

În cadrul acestei secțiuni, am dorit să constat care a fost ultima ordonanță de urgență emisă de cabinetul Ponta, respectiv prima emisă de cabinetul Cioloș, momentul ȋn care a fost emisă ultima ordonanță de urgență față de data la care cabinetul Ponta a demisionat, respectiv momentul emiterii primii ordonanțe de urgență față de data la care cabinetul Cioloș a fost ȋnvestit, precum și dacă respectivele ordonanțe de urgență au fost adoptate corespunzător.

Trebuie menționat faptul că schimbarea guvernelor a avut loc ȋntr-un context neobișnuit deoarece cabinetul Ponta a demisionat și, prin urmare niciunul dintre cele două cabinete nu au știut din timp că se vor schimba. Data la care guvernul Ponta a demisionat este 4 noiembrie 2015, iar data la care cabinetul Cioloș a fost ȋnvestit la data de 17 noiembrie 2015. Ultima ordonanță de urgență semnată de guvernul Ponta a fost ȋn ziua ȋn care a demisionat, iar prima ordonanță de urgență semnată de guvernul Cioloș a fost la două zile după primirea votului de ȋnvestitură.

Ultima ordonanță de urgență emisă de cabinetul Ponta

Ultima ordonanță de urgență emisă de cabinetul Ponta este OUG nr.54/2015 privind unele măsuri ȋn domeniul ȋnvățământului. A fost emisă la data de 04.11.2015 și vizează adoptarea de măsuri ȋn ceea ce privește salarizarea personalului din sistemul național de ȋnvățământ. Am analizat această ordonanță de urgență anterior(p.15) și am constatat faptul că nu a fost adoptată ȋn mod corespunzător deoarece nu justifică urgență și vizează o situație generală și previzibilă, care datează ȋn practică de mai mult timp, motiv pentru care consider că măsurile vizate puteau fi adoptate prin intermediul procesului legislativ obișnuit.

Prima ordonanță de urgență emisă de cabinetul Cioloș

Prima ordonanță de urgență emisă de către Guvernul Cioloș este OUG nr. 55/2015 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative. Aceasta a fost emisă la data de 19.11.2015 și vizează domeniul administrativ.

În ceea ce privește motivarea urgenței, ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgențe se găsește menționat faptul că actualul cabinet necesită un nou cadru organizatoric care să permită desfășurarea, ȋn cel mai scurt timp, a activității Guvernului și a ministerelor și pentru a putea pune ȋn aplicare Programul de guvernare acceptat de Parlament, fapt care ar avea repercusiuni directe asupra cetățenilor. În opinia mea, deși schimbarea guvernului a fost neașteptată, ca urmare a demisiei cabinetului anterior, modificarea administrației centrale este necesară, ȋnsă, nu consider că necesită o ordonanță de urgență, iar motivele invocate ȋn cadrul acestei ordonanțe de urgență nu mă conving, acestea descriind situația și menționând necesitatea, ȋnsă neargumentând-o.

În privința domeniului de aplicare, respectiva ordonanță de urgență vizează o situație generală, și anume organizarea administrației centrale. Din perspectiva acestui indicator, nu se poate afirma faptul că această ordonanță de urgență vizează o situație de urgență.

Din punctul de vedere al situației invocate, nu se poate afirma faptul că există o situație de urgență deoarece, deși schimbarea de guverne a fost neașteptată, organizarea administrativă era cunoscută de mai mult timp, și, consider faptul că măsurile prevăzute de această OUG puteau fi luate fără a folosi regimul de urgență ca pretext. Astfel se poate afirma faptul că, și din perspectiva acestui indicator, această ordonanță de urgență nu vizează o situație de urgență.

În cazul acestei OUG, timpul ȋn care regula conform căreia Parlamentul este singura autoritate legiuitoare nu se poate stabili deoarece respectiva ordonanță de urgență ȋncă se află la aniliza comisiilor parlamentare.

În privința domeniului legislativ vizat de această OUG, aceasta nu este adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Din acest punct de vedere, se poate afirma că această ordonanță de urgență este adoptată corespunzător.

Parcurgând toți acești indicatori, nu se poate afirma faptul că OUG nr.55/2015 a fost adoptată corespunzător.

Analizând cele două ordonanțe de urgență, am constatat faptul că ambele au fost adoptate necorespunzător. În cazul guvernului Ponta, ultima ordonanță de urgență emisă a fost chiar ȋn ziua demisiei. Deși ȋn acea zi, guvernul știa ce avea să se ȋntâmple, premierul Victor Ponta a semnat, ca un ultim act ȋnainte de dimisie, o ordonanță de urgență care nu avea absolut nicio legătură cu situația de atunci, și anume protestele populației. Guvernul Cioloș, ȋnsă, a emis prima ordonanță de urgență la două zile după ce și-a ȋnceput mandatul, ordonanță care, ȋn opinia mea, a fost adoptată necorespunzător, dar situația invocată și măsurile propuse au avut o mai mare legătură cu problemele existente ȋn acea perioadă.

Delegarea legislativă ȋn alte state

În cadrul acestei secțiuni, voi expune informații cu privire la delegarea legislativă ȋn alte state. Scopul acestei părți este de a compara situația delegării legislative din România cu alte state pentru a determina dacă se aseamănă ȋntr-o anumită măsură.

Voi ȋncepe prin scurta analiză a raportului MCV emis de către Comisia Europeană la 28 ianuarie 2015. Acest raport are rolul de a analiza progresele realizate de România ȋn ceea ce privește reforma sistemului și de a face recomandări astfel ȋncât eforturile autorităților române să fie orientate către obiective precise. Comisia Europeană a atras atenția asupra folosirii excesive a OUG de către Guvern de mai multe ori. Prin rapoartele MCV, Comisia Europeană semnalează utilizarea abuzivă de OUG care produce o lipsă a clarității legislative datorită faptului că se limitează posibilitățile de consultare în condițiile emiterii de OUG. De asemenea, Comisia semnalează o lipsă de performanță instituțională și în cazul Avocatului Poporului care poate sesiza Curtea Constituțională cu privire la neconstituționalitatea ordonanțelor de urgență. Însă, Victor Ciorbea, care ocupă funcția de Avocat al Poporului în prezent, a declarat că nu e de datoria sa să se implice în chestiuni legate de echilibrul de putere între autoritățile statului, ci în chestiuni ce țin de domeniul drepturilor omului.

