Definitiile Birocratiei

CUPRINS

INTODUCERE

CAPITOLUL I: CADRUL GENERAL DE ABORDARE A BIROCRAȚIEI

I.1 Definirea conceptului de birocrație

I.2 Birocrația în administrația publică

I.3 Managementul birocratic în administrația publică

CAPITOLUL II: MODELE ȘI TEORII BIROCRATICE

II.1 Modelul birocratic al lui Max Weber

II.2 Birocrația și formularea politicilor

II.3 Expansiunea ireversibilă a birocrației

II.4 Dincolo de birocrație

CAPITOLUL III: IMPLICAȚIILE POLITICE ȘI SOCIALE ALE BIROCRATIZĂRII32

III.1 Filosofia birocratismului

III.2 Mulțumirea birocratică

III.3 Birocratul ca alegător

III.4 Birocratizarea minții

CAPITOLUL IV: CONSECINȚE PSIHOLOGICE ALE BIROCRAȚIEI

IV.1 Soarta generației tinere într-un mediu birocratic

IV.2 Totalitarismul și progresul

IV.3 Dispariția spiritului critic

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

INTODUCERE

Definițiile birocrației tind să fie dominate de o concepție specifică eficienței orga-nizaționale, iar aceasta din urmă tinde în schimb să fie dependentă de un mod specific de explicare a funcționării birocrației. Prima a fost distincția dintre dimensiunea definițională normativă și cea explicativă a teoriei asupra biroctației Cea de-a doua a fost o distincție mai complexă între modelele birocratice dezvoltate în cadrul disciplinelor sociologiei organizaționale, economiei politice și respectiv administrației publice, și abordările lor extrem de diverse privind analiza organizațională.

Aceste diferențe în formarea unor tipare s-au dovedit însă a nu fi absolute, sau nu neapărat aspecte opuse, ci complementare ce pot fi integrate într-o accepție mai largă a birocrației și a condițiilor eficienței organizaționale. În cele din urmă, distincția ulterioară între scopuri și mijloace, respectiv conceptul administrației ca un instrument pentru realizarea politicilor, care a fost necesar pentru orice discuție privind eficiența birocratică, a făcut necesară o revizuire în lumina teoriilor privind efectele sistemului administrativ asupra conținutului politicilor înseși.

In fiecare etapă, una din distincțiile inițiale, necesară pentru stadiul respectiv al argumentului, a trebuit să fie încălcată pentru a se putea ajunge la o înțelegere mai bună a fenomenului birocratic. Teoriile despre birocrație sunt serios limitate. Această limită constă în aceea că ele tratează birocrația izolat, ca pe un obiect de studiu suficient sieși, făcând abstracție de orice context social sau istoric, sau de orice teorie mai vastă a societății sau a istoriei.

Acest adevăr este cât se poate de evident în cazul discuțiilor privitoare la eficiența administrativă, care se concentrează într-o manieră deloc surprinzătoare asupra modului de funcționare internă a birocrației. Ele ridică astfel problema puterii birocratice și a impactului acesteia asupra politicilor, dar sunt incapabile să identifice sursele acestei puteri în ansamblul mai larg al societății. Prin această perspectivă ele împărtășesc în parte viziunea despre lume suficientă pentru birocrație.

Faptul că birocrația își este suficientă ei însăși nu este întâmplător. Temele academice ale sociologiei organizațiilor, ale economiei politice și ale administrației publice s-au dezvoltat în strânsă legătură cu practicile manageriale, economice și guvernamentale; ele au în vedere pregătirea celor care vor ocupa funcții birocratice în aceste sfere; iar preocupările lor principale privind modul în care funcționează administrația publică și ale celui în care acesta ar putea fi eficientizat sunt cele ale administratorilor înșiși, cu toate că sunt mediate de procesele cercetării academice în ceea ce privește termenii discursului.

