Delegarea Legislativa
DELEGAREA LEGISLATIVĂ
INTRODUCERE
„Fiindcă însă nu numai lucrul unui lemnar se face întotdeauna de către un lemnar, iar nu de către un cismar, este și firesc ca un lucru să devină perfect, când se face de către aceeași persoană și numai de către ea și de aceea, fiindcă este mai bine să fie tot așa și în administrația statului, este vădit că este mai bine, când aceleași persoane guvernează mereu când aceasta este posibil”.
Aristotel, Politica, Editura Cultura Națională, București, 1924
CAPITOLUL I. FUNCȚIA LEGISLATIVĂ A PARLAMAMENTULUI
Conform articolului 61 alineat (1) din Constituția României se prevede că; ”Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autori-tate leguitoare a țări”. Potrivit unei opinii, această calitate a Parlamentului de ”unică autoritate leguitoare”, ar putea conduce la concluzia potrivit căreia, Parlamentul ar avea două funcții mai importante, și anume; ”funcția de legiferare” și ”funcția de reprezentare„. Dar o asemenea susținere potrivit aceluiași autor, ar conduce la excluderea celorlalte funcții ale Parlamentului ca fiind importante, arătând în contradictoriu că, orice tentativă de clasificare sau ierarhizare a funcțiilor Parlamentului, nu ar aduce nimic nou în materie, și că acest lucru nu ar fi decât „o conventie, dicutabilă și cenzurabilă”.
Într-o altă opinie se arată că, această calitatea a Parlamentului de unică autoritate legiutoare a țări rezultă ”din monopolul legislativ și din posibilitatea acestui organ, de a abilita Guvernul în a emite ordonanțe simple supuse ulterior spre aprobare”, iar ”caracterul reprezentativ” este stabilit ”pe baza principiilor democrației și a suveranității naționale„ care se exercită prin organele reprezentative legată de manifestarea poporului ca titular al puterii politice”.
Idiferent de opiniile exprimate, funcția de legiferare a Parlamentului conform profesorului Ioan Vida ”reprezintă o capacitate a forumului suprem al poporului român de a reglementa în mod primar orice categorie de relații sociale, pe baza regulilor stabilite de Constituție și de regulamentele parlamentare”. Pentru a accentua importanța celorlalte funcții ale parlamentului, în docrină și jurisprudență se arată că în procesul delegări legislative se deleagă doar exercițiul unor atribuții privind legiferarea”. Deci rezultă că, pe lângă funcțiile prevăzute în articolul 61 alineat (1) din Constituție, puterea leguitoare are multiple funcții importante în vederea exercitării puterii legislative, care indiferent că au o legătură mai mult sau mai puțin strânsă între ele, sau chiar dacă una reprezintă o importanță mai accentuată sau nu, esențial rămâne că și aceste atribuții sunt la fel de importante ca și cele enumerate de legea fundamentală, iar susținerea conform căreia acestea prezintă o importanță redusă ar fi eronată.
Potrivit opiniei, profesorului Tudor Drăganu, ”funcțiile parlamentului nu corespund terminologiei utilizate de textul constitutional, și corect ar fi fost să se vorbească despre atribuțiile Parlamentului”.
La rândul său, un alt autor afirmă că, ”argumentul esențial în favoarea acestei opinii a fost acela că termenul ”atribuții”, este folosit atunci când Constituția reglementează activitatea celorlalte autorități publice, cum ar fi Președintele României, Curtea Constituțională…, iar cum Parlamentul României este o instituție publică, se impune utilizarea a unui limbaj unitar pentru evitarea ambiguității”.
În concluzie, putem afirma că, prevederea constituțională nu exclude celelalte atribuții ale Parlamentului ca fiind mai puțin importante, ci din contră, aceasta pune numai un accent pe importanța lor, subliniind doar, „rolul, locul și importanța ” Parlamentului în stat. Având în vedere că, lucrarea de față tratează tema delegării legislative, plecând de la aceste opinii, ne vom referi selectiv, doar la unele atribuții ale Parlamentului raportat la funcția deliberativă și în special a celei legislative, prin raportare la actele juridice ale acestuia, în special la legile de abilitate.
Potrivit articolului 67 din Constituția României, actele juridice adoptate de Parlament, prin care se ”exprimă voința generală a națiunii” sunt; legi, hotărâri și moțiuni, în prezența majorității membrilor.
În primul rând unii autori definesc legea ca fiind, ”principalul act juridic normativ, rezultat al deliberării parlamentutlui”.
În al doilea rând alții susțin că legea este; ”actul juridic al parlamentului elaborat în conformitate cu Constituția potrivit unei proceduri prestabilite, și care reglementează relațiile sociale cele mai generale și cele mai importante.
În al treilea rând alți autori arată că actul juridic este; ”inițiat potrivit Constituției și adoptat de cele două camere a parlamentului, potrivit procedurii legislative reglementare, promulgat de Președintele României și publicat în Monitorul Oficial”.
Nu în ultimul rând printr-o decizie, Curtea Constituțională a definit actul juridic, arătând că, prin act juridic se înțelege; ”actul adoptat de Parlament sub forma legii și promulgat de Președintele României”.
Deși legislația nu definește legea, majoritatea opiniilor din literatura juridică acceptă că, aceasta ”este o manifestarea unilaterală a Parlamentului, reglementată de a produce anumite efecte juridice”.
În concluzie; potrivit articolului 73 alineat (1) din Constituția României, Parlamentul adoptă trei categorii de legi;
legi constituționale; sunt legile de revizuire a constituției, adoptate cu majoritate de 2/3 în fiecare cameră sau în cazul în care procedura de mediere eșuează aceasta se va vota cu majoritate de ¾ în ședință comună).
legi organice; sunt legile adoptate de Parlament în domeniile prevăzute de articolul 73 alineat 3, precum și în celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea în fiecare cameră cu majoritatea deputațiilor și senatoriilor.
și nu în ultimul rând, legi ordinare; care pot interveni în orice domeniu al relațiilor sociale dar, numai în măsura în care acestea nu cad sub incidența domeniilor reglementate prin lege constituțională sau organică,
În ceea ce privește hotărârile parlamentului, acestea se deosebesc de legi prin; forța lor juridică, conținutul lor și procedura de adoptare. Deși hotărârile pot avea caracter normativ, au o forță juridică inferioară față de legi și sunt emise pentru organizarea apricării legilor fie pentru detalierea lor, iar sub aspect procedural, emană de la o singură cameră și se adoptă ca și în cazul legilor ordinare cu majoritatea membrilor prezenți din fiecare cameră.
În ceea ce privește domeniile în care Parlamentul poate adopta legi, (drept rezultat din urma alegerilor libere, caracterizat ca fiind voința generală a poporului român) aceasta nu este determinat prin Constituție, de unde rezultă că acest organ poate reglemementa în orice domeniu. Caracteristica comună a acestor legi constă în faptul că, sunt emise și adoptate de către același organ, conform prevederilor constituționale, respectiv distincția între acestea constă în procedura de adoptare, modificare, obiectul reglementării, precum și forța juridică a acestora.
Practic Constituția României prin articolul 73, oferă o clasificare după forța juridică a actelor juridice adoptate de către Parlament, clasificare considerată a fi deosebit de importantă și de a fi amintită având în vedere că, în procesul delegării legislative, regăsim două forme de legi a Parlamentului, și anume; lege de abilitare prin care se oferă executivului dreptul de a adopta ordonanțe, prcum și legea de aprobare sau după caz legea de respingere a Ordonanțele Guvernului.
1.1. LEGILE DE ABILITARE, NATURA JURIDICĂ, PRECUM ȘI ELEMENTELE OBLIGATORI ALE ACESTORA
Conform articolului 115 alineat (1), ”Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”.
Pornind de la prevederea Constituțională, putem afirma că izvorul unei ordonanțe simple îl constituie o lege specială de abilitare din partea puteri legislative, care autorizează executivul să pătrundă în domeniul legiferării (atribut de altfel rezervat în exclusivitate prin Constituție Parlamentului), numai în domeniul legilor organice, prevedere din care reies și elementele obligatorii ale legilor de abilitare, acestea fiind;
Legea de abilitare va stabili în mod obligatoriu, domeniul în care Guvernul poate emite Ordonanțe. Astfel în articolul 115 alineat (1) din Constituție, este menționat expres interdicția emiterii ordonanțelor în domeniul legilor oganice precum și faptul că, ”omiterea sau vaga caracterizare a raporturilor sociale care urmează a fi reglementate prin ordonanțe, atrage neconstituționalitatea legilor de abilitare”.
Constituția oferă dreptul Parlamentului de a adopta o lege de abilitare prin care să abiliteze Guvernul de a emite Ordonanțe, cu condiția ca acestea să nu facă obiectul domeniilor legii Organice. Deci abilitarea guvernului de a reglementa prin ordonanțe se poate face numai pentru domeniile sociale susceptibile de a fi reglementate prin legi ordinare, drept urmare, Guvernul este obligat ca în exercitarea prerogativelor oferite în acest mod, să respecte cu strictețe această prevedere constituțională, sub sancțiunea neconstituționalității ordonanțelor.
Un exemplu bun ar fi decizia Curții Constituționale cu privire la Legea de abilitare a guvernului de a emite Ordonanțe în domeniul contractării unor credite externe. Prin sesizarea de către un număr mare de deputați și senatori, se solicita Curții Constituționale, examinarea și constatarea neconstituționalității dispozițiilor cuprinse în legea de abilitarea prin care Parlamentul înzestra Guvernul de a emite ordonanțe în domeniul contractării și garantării unor credite externe precum și asupra aspectelor de necostituționalitate cuprinse în formulările din această lege. Curtea Constituțională a apreciat că dispozițiile înscrise în legea de abilitare în legătură cu stabilirea sau modificarea de impozite și taxe, este neconstitutională deoarece, conform articolului 138 din Constituție din 1991 se precizează expres că ”impozitele și taxele se stabilesc numai prin lege” domeniu în care numai Parlamentul ca organ de decizie în domeniul finanțelor publice, poate legifera. Curtea Constituțională a pronunțat că, interpretarea literală și sistematică a dispozițiilor Constituției conduce la concluzia că Guvernul poate fi abilitat să emită ordonanțe numai în domeniile rezervate legii ordinare, domenii care deși nu sunt prevăzute în mod expres, ele rezultă dintr-o operațiune logică de eliminare a domeniilor rezervate legii fundamentale și respectiv legii organice limitativ stabilite în articolul 72 alineat (3), cît și în alte texte din Constituție. Prin urmare, Parlamentul nu poate delega Guvernul să reglementeze primar în domenii care fac parte din domeniul legii organice, fiind expres interzis prin Constituție, iar Guvernului la rândul lui are obligația de a respecta cu strictețe limitele prevăzute de legea de abilitare, sub sancțiunea că, orice prevedere dintr-o ordonanță care ar trece peste această limită ar fi neconstituțională.
În concluzie, ordonanțele care nu respectă domeniile prevăzute expres din legea de abilitare sunt inexistente ca urmare a depășiri prevederiilor Constituției, care limitează expresiv domeniile care pot forma obiect al reglementarii pe calea ordonanțelor la limitele impuse de legea de abilitare. Profesorul Tudor Drăganu afirma că; în situația în care o ordonanță guvernamentală contravine unei legi, instanțele de drept comun sau de contencios administrativ, pot înlătura aceste acte din soluționarea proceselor pe calea excepției de nelegalitate.
Legea de abilitare va stabili data până la care se pot emite aceste ordonanțe; Legea de abilitare poate impune o dată până la care Guvernul este obligat în a depune o ordonanță spre aprobarea Parlamentului.
Potrivit articolului 115 alineat (2) legea de abilitare va stabili în mod obligatoriu pe lângă domeniul de reglementare și data până la care guvernul poate emite ordonanțe, aceasta fiind un termen de decădere, iar dacă prin legea de abilitare nu se prevede expres această obligație, ca și în cazul prevederii domeniului, aceasta este neconstituțională.
Într-o opinie se afirma că; ”emiterea ordonațelor după data stabilită în legea de abilitare, atrage inexistența actului normativ ca ordonațe, și că eventual aceste acte pot produce efectele juridice ale unei hotărâri guvernamentale, fără a mai putea modifica, completa, abroga în domeniul rezervat legii ordinare, instanțele de drept comun sau de contencios putând înlătura actul din soluționarea cauzelor, fără să mai aștepte deciziile Curții Constituționale”. Alți autori susțin că nerespectarea datei prevăzut în legea de abilitare de către Guvern ”atrage neconstituționalitatea acestuia, în consecință nu ar mai produce efecte juridice”, iar alții la rîndul lor arată că; emiterea ordonanțelor după data prevăzută în legea de abilitare nu mai are un temei constituțional, guvernul acționând în această situație în afara competenței sale, în consecință ordonanța nu ar produce efecte juridice. Dar chiar dacă o ordonanță a fost emisă după data prevăzută în legea de abilitare, însă cu respectarea tuturor formelor procedurale cerute pentru valabilitatea unei Hotărâri de Guvern, Ordonanța se va bucura de valoarea juridică a acesteia. Tot prin ordonanțe, Guvernul poate să-și modifice sau să-și abroge ordonanțele în măsura în care se află înăuntrul termenului de abilitare, dar numai în limitele delegării inițiale, de unde rezultă că odată ce perioada de abilitare s-a stins Guvernul nu va putea să-și modifice, completa sau abroga propriile ordonanțe, decât în baza unei noi legi de abilitare.
Deasemenea Parlamentul până la expirarea termenului de abilitare, poate oricând să modifice limitele și domeniile prevăzute prin legea de abilitare, sau chiar să abroge expres ordonanțele, drept ce rezultă din calitatea lui de unică putere leguitoare.
Curtea Constituțională a statuat că ordonanțele care nu respectă aceste condiții impuse de Constituție sunt neconstituționale, stare care nu poate fi înlăturată nici prin legea de respingere a Parlamentului, din cauza lipsei abilitării a domeniilor care fac obiectul trecerii peste domeniile prevăzute în legea de abilitare.
Adoptare legilor de abilitare, parcurg trei etape mai importante; prima etapă în adoptarea unei legi de abilitare constă într-o fază preparlamentară de sorginte guvernamentală, care se încheie prin adoptarea într-o ședință de către Guvern, având ca finalitate adoptarea unui proiect de lege de abilitare, a doua fază parlamentară, se încheie prin adoptarea proiectului de lege de către Parlament ( fază în care se poate vorbi deja de o lege de abilitare), iar în ultimul rând, a treia fază constă în definitivarea întregului proces, constând în procesul de promulgare a legii de abilitare de către Președintele României, precum intrarea în vigoare a legii de abilitare.
De aici rezultă că; inițiativa legislativă privind legile de abilitare aparțin Guvernului, (caz în care se vorbește despre o inițiativă legislativă ”exclusivă”), iar acest proiect poate suferi modificări substanțiale, prin ”amendament”, atât în ceea ce privește temenul cât și domeniul care vizează abilitarea, Parlamentul având posibilitatea de a le schimba (fără ca aceasta să însemne substituirea Guvernului de la dreptul său de a iniția proiectul de lege), pentru a-l aduce în forma dorită de aceasta (chiar și pentru legalitatea).
Se consideră că, chiar dacă Guvernul este abilitat de a adopta ordonanțe, acesta beneficiează de un drept de apreciere, în sensul că, odată abilitat nu este obligatoriu să adopte ordonanțe, numai dacă se ivește o situație care presupune consumarea acestei abilitări. Deci se poate afirma fără nici o reținere că, Guvernul ”nostru” nu va pierde niciodată această posibilitate de a se bucura de funcția de legiferare, deși acestă posibilitate există.
Dar, reglementarea normativă pe calea ordonanțelor trebuie să reprezinte în spiritul constituției o excepție, iar crearea unui precedent, prin emiterea unui număr mare de ordonanțe, chiar și în momentul în care parlamentul se află în sesiune parlamentară, duce la încălcarea principiului supremației legii și a instaurări domniei ordonanțelor înlocuind domnia legii”.
Pentru a pune un accent pronunțat pe această respectare a „domniei legii”, Adunarea Constituantă a considerat necesar impunerea unor condiții de valabilitate pentru legile de abilitare, aceste putându-se regăsi în articolul 115 alineat (2), unde se precizează că”Legea de abilitare va stabili în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe”.
Așa cum s-a menționat mai sus, legile de abilitare a Guvernului, sunt o specie a legii ordinare, Constituția precum și Curtea Constituțională exprimându-se în același sens, determinând expres domeniul legilor constituționale precum și domeniul legilor organice, lăsând la latitudinea legislativului de a stabili domeniul legilor ordinare. Prin urmare, domeniile prevăzute expres de Constituție ca legi constituționale și legi organice, nu pot forma obiectul delegării legislative, Parlamentul neputând abilita Guvernul printr-o simplă lege de abilitare cu valoare ordinară să intervină în domeniul legilor cu forță superioară.
În ceea ce privește condițiile pe care trebuie să le prezinte legea de abilitare, în afara de cele amintite de mai sus, nimic nu poate impiedica Parlamentul de a stabili și alte condiții de valabilitate, dar numai în limitele impuse de articolul 115 din Constituție, iar depășirea acestora de către Executiv atrag neconstituționalitatea Ordonanțelor, care conform Deciziei Curții Constituționale numărul 300 din 9 iulie 2003 constituie o încălcare a prevederilor articolului 115 din Constituție care limitează strict delegarea legislativă la obiectul acesteia exact așa cum este stabilit în legea de abilitare.
CAPITOLUL II – DELEGAREA LEGISLATIVĂ
Instituția delegării legislative este un principiu care își are originea în dreptul roman”, apărut ”în toate țările beligerante” în primul război mondial ca o ”instituție” necesară pentru ”circumstanțele de criză”, explicată ca un ”remediu al neputinței puterii legislative de a edicta întreaga activitate de legiferare necesară, pentru luarea măsurilor” necesare pentru apărarea țărilor.
În doctrina juridică se arată că, aproape toate sistemele constituționale recunosc dreptul autorităților executive dreptul de a adopta norme juridice primare, dar cu condiția ca acestea să privească numai domenii de importanță secundară, iar acesta să fie prevăzut de Constituție sau de o lege”. Dar în practica statului și a dreptului ”până la consacrarea acestui principiu prin lege, era necesar a fi prevăzută, o fază prealabilă a unor practici diverse în formă cutumiară”.
Putem concluziona că;” instituția delegării legislative a fost profesată în diferite forme, doar că nu era reglementată prin lege„.
Primele semne a unei delegări legislative, apar în țara noastră în data de 2 mai 1864 după lovitura de stat a domnitorului Alexandru I. Cuza, prin Statutul dezvoltator. Convenția de la Paris din 1858, reprezintă o importanță excepțională în istoria tării noastre și anume, că; pe lângă faptul că a creat premisele formării statului național de drept, (acest act, având un caracter „pur constituțional”), instaura pentru prima dată un Corp Leguitor bicameral. Dar în ciuda numelui, actul nu urmărea prevederile Convenției de la Paris, ci îi schimba sensul, conferind Domnitorul puteri sporite prin articolul 18 alineat (2), prin care Adunarea Electivă împreună cu Domnul exercitau puterea legislativă. Practic ”Statutul” acorda dreptul Domnului ca, la propunerea Consiliului de Miniștri și a Consiliului de stat, să emită Decrete cu putere de lege, dar numai până la convocarea noii Adunări .
În ceea ce privește tema dezbătută, este important a se menționa că, Satutul dezvoltator stabilea că; în momentul în care Adunarea Selectivă și Senatul nu se afla în sesiune, Guvernul putea, în caz de nevoie să ia măsuri de urgență, fiind obligat ca ulterior să depună actele adoptate în acest mod spre dezbatere la prima convocare, precum și obligativitatea prezentării de motive care au condus la adoptarea acestora. Deci statutul dezvoltator, este primul act care consacra deși ”rudimentar” două forme de delegarea legislativă, și anume; prima formă a unei delegări legislative materializându-se printr-o delegare temporară sau altfel denumită, ”delegarea pur politică” până la instituirea unei Adunări Elective noi, efectuat de câtre domnitor, precum, cea de a doua forma a delegării, constând în dreptul Guvernului de a lua măsuri de urgență în lipsa Adunări Elective.