Comisia Europeană pentru Democrație prin Lege sau Comisia de la Viena a emis ȋn anul 1995 un document referitor la legiferarea ȋn situații de urgență ȋn statele europene. Acest studiu menționează faptul că situațiile publice de urgență implică abateri de la drepturile omului și alterări ȋn ceea ce privește distribuirea funcțiilor și puterilor ȋntre diferite instituții ale statului. Cele mai multe constituții prevăd măsuri ȋn situații de urgență, ȋnsă, ȋn constituțiile unor puține state, nu există o regulă de urmat ȋn caz de urgență, ci unele dispoziții care să se aplice ȋn caz de război. În constituțiile statelor Norvegia, Danemarca, Luxemburg, Suedia și Austria nu există o regulă ȋn caz de urgență, dar există o dispoziție care stipulează faptul că, ȋn cazul ȋn care Parlamentul nu reușește să ȋși exercite atribuțiile, se exercită un transfer al puterii legislative către executiv.

În Danemarca, Guvernul are posibilitatea de a emite acte legislative temporare ȋn cazul ȋn care Parlamentul nu se poate ȋntruni, iar circumstanțele sunt extrem de urgente. Chiar și ȋn acest caz, actele emise de către Guvern nu trebuie să ȋncalce principiile constituționale și trebuie trimise Parlamentului pentru aprobare de ȋndată ce acesta se ȋntrunește.

În Austria, dacă Parlamentul nu se poate ȋntruni sau dacă nu poate preveni pericole la adresa comunității, Președintele poate, la recomandarea Guvernului, să adopte măsuri pe calea ordonanțelor. Aceste ordonanțe trebuie cosemnate de Guvern și trebuie supuse Parlamentului pentru aprobare. Parlamentul are termen 4 săptămâni pentru a aproba respectiva ordonanță și a transforma-o ȋn lege sau pentru a o respinge.

În Elveția, Constituția nu conține dispoziții explicite cu privire la starea de urgență, ȋnsă există câteva posibilități. În primul rând, articolul 89 din Constituția Elveției permite Parlamentului, dacă este necesară acționarea imediată, să adopte ordonanțe fără a le supune referendumului. După utilizarea excesivă a acestei prerogative ȋn anii ’30, clauza stării de urgență a fost revizuită de două ori. Un prim amendament a fost aplicat ȋn 1939, care stipula că pentru adoptarea unei ordonanțe era nevoie de majoritatea absolută a ambelor camere, iar ȋn 1949 a fost aplicat cel de-al doilea amendament, care introducea restricții de timp ȋn privința ordonanțelor. Ca urmare a acestor reguli, ȋn prezent, toate ordonanțele de urgență emise de Consiliul Federal sunt limitate ȋn timp. Acestea produc efecte imediat după emitere, iar după un an de la emitere sunt supuse unui referendum.

În Luxemburg, deși nu există o regulă ȋn caz de urgență, ȋn cazurile crizelor sociale și economice, legislativul a emis unele legi care ȋi atribuia executivului posibilitatea de a reglementa anumite domenii care nu sunt considerate domenii legislative. În aceste cazuri, executivul poate emite decrete-legi, invocând starea de urgență pentru a justifica necesitatea respectivelor decrete-legi.

Statele Unite ale Americii nu au un cadrul legislativ specific pentru situațiile de urgență. La nivel federal, Constituția și legislația federală prevede o ȋmputernicire pentru Președinte pe care o poate folosi ȋn circumstanțe bine definite și limitate. În orice caz, aceste legi nu permit executivului să suspende sau să interfereze activitatea celorlalte entități ale Guvernului Federal, respectiv Congresul și Judiciarul, și nu permit abateri de la drepturile fundamentale. La nivel statal, există o varietate de prevederi legislative care permit executivului statal, printre care guvernatori și primari, să acționeze ȋn caz de urgență. Aceste prevederi legislative se bazează pe folosirea forței poliției care, conform Constituției SUA, este administrată la nivel statal. În cazul ȋn care folosirea acestei forțe are motive bine ȋntemeiate și este necesară din pricina unei situații neprevăzute, se pot ȋncălca drepturi protejate constituțional dacă este necesară protejarea sănătății publice, a siguranței și bunăstării ȋn caz de urgență.

Ca și ȋn România, ȋn Statele Unite ale Americii există exemple ale folosirii de situația de urgență pentru a emite ordonanțe ȋn situații care nu sunt cu adevărat urgente. Un astfel de exemplu este reprezentat de situația din orașul Kansas, ȋn luna mai 2013. La data de 2 mai 2013, Comitetul de Transport și Infrastructură a orașului Kansas a analizat ordonanța 130335 care prevedea plata unei firme a milioane de dolari pentru planificarea rețelei stradate și invoca situație de urgență. Când președintele comitetului a fost ȋntrebat despre folosirea urgenței pentru a legifera, acesta a argumentat că sunt o multitudine de ordonanțe care au fost adoptate ȋn acest fel, iar practica emiterii ordonanțelor de urgență a devenit o rutină deoarece clauza urgenței permite ordonanței să producă efecte imediate, evitând astfel restricțiile legislative, care constau ȋn impunerea unei perioade de așteptare de 10 zile până când ordonanța ȋncepe să producă efecte. Cu alte cuvinte, ceea ce președintele comitetului a afirmat, este faptul că noțiunea de urgență, ȋn cadrul legislativ, nu este bine definită și permite astfel, folosirea acesteia pentru a elimina restricțiile legislative din calea unei ordonanțe.

Constituția Italiei, ȋn ceea ce privește situația de urgență, face referire doar la situația statului ȋn caz de război.În caz de război, Parlamentul poate atribui Guvernului puterile necesare pentru a acționa pentru rezolvarea situației, ȋnsă, acest transfer de putere nu poate include suspendarea totală a atribuțiilor Parlamentului sau a instituțiilor constituționale. Guvernul democratic nu poate fi suspendat, iar Parlamentul nu poate renunța la funcția de control politic. Pe timp de pace, ȋn cazul unor situații urgente, a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernului ȋi este atribuită posibilitatea de a adopta măsuri prin intermediul unor decrete care au efect de lege și care trebuie depuse la Camerele Parlamentului pentru a fi transformate ȋn acte legislative. Aceste decrete emise de către Guvern ȋși pierd forța legală dacă nu sunt transformate ȋn acte legislative de către Parlament, ȋn decursul a 60 de zile de la publicarea lor.