Chiar și economia politică, deși realizează o critică amplă a birocrației guvernamentale, face acest lucru din punctul de vedere al managementului economic. Este adevărat ca strânsa legătură cu practica pe care o studiază îngăduie acestor discipline să o înțeleagă din interior — aceasta fiind o calitate dar și o limită a lor — însă birocrația trebuie plasată într-un context mai larg și abordată din alte perspective sociale, mai critice.

CAPITOLUL I

CADRUL GENERAL DE ABORDARE A BIROCRAȚIEI

I.1 Definirea conceptului de birocrație

Birocrația este o realitate detestată de toată lumea. Ea prezintă simultan imaginea contradictorie a ineficienței lucrului făcut de mântuială și a puterii amenințătoare. Incompetență, formalism și delăsare, pe de o parte; pe de alta, manipulare, obstrucționism și intrigi bizantine: aproape că nu există vreun rău care să nu fi fost pus, într-o măsură oarecare, pe seama ei.

Birocrația are meritul rar de a fi anatemizată de întreg spectrul politic. Dreapta caută să o limiteze în numele pieței libere. Centrul, s-o reformeze în numele transparenței și al responsabilității. Stânga, s-o înlocuiască în numele participării și al autogestiunii. Ea dovedește însă o capacitate impresionantă de a rezista tuturor acestor atacuri.

Dar ce este, totuși, birocrația? Din cele menționate mai sus se poate crea o stare de confuzie, provenită din mulțimea înțelesurilor diferite ce au fost atribuite termenului „birocrație". De exemplu: domnia funcționarilor, un sistem profesionist de administrație, ineficienta organizațională, administrația publică, o instituție non-economică, un mod nedemocratic de organizare. Confruntați cu această varietate a sensurilor, cei care scriu despre birocrație tind să adopte una sau doua strategii de definire. Prima ține de o abordare prescriptivă: ei declară plini de încredere că birocrația înseamnă cu adevărat administrație publică, sau ineficientă orga-nizaționala, sau orice altceva, după cum este cazul. Această abordare evita confuzia, dar numai atâta vreme cât nu sunt citite și lucrările altcuiva. A doua abordare este una mai descriptivă și mai agnostică, prin care scriitorul explorează chiar înțelesurile diferite ce au fost atribuite termenului și conchide, poate cu regret, că nu exista birocrație, ci doar o mulțime de fenomene diferite, fără nici o legătură între ele, cărora le-a fost atașat în mod greșit un nume comun.

Această abordare ajută la ieșirea din confuzie, dar cu prețul destrămării birocrației ca subiect unic de cercetare. Nu se poate obține totuși o definiție coerentă a birocrației și o înțelegere adecvată a acestui fenomen decât analizând diferitele perspective din care a fost tratat subiectul și explorând relațiile dintre acestea. Numai o analiză critică a principalelor moduri de abordare a birocrației va îngădui obținerea unei înțelegeri sistematice și concludente a acesteia, una care nici nu preschimbă o parte a problemei în întreg și nici nu dizolvă întregul într-o mulțime de elemente disparate.

Pentru a înțelege conceptul de birocrație, trebuie, mai întâi de toate, înțelese diferitele întrebuințări date lui în științele sociale particulare. Întrebuințarea standard a termenului „birocrație" în secolul al XlX-lea a fost aceea de a indica un tip de sistem politic, „domnia" efectivă a „biroului". El denota un sistem în care pozițiile ministeriale erau deținute de funcționari de carieră, răspunzători de regula în fața unui monarh ereditar. Birocrația era opusă unui sistem al guvernării reprezentative, în care politicieni aleși prin vot răspundeau în fața unei adunări reprezentative, sau a unui parlament.

Alți autori, consideră birocrația ca singura alternativă serioasă la un sistem reprezentativ, descriind avantajele și dezavantajele principale ale fiecăruia din cele două tipuri de guvernare. În secolul al XX-lea, birocrația este trăsătură a dictaturilor militare, a guvernărilor monopartite sau a altor forme de guvernare autoritară în aceeași măsura ca și a monarhiilor ereditare, dar opoziția la democrația parlamentară încă se aplică. Ea este o opoziție ce aparține disciplinei intitulate guvernământ comparat, care își propune sa exploreze diferențele de natură și de funcționare dintre diferitele sisteme politice.