Constituțiile României din 1866 și 1923, ”nu cuprindeau nici o dispoziție care să permită parlamentului să-și delege în stare de necesitate, unele atribuții puterii executive”,(aceste Constituții atribuiau Puterea Executivă în mâna Domnului, iar Puterea Legislativă, Domnului și Reprezentanței puterii legislative, fiind necesar de a aminti că acestă Constituție întrebuința puterea Judecătorească tribunalelor și curților, enunțând astfel și principiul separației puterilor în stat). Dar practica juridică recunoștea dreptul de a exercita o ”așa numită” formă de delegare legislativă puterii executive, care se materializa prin decretele–legi. Executivul avea în competența sa, dreptul de a lua măsuri de urgență în situații excepționale, aceste acte fiind înzestrate deasemenea cu fortă obligatorie, (desigur pentru a conserva statul, și cu condiția ca acestea să fie impuse de un caz de absolută necesitate, precum și obligativitatea de a fi ratificate ulterior de către Parlament). Deci putem afirma că, acestă Constituție recunoștea o delegare ”în afara cadrului constituțional”. Așa numita ”nouă Constituție” a României din 1923, (de fapt revizuind un număr de 36 de articole din vechea Constituție), ca și în cazul Constituției din 1866, nu prevede o instituție a delegării legislative, această fiind realizabilă prin intermediul decretelor-legi.
Cu privire la decretele-legi, Paul Negulescu arăta că; Înalta Curte de Casație prin Decizia numărul 1 din 15 feb 1919 stabilea că; puterea executivă, în caz de necesitate, poate să legifereze prin intermediul decretelor-legi, și că prin acestea poate modifica, suspenda acte (chiar și ”Constituțiunea”), fără ca măcar Puterea Judecătorescă să aibă dreptul de a examina dacă întradevăr era vorba despre o necesitate, afimând că, numai puterea executivă este singura în drept de a examina oportunitatea măsurilor”. Este necesar a se menționa că, dispozoțiile constituțiilor din 1866 și 1923 erau numai ”dispoziții pact”, care în mod firesc prevăd că, Puterea Legislativă se exercita colectiv de către Rege (acesta fiind și șeful puterii executive) și de Reprezentanța Națională.
Deasemenea conform opiniei profesorului Tudor Drăganu, ”practica de stat a recunoscut puterii executive de a lua măsuri prin decrete-legi, pentru conservarea statului, pus sub condiția de ratificare a lor de către Parlement”, enumerând în acest sens Decizia Curți de Casație din 15 Februarie 1920 în care se stabilea că; recurgerea la decretele-legi de către puterea executivă era posibilă doar în unele cazuri, și anume să existe o împrejurare extraordinară sau război, sau să fie cu neputință ca puterea legislativă să se exercite măsurile care să corespundă trebuințelor urgente pentru conservarea statului, precum și că, măsurile adoptate să fie necesare pentru salvarea existenței statului, precizând în aceași decizie că, aceste decrete se bucură doar de un caracter provizoriu.
În Constituția din 1938, nu se punea deloc problema delegării legislative deoarece, regele era capul statului și exercita și puterea legislativă prin Reprezentanța Națională precum și puterea executivă, prin Guvernul său.
În schimb Constituțiile din 1948 si 1952 organizau structurile statale diferite, (organele puterii, organe ale administrației și organele judecătorești precum și parchetul care au devenit mai târziu-procuratură), instituția delegării fiind la rândul său omisă.
Constituția din 1965 cu modificările pe care le-a suferit, organiza legiferarea într-un mod specific, acordând Consiliului de Stat prerogative prin articolul 64 din Constituție, care prevedea că; „între sesiunile Marii Adunări Nationale, Consiliul de Stat să stabilească, desigur fără a modifica Constituția, norme cu putere de lege (fără însă ca aceasta să fie prevăzut de Constituția din aceea vreme), fiind posibilă exercitarea acestui drept prin legea numărul 22/1967, care abilita Guvernul să reglementeze cu caracter experimental, chiar și în domeniul legiferării, având drept efect, suspendarea aplicării unor legi existente, definit ulterior ca fiind; norme la nivel de lege, care desigur se supuneau la prima dezbatere a Marii Adunari Naționale, potrivit procedurii de adoptare a legilor, (atribut posibil de exercitat și în timpul sesiunilor dar numai în cazul în care necesitățile economice și sociale impuneau adoptarea neîntârziată a acestor măsuri, iar Marea Adunare Națională nu se întrunea în plenul său), supunerea lor spre dezbate.
2.1. DELEGAREA LEGISLATIVĂ CĂTRE GUVERNUL ROMÂNIEI
Constituția României din 1991, este prima lege fundamentală din țara noastră, care consacră instituția delegării legislative în articolul 144, devenit articolul 115 prin legea de revizuire a Constituției din 2003.
Atât vechea formă a Constituției cât și cea revizuită în 2003 prevâd că; ”Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, impunând că, acestă lege de abilitare va stabili în mod obligatoriu, domeniul și dată până la care aceaste ordonanțe se pot emite, respectiv dacă prin această lege de abiliatre se cere, acestea se vor supune spre aprobare (cerință necesară de a fi ”epuizată”), precum și obligația de strictă respectare a domeniului și a datei până când acesta este abilitat”.
Deși Legea fundamentală consacră ”monopolul legislativ” în articolul 61 alineat (1), (ca și în cazul atricolului 58 din Constituția 1991), totuși prevede în articolul 115 alineat (4) că, Guvernul poate adopta Ordonanțe de Urgență în situații”excepționale”, care intră în vigoare după depunerea acestora spre aporobarea parlamentului. Conform articolului 2 alineat (1) coroborat cu atricolul 61 alineat (1) din Constituția României aceasta consacră că; ”suveranitatea națională aparține poporului român care o exercită prin organul reprezentativ (sau prin referendum)”, precum și faptul că acest organ reprezentativ suprem este Parlamentul care apare ca unica putere leguitoare a țării.
Rezultă că, Parlamentul este delegat de către suveran în a exercita dreptul de legiferare, iar din aceste considerente s-a ajuns la formarea opiniilor comform cărora, în momentul în care Parlamentul abilitează Guvernul de a legifera, încalcă principiul roman ”delegatur protestas non delegatur”.
Dar, această mandatare a Guvernului a fost instituită deoarece, Guvernul ca ”autoritate esențială a puterii executive și ca expresie a competiției politice pentru putere”, apare ca un factor esențial în promovarea și realizare a politicii interne și externe a țării. Din aceste considerente Adunarea Constituantă a stabilit că, acesta poate emite ordonanțe (instituție concepută ca o procedură independentă de existența unei situații excepționale), stabilind desigur limitele de fond, și condițiile de adoptare a acestora .
În apărarea acestei prevederi constituționale, (pentru cei care o contestă vehement), în doctrină s-a prevăzut că; ”stările de criză sunt inevitabile în viața oricărei comunități umane, iar ideea statului de drept cere ca ele să-și găsească reglementări adecvate în însuși textul legilor fundamentale, ori de câte ori acestea au un caracter rigid”, iar că această instituție a delegării legislative, ”în fapt urmărește rezolvarea unor probleme de politică legislativă printr-o categorie specială de acte denumite odonanțe, și că orice judecată asupra acestei instituții, trebuie să plece de la ideea că, puterea Guvernului de a emite ordonanțe este doar o putere delegată și nu o putere proprie deoarece, Contituția Romîniei în articolul 61 din 2003 așa cum am amintit anterior prevede ca, ”unica autoritate leguitoare a tării este Parlamentul.
Ion Deleanu afirma că, această prevedere constituțională nu trebuie privită ca o ”exacerbare” a principiului separației în stat, ci mai degrabă, spune el că, în această situație suntem în prezența unei ”separații prin colaborare”, opinie contrazisă conform căreia această ”colaborare” între Executiv și Legislativ, reprezintă de fapt ”începutul imixtiunii puterii executive în atribuțiile puterii legislative”.
Prin legea de revizuire a Constituției în anul 2003, datorită abuzurilor din partea executivului, s-a considerat oportun schimbarea acestei instituții, astfel instituția delegării legislative și-a schimbat sediul materiei; articolul 107 devenind, atricolul 108, fără ca alte schimbări să fi fost aduse acestui articol, iar atricolul 114 a devenit articolul 115, care în schimb a suferit schimbări esențiale, mai ales cuprinsul alineatul (4), care reglementa Ordonanțele de Urgență și dispozițiile referitoare la garantarea ocrotirii persoanelor vătămate prin ordonanțe declarate ca neconstituționale, prin recunoașterea competenței instanțelor de Contencios Administrativ de a soluționa litigiile născute din ordonanțe declarate ca fiind neconstituționale.
Astfel, instituția acestei mandatări speciale a Guvernului se regăsește în articolele 108 și 155 din Constituția României din 2003, și poartă denumirea de ”Delegare Legislativă”.
Din literatura juridică și practica judiciară s-au desprins două definiții a instituției delegării legislative, respectiv; în sens larg, din literatura juridică; unde profesorul Ion Deleanu definește delegarea legislativă ca; ”semnificând împuternicirea pe timp limitat a unei alte autorități decât cea leguitoare să exercite prerogativele legislative”, respectiv, în sens restrâns din practica constituțională; unde prin Decizia numărul 7 din 2 Martie 1993 Curtea Constituțională stabilea că delegarea legislativă însemnă de fapt ”abilitarea temporală și condiționată a Guvernului de a emite acte juridice cu putere de lege, a căror valoare juridică este egală cu cea a unei legi ordinare și organice, cu condiția de a fi emise în conformitate cu prevederile legii constituționale și ale legilor organice în vigoare în momentul emiterii lor”.
Fundamentarea stiințifică a delegării legislative, așa cum o întălnim în literatura de specialitate, conform unor opinii, s-a oprit la două argumente considerate ca fiind principale, și anume; atitudinea practică a Parlamentului și a Guvernului de a realiza procesul de guvernare și criza constituțională, aceași autori amintind că, ritmul de lucru și caracterul politic al Parlamentului au impus adoptarea acestui procedeu a delegării legislative, dar cu mențiunea că, ”acesta trebuie să ofere satisfacție legitimității și dimensiunilor specifice parlamentului, cât și exigențelor unei guvernări eficiente, fără a încredința adoptarea legilor altui organ”.
Obiectul delegării legislative îl poate constitui, fie un domeniu în care nu s-a mai reglementat normativ,(denumită și reglementare originară sau primară), fie într-un domeniu legiferat, în această situație ordonanțele adoptate vor modifica, abroga sau completa o lege ordinară existentă sau o ordonanță preexistentă, în tot sau în parte (reglementare secundară).
Rezultă că împuternicirea acordată guvernului poate fi de două feluri;
a). primară, sau altfel denumită delegare originară; împuternicire acordată direct de prin itermediul Constituției în baza căreia se adoptă Ordonanțele de Urgență.
b). secundară; împuternicire acordată de către Parlament, atribuție prevăzută de Constituție.
Delegarea legislativă nu poate încălca principiul din dreptul roman, ”delegata protestas non delegatur”, conform căreia odată putere delegată aceasta nu mai poate fi subdelegată. Așa cum s-a amintit, conform unor opinii, prin alegere de către popor, Parlamentul este delegat de a reprezenta suveranul, și în momentul în care acesta își deleagă din competența lui de legiferare, către Guvern, acesta încalcă principiul roman. Dar oare nu același suveran și-a dat și consimțământul la instaurarea acestei delegări de competențe prin referendum? În acest caz putem afirma că Parlamentul încalcă acest principiu? Pornind de la cele exprimate este clar că nu suntem în situația unei încălcări a acestui principiu roman nici în momentul în care Parlamentul își deleagă din atribuția de legiferare, dar nici în situația în care Guvernul adoptă ordonanțe de urgență, tocmai din considerentele că, aceste prevederi constituționale au fost supuse unui referendum. Prin urmare putem afirma că suntem în fața unei asemenea încălcări în momentul în care Guvernul transferă competența din sfera de reglementare a ordonanțelor în sfera de reglementare a Hotărârilor deoarece; ”orice modificare adusă unei Ordonanțe oricât de mică, nu reprezintă în nici un caz atribuția Guvernului de a exercita organizarea legilor.
În concluzie, așa cum sa arătat anterior, delegarea legislativă ia naștere prin emiterea unei legi de abilitare de către Parlament care, trebuie să cuprindă în textul ei domeniul precum și data până la care Guvernul poate exercita această mandatare, și se materializează concret prin emiterea ordonanțelor.
Îmbrățișarea aceastei ”tehnici de guvernare” ar trebui să aibă drept efect, păstrarea statului de drept, prin colaborarea Guvernului de a înfăptui procesul de guvernare în cele mai favorabile condiții posibile.
Această tehnică de guvernare prin delegare legislativă nu este specifică numai constituției noastre, ci este îmbrățișată de majoritatea consțituțiilor din alte țări;
În sistemul țărilor cu constituții suple, această mandatare constituțională nu este necesară, deoarece puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu valoare superioara legilor ordinare, astfel Parlamentul are posibilitatea de a delega oricând guvernului, oricare din atribuțiile sale pentru a face față unei eventuale stări exceptionale.
În cazul țărilor cu constituții rigide, această elasticitate dispare, rămânând aplicabile numai limitele riguroase pe care constituția le stabilește.
Constituția Republicii Franceze din 1958 a recunoscut în mod expres delegarea legislativă a Guvernului de a reglementa în mod primar în domeniile sociale rezervate legii în baza unei legi de abilitare.
În prezent articolul 38 prevede că Guvernul “pentru executarea programului său, poate cere Parlamentului autorizația de a adopta prin ordonanțe, pe o perioadă limitată, măsuri care sunt în mod obișnuit de domeniul legii”.
Aceste Ordonanțe sunt adoptate în Consiliul de Miniștrii, după consultarea Consiliului de Stat, și intră în vigoare în momentul publicării lor, și la fel ca și în baza constituției noastre devin caduce dacă aceste proiecte de legii de ratificare nu sunt depus la Parlament înainte de data stabilită de legea de abilitare”.
Constituția Republicii Italiene în articolul 76 și 77 reglementează instituția delegării legislative și prevede că “exercitarea funcției legislative nu poate fi delegată Guvernului decât după stabilirea principiilor și a criteriilor directoare ale delegării și numai pentru un timp limitat și pentru obiective delimitate”.
Este necesar a se preciza, că Guvernul poate să adopte doar decrete cu putere de lege ordinară în baza unei legi de abilitare, Constituția reglementând că delegarea legislativă se exercită “atunci când în cazuri extraordinare de necesitate și de urgență, Guvernul adoptă, pe răspunderea sa, măsuri provizorii cu putere de lege, pe care trebuie să le prezinte spre transformare în aceași zi camerelor, care, chiar dacă sunt dizolvate, vor fi convocate special și se vor întruni în termen de cinci zile” acestea fiind abrogate dacă nu sunt transformate în termen de 16 zile de la publicare.
Constituția Spaniei reglementează instituția delegării legislative în articolul 82-86, potrivit cărora Parlamentul poate delega Guvernului de a legifera în domenii care nu sunt rezervate legilor organice. Articolul 82 alineat (2) prevede că; “delegarea legislativă trebuie acordată printr-o lege cadru când obiectul său este formularea textelor pe articole sau printr-o lege ordinară, când este vorba de comasarea mai multor texte legale într-unul singur”, care va cuprinde dispozițiile referitoare la domeniile și data până la care acesta poate interveni printr-o astfel de reglementare juridică primară, precum și interdicția de a ”admite transmiterea acestei competențe” către alte autorități publice, prin subdelegare.
Constituția Spaniei admite și delegarea legislativă de ordin constituțional, în virtutea căreia, Guvernul, în caz de necesitate extraordinară și de urgență poate emite dispoziții legislative provizorii, care îmbracă forma decretelor-lege, dar care nu pot afecta organizarea instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile și libertățile cetățenilor, regimul comunităților autonome și dreptul electoral general.
Este de remarcat faptul că legea fundamentală spaniolă reglementează două aspecte lipsite la celelalte Constituții și anume interzicerea expresă a subdelegării respectiv ceea ce este mai important circumscrierea anumitor coordonate ale conținutului cazurilor extraordinare.
În final legea fundamentală a Republicii Federale Germane admite că Parlamentul poate să-și delege anumite puteri Guvernului Federal, unui ministru federal sau guvernelor landurilor cu condiția ca prin lege să se stabilească conținutul, scopul și întinderea acestei împuterniciri.
Articolul 80 alineat (1) stabilește că; “Guvernul Federal, un prim ministru federal sau guvernele landurilor pot fi împuternicite prin lege să emită ordonanțe regulamentare, legea determinând cuprinsul, scopul și limitele împuternicirii acordate…precum și dreptul de a transmite această împuternicire dacă prin lege aceasta se poate efectua, actul adoptat în acest caz fiind o ordonanță regulamentară”.
Conform opiniei exprimate de autorul articolului în această situație se vorbește de ”o adevărată delegare a delegării, ceea ce are ca suport legal forma de stat al Germaniei și anume caracterului federal al statului”.
Este necesar a se aminti că, nici una dintre cele patru constituții enumerate, ca și în cazul constituției noastre, nu prevede semnificația noțiunii de situație extraordinară, dar și faptul că, în concepția noastră este de neconceput o subdelegare a delegării legislative așa cum este prevăzut în această ultimă situație. Având în vedere că unii autori susțin că Parlamentul este delegat de popor de a executa funcția legislativă, credem că o asemenea subdelegare a acestei instituții ar fi de neconceput, iar nu în ultimul rând, este necesar de a pune întrebarea potrivit căreia, dacă executivul și așa creând deja o domnie prin ordonanțe de urgență, care ar fi situația în urma unei subdelegări?
2.1.1. Natura juridică a Ordonanțelor Guvernului
Delegarea legislativă, ca instituție specifică de drept constituțional, a creat multe discuții și controverse în literatura de specialitate și în doctrină, mai ales în stabilirea naturii juridice a ordonanțelor, care au o deosebită importanță atât teoretică cât și practică.
Se punea întrebarea, dacă aceste acte sunt expresia unei puteri legiutoare sau a unei competențe guvernamentale, respectiv, dacă Guvernul se substituie Parlamentului în vederea exercitării puterii leguitore în domeniul legilor ordinare în momentul delegării legislative, (dacă prin Constituție i se atribuie o competență proprie), sau dimpotrivă având în vedere natura autorițății emitente, ordonanțele își păstrează caracterul de acte administrative.
În doctrina franceză, Pierre Pactet, afirma că; ”ordonanțele sunt acte organic executive și material legislative”. Valentin Prisăcaru, fără nici o distincție afirma că aceste acte au un caracter specific de acte administrative de autoritate, adoptate în baza unei delegări din partea Parlamentului, și în anumite condiții chiar și în lipsa unei asemenea mandatări din partea acestuia, iar alți autori încercearcând să stabilescă natura juridică a acestor acte, susțin că; deși aceste acte sunt adoptate de Guvern, am fi în prezența unor legi normative cu caracter legislativ, și odată aprobate de Parlament aceștia capătă caracter de lege. Dar majoritatea opiniilor din doctrină precum și cele ce au rezultat din practica judiciară sunt de acord că ordonanțele sunt acte administrative cu caracter normativ. Caracterul de act administrativ al ordonanțelor guvernamentale putând fi încadrate în sfera de aplicabilitate a articolului 126 din Constituție și a articolului 9, alineat (1) din Legea 554/2004 și după aprobarea ei prin lege de către Parlament. Elena Simina Tănăsescu explica transformarea dreptului românesc sub influența principiului constituțional al egalității, și arătând că această instituție a delegării legislative, lasă o posibilitate Guvernului de a edicta Ordonanțe și nu legi, acestea fiind norme cu forță juridică echivalente cu forța unei legi, Guvernul exercitând o competență derivată dintr-o lege de abilitare, fiind o competență limitată și specială. În ceea ce privește opinia lui Ioan Vida, acesta consideră că, atât ordonanța simplă cât și ordonanța de urgență sunt acte administrative, care sunt necesare a se supune spre aprobarea Parlamentului pentru a nu înfrânge principiul puteri parlamentului.
