Delegarea Legislativa. Controlul Constitutionalitatii Ordonantelor
CAPITOLUL I
EVOLUȚIA ISTORICĂ A DELEGĂRII LEGISLATIVE
Ideea unor multiple puteri în stat, a unor tipuri distincte de activitǎți și a necesitǎții corelǎrii raporturilor dintre ele este întâlnitǎ încǎ din antichitate. În lucrarea „Politica”, Aristotel amintea de trei „pǎrți” în stat, care, odatǎ bine organizate, statul întreg este bine organizat:
Adunarea generalǎ, care delibera afacerile publice;
Corpul magistraților, cǎruia îi aparținea comandamentul;
Corpul judecǎtoresc, care avea ca misiune realizarea justiției.
Ideea este reluatǎ și argumentatǎ de ideologii burgheziei în condițiile luptei pentru limitarea puterii monarhului, J. Loke fǎcând în aceastǎ perioadǎ o deosebire clarǎ între puterea legislativǎ și puterea executivǎ.
Fundamentarea acestui principiu însǎ, aparține gânditorului francez Montesquieu care, în lucrarea „L’Esprit des lois”, publicatǎ în anul 1748, a argumentat necesitatea organizǎrii puterii politice, pe baza separației puterilor în stat, pornind de le imperativul protejǎrii libertǎții persoanei, a cetațeanului.
Rudimente ale aplicǎrii principiului separației puterilor în stat în țara noastrǎ se întâlnesc din anii 1831-1832. Astfel, potrivit Regulamentelor organice din Munernia și Moldova, puterea legiuitoare aparținea Domnului și Adunǎrii obștești, iar puterea executivǎ aparținea Domnului. Apoi, potrivit Convenției de la Paris din anul 1858, puterea legislativǎ aparținea hospodarului Adunǎrii elective și Comisiei centrale, puterea executivǎ aparține hospodarului, iar puterea judecǎtoreascǎ Înaltei Curți de Casație și Justiție cu sediul la Focșani. Asemǎnǎtor este realizat principiul separației puterilor în stat prin Statutul dezvoltǎtor al Convenției de la Paris, în anul 1864, potrivit cǎruia puterea legiuitoare aparținea Domnului, Adunǎrii ponderatoare și Adunǎrii elective, puterea executivǎ apartinea Domnului, iar cea judecǎtoreasca Înaltei Curți.
Constituția din 29 iunie 1866 prevedea în acest sens cǎ puterea legislativǎ, potrivit articolului 32, se exercitǎ colectiv de cǎtre Domn si Reprezentanța Naționalǎ, puterea executivǎ este încredințatǎ Domnului, în virtutea articolului 35, iar puterea judecǎtoreascǎ se exercitǎ de curți și tribunale. Deasemenea, Constituția din anul 1923 organizeazǎ puterile statului potrivit aceluiași principiu. De asemenea, aceste legi fundamentale ale României nu prevedeau posibilitatea Guvernului de a emite acte cu forța legii, dar pe cale cutumiară se considera că acest lucru este acceptabil.
Referindu-se la aceasta, Paul Negulescu preciza:
„Constituția noastrǎ admite principiul separației puterilor în stat, dar cu colaborațiune, puterile colaboreazǎ într ele pentru a asigura bunul mers al statului, așa puterea exacutivǎ are un drept de participațiune la opera de legiferare prin faptul cǎ se recunoaște puterii executive dreptul de ințiativǎ a legilor (articolul 35), dreptul de a coresponda cu Parlamentul prin mesaje, dreptul de sancțiune al legilor, dreptul de dizolvare și prorogare, puterea legislativǎ, la rândui ei, mǎrginește drepturile puterii executive prin votarea bugetului (articolul 114), prin controlul cheltuielilor fǎcute (articolul 115), prin drepturile de interpelare, care poate duce la votarea unei moțiuni de neîncredere; puterea judecǎtoreascǎ mǎrginește atribuțiile puterii legislative, cǎci are dreptul, conform articolului 103 din Constituțiune, sǎ controleze constituționalitatea legilor, actelor fǎcute de puterea executivǎ. Puterea executivǎ, pe de altǎ parte, prin dreptul de grațiere și amnistie, poate sǎ atenueze consecințele unei condamnǎri excesive”.
Arǎtând cǎ cele trei puteri colaboreazǎ între ele, autorul sublinia în același timp independența lor:
„În sistemul separațiunei, cele trei puteri sunt și separate, cǎci au titulari separați…dar aceste puteri sunt și independente una fațǎ de alta. Independența legiuitorului fațǎ de puterea executivǎ este asiguratǎ prin imuninatatea parlamentarǎ (articolul 55 din Constituție) și prin faptul cǎ membrii Parlamentului nu pot fi urmǎriți pentru opțiunile și voturile emise de dânșii în exercițiul mandatului (articolul 54). Independența puterii executive e asiguratǎ prin faptul cǎ puterile constituționale ale regelui sunt ereditare (articolul 77) și cǎ persoana regelui este inviolabilǎ (articolul 87), iar independența puterii judecǎtorești este asiguratǎ prin inimovibilitatea judecǎtorilor (articolul 104).”
Din momentul formǎrii statului român, viața constituționalǎ a României s-a realizat potrivit principiului separației puterilor în stat. Totuși, acest principiu a fost aplicat în țara noastrǎ cu unele deosebiri fațǎ de propunerile lui Montesquieu. Astfel, principiul separației a fost afectat prin aceea cǎ domnul sau regele avea dreptul de numire a unor membrii ai Senatului, în conformitate cu Statutul Statului lui Alexandru Ioan Cuza, bugetul și contingentul armatei se hotǎrau de Adunarea Electivǎ, prin faptul cǎ în perioada cât a fost în vigoare Constituția din anul 1938, dreptul de inițiativǎ legislativǎ al camerelor era limitat (articolul 31), în cadrul acestui act fundamental a tronat formula „puterea legiuitoare se exercitǎ de lege prin Reprezentanța Naționalǎ”, iar regele era declarat „cap al statului”.
De asemenea, fațǎ de propunerile lui Montesquieu, în țara noastrǎ, competența puterii judecǎtorești a fost mai largǎ, deținând ca atribuții controlul constituționalitǎții legilor și controlul actelor administrative, juriul era constituit numai în materie criminalǎ, delicte de presǎ și delicte politice, iar puterea executivǎ nu avea de executat numai hotǎrârile puterii legislative, ci și ale puterii judecǎtorești, deoarece acestea se exercitau „în numele Domnului”.
Începând din luna iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptǎrii primei constituții de tip socialist în anul 1948, organizarea exercitǎrii puterii în stat se realizeazǎ conform unei concepții care înlǎturǎ ca neștiințificǎ teoria separației puterilor în stat, susținându-se ideea cǎ aceasta are drept consecințǎ încǎlcarea principiului unitǎții de stat. În acest caz, organizarea structurilor statale se face pornind de la ideea cǎ acestea trebuie sǎ fie subordonate ierarhic, în vârful piramidei aflându-se un singur organ, Marea Adunare Naționalǎ.
Odatǎ cu evenimentele din 1989 se revine la principiul separației puterilor în stat însǎ, prin organele create la aceastǎ datǎ și pânǎ la adoptarea noii Consituții, prin atribuțiile conferite și prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus încǎ în practicǎ realizarea propriu-zisǎ a acestui principiu. Abia legea fundamentală, aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991, organizează conducerea politică a societății românești pe baza principiului separației puterilor în stat, principiu care nu este prevăzut expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în titlul III, intitulat „Autoritățile publice”.
Una dintre instituțiile cele mai controversate în sistemul constituțional european, bazat pe principiul separației puterilor în stat, este instituția delegării legislative, adică instituția prin care, fie direct Constituția, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituție, acordă Executivului prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar. Această afirmație nu are în vedere constituțiile clasice care au consacrat și consacră monarhii parlamentare, după modelul Constituției Belgiei din anul 1831, așa cum a fost Constituția României de la 1866, Constituții în care se menționa expres că puterea legislativă se exercită în comun de către rege și Parlament, ci Constituțiile moderne. Astfel, dintre Constituțiile care consacră forme de guvernare republicane pentru instituția delegării legislative sunt articolul 38 din Constituția Franței, aticolele 76-77 din Constituția Italiei, sau articolul 201 din Constituția Portugaliei. Dintre Constituțiile care reglementează monarhii parlamentare sunt articolele 82-86 din Constituția Spaniei, și articolul 7 al Capitolului VIII din Constituția Suediei.
Motivul pentru care delegare legislativă a luat naștere l-a constitut războiul, pe această bază născându-se teoria puterilor de război, teorie care a apărut în Statele Unite Ale Americii și în virtutea căreia calitățile președintelui de șef al armatei și al marinei i-au conferit acestuia puteri nelimitate, care pot excede competența Congresului. Astfel, exercitarea unor atribuții legislative de către Președintele Statelor Unite Ale Americii a continuat în timpul Primului Război Mondial și în timpul celui de-al Doilea Război Mondial, când au fost aprobate numeroase legi de abilitare a executivului pentru a întreprinde măsuri de urgență. Puterile excepționale ale președintelui sunt extinse și la starea de pace, acesta substitindu-se Congresului, în pofida organizării sistemului politic american pe o rigidă separație a puterilor în stat, în virtutea unei delegări legislative votate de Congres în favoarea executivului. Astfel, în anul 1936 au fost emise 1600 de acte de reglementare prezidențiale, în timpul Președintelui F. D. Roosevelt.