Un al doilea sens al termenului este în legătură cu sociologia organizației și își are originea în opera lui Max Weber. Pentru Weber birocrația însemna nu un tip de guvernământ, ci un sistem de administrație efectuată continuu de profesioniști pregătiți în vederea acestui scop și în conformitate cu anumite reguli prescrise. Weber nota cum acest tip de administrație, deși își afla originea în statele birocratice de genul Prusiei, devenea precumpănitor într-o măsură tot mai mare în toate sistemele politice, fie ele reprezentative sau monarhice, ca și în toate organizațiile a căror activitate presupunea îndeplinirea unor ample obligații administrative: întreprinderi, sindicate, partide politice etc.

Acest concept al birocrației presupune o dublă opoziție: mai întâi, între administrație și formularea politicilor, care este responsabilitatea asociației ce folosește birocrația, aceasta din urmă fiind legal subordonată ei; în al doilea rând, între metodele moderne și tradiționale de administrație, ultimele fiind punctate de neprofesioniști. Acest concept general ține de sociologia organizației, care își propune sa înțeleagă tipurile de organizații și caracteristicile principale ale acestora în societățile moderne.

Un al treilea sens derivă din administrația publică. Așa cum implică termenul, birocrația înseamnă administrație publică, opusa celei dintr-o organizație privată. Obiectul acestei discipline este identificarea diferențelor dintre cele două administrații și accentuarea caracterului calitativ diferit pe care un sistem de administrație îl posedă în virtutea situării sale în sfera guvernamentală, cum ar fi: obligativitatea, relația sa particulară cu legea, preocuparea sa față de interesul general mai degrabă decât de cel privat, responsabilitatea publică a operațiilor sale și așa mai departe. Din punctul de vedere al acestei discipline, în comparație cu sociologia organizației, ceea ce deosebește diferitele tipuri de administrație profesionistă este la fel de important ca și trăsăturile lor comune.

Un al patrulea sens derivă din economia politică. La prima vedere el pare identic cu cel anterior, pentru că se suprapune în mare măsură cu acesta. Totuși, așa cum implică și numele disciplinei, este vorba aici de a distinge între diferitele organizații în termeni economici, în funcție de sursa veniturilor lor. Din acest punct de vedere, o birocrație este definită ca o organizație non-economică, finanțată prin subvenții de către asociația care o întrebuințează, spre deosebire de cea finanțată prin vânzarea produselor sale pe piață.

Deși majoritatea unor astfel de organizații aparțin sferei publice, sunt însă și multe care nu sunt cuprinse în aceasta sfera (biserici, organizații de caritate, asociații voluntare etc); pe de altă parte, anumite organisme guvernamentale își vând produsele pe piață (companiile de căi ferate, fabricile de automobile etc), și astfel ele nu sunt, din punct de vedere tehnic, birocrații. Scopul definirii birocrației în acest fel este de a accentua faptul că modul de operare și caracterul unei organizații diferă sistematic în funcție de metoda de finanțare și de mediul economic în care operează.