Având în vedere natura juridică a organului emitent, Ordonațele sunt neîndoios, stric formal acte administrative normative, dar în funcție de procedura de adoptare a acestora, Ordonanțele guvernului, fie își păstrează caracterul de acte administrative (din această categorie fac parte ordonanțele pentru care nu se prevede necesitatea supunerii spre aprobarea Parlamentului, acestea sunt și rămân acte administrative normative cu valoarea unei legi ordinare), fie prin absorbție, ca urmare a consecinței supunerii spre aprobare, aceasta capătă caracte de lege”.
Putem afirma că; în cazul ordonanțelor pentru care legea de abilitare nu prevede necesitatea abrobării ulterioare, acestea sunt acte administrative cu valoare juridică unei legi ordinare, executivul putând oricând printr-o ordonanță, lege ordinară sau organică să le modifice sau să le abroge și după intrarea lor în vigoare. Conform opiniei Profesorului Tudor Drăganu, având în vedere că ”aceste acte au valoarea juridică a unei legi ordinare, ar putea fi controlate de către instanțele de drept comun sau de contencios administrativ, pe calea excepție de ilegalitate în momentul în care contravin unei legi ordinare sau organice, pentru că în această situație aceste acte sunt analizate ca acte normative pe care Constituția nu le mai asimilează din punct de vedere al efectelor juridice, cu legile cu care contravin”, rezultând conform opiniei enunțete de profesorul Lucian Chiriac că; aceste ordonanțe nu acționează ca legi speciale în fața legilor organice, dar au caracter și produc aceste efecte față de legile ordinare, (de aici trăgând concluzia că nici ordonanțele care sunt supuse spre aprobarea parlamentului nu acționează ca legi speciale în cazul ordonanțelor de urgență), astfel că nu întodeauna o normă specială derogă de la o normă generală.
Dar pe de altă parte, potrivit articolului 146 litera d din Constituței, și ordonanțele care nu presupun aprobarea parlamentului sunt supuse unui control de neconstituționalitate în fața Curțiii Constituționale.
În cazul ordonanțelor supuse aporbării parlamentului, aprobare cerută fie prin Constituție fie prin legea de abilitare, conținutul acestora sunt absorbite de legea de aprobare (cu sau fără modoficări), și dobândesc valoarea unei legi. Dar în cazul respingerii lor, acestea (așa cum sa arătat mai sus pot eventual avea valoarea a unei Hotărâri Guvernamentale sau să fie privită ca un proiect de lege prin inițiativă legislativă de către Parlament), rămân acte administrative normative cu putere de lege, care își încetează efectele în momentul respingeri lor de Parlament. Într-o opinie se arată că ordonanțele Guvernului nu sunt legi, ci din punct de vedere al efectelor pe care îl produc, acestea ar putea fi denumite eventual ”legi administrative”, asimilate legilor, același autor arătând că ordonanțele sunt adoptate în aceași mod ca și restul actelor administrative, deci nu se poate pune un semn de egalitate între procedura de adoptare a acestor ”legi administrative” și procedura de adoptare a legilor.
Curtea Constituțională prin mai multe decizii arăta că, ordonanțele sunt expresia exercitării unei competențe, iar orice act juridic normativ sau individual, nu este altceva decât expresia exercitării competenței sale.
Constituie importanță efectele produse de aceste acte până la data respingerii lor, (deoarece o ordonanțe odată depusă la una dintre Camerele Parlamentului se consideră a fi în vigoare și produce efecte juridice). Dar Constituția nu a lăsat această problemă nerezolvată, precizând în articolul 115 alineat 8, că, Parlamentul în momentul respingerii unei ordonanțe, trebuie să se pronunțe și asupra efectelor produse de acesta până în momentul în care se fla în viigoare. Cu privive la efectele pe care le produc aceste ordonanțe, s-a opinat că, indiferent că ordonațele sunt de domeniul legi ordinare sau organice, aceste nu sunt rezultatul delegării unei puteri din partea parlamentului deoarece, acesta nu își poate delega proprie putere, iar Guvernul se va bucura de o puterea legislativă condiționată legal sau constituțional, de unde rezultă că, ordonanțele au un caracter mixt, hibrid de acte juridice normative, administrativ-legislative.
S-a pus problema, dacă acest alineat (8) din Constituție nu încalca principiul separației puterilor în stat, având în vedere că, oferă puterii legislative o părticică din atribuția Curții Constituționale de a se pronunța asupra legalității unei ordonanțe. Dar, această ”problemă” juridică, este consider ca unul fără un temei constituțional, deoarece potrivit articolului 115 alineat (5) și (7) din Constituție, acestea trebuie supuse aprobării Parlamentului prin lege. Însă, până la momentul aprobării prin lege, efectele pe care le produce o astfel de ordonanță sunt asimilate legii, Guvernul îndeplinind funcția de legislator pozitiv. Astfel, în jurisprudența Curții Constituționale, s-a reținut în mai multe decizii că, ordonanțele de urgență au putere de lege și, prin urmare, pot conține norme de reglementare primară”.
Conform definiției adoptate în lucrarea Controlul de constituționalitate asupra ordonanțelor guvernului de profesorul Lucian Chiriac; ”Ordonanțele, sunt acte juridice cu caracter normativ, emise de Guvern, care reglementează primar unele raporturi social-economice sau modifică, completează, abrogă unele norme juridice, dar numai într-un domeniu susceptibil de legiferare prin lege ordinară sau organică, sau într-un domeniu legiferat printr-o asemenea lege și care poate acționa cu forța de reglementare a unei legi ordinare sau organice, mai puțin în domeniile excepate exclusiv prin Constituție”.
2.1.2. Formele delegării legislative
În România, instituția delegării legislative se materializează prin adoptarea ordonanțelor guvernamentale. Așa cum s-a demonstrat anterior, această delegare a Guvernului reprezintă, conform Curți Constituționale, o substituire a Guvernului în prerogativele legislative a Parlamentului, astfel încât prin Ordonanță acesta, poate reglementa primar, modifica sau abroga o reglementare existentă. Această instituție a delegării nu este expresia unei puteri legislative oferite guvernului, ci un act prin care acesta execută legea de abilitare.
Prin urmare, formele delegării legislative pe care le recunoaște Constituția din 2003 rezultă din articolul 115 (aceleași forme de delegare pe care le îmbățișa și Constituția din 1991), sunt de două forme de delegare; unul de ordin legal (caracterizat prin ordonanțe simple), iar al doilea de ordin constituțional (materializând-use prin ordonanțe de urgență), conferită Guvernului prin Constituției. Aceste forme sunt;
1. Delegarea legislativă legală care se concretizează prin emiterea de către Parlament a unei legi de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe. În această situație suntem în prezența unei ordonanțe simple. În acest caz dreptul guvernului de a emite ordonanțe, nu operează de la sine ci printr-o lege de abilitare din partea Parlamentului (denumită în literatura de specialitate ”delegare legală” sau ca ”regim constituțional normal”);sau ordonanțe simple.
2. Fie în lipsa unei astfel de legi de abilitare, adică în cazuri extraordinare având izvorul direct în norma constituțională (denumită ”delegarea constituțională„ sau un ”regim constituțional de excepție”), caracterizându-se prin emiterea de ordonanțe de urgență, delegare conferită direct de Constituție care operează fără o mandatare specială din partea Parlamentului.
Este necesar a se menționa că, Curtea Constituțională în Decizia numărul 34 din 17 Februarie concluzionat că, indiferent dacă suntem în prezența unei ordonanțe simple adoptate pe baza a unei legi de abilitare din partea Parlamnetului, sau în prezența a unei Ordonanțe de Urgență, adoptate în situații excepționale, acestea sunt expresia delegării legislative acordate Guvernului în baza Constituției, o parte din opiniile exprimate în doctrina exprimându-se în același fel.
Potrivit acestor afirmații enunțate; ”sub aspectul legitimității constituționale și legale”, ordonanța este expresia unei abilitări date de Parlament, sau în cazul unei ordonanțe de urgență, direct de Constituție, deci a unei competențe de atribuire, de natură legislativă, limitată în conținutul său atât ratio materie (delimitarea exactă a domeniului) cât și ratione temporis”( determinarea datei încetări aceste mandatări oferite).
Din perspectiva acestor afirmații, se consideră că delegarea legislativă se poate prezenta în trei forme;
a) Delegarea legislativă către guvern în baza unei legi de abilitare;
b). O delegare legislativă constituțională, materializându-se prin ordonanțele de urgență;
c) și o delegare legislativă care operează în favoarea șefului statului în cazul stărilor de urgență, de asediu sau declarării de mobilizare totală sau parțială a forțelor armate.
Având în vedere natura organului asupra căruia stăruim, vom face referință exclusivă asupra formelor delegării legislative pe care acesta le îndeplinește, în consecință desprindem din cele expuse mai sus că, există două categorii de ordonanțe în dreptul Guvenului, și anume;
Ordonanțe adoptate și emise în baza unei legi speciale de abilitare; care se concretizează în emiterea de către Parlament a legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe, lege care trebuie să conțină, în mod obligatoriu elemente obligatori; domeniul în care Guvernul poate emite ordonanțe, articolul 115, menționând expres interdicția emiterii de ordonanțe în domeniul legilor organice și data până la care se pot emite ordonanțe.
Pornind de la acest ultim element, ordonanțele simple se împart în :
a). ordonanțe simple pentru care legea de abilitare nu solicită supunerea spre aprobare a Parlamentului, acestea vor rămâne în vigoare și după împlinirea termenului de delegare legislativă, dar numai până când vor fi abrogate sau modificate printr-o lege ordinară.
b). Ordonanțe simple pentru care legea de abilitare solicită supunerea spre aprobare până la împlinirea termenului de abilitare.
Ordonanțele de Urgență sau, delegarea legislativă de natură constituțională care acordă direct emiterea ordonanțelor de urgență în acest caz, direct prin Constituție.
Ordonanțe adoptate și emise în baza unei legi speciale de abilitare
În general perioada de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe începe la încheierea sesiunii ordinare, și durează până la reluarea următoarei sesiuni de Parlament, dar pornind de la opiniile din literatura juridică, putem afirma că, aceste tipuri de ordonanțe se pot adopta nu numai pe perioada vacanței parlamentare ci și când aceasta se află în sesiune, astfel aceste ordonanțe își găsesc izvorul dintr-o lege de abilitare.
Dreptul guvernului de a legifera în urma unei delegări date prin lege de abilitare, ar putea ridica probleme de interpretare și anume, aceasta ar putea conduce la concluzia potrivit căreia, Guvernul are drept de legiferare, și că, Parmanetul nu ar fi chiar unica autoritate care beneficiează de acest drept dar, potrivit opiniei enunțate de Comisia de redactare a Constituției din 1991 această abilitare, dă numai un drept Guvernului, de a desfășura unele activități care, chiar dacă cad în competența Parlamentului, ”nu încalcă în nici un fel prerogativele acestuia”. Această afirmație ar putea oferi răspunsuri și la problemele ridicate în literatura juridică potrivit cărora ”parlamentul nu mai poate statua el însăși prin legile sale odată ce s-a dezinvestit de competența sa, deoarece aceasta ar anula însăși sensul delegării”, și nu în ultimul rând că, în procesul legiferări s-ar putea ca Parlamentul și Guvernul să ”procedeze la aceleași reglementări sociale, iar aceste norme juridice ar putea să fie contradictorii”, argumentele combătute de profesorul Tudor Drăganu în lucrarea ”Drept Constituțional și Instituții Politice, prin următoarele afirmații; ”…dacă Parlamentul poate să atribuie prerogativele sale pe timp limitat executivului sau dacă are dreptul de a-și modifica, suspenda precum de a abroga propriile legi,..atunci înseamnă că, acesta este îndreptățit și să iși retragă mandatura oferită acestui organ oricând vrea…). Așa cum sa demonstrat, Parlamentul poate oricând să își modifice și să își suspende propriile legi, deci, dacă acesta este competent să își modifice o lege organică este evident că, este competent să modifice sau să revoce oricând o lege de abilitare. Chiar dacă textul Constituțional le numește legi speciale, fără însă a preciza natura juridică a legilor de abilitare, (dacă este lege organică sau ordinară), fiind denumite de Adunarea Constituantă și ”legi temporare” și ”provizori”, și nu în ultimul rând, fără ca această categorie de legi să fi fost catalogată ca o categorie aparte, neintrând în categoria triadă instituită de articolul 73 alineat (1) din Costituția României”, natura juridică a acestora rezultă dintr-o simplă operație logică de eliminar a domeniului rezervat legi ordinare.
În concluzie, este evident că, Parlamentul este îndreptățit să retragă o lege de abilitare care are forța unei legi ordinare și pe care din propria putere a emanat-o, oricând dorește fără să respecte data prevăzută în legea de abilitare sau în orice altă situație, fiind denumite speciale numai pentru a scoate în evidență importanța lor în procesul delegări legislative, neafectând cu nimic forța juridică a acestora, iar nu în ultimul rând că, aceasta fiind o lege ordinară, se adoptă cu majoritate simplă, deci sunt circumscrise legislației comune.
Ordonanțe adoptate și emise în baza unei legi speciale de abilitare, care se supun, ulterior aprobării Parlamentului;
Din cele expuse până acum, tragem concluzia că și aceste ordonanțe (pe cât și ordonanțele pentru care nu se prevede o asemenea supunerea spre aprobarea ulterioară a Parlamentului), se emit pe baza unei legi de abilitare, care pe lângă domeniul și data prevăzută expres în textul legi de abilitare (constituiind condiții de valabilitate necesar de îndeplinit), aceste tipuri de ordonanțe sunt supuse și condiției de aprobare ulterioară în Parlament. Acestă condiție constituie o excepție în materia ordonanțelor.
Se stie deja că, Parlamentul în legea de abilitare pe lângă condițiile de valabilitate enumerat în articolul 115 alineat (2) (prevederea în mod obligatoriu în textul legii de abilitare a domeniul și a datei care fac obiectul delegării legislative), acesta poate stabili și alte condiții de valabilitate fără nici un impediment, dar numai cu condiția repectări prevederilor constituționale.
În prezența acestor ordonanțe, vorbim de ”norme cu caracter temporar, care produc efecte juridice până la aprobarea lor. Dacă parlamentul aprobă ordonanța, aceasta va continua să existe după publicarea legii de aprobare (însă în virtutea acestei legi), iar în caz de respingere acestea își va încetea efectele. În cazul în care o ordonanță este modificată sau completată, acesta se bucură în continuare în a produce efecte.
Având în vedere că aceste ordonanțe produc efecte juridice până la aprobarea sau respingerea lor (sau după caz aprobare cu modificări sau completări), rezolvarea problemelor în ceea ce privește producerea a unor efectelor nedorite, se rezolvă prin legea de aprobare sau respingere, Parlamentul conform Constituției, având obligația de a se pronunța și asupra acestora în momentul aprobării lor.
Așa cum se rezultă din cele dezbătute, aprobarea sau respingerea acestor ordonanțe se face prin lege, Parlamentul având posibilitatea de a aproba sau de a respinge printr-o singură lege mai multe ordonanțe.
Respectarea termenului de abilitare conform articolului 115 alimeat 3 din Constituție, este un termen de decădere, (”temenul până la care ordonanța trebuie supusă aprobării este însăși data la care încetează delegarea legislativă”) iar nesupunerea ordonanțelor aprobării în termenele cerute de legea de abilitare, atrage încetarea producerii efectelor acestora. Ordonanțe respinse trebuie să fie prevăzute expres în legea de aprobare sau de respingere ca fiind nule.
Ca urmare a ”extenuării” termenului de abilitare, considerăm că, în această situație am putea vorbi despre o delegare ilegală, ca urmare a depășiri termenului de delegare din partea Parlamentului, Guvernul neavând dreptul de a legifera, dar contrar, aceste ordonanțe odată respinse nu mai produc efecte juridice, și eventual pot forma o exercitare a dreptului Guvernului la o inițiativă legislativă.
Adoptarea sau respingerea ordonanțelor de către Parlament a ridicat la rândul lui probleme de interpretare în vederea determinării faptului că, aceste ordonanțe trebuie depuse înainte de împlinirea termenului de abilitate, sau este de ajuns numai depunerea acestuia la Parlament pentru a fi considerate adoptate?
Conform opiniilor din literatura juridică, această obligație a Parlamentului este necesar a se executa înăuntrul termenului de abilitare, dar contrar s-a afirmat că, Constituția nu prevede convocarea Parlamentului în situația acestor ordonanțe ca și în cazul ordonanțelor de urgență, deci aceasta cere numai obligația de depunere a ordonanței spre aprobare într-un anumit interval, iar Parlamentul când va crede de cuviință va exercita acestă obligație.
Desigur că, obligativitatea Guvernului este aceea de a depune ordonanța spre aprobare într-un anumit interval de timp, iar odată această obligație efectuată, Parlamentul nu va putea respinge ordonanțe ca fiind abrogată, aceasta bucurându-se de dreptul de a produce efecte juridice în continuare. Profesorul Tudor Drăganu arăta că în acest caz, parlamentul se va afla în prezența a două ordonanțe, una inițială și ce a doua fiind una de modificare sau de completare, caz în care acesta trebuie să se pronunțe asupra amândurora.
Până la împlinirea termenului de abilitare Guvernul are posibilitate oricând să modifice sau abroga o ordonanță, dar numai printr-o altă ordonanță, dar odată împlinit termenul (s-a intrat în procedura legislativă), această modificare se va putea executa numai printr-o lege de către Parlament prin legea de aprobare cu modificare sau de respingere.
În concluzie, aceste ordonanțe sunt condiționate aprobării Parlamentului, care fie le respinge fie la adoptă, cu sau fără modificări (caz în care va produce efecte în temeiul unei legi), iar în cazul neefectuării a acestei cerințe, fie se abrogă și își încetează efectele, fie constituie o inițiativă legislativă). Esențial rămâne că, odată adoptate aceste ordonanțe de Parlament, aceasta eliberează Guvernul de orice răspundere, dar desigur că, în cazul unei litigii născute, aceștia răspund consolidar.
Ordonanțe pentru care prin legea de abilitare nu se cere o asemenea aprobare din partea Parlamentului;
Deoarece aceste ordonanțe nu se supun aprobării ulterioare spre Parlament, aceștia constituie regula, drept consecință, ele nu își schimbă caracterul de acte permanente, păstrându-și caracterul de acte administrative normative cu puterea unei legi ordinare, iar atâta timp cât sunt în vigoare, ele produc efecte juridice perfect valabile până la abrogarea sau modificarea lor prin lege ordinară sau organică.
Având putere de lege, toate celălalte acte administrative normative se vor subordona acestora, iar odată intrată în vigoare, orice dispoziție contrară cuprinsă într-o lege ordinară sau alt act administrativ normativ trebuie considerată abrogată, această regulă fiind valabilă și în cazul ordonanțelor aprobate de Parlament, deoarece și acestea au valoarea unei legi ordinare (dacă Parlamentul nu i-a conferit valoare de lege organică), iar având în valoare forța juridică, acestea nu pot forma obiect de ilegalitate, ci sunt controlate pe calea excepției de neconstituționaliate.
Ordonanțele de Urgență
Ordonanțele de Urgență sunt emise în baza unei abilitări constituționale, fără intermediul Parlamentului, Guvernul în temeiul unei puteri proprii, are posibilitatea de adopta Ordonanțe de Urgență, dar numai în situații excepționale a căror reglementare nu poate fi amânată, și cu condiția de motiva urgența adoptării acestora obligatoriu în cuprinsul ei.
Dar conform unei prevederi, adoptarea ordonanțelor de urgență este mai mult o problemă de apreciere a unei situații date, fiind expresia puterii discreționare a Guvernului, și nu în ultimul rând că; ”dacă ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare constituie regula, ordonanțele de urgență ar trebui să reprezinte excepția, fapt care este infirmată în practica normativă.
Potrivit unei opinii exprimate, față de delimitările clare privind condițiile de adoptare a acestor categorii de ordonanțe, singura problemă care nu este rezolvată prin articolul 115 alineatele (4-6), este cea cu privire la domeniul în care aceastea poate fi emise, respectiv, este important a ști dacă aceste ordonanțe pot intra în domeniul legilor organice sau nu.