În Franța, teoria delegării legslative a luat naștere tot în perioada Primului Război Mondial când, Camerele au autorizat Guvernul să emită decrete având forță de lege, deși Constituția Franței nu reglementa o astfel de posibilitate. Actele de reglementare ale Guvernului francez au continuat și pe timp de pace, în virtutea unor rațiuni care izvorau din necesități financiare și din politica de reconstrucție. Constituția Franței din anul 1958 a recunoscut în mod expres delegarea legislativă, legitimând Guvernul să reglementeze în mod primar relații sociale rezervate domeniului legii, pentru realizarea programului de guvernare, în baza unei legi de abilitare. Constituția franceză stipulează în articolul 38 faptul că Guvernul poate să ceară Parlamentului autorizarea de a lua, prin hotărâri, măsuri ce aparțin domeniului legii, pentru îndeplinirea programului său. Intervențiile Guvernului în materii rezervate Parlamentului sunt luate în Consiliul de Miniștrii, cu avizul Consiliului de Stat. Hotărârile Consiliului de Miniștrii în aceste materii intră în vigoare după publicare și devin caduce atunci când proiectul legii de ratificare nu este depus la Parlament înainte de expirarea termenului fixat prin legea de abilitare.
În ceea ce privește Constituția franceză, se face o distincție între domeniul rezervat legii și puterea regulamentară a executivului, în celelalte domenii care nu sunt rezervate legii. Delegarea legislativă intervine ca regulă în baza unei legi de reglementare pentru acele materii a căror reglementare primară, potrivit articolului 34 al Constituției Franței, esta de domeniul legii.
Conform articolelor 76-77 din Constituția Italiei, exercitarea funcției legislative a Parlamentului nu poate fi delegată Guvernului decât dacă au fost stabilite principiile și criteriile călăuzitoare și numai pentru o perioadă limitată și pentru obiective prestabilite:
„Articolul 76:
Exercitarea funcției legislative nu poate fi delegată Guvernului decât după stabilirea principiilor și a criteriilor directoare ale delegării și numai pentru un timp limitat și pentru obiective determinate.
Articolul 77:
Guvernul nu poate, fără ca această putere să îi fi fost expres delegată de Camere, să promulge decrete cu putere de lege organică.
Atunci când, în cazuri extraordinare de necesitate și de urgență, Guvernul adoptă, pe răspunderea sa, măsuri provizorii cu putere de lege, trebuie să le prezinte spre transformare în aceași zi Camerelor, care, chiar dacă sunt dizolvate, vor fi convocate special și se vor întruni în termen de 5 zile.
Decretele sunt abrogate, dacă nu sunt transformate în lege în termen de 60 de zile de la publicarea lor. Camerele pot totuși să reglementeze printr-o lege raporturile juridice născute pe baza decretelor netransformate în lege.”
În exercitarea funcției lexercitarea funcției legislative a Parlamentului nu poate fi delegată Guvernului decât dacă au fost stabilite principiile și criteriile călăuzitoare și numai pentru o perioadă limitată și pentru obiective prestabilite:
„Articolul 76:
Exercitarea funcției legislative nu poate fi delegată Guvernului decât după stabilirea principiilor și a criteriilor directoare ale delegării și numai pentru un timp limitat și pentru obiective determinate.
Articolul 77:
Guvernul nu poate, fără ca această putere să îi fi fost expres delegată de Camere, să promulge decrete cu putere de lege organică.
Atunci când, în cazuri extraordinare de necesitate și de urgență, Guvernul adoptă, pe răspunderea sa, măsuri provizorii cu putere de lege, trebuie să le prezinte spre transformare în aceași zi Camerelor, care, chiar dacă sunt dizolvate, vor fi convocate special și se vor întruni în termen de 5 zile.
Decretele sunt abrogate, dacă nu sunt transformate în lege în termen de 60 de zile de la publicarea lor. Camerele pot totuși să reglementeze printr-o lege raporturile juridice născute pe baza decretelor netransformate în lege.”
În exercitarea funcției legislative, Guvernul emite decrete care au forța juridică a unei legi ordinare, iar în situații extraordinare, de necesitate sau de urgență, poate adopta, sub propria responsabilitate, măsuri provizorii cu putere de lege. În ziua adoptării lor aceste măsuri se transmit Parlamentului pentru a fi convertite în legi de către cele două Camere care, dacă sunt dizolvate, sunt covocate în mod special în cel mult 5 zile. Dacă decretele nu sunt convertite în lege, în termen de 60 de zile de la publicare, ele nu mai produc efectele juridice.
Constituția Portugaliei, prin articolul 201 conferă Guvernului o competență legislativă proprie și o competență legislativă delegată pe care le exercită prin intermediul decretelor-lege, care sunt supuse ratificării Parlamentului. Delegarea legislativă are loc în baza unei legi a Adunării Republicii, care poate autoriza Guvernul să emită decrete-lege în materii ce țin de domeniul rezervat legii, precizând obiectul și durata delegării legislative. În virtutea articolului 169 din Constituția Portugaliei, autorizarea acordată Guvernului de a emite decrete-lege devine caducă în cazul în care Guvernul își încetează exercitarea funcțiilor, din cauza expirării legislaturii sau ca urmare a dizolvării Adunării Republicii.
Potrivit Constituției Portugaliei, Guvernul poate emite dcrete-lege în orice materie care nu este rezervată prin legea fundamentală Consiliului Revoluției sau Adunării Republicii, precum și pentru punerea în aplicare a principiilor generale cuprinse în legi adoptate de Parlament. Delegarea legislativă vizează emiterea unor decrete-lege în materii rezervate Adunării Republicii, pe baza unei aprobări a acesteia, prin natura ei fiind considerată a fi legată de îndeplinirea unor atribuții guvernamentale în condiții în care intervenția parlamentară nu este posibilă.
În Spania, delegarea legislativă este reglementată de articolele 82-86 ale Constituției:
„ Articolul 82:
1. Parlamentul poate abilita Guvernul să emită norme cu rang de lege, în materii care nu sunt incluse în articolul anterior (legile organice sunt cele referitoare la exercitarea drepturilor și libertăților fundamentale și a libertăților publice, la cele stabilite de statutele de autonomie și la sistemul electoral ca și la celelalte legi prevăzute de Constituție.
2. Delegarea legislativă trebuie acordată printr-o lege cadru, atunci când obiectul său este formularea textelor pe articole sau printr-o lege ordinară, când este vorba de comasarea mai multor texte legate într-unul singur.
3. Delegarea legislativă trebuie acordată Guvernului în mod expres pentru o materie anume și pentru o perioadă determinată. Delegarea legislativă încetează în momentul public de către Guvern a normei corespunzătoare. Ea nu poate fi considerată acordată în mod tacit sau pentru o perioadă nedeterminată. Cu atât mai puțin, subdelegarea către alte autorități distincte de Guvernul propriu, nu poate fi autorizată.
4. Legile cadru stabilesc cu precizie obiectul și durata delegării legislative, ca și principiile și criteriile care trebuie respectate în exercitare acesteia.
5. Fără a prejudicia competența proprie a tribunalelor, legile de delegare pot stabili în fiecare caz formele suplimentare de control.
Articolul 83:
Legile-cadru nu pot în nici un caz să:
a) Autorizeze adoptarea de norme cu caracter retroactiv.
b)Autorizeze modificarea propriei legi cadru;
Articolul 84:
Dacă o propunere de lege sau de amendament este contrară unei delegări legislative în vigoare, Guvernul este abilitat să se opună de a i se da curs. În acest caz se poate prezenta o propunere de lege care să abroge total sau parțial legea de abrogare.
Articolul 85:
Dispozițiile Guvernului care sunt obiectul delegării legislative se numesc decrete legi.
Articolul 86:
1. În caz de necesitate extraordinară și de urgență, Guvernul poate emite dispoziții legislative provizorii care iau forma decretelor-lege și care nu vor putea afecta organizarea instituțiilor de bază ale statului, drepturile, libertăților și îndatoririle cetățenilor prevăzute în Titlul I, regimul comunităților autonome și nici sistemul electoral general.
2. Decretele-lege terbuie să fie supuse imediat dezbaterii și votării pe ansamblu Congresului Deputaților, convocat anume în acest scop, dacă nu este reunit, în timp de 30 de zile de la promulgarea lor. Congresul Deputaților, trebuie să se pronunțe în același timp asupra aprobării sau abrogării, pentru care regulamentul va stabili o procedură specială și sumară.
3. În termenul prevăzut în alineatul anterior, Parlamentul poate da curs decretelor-lege conform procedurii de urgență prevăzută pentru proiectele de lege.”
În temeiul acestor reglementări constituționale, Cortesurile Generale pot delega Guvernului posibilitatea de a legifera în domenii care nu sunt rezervate legilor organice, delegarea legislativă acordându-se printr-o lege-cadru, atunci când are ca obiect elaborarea unei noi reglementări juridice sau printr-o lege ordinară, dacă se urmărește o sistematizare a legislației, prin codificare. Legea de abilitare cuprinde dispoziții exprese referitoare la materiile în care Guvernul poate interveni cu reglementări juridice primare și la perioada de timp în care poate face acest lucru. Delegarea legislativă nu poate fi făcută pentru o perioadă nedeterminată de timp și nu poate admite transmiterea acestei competențe către altor autorități publice, prin subdelegare, iar legile-cadru prin care aceasta se autorizează, nu pot stabili regului pentru modificarea legii-cadru și nu pot permite edictarea unor reguli cu caracter retroactiv.
În Constituția Spaniei se reglementează și conflictul dintre Parlament și Guvern în cazul delegării legislative. Astfel, dacă în cursul legii-cadru, în Parlament se introduce o propunere legislativă sau un amendament care vine în contradicție cu legea de abilitare a Guvernului de a legifera, Guvernul este îndreptățit să se opună promovării acestuia. În astfel de cazuri însă, pot fi promovare propuneri legislative privind abrogarea totală ori parțială a dispozițiilor cuprinse în legea de abilitare a Guvernului.