Comparația situației OUG din România cu cea din alte state indică, de asemenea, disfuncționalitatea puterii executive și legislative din România. În anul 2013, în India s-a pus problema folosirii abuzive de OUG de către Guvern deoarece s-au emis 13 OUG în respectivul an, cele mai multe emise în intervalul 2001-2013, iar din intervalul 1952-2013 se remarcă 1993 ca fiind anul cu cele mai multe OUG emise, și anume 34. Presa din Malaezia observă tentația autorităților de a abuza de OUG, relatând despre cazuri în care mulți indivizi sunt arestați fără proces, ca efect al unei ordonanțe de urgență emise anterior.

Comisia de la Viena a ajuns la concluzia că numărul mare de ordonanțe de urgență emise ȋn România se datorează și prevederilor constituționale referitoare la procedura adoptării ordonanțelor de urgențe conform cărora ordonanțele de urgență rămân ȋn vigoare până când cea de-a doua cameră parlamentară, cea decizională, respinge respectiva ordonanță. Astfel, pentru a menține o ordonanță de urgență ȋn vigoare, majoritatea parlamentară care susține guvernul trebuie doar să amâne cât se poate de mult votul pentru respectiva ordonanță ȋn cele două Camere. Prin urmare, Comisia de la Viena afirmă faptul că această facilitate chiar atrage abuzarea ei și explică numărul mare de ordonanțe de urgență adoptate ȋn România.

O altă situație, ȋntâlnită și ȋn studiul analizelor ordonanțelor de urgență adoptate ȋn anul 2015, este reprezentată de transpunerea directivelor europene ȋn legislația națională. În majoritatea cazurilor, aceste ordonanțe de urgență justifică foarte bine urgența, ȋnsă se poate constata faptul că aceste transpuneri sunt lăsate pe ultima sută de metrii, pe când puteau fi adoptate din timp, prin intermediul procesului legislativ obișnuit. Comisia de la Veneția face referire și la aceste cazuri și afirmă faptul că indubitabil uneori legislația europeană trebuie transpusă ȋn legislația națională rapid pentru a evita anumite riscuri la nivel de țară, ȋnsă nu recomandă folosirea aproape constantă de mijlocul ordonanțelor de urgență pentru acest scop. Comisia recomandă, ȋn primul rând, ca transpunerea directivelor europene să fie semnalate din timp pentru ca Parlamentul să se poată organiza astfel ȋncât să le transpună la timp, iar dacă există un volum mare de directive europene și nu se poate să le transpună pe toate la timp, atunci poate folosi delegarea legislativă pentru a fi ajutat de Guvern.

În ceea ce privește emiterea de ordonanțe de urgență ȋn anul 2015 de către cele două cabinete, Guvernul Ponta a emis 52 de ordonanțe de urgență, iar Guvernul Cioloș 14. În timpul guvernării Ponta, care ȋn anul 2015 a durat 308 zile, au fost emise 52 de ordonanțe de urgență. Astfel, Guvernul Ponta a emis o ordonanță de urgență la fiecare 6 zile. În cazul guvernării Cioloș, care ȋn anul 2015 a durat 57 de zile, au fost emise 14 ordonanțe de urgență. Astfel, Guvernul Cioloș a emis o ordonanță de urgență la fiecare 4 zile.

Comparând statisticile ordonanțelor de urgență din anul 2015 cu cele din alte state indică faptul că ritmul ȋn care se adoptă ordonanțele de urgență ȋn România este alarmant. De exemplu, ȋn India, ȋntre 1947 și 2015 au fost adoptate 779 de ordonanțe de urgență, iar ȋn România ȋntre 2004 și 2013 au fost emise 1461. În timpul guvernării Jawaharlal Nehru care a durat 6126 de zile au fost emise 200 de ordonanțe de urgență, ceea ce ȋnseamnă o ordonanță de urgență la fiecare 30 de zile. În timpul guvernării Indira Gandhi care a durat 5825 de zile au fost emise 208 ordonanțe de urgență, ceea ce ȋnseamnă o ordonanță de urgență emisă la fiecare 28 de zile. În timpul guvernării P V Narsimha Rao, o ordonanță de urgență era emisă la fiecare 16 zile, iar ȋn timpul guvernării Vajpayee la fiecare 39 de zile. Cele mai puține ordonanțe de urgență au fost emise ȋn timpul guvernării Lal Bahadur Shastri, care a durat 581 de zile, timp ȋn care au fost emise doar 9 ordonanțe de urgență, ceea ce ȋnseamnă o ordonanță de urgență la fiecare 65 de zile. Se poate observa, astfel, că numărul ordonanțelor emise ȋn România este mult mai mare, ceea ce indică faptul că practica emiterii de ordonanțe de urgență este utilizată ȋn mod abuziv.

Poziția societății civile ȋn raport cu emiterea ȋn exces a ordonanțelor de urgență

Societatea civilă din România a început să se dezvolte la sfârșitul anului 1989, după căderea regimului comunist. Primele indicii ale dezvoltării societății civile au fost reprezentate de apariția unor uniuni de liber schimb la nivelul organizațiilor economice, instituțiilor și universităților. Analiza societății civile din România la începutul anilor 1990 relevă două stagii de dezvoltare. Astfel, în prima parte a anilor 1990, societatea civilă se găsea într-o luptă pentru eliberarea de sub moștenirea regimului comunist și pentru dobândirea unui loc autonom în sfera statului. În a doua parte a anilor 1990, când spațiul politic se îmbunătățise, societatea civilă a dobândit un profil bine definit și și-a stabilit anumite roluri.

Între 1991 și 1996 au apărut multe organizații neguvernamentale, în special în domeniul economic și social, însă, relația acestora cu spațiul politic s-a dezvoltat foarte încet. În anul 1996, însă, relația societății civile cu spațiul politic s-a consolidat, odată cu venirea la putere a Convenției Democratice, care era susținută de organizații neguvernamentale, în special de Alianța Civică. Astfel, în perioada guvernării Convenției Democratice, societatea civilă a fost foarte activă. După alegerile din 2000, relația dintre societatea civilă și spațiul politic s-a deteriorat, iar guvernul din acea perioadă era deseori acuzat de faptul că încearcă să submineze atât presa, cât și societatea civilă. Rezultatul alegerilor din 2004 au fost bine primite deoarece se considera faptul că noul guvern colaborează cu societatea civilă. Această presupunere avea să se demonstreze a fi greșită deoarece cooperarea dintre societatea civilă și guvern nu avea la bază o comunicare eficientă, iar societatea civilă se găsea dezorganizată, activismul civic și participarea fiind caracteristici lipsă în acea perioadă.