Sediul legislativ al ordonanțelor de urgență se regăsește în articolul 115, alineatele (4-6) în Constituția României din 1991 revizuită.
Curtea Constituțională a statuat că, Guvernul în cazuri excepționale, poate adopta ordonanțe de urgență, în mod limitat, chiar și în domeniul rezervat legii organice, dar aceasta nu poate echivala cu un drept discreționar al Guvernului și, cu atât mai mult, această abilitare constituțională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanțelor de urgență.
Pe lângă condițiile de valabilitate prevăzute în general acestei categorii de acte ale Guvernului, ordonanțele de urgență trebuie să îndeplinească și o serie de condiții de valabilitate specifice, acestea fiind;
1.Ordonanțele de urgență pot fi adoptate numai în situații excepționale;
În constituția din 1991 se vorbea despre cazuri excepționale într-un sens mai restâns (echivalent cu împrejurări, circumstanțe, situații deosebite), noțiunea aceasta având darul de a lărgi circumferința posibilității guvernului de a adopta ordonanțe. În dicționarul limbii române când se utilizează situații limită, prin aceasta se înțeleg acele situații excepționale extreme fără ieșire care impune luarea unor măsuri fără întărziere. Dar conform aceluiași dicționar, nu există o deosebire între cele două noțiuni de excepțional și excepție dar, credem că Leguitorul Constituant a urmărit să facă o distincție între cele două sintagme, astfel prin legea de revizuire a Constituției din 2003, această sintagmă de cazuri excepționale a fost înlocuită cu sintagma situații excepționale (articolul 92 din Constituție, leguitorul vorbește de instituirea stării de asediu sau de urgență, iar în articolul 93 arată că, instituirea stării de asediu sa de urgență constituie măsuri excepționale).
Constituția din 1991 nu a explicat această noțiune de cazuri excepționale nici după revizuirea Constituției în 2003, sintagma de situații excepționale nu a fost explicată, această noțiune fiind lăsată la aprecierea executivului.
Însă Curtea Cnstituționalăa arăta că; „necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea unor soluții imediate în vederea evitării unor consecințe grave asupra interesului public”, „numai interesul public lezat de caracterul anormal și excesiv al cazurilor excepționale justifică intervenția Guvernului pe calea ordonanței de urgență […]”.
Prin decizia numărul 83 din 1998 Curtea Constituțională definește mai clar cazurile excepționale, precizând acestuia un este caracterul obiectiv, în sensul că; ”existența s-a nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență”, ci aprecierea asupra instituirii elementelor componente ale unor situații considerate ca fiind extraordinare, revine în ultimă instață parlamentului, care poate adopta sau nu după caz, sau respinge ordonanței în momentul în care apreciează neexisteța unei asemenea situații extraordinare.
Deși pentru emiterea ordonanțelelor de urgență Guvernul nu necesită o abilitare parlamentară, acesta ca și în cazul ordonanțelor adoptate în baza unei legi de abilitare care se supun ulterior aprobării parlamentului, se supun obligatoriu aprobării parlamentului, constituind condiție de valabilitate. Parlamentul este singura instituție care poate respinge o ordonanță pe motivul că, în momentul emiterii nu a existat o situație excepțională care să conducă la adoptarea acesteia, respingere care va atrage inexistența actului fără să mai recunoască efectele juridice atât pentru trecut cât și pentru viitor, dar consider că, dacă parlamentul poate respinge o ordonanță de urgență pentru lipsa existenției situațiilor excepționale care să justifice emiterea ei, la rândul ei, Curtea Constituțională poate printr-o decizie, în cadrul controlului de neconstituționalitate să îl declare ca neconstituțională pentru același motiv, cu precizarea că, efectele juridice în urma deciziei se vor produce efecte juridice numai pentru viitor.
În concluzie cazurile excepționale trebuie să aibă un caracter anormal și excesiv care să lezeze grav interesul public, iar măsurile ce se adoptă prin aceste acte, trebuie să se fundamenteze numai pe necesitatea și urgența reglementării unei situații care impune adoptarea unei soluții imediate.
În practica Curții Constituționale, s-a încercat să se fixeze limitele acestei sintagme, profesorul Antonie Iorgovan la rândul lui cuprindea în această categorii de situații; catastrofele, calamitățiile și epidemiile.
2.Ordonanțele de urgență pot fi adoptate numai în situații excepționale a căror reglementare nu poate fi amânată
Aceasta presupune că, Guvernul poate emite ordonanțe de urgență când se impune adoptarea unor măsuri urgente pentru apărarea și realizarea interesului public, prevedere care conform unei opini este superfluă arătând că; ”este evident că prin sintagma situații extraordinare se subânțelege și înțelesul sintagmei situație limită”. Printr-o decizie a Curții Onstituționale se arăta că, motivele extraordinare care justifică emiterea ordonanței de urgență, așa cum s-a susținut de autorii excepției de neconstituționalitate, trebuie apreciate în funcție de momentul emiterii ordonanței, iar nu în funcție de factorii interveniți ulterior”. De exemplu Ordonanța de urgență a Guvernului numărul 104 din 2006 emisă de Guvern încălca prevederiile articolului 115 alineat (4), întrucât în momentul emiteri acestuia nu a existat o situație extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată, precum și faptul că ordonanța modifica textul Legi numărul 95 din 2006 privind reforma în domeniul sănătății, modificare care viza extinderea unor nominalizării privind cheltuielile instituțiilor sanitare de interes județean sau local la care pot participa și bugetele locale. Această modificare nu era impusă de o situație extraordinară iar existența situației extraordinare nu era motivată nici în cuprinsul ordonanței de urgență, invocându-se numai urgența reglementării, iar aceasta nu echivalează cu existența unei situații extraordinare. De aici se desprinde și următoarea obligație pe care trebuie să-l îndeplinească o ordonanțe de urgență, respectiv, obligația de motivare a acestuia.
3.Ordonanțele de urgență trebuie motivate obligatoriu în cuprinsul ordonanței
Legea de revizuire a constituției din 2003 a introdus și o condiție de valabilitate și de constituționalitate în domeniul acestor ordonanțe, respectiv se prevede că, ordonanța de urgență trebuie să cuprindă în corpul ei obligatoriu motivarea urgenței, omiterea acesteia atrăgând neconstituționalitatea actului administrativ normativ.
De astfel potrivit articolului 80 din Legea numărul 40 din 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea proiectelor de acte normative, legiile, ordonanțele, hotărârile și ordinele trebuie să fie însoțite de instrumente de prezentare și de motivare. În cazul ordonanțelor acestea vor fi însoțite de notele de fundamentare, indiferent de formele delegării. Până la modificarea articolului numărul 31 din legea numărul 24 din 2000, notele de fundamentare se publicau împreună cu ordonanța în Monitorul Oficial al României, care constituia o obligație legală, iar neefectuarea acestuia atrăgea nulitatea actului. Dar în urma modificărilor aduse acestei instituții, motivarea nu mai însoțește ordonanța ci aceasta este necesar să facă parte din cuprinsul acesteia ca o condiție de valabilitate.
Dacă motivarea nu justifică emiterea actului administrativ normativ, chiar dacă a fost emis în mod legal cu respectarea tuturor formelor de elaborare a acestuia, el este totusi nelegal din privința scopului sau cuprinsului.
4.Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, lebertățiile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale, și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.
Dacă Constituția României prevede că, ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare pot fi adoptate în domeniul legilor organice, de această dată Constituția nu face nici o referire asupra domeniului în care pot interveni ordonanțele de urgență. Este evident că, Guvernul prin aceste norme poate interveni în domeniile legii organice, dar mai puțin în domeniile pe care legea fundametală le interzice expresiv. Astfel în articolul 115 ultima teză din Constituție se stabilește că, ordonanțele de urgență care cuprinzând norme de natura legii organice, se aprobă cu votul majoritatății membriilor fiecărei camere.
CurteaConstituțională a statuat că ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin. Astfel printr-o decizie Curtea Constituțională a constatat că, dispozițiile Ordonanței de urgență a guvernului numărul 3 din 2009 încalcă prevederile prevăzute de Constituție, deoarece acestea afectează drepturi fundamentale, precum egalitatea în drepturi a cetățenilor și dreptul la muncă și protecția socială a muncii. Condiția introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului prevedea încadrarea unor persoane numai pe baza încrederii acordate de primul-ministru și cu avizul viceprim-ministrului, după caz, apreciată de Curte ca fiind o condiție subiectivă, care reprezintă rezultatul opțiuni necenzurabile a unei persoane. O asemenea prevedere constituia începutul încheierii sau încetării unor contracte individuale de muncă pe baza unor criterii aleatorii, pur subiective, deși aceste raporturi trebuie să guverneze pe competența profesională care, întotdeauna poate fi evaluată numai pe criterii obiective, astfel ordonanța încălca, principiul constituțional al egalității cetățenilor în drepturi, și constituie o derogare nejustificată de la prevederile Codului muncii, poziționând persoanele vizate într-o situație de inegalitate juridică în raport cu ceilalți angajați.
Extinderea domeniului de reglementare prin ordonanțe de urgență în sfera rezervată legii organice nu este o respectare a principiului separației puteriilor în stat și a echilibrului, iar chiar dacă Constituția nu permite parlamentului dreptul de a delega executivul în a inteveni în domeniul legilor organice, prin delegarea constituțională a permis acest lucru. Justificarea acesteia se consideră că, s-ar explica prin noțiunea de situații excepționale deoarece, Adunarea Constituantă nu a înțeles prin instituirea acestui drept dat guvernului emiterea de ordonanțe „pe bandă rulantă” ci a considerat că, în viața oricărui stat se poate întâmpla intervenirea unor situații care să conducă la situații în care reglementarea să nu poată fi amânată. Dar după acceptarea acestui drept a executivului de a anterveni în domeniul legilor organice, se consideră că Adunarea Constituantă a creat ”un cap de pod care a condus la ștergerea distincției separației puteriilor în stat și a instaurat o super putere, respectiv a puterii executive.
Desigur în măsura în care o ordonanță de urgență aprobată nu intră în categoria legiilor organice ea va putea fi modificată, completată sau abrogată, modificată printr-o ordonanță simplă și adoptată în baza unei legi de abilitare, dar odată ce se reglementatază în domeniile legilor organice acest procedeu nu va putea avea loc printr-o ordonanță simplă datorită forței juridice superioare de care se bucură.
Leguitorul prin articolul 115 alineat (6) a urmărit stabilirea unei scări graduale categorice și generale a prohibiției în ceea ce privește dreptul guvernului de a acționa în anumite domenii, însemnând că totuși a prevăzut problemele care există, respectiv a interzis guvernului de a internevii în domeniile care privesc; domeniul legilor Constituționale aceasta fiind o interzicere expresă, în domeniul instituțiilor fundamentale a statului, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor, precum și drepturile electorale, interzicere mai puțin categorică, permisivă.
Curte Constituțională prin Decizia numărul 39 din 29 Ianuarie 2004 s-a pronunțat asupra excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor articolului 83, alineat (1) din Ordonanța de Urgență a Guvernului numărul 51 din 1998, privind valorificarea unor active bancare, republicată, deci și interzicerea de trecere silită a unor bunuri din proprietatea privată în proprietatea publică a statului aceasta fiind interzis permisiv prin eliminare.
5.Ordonanțele de urgență intră în vigoare doar după ce îndeplinesc două condiții; acestea fiind; obligația guvernului de a depune ordonanța în procedură de urgență la camera competentă, precum și obligația publicării în Monitorul Oficial al României a ordonanței;
Pentru a preveni excesul de putere, având în vedere că aceste ordonanțe nu sunt emise în baza unei legi de abilitare în care se pot stabili data, domeniul și alte condiții de Parlament, este necesar ca aceste categorii de ordonanțe să fie supuse aprobării obligatoriu la Parlament. Deci guvernul este obligat de a convoca Parlamentul în sesiune în aceste situații, dar practica statului a dovedit exact contariul în acest sens.
Constituția din 1991 prevedea că aceste ordonanțe intră în vigoare odată cu depunerea lor spre aprobarea parlamentului, fără a menționa de publicarea acesteia, dar prin legea de revizuire din 2003 s-a prevăzut obligativitatea Guvernului de a depune ordonața spre aproobarea parlamentului la camera competentă, precum și obligativitatea publicării acestora în Monitotrul oficial al României.
Convocarea camerei obligatoriu în 5 zile de la depunere sau după caz trimitere ordonanței de urgență, această prevedere constituțională reflectă voința leguitorului constituant de a asigura exercitarea controlului asupra ordonanțelor de urgență de către Parlament. Prevederea din 1991 a urmărit același lucru doar că, prezenta lacune, iar prin revizuirea Constituției s-a considerat oportun impunerea acestei condiții, pentru exercitarea dreptului de a controla aceste ordonanțe, precum și dreptul de a le modifica sau abroga.
Dacă Parlamentul se află în sesiune această convocare este necesar a se executa de îndată fără nici o întărziere la Birourile Camerelor, acestea fiind obligate de a convoca Parlamentul în 5 zile, termen ce începe să curgă odată cu depunerea acestia, aceasta având la dispoziție un termen de 30 zile care începe să curgă tot de la această dată asupra pronunțării ordonanței.
După aprobarea sau respingerea ordonanței de prima cameră (camera de reflecție), aceasta se trimite la a doua cameră, care în aceasă situație este o camera de decizie, care va decide definitiv asupra lui. În această situație Parlamentul se manifestă unicameral deoarece în articolul 75 alineat (3) se prevede că, în aceste situații punctul de vedere a primei camere nu conteză. Dacă prima cameră adoptă o prevedere modificată sau completată în cadrul competenței sale de cameră decizională și ceea de a doua cameră este de acord asupra acesteia, Ordonanța de Urgență este adoptată în această formă. În această situație cea de-a doua cameră este și rămâne cameră decizională acționând independent față de cealaltă. Însă în situația în care aceasta nu este de acord cu noua prevedere modificată, completată, ordonanța se reîntoarce la prima cameră, care la rândul ei în această situație devine camera decizională, respectiv va decide definitiv asupra acestuia. Se poate întâmpla ca această cameră să modifice sau să completeze, în baza dreptului de a se decide asupra acesteia, moment în care aceasta se reîntoarce la prima cameră din aceste considerente, care la rîndul lui se transformă din nou în cameră decizională.
2.2.PROCEDURA DE ADOPTARE A ORDONANȚELOR GUVERNULUI
Activitatea autorităților publice se concretizează în principal prin acte normative producătoare de efecte juridice, a căror elaborare și emitere presupune respectarea unor forme procedurale prealabile, concomitente și posterioare. Aceste forme procedurale nu se vor regăsi de regulă în cazul fiecărui act administrativ, o astfel de clasificare a formelor de procedură având numai o valoare teoretică care ajută la cunoașterea poziției practicii judiciare în ceea ce privește condițiile de valabilitate, proceduri valabile atât pentru actele administrative individuale, cât și pentru actele administrative normative. Inițierea, elaborarea, și adoptare actelor administrative se realizează potrivit unor tehnici și proceduri stabilite de lege.
În cazul actelor administrative normative procedura elaborării și emiterii lor, este stabilită de legea numărul 24 din 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, și de Regulament, privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptarea guvernului.
Actul administrativ trebuie să îndeplinească anumite condiții de formă și de fond, pentru a produce efecte juridice, neîndeplinirea acestora având drept efect nulitate sau anulabilitatea actului.
Legea 24 din 2000 stabilește domeniul de aplicare a acesteia, specificând că: „Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern și a propunerilor legislative aparținând deputaților, senatorilor sau cetățenilor, la elaborarea și adaptarea ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, precum și la elaborarea și adaptarea actelor normative ale celorlalte autorități cu asemenea atribuții”.
Elaborarea actelor normative va fi precedată, în funcție de importanța sau complexitatea lor, de o activitate de documentare și analiză științifică pentru cunoașterea realităților sociale care urmează a fi reglementate prin aceste acte, a istoricului legislativ din acel domeniu, a domeniilor similare din legislația străină, a practicii Curții Constituționale, a Instanțelor Judecătorești, precum și prin consultarea doctrinei și a jurisprudenței în materie.
Activitatea de documentare prin parcurgerea acestor etape de către inițiatori de proiecte, conduce la evitarea necostituționalității acestora.
În vederea realizării programului său de guvernare, Guvernul pe lângă celălalte atribuții principale, poate adopta ordonanțe simple, în baza unei abilitări din partea parlamentului, în limitele și condițiile stabilite de acesta, sau Odonanțe de Urgență în baza unei abilitări constituționale în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată.
Indiferent de categoria din care fac parte aceste acte, că sunt Ordonanțe Simple sau Ordonanțe de Urgență, drumul de la inițiativa legislativă până la adoptarea și intrarea lor în vigoare, parcurg mai multe etape obligatorii.
2.2.1. Ințiativa legislativă în materia proiectelor de ordonanțe
Comform articolului 4 alineat (1) din Regulament, au drept să inițieze proiecte de ordonanțe următoarele subiecte de drept:
a).Ministerele și celălalte organe de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;
b).Organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor;
c).Prefecturile, consiliile județene, respectiv consiliul județean al Municipiului București prin intermediul administrației și internelor. Aceștia au dreptul de a iniția proiecte de ordonanțe numai prin intermediul Ministerului Administrației și Internelor, în consecință au o vocație legislativă indirectă.
Conform opiniei exprimate de profesorul Lucian Chiriac, prefectura nu este altceva decât aparatul propriu al prefectului, în concluzie ar fi fost corect să se prevadă în actul normativ că, are drept de inițiativă prefectul și nu prefectura.
Procesul de elaborare a Proiectelor de Ordonanțe Guvernamentale se realizează de către autoritățile publice autorizate conform legii numărul 24 din 2000 privind etapele care trebuie parcurse, precum în baza legii numărul 52 din 2003 privind transparența decizională în administrație publică privind adoptarea actelor normative. Potrivit articolului 6 din legea numărul 52 din 2003 privind transparența decizională, elaborarea proiectelor de ordonanțe trebuie adusă la cunoștința publică cu cel puțin cu 30 de zile înainte de a fi analizate, avizate sau aprobate. Deci anunțul privitor la adoptarea ordonanțelor guvernamentale se va publica pe internet, pe site-ul propriu, se va afisa la sediul autorității și se va transmite de către mass-media centrală și locală.
În privința elaborarării a acetor acte, sunt desemnate colectivități speciale care, întocmesc prima formă a proiectului de ordonanță, iar dacă este cazul, anunțul trebuie să cuprindă o notă de fundamentare, un referat de aprobare, o expunere de motive care vor fi incluse în mod obligatoriu în anunțul autorități inițiatoare a proiectului de ordonanță. În cel puțin 10 zile de la publicarea anunțului, persoanele interesate pot face propuneri scrise, sugestii sau pot formula opinii cu privire la proiectul de ordonanță supus dezbaterii publice, pe care trebuie să se depună la sediul inițiatorului proiectului. Proiectul de ordonanță se trimite spre avizare numai după ce este definitivat pe baza acestor observații și eventual după formulările propuse de către persoane sau autorități interesate.
În cazul unei ordonanțe de urgență, aceasta este adoptată în procedură de urgență prevăzută în reglementăriile în vigoare. Este necesar a se menționa că legislația aflată în vigoare nu reglementează modul în care este adoptată în procedură de urgență o Ordonanță de Urgentă, ci doar modalitatea prin care se supune dezbaterii la Camera competentă a Parlamentului.
2.2.2. Avizarea
Avizarea proiectelor de ordonanțe guvernamentale se realizează anterior adoptării acesteia în sedință de Guvern, iar subiectele de drept care pot cere avizarea sunt, în prima fază, inițiatorul proiectului de la Secretarul General al Guvernului, care la rândul lui va cere într-o etapă ulterioară avize de la Consiliul Legislativ.
Termenul prevăzut de lege pentru a efectua această cerere pentru avizarea Ordonanțelor simple este de 10 zile, pe când în cazul Ordonanțelor de Urgență, termenul în care se poate efectua această cerere de avizare este de 24 de ore.
1.Avizare la cererea formulată de inițiatorii proiectului de ordonanță
Conform legii, Ordonanțele guvernamentale vor fi însoțite în mod obligatoriu de note de fundametare care vor cuprinde cerințele din Legea numărul 24 din 2000, precum și cele prevăzute de articolul 6 din Legea numărul 52 din 2003.