Constituția Saniei admite și delegarea legislativă de ordin constituțional, în virtutea căreia Guvernul, în caz de necesitate exraordinară și de urgență, poate emite dispoziții provizorii, care îmbracă forma decretelor lege, dar care nu pot afecta organizarea instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile și libertăților cetățenilor, regimul comunităților autonome și dreptul electoral general. Decretele-lege se supun Congresului Deputaților care le dezbate și le votează sau le respinge în termen de cel mult 30 de zile, după o procedură specială stabilită de regulament.
Constituția Spaniei, în articolul 66, aliniatul (2) menționează:
„Cortesurile generale exercită puterea legislativă a statului, votează bugetul, controlează acțiunea guvernamentală și exercită celelalte atribuții care le sunt atribuite de Constituție”.
Astfel, Guvenul dobândește puterea legislativă, ca regulă, prin Legea de abilitare în acest sens, așa cum se menționează în articolul 82, alineatul (1). Drept urmare, Constituția României, ca de altfel și legea fundamentală a Spaniei în articolul 86, a prevăzut posibilitatea pentru Guvern de a adopta ordonanțe de urgență pentru care nu mai este nevoie de lege de abilitare numai în cazuri de necesitate extraordinară.
În urma acestor constatări, se poate spune că intervenția Guvernului în materie legislativă este susținută de evenimente extraordinare care au loc în viața statală. În principiu, evenimentele care determină intervenția legislativă a executivului sunt legate de starea de război sau de starea de pace, dar în care se înregistrează fenomene de natură să pună în pericol securitatea socială, fenomene care afectează în mod profund funcționarea democratică a autorităților publice, dar și premisele unui trai social decent. Elementele care determină introducerea Guvernului în procesul legislativ sunt determinate de imposibilitatea Parlamentului de a face față unor situații sociale și economice care reclamă urgență în stabilirea unor soluții pe planul reglementării juridice a relațiilor sociale. Implicarea Guvernului în adoptarea unor măsuri se justifică prin apelul la normalitate în cazurile în care legalitatea este grav afectată.
Delegarea legislativă este prin ea însăși o instituție de urgență, în sensul că acțiunea Guvernului de a reglementa în mod primar relații sociale este pusă sub semnul unor imperative de moment, care exclud posibilitatea intervenției, în același interval de timp, a Parlamentului și care se constituie în măsuri de urgență pentru asigurarea ordinii sociale.
De altfel, se poate observa faptul că, în problema delegării legislative există trei mari situații, și anume:
Cazul statelor care nu admit intervenția legislativă a Guvernului, în afara unei abilitări parlamentare;
Cazul statelor în care delegarea legislativă este permisă în afara unei abilitări parlamentare, în baza unor prevederi constituționale care o acceptă pentru situații excepționale;
Cazul stării de urgență aflate în afara unei reglementări juridice exprese, dar care necesită o intervenție legislativă imediată.
Deosebirile dintre aceste trei situații se explică prin faptul că, în primul caz, intervențiile legislative pentru situații excepționale sunt reglementate prin intermediul unei instituții juridice specifice dreptului constituțional, în virtutea căreia transferul unor atribuții specifice legislativului este opera legiuitorului, a cărui voință este exprimată într-o lege de abilitare, potivit căreia Guvernul poate emite acte normative de rangul legii, într-un anumit interval de timp și în anumite materii predeterminate. În celelalte două cazuri, reglementarea delegării legislative constituționale pornește de la necesitatea acoperirii vidului legislativ în situații excepționale, pracum starea de război, starea de asediu sau starea de urgență. În astfel de situații, reglementarea primară a relațiilor sociale, ca și luarea măsurilor necesare pentru soluționarea problemelor excepționale ce apar exclud, pe moment, Parlamentul din rândurile autorităților publice cu rolul de decizie politică majoră sau îi reduc acest rol, conferind Guvernului sau șefului statului atribuții de natură legislativă, pe care acesta le exercită pe calea unor acte specifice delegării legislative: decrete-lege, ordonanțe, decrete etc.
În opinia autorilor români, noțiunea de delegarea legislativă definește doar o parte a realității care acoperă acest fenomen real, cu puternice influențe asupra organizării și funcționării instituțiilor democratice ale guvernării și ale statului de drept, Astfel, s-a pus problema dacă ordonanțele guvernamentale sunt expresia unei puteri legiuitoare sau, dimpotrivă, a unei competențe guvernamentale, dacă Guvernul se substituie sau nu Parlamentului în activitatea legislativă.
În acceptul profesorilor I. Muraru și M. Constantinescu se consideră faptul că ordonanța este expreia exercitării unei competențe stabilită de Constituție sau de legea de ablilitare. Astfel nici o autoritate publică nu poate lucra decât sub semnul competenței sale. În aceeași opinie, spre deosebire de lege, ordonanța este expresia unei „competențe de atribuire”, fiind consecința învestirii Guvernului cu o atribuție specializată. Se consideră că există o competență generală a Guvernului de a emite hotărâri și o competență de atribuire rezultată din legea de abilitare pentru a emite ordonanțe, care ar rezulta și ea din statutul constituțional al Guvernului, înțeles ca autoritate publică a puterii executive. Într-un asemenea context, competența Guvernului de a emite ordonanțe nu este decât o extindere a competenței generale a Guvernului prin efectul legii de abilitare. Astfel de fundamentări date delegării legislative au rolul de a justifica ușurința cu care Guvernul român recurge la practicile delegării legislative
În opinia domnului profesor Ioan Vida, delegarea legislativă reprezintă un transfer a unor atribute legislative la puterea executivă, condiționat sau necondiționat, reprezintă o excepție de la monopolul legislativ al Parlamentului de a reglementa în mod primar relații sociale.
Delegarea legislativă se cere a fi examinată în raport cu prevederile articolului 58, alineatul (1) din Constituția României:
„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”
În virtutea acestui text al legii fundamentale, după cum remarca profesorul I. Deleanu, se naște un monopol legislativ al Parlamentului, monopol care are însă două excepții recunoscute de Constituție:
Delegarea legislativă
Deciziile Curții Constituționale prin care se declară ca neconstituționale unele reglementări legale în cadrul justiției constituționale.
Delegarea legislativă, în opinia profesorului I. Deleanu, semnifică împuternicirea pe termen limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogativele legislative. Din această perspectivă, delegarea legislativă compromite următoarele principii:
principiul legalității democratice;
principiul delimitării funcției legislative de funcția executivă;
principiul monopolului legislativ;
principiul delegării competenței în dreptul public.
Aceste excepții care afectează monopolul puterii legiuitoare trebuie reduse la minimum, iar atnci cnd ele au loc, trebuie concepute in trei ipostaze:
Atunci când Parlamentul abiliteaza Guvernul, la cererea acestuia, sa emită ordonanțe într-un anumit domeniu, într-un anumit termen, are loc o abandonare voluntară a exercitarii funcției legislative, de către Parlament, pe motive, mai mult sau mai puțin sutenabile;
Când Guvernul recurge la ordonanțe de urgentă, responsabilitatea politică a Parlamentului este redusă la minim, iar dispozițiile constituționale privitoare la starea excepțională, care legitimează adoptarea unor astfel de ordonanțe, sunt abandonate sub presiuni sociale sau ministeriale, care nu sunt întotdeauna justificate;
Recurgerea Președintelui României la măsuri de delegare legislativă, la decrete normative, nu poate avea loc in afara stării de urgență, a stării de asediu ori a imperativului mobilizării generale sau parțiale a forțelor armatei, in limitele stabilite de Constituție.
Delegarea legislativă reprezintă transferul unor atribuții legislative la autoritățile puterii executive printr-un act de voință al Parlamentului ori pe cale constituțională, în situații excepționale. In ambele cazuri, transferul e limitat si condiționat, numai anumite prerogative putând fi transferate puterii executive, pe o perioadă limitată de timp si sub un control parlamentar bine definit. Acest transfer, sub aspect formal, poate fi ascuns în spatele unei competențe constituționale sau legislative acordate Guvernului de a emite ordonanțe. În realitate însă , Parlamentul are o competență legislativă proprie și un drept de control asupra legislației delegate, el putând reglementa în mod primar orice categorie de relații sociale. Intervenția Guvernului în această materie, pe calea ordonanțelor, nu e altceva decât o substituire în care locul Parlamentului e luat de Guvern in anumite condiții și pentru o perioadă limitată de timp, sub un strict control parlamentar. Delegarea legislativă nu derogă nici de la principiul interzicerii delegării în dreptul public, doar delegarea fiind oprită, iar transferul temporar si condiționat ale unor atribuții legislative la puterea executivă este o modalitate de colaborare a puterilor în stat care, sub aspect istoric, s-a dovedit benefică atâta vreme cât uzul acesteia nu s-a transformat în abuz.
În raport cu prevederile Constituției României, se poate constata că delegarea legislativă poate să opereze în trei modalități:
Delegarea legislativă către Guvern prin intermediul unei legi de abilitare;
Delegarea legislativă constituțională, în baza căreia Guvernul poate recurge la reglementarea primară a unor relații sociale, în situații excepționale;
Delegarea legislativă care operează, în virtutea prevederilor constituționale, în favoarea șefului statului, în cazul stării de asediu ori a stării de urgență sau al declarării mobilizării parțiale ori generale a forțelor armate
CAPITOLUL II
DELEGAREA LEGISLATIVĂ ÎN LUMINA CONSTITUȚIEI DIN 1991
Secțiunea 1
Noțiunea și formele delegării legislative
Textul consacrat delegării legislative din Constituția României îl constituie articolul 114 din Titlul III, Secțiunea a 3-a, Capitolul II:
„(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care să nu facă obiectul legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stbili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe.
(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței.
(4) În cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.
(5) Aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).”
Pentru a efectua un examen teoretic riguros al practicii Curții Constituționale este necesară identificarea dimensiunilor și implicațiilor juridice ale articolului 114 din Constituție. Potrivit dispozițiilor din acest articol se pot emite doua categorii de ordonanțe: obișnuite și de urgență.