Societatea civilă are trei niveluri de manifestare. Primul nivel face referire la forma individuală, la modul în care individul se relatează la putere, urmându-și propriile interese, și la drepturile sale civice și sociale. Cel de-al doilea nivel face referire la nivelul grupurilor autonome individuale. Ultimul nivel include manifestarea la nivelul partidelor politice, asociații etc, în cadrul cărora interesele și dorințele indivizilor referitoare la putere și societatea politică sunt exprimate mult mai eficient. Privind situația din România, se constată faptul că punctul slab al societății civile este reprezentat de nivelul foarte mic de participare al cetățenilor la activitățile civice și la forme de organizare, ceea ce reprezintă un impediment în crearea unor organizații neguvernamentale eficiente.

În prezent, în România se cunoaște o îmbunătățire în ceea ce privește organizarea societății civile. După cum am menționat și în secțiunea „Ordonanțe de urgență contestate”, există o rețea formată din mai multe organizații neguvernamentale, ….., care se opune emiterii excesive de ordonanțe de urgență de către Guvern. Mijloacele prin care se opun sunt reprezentate de efectuarea studiilor referitoare la acest subiect, scrisori trimise Avocatului Poporului și Comisiei Europene. De asemenea, am observat și, în cazul în care Avocatul Poporului a ridicat excepția de neconstituționalitate pentru OUG nr.????, această rețea de ONG-uri a trimis, de asemenea, o scrisoare prin care sprijină decizia Avocatului Poporului prin întărirea argumentulelor acestuia.

Această rețea de organizații neguvernamentale a dovedit faptul că este dedicată în privința combaterii emiterii în exces de ordonanțe de urgență, iar în cazurile în care a considerat că Avocatul Poporului a ignorat cerințele acesteia, s-a adresat Comisiei Europene. Un exemplu al acestei acțiuni este reprezentat de scrisoarea adresată de către această rețea de ONG-uri împreună cu câțiva cetățeni din iulie 2012, în care critică o ordonanță de urgență emisă în același an deoarece încălca prevederea constituțională conform căreia o ordonanță de urgență nu trebuie să fie adoptată în domeniul legilor constituționale. De asemenea, în această scrisoare se găsește menționat faptul că societatea civilă i-a cerut Avocatului Poporului să ridice excepția de neconstituționalitate, însă nici o procedură legislativă nu a fost demarată, acesta fiind și principalul motiv pentru trimiterea respectivei scrisori la Comisia Europeană.

O altă problemă ridicată de societatea civilă referitor la procesul de relaționare cu Guvernul, și care persistă și în prezent, este reprezentată de lipsa transparenței în procesul decizional. Această problemă a fost semnalată în iunie 2014 de către o rețea de ONG-uri deoarece Guvernul dorea înființarea unui Mecanism Național de Prevenire a Torturii, însă, nu se știa nimic legat de modalitatea de înființare a acestui organism, motiv pentru care respectiva rețea de ONG-uri a afirmat faptul că nu există transparență la nivel decizional și a rugat guvernul să nu adopte o Ordonanță de Urgență privind instituirea acestui organism fără consultarea tuturor membrilor societății civile, inclusiv pe reprezentanții grupurilor de copii și adulți cu dizabilități închiși în instituții de asistență socială și medicală și susținea, de asemenea, faptul că înființarea unui astfel de organism trebuie să rezulte dintr-un proces transparent și inclusiv pentru a fi independent capabil să viziteze inopinat toate locurile privative de libertate în care se află copii, tineri și adulți cu sau fără dizabilități, convingând autoritățile statului să respecte pe deplin obligațiile asumate de România în materia drepturilor omului. Această lipsă de transparență a fost criticată la începutul anului 2015 când Guvernul a emis, fără consultarea societății civile, o ordonanță de urgență în care se regăseau mai multe ordonanțe de urgență.

Stagiul legislativ pre-parlamentar

Primul stagiu al procesului legislativ este reprezentat de inițiativa legislativă care poate aparține parlamentului, guvernului și cetățenilor. Privind situația din România, Guvernul pare a fi principalul inițiator legislaiv. Guvernul are posibilitatea de a face propuneri legislative prin intermediul propunerilor de legi sau prin ordonanțe. Guvernul este, de asemenea, principalul actor în demararea procedurii de urgență prin intermediul ordonanțelor de urgență. Ordonanța de urgență este trimisă de către Guvern Parlamentului pentru aprobare, iar respectiva ordonanță intră în vigoare din moment ce este trimisă către Guvern până când Camerele parlamentare decid dacă o vor aproba și converti în lege, sau o vor respinge.

Inițiatorul legislativ crează propunerea de lege în cadrul unor grupuri speciale de lucru și o trimite celorlalte ministere relevante pentru aprobare. Grupurile speciale de lucru încorporează juriști și specialiști pe domeniile relevante pentru propunerea de lege, sub coordonarea unui secretar de stat. În acest stagiu, procesul decizional este deschis la propuneri venite din partea actorilor sociali și economici.

Cadrul legal pentru procedurile de consultare cu societatea civilă ȋn România a fost instituit ȋn 2001, când Parlamentul a adoptat Legea 544/2001 privind accesul public gratuit la informație. Această lege a reprezentat adaptarea normelor din România la regulile promovate de Uniunea Europeană și Consiliul Europei. La acest cadru legal, au mai contribuit și Legea 52/2003 referitoare la transparența administrației publice ȋn procesul decizional, și Decizia Guvernamentală nr 775/2005 care stabilește procedurile guvernamentale pentru elaborarea, aprobarea și prezentarea propunerilor legislative, au introdus consultarea publică ca un pas obligatoriu ȋn procesul decisional. Acest cadru legal impunea, de asemena, și o metodologie în ceea ce privește consultarea dintre guvern și societatea civilă. Această metodologie consta în faptul că guvernul român are obligația să publice informații cu privire la actele și propunerile legislative, excepție făcând legislația referitoare la securitatea națională sau la orice informații considerate informații personale, conform legii, pe propriul site web. De asemena, acest cadru legislativ mai prevede faptul că fiecare minister trebuie să își desemneze o persoană care să se ocupe de comunicarea cu societatea civilă și care să aibă principala responsabilitate de a colecta și menaja comentariile și amendamentele propuse de societatea civilă. Ceea ce mai este stipulat în acest cadru legislativ este faptul că în cazul în care un membru al societății civile cere dezbaterea pe un anumit proiect legislativ, inițiatorul respectivului proiect are obligația de a organiza o dezbatere. Trebuie avut în vedere, însă, faptul că amendamentele propuse de actorii non statali au doar rol de recomandare și, prin urmare, guvernul poate să nu țină cont de opiniile acestora.