Fiecare din aceste puncte de vedere produce propria sa definiție a birocrației și propria sa opoziție cu non-birocrația, potrivit preocupărilor lor distincte și intereselor lor particulare. Punctul de plecare în înțelegerea birocrației este, deci, înțelegerea acestor discipline diferite. Subliniind diferențele, vor ieși totuși la iveală anumite preocupări și teme comune: preocuparea de a defini eficiența administrativă și de a preciza condițiile de realizare a acesteia; de a cerceta măsura în care birocrația îndeplinește aceste condiții; de a înțelege modul în care birocrațiile funcționează în practică și afectează, prin felul lor de funcționare, scopurile și politicile cărora administrația le este subordonată. Deși perspectivele diferă și în anumite privințe se contrazic, ele sunt totuși apte, după o analiză critică, să fie integrate într-o definiție mai cuprinzătoare a birocrației și într-o teorie mai vastă a modului înnon-birocrația, potrivit preocupărilor lor distincte și intereselor lor particulare. Punctul de plecare în înțelegerea birocrației este, deci, înțelegerea acestor discipline diferite. Subliniind diferențele, vor ieși totuși la iveală anumite preocupări și teme comune: preocuparea de a defini eficiența administrativă și de a preciza condițiile de realizare a acesteia; de a cerceta măsura în care birocrația îndeplinește aceste condiții; de a înțelege modul în care birocrațiile funcționează în practică și afectează, prin felul lor de funcționare, scopurile și politicile cărora administrația le este subordonată. Deși perspectivele diferă și în anumite privințe se contrazic, ele sunt totuși apte, după o analiză critică, să fie integrate într-o definiție mai cuprinzătoare a birocrației și într-o teorie mai vastă a modului în care aceasta funcționează.

Cu toate acestea, contribuția disciplinelor vizate la înțelegerea birocrației, oricât de importantă, este cu necesitate limitată. Aceasta nu doar pentru că, aidoma birocrației înseși, puterea lor ca discipline academice derivă din diviziunea muncii, cu fragmentarea ei a cunoașterii; ci și pentru că, fie și luate împreună, perspectiva lor se limitează la studiul birocrației ca entitate suficientă sieși, înțeleasă din interior și izolată atât de istorie, cât și de societate în general. Problemele care le sunt în esență cele ale unui manager sau ale unui administrator transpus într-un context academic de cercetare.

I.2 Birocrația în administrația publică

La modul cel mai simplu, administrația poate fi înțeleasă ca o coordonare executivă a unei politici, iar un sistem de administrație ca o ordonare a funcțiilor menite să preschimbe politicile în directive pentru a fi executate de către cei din prima linie. Aceasta înseamnă ca nu oricine care lucrează într-o organizație birocratică este un birocrat. Ca administratori, birocrații trebuie deosebiți atât de șefii lor, de deasupra, cât și de lucrătorii din prima linie, de dedesubt.

Unii din cei ce studiază administrația publică vor pune la îndoială faptul că ar exista un singur ansamblu teoretic, sau o singură perspectivă caracteristică disciplinei lor, sau chiar ca ar exista vreo diferență principiala între managementul din sfera publică și cel din sfera privată. Într-adevăr, o dată ce guvernul însuși devine tot mai mult orientat către piață, fiind supus tehnicilor de organizare de tipul celor utilizate în sectorul privat, economia politică, sau abordarea „opțiunii publice", pare să fie tot mai adecvată analizei acestuia. Limitele acestei abordări pot fi totuși cel mai bine înțelese dacă îi este opusă o mai veche tradiție a analizei, a cărei importanță devine evidentă pe măsură ce sunt expuse vederii limitele practice ale viziunii potrivit căreia guvernul este o formă imperfectă a instituțiilor de piață. Faptul de a numi această tradiție „administrație publică" pur și simplu poate părea o simplificare excesivă; ea este însă una care ajută la evidențierea uei perspective și o metodologii opuse celor ale economiei politice.

Abordarea sferei publice de către economia politică este una în mare măsură negativă. Ea definește piața ca fiind logic anterioară guvernului, acesta din urmă cuprinzând o categorie reziduală de funcții pe care piața nu le poate îndeplini. În afară de faptul ca deține întâietate logică, piața este considerată și ca fiind în principiu preferabilă în calitate de metodă de coordonare socială, de vreme ce ea implica tranzacții voluntare, orizontale și descentralizate, opuse activităților obligatorii, ierarhice și centralizate ale guvernului. O astfel de opoziție conduce cu ușurință la concluzia că sfera publică ar trebui să fie limitată la un minim de funcții absolut necesare sprijinirii pieței.