Pentru a emite ordonanțe, Guvernul are nevoie de abilitare, iar aceasta se dă de catre Parlament printr-o lege specială. Abilitarea nu poate privi domeniul legilor organice și evident nici cel al legilor constituționale. Prin legea de abilitare trebuie să se stabilească atât domeniul cât și data până la care ordonanțele pot fi emise. Nerespectarea acestui termen atrage încetarea efectelor ordonanței. Deasemenea, conform prevederilor articolului 114, aliniatul (3), dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului potrivit procedurilor legislative, până la împlinirea termenului de abilitare.
Ordonanțele pot fi clasificate în doua categorii și anume:
Ordonanțe ce trebuie supuse Parlamentului dacă legea o cere;
Ordonanțe ce nu trebuie supuse aprobării atunci când lege nu o cere.
Tuturor ordonanțelor ce trebuie supuse aprobării, precum și celor caduce li se aplică regula din articolul 114, aliniatul (5), în sensul că legea de aprobare sau de respingere trebuie să cuprindă toate ordonanțele supuse aprobării sau pentru care s-a împlinit termenul de abilitare. Astfel, nici o ordonanță nu poate scăpa controlului parlamentar, ridicându-se problema de a știi care este sancțiunea în cazul în care o asemenea ordonanță nu a fost cuprinsă ulterior în lege.
Exigențele constituționale în emiterea ordonanțelor sunt:
Reglementările din ordonanțe nu pot privi domeniul legilor organice sau constituționale din moment ce interdicția constituțională privește chiar legea de abilitare;
Ordonanța, deci, poate privi numai domeniul legilor ordinare pe care le poate, de aceea, modifica sau abroga;
Nerespectarea termenului până la care se pot emite ordonanțe, termen ce trebuie să existe obligatoriu în lege, atrage încetarea efectelor ordonanței, caducitatea ei;
De aceea, Guvernul poate modifica sau abroga propria sa ordonanță numai în cadrul termenului de abilitare sau, eventual, pe baza unei noi abilitări;
Obligativitatea avizului Consiliului Legislativ;
Obligativitatea publicării, sub sancțiunea inexistenței ordonanței, până la data abilitării;
De aceea, îndeplinirea termenului de abilitare se stabilește în funcție de data când ordonanața a fost publicată.
Urmărind procedura impusă de articolul 114 din Constituție, Parlamentul, prin lege, aprobă sau poate respinge o ordonanță. Aprobarea poate fi pură și simplă, cu modificări sau cu completări. Din moment ce aprobarea sau respingerea se decide numai printr-o lege, se pune practic în mișcare procedura legislativă, inițiative legislative realizându-se în baza articolului 114 chiar prin depunerea ordonanței la una din Camere. Ca atare, această lege trebuie votată în conținut și formă identică atât de Camera Deputaților cât si de Senat și se trimite spre promulgare Președintelui României. Potrivit regulilor constituționale și legale, între votarea si promulgarea legii poate intervini controlul de constituționalitate cu efectele sale privind conținutul legii și promulgarea. Legea promulgată va fi publicată în Monitorul Oficial al României.
Dacă asupra acestor reguli se poate conveni că ele configurează regimul constituțional general al ordonanței, o mare problemă teoretică, cu imprevizibile consecințe juridice, privește raportul dintre legea de aprobare și ordonanță. În temeiul articolului 114 din Constituție, dacă legea de abilitare o prevede, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, iar acesta are dreptul să aprobe sau să nu aprobe.
Totodata, trebuie facută o distincție clară între supunerea spre aprobare și aprobarea ordonanței, acest lucru constând în prezența a două operațiuni juridice diferite, cu efecte juridice specifice, proprii.
Supunerea spre aprobare este obligația constituționala a Guvernului, iar nerealizarea acesteia în termenul stabilit are ca efect caducitatea ordonanței. Aceasta este soluția admisă în doctrină, subliniindu-se faptul că ea nu implică nulitatea „ab inito” a ordonanței ci dispariția forței sale juridice începând cu expirarea termenului în care proiectul de ratificare trebuia depus. Aprobarea este atribuția parlamentului, ea intervenind după supunerea spre aprobare, și nu este determinată cât privește timpul în care se poate realiza. Este dreptul parlamentului să aprecieze în lipsa unui termen stabilit prin Constituție. Dar dacă Guvernul și-a îndeplinit în termen obligația de a supune spre aprobare, ordonanața continua să producă efecte juridice, tot ca un act al puterii executive, paână când Parlamentul se va pronunța. Dacă Parlamentul refuză expres aprobarea, doctrina admite că ordonanța devine caducă pentru viitor ca și în cazul în care proiectul de lege pentru aprobare nu a fost depus în timp util. Drept urmare, respingerea ordonanței nu este sinonimă cu aprobarea ei ci cu încetarea în viitor a efectelor afectând, astfel, și efectele ultraactive ale actelor încheiate în timpul aplicării sale.
Ordonanța și legea de aprobare sunt două categorii juridice distincte, fiecare dintre ele fiind supuse unor reguli constituționale și legale proprii, specifice. Cu toate că legătura dintre aceste două categorii este evidentă, firească și incontestabilă, din punct de vedere juridic ele nu pot fi confundate nici ca procedură de emitere si nici ca efecte juridice. Numai într-o asemenea viziune juridică se pot formula soluții care să evite non problemele și confuziile. Prin aprobarea unei ordonantțe Parlamentul verifică și descarcă Guvernul de răspunderea ce i s-a incredințat și transformă normele cu putere de lege în norme de lege. Așadar, Parlamentul își însușește reglementările din ordonanță, cu eventualele modificări și le ridică la nivelul legii, ca act juridic de competența sa exclusivă.
Ordonanța trebuie considerată a fi aprobată sau nu, doar atunci când legea îndeplinește condiția prevazută in artcolul 78 din Constituție:
„Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la data publiăarii sau la data prevazută în textul ei”.
Din acest moment, și numai din acest moment, curg și efectele juridice în situația în care s-a efectuat controlul de constituționalitate asupra legii de aprobare, control ce se efectuează în temeiul artcolului 144, litera a) din Constituție.
CAPITOLUL III
DELEGAREA LEGISLATIVĂ CĂTRE GUVERN
Potrivit articolului 2, aliniatul (1) din Constituția României, suveranitatea națională aparține poporulului român care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum, pentru ca articolul 58, aliniatul (1) să stabilească faptul că Parlamentul este organul reprezentativ suprem și unica autoritate legiuitoare a țării, iar articolul 72, aliniatul (1) arată că acesta adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Din examinarea acestor dispoziții constituționale și prin coroborarea cu celelalte, rezultă că Parlamentul, ca unic organ legiuitor, este singura autoritate constituțională împuternicită să reglementeze prin lege relațiile sociale cele mai importante și cele mai generale. Alături de această realitate juridică se impune însă și o a doua realitate, exprimată prin articolul 114, realitate determinată prin faptul că Parlamentul nu își desfășoară activitatea prmanent, lucrând în sesiuni și în ședințe care se țin numai în anumite zile ale săptămânii, precum și de faptul că, în situații deosebite, Parlamentul nu are viteza de lucru care să permită intervenția sa operativă. Ori exercitarea puterii este o activitate de conducere, care presupune permanență. Dacă legea este forma principală prin care Parlamentul realizează conducerea, emiterea sa trebuie să se conformeze și ea imperativului permanenței, pentru că este știut faptul că în activitatea statală de conducere, pauzele, intermitențele sunt inacceptabile tehnicilor de guvernare. Viața unui stat se derulează zi și noapte, ceas de ceas, iar activitățile de conducere trebuie să răspundă dinamicii sociale, economice și politice.
Srtuctura, compoziția și ritmul de lucru periodic și greoi al Parlamentului, confruntate cu exigențele de rapiditate și promtitudine ale conducerii statale au impus un procedeu, o tehnică de guvernare și anume delegarea legislativă. Această tehnică este astfel gândită încât să dea satisfacție legitimităților și dimensiunilor funcțiilor Parlamentului dar și exigențelor unei guvenări dinamice și eficiente, fără a încredința adoptarea de legi altor autorități publice. Astfel, Constituția României, prin acordarea dreptului Guvernului de a emite ordonanțe, în anumite condiții și limite, valorifică, pentru sistemul nostru constitituțional, aceste tehnici tradiționale de guvernare, care corespund unor cerințe diferite:
De natură politică, precum adoptarea unor măsuri necesare dar nepopulare, Parlamentul își rezervă dreptul de a-l amenda sau abroga, în funcție de realizarea efectelor scontate;
De natură financiar-economică, unde promptitudinea instituirii unor măsuri este esențială pentru eficacitatea lor;
De natură instituțională, atunci când compoziția politică a Parlamentului poate crea o stare de blocaj a procesului legislativ, etc.
Prin delegarea legislativă, Guvernul primește competențe care aparent sunt egale cu puterea legislativă parlamentară, însă nu se substituie Parlamentului, lui lipsidu-i calitatea acestuia de a reprezenta națiunea, calitate care nu poate fi transmisă prin nici un fel de delegare. În timp ce legea este opera suverană a voinței generale, ordonanța este produsul actvității funcționale a Guvernului, activitate care este reglementată prin legi.
Guvernul are o competență normativă constituțională primară și generală, prevăzută de articolul 107, aliniatul (2) din Constituția României, privind organizarea executării legilor prin emiterea de hotărâri. Constituția a instituit însă prin articolul 107, alinatul (3) și articolul 114 posibilitatea de a i se acorda și o competență normativă derivată dintr-o lege de abilitare, având un caracter special și limitat. Exercitarea acestei competențe se include însă, tot în sfera puterii executive, deoarece, prin emiterea de ordonanțe Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce privește dreptul său de apreciere în limitele abilității acordate.