Potrivit articolului 30 din Legea numărul 24 din 2000, notele de fundamentare pentru Ordonanțele de Urgență vor cuprinde distinct elemente obiective ale situației extraordinare, care impune reglementarea imediată, precum și consecințele care s-ar produce în lipsa adoptării măsurilor, nefiind suficientă doar utilizarea procedurii de urgență parlamentară. Fiecare notă de fundamentare trebuie să cuprindă o mențiune expresă cu privire la compatibilitatea proiectului de ordonanță cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora și dacă este cazul măsurile viitoare pentru armonizare, care se impun ulterior. Se va face o referire în obligatoriu și asupra avizului Consiliului legislativ, după caz al Consiliului Suprem de Apărării a Țării, a Curții de Conturi sau Consiliului Economic și Social(în domenii care privesc restructurarea și dezvoltarea economiei naționale, privatizarea, funcționarea și creșterea competivității agenților economici, relațiile de muncă și politică salarială, protecția socială și ocrotirea sănătății, învățământul, cercetarea și cultură, politici monetare, financiare, fiscale și venituri, avize care vor fi emise în 10 zile de la primirea cereri în cazul ordonanțelor fără nici o distincție).
În acest caz suntem în prezența unui aviz consultativ, ceea ce rezultă că, nerespectarea termenelor nu atrage nici o consecință juridică, acestea având caracter de recomandare și nu de decădere, în concluzie inițiatorul având dreptul de a transmite proiectul spre aprobare cu mențiunea acestei situații.
Din momentul semnării notei de fundamentare de către conducătorul autorității publice inițiatoare și de Ministerul de Stat Coordonator, proiectul de Ordonanță se consideră însușit, urmând a fi trimis spre analizare de autoritățile publice interesate în emiterea lui, în vederea formulării de eventuale propuneri sau observații. Autoritățile vizate în termen de cel mult 5 zile de la primirea proiectului, dacă nu s-a stabilit un alt termen, vor comunica inițiatorului eventuale propuneri și observații. În urma formulării propunerilor și a observațiilor, inițiatorul procedează la definitivarea lor, iar dacă în urma acestor propuneri proiectul de ordonanță este refăcut, aceasta se va trimite Secretarului General al Guvernului, ștampilat pe fiecare filă cu cel puțin 5 zile înainte de data Ședinței Guvernului, cu reformularea corespunzătoare a notelor de fundamentare după refacerea și definitivarea proiectului de ordonanță.
Dacă în urma refaceri proiectului de Ordonanță există divergențe între inițiatorul proiectului și autoritățile publice avizatoare, această avizare trebuie să se realizeze în termen de 5 zile de la primire, cu observațiile anexate prezentate în Ședință de Guvern.
În cazul Ordonanțelor de Urgență, se consideră de autor că aceste termene ar trebui să se reducă, ținând cont de urgența lor, în majoritatea cazurilor la 24 de ore.
Ordonanțele de Urgență prezintă unele particularități în procesul avizării, astfel acestea înainte de a fi trimise spre conducătorul autorități inițiatoare, sunt cenzurate prealabil de către ministerul delegat din punct de vedere al oportunității, promovări acestora, în sensul motivării situațiilor extraordinare a căror reglementare nu suportă amănare. În acestă situație Ministerul trebuie să emită un aviz de oportunitate, care ar trebui să însoțească orice proiect de Odonanță de Urgență, lipsa acestuia având drept consecință imposibilitatea înscriei acestora în Agenda de lucru a Guvernului. Acest aviz poate fi unul favorabil, fără amendamente, urmând a fi trimis autorităților publice interesate, favoravorabil cu amendamente, situație care impune refacerea proiectului de Ordonanță conform avizului, și un aviz nefavorabil, caz în care această Ordonanța se va reface în forma unui proiect de lege sau se va susține necesitatea adoptării proiectului în ciuda avizului nefavorabil, urmând ca ulterior prin Ședință de Guvern să se hotărescă asupra lui.
Este de observat că în cazul proiectelor de Ordonanțe de Urgență avizul este unul conform, în consecință organul inițiator a proiectului de ordonanță, trebuie să respecte opinia exprimată în conținutul avizului.
După obținerea avizelor, proiectul de Ordonanță se trimite, în original, împreună cu o copie Ministerulului Justiției, care conform articolului 4 alineat (11) din Hotărârea de Guvern, avizează actele normative elaborate de celelalte ministere, de Organele de specialitate ale guvernului (cu excepția proiectelor de Hotărâri), care se face prin Secretarul său General, care potrivit articolului 8 alineat (2) din aceași Hotărâre asigură această avizare, care are drept consecință cenzurarea ordonanțelor, exclusiv din punct de vedere al legalității.
2.Avizare la cererea Secretarului General al Guvernului
Proiectele de ordonanțe care au fost vizate conform regulilor mai sus menționate, vor fi supuse de către inițiatori în original la Secretarul General al Guvernului, care la rândul lui va solicita avizul Consiliului Legislativ, avizul Consililui Economic și Social, precum și avizul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, sau după caz, avize cerute pentru a evita abuzuri din parte Secretarului Genaral al Guvernului.
a). Avizul Consiliului Legislativ;
Consiliul Legislativ este Organul Consultativ de specialitate a Parlamentului, care în conformitate cu articolul 79 alineat (1) din Constituție și a Legii numărul 73 din 1993 privind înfințarea și organizarea și funcționarea Consiliului, avizează proiecte de acte normative.
Supunerea spre avizare a proiectelor de ordonanțe cu însoțirea documentelor care au stat la adoptarea lui precum și notele de fundamentare la Consiliul Legislativ este obligatorie, chiar dacă în acest caz avizul emis de acest organ este un aviz consultativ cu caracter extern. Avizul consultativ, așa cum am menționat anterior se caracterizează prin faptul că este necesar a fi cerut, dar autoritea emitentă a actului nu este obligat să țină cont de ea. De asemenea este necesar a se menționa că Miniștrii, Secretarii de Stat și Subsecretarii de Stat pot lua parte din propria inițiativă la ședințele acestuia în ceea ce privește examinarea proiectului de ordonanță.
În cazul Ordonanțelor de urgență, emiterea avizului trebuie să se facă în termen de 24 de ore, dar în schimb legea nu face nici o referire la termenul de emitere în cazul Ordonanțelor simple. Pornind de la cele enunțate mai sus, în acest caz se consideră că acest termen nu poate fi mai mic de 10 zile, precum că aceasta poate fi ,favorabil-fără propuneri, caz în care nu trebuie motivat, favorabil însoțit de obiecții sau propuneri motivate, precum și nefavorabil-motivat.
În consecință scopul pe care îl îndeplinește acest aviz este de a sistematiza, unifica și coordona întreaga legislație.
b). Avizul Consiliului Economic și Social;
În exercitarea atribuțiilor sale, acest organ analizează și avizează printre altele, proiectele de ordonanțe ale Guvernului la solicitare. Aceste avize sunt facultative, și vor însoți în mod obligatoriu Ordonanțele până la adoptarea lor în Ședința de Guvern, dar cu respectarea termenului de 10 zile în care aceasta poate fi analizat, adoptat sau transmis, de la data primiri avizului. Acest termen începe să curgă de la data primiri avizului și poate fi depășit, ca urmare a faptului că este un aviz facultativ. În cazul avizului eliberat de acest organ, autorul susține că, acest aviz ar trebui să îșî schimbe forma în funcție de natura ordonanței în fața căreia se află, din considerentele că, avizul acestui organ în urma revizuirii Constituției a căpătat o dimensiune constituțională. Dar pornind de la principiul conform căreia ”unde legea nu distinge, nici judecătorul nu distinge”, putem afirma că Constituția nu prevede în nici un fel natura acestui aviz, dar având în vedere ”exemplele” oferite de Guvern prin aceste ordonanțe în practica statului, nu vom excludem opinia ca fiind greșită.
În anumite cazuri Guvernul prin Secretarul General este obligat să trimită proiectele de Ordonanțe spre avizarea Consiliului Economic în cazurile prevăzute mai sus. Acest organ conform Constituției deservește Parlamentul și Guvernul, dar numai în anumite situații expres prevăzute de lege organică.
c). Avizul Consiliului Suprem de Apărare a Țării
Conform articolului 4 litera d din legea numărul 415 din 2002 privind Organizarea și Funcționarea Consiliului Suprem al Apărări Țării, se prevede expres care sunt domeniile în care este necesar cererea de aviz privind proiectele de Ordonanțe.
Înscrierea pe ordine de zi a Ședințelor Consiliului pentru proiectele de Ordonanțe în scopul avizării se poate face numai după ce aceste a au fost avizate în prealabil de câtre Primul-Ministru. Avizarea acestora se face prin Hotărârea Consiliului Suprem al Apărări Țării, care se semnează de Președintele acestuia, și se comunică autoritățiilor administrației publice și instituțiilor publice la care se referă integral sau în extras, cu excepția celor pentru care se hotărește altfel.
Hotărârile Consiliului care au obiect avizarea Ordonanțelor potrivit articolului 3 din legea sa de Organizare și Funcționare, sunt obligatorii pentru Guvern. În acest caz, spre deosebire de celălalte avize eliberate de calălalte autorități publice care în majoritatea cazurilor sunt avize facultative sau au un caracter consultativ, acestea sunt avize conforme.
Ca și în cazul celorlalte avize emise, și aceste avize pot fi, favorabile, caz în care nu se pun nici probleme juridice, favorabil cu obiecții sau propuneri, caz în care guvernul trebuie să accepte ca atare pentru a putea emite Ordonanța, iar în cazul în care aceasta este nefavorabil, Guvernul este obligat să renunțe la proiect.
În ceea ce privește termenele în care acest organ trebuie să emită avizele, legea nu face nici o precizare, având în vedere că acest organ își desfășoară activitatea cu intermitență, întrunindu-se trimestrial sau ori de câte ori este necesar, la convocare de câtre Președintele țării sau la inițiativa a cel puțin 1/3 din numărul membriilor săi.
După ce Secretarul General al Guvernului a primit avizele necesare, le va trimite inițiatorului împreună cu nota ce conține propuneri sau observații, acesta fiind obligat să reanalizeze și să il pună în concordanță cu acestea proiectul de Ordonanță, fie prin refacerea proiectului în consonanță cu aceste propuneri și observații (după care îl va retrimite Secretarului Genaral al Guvernului, ștampilat pe fiecare filă în termen de 5 zile înainte de data Ședinței Guvernului, lucru ce trebuie îndeplinit), fie menține forma proiectului fără să țină seamă de acestea, fie îl modifică parțial a unor eventuale propuneri din avize.
Secretarul General al Guvernului, în ceea ce privește ultimele două variante, va putea primi proiectul de Ordonanță pentru al înscrie în ordine de zi a unei vitoare ședințe, numai dacă acestea sunt însoțite de notele explicative referitoare la alegerea acestor opțiuni.
2.2.3. Supunerea spre aprobare a proiectului de ordonanță
Ordinea de zi a Ședinței Guvernului poate cuprinde Ordonanțe numai dacă acestea sunt însoțite de toate avizele autorităților publice interesate în aplicarea a acestor proiecte, respectiv avizul Ministerului Justiției care este un aviz cerut pentru legalitate, avizul Consiliului legislativ, iar dacă este cazul avizele Consiliului Suprem al Apărări Țării și Consiliului Economic și Social precum și avizul Consiliului Concurenței, aceasta din urmă numai în cazurile în care este necesar a se cere aviz datorită reglementăriilor în proiectul de Ordonanță.
Primul-Ministru este în drept ca la cererea motivată a inițiatorilor, să amâne sau chiar să retragă Ordonanța de la adoptare înainte sau în timpul ședinței.
Cu titlu de excepție, o Ordonanță poate în cazuri extraordinare să fie dezbătută chiar și fără înscriere în Agenda de lucru, dar numai cu aprobarea expresă a Primului-ministru. Atunci când Guvernul adoptă o astfel de Ordonanță, inițiatorul proiectului de ordonanță este obligat să își însușească observațiile și propunerile cu privire la forma și legalitatea proiectului, neavând posibilitatea de a refuza parțial sau total acestea, precum și întocmirea unei note în acest sens conform articolului 8 alineat (3) din regulament.
2.2.4. Adoptarea proiectului de ordonanțe
Proiectele de Ordonanțele se adoptă de Guvern, aceasta fiind o prerogativă guvernamentală, în cadrul unei Ședințe de Guvern, convocată și condusă de Primul-Ministru în prezența majorității membrilor sai.
Proiectul de Ordonanță poate fi adoptată în forma în care s-a depus spre aprobare, sau se poate în urma discutării și adoptării acesteia, să facă obiectul unor observații de fond, caz în care, autoritatea inițiatoare a proiectului este obligat de a trimite proiectul de Ordonanță în cel mult 2 zile de la comunicarea observațiilor cu modificările cerute. Autoritatea inițiatoare conform regulamentului poate să nu țină cont de aceste observații de fond, caz în care proiectul de Ordonanță se va repune obligatoriu pe ordinea de zi a unei viitoare Ședințe de Guvern.
În cazul în care o ordonanță suferă modificări de fond în Ședință de Guvern, aceasta ar trebui să facă obiectul unei avizări a Consiliului Legislativ, sau în funcție de domeniu de celălalte avize cerute de lege.
Dacă avizele sunt conforme, ordonanța va fi adoptată cu modificările de fond, urmând ca Secretarul Genaral al Guvernului să finalizeze Ordonanța din punct de vedere a normelor de tehnică legislativă, dar dacă aceste avize sunt negative ori se cere modificări de fond, Ordonanța va face obiectul unei noi dezbateri.
2.2.5. Semnarea și Contrasemnarea
După adoptarea proiectului de Ordonanță, Secretarul General al Guvernului va proceda la definitivarea Ordonanței adoptate conform regulilor analizate. După definitivare, Secretarul va înainta Ordonanța conform prevederilor Constituționale spre semnarea Primului-Ministru și contrasemnarea acestuia de către Miniștrii, care au obigația punerii în executare a acestuia.
Este de menționat că legea nu face nici o referire la timpul în care Primul-Ministru poate semna ordonanța sau chiar dacă se află în imposibilitate, care este procedura de urmat? Se consideră că, având în vedere caracterele ordonanțelor, acestea se semnează în 24 de ore, Miniștrii având obligația de a-l contrasemna în 24 de ore.
În cazul ordonanțelor de urgență, supunerea lor spre semnare primului ministru este condiționat de existența în prealabil a unei semnături pe nota de fundamentare din partea ministerului delegat pentru relația cu Parlamentul. Semnătura va certifica conformitatea cu avizul de oportunitate, pe care ministrul delegat îl emite încă din faza de proiect a ordonanței de urgență.
sNerespectarea obligației de semnare de către Primul-Ministru și de contrasemnare de către Ministrii atrage neconstituționalitatea Ordonanței, nulitatea actului adoptat. Dar având în vedere că semnarea și contrasemnarea sunt condiții de valabilitate, actul emis fără îndeplinirea acestor condiții de valabilitate, atrage nulitatea actului administrativ astfel adoptat.
2.2.6. Publicarea și intrarea în vigoare a ordonanțelor
Regula de drept stabilește că orice lege sau act normativ este supus condiției de publicare, iar nepublicarea lor atrage inexistența actului. De aici rezultă că publicarea ordonanțelor, care constituie o ultima etapă în procesul de elaborare a ordonanțelor, este necesar a fi consumată. Pentru ca o ordonanță să fie opozabilă subiecților de drept vizate, este necesar a fi publicată în Monitorul Oficial al României. Prin publicarea actelor, acestea se aduc la cunoștință publică, iar nepublicarea actelor, așa cum stabilește însuși textul Constituțional, are drept consecință neexistența actului. O ordonanță odată adoptată, există din punct de vedere material, dar nu produce efecte juridice numai în momentul în care se publică.
În doctrină s-a considerat ca și în cazul lipsei semnături a Primului-Ministru sau a unui Ministru că, nepubicarea ordonanțelor în Monitorul Oficial atrage nulitatea actului administrativ. Ținând cont că nici un act juridic care nu este publicat atrage inexistența lor, nici ordonanțele Guvernului nu fac excepție de la această regulă.
Ordonanțele, ca condiții de valabilitate se supun spre publicare însoțite cu notele de fundametare în cuprinsul lor, acestea reprezentând instrumente de prezentare și motivarea adoptării lor, semnate de Primul-Ministru și contrasemnate de către Miniștrii.
Unii autori au opinat în literatura juridică că, prin excepție în cazul Ordonanțelelor de Urgență există o condiție suplimentară ca acestea să intre în vigoare, și anume faptul că, acestea obligatoriu trebuie depuse spre aprobarea Parlamentului.
În cazul Ordonanțelor simple putem afirma că, acestea întră în vigoare la 3 zile de la Publicarea lor sau chiar la o dată prevăzută în însuși textul ei, deoarece prin revizuirea Constituției s-a prevăzut că, o ordonanță va putea intra în vigoare și la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Însă în cazul Ordonanțelor de Urgență, dat fiind faptul sunt adoptate în situații extraordinare care nu suportă o amânare, acesta va trebui să intre în vigoare deîndată. Din practica statului se constată că la noi în țară o ordonanță poate intra în vigoare și la o dată prevăzută în textul ei, dar așa cum condițiile de valabilitate o cer, ordonanțele de urgență intră în vigoare în momentul depunerii lor spre aprobarea Parlamentului și Publicarea în Monitorul Oficial al României.
2.3.DELEGAREA LEGISLATIVĂ CĂTRE PREȘEDINTELE ROMÂNIEI
Așa cum s-a amintit anterior, sediul delegări legislative către Guvern se regăsește în articolele 108 și 115 din Constituție, iar separat de acest caz prin articolul 93 alineat (1) din Constituție și prin Ordonața de urgență numărul 1 din 1991 sunt reglementate starea de asediu și de urgență.
Acestă instituție la rândul lui este denumită de profesorul Ioan Vida ca o altă formă de delegare legislativă, instituită pentru a preveni și combate unele pericole grave la adresa apărări țării și a siguranței naționale sau a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea și înlăturarea urmăriilor unor dezastre.
Unii doctrinari neagă caracterul normativ al decretelor șefului statului, considerând că, acest caracter normativ este anulat de faptul că șeful satului nu poate decât să declanșeze aceste acțiuni. Dar decretele care au ca obiect declararea mobilizări parțiale sau totale a forțelor armate, decretele care au ca obiect luarea unor măsuri necesare pentru respingerea agresiunilor armate îndreptate împotriva țări precum și decretele prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgență, sunt acte juridice cu caracter normativ, și pot dobândi caracter general și impersonal
deoarece se adresează unei largi categorii de subiecte de drept.
În articolul 80 alineat (1) din Constituția României se prevede în mod expres că, una din funcțiile șefului statului Român, reprezintă garantarea independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării, iar în realizarea aceste funcții șeful statului exercită funcția de Președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, precum și declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate, și poate lua orice măsuri de respingere a unei agresiuni îndreptată împortiva României, iar nu în ultimul rând, în scopul asigurării ordinii și liniștii publice poate institui, în temeiul prevederilor legale, starea de asediu ori starea de urgență în întreaga țară sau în unele unități teritoriale administrative.
Starea de asediu intervine în situații extraordinare, determinate de factori externi sau interni care pun în pericol suveranitatea națională, și implică forțele armate, iar starea de de urgență este urmarea unui eveniment de natura calamităților și sinistrelor naturale, sau acțiuni care pun în pericol ordinea constituțională și statul de drept. În ambele situații așa cum sa amintit anterior, instaurarea stării de asediu sau de urgență, pot să prevadă întregul teritoriu sau numai o parte din aceasta. Potrivit opiniei exprimate de același autor, măsurile adoptate în aceste situații nu pot fi caracterizate ca ”un ansamblu de măsuri” așa cum este definit prin articolele (1), (2) și (3) prin Ordonanța de urgență numărul 1/1991, ci acestea sunt situații excepționale, anormale din punct de vedere economic, social și politic, iar definirea pe plan juridic se face prin raportare la regimul juridic care are anumite caracteristici, în ambele cazuri caracterizându-se pe restrângerea drepturilor și libertățiilor cetățenești și sporirea competențelor autorităților militare în cazul stării de asediu, și prin sporirea competențelor poliției și autorităților civile.