Toate actele normative care necesită aprobare ajung la Secretariatul General al Guvernului care are rolul de a verifica dacă aceste acte îndeplinsesc criteriile formale pentru a putea fi transmise Parlamentului. În cazul în care aceste criterii nu sunt îndeplinite, propunerea legislative este trimisă înapoi, la cel care a inițiat, pentru a aduce modificările și amendamentele necesare, după care se întoarce iar la Secretariatul General al Guvernului. Decizia finală, însă, aparține prim-ministrului care poate aproba, respinge sau amâna propunerile legislative venite. De asemenea, dacă în cadrul ședințelor guvernamentale se aduc amendamente propunerii legislative, Secretariatul General al Guvernului trebuie să informeze inițiatorul respectivei propuneri, care trebuie să reformuleze textul propunerii legislative conform amendamentelor produse. După ce s-a realizat versiunea finală a propunerii legislative, aceasta poate fi trimisă la Parlament.

În continuare, voi expunde câteva statisitici referitoare la emiterea actelor legislative care vor releva actorii care contribuie cel mai mult la inițierea procesului legislative. Astfe, între 1990 și 2005 au fost emise 4822 de proiecte legislative care au devenit legi în urma procesului legislative, iar 89,88% dintre aceste proiecte legislative au fost initiate de către guvern. Această statistică relevă faptul că guvernul este principalul inițiator legislativ în România. În plus, delegarea legislativă contribuie la evidențierea guvernului ca principal initiator legislative în România. Deși Parlamentul are drept de veto asupra unei ordonanțe de urgență emisă de către Guvern, sunt rare situațiile în care acesta s-a folosit de această prerogative (de exemplu, în anul 2015 a folosit-o o singură data). Mai mult de atât, poate dura luni, chiar ani, procedura de deliberare a unei camera parlamentare asupra unei ordonanțe de urgență, timp în care respective ordonanță de urgență produce efecte. Folosirea, ȋn mod continuu, a delegării legislative de către Guvern este indicată de numărul ridicat al ordonanțelor de urgență emise. De exemplu, ȋn perioada 2000-2015, au fost emise 3339 de ordonanțe simple și de urgență, ceea ce ȋnseamnă, ȋn medie, aproximativ 223 de ordonanțe emise pe an.

Opiniile unor specialiști

Constituționaliștii consultați de RL au mai punctat o disfuncționalitate majoră care știrbește din puterile Parlamentului, în relația cu Executivul, problemă ce trebuie remediată la următoarea revizuire a Constituției: „Problema Parlamentului nostru nu este lipsa puterilor formale, ci faptul că este sugrumat de modul în care acționează Guvernul. Acesta, prin ministerele de specialitate, decide cea mai mare parte a politicii legislative. Există un număr foarte mare de proiecte legislative introduse pe ordinea de zi a Parlamentului, cele mai multe fiind proiecte de lege pentru aprobarea ordonanțelor de urgență. Astfel, Parlamentul a devenit un fel de anexă administrativă de aprobare a textelor legislative concepute în cadrul ministerelor și Guvernului. În acest mod, legislativul este dominat de executiv. Dar este o situație care poate fi întâlnită în toate democrațiile occidentale, întrucât problemele sociale, economice, politice ale societății moderne sunt atât de complexe încât este nevoie de soluții ale unor autorități specializate. Pentru legea educației ai nevoie de expertiza Ministerului Educației, pentru legea sănătății ai nevoie de expertiza Ministerului Sănătății ș.a.m.d. Parlamentul are o competență generală, nu una specializată, iar rolul său principal trebuie să fie de control asupra politicilor și legislației pregătite de Guvern", explică Bogdan Dima.

Avocatul Ștefan Deaconu, care a făcut un studiu cantitativ al productivității activității legislative în România din 1990 până în prezent și a constatat că cele mai multe din legile adoptate de Parlament au fost cele de adoptare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului. Concluziile lui reprezintă o măsură exactă și de netăgăduit a observațiilor celorlalți constituționaliști: "Este evident că din 1999 până azi Parlamentul a fost mai degrabă o anexă a Guvernului și că în România Guvernul este cel care legiferează, deși acest lucru este împotriva principiilor democratice și ale statului de drept și a făcut obiectul constant al criticilor Comisiei Europene în rapoartele de țară. La aceeași concluzie a ajuns și consultantul politic Bogdan Dima, care a analizat toate angajările de răspundere din România postcomunistă și a constatat că legile cu cel mai important impact asupra societății au fost adoptate prin intermediul procedurii prevăzute la art. 114 din Constituție: „Angajarea răspunderii are ca efect eliminarea dezbaterilor parlamentare cu privire la textul legislativ. Legi precum Codul Muncii, Codul Civil, Codul Penal, Codurile de procedură civil și penal, Statutul funcționarilor publici, legile reformei justiției din 2004 și multe altele au fost adoptate prin angajarea răspunderii, adică prin eliminarea dezbaterilor parlamentare. Dacă adăugăm și practica excesivă a adoptării de ordonanțe simple și de urgență de către Guvern, începem să avem o imagine cu privire la cine face cu adevărat jocurile în procesul de concepere a legislației."

În ceea ce privește soluțiile constituționale pentru rezolvarea acestor probleme, Bogdan Dima a ridicat următoarea întrebare: „Ce ar fi dacă s-ar preciza în Constituție că angajarea răspunderii se poate face doar o singură dată pe an? În proiectul de revizuire a Constituției inițiat de Președinte s-a prevăzut că este posibilă angajarea răspunderii o singură dată per sesiune parlamentară. Este de discutat. Cât despre practica abuzivă a ordonanțelor de urgență, cred că soluția franceză a partajării competențelor legislative între Parlament și Guvern ar merita să fie pusă în discuție. Totodată, nu trebuie să ignorăm faptul că, uneori, delegarea legislativă poate să corecteze excese ale Parlamentului. A se vedea în acest sens situația apărută în 2008 când Parlamentul a votat majorarea salariilor profesorilor cu 50% și Guvernul s-a opus prin adoptarea unor ordonanțe de urgență."