Constituția României reglementează faptul că delegarea legislativă poate fi de ordin legal sau constituțional. Delegarea legislativă este legală atunci când Parlamentul emite o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe, în timp ce delegarea legislativă de ordin constituțional operează în cazul unor situații excepționale care fac imposibilă adoptarea unei legi de abilitare și care reclamă emiterea unor ordonanțe de ugență sau a unor decrete prezidențiale.
Ordonanțele Guvernului se deosebesc în funcție de modul în care sunt emise în baza unei legi de abilitare sau sunt emise în situații excepționale.
Secțiunea 1
Ordonanțele date în baza unei legi de abilitare
Constituția României a înțeles să folosească noțiunea de ordonanță pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul își exercită delegarea legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagă executivului, presupune o lege de învestire în accest sens, adică o lege de abilitare.
Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare sunt supuse regulilor prevăzute de articolul 115, aliniatele (1)–(3) din Constituție, unde abilitarea este acordată unui guvern determinat astfel încât ea încetează odată cu acel guvern.
„ (1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu , domeniul și data la care se pot emite ordonanțe.
(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței.”
Pentru emiterea unei ordonanțe care produce efecte similare legii și care urmează să fie aprobată de Parlament, transformând Guvernul, șef al puterii executive, într-un veritabil participant la realizarea puterii legislative specifică Parlamentului, nu este suficient ca într-o lege să se spună că Guvernul are dreptul de emite ordonanțe. Potrivit alineatului (1), este necesar ca legea respectivă care solicită ca ordonanțele să fie aprobate de Parlament, să fie inițiată de către Guvern, să poarte denumirea pe care o prevede Constituția și, domeniile la care aceasta se referă să nu intre în sfera de reglementare rezervată legilor organice potrivit articolulului 73, aliniatul (3) din Constituție.
Legea de învestire a Guvernului cu o anumită competență legislativă poate fi numai o lege specială de abilitare, care, potrivit alineatului (2), trebuie să stabilească în mod obligatoriu domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. Legea de abilitare poate stabili însă și alte condiții pentru emiterea ordonanțelor. Legalitatea acestora depinde de respectarea exactă a prevederilor legii de abilitare, deoarece în măsura în care aceste prevederi au fost încălcate, ordonanța este neconstituțională, fiind emisă fără drept și în afara competenței constituționale a Guvernului.
Ordonanțele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligația Guvernului de a le supune ulterior spre aprobare Parlamentului, urmându-se regulile procedurii legislative. Neîndeplinirea acestei obligații are drept consecință încetarea efectelor ordonanței. Termenul până la care ordonanța trebuie supusă aprobării este însăși data la care încetează delegarea acordată. Rezultă deci, că acest termen este de decădere a Guvernului din dreptul de a emite ordonanțe, potrivit legii de abilitare, iar în legătură cu nerespectarea obligației de a supune Parlamentului spre aprobare ordonanțele emise, expirarea termenului are ca efect caducitatea acestora , ordonanța încetându-și de drept efectele. Regula de drept comună, însă, este că ordonanțele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, pentru că, potrivit aliniatului (3), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere. Ordonanțele ce nu se supun aprobării ulterioare sunt, de regulă, cele prin care Guvernul este învestit cu competența de a stabili anumite formulare, metodologii, instrucțiuni tehnice sau norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. În asemenea situații, competența cu care este învestit Guvernul prin delegarea legislativă acordată este însoțită și de obligația de a emite ordonanțe. Astfel, de obicei, norma de abilitare se stabilește în cuprinsul unei reglementări cu caracter complex, iar asemenea ordonanțe au caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul căreia urmează a fi emise. Ordonanțele afectate de obligația de a fi supuse aprobării ulterioare a Parlamentului se emit, însă, pe baza unei legi speciale de abilitare. Această uzanță legislativă este justificată de importanța unor astfel de ordonanțe.
În cazul procedurii legislative de aprobare a ordonanțelor în termenul stabilit de Parlament pot apărea și soluții contrare. Astfel, dacă Guvernul trimite Camerei Deputaților sau Senatului un proiect de lege pentru aprobarea unei ordonanțe, dar Camera sesizată cu proiectul de lege îl respinge, din cauza faptului că reglementarea a devenit caducă sau datorită altor motive, atunci intervine o situație specială, care derogă de la regulile dreptului comun. Astfel, în toate cazurile când o Cameră respinge pentru prima dată un proiect de lege, potrivit articolului 75 din Constituția României, acesta nu se mai transmite spre dezbatere celeilalte Camere, iar în virtutea articolului 116 din Regulamentul Camerei Deputaților și a articolului 112, aliniatul (7) din regulamentul Senatului, respingerea unui proiect de lege de către Camera Deputaților sau de către Senat, dacă acesta nu a fost adoptat de cealaltă Cameră, determină nu numai netrimiterea la cealaltă Cameră, dar și imposibiltatea reluării aceleași materii legislative în cursul aceleiași sesiuni parlamentare. În astfel de situații însă, prevederile articolului 75 din Constituția României nu se aplică în cazul respingerii unui proiect de lege prin care se propune aprobarea unei ordonanțe. În astfel de situații se aplică dispozițiile articolului 115, aliniatul (7) din Constituția României, în virtutea cărora ordonanțele sunt rspinse sau aprobate. Drept urmare, dacă un proiect de lege prin care se propune aprobarea unei ordonanțe este respins, acesta dă naștere unui nou proiect de lege care are ca obiect respingerea ordonanței. Inițiativa proiectului de lege de respingere a unei ordonanțe revine Camerei care a respins proiectul de lege de aprobare a acestuia.
În cazul apariției succesive a unor ordonanțe care modifică ordonanțele anterioare, practica parlamentară, îndepărtându-se de la regulile metodologiei legislative, a admis modificarea unei ordonanțe modificatoare a unor reglementări juridice, prin legea de aprobare a acesteia, în condițiile în care se ignoră regula generală potrivit căreia un act de modificare este emis penru a se integra fără restricții în actul pe care îl modifică.
Proiectul de lege prin care se propune, de către Guvern, aprobarea unei ordonanțe este supus avizului Consiliului Legislativ. Proiectul este dezbătut în comisiile parlamentare și, în final, în plenul fiecărei Camere. Drept urmare a dezbaterii proiectului de lege de aprobare a unei oronanței este posibil să se aducă modificări și completări materialului legislativ primar, de unde rezultă că Parlamentul poate modifica, completa și respinge ordonanța.
Pe perioada delegării legislative, Guvernul poate emite ordonanțe pentru modificarea, completarea sau chiar pentru abrogarea ordonanțelor emise anterior. Ordonanțele emise în aceste condiții se supun aprobării Parlamentului împreună cu ordonanțele pe care le modifică le completează sau le abrogă. Această regulă este limitată la ordonanțele care sunt în vigoare la data aprobării lor de către Parlament. Dacă de la intrarea unei astfel de ordonanță in vigoare și până la data examinării ei de către Parlament, aceasta a încetat să mai fie în vigoare, datorită ajungerii la termen ori din cauza abrogării sale, aprobarea Parlamentului rămâne fără obiect. Proiectul de lege înaintat de Guvernl a Parlament, o dată cu depunerea ordonanței, devine caduc, deoarece obiectul său a dispărut: ordonanța a fost abrogată sau a fost considerată inexistentă după ajungerea sa la termen. Examinarea unei astfel de ordonanță este lipsită de sens sub aspectul consecințelor sale. Astfel, dacă legiuitorul acceptă încetarea efectelor ordonanței, respingerea acesteia de către Parlament nu mai are sens deoarece ea a încetat să mai producă efecte juridice.
După expirarea perioadei de abilitare, Guvernul nu mai poate emite ordonanțe în domeniul în care a fost abilitat, nici măcar pentru modificarea, completarea sau abrogarea ordonanțelor emise pe baza delegării legislative. Orice reformare a acestora nu poate fi făcută decât prin lege sau prin ordonanțe emise în baza unei noi delegări legislative. Ordonanțele emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare încetează să mai producă efecte juridice de la data intrării în vigoare a unei legi prin care au fost respinse sau de la data la care încetează delegarea legislativă, în condițiile în care ele nu au fost supuse aprobării Parlamentului, dacă această aprobare a fost impusă de legea de abilitare. O situație specială se naște atunci când legea de abilitare nu cere ca ordonanțele emise de Guvern să fie supuse aprobării Parlamentului. Ordonanțele emise în aceste condiții continuă să producă efecte juridice și după împlinirea termenului de delegare legislativă, în măsura în care ele nu sunt modificate sau abrogate printr-o altă lege.
Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonațe reprezintă totdeauna o inițiativă guvernamentală. Guvernul însuși solicită legea de abilitare, ea nu-i poate fi impusă la inițiativa altcuiva.
Pentru domeniul precizat prin legea de abilitare și până la termenul încuviințat pentru emiterea ordonanțelor, Parlamentul poate statua el însuși, prin legile sale, întrucât:
Pentru chiar aceste domenii și pentru această durată, Parlamentul exercită controlul asupra activităților guvernamentale, având și posibilitatea de a abroga sau modifica ordonanțele Guvernului;
Parlamentul are dreptul de a-și modifica, suspenda sau abroga propriile legi;
Revocabilitatea este de esența oricărui mandat, inclusiv a acelui dat Guvernului de a legifera. Extrem de discutabilă este însă ideea promovată de Curtea Constituțională în legătură cu faptul că delegarea legislativă poate opera și atunci când a început dezbaterea unor proiecte de legi sau propuneri legislative având același obiect sau unul asemănător, realizându-se astfel, reglementări paralele și concomitente în aceași mateie, prin delegare și nondelegare.
Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Ele intră în vigoare de la data publicării sau de la data prevăzută in textul acestora. Nepublicarea, dacă legea nu prevede expres altfel, atrage inexistența ordonanței.