În temeiul unui decret, Președintele României conform articolului 53 din Constituția României, poate restrânge exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți dar numai dacă se impune după caz, pentru apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății (…), și numai dacă este necesară, precum și faptul că aceaste restrângeri să fie proporționale cu situația care a determinat recurgerea la o asemenea restrângere, realizare condiționată de adoptarea unei legi organice.
Dar pornind de la articolul 73 alineat (3) litera g, coroborat cu articolul 93 alineatele (1) și (2) din Constituție, în cazul așa numitei ”delegări legislative” în favoarea Președintelui, aceasta se va realiza printr-o lege organică care va abilita șeful statului să emită un decrete normativ prin care instituie starea de asediu și starea de urgență, cu obligația de a solicita Parlamentului încuvințarea măsuri adoptate în cel mult 5 zile de adoptare, sau dacă nu se află în sesiune aceesta se convocă de drept în cel mult 48 de ore de la instaurarea stării de asediu și stării de urgență care durează pe toată durata acesteia. Dacă aceste decrete nu ar avea caracter normativ ar fi imposibil de explicat instituirea unui regim special de legalitate.
Măsurile luate prin decret de către Președintele României în cazul instaurări stării de asediu, a stării de urgență sau a stării de război, ori cele privitoare la declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate trebuie să îmbrace forma unor decrete normative, (aceste tipuri de acte au fost numite ordonanțe speciale față de ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare și ordonanțele de urgență, care își păstrează caracterul de acte administrative individuale și normative), deoarece prin aceste acte trebuie să se permită un regim de restrângere a libertăților publice, iar în situațiile de amenințare sau tulburări externe, să extindă atribuțiile autorităților cu competențe în asigurarea ordini publice precum și competențele tribunalelor militare. În urma emiterii unei asemenea decret, unele dintre atribuțiile administrației publice locale și centrale, trec în competența autorităților civile și militare.
Aceste decrete intervin în domeniul legislativ, cuprinzând norme juridice primare emise în baza unei așa numită ”delegare legislativă Constituțională”, și trebuie să răspundă situațiilor sociale concrete, care necesită instaurarea stării de asediu și a stării de război sau a mobilizării armatei.
Decretul prin care Președintele României instaurează starea de asediu sau de urgentă se contrasemnează de primul-ministru, care în acest sens înțelege asumarea responsabilității delegării legislative, deoarece potrivit articolului 20 din Ordonanța de Urgență se prevede că, pentru aplicarea măsurilor prevăzute în decret, autoritățile militare și civile emit ordonanțe militare.
La încetarea stăriilor de necesitate care au condus la adoptarea acestor decrete prin care s-au restâns drepturile cetățenești și s-au acordat competențe unor organe care asigură ordinea publică, Președintele are în competența sa dreptul de a emite un nou decret prin care va consacra revenirea cetățenilor la starea inițială, punând capât oricărei restrângeri de drepturi. În acest caz ne regăsim în prezența unor reglementări juridice care chiar dacă sunt date în baza unor legi, își păstrează caracterul de reglementări juridice primare care sunt în măsură să stabilească suspendarea aplicării unor dispoziții legale, adoptate de o altă autoritate publică decât Parlamentul, fiind independente de legea privind instaurarea stării de asediu și starea de urgență.
Delegarea legislativă este privită ca o instituție necesară pentru apărarea fiecărei tări, prevăzut în majoritatea constituțiilor, astfel în Constituția României acest drept de legiferare secundară este prevăzut în articolul 155 doar în competența Guvernului, fără a menționa în vreun fel de o prerogativă a Președintelui României care ar avea competențe în această materie. Întradevăr nu se poate nega că șeful statului are în competența sa, dreptul de a emite acte normative cu putere de lege, denumite decrete prin care instaurează starea de urgență sau de necesitate, precum și compentența de a emite un alt decret din putere proprie, (fără Parlament) prin care repune ordinea de drept în stare inițială, (denumită de unii ca fiind o delegare legislativă). Fără a contrazice sau de a infirma în vreun fel opinia autorului, consider că; Președintele României are posibilitatea de emite decrete ori de câte ori este necesar, în afara existenței unei asemenea situații, precum și faptul că, dacă Adunarea Constituantă considera că prin acest decret prin Președintele înstaurează starea de necesitate sau de urgență ca, făcând parte din instituția delegări legislative, l-ar fi prevăzut în articolul 155 din Constituție. Se prevede în Constituție că șeful statului este Comandantul Forțelor Armate și îndeplinește funcția de Președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, precum și faptul că poate declara cu aprobarea Parlamentului, mobilizarea parțială sau totală. Pornind de la aceste prevederi constituționale consider că, acest decret al Președintelui întradevăr derogă de la decretele sale emise înafara existenței unor astfel de situații, considerată ca fiind specială cu o putere proprie dar, dat în competență șefului statului pentru a putea exercita atribuțiile în domeniul apărări țări care poate opera de la sine putere ori de câte ori este necesar recurgerea la acesta, cu condiția de a convoca Parlamnetul ulterior. În cazul guvernului, legiferarea prin ordonanțe simple (fără a aminti ordonanțele de urgență care din practica statului reiese că pe cât de necesară este atât de problematică), acestea nu pot fi emise în lipsa unei legi de abilitare din partea Parlamentului, ceea ce oferă o diferență între cele două acte administrative, atât la modul lor de adoptare, forța juridică a acestora.
Chiar dacă acest decret a Președintelui statului reprezintă o formă de delegare legislativă, consider că totuși reglementarea acestuia separat de instituția delegări legislative a fost ceea mai bună soluție, deoarece ”guvernul nostru” ar fi fost în stare să îți însusească și acest act numai pentru a-și satisface ”setea nepotolită” pentru exercitarea puteri legislative.
CAPITOLUL III – FORMELE DE CONTROL EXERCITATE ÎN PROCESUL DELEGĂRI LEGISLATIVE
Prin esența și funcția s-a socială, Constituția are o valoare juridică superioară față de orice altă normă de drept, valoare ce rezultă din așezarea normelor juridice într-o ordine ierarhică, în funcție de criteriile raționale și pe principiul suveranității naționale potrivit căruia, poporul este îndreptățit de a cere respectarea de către guvernanți această voință suverană exprimată în principii și dispoziții constituționale.
În primul rând, apariția conceptului de ”supremația Constituției” a presupus și problema protejării acesteia, astfel s-au conturat diferite mijloace și precedee de asigurare a respectări constituției prin; îndatorirea fundamentală de a respecta Constituția, rigiditatea constituțională precum și controlul general al respectării Constituției, iar în al doilea rând se consideră că această consecință a supremației Constituției rezultă din caracterul general-obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale.
Controlul de constituționalitate este ”pavăza cea mai puternică față de greșelile și abuzurile puterii leguitoare”, și este susceptibil de două sensuri; în primul sens aceasta este privită ca o activitate organizată pentru verificarea respectării prevederilor constituționale în adoptarea legilor, iar în al doilea sens este privită ca o instituție a dreptului constituțional, care constă într-un ansamblu de reguli, respectiv organul sau organele competente, procedurile și măsurile necesare realizări acestei proceduri.
Justiția constituțională în schimb este definită ca fiind;”un ansamblu de instituții și tehnici, grație căreia este asigurată, fără restricții, supremația Constituției”, la rândul ei Controlul de constituționalitate a fost definită ca fiind; ”ansamblul dispozițiilor normative, prin care se organizează verificarea conformității cu Constituția, atât a fiecărei legi, în totalitatea ei, cât și a fiecărei prevederi dintr-o lege și, drept consecință, înlăturarea legii sau a dispoziției dintr-o lege, a căror neconformitate cu constituția a fost constatată.
În literatura franceză de specialitate s-a susținut că,”existența controlului de constituționalitate al legii postulează supremația constituției asupra legii și necesitatea de a asigura această supremație prin acțiunea unui organ competent cu exercitarea acestui control. Nu în ultimul rând prin mai multe decizii Curtea Constituțională afirma că, poziția supremă a Constituției în ierarhia actelor normative are drept consecința de a fi respectate sau de a nu contraveni cu prevederile legi fundamentale în procesul adoptări acestor acte normative și că, potrivit articolului 1, alineat (3) din Constituție, statul de drept implică supremația Constituției și ierarhia actelor juridice cu caracter normativ, care trebuie să fie conforme și să se subordoneze Constituției, deasemenea acesta statuând că, atâta timp cât legile și toate celălalte acte normative nu contravin cu Constituția, acestea rămân în vigoare dar, în măsura în care aceste legi sau acte normative sunt contrare sau conțin dispoziții contrare Constituției vor fi abrogate explicit sau implicit.
3.1. CONTROLUL DE CONSTITUȚIONALITATE POSTERIOR A ORDONANȚELOR PE CALEA EXCEPȚIEI DE NECONSTITUȚIONALITATE
Odată ce Constituția a stabilit în competența Guvernului dreptul de a interveni cu reglementări normative în domeniile rezervat legilor, s-a pus problema exercitări și a unui control de constituționalitate asupra acestora. În consecință, indiferent că suntem în prezența unei Ordonanțe simple sau Ordonanțe de Urgență, acestea se supun unui Control Constituțional posterior intrărilor în vigoare.
Izvorul controlului de constituționalitate al ordonanțelor guvernului
Controlul posterior de constituționalitate al ordonanțelor guvernamentale se exercită în cadrul stabilit de articolul 146 litera d, din Constituția României republicată, precum și prin articolele 29-33 din Legea numărul 47/1992 republicat și Regulamentul de organizare și funcționare al Curții Constituționale precum și prin Legea numărul 35 din 13 Martie 1997 privind instituția Avocatului Poporului. Pe lângă acest control de constituționalitate asupra legilor și ordonanțelor guvernamentale, Constituția conține și alte reglementări cu privire la excepția de neconstituționalitate, mai exact la modul de soluționare a cererilor formulate de persoanele vătămate prin ordonanțe guvernamentale declarate ca neconstituționale.
Constituția fixează limitele acestui control care se poate exercita numai după publicare Ordonanțelor în Monitorul Oficial, și numai pe calea excepției de neconstituționalitate ridicată în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, contencios administrativ, indiferent dacă se află în fața instanței de fond, apel sau recurs, sau în căi extraordinare de atac în fața Tribunalelor de arbitraj comercial, asupra tuturor formelor de ordonanțe.
Pe lângă aceste dispoziții generale, Legea numărul 47/1992 privind Curtea Constituțională, conține dispoziții speciale privind procedura jurisdicțională de realizare a acestui control posterior, reglementând separat soluționarea, obiectul, precum și cadrul folosirii excepțiilor de neconstituționalitate.
În concluzie, ordonanțele guvernului, indiferent de forma lor că, sunt ordonanțe simple sau de urgență, sunt supuse unui control de constituționalitate posterior prin sesizare (de unde rezultă că Curtea Constituțională nu exercită un control din proprie inițiativă), consecința faptul că, aceste acte nu sunt supuse promulgării Constituționale Președintelui României, în acest fel pronunțându-se și Curtea Constituțonală prin decizia numărul 1 din 17 ianuarie 1995, s-a stabilit că ordonanțele guvernului conform Constituției sunt supuse unui control de constituționalitate.
Instanța competentă de a soluționa excepțiile de neconstituționalitate
Așa cum s-a arătat anterior, cadrul acestui control i revine Curții Constituționale care hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate ridicate împotriva ordonanțelelor ori asupra dispozițiilor din ordonanțe în vigoare, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, cât și cu privire la excepțiile ridicate direct de Avocatul Poporului.
În literatura juridică se considera că, aceste acte ale Guvernului, chiar dacă capătă un caracter legislativ, nu își pierd caracterul de acte administrative, prin urmare nu pot fi exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ. Într-o altă opinie se susținea că, Ordonanțele care contravin cu legile organice nu mai sunt asimilate de Constituție, de unde rezultă că, ilegalitatea acestor ordonanțe ar putea fi înlăturate atât de instanțele de drept comun cât și de instanța de contencios administrativ dar, Curtea Constituțională prin mai multe decizii a stabilit că; în sistemul Constituțional Român, Ordonanțele Guvernului sunt supuse exclusiv controlului de constituționalitate și nu a instanțelor de contencios administartiv.
Într-o altă opinie din literatura de specialitate s-a considerat că, este necesar a se recunoaște dreptul instanțelor de contencios administrativ de a se pronunța măcar asupra ordonanțelor de urgență individuale pentru evitarea respingerii soluționării excepțiilor de către Curtea Constituțională pe motiv de necompetență, ordonanță care pe această cale ar scăpa și de sub controlul instanțelor judecătorești dar și de asupra controlului contenciosului administrativ, ceea ce ar încălca liberul acces la justiție, iar pe cale de consecință, autorul propunând ca ordonanțele normative să fie controlate de Curtea Constituțională, iar ordonanțele individuale de către instanța de contencios administrativ.
Constituția în articolul 146 litera d indică clar, expres și limitativ atribuția Curții Constituționale de a hotărî asupra excepțiilor de constituționalitate, precum și Legea numărul 554/2004 privind Contenciosului Administrativ care prevede că, instanțele de contencios administativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau de dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, dar numai în măsura în care obiectul principal nu este constatarea constituționalității ordonanței sau a unor dispoziții din ordonanțe, rezultând din interpretarea acestora că, instanța competentă de a se pronunța asupra excepțiilor de neconstituționalitate este și rămâne Curtea Constituțională.
Conform competenței sale, Curtea exercită întodeauna un control de legalitate (de conformitate cu Constituția), și nu un control de oportunitate, care pentru stabilirea conformităților cu legea fundamentală, se va raporta strict asupra literei și spiritul Constituției (precum și la obligația de a fi un legislator negativ) . La o primă vedere s-ar putea spune că decizia Curții Constituționale asupra ordonanței de urgență numărul 55 din 28 august 2014 privind migrația aleșilor ar fi nefondată, deoarece nu se bazează pe litera legi fundamentale dar, această ordonanță de fapt reprezintă o încălcare a articolului 115 alineat (6) din Constituție care interzice adoptarea acestor categorii de ordonanțe în materia drepturilor electorale introducând-use o nouă categorie de aleși locali.
Curtea Constituțională se pronunță numai asupra problemelor de drept și numai asupra constituționalității actelor (în acest caz fiind vorba de ordonanțe), fără a avea dreptul de a le modifica sau completa, dar deciziile pronunțate au având caracter general obligatoriu acestea, fie își încetează efectele pe viitor, fie se retrimit spre reexaminarea legiilor.
Obiectul excepției de neconstituționalitate
Pentru a stabili sfera obiectului unei excepți de neconstituționalitate, trebuie avute în vedere prevederile articolul 146 litera d din Constituția României și articolul 29 alineat (1) din Legea numărul 47/1992, care fixează expres și limitativ competența Curții Constituționale în această materie.
Conform Constituției, Curtea Constituțională este competentă să hotărească asupra excepțiilor de constituționalitate ridicate asupra ordonanțelor (legilor) sau asupra unor dispoziții din ordonanțele, iar potrivit Legi numărul 47/1992, acesta se poate pronunța și asupra altor prevederi din actul atacat în cazul în care excepția este admisă, aceasta reprezentând o situație unică când Curtea Constituțională exercită un control din propria inițiativă. Rezultă că din aceste preveder se pot trage o serie de observații asupra obiectului excepției de neconstituționalitate, respectiv;
Din aceste reglementări sunt stabilite categoriile de acte care fac obiectul controlului posterior al excepției de neconstituționalitate, respectiv că, acestea pot fi numai, legile indiferent de forța lor juridică și ordonanțele care pot fi neconstituționale fie în întrăgime, fie numai o prevedere din acestea, cu condiția ca acestea să fie în vigoare, să aibă legătură cu soluționarea cauzei, obiectul excepției să fie extins și asupra altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar nu pot fi disociate prevederile menționate în sesizare și să nu fie formate asupra altor acte normativ decât ordonanțele și legiile.
Subiectul de drept care poate invoca excepția de neconstituționalitate
Sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată de orice persoană fizică sau juridică, dar cu condiția de a face dovadă că a fost vătămat un drept subiectiv al său printr-o ordonanță a Guvernului neconstituțională, deoarcece în cadrul unui proces, indiferent de natura acestuia sau de faza procesuală în care se află, aceasta să fie invocată ca un reflex al dreptului fundamental privind liberul acces la justiție, precum prin revizuirea Constituției s-a prevăzut că, excepția de neconstituționalitate se poate ridica și de către Avocatul Poprului.
Sesizarea Curții Constituționale se poate face indirect de către părțile unui litigiu, de către procuror în cauzele în care participă în fața instanțelor judecătorești, sau de arbitraj comenrcial, precum și ridicarea excepției de neconstituționalitate direct de către Avocatul Poporului, fără intermediul instanțelor judecătorești.
În ceea ce privește ridicarea excepților de neconstituționalitate de către părțile litigiului, acestora se aplică regulile de drept comun, indiferent de cauza procesului, cuprinzând în această categorie numai pârâtul și reclamantul iar persoanele și părțile ce intră în competența acțiunii (martori, experți, interpreți..)nu intră în aceasta categorie din care face parte și procurorul ca parte din proces, care reprezintă interesele generale ale societăți, și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățiile cetățenilor.
Avocatul Poporului pe de o parte, prin Constituție are posibilitatea de a sesiza direct Curtea Constituțională cu o excepție de neconstituționalitate, iar pe de altă parte, aceasta are posibilitatea de a cere instanței de judecată sesizarea Curții Constituționale în temeiul unei legi organice. Sesizarea Curții cu privire la excepțiile de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului privind constituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau ordonanță în vigoare, se face printr-o adresă însoțită de motivarea excepției de neconstituționalitate, cu precizarea dispozițiilor neconstituționale și a temeiurilor de neconstituționalitate invocate.
Instanța judecătorească sau cea de arbitraj comercial;are dreptul de a sesiza Curteacu o excepție de neconstituționalitate din oficiu, reprezentând un drept care provine din rolul activ pe care îl are judecătorul, pentru identitate de acțiune, arbitru în cadrul unui proces.
Procedura de invocare a excepției de neconstituționalitate
Invocarea excepției de neconstituționalitate se poate face doar cu respectarea regulilor prevăzute de procedura de soluționare a excepților de neconstituționalitate, în cadrul oricărui tip de proces sau instanță, indiferent de tipul acțiuni de fond, dar nu poate forma o acțiune directă în instanță, așa cum nu poate fi ridicată nici direct în fața Curții Constituționale, cu excepția Avocatului Poporului. Sesizarea Curții Constituționale se face de către instanță, prin încheiere, sau direct de către Avocatul Poporului, prin adresă însoțită de motivarea excepției.
Sesizarea Curții Constituționale de către instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate se face printr-o încheiere de ședință, care trebuie să cuprindă punctele de vedere ale părților și opinia instanței asupra excepției, și să fie însoțită de dovezile depuse de părți în măsura în care aceasta îndeplinește toate cerințele pentru a putea forma excepția. În măsura în care excepția ridicată nu îndeplinește cerințele articolului 23 alineat (6) din Legea 47/1992, instanța având obligativitatea de a verifica conformitatea excepției cu aceasta, va respinge excepția prin încheiere motivată, fără a mai sesiza Curtea.
Prin urmare instanța în primul rând trebuie să verifice dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, (tocmai pentru a nu ”supra-aglomera” cu excepții inadmisibile Curtea Constituțională), acestea condiții fiind următoarele; excepția să fie invocată în fața instanței judecătorești, să fie ridicată de una dintre părți sau instanțele judecătorești din oficiu, să nu aibă ca obiect o prevedere legală a cărei constituționalitate a fost stabilită, să nu aibă ca obiect o excepție de neconstituționalitate care ulterior a fost constatată printr-o decizie anterioară, situație în care instanța respinge excepția prin înceheie motivată.
Pentru ca excepției de neconstituționalitate să fie admisibilă aceasta trebuie să îndeplinească câteva cerințe imperative stabilite prin legea organică a Curții Constituționale prin articolul 29 alineat (1), iar verificarea acestei admisibilități i revine judecătorului în fața căruia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate.