Concluzii

Delegarea legislativă reprezintă un subiect de studiu diversificat și controversat. un fel de intro

Această lucrare de cercetare a creat un tablou care ilustrează caracteristicile unei ordonanțe de urgență adoptate corespunzător. În primul rând, ȋn cadrul textului unei ordonanțe de urgență, trebuie să existe o motivare a urgenței care să furnizeze argumente solide pentru ca măsurile prevăzute de respectiva ordonanță de urgență să fie adoptate ȋn regim de urgență și nu prin intermediul procesului legislativ obișnuit. În al doilea rând, respectiva ordonanță de urgență trebuie să vizeze o situație specifică și nu generală pentru a se putea considera că există o situație cu adevărat urgentă deoarece șansele ca o situație urgentă să fie generală sunt infime. În al treilea rând, situația vizată trebuie să fie imprevizibilă și inevitabilă, care, ȋn lipsa unei reglementări imediate, prejudiciază grav interesul public, și nu previzibilă și evitabilă, ȋn deosebi cazurile care presupun modificări ale legislației aflate ȋn vigoare. Nu ȋn ultimul rând, o ordonanță de urgență nu poate fi adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu poate afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică. Astfel, o ordonanță de urgență adoptată corespunzător trebuie să ȋndeplinească simultan toate aceste caracteristici.

Prin studiul asupra acestui caz, cercetarea a ilustrat faptul că, ȋn cadrul textului unei ordonanțe de urgență, motivarea urgenței este obligatorie. În cadrul acestei cercetări, nu a existat nici o ordonanță de urgență care să fie adoptată corespunzător, fără a conține o motivare a urgenței.

Această cercetare ilustrează faptul că domeniul de aplicare al unei ordonanțe de urgență nu trebuie să fie general. Situația vizată trebuie să fie specifică, iar ȋn cadrul analizei acestei cercetări nu a existat nici o ordonanță de urgență adoptată corespunzător care să vizeze o situație generală.

Cercetarea ilustrează faptul că situația invocată ȋn cadrul unei ordonanțe de urgență trebuie să fie imprevizibilă și inevitabilă. În cadrul analizei acestei cercetări nu a existat nici o ordonanță de urgență adoptată corespunzător care să invoce o situație previzibilă și care putea fi evitată.

Analiza ordonanțelor de urgență emise ȋn anul 2015 ȋn România a ilustrat faptul că o ordonanță de urgență nu poate fi adoptată ȋn domeniul legilor constituționale, nu poate afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și ȋndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri ȋn proprietate publică, conform articolului 115, alin.4 din Constituția României. În cadrul analizei acestei cercetări nu a existat nici o ordonanță de urgență adoptată corespunzător care să ȋncalce prevederile articolului 115, alin.4 din Constituția României.

Analiza raportului dintre timpul timpul suspendării regulii generale coform căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare și decizia Parlamentului cu privire la aprobarea unei ordonanțe de urgență a permis testarea teoriei autorilor Shugart și Carey. Conform teoriei celor doi autori, dacă ȋn cazul unei OUG, timpul suspendării regulii generale coform căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare este mare atunci costurile de retragere a acelei OUG vor fi mari, iar Parlamentul va aproba respectiva OUG. Această teorie se confirmă ȋn cazul acestui studiu, din moment ce, ȋn România anului 2015, au fost respinse doar două ordonanțe de urgență, dintre care prima, OUG nr.7/2015 după 342 de zile, dar ȋn urma admiterii excepției de neconstituționalitate de către Curtea Constituțională a României, iar cea de-a doua, OUG nr. 42/2015 după 40 de zile, ȋn condițiile ȋn care ordonanțele de urgență care au fost aprobate se ȋncadrează ȋn intervalul 65-350 de zile.

Plecând de la teoria celor doi autori, am presupus faptul că dacă ȋn cazul unei OUG, timpul suspendării regulii generale coform căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare este mare atunci costurile de modificare a acelei OUG vor fi mai mari, din moment ce a produs efecte ȋntr-un interval de timp mare, iar Parlamentul va aproba respectiva OUG fără modificări. Analiza ordonanțelor de urgență din România anului 2015 relevă faptul că presupunere mea se dovedește a fi corectă deoarece ordonanțele de urgență care au fost aprobate cu modificări se ȋncadrează ȋn intervalul de timp 37-334 de zile, cele aprobate fără modificări se situează ȋn intervalul de timp 37-350 de zile. Cazurile extreme, ȋnsă, relevă faptul că ordonanța de urgență care a avut cel mai mare timp de analiză, respectiv OUG nr.22/2015 cu 350 de zile, a fost adoptată corespunzător și adoptată fără modificări, iar ordonanța de urgență cu cel mai mic timp de analiză, respectiv OUG nr. 50/2015 cu 65 de zile, nu a fost adoptată ȋn mod corespunzător și a fost aprobată cu modificări.

Dintre cele 66 de ordonanțe de urgență emise de către Guvern ȋn anul 2015, 52 au cunoscut ȋntreg procesul legislativ, dintre care 26 de OUG au fost adoptate fără modificări, 24 au fost adoptate cu modificări, iar 2 au fost respinse. Se observă astfel faptul că predomină numărul ordonanțelor adoptate fără modificări ceea ce indică faptul că Parlamentul este de acord cu folosirea ordonanțelor de urgență de către Guvern.

În privința domeniilor ȋn care au fost adoptate ordonanțele de urgență din 2015, Guvernul a emis cele mai multe ordonanțe de urgență ȋn domeniul administrativ, respectiv 23 de ordonanțe de urgență. În primul rând, numărul mare de OUG atrage atenția asupra faptului că nu toate ordonanțele de urgență au fost adoptate corespunzător, iar ȋn al doilea rând nu este posibil ca ȋn acest domeniu, respectiv administrarea instituțiilor publice, a personalului bugetar, precum și a cheltuielilor publice, să fi existat 23 de urgențe ȋn decursul unui an. De aceea, nu am analizat toate ordonanțele de urgență din domeniile ȋn care au fost adoptate mai multe OUG, și am presupus faptul că ȋn domeniile ȋn care a fost adoptată o singură ordonanță de urgență există o probabilitate mai mare ca respectivele ordonanțe să fi fost adoptate corespunzător. Însă, presupunerea mea s-a dovedit a fi greșită deoarece ȋn niciunul dintre aceste domenii, respectiv sănătate, cultură, educație, funciar și feroviar, ordonanța de urgență nu a fost adoptată corespunzător.