De la data publicării ordonanței în Monitorul Oficial al României, sub semnătura primului ministru și contrasemnată de miniștrii care au obligația punerii ei în executare, ordonanța există ca act normativ administrativ. Acest lucru presupune faptul că ordonanța nu poate să facă obiectul contenciosului administartiv, în condițiile prevăzute de articolul 52 din Constituție, iar controlul constituționalității ordonanței nu se poate realiza decât pe calea soluționării excepției de neconstituționalitate, în condițiile prevăzute de articolul 146, litera d). Dacă până la expirarea termenului de abilitare nu s-a depus proiectul de lege pentru aprobarea ordonanței, aceasta își încetează efectul, aplicându-se în domeniul respectiv legislația anterioară. În cazul în care s-a depus proiectul legii de ratificare a ordonanței înainte de expirarea termenului de abilitare, se pot ivi mai multe ipostaze:
Parlamentul nu înscrie proiectul legii de ratificare pe ordinea de zi. Indiferent dacă, după depunerea proiectului și până la dezbaterea și adoptarea lui, termenul de abilitare a expirat sau nu, ordonanța continuă să-și producă efectele ca act normativ guvernamental;
Înscriind proiectul legii de ratificare pe ordinea de zi, Parlamentul îl respinge, ordonanța încetându-și efectele;
După dezbaterea proiectului legii de ratificare, cu sau fără modificări, Parlamentul aprobă ordonanța. Ratificarea schimbă valoarea normativă a ordonanței, atribuindu-I forța legii și, în consecință, de la data ratificării ordonanța nu mai poate fi modificată sau abrogată decât prin lege.2
Cererea de abilitare nu poate avea alt subiect decât Guvernul, pe umerii căruia se pun urgențele legate de guvernarea țării. Ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare sunt aprobate de Guvern cu majoritate de voturi și nu se supun Președintelui României în vederea promulgării, ci ele se depun la Parlament, însoțite de un proiect de lege de aprobare, în cazul în care legea de abilitare cere o asemenea procedură, în intervalul de timp în care abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe este permisă. De la regula articolului 107, aliniatul (4) din Constituție, în virtutea căreia nepublicarea hotărârii sau a ordonanței Guvernului atrage inexistența acesteia, se admite o singură excepție care are în vedere hotărârile cu caracter militar, acte juridice care se comunică numai instituțiilor interesate.
Legile de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe au extins competența legislativă a acestuia și la ratificarea unor tratate internaționale.
Între anii 1992-1999 s-au adoptat 18 legi de abilitare, de regulă câte două pe an. Pe baza acestora, în aceeași perioadă, s-au adoptat 535 de ordonanțe, la care se mai adugă 219 ordonanțe de urgență.
Secțiunea 2
Ordonanțele de urgență
În condițiile prevăzute de fostele dispoziții ale articolului 114, aliniatul 4 din Constituție, Guvernul putea emite ordonanțe de urgență. Aceste ordonanțe puteau fi emise numai in condițiile în care Guvernul se afla în imposibilitatea de a putea obține în timp util aprobarea unei legi de abilitare. Aceste condiții excepționale, care în mod obiectiv reclamă adoptarea de urgență a unei reglementări juridice, conferă temei prevederilor constituționale care abilitează Guvernul să emită reglementări juridice primare, în virtutea unei necesități de delegare legislativă prezumată pe plan constituțional.
Practica guvernamerntală din România, în domeniu, a depășit însă orice așteptări. Inventând „cazuri excepționale” care, coborâte în contingent, se dovedesc a fi cazuri comune, calificând cazuri obișnuite, uneori chiar banale, ca fiind „excepționale”, Guvernul, mai ales în perioada legislaturii 1996-2000, și-a manifestat incoerența și înclinația spre improvizație. Dacă intruziunile repetate și neașteptate din partea Guvernului în domeniul legilor organice, prin adoptarea de ordonanțe de urgență, sunt considerate legitime din punct de vedere constituțional, rămân multe alte procedee guvernamentale pentru care nu s-au găsit explicații stiințifice sau măcar rezonabile. Guvernul a intervenit prin ordonanță în procesul legiferării, împiedicând astfel ambele Camere ale Parlamentului sau una dintre ele să-și exercite atribuțiile conferite constituțional în procesul de adoptare a legilor sau a recurs la modificarea imediată a unei ordonanțe publicate sau a unei legi.
Prin Legea de revizuire a Constituției din anul 2003, prin articolul 115, aliniatele 4-8, s-a încercat introducerea ordinii în starea de dezordine cultivată în timp și dezinvolt prin practica emiterii ordonanțelor de urgență.
„ (4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motina urgența în cuprinsul acestora.
(5) Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceastăa este considerată adoptată si se trimite ceilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).
(6) Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
(7) Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).
(8) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.”
Alineatul (4) al articolului 115 din Constitție , in redactarea sa inițială din 1991, avea următorul conținut:
„În cazuri excepționale, Guvrnul poate adopta ordonanțe de urgență.. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se afdlă în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.”
În baza acestui text, în primul comentariu din 1992 al Constituției, cu privire la ordonanțele de urgență, s-au reținut următoarele caracteristici: se pot emite numai în cazuri excepționale când, în mod obiectiv, nu a fost posibilă adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedură de urgență, nici chiar prin modalitatea angajării Guvernului cu privire la un proiect de lege, tocmai de aceea, în această ipoteză, restricția emierii de ordonanțe în domeniile legilor organice nu a mai fost prevăzută, este o excepție de la regulă, determinată de însăși situația excepțională ce justifică emiterea de ordonanțe de urgență.
Aceste comentarii nu au condus însă la o practică legislativă unitară, la opinii dominante în doctrina juridică ci au produs ambiguități care s-au manifestat în practica Curții Constituționale, mai ales în legătură cu semnificația sintagmei „în cazuri excepționale”. De multe ori, o ordonanță de urgență a fost urmată de modificări și completări prin alte ordonanțe de urgență, astfel încât Parlamentul a ajuns să fie sesizat cu legi de aprobare a unor ordonanțe de urgență care fuseseră abrogare prin altă oerdonanță de urgență, ș.a.m.d. Au fost situații în care Guvernul a inițiat un proiect de lege, sesizând una din Camere, dar după ce textul a fost adoptat de prima Cameră într-o formulă diferită de cea din proiect, Guvernul, „supărat” pe Parlament, abandona proiectul în versiunea inițială a proiectului.
Legea de revizuire a Constituției a limitat sfera de reglementare a ordonanței de urgență declanșând o dispută teoretică și jurisdicțională privind problema de a ști dacă ordonanțele de urgență, spre deosebire de ordonanțele care presupun lege de abilitare, pot fi emise în domeniile rezervate legilor organice si de a ști ce se întâmplă cu efectele produse de o ordonanțăde urgență după ce Parlamentul adoptă Legea de respingere a ordonanței.
Astfel, s-au modificat aliniatele (4) și (5) din textul Constituției și s-au adăugat aliniate noi, schimbarea esențială fiind de concepție. Dacă în forma inițială ordonanța de urgență se fundamenta pe situații excepționale care, potrivit articolului 93, justificau instituirea stării de asediu sau de urgență, în noa concepție, situația extraordinară constă într-o stare de urgență în reglementarea unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânarea. Situația extraordinară ce trebuie imediat reglementată este o situație imprevizibilă, care se sbste de la regulile sau așteptările obișnuite, de natură să întrețină, să determine ori să favorizez periclitaea interesului public, implicând, din acest motiv și în lipsa altor mijloace constituționale imediate, măsuri urgente pentru inlăturarea sau prevenirea pericolului, aplicabile de îndată, măcar parțial.
Aliniatul (5) din noua redactare reglementează proceduri parlamentare care impun dezbaterea accelerată a ordonanței de urgență, în corelare cu procedura de legiferare prevăzută la articolul 75 din Constituție: în ambele Camere se aplică de drept procedura de urgență, iar în Camera de reflecție termenul , la îndeplinirea căruia ordonanța se prezumă absolut ca aprobată, este unic, de 30 de zile. Se evită, astfel, ca asemenea ordonanțe să nu fie supuse controlului parlamentar și aprobării sau respingerii, după caz, timp de luni de zile sau chiar ani.
Intarea în vigoare a ordonanței de urgență este condiționată de trei exigențe cumulative ale efectivității ei și anume: depunerea, dezbaterea în procedură de urgență și publicarea. Spre deosebire de reglementarea anterioară, ultimile două exigențe sunt deplin justificată pentru că, dacă a existat „urgență” atunci, in „procedura de urgență” trebuie verificată ordonanța, iar publicrea este condiția imanentă a eficacității și opozabilității ordonanței. Înscrierea imperativă într-un termen de urgență a obligativității convocării Camerelor Parlamentului este o măsură de natură să „inhibe” Guvernul ori să-l stimuleze la chibzuință. Dacă în termen de cel mult 45 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, „aceasta este considerată adoptată” și se trimite la cea de-a doua Cameră, care decide, de asemenea, în procedură de urgență.
Ordonanța de urgență, cuprinzând norme de natura legii organice, se aprobă cu majoritatea absolută. Este o dispoziție impecabilă logic și în deplină concordanță cu prevederile articolului 76, aliniatul 1 din Constituție. Reglementarea prin ordonanță a unor raporturi sociale rezervate expres legii organice nu poate avea drept consecință repudierea implicită a majorității absolute înscrisă ca o condiție de constituționalitate a unor asemenea reglementări și, pe cele de consecință, anularea sau restrângerea vocației minorității parlamentare de a-și aduce aportul la reglementarea acelor reglementări ori de a se formaliza față de ele.