Studiul administrației publice oferă o concepție cu totul diferită despre sfera publică, accentul principal căzând pe ideea de public. Acest concept are mai multe înțelesuri diferite. Primul este ideea de public ca o realitate ce atinge toți cetățenii și rânduielile societății ca întreg, practic în orice privință. Orice se poate transforma într-un obiectiv legitim al acțiunii publice, dacă îi privește pe toți sau dacă satisface o nevoie socială recunoscută.

Cum indivizii au mai multe fațete, iar viața socială este una complexă, sarcinile administrației publice vor fi la rândul lor variate, ele neputând fi reduse la un simplu apendice al economiei. În al doilea rând, publicul se referă nu doar la ceea ce este de interes general, ci și la cele ce au loc în public, fiind supuse privirii publicului. Fără îndoială că măsura în care lucrurile se petrec astfel va diferi în cazul unor sisteme politice diferite, reprezentând unul din dezacordurile dintre ele; dar principiul potrivit căruia acțiunile întreprinse în numele tuturor trebuie supuse inspecției publice ce acționează având de dat socoteala publicului din administrația publică, care diferă de cel al unei organizații sau întreprinderi private. În al treilea rând, conceptul de public sugerează o forma de administrație exercitată pentru public, potrivit unei norme sau unei etici a serviciului public. Faptul ca administratorul este numit funcționar civil sau funcționar public în loc de manager poate conține un element de idealizare, dar termenul însuși indică întrucâtva așteptările privitoare la modul în care trebuie exercitată funcția.

Aceste dimensiuni ale sferei publice constituie trasaturi ce contrastează cu cele ale sferei private și pun sub semnul întrebării gradul în care concepțiile despre eficiență și modelele de organizare și de comportament uman ale uneia pot fi aplicate fără restricții celeilalte. O trăsătură distinctiva a administrației publice este deci caracterul politic al serviciilor sale. Conținutul și nivelul unor astfel de servicii este determinat de judecăți calitative și de un compromis acceptat de public între valori rivale mai degrabă decât de un criteriu unic, precum rentabilitatea. Cererea de a satisface criteriile economiei de eficiență este ea însăși una politică, ce are consecințe asupra naturii serviciului și a nivelului de furnizare a acestuia.

Administrația publică nu ține deci de atingerea unor scopuri fixate de politicieni în modul cel mai eficient din punct de vedere financiar, ci ține de administrarea politicilor potrivit valorilor care le-au determinat, între care considerațiile asupra eficienței financiare pot avea un rol mai mic sau mai mare. Cu alte cuvinte, scopurile și mijloacele sunt legate între ele; politicile și administrarea lor nu sunt întru totul distincte unele în raport cu celelalte.

Un exemplu limpede al acestei legături îl constituie cerința generală ca administrația publică să trateze în același fel cazuri asemănătoare și să funcționeze într-o manieră impersonală și guvernată strict de reguli. Aceasta nu este o cerință instrumentală pentru a maximiza eficiența rezultatelor, ci o valoare reală, cuprinzând idei privind domnia legii și egalitatea drepturilor cetățenești. Un om de afaceri care încalcă regulile dă dovadă de flexibilitate, iar o listă de reguli cu un grad înalt de generalitate îngăduie o mai mare inițiativă individuală în urmărirea profitului. Dar un funcționar civil care încalcă regulile se face vinovat de proastă administrare, iar o listă de reguli care îi îngăduie acestuia să trateze publicul după bunul său plac invită la arbitrarul în tratamentul aplicat diferiților cetățeni.

Respectul față de reguli nu este un mijloc în scopul profitului, care să poată fi înlocuit daca anumite ocazii o cer, ci este o valoare în sine. Tocmai din acest motiv, modelul weberian al birocrației, cu accentul pus pe principiul raționalității legii, este cât se poate de adecvat sferei publice. De fapt, administrația publică combină două practici rivale, dreptul și managementul: livrarea efectivă a unui produs, respectiv interpretarea și aplicarea regulilor legale. Echilibrul dintre acestea două va diferi în funcție de natura serviciului (poliție,., asistență socială, furnizarea apei menajere). Dar tensiunile dintre cele două practici nu sunt întotdeauna ușor de reconciliat, ele constituind o sursă tipică a acuzațiilor de formalism adresate administrației publice într-o măsură mult mai mare decât întreprinderilor particulare.