În privința lunilor ȋn care au fost emise cele mai multe ordonanțe de urgență, această cercetare a constat faptul că ȋn lunile iunie și decembrie au fost emise cele mai multe ordonanțe de urgență din anul 2015. Aceste luni au reprezentat ultimele luni de dinainte vacanțelor parlamentare din iulie-august 2015 și ianuarie-februarie 2016, iar ȋn timpul vacanțelor parlamentare Guvernul nu poate emite ordonanțe de urgență. De aceea, cercetarea a ajuns la concluzia că ȋn aceste luni Guvernul a abuzat de posibilitatea de a emite ordonanțe de urgență.

În privința zilelor ȋn care au fost emise cele mai multe ordonanțe de urgență, se remarcă ziua de 30 iunie ca fiind ziua cu cele mai multe ordonanțe de urgență emise ȋn 2015, respectiv zece, urmată de ziua de 30 decembrie cu șase. Aceste zile au reprezentat, de asemenea, ultimele zile de dinaintea vacanțelor parlamentare mai sus menționate, ceea ce ȋntărește concluzia conform căreia Guvernul a abuzat de posibilitatea de a emite ordonanțe de urgență. Mai mult de atât, analiza ordonanțelor de urgență emise ȋn aceste două zile relevă faptul că nici o ordonanță de urgență nu a fost adoptată corespunzător. Practic Guvernul a emis cât mai multe ordonanțe de urgență ȋn acele zile nu pentru că existau situații de urgență, ci pentru că urma o perioadă ȋn care nu mai se mai putea folosi de această prerogativă pentru a legifera.

Această lucrare, de-a lungul analizei ordonanțelor de urgență, a identificat doar trei situații cu adevărat urgente: OUG nr.22/2015, OUG nr.56/2015 și OUG nr.17/2015. Aceste ordonanțe de urgență ȋndeplinesc simultan toate caracteristicile desemnate ȋn modelul de analiză și, prin urmare, vizează o situație cu adevărat urgentă. Restul ordonanțelor de urgente analizate nu au ȋndeplinit toate caracteristicile, iar măsurile pe care le propuneau puteau fi adoptate prin intermediul procesului legislativ obișnuit. De aceea, consider că, ȋn decursul unui an, un Guvern ar trebui să emită maxim 5 ordonanțe de urgență pentru a nu abuza de prerogativa delegării legislative.

Situația ordonanțelor de urgență contestate indică o lipsă de interes la nivelul Avocatului Poporului și a societății civile, ȋn ceea ce privește combaterea folosirii abuzive de ordonanțele de urgență de către Guvern pentru a legifera. Cercetarea a indicat faptul că Avocatul Poporului poate ridica direct excepția de neconstituționalitate ȋn cazul unei ordonanțe de urgență la Curtea Constituțională. Însă, ȋn anul 2015, Avocatul Poporului a ridicat excepția de neconstituționalitate ȋn cazul a doar două ordonanțe de urgență, ceea ce indică lipsa de interes și de eficiență instituțională. Același fapt este indicat și de comparația cu instituția Avocatului Poporului din Norvegia și este semnalat și de Comisia Europeană ȋn rapoartele MCV. Din cele două excepții de neconstituționalitate, doar una a fost admisă.

În cadrul societății civile se remarcă o rețea de organizații neguvernamentale care dau dovadă de mai mai mult interes ȋn ceea ce privește combaterea folosirii abuzive de ordonanțele de urgență de către Guvern pentru a legifera, față de Avocatul Poporului. Aceste ONG-uri nu pot, ȋnsă, ridica direct excepția de neconstituționalitate la Curtea Consituțională, ci indirect, prin semnalarea acestora Avocatului Poporului. Activitatea acestora din ultima perioadă a indicat faptul că Avocatul Poporului nu ia ȋn considerare recomandările acestora, iar ȋn cazurile ȋn care Avocatul Poporului a ridicat excepția de neconstituționalitate, aceste ONG-uri au sprijinit decizia acestuia prin trimiterea către Curtea Constituțională a unei scrisori ȋn care ȋntăreau argumentele formulate de Avocatul Poporului. De asemenea, aceste ONG-uri au trimis scrisori și către Comisia European ȋn care semnalează problema emiterii ȋn exces de ordonanțe de urgență de către Guvern, precum și lipsa de eficiență instituțională a Avocatului Poporului. Se poate constata astfel, faptul că ȋn cadrul societății civile există un mai mare interes ȋn combaterea folosirii abuzive de ordonanțele de urgență de către Guvern pentru a legifera, ȋnsă, problema societății civile constă ȋn lipsa mijloacelor de acțiune și ȋn faptul că există doar un segment restrâns din societatea civilă care se opune acestei practici.

În cazul ordonanțelor de urgență din 2015, s-a remarcat faptul că și Președintele României a atacat o ordonanță de urgență la Curtea Constituțională. Acesta a ridicat excepția de neconstituționalitate ȋn cazul OUG nr. 21/2015 deoarece ȋncălca multiple principii constituționale. Excepția ridicată de către Președintele României a fost admisă de către Curtea Constituțională, iar ordonanța de urgență vizată a fost adoptată cu modificări. Deci, se poate observa astfel, că și Președintele României poate ataca ordonanțele de urgență.