Domnul profesor Alexandru Iorgovan consideră, cu privire la articolul 155, aliniatul (5), că momentul intrării în vigoare a ordonanțelor de urgență cuprinde în aparență două termene: primul vizează depunerea ordonanței spre dezbatere în procedura de urgență la Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. „Este numai o aparență , pentru că interpretarea logică a textului , raportată la o interpretare sistematică a Constituției , ne conduce la concluzia după care este de neconceput ca publicarea ordonanței de urgență în Monitorul Oficial să se facă inainte ca aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera competentă.” Astfel, domnul profesor sugerează Guvernului să instituie în practica elaborării ordonanțelor de urgență, regula după care, în preambulul ordonanței, să se facă precizarea că ordonanța a fost depusă spre dezbatere la Camera Deputaților sau la Senat cu indicarea datei. În acest sens, a fost modificată Legea numărul 24/2000, cu modificările ulterioare, prin introducerea articolului 10, care, în aliniatul (2), „condiționează” publicarea în Monitorul Oficial de „dovada scrisă” a depunerii ordonanței de urgență la Camera competentă a fi sesizată.
De asemenea, prin aliniatul (6) se urmărește reglementarea expresă a limitelor de admisibilitate a ordonanțelor de urgență, în domeniile respective asemenea ordonanțe neputînd fi emise, iar dacă se adoptă, totuși, atunci Guvernul săvârșește un abuz, iar ordonanța este neconstituțională, fiind un temei de sesizare a Curții Constituționale. Legea de revizuire a Constituției stabilește limitele ordonanțelor de urgență nu numai după categoriile de legi prevăzute de articolul 73, ci și după anumite materii, cum se procedează de altfel în articolul 86 din Constituția Spaniei. Printre materiile în care nu pot fi adoptate ordonanțe de urgență sunt enunțate și drepturile electorale, alături de drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale prevăzute de Constituție. Astfel, se subliniază că sub nici o formă, printr-o ordonanță de urgență nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, altfel spus, nu se pot adopta legi electorale sau coduri electorale prin ordonanță de urgență. Ordonanțele de urgență nu pot conține nici reglementări care să diminueze sfera garanțiilor legale ale oricărui drept si a oricărei îndatoriri prevăzută de Constitție. Această precizare a articolului 115 alineatul (6) este expresia, în sfera regimului constituțional a ordonanței de urgență, principiului consacrat de articolul 152 alineatul (2) cu privire la limitele revizuirii Constituției. Prin ordonanțe de urgență nu pot fi luate nici măsuri privind interzicerea în mod expres a naționalizării și a oricărei alte forme de trecere silită a bunurilor prprietate privată în proprietate publică.
Fostul alineat (5) al articolului 114 al Constituției din 1991, devenit aliniatul (7) al articolului 115 scoate în evidență faptul că ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat, lăsîndu-se să se înțeleagă că este vorba atât de ordonanțe emise în baza legii de abilitare cât și ordonanțe de urgență, care se emit fără o abilitare prealabilă, se aprobă sau nu, după caz, se resping prin lege , ceea ce înseamnă că proiectele de legi inițiate de către Guvern vor fi, după caz, proiecte de lege pentru aprobarea unei ordonanțe sau petru respingerea unei ordonanțe.
Alinatul (8) al articolului 115 își propune să rezolve problema efectelor produse de ordonanțe, legea de aprobare, sau după caz, de respingere a ordonanței de urgență urmând să reglementeze, când se impune, și măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioade cât s-a aplicat ordonanța.
CAPITOLUL IV
DELEGAREA LEGISLATIVĂ CĂTRE PREȘEDINTELE ROMÂNIEI
Mǎsurile luate prin decret de cǎtre Președintele României în cazul instituirii stǎrii de asediu sau a stǎrii de urgențǎ ori cele privitoare la declararea mobilizǎrii parțiale sau generale a forțelor armate, îmbracǎ forma unui act normative. Aceste decrete intervin în domeniul legislative, ele cuprinzând norme juridice primare emise în baza unei delegǎri legislative constituționale cǎtre Președintele României.
Decretul emis în asemenea situații trebuie sǎ rǎspundǎ situațiilor sociale concrete care reclamǎ proclamarea stǎrii de asediu, a stǎrii de urgențǎ sau a mobilizǎrii forțelor armate. Un astfel de decret este cu necesitate unul cu cracter normativ, deoarece el trebuie sǎ permitǎ, atunci când este vorba de starea de asediu , un regim de restrângere a libertǎților publice, iar în caz de amenințare strǎinǎ sau de tulburǎri interne sǎ consacre extinderea atribuțiilor poliției, a celorlalte autoritǎți publice înzestrate cu competențe în asigurarea ordinii publice și extinderea competenței tribunalelor militare. Starea de urgențǎ reclamǎ și ea decrete prezidențiale în virtutea faptului cǎ impune un regim de restângere a libertăților publice, de extindere a puterilor organelor de ordine publicǎ, pe fundalul unor evenimente extraordinare.
Restrângerea drepturilor și libertăților în cazul stǎrii de asediu și a stǎrii de urgențǎ, potrivit articolului 49 din Constituția României, nu se poate face decât prin lege și cu respectarea principiului proporționalității.
Starea de asediu intervine în situații extraordinare, determinate de factori sau interni, care pun in pericol suveranitatea nationalǎ sau presupun implicarea forțelor armate, în timp ce starea de urgențǎ este impusǎ de evenimente imterne extraordinare, cum ar fi calamitǎțile naturale sau alte sinistre ori de acțiuni care pun în pericol ordinea constituționalǎ și statul de drept. În ambele situații, mǎsurile excepționale au in vedere fie întregul teritoriu al țǎrii, fie o parte a acestuia.
Restrângerea drepturilor și libertǎților în cazul stǎrii de asediu sau a stǎrii de urgentǎ, porivit articolului 49 din Constituția României, în temeiul unui decret al Președintelui României nu se poate face decât în baza unei legi organice. Ca atare, potrivit articolului 72 litera e) din Constituția, în cazul delegării legislative în favoarea Președintelui României, aceasta se poate face în baza unei legi organice, care se instituie starea de sediu ori starea de urgențǎ, având obligația de a solicita Parlamentului încuviințarea mǎsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la adoptare. Dacǎ Parlamentul nu se aflǎ în sesiune, el se convoacǎ de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stǎrii de asediu sau a srǎrii de urgențǎ și funcționeazǎ pe toatǎ durata acesteia. La încetarea stǎrii de urgențǎ ori a stǎrii de asediu, Președintele României va emite un nou decret, prin care va consacra revenirea cetǎțenilor la statutul anterior și va pune capǎt oricǎrei restrângeri de drepturi. Aceste reglementǎri juridice sunt date în baza unei legi și își pǎstreazǎ caracterul de legi juridice primare, adoptate de o altǎ autoritate publicǎ decât Parlamentul. Aceste reglementǎri juridice sunt independente de legea care reglementeazǎ starea de urgențǎ sau de asediu, deoarece ele însele sunt în mǎsurǎ sǎ stabileascǎ suspendarea aplicǎrii unor dispoziții legale, instituirea unor mǎsuri de restrângere a drepturilor fundamentale sau de instituire a unor competențe lǎrgite ale poliției, jandarmeriei și ale forțelor militare, inclusiv ale instanțelor militare, întinderea acestora, durata, teritoriul și persoanele cǎrora le sunt aplicate.
Prin decret al Prședintelui României se stbilesc drepturile și libertățile al căror exercițiu se restrânge. Această materie rezervată de Constituție legilor organice, poate fi concretizată numai printr-un asemenea decret, ceea ce îi conferă acestuia un caracter normativ emis în baza unei delegări legislative de ordin constituțional, prin mijlocirea unei legi. Printr-un astfel de decret se definesc autoritățile civile ți militare, precum ți competențele acestora în executarea prevederilor decretului, ceea ce împuternicețte Președintele României să emită reglementări ce țin de exercitarea funcției legislative. Decretul Prețedintelui României stabilește și aria teritorială, precum și perioada pentru care se aplică normele cuprinse în decret.
Intervenția normativǎ a Președintelui României este supusǎ controlului parlamentar care poate fi anterior, în cazul mobilizǎrii parțiale sau generale a forțelor armate sau posterior, în cazuri excepționale, sau în situația luǎrii unor mǎsuri pentru respingerea unei agresiuni, a declarǎrii stǎrii de asediu ori a stǎrii de urgențǎ. În toate cazurile, Președintele României emite decrete care au un caracter normativ, prin natura mǎsurilor pe care le cuprind. Aceste decrete se supun controlului parlamentar asupra legislației delegate, în virtutea unor mesaje prezidențiale, care pun Parlamentul în situația de a adopta o lege organicǎ prin care sǎ aprobe, sǎ respingǎ, sǎ modifice sau sǎ completeze decretele prezidențiale. Intervenția puterii legiuitoare reprezintǎ o manifestare suveranǎ a Parlamentului, în virtutea cǎreia inițiativele prezidențiale sunt convertite în texte legislative sau sunt respinse. În aceste cazuri, controlul de constituționalitate este restricționat la nivelul legii privitoare la decretele normative, acestea, ca și ordonanțele, fiind considerate acte administrative, supuse controluluijurisdicțional pe calea contenciosului adminisrativ.
CAPITOLU V
CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII ORDONANȚELOR
Potivit articolului 115 din Constitție, Guvernul poate emite ordonanțe. Aceste ordonanțe conțin norme cu putere de lege, instituția ca atare, fiind cunoscutǎ în teorie și legislație ca delegare legislativǎ. Drept urmare, și ordonanțele trebuie supuse controlului de constituționalitate, aceasta realizându-se însǎ prin procedura excepției de neconstituționalitate. Ele pot fi izvoare ale dreptului constituțional dacǎ îndeplinesc condiția de a reglementa relații sociale fundamentale privind instaurarea, menținerea și exercitarea puterii. Fațǎ de natura și procedura emiterii ordonanțelor Guvernului, controlul constituționalitǎții lor este și nu poate fi decât un control posterior.