Excepția de neconstituționalitate trebuie să fie formată împotriva unei ordonanțe ori asupra unei dispoziți dintr-o ordonanță, și nu asupra altor acte normative care nu pot forma obiect al acestei excepții de neconstituționalitate care cade în competența Curți Constituționale.
Ordonanța ori dispoziția din ordonanță să fie în vigoare. Prin Decizia numărul 766/2011, Curtea Constituțională a constatat că sintagma "în vigoare" este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că, sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare.
Ordonanța sau dispoziția din ordonanță trebuie să aibă legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia. Această cerință nu se aplică în cazul în care Avocatul Poporului ridică excepția de neconstituționalitate;
Excepția de neconstituționalitate constituie o garanție constituțională pentru apărarea intereselor cetățenilor și a drepturilor indivizilor dincolo de orice interese politice. De asemenea, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, autorul excepției nu poate să invoce în fața Curții un alt temei constituțional, care nu are nici o legătură cu cel invocat în sesizare și nici nu este o dezvoltare a acestuia, întrucât aceasta ar avea semnificația ridicării unei excepții direct în fața Curții, eludându-se astfel prevederile articolului 29 din Legea numărul 47/1992, ceea ce ar fi inadmisibil
Ordonanța ori dispoziția din ordonanță să nu fi fost constatată ca fiind neconstituțională printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.
Ordonanța ori dispoziția din ordonanță să nu fi fost constatată ca fiind constituțională printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.
Excepția de neconstituționalitate este necesar a fi motivată pentu sesizarea Curții Constituționale.
Ridicarea excepției de neconstituționalitate să fie justificată prin lezarea unui interes legitim pentu care s-a adresat justiției și pentru care solicită un astfel de control.
Dacă o excepția ridicată nu îndeplinește aceste cerințele, instanța este obligată să respingă printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curții Constituționale, încheierea ce poate fi atacată numai odată cu fondul, per a contrario, dacă aceste condiții sunt îndeplinite instanța va sesiza Curtea printr-o încheiere motivată, și va trimite Curții Constituționale numele părților din proces și datele necesare pentru îndeplinirea procedurii de citare a acestora precum și susținerile parților. Dar autorul excepției nu poate cere, extinderea obiectului excepției, deoarece, potrivit articolului 29 alineat 1 din Legea numărul 47/1992, Curtea Constituțională se pronunță asupra dispozițiilor legale menționate în încheierea prin care instanța sesizează Curtea cu soluționarea excepției de neconstituționalitate, dar se poate pronunța și asupra altor prevederi care nu au legătura cu cauza. Aceasta este considerată unica cauză în care Curtea Constituțională fără să fie sesizată acționează ?
Anterior suspendarea cauzei care se afla pe rolul instanței pe perioada soluționări excepției de neconstituționalitate era obligatorie prin aceași încheiere prin care instanța sesiza Curtea Constituțională cu excepția, dar această suspendare în urma modificări lor aduse Legii numărul 47/1992 s-a schimbat datorită faptului că această suspendare a devenit o modalitate de prelungire a proceselor, fapt pentru care, fondul litigiului nu se mai suspendă, ci cauza continuă să se soluționeze, iar dacă se admite excepția iar cauza a fost soluționată se poate recurge la recurs în interesu legi pe calea extraordinară de atac.
Sesizarea directă a Curții în cadrul controlului de constituționalitate se poate ridica doar de Avocatul Poporului, care are dreptul de a interveni, atât în cadrul controlului de constituționalitate anterioare cât și în cadrul controlului posterior, pe cale excepției de neconstituționalitate, atât în cazul legilor precum și în cazul ordonanțelor.
Sesizarea Curții prin intermediul Avocatului Poporului se poate realiza prin intermediul unei adrese motivate prin depunere directă, cu respectarea condițilori de admisibilitate, dar aceasta nu poate cere soluționarea unei excepții aflate pe rol, iar motivare constă numai în opinia proprie.
Această calitate a Avocatul Poporului derivă din calitatea acestuia de instituție fundamentală a statului de drept, acesta având rolul esențial în vederea apărări drepturilor și libertăților persoanelor fizice.
Procedura de soluționare a excepției de neconstituționalitate
Procedura de soluționare a excepților se derulează în două faze; faza pregătitoare și faza judicioasă; în prima fază efectuându-se operațiunile necesare desfășurări ședinței de judecată, iar în ceea de a doua concretizându-se în soluționarea excepției de neconstituționalitate, după o procedură jurisdicțională expres reglementată.
După ce se primește încheierea de sesizare, Președintele Curții Constituționale va desemnează judecătorul raportor, care va comunica această sesizare Guvernului, precum și data până la care aceștia trebuie să trimită punctul lor de vedere care, trebuie să se prezinte sub semnătura Primului-Ministru, Președințiilor celor două camere a Parlamentului, iar în măsura în care excepția de neconstituționalitate face referire la drepturile și libertățiile cetățeniilor aceasta va cere și punctul de vedere a Avocatului Poporului.
În cazul în care Curtea Constituțională este sesizată direct de Avocatul Poporului, comunicarea sesizării în scopul trimiterii punctelor de vedere se face, Președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.
Judecătorul desemnat ca raportor este obligat să ia măsuri necesare pentru administrarea probelor la data judecății, precum și să verifice dacă sunt îndeplinite toate cerințele referitoare la sesizare, dacă acestea conțin argumentele de drept ale părțiilor, ale procurorului și, dacă este cazul, opinia instanței precum si solicitarea completări actului de sesizare, stabilind și termenul în care instanța poate răspunde.
Judecătorul-raportor sau, ulterior, Plenul Curții, dacă apreciază că este necesar, poate să solicite instanței trimiterea dosarului în care s-a ridicat excepția de neconstituționalitate sau a oricărui act, în copie certificată, din acest dosar pentru o soluționare cât mai bună. Deasemenea judecătorul-raportor poate solicita consultații de specialitate unor personalități sau unor instituții, cu aprobarea prealabilă a președintelui Curții Constituționale. După întocmirea proiectului de raport de Magistratul asistent, Judecătorul-raportor, analizează proiectul de raport, punctele de vedere, soluțiile din doctrina și jurisprudența română și străină, precum și oricare alt element necesar dezbaterilor, și întocmește un raport scris asupra cauzei.
Termenul de depunere a raportului nu poate depăși, de regulă, 60 de zile de la data înregistrării sesizării, termen cu valoare de recomandare, iar judecata are loc la termenul stabilit fără a depăși termenul de 30 zile , pe baza actelor cuprinse în dosar, cu înștiințarea părților și a Ministerului Public.
Întocmirea conceptelor de citare și emiterea procedurilor de chemare în fața Curții Constituționale se fac imediat după fixarea termenului de judecată, pentru cauzele de natură urgentă, sau cel mai târziu a doua zi lucrătoare, în celelalte cauze. Înștiințarea părților se face prin citație, precum și prin alte modalități operative, sau după caz, transmiterea textului actului supus comunicării ori înștiințarea pentru prezentarea la termen, precum și confirmarea primirii actului, respectiv a înștiințării, dacă părțile au indicat instanței datele corespunzătoare în acest scop. Pe formularul de citație se va menționează expres că prezentarea părții în fața Curții Constituționale nu este obligatorie.
Cu cel puțin 10 zile înaintea ședinței, Magistratul-asistent verifică legalitatea îndeplinirii procedurilor de citare sau de comunicare atașate la dosar și dispune măsurile necesare, iar în cazul în care constată nereguli procedurale, acesta îl informează pe președintele Curții Constituționale.
Ședințele de judecată sunt publice, dar plenul poate hotărâ ca aceasta să fie secretă când sunt motive intemeiate (fără să explice legea care sunt aceste motive, aceasta fiind lăsată la latitudinea Curții Constituționale), iar părțile pot avea acces la lucrările dosarului, (din nou nu sunt stabilite care sunt acestea lucrări sau acte, nefăcând nici o distinție, însă aceste acte nu sunt date publicității).
Participarea procurorului la judecată este obligatorie, iar părțile pot fi reprezentate prin avocați cu drept de a pleda la Înalta Curte de Casație și Justiție, și anume avocați definitivi care au o vechime neîntreruptă în profesie de cel puțin 5 ani de la definitivare, precum își pot susține argumentele care au stat la baza invocări excepției de nelegalitate.
Deliberarea se face în secret și la ea vor fi prezenți numai judecătorii care au participat la dezbateri și Magistratul-asistent desemnat în dosar. Prima dată votează Judecătorul raportor, iar după el cel mai tânăr dintre judecător, urmând votarea în aceste fel, iar Președintele Curții votează ultimul. dacă se admite excepția, Curtea Consțituțională se va pronunța și asupra constituționalității altor dispoziții din actul atacat, de care, în mod necesar și evident, nu pot fi disociate dispozițiile menționate în sesizare.
În cadrul acestei atribuții, Curtea Constituțională pronunță, în conformitate cu cu votul majorității judecătorilor Curții, acestia neavând dreptul de a se abține de la vot. Rezultatul deliberări se contrasemnează într-o minută care va fi semnată de către toți judecători Curții, iar comunicarea deciziei indiferent de soluțiile pronunțate, că constată constituționalitatea sau neconstituționalitatea unei ordonanțe sunt obligatorii.
Deciziile prin care se respinge excepția de neconstituționalitate se comunică instanței care a sesizat Curtea Constituțională sau Avocatului Poporului, după caz, iar decizia prin care se constată neconstituționalitatea unei ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o dintr-o ordonanță în vigoare se comunică, celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, instanței care a sesizat Curtea Constituțională, precum și autoritățiilor publice implicate. În cazul în care la data comunicării deciziei Curții Constituționale cauza se află pe rolul altui organ judiciar, instanța care a sesizat Curtea Constituțională îi revine obligativitatea de a comunica decizia din urmă.
Efectele decizilor Curții Constituționale, potrivit articolului 147 alinineat 4 din Constituție, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României, iar de la data publicării, acestea sunt definitive și general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Odonanțele precum și dispozițiile din ordonanțele în vigoare constatate ca fiind neconstituționale își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, dacă în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun în acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției, pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.
3.2. CONTOROLUL DE CONSTITUȚIONALITATE ANTERIOR ȘI POSTERIOR INTĂRII ÎN VIGOARE A LEGILOR AL CĂROR OBIECT ESTE ABILITAREA GUVERNULUI DE A EMITE ORDONANȚE
Așa cum s-a amintit anterior, în cadrul delegări legislative, Parlamentul poate adopta o lege specială prin intermediul căruia abilitează Guvernul să emită Ordonanțe (simple), stabilind în mod obligatoriu domeniul și data până la care acestea se pot emite. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțețe se supun aprobări ulterioare, până la împlinirea termenului de abilitare.
Aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face prin lege în care sunt cuprinse și acele ordonanțe care nu au fost supuse aprobări în acest termen, care și-au încetat efectele.
Potrivit articolului 146 litera a din Constituție, Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalități legiilor după adoptarea acestora de către Parlament precum și înainte de promulgarea acestora de către Președintele României. Acest control exercitat anterior intrări în viigoare a unei legi este un facultativ care depinde de existența unui sesizări. După publicarea în Monitorul Oficial, legea de abilitare a Guvernului intră în viigoare, fiind supusă ca oricare lege unui control de constituționalitate posterior, la sesizarea Curții de Constituționalitate pe calea excepției de neconstituționalitate. Acest control de constituționalitate ca și în cazul ordonanțelor este un control de conformitate cu Constituția și nu una de oportunitate.
Această lege specială de abilitare a Parlamentului poate fi supus unui control de constituționalitate anterioare și posterioare, pe calea excepției de neconstituționalitate ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, care, indiracte are drept efect exercitarea unui control și asupra ordonanțelor care au fost emise în baza acestei legi.
Neconstituționalitatea legiilor de abilitare pot fi următoarele:
1.Neprecizarea exactă a domeniului în care Guvernul prin intermediul delegări legale poate să intervină prin ordonanțe; Așa cum s-a demonstrat anterior Guvernul este obligat să respecte domeniul prevăzut în legea de abilitare în procesul delegări legislative în caz contrar ordonanțele emise ar fi neconstituționale, dar această obligație desigur nu poate fi respectată dacă puterea leguitoare nu își respectă obligația de prevedere expresă a acestor domenii în legea de abilitare. Indiferent care dintre cele două puteri încalcă acest principiu constituțional, aceasta nu va scăpa în nici un fel atragerea neconstituționalități asupra actelor lor.
2.Caracterizarea vagă a domeniului de reglementare prin ordonanțe: Parlamentul în legea de abilitare nu numai că, este obligat să prevadă domeniile care pot forma reglementarea secundară, ci și trebuie să le prevadă expres, fără nici o omitere din parte acestuia.
3.Stabilirea unor domenii rezervate legilor organice:așa cum sa arătat deja printr-o decizie Curtea Constituțională a stabilit că domeniiul legilor organice nu sunt stabilite expres în Constituție, dar acestea rezultă dintr-o operațiune logică de eliminare a celorlalte domenii rezervate legilor constituționale și legilor organice, deci respectarea limitelor impuse de Constituție sunt obligatorii.
4.Neprecizarea datei până la care Guvernul poate emite ordonanțe; precum și nerespectarea altor condiții impuse de lege care contravin Constituției.
Se poate spune că aceste condiții de constituționalitate impuse în procesul delegării joacă un dublu rol, în sensul că se referă, atât la obligația Guvernului de a le respecta în procesul adoptări ordonanțelor, precum și obligația Parlamentului de a le respecta în adoptarea propriilor legiilor de abilitare, nerespectarea de către aceștia atrăgând neconstituționalitatea asupra actelor lor.
Controlul anterior de constituționalitate în acest caz debutează prin sesizarea Curții Consțituționale de către: Președintele României, de către președinții celor două camere a Parlamentului sau separat numai de unul dintre ei, de Guvern, de către Înalta Curte de Casație și Justiție, de Avocatul poporului, sau de un număr de cel puțin 50 de deputați și 25 de senatori, iar pentru ca acest drept să poată fi realizat, Parlamentul trebuie să comunice legea în forma adoptată cu 5 zile înainte tuturor subiectelor enumerate anterior, iar dacă aceasta a fost adoptată în procedură de urgență, cu 2 zile înainte.
În cazul în care sesizarea este exercitată de președinții camerelor, de parlamentari, de Înalta Curte de Casație și Justiție sau de Avocatul Poporului și de Guvern (care vor preciza și data în care va avea lor dezbaterile), Curtea Constituțională va comunica șefului statului sesizarea primită în ziua înregistrări sesizări.
Sesizarea făcută de șeful statului, de Înalta Curte de Casație și Justiție sau de Avocatul Poporului, va fi comunicată președințiilor celor două camere a Parlamentului în termen de 24 de ore de la înregistrare.
Soluționarea, dezbaterea precum și decizia exepției de neconstituționalitate asupra acestor legi de abilitare, urmează aceași procedură ca și în cazul Ordonanțelor, dar este necesar a se menționa că punct de vedere al Guvernului poate lipsi, în sensul că, din practica Curții Constituționalene reiese că aceasta nu este necesară, Curtea pronunțându-se de multe ori în lipsa lui.
Decizia este comunicată Președintelui în cazul în care lege de abiliatre este constituțională, pentru a putea trece la promulgarea lui, iar în cazul în care se constată că aceasta este neconstituțională, se comunică președințiilor celor două camere a Parlamentului pentru a efectua reexaminarea legi.
Deciziile Curții sunt general obligatorii și au efecte numai pentru viitor de la data publicări lor în Monitorul Oficial, pentru toate subiectele de drept.
3.3. CONTROLUL DE CONSTITUȚIONALITATE ANTERIOR ȘI POSTERIOR INTRĂRII ÎN VIGOARE A LEGILOR AL CĂROR OBIECT ESTE APROBAREA SAU RESPINGEREA ORDONANȚELOR GUVERNULUI
Deoarece ordonanțele Guvernului prin lege de aprobare a parlamentului trec din sfera actului administrativ prin absorbție în sfera actelor cu putere de lege, este necesar exercitarea unui control de constituționalitate și asupra acestora.
În cazul în care legea de abilitare nu cere o asemenea aprobare din partea parlamentului, controlul de constituționalitate se poate realiza numai pe calea excepției de neconstituționalitate posterioare asupra ordonanțelor, iar în cazurile în care această aprobare este obligatorie, legea de aprobare sau de respingere poate fi supus control de constituționalitate ca oricare lege în condițiile articolului 146, litera a din Constituția revizuită.
Legile prin care se aprobă ordonanțele – simple sau de urgență–sunt fie ordinare, în cazul în care aprobarea vizează acele acte guvernamentale adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare, fie ordinare sau organice, după caz, în raport cu materia reglementată, atunci când au ca scop aprobarea ordonanțelor de urgență.
Indiferent că prin legea de aprobare sau de respingere, (sunt aprobate ordonanțe simple sau de urgență), acestea pot fi supuse unui mijloc control de constituționalitate anterior, respectiv unui control posterior intării în vigoare, pe cale excepției de neconstituționalitate, iar având în vedere că Constituția nu face nici o diferențiere, rezultă și de aici că, atât legea de abilitare cât și legea de respingere după caz (caz în care se poate reexamina legea care implicit conduce la un nou control), sunt supuse controlului de constituționalitate anterioare cât și unui control posterior, (fiind considerat necesar tocmai pentru că prin legea de aprobare se pot aduce modificări ordonanțelor), aceasta îndeplinind și un control indirect asupra ordonanțelor.
Procedura de soluționare a controlului de constituționalitate în cazul acestor legi, urmează aceleași proceduri prevăzute de Constituție și de regulamentul de funcționare a Curții, respectiv și controlul anterior și cel posterior pe cale excepției de neconstituționalitate sunt identice cu cele prevăzute pentru legile de abilitare, a legilor de aprobare sau de respingere a ordonanțelor simple, precum și cale de soluționare a ordonanțelor guvernului.
Dar din jurisprudența Curții Constituționale reiese că cele mai multe decizii ale Curții în materie au fost adoptate ca urmare a efectuări controlului anterior promulgării, iar mult mai puține care vizea un controlul ulterior intrării lor în vigoare iar majoritatea controalelor vizau ordonanțele și nu legile de aprobare.
Legea de aprobare sau de respingere poate cuprinde ordonanțe a căror efecte au încetat ca consecință a nesupuneri acestora spre aprobarea Parlamentului până la data prevăzută în legea de abilitare.
În legătură cu imposibilitatea supuneri asupra unor controale a acestor legi se consideră că, nu pot face obiectul excepției de neconstituționalitate legiile de aprobare sau de repspingere care, au fost declarate constituționale sau printr-o decizie anterioară a fost declarată neconstituțională; dispozițiile unei legi aflate înainte de promulgare și declarate ca neconstituționale nu pot forma excepție de neconstituționalitate, deoarece așa cum s-a amintit anterior, pot forma excepție de neconstituționalitate numai normele juridice care sunt în viigoare, iar dacă odată este stabilită neconstituționalitatea acesta chiar și după reexaminarea legii de Parlament aceasta paractic nu mai există. Legiile care au fost declarate constituționale, chiar dacă în această situați nu se recunoștea formarea unei alte excepții de neconstituționalitate asupra aceluiași lege, această posibilitate există tocmai din considerentele că s-ar putea ca o ordonanță sau dispoziții din ordonanțe (anterior promulgări) neconstituționale să rămână în viigoare, ceea ce ar încălca însuși rațiunea pentru care a fost creată Curtea Constituțională. A treia problemă se pune în cazul controlului de constituționalitate anterior a legii de aprobare și a controlului posterior al ordonanței care face însă obiectul legii, dacă legea de abilitare o cere ordonanțe se supune aprobări parlamentului. Legea de adoptare a parlamentului înainte de promulgare poate fi supusă unui control de constituționalitate, la cerea unui număr mare de Deputați și Senatori, de Înalta Cutre de Casație și Justiție,de Președintele României, de Guvern sau de câtre Avocatul Poporului. Se poate ca legea declarată ca fiind neconstituțională să nu mai intre în procedura de reexamminare, iar pe de altă parte se poate întâmpla ca într-un termen scurt de la intrarea în vigoare a ordonanței și până la promulgarea ei Curtea Constituțională sesizată prin excepția în momentul controlului posterior să o declare neconstituțională. În acestă situați se poate întâmpla ca decizia Curții să producă efecte erga omnes, iar aplicarea ordonanței să fie suspendată de la publicarea deciziei, fapt pentru care Guvernul este obligat să pună de acord dispozițiile declarare neconstituționale cu textul Costituției, iar Parlementul la rândul său având obligația de a relua procedura legislativă pentru a pune în acord legea de aprobare cu decizia Curți Constituționale.