Schimbarea cabinetelor guvernamentale din anul 2015 ilustrează faptul că preferința Guvernului de a folosi ȋn exces de ordonanțele de urgență pentru a legifera nu se schimbă ȋn funcție de cabinetul guvernamental. Această cercetare a analizat emiterea ordonanțelor de urgență de către două guverne diferite: Guvernul Ponta, care a fost un guvern politic, și guvernul Cioloș, care este un guvern tehnocrat. Deși perioadele de timp ȋn care cele două cabinete au guvernat diferă, Guvernul Cioloș a emis 14 ordonanțe de urgență ȋn 2015 și, raportat la numărul de zile ȋn care a guvernat rezultă faptul că a emis o ordonanță de urgență la fiecare 3 zile, iar Guvernul Ponta a emis 52 de ordonanțe de urgență și, raportat la numărul de zile ȋn care a guvernat rezultă faptul că a emis o ordonanță de urgență la fiecare 6 zile, iar dacă excludem perioadele vacanțelor parlamentare rezultă o ordonanță de urgență emisă la fiecare 4 zile. De asemena, având ȋn vedere faptul că schimbarea guvernamentală s-a produs ȋntr-un context neașteptat, cercetarea și-a propus să analizeze ultima ordonanță de urgență emisă de guvernul Ponta, respectiv prima ordonanță de urgență emisă de guvernul Cioloș pentru a verifica dacă acestea au fost adoptate corespunzător, ȋn confomitate cu situația din acea perioadă. Guvernul Ponta a emis ultima ordonanță de urgență chiar ȋn ziua ȋn care a demisionat, iar cercetarea a constat faptul că acea ordonanța de urgență, respectiv OUG nr. 54/2015, nu a fost adoptată corespunzător și ȋn conformitate cu situația din România din noiembrie 2015, respectiv proteste ȋn stradă, aceasta fiind adoptată ȋn domeniul educației. Guvernul Cioloș a emis prima ordonanță de urgență la două zile după primirea votului de ȋnvestitură, iar cercetarea a constat faptul că acea ordonanță de urgență, respectiv OUG nr.55/2015, nu a fost adoptată corespunzător deoarece nu argumentează urgența. Situația celor două ordonanțe de urgență indică, de asemenea, faptul că guvernele abuzează de prerogativa delegării legislative pentru a legifera.

Instituțiile Uniunii Europene au atras, de-a lungul timpului, atenția asupra numărului mare de ordonanțe de urgență care se emit ȋn România. Printre aceste instituții se numără Comisia Europeană care transmite punctele de vedere prin intermediul Rapoartelor MCV. Această cercetare a evidențiat principalele idei enunțate ȋn aceste rapoarte. Comisia Europeană a menționat faptul că numărul mare de ordonanțe de urgență emise de către Guvern este cauzat de limitarea posibilităților de consultare ȋn condițiile emiterii de OUG și semnalează lipsa de eficiență instituțională a Avocatului Poporului, ambii factori cauzând o lipsă a clarității legislative. O altă instituție europeană care s-a raportat la situația ordonanțelor de urgență din România este Comisia Europeană pentru Democrație prin Lege sau Comisia de la Viena. Această instituție menționează faptul că situațiile de urgență, ȋn general, tind la adoptarea de măsuri care implică abateri de la drepturile omului și alterări ȋn ceea ce privește distribuirea funcțiilor și puterilor ȋntre diferite instituții ale statului, iar numărul mare de ordonanțe de urgență din România se datorează și prevederilor constituționale referitoare la procedura adoptării ordonanțelor de urgențe, care sunt ambigue și permit folosirea ordonanțelor de urgențe și ȋn situații care nu sunt cu adevărat urgente.

Transpunerea directivelor europene ȋn legislația națională a reprezentat, după cum se constată și din analiza ordonanțelor de urgență din 2015, un prilej pentru folosirea ordonanțelor de urgență ȋn acest scop. În cazul ordonanțelor de urgență de acest tip care au fost analizate ȋn această lucrare, am observat faptul că, de obicei, există un termen limită pentru transpunerea directivelor europene ȋn legislația națională, iar măsurile necesare pentru implementarea acestor directive se adoptă foarte aproape de expirarea acelui termen, prin intermediul ordonanțelor de urgență. Acesta este un aspect la care face referire și Comisia de la Viena care recomandă, ȋn primul rând, ca transpunerea directivelor europene să fie semnalate din timp pentru ca Parlamentul să se poată organiza astfel ȋncât să le transpună la timp.

Analizând prevederile constituționale din alte state referitoare la delegarea legislativă, cercetarea a constatat faptul că există diferențe la nivelul statelor ȋn acest aspect. Cele mai multe constituții prevăd măsuri ȋn situații de urgență, ȋnsă, ȋn constituțiile unor puține state, nu există o regulă de urmat ȋn caz de urgență, ci unele dispoziții care să se aplice ȋn caz de război. În constituțiile statelor Norvegia, Danemarca, Luxemburg, Suedia și Austria nu există o regulă ȋn caz de urgență, dar există o dispoziție care stipulează faptul că, ȋn cazul ȋn care Parlamentul nu reușește să ȋși exercite atribuțiile, se exercită un transfer al puterii legislative către executiv. Diferențele care se remarcă ȋn cazul acestor state sunt reprezentate de restricțiile de timp ȋn privința analizei ordonanțelor de urgență care sunt 4 săptămâni ȋn cazul Austriei, un an ȋn cazul Elveției și 60 de zile ȋn cazul Italiei. Constituția din România nu prevede o limită de timp ȋn ceea ce privește analiza parlamentară a ordonanțelor de urgență, iar consecințele acestui fapt sunt vizibile: există ordonanțe de urgență ȋn România care produc efecte și timp de un an până când Parlamentul se pronunță asupra acestora. Din acest motiv consider că impunerea unei limite de timp asupra analizei parlamentare a ordonanțelor de urgență reprezintă o soluție ȋn privința diminuării numărului de ordonanțe de urgență și a creșterii calității procesului legislativ.

Comparația situației OUG din România cu cea din alte state indică, de asemenea, disfuncționalitatea puterii executive și legislative din România. În anul 2013, în India s-a pus problema folosirii abuzive de OUG de către Guvern deoarece s-au emis 13 OUG în respectivul an, cele mai multe emise în intervalul 2001-2013. De asemenea, ȋn India, ȋntre 1947 și 2015 au fost adoptate 779 de ordonanțe de urgență, iar ȋn România ȋntre 2004 și 2013 au fost emise 1461. Cazul studiului de față a indicat faptul că ȋn România, ȋn anul 2015 s-au emis 66 de ordonanțe de urgență, număr care este relativ mic față de numărul ordonanțelor de urgență emise ȋn anii anteriori. De aici rezultă faptul că numărul ordonanțelor emise ȋn România este mult mai mare, ceea ce indică faptul că practica emiterii de ordonanțe de urgență este utilizată ȋn mod abuziv.