Excepția de neconstituționalitate este un procedeu eficient de protejare a drepturilor și libertǎților publice, este un procedeu defensiv în care se așteaptǎca legea sǎ se aplice pentru a fi atacatǎ. Ea presupune un proces judiciar declanșat în care, atacându-se actul de aplicare concretǎ a legii, cel interesat cere sǎ se constate cǎ dispoziția legalǎ pe care se întemeiazǎ actul de aplicare este neconstituționalǎ și astfel trebuie înlǎturatǎ. Procedura invocǎrii și soluționǎrii excepției de neconstitționalitate este reglementatǎ în detaliu prin lege, ea fiind la dispoziția justițiabililor.
Excepția de neconstituționalitate poate fi ridicatǎ numai în fața instanțelor judecǎtorești de cǎtre una din pǎrți sau de cǎtre instanțǎ din oficiu. Neconstituționalitatea unei prevederi legale poate fi invocatǎnumai dacǎ de ea depinde judecarea cauzei, dacǎ are legǎturǎ directǎ cu cauza respectivǎ. Obiectul excepției de neconstitționalitate nu-l pot face prevederile legale a cǎror constitționalitate a fost stabilitǎ potrivit articolului 145, aliniatul (1) din Constituție și nici prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioarǎCurții Constituționale. Numai în asemenea situații Curtea Constituționalǎ poate fi sesizatǎ și numai de cǎtre instanța în fața cǎreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate. Instanța va dispune acest lucru printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale pǎrților pentru susținerea sau combaterea excepției și opinia instanței asupra excepției. Încheierea va fi însoțitǎ de dovezile depuse de pǎrți. Dacǎ excepția a fost ridicatǎ din oficiu de instanța de judecatǎ, încheierea tebuie motivatǎ, cuprinzând susținerile pǎrților și dovezile necesare. Instanța trebuie sǎ respingǎ prin încheiere motivatǎ excepția indmisibilǎ (art. 23) și numai sesizeazǎ Curtea Constituționalǎ. Declanșarea procedurii excepției de neconstituționalitate poate determina suspendarea judecǎții.
Portivit articolului 24 din Legea nr. 47/1992, privind sesizarea, președintele Curții Constituționale desemneazǎ pe unul din judecǎtori ca raportor și tot el este obligat sǎ comunice încheierea prin care a fost sesizatǎ Curtea Constituționalǎ președinților Camerelor Parlamentului Guvernului, indicându-le data pânǎ la care pot sǎ trimitǎ punctul lor de vedere. Judecǎtorul raportir va lua mǎsurile necesare pentru administrarea probelor la data depunerii raportului. Curtea hotǎrǎște cu majoritatea de voturi, iar deciziile prin care se constatǎ neconstituțioanalitatea unor prevederi legale se comunicǎ celor douǎ Camere ale Parlamentului și Guvernului. Toate deciziile sunt definitive și obligatorii și se publicǎ în Monitorul Oficial al României.
Cererile directe privind declararea ca neconstituționale a unor ordonanțe sau a unor ordonanțe de urgențǎ sunt respinse, fiind lipsite de obiect, în condițiile în care competența Curții Constituționalitate în materia controlului anterior este restrânsǎ la legile adoptate de Parlament. Astfel, atacul de neconstituționalitate la Curtea Constituționalǎ este condiționat de legea de aprobare sau de respingere a unei ordonanțe. În mǎsura în care existǎ o altfel de lege, aceasta poate fi atacatǎ la Curtea Constituționalǎ, o datǎ cu ea fiind puse în discuție instanței constituționale din ordonanța aprobatǎ prin lege sau respinsǎ pe o asemenea cale. În cazul în care ordonanța este respinsǎ printr-o lege, domnul profesor Ioan Vida considerǎ cǎ justiția constituționalǎ nu o poate repune în vigoare, ea fiind abilitatǎ doar sǎ nege un text, fǎrǎ a avea capacitatea de a introduce în sistemul legislației noi texte legislative. Curtea Constituțională, organ de jurisdicție constituțională creat după model occidental și verificat de practica celor aproximativ 75 de ani ce au trecut de la instituirea sa, și-a dovedit deja utilitatea și competivitatea. Din luna iunie 1992 și până astăzi, a desfășurat o intensă și rodnică activitate, mai ales în domeniul controlului constituționalității legilor, într-o perioadă în care problema conflictului de legi în timp s-a alăturat celei privind neconstituționalitatea unor acte normative, dând astfel naștere unor mari dificultăți de interpretare și aplicare a normelor juridice. Având de rezolvat un volum imens de sesizări, cu precădere legate de excepțiile de neconstituționalitate ridicate în fața instanțelor judecătorești, Curtea Constituțională a contribuit substanțial la rezolvarea unor importante probleme de drept într-o perioadă de tranziție, în care, în câmpul normativ juridic există încă multe legi anterioare Constituției care trebuie înlocuite sau armonizate cu „noua ordine mondială”.
O ordonanță trebuie considerată a fi aprobată sau nu numai atunci când legea îndeplineștei condiția prevăzută în articolul 78 din Constituție. Din acest moment, și numai din acest moment, curg și efectele juridice în situația în care s-a efectuat controlul de constituționalitate asupra legii de aprobare, control ce se efectuează în temeiul articolului 144 litera a) din Constituție. Oricare altă soluție înseamnă încălcărea regulilor constituționale privind procedura legislativă în complexitatea sa. Tocmai datorită acestui lucru, pentru a permite verificarea unor reguli reclamate ca neconstituționale, cuprinsă într-o ordonanță, Constituția, prin articolul 144 lit. c) a organizat un control a posteori pe calea excepției de neconstituționalite. Practic, prin controlul de constituționalitate, Curtea Constituțională poate paraliza o prevedere dintr-o ordonanță, fie direct prin procedeul oferit de articolul 144 lit. c), fie indirect, mijlocit, prin cel oferit de articolul 144 lit. a). În situația legilor de aprobare se discută consituționalitatea legii și, urmările acestui control se pot răsfrange, indirect însă, și asupra valabilității ordonanței. Parlamentul se poate pronunța asupra unei ordonanțe numai dacă ea nu a fost declarată neconstituțională.
Curtea Constiuțională a fost implicată în interpretarea și discutarea mai multor probleme juridice privind delegarea legislativă, fiind sesizată în condițiile articolului 144 litera a) din Constituție și Legea nr. 47/1992, atât cu privire la legi de abilitare, cât și cu privire la legi de aprobare. Obiecțiile de neconstituționalitate au privit:
Depășirea limitelor delegării legislative;
Nerespectarea simetriei funcționale în cazurile în care s-a abilitat Guvernul să emită ordonanțe în domeniul unei legi ce poate fi adoptată numai în ședința comună a Camerelor;
Încalcarea dreptului la liberă circulație;
Încalcarea dispozițiilor articilului 53 din Constituție privind așezarea justă a sarcinilor fiscale;
Caracterul legii de abilitare.
CAPITOLUL VI
PROPUNERI ȘI CONCLUZII
Delegarea legislativă reprezintă una din cele mai puternice negări a principiupului separației puterilor în stat. Transmiterea atribuțiilor puterii legiuitoare către Executiv a primit critici severe prin prisma încălcării diviziunii competențelor între autoritățile publice. Ideea esențială care este dedusă din criticile îndreptate împotriva delegării legislative rezidă în ilelegalitatea imixtiunii executivului în activitatea legislativă.
Teoria este însă infirmată de practica delegării legislative, istoria dreptului având exemple concrete de intervenție a Executivului în reglementarea primară a unor relații sociale, intervenție impusă de imperative politice și sociale nascute, de cele mai multe ori, din afara prevederilor constituționale. Cu toate că Montesquieu a stabilit imperativul separației puterilor în stat, pornind de la necesitatea diviziunii funcțiilor statului, este evident astăzi că, raportarea exclusivistă a îndeplinirii unei funcții statale – legiuitoare, executivă sau judecătorească – la un singur organ de stat este nu doar o soluție imposibilă, dar și una care contravine necesității realizării sarcinilor statale, în conformitate cu exigențele principiului suveranității naționale.
În legătură cu instituția delegării legislative, se pune problema abuzului de care dă dovadă Guvenul prin adoptarea de ordonanțe simple și mai ales de ordonanțe de urgență, legiferând situații care nu intră sub incidența cazurior extraordinare prevăzute de legea fundamentală. Astfel, examinând situația din anii 1992-1994, potrivit unei statisticii neoficiale, în anul 1992 s-au emis 28 de ordonanțe plus una de urgență, în anul 1993 s-au emis 27 de ordonanțe plus 2 de urgență, iar în anul 1994 s-au emis 70 de ordonanțe. Rezultă că aceste ordonanțe s-au emis în perioada vacanțelor parlamentare. De asemena se observă o creștere de la an la an a numarului ordonanțelor guvernului, fenomen ce impune o grija sporită a Parlamentului atât la abilitarea, cât și la aprobarea lor dar, mai ales, la dimensionarea procesului legislativ din cadrul autoritații legiuitoare. O constatare interesantă se referă la faptul că până în prezent nu s-a cerut pentru nici o ordonanță verificarea constituționalității sale pe calea excepției.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
Ioan Vida – Puterea Executivă și Administrația publcă, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1994.
Ioan Vida – Manual de legistică formală (Introducere în tehnica și procedura legislativă), Editura Lumina Lex, București, 2000.
Ion Deleanu – Drept Constituțional și instituții politice-vol. II, Editura Fundația „Chemarea”, Iași, 1993.
Ion Deleanu – Drept Constituțional și instituții publice-Tratat II, Editura Europa Nova, București, 1998.
Muraru, M. Constantinescu – Studii constituționale, Editura Actami, București, 1996.
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Deleanu, I. Muraru, F. Vasilescu, Ioan Vida – Constituția României, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992.
Vasile Gionea, Nicolae Pavel – Curs de Drept Constituțional, Editura Holding Reporter, București, 1998.
I. Muraru, M. Constantinescu – Curtea Constituțională a României, Editura Albatros, 1997.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Delegarea Legislativa. Controlul Constitutionalitatii Ordonantelor (ID: 125722)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.