Administrația publică diferă astfel fundamental, prin natura activității sale, de cea a întreprinderilor particulare, ea ocupându-se de nevoile generale ale publicului într-o manieră care satisface atât criteriile politice, cât și pe cele legale ale performanței. Ea diferă de asemenea și de tipul de disciplină căreia îi este supusă. Aici intră în joc conceptul de public menționat mai sus: publicul ca publicitate. Standardul de performanță al întreprinderii particulare este, după cum am văzut, reglat de concurența existentă pe piață și de rata profitului. Preocupată cum este de influența acestor mijloace de menținere a ordinii, economia politică, observă doar că ele lipsesc în sectorul public, fără sa mai remarce prezența, în cadrul acestuia, a unui mijloc propriu de menținere a ordinii: cel al controlului public. Administrația guvernamentala este supusă unor tipuri și niveluri diferite de control, care de regulă includ: răspunderea generală a guvernului în fața Parlamentului pentru actele sale, atât direct, cât și prin comisii independente de auditare; investigarea zonelor individuale de administrație de către comitetele specializate; dreptul cetățenilor de a recurge la reprezentanții săi aleși, la funcționarii însărcinați cu sondarea opiniei publice și la curțile de judecată în cazul unei proaste administrări.

Ceea ce contează într-un astfel de control nu este simpla eficiență financiară a serviciului public, ci faptul dacă banii sunt cheltuiți pentru realizarea scopului propus și în condițiile stabilite prin vot și dacă administrația acționează în concordanță cu puterile și drepturile legale ale cetățenilor. Faptul că administrația publică este supusă controlului public nu înseamnă că ea este efectuată sub privirea constantă a cetățenilor. Multe dintre activitățile administrative nu pot fi efectuate în aceste condiții, birocrația guvernamentală fiind supusă propriilor sale presiuni privind secretul și monopolizarea informațiilor, presiuni care amenință eficiența procedurilor de contfol în același fel în care tendințele monopoliste ale corporațiilor amenința eficiența pieței.

Conflictul dintre opacitatea birocrației și transparența acesteia cerută de principiul răspunderii publice este unul la care voi reveni spre sfârșitul cărții. Insă acest principiu al transparenței cere în primul rând ca administrația să fie supusă unor forme bine cunoscute de control repetat și, în al doilea rând, să existe posibilitatea ca orice decizie să poată deveni publică dacă privește o chestiune suficient de relevantă pentru public. O decizie care urmează niște reguli prestabilite pentru a îngădui planificarea unor noi construcții de blocuri sau schimbarea destinației unui spațiu; pentru a subvenționa o anumită producție artistică; pentru a elibera condiționat un prizonier: oricare dintre aceste decizii poate deveni publică pentru ca ele se referă la chestiuni fundamentale privind politicile sau controversele dintre valori. Iar dacă devin publice, nu doar conținutul deciziei, ci și maniera în care aceasta a fost luată va fi supusă controlului.

Nu faptul că administrația publica este supusă privirii constante a cetățenilor, ci cunoașterea faptului că în orice moment ea poate fi astfel controlată este cea care îi asigură disciplina și îi garantează comportamentul responsabil în raport cu publicul. Există un ultim aspect al definirii publicului care își aduce propria sa contribuție la activitatea administrației guvernamentale, acesta fiind reprezentat de existența unei etici a serviciului public, a unor anumite credințe și norme de comportament ce nu pot fi separate de rolul și de privilegiile unui funcționar civil.