A patra problemă se referă la situația în care legea de aprobare este declarată neconstituțională, iar ordonanța în cadrul controlului posterior este declarată ca fiind constituțională, caz în care ne vom afla în fața a unui drept de veto a Curții care va obliga Parlamentul de a se resemna deciziei date.
În al cincelea rând, dacă legea de respingere este declarată neconstituțională, iar ordonanța este constituțională, Guvernul îsi va exprima preeminența în fața Parlamentului prin intermediul deciziei Curții Constituțiaonale, iar Parlamentul va trebui să se conformeze și de aceată dată acestuia.
În al șaselea rând, în cazul în care se constată constituționalitatea legi de aprobare (sau după caz legea de respingere) dar aceasta nu este încă promulgată, s-ar putea ca Curtea în cadrul controului posterior să declare ordonanța sau dispoziții din aceasta ca fiind neconstituțională, care va avea drept efect reîntoarcerea acestuia la Guvern pentru a fi pusă în conformitate cu Constituția. Dacă aceată neconstituționalitate se trage din depășirea termenului de abilitare ne vom afla în prezența a două decizii, o decizie cu caracter obligatoriu și generală a Curții Constituționale, iar a doua decizie tot definitivă și generală prin care acesta anulează efectele primei decizii.
Legea de respingere dacă este declarată constituțională îsi va găsi identitatea în decizia prin care s declară pe baza controlului posterior, neconstituționalitatea ordonanței.
În al șaselea rând, atunci când parlamentul adoptă legea de aprobare și aceasta este promulgată de Președinte, iar în baza controlului posterior Curtea Constituțională constată că este neconstituțională ordonanța, această decizie nu va suspenda legea de aprobare ci numai ordonanța. Legea de aprobare a Parlamentului așa cum sa arătat anterior nu poate acoperi neconstituțioonaliatea ordonanțelor emise în baza unei legi de abilitare.
În al șaptele rând, Curtea Constituțională se va pronunța asupra excepțiilor numai în limitele sesizări, dar dacă textul legi s-a modificat Curtea Constituțională va avea de ales între două soluții;
a). Dacă textul legii s-a modificat, se menține în noua s-a redactare, soluția legislativă de principiu, anterioare modificări de principiu iar motivele neconstituționale vor fi aceleași pentru soluționarea excepției ridicate din această cauză nefiind obigatorie o nouă sesizare;
b). iar dacă textul de lege a fost modificat, atribuindu-i un alt sens față de textul anterior care a stat la baza excepției, Curtea nu se va mai putea pronunța asupra neconstituționalității dispoziției legale în noua sa redactare, deoarece ar depăși limitele sesizări, caz în care excepția va fi respinsă de Curte ca fiind liăsită de obiect în sens forma dar nu pe fond.
În al optâlea rând, Fiecare ordonanță sau dispoziții din acestea pot face obiectul unei noi sesizări precum și separat în cadrul unui alt proces, cu condiția ca aceste excepți să fi fost ridicate de alți subiecți de drept.
În al noulea rând, obiectul excepției într-un singur caz poate fi extins numai de Curte dar, numai când acesta hotărește să admită excepția, precum și numai asupra celorlalte prevederi din actul atacat.
În al zecilea rând, atunci când legea de abilitare nu cere supunerea ordonanțelor spre aprobare, Curtea sesizată va putea dispune decizii general obligatorii.
În al unsprececilea rând, este considerată neconstituțională legea de aprobare a Parlamentului prin care acesta abilitează Guvernul de a emite ordonanțe în domenniul legiilor organice, acestea fiind expres interzise prin constituție. Dacă prin Constituție se prevede imposibilitatea abilitări guvernului în materia legilor organice, este evident că Parlamentul nu va putea abilita în domenile legiilor constituționale.
În al doisprezecilea rând, modificările aduse de legiile de aprobare ordonanțelor, intră în vigoare în trei zile de la publicarea acestora sau la o dată ulterioară prevăzute în textul legii, iar pentru trecut rămân valabile efectele produse de legea inițială.
În al treisprezecilea rând, este posibil ca, print-o ordonanță cuprinsă într-o lege de aprobare să se modifice Constituția. Se consideră că Parlamentul ar putea adopta o lege de aprobare a unei ordonanțe care să cuprindă reguli contrare constituției care să echivaleze cu modificarea acestora, argumentând că Curtea Constituțională chiar dacă ar constata neconstituționalitatea legea de aprobare, aceasta decizia ei nu ar avea nici un efect asupra efectelor ordonanței. potrivit decizie Curții Constituționale numărul 1 din 17 Ianuari 1995, privind obligativitatea deciziilor pronunțate de curte, declararea ca neconstituțională a unei legi de aprobare a unei ordonanțe are efect și asupra ordonanței care îți va inceta efectele.
3.4. CONTROLUL DE CONSTITUȚIONALITATE ANTERIOR ȘI POSTERIOR INTRĂRII ÎN VIGOARE A LEGILOR AL CĂROR OBIEICT ESTE APROBAREA SAU RESPINGEREA ORDONANȚELOR DE URGENȚĂ A GUVERNULUI
Existența ordonanțelor de urgență este întemeiată pe dispozițiile Constituției, respectiv pe articolul 115, și este subordonată unor condiții precum, depunerea acestora la Parlament pentru aprobarea lor prin intermediul căruia se exercită controlul parlamentar, motivarea obligatorie în corpul ordonanței a urgenței adoptări, precum și publicarea acestora în Monitorul oficial al României.
Indiferent că vorbim de o ordonanțe simple sau de urgență, respingerea sau adoptarea acestora se face prin lege de respingere sau de aprobare din care trebuie să reiasă voința concordată a celor doă camere.
Sesizarea Curții și soluționarea excepțiilor ridicate impotriva legilor de aprobare sau de respingere a ordonanțelor de urgență se face, conform regulilor generale stabilite prin Constituție și regulamentul de funcționare a Curții.
Așa cum legile de aprobare și de respingere a ordonanțelor simple sunt supuse unui control pe calea excepției de neconstituționalitate, în cazul ordonanțelor de urgență ne vor regăsi în aceași situație, exercitându-se implicit și indirect prin intermediul acestui control un control anterior și asupra ordonanței de urgență, exercitat înaintea promulgări legi de aprobare sau de respingere, cât și unui controlului posterior exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate. În doctrină și jurisprudență se arata că, ordonanța de urgență este supusă, atât asupra unui control de neconstituționalitate, pe calea obiecției neconstituționalități formate asupra legi de aprobare (dau de respingere după caz), cât și asupra unui control posterior promulgări lor.
Curtea Constituțională a admis faptul că, prin exercitarea controlul anterior asupra legiilor de aprobare, se exercită un control indirect și asupra ordonanțelor dar, dat fiind faptul că uneori Parlamentul poate acoperi unele vicii de neconstituționalitate ale ordonanțelor, Curtea Constituțională a statuat că (aceasta este supus și asupra unui control pe calea excepției de neconstituționalitate), Parlamentul nu este îndreptățit în a se pronunța asupra neconstituționalități ordonanțelor, (fapt de unde rezultă că Parlamentul nu poate acoperi neconstituționalitatea ordonanțelor prin legea de aprobare), care își păstrează caracterul atâta timp cât leguitorul nu o modifică. Emiterea ordonanțelor de urgență sunt supuse cătorva interdicții, iar pentru identitate de rațiune Curtea a statuat că starea de neconstituționalitate nu poate fi înlăturată de legea de aprobare, deoarece lipsa abilitări Guvernului în a emite ordonanțe într-un domeniu stric precizat atrage neconstituționalitatea ordonanței.
Dar ordonanța de urgență nu constituie o varietate a ordonanțelor simple, ci o măsură de ordin Constituțional care permite Guvernului să acționeze pe baza necesității și urgenței reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor excepționale impune adoptarea unor soluții imediate. Aceste ordonanțe se pot emite numai în situații extraordinare când se imune salvarea unui interes public care face necesară reglementarea pe această cale.
Prin urmare, controlul constituționalități legilor de aprobare sau de respingere este implicit și un control asupra ordonațelor de urgență, respectiv dacă aceasta are un caracter urgent, dacă există o situație extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată, dacă se justifică un interes public precum și dacă urgența a fost motivată, precum și faptul dacă acesta a fost adoptat conform condițiilor impuse de lege.
Inadmisibilitatea aprobări ordonanțelor; intervine în primul rând, odată ce Guvernul și-a angajat odată răspunderea prin însăși emiterea ordonanței, angajarea din nou al răspunderii sale în cadrul acestei proceduri este exclusă, în al doilea rând, adoptarea legi de aprobare a ordonanței în cadrul procedurii prevăzute de articolul 115 din Constituție înlătură exercitarea controlului parlamentar, deși aceasta este obligatorie, iar în al treilea rând, proiectul de lege privind aprobarea unei ordonanțe privește un act constituit, care a produs efectele anterior aprobări sau respingerii sale prin lege, ceea ce ar constitui pentru leguitor o restricție sau o condiționare, ceea ce ar afecta condiția sa leguitoare și implicit aplicabilitatea procedurilor constitușționale instituite în vederea exercitării acestei competențe.
3.5. COMPORTAMENTUL CONSTITUȚIONAL LOIAL
Comportamentul loial este o noțiune incontestabilă și valabilă pentru toate compartimentele activității umane, care pune în valoare spiritul civic elevant, demnitatea profesională și respectul față de ceilalți și față de valorie trecătoare.
Comportamentul loial este considerat că se sprijină și se fondează pe Constituție, care privește și obligă autoritățiile publice. Din aceste considerente consider că, acest concept ar putea fi concluzionate obligațile organelor statului de a cărmui conform prevederilor Constituției, colaborarea armonioasă pentru a avea o conducere satisfăcătoare precum și respectarea separației puterilor în stat, acesta implicând în cuprinsul ei autonomia autorităților publice precum și colaborarea acestora și controlul între aceștia, ce presupune atitudini din care să rezulte că, fiecare dintre autoritățile publice își cunoaște competența, precum și competența celorlalte autorități, iar în vederea respectări acestora fiecare acționează cu bună credință.
În ceea ce privește ordonanța guvernamentală, comportamentul Constituțional loial se dimensionează pe raporturile constituționale dintre Guvern, Parlament și Curtea Constituțională, de unde rezultă că:
Guvernul care emite legi speciale, să solicite legea de abilitare a Parlamentului numai pentru domeniile permise și care să nu aibă semnificația încălcări abilitări sale de Parlament.
În cazul ordonanțelor de urgență trebuie să se manifeste existența cazurilor excepționale precum și încadrarea acestora în măsurile adoptate.
Printr-o opinie se sublinia că, puterea executivă ar trebui să considere Parlamentul drept un partener cu drepturi egale .
Prezentarea legi speciale de abilitare înaintea vacanței parlamentare.
Prin respectarea acestor exigențe, Guvernul ar realiza două obiective esențiale pentru comportamentul său loial, respectiv prin acestea ar respecta prevederiile Constituției, precum ar proteja și Parlamentul, deoarece șeful guvernului nu trebuie uitat este susținut de majoritatea parlamentară.
Dar, această loialitate presupune profesionalism din parte autorităților publice, iar din analiza situația dosarelor prin care au fost rezolvate excepțile de neconstituționalitate de Curtea Constituțională reiese că această loialitate constituțională și loialitate între autorități lipsește cu înversunare din partea guvernanților noști.
În anul 2014, Curtea Constituțională a avut pe rol un număr total de 1861 sesizări, (din care 415 sesizări au fost înregistrate în anul 2013 și soluționate în 2014), din care până la data de 31 decembrie 2014 au fost soluționate 1208 sesizări, iar 653 dintre dosarele înregistrate în anul 2014 urmează a fi soluționate în cursul anului.
Sesizările soluționate în anul 2014 au vizat controlul de constituționalitate:
al legilor înaintea promulgării respectiv, 16 dosare,
controlul de constituționalitate al inițiativei de revizuire a Constituției (1 dosar),
excepții de neconstituționalitate, care viza un număr de 1093 dosare,
conflicte juridice de natură constituțională între autoritățile publice (5 dosare),
procedura pentru alegerea Președintelui României și confirmarea rezultatelor alegerilor (84 dosare),
contestații care au ca obiect constituționalitatea unui partid politic (1 dosar),
și controlul de constituționalitate al hotărârilor Parlamentului respectiv 8 dosare.
Deasemenea, tot din aceste statistici a Curții se poate observa că, în cele mai multe cazuri, aceste excepți au fost ridicate împotriva actelor guvernului, respectiv, dacă Curtea a admis dintr-un număr de 38 de excepți, 17 dintre acestea vizau actele guvernului.
În concluzie, se poate observa că, cele mai multe derogări de la această loialitate este practicată de Guvern, încălcare care se poate evidenția cel mai bine prin deciziile Curții Constituționale, prin care se arată că, acest organ nu respectă nici competența puteri legislative, dar nu este capabil să își respecte propria competență, iar pentru a demonstra cele spuse, consider că este necesar tratarea a cătorva dintre aceste decizii.
Într-o decizie, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate împotriva dispozitiilor Ordonantei de urgență a Guvernului numărul 22 din 26 mai 1997 care modifica i completa Legea administrației publice locale numărul 69 din 1991, constatând că aceasta este neconstituțională deoarece, în momentul emiteri ordonanței nu a existat o situație excepțională care să justifice o asemenea reglementare. Curte în soluționarea problemei ridicate statua că, nu constituie un caz excepțional schimbarea de către Guvern a opțiunii sale cu privire la actul legislativ folosit ci singurul scop al acestuia a fost acela de a institui o nouă reglementare, direct aplicabilă, procedeu prin care încălca competența Parlamentului.
Dar aceasta nu este unica dovadă pe care o oferă Guvernul privind încălcarea competețelor sale astfel, tot pentru lipsa cazului excepțional se baza și decizia numărul 15 din 25 ianuarie 2000, precum și decizia numărul 258 din 2006, instanța apreciind că nu era întrunite nici în nici un caz elementele necesare definirii unu caz excepțional, în sensul constatării unui pericol public major care să nu poată fi evitat decât printr-o asemenea reglementare, aceasta fiind lipsit de prevederi care să conțină măsuri urgente pentru salvarea unui interes public.
Consider că în acest caz este necesar de a se menționa opinia ”pertinentă” a Guvernului potrivit căruia, reglementarea în domeniile prevăzute de legi organice este posibilă pe calea ordonanțelor de urgență, dar Curtea Constituțională în deciziile sale nu infirma acest ”drept”, ci prin constata faptul că aceste ordonanțe au fost emise în afara situațiilor excepționale, iar conform Constituției, emiterea ordonanțelelor de urgență sunt condiționate la existența unei situații excepționale.
Prin deciziile însă, Curtea a constatat neconstituționalitatea și a Ordonanței de Urgență numărul 43 din 1997, acesta încălcând orice barieră impusă de Constituție pentru emiterea ordonanțelor, și mergând până la încălcarea principiului separației puteriilor în stat. Astfel chiar daca ordonanța nu contravenea cu nici o prevedere legală, acesta interfera în activitatea puterii judecătorești. Iată dovada că Guvernul nu își potolește ”setea” pentru puterea de legiferare, dar nici nu se oprește la această putere, ci ”el” vrea să fie atăt leguitor cât și judecător, încalcând prin orice metode posibile prevederiile și principiile Constituționale.
În privința încălcării a principiului separației puterilor în stat a fost pronunțată și decizia numărul 333 din 3 septembrie 2002 excepție ridicată împotriva Ordonanței Guvernului numărul 3 din 2000 prin care se înființa Uniunea Națională a Agențiilor Imobiliari ca urmare a reorganizării Asociației Române a Agențiilor Imobiliare, prin articolele 14-32 se reglementa modul de organizare și funcționare a acestora. Așa cum se arăta de autorul sesizării, prin Ordonța de Guvern se desființa o asociație inființata printr-o sentința judecatorească data în baza unui act de asociere a mai multor persoane juridice cu interese legitime comune, ceea ce presupune o gravă încălcare a principiului separației în stat, între puterea executivă și cea judecatorească. Curtea a stabilit că articolul 125 alineat (1), articolul 134 alineat (1), (2) litera a), contravin cu Constituția, privind realizarea justiției, respectiv la economia de piața si libertatea comerțului, deși prin lege de abilitare se limita Guvernul la organizarea si funcționarea agenților imobiliari, acesta își depașea împuternicirea data de Parlament prin stabilirea unor norme juridice privind organizarea, cât și funcționarea Uniunii Naționale a Agențiilor Imobiliari, acesta fiind în contradictoriu cu dispozițiile articolului 114 alineat (2) din Constituția, nerevizuită. Așa cum s-a arătat mai sus depășirea domeniilor prevăzute de legea de abilitare atrage sancțiunea nulității ordonanțelor, Curtea Constituțională pronunțându-se în același sens.
Din cele expuse anterior s-a urmărit scoaterea în evidență a faptului că, loialitatea constituțională nu există în ”programul nostru de guvernare”, iar indiferent că este vorba de legea fundamentală sau de celălalte puteri a statului, aceștia se pare că nu sunt respectați de Guvern. Dar, dacă acestă putere nu respectă legea fundamentală sau chiar puterea legislativă în întrăgime, oare ce respect a mai rămas pentru suveran?
CONCLUZII
Fiecare țară pentru a-și păstra suveranitatea și statul de drept a adoptat diferite modalități pentru apărarea acestora, delegarea legislativă fiind considerată una dintre aceste instumente, introdusă în majoritatea constituțiilor și găsindu-și sorgintea în dreptul roman.
Întradevăr, consider că adoptarea aceastei instituții joacă un rol important în vederea apărări tărilor, dar din cele expuse în prezenta lucrare, reiese că această instituție a delegări legislative, pe cât de utilă se afirma pentru apărarea statului de drept în unele situații necesare pe atât de mult încalcă el însăși cele mai importante principii a statului de drept. Însă nu se poate afirma că această instituție urma rezultatele obținute de guvernele din țara noastră unde sa introdus o a doua puterea leguitoare încă din anul 1994. Chiar dacă în acest an au fost adoptate în majoritatea cazurilor ordonanțe prin abilitare dată de Parlament, aceasta nu justifică emiterea numărului mare de ordonanțe nici în cazul ordonanțelor acestora. Ceea ce nu poate fi omis este că, cea mai mare vină o poartă puterea legislativă, care permite sau chiar în conlucrare cu puterea executivă au condus la situația în fața căreia ne aflăm azi, respectiv la așa numita domnia ordonanțelor, iar orice susținere conform căreia Parlamentul ar fi unica putere leguitoare, acest principiu constituțional nu mai are practic nici o valoare în țara noastră.
În privința unor măsuri care să rezolve problemele actuale și care desigur vor continua din țara noastră, nu își vor găsi calea în declararea lor ca neconstituționale, ci fără nici o reținere consider că aceasta și-ar găsi rezolvarea prin tăierea din rădăcină a acestuia și prin găsirea unor altfel de soluții pentru apărarea statului. În privința acestuia cel mai corect ar fi să ne întrebăm, de ce nu poate puterea leguitoare adopta în urgență legi pentru apărarea țărilor? Acesta nu este competent în adoptarea legiilor în măsura urgențelor? Având în vedere că s-a prevăzut deja că Parlamentul poate adopta legi în orice domenii, consider că, punerea la dispoziția Parlamentului a acestei instituții a delegări legislative la noi în țară ar crea porbleme mult mai grave decât cele create deja de puterea executivă dacă și acesta o să mai poarte denumirea de executor, având în vedere impertinența lui de a seautoconsidera leguitor.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Delegarea Legislativa (ID: 113573)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.