Acestea includ trăsături precum: preocuparea pentru interesul public și nu pentru cel particular; respectul fața de legi și de drepturile stabilite legal, ca și obligația de a îndeplini cu conștiinciozitate îndatoririle funcției respective. Dilema cronică a ineficientei birocratice, pe care economiștii politici o atribuie guvernului, este în parte produsul extinderii prezumției acestora privind interesul personal, în așa măsură încât scopul oricărui administrator ajunge să fie cel de a face orice, cu excepția promovării conștiente a scopurilor organizației, dacă nu este constrâns să procedeze astfel. Aceasta înseamnă să te folosești de premisa respectivă chiar și în contextele în care ea generează absurdități.

Există, fără îndoială, stimulente și sancțiuni asociate unei etici a serviciului public, așa cum există în orice ordine normativă; rapiditatea sau încetineala cu care este îngăduită urcarea treptelor ierarhice nu sunt decât cele mai evidente dintre acestea. Dar a considera comportamentul administrativ ca fiind supus calculelor favorabile interesului propriu înseamnă trecerea cu vederea a trăsăturilor distinctive ale normelor de conduită socială

Opoziția între caracterul administrației publice din economiile dezvoltate și din cele în curs de dezvoltare ridică o altă serie de întrebări: în special întrebarea dacă un sistem birocratic poate efectiv opera în contextul unei culturi care oferă numai un suport slab pentru câteva din trăsăturile sale esențiale. Pe de o parte, există deosebirea dintre necesitatea caracteristic birocratica a numirii în funcții după merit, după proceduri impersonale și guvernate de anumite reguli, și raporturile societăților tradiționale, stabilite în funcție de statut, înrudire și etnie. Pe de altă parte, rolul dominant al administrației guvernamentale în cadrul unei economii care poate oferi relativ puține alte șanse de angajare și în cadrul unei organizări statale ale cărei instituții politice nu sunt decât slab dezvoltate îngreunează supunerea sa unei discipline sistematice. După cum se știe, nu este ușoară să izolarea, în cadrul activității guvernamentale, a elementului administrativ de obiectivele dificile și fragile ale dezvoltării economice și politice, realizate în circumstanțe nefavorabile. Totuși, aceste îndatoriri și circumstanțe influențează ele însele natura sistemului administrativ. în același timp separată, cât și determinată de societatea tradițională pe care încearcă sa o transforme, administrația guvernamentală este în general supusă influenței așteptărilor și normelor culturale.

In concluzie, se poate susține ca analiza comparativă nu numai că dezvăluie varietatea și specificitatea culturilor organizaționale ci evidențiază și condițiile necesare pentru susținerea unui sistem eficient de administrație publică. Din diferite motive, regimurile dictatoriale și multe din țările în curs de dezvoltare nu au o etică bine pusă la punct a serviciului public și nici proceduri de asumare a responsabilității publice. Administrațiile lor sunt adesea criticate pentru arbitrariu sau aroganță birocratică.

I.3 Managementul birocratic în administrația publică

Omul de rând compară operațiunile din birourile administrative cu munca din sistemul de profit, care îi este mai familiar. Atunci descoperă că managementul birocratic este risipitor, ineficient, încet și marcat de formalism. El pur și simplu nu înțelege cum oamenii rezonabili îndură un astfel de sistem păgubitor. Oricum, astfel de critici nu sunt pertinente. Ele interpretează greșit trăsăturile specifice administrației publice. Ele nu sunt conștiente de diferențele fundamentale dintre guvern și întreprinderile private, ce urmăresc obținerea profitului.

Ceea ce ele numesc deficiențe și greșeli ale managementului birourilor administrative sunt caracteristici definitorii. Un birou administrativ nu este o întreprindere ce urmărește obținerea profitului; el nu poate folosi niciun calcul economic; trebuie să rezolve probleme care sunt necunoscute managementului afacerilor. Este exclus ca să își îmbunătățească managementul prin remodelarea lui în conformitate cu tiparele afacerilor private. Este o greșeală judecarea eficienței unui departament guvernamental comparându-1 cu munca dintr-o întreprindere supusă influenței factorilor pieței.

Există, bineînțeles, în administrația publică din orice țară, neajunsuri care îi sar în ochi oricărui observator. Uneori oamenii sunt șocați de amploarea proastei administrări. Dacă cineva încearcă să ajungă la rădăcinile lor, va descoperi că uneori nu sunt numai rezultatul neglijenței sau al lipsei de competență. Uneori se dovedesc a fi rezultatul condițiilor speciale politice și instituționale, sau consecința unei încercări de a ajunge la un compromis privind o problemă pentru care nu s-a putut găsi o soluție mai bună. O cercetare amănunțită a tuturor dificultăților implicate poate convinge un cercetător onest că, datorită statutului forțelor politice, nici el nu ar fi putut să rezolve problema într-un mod mai puțin criticabil.

Este în zadar sprijinirea unui sistem birocratic prin numirea unor oameni de afaceri ca șefi ai diferitelor departamente. Calitatea de antreprenor nu ține de personalitatea antreprenorului; ține de poziția pe care acesta o ocupă în structura societății de piață. Un fost antreprenor, căruia i se dă în sarcină un birou guvernamental, nu mai este un om de afaceri, ci un birocrat. Obiectivul lui nu mai poate fi profitul, ci supunerea la reguli și regulamente. Ca șef al unui birou, el poate avea puterea de a modifica unele mici reguli și anumite proceduri de ordine internă. Dar realizarea activității biroului este determinată de reguli și regulamente care sunt dincolo de puterea sa.

Este o iluzie larg răspândită că eficiența birourilor guvernamentale poate fi îmbunătățită de specialiști în management și de metodele lor de management științific. Oricum, asemenea planuri provin dintr-o înțelegere fundamental eronată a obiectivelor guvernului. Ca orice fel de aplicație practică, și managementul specializat este condiționat de disponibilitatea unei metode de calcul. O astfel de metodă există în afacerile care au ca scop obținerea profitului. Aici contul de profit și pierdere este vital. Problema managementului birocratic este exact absența unei astfel de metode de calcul.

În domeniul întreprinderilor ce urmăresc obținerea profitului, obiectivul activităților specialistului în management este clar determinat de supremația motivului profit. Scopul său este să scadă costurile, fără să pericliteze valoarea pe piață a rezultatelor, sau să scadă costurile mai mult decât preconizata reducere a valorii pe piață a rezultatelor, sau să ridice valoarea pe piață a rezultatelor mai mult decât creșterile necesare ale costurilor. Dar în domeniul guvernamental, rezultatele nu au valoare pe piață. Ele nu pot fi nici cumpărate, nici vândute.

Un birocrat se deosebește de un non-birocrat pentru că el lucrează într-un domeniu în care este imposibil să apreciezi rezultatul efortului unui om în termeni monetari. Națiunea cheltuiește bani pentru întreținerea acestor birouri, pentru plata salariilor și pentru cumpărarea tuturor materialelor și echipamentelor necesare. Dar ceea ce primește pentru această cheltuială nu poate fi apreciat în bani, oricât de important și de valoros ar fi acest „rezultat". Evaluarea lui depinde de alegerea discreționară a guvernului.

Este adevărat că evaluarea diferitelor bunuri vândute și cumpărate pe piață depinde, în aceeași măsură, de libertatea de alegere, dar este libertatea de alegere a consumatorilor. Și cum consumatorii sunt oameni diferiți, o comunitate anonimă și neomogenă, judecățile pe care le fac și care se transformă într-un fenomen impersonal – prețul pieței – sunt astfel separate de originea lor arbitrară. Mai mult, ele se referă la bunurile ca atare, și nu la cei care le-au produs. Legătura dintre vânzător și cumpărător, precum și relația șef-angajat în afacerile ce urmăresc obținerea de profit sunt doar niște realități impersonale. Există o înțelegere din care fiecare parte obține un avantaj. Ei contribuie reciproc la existența celuilalt.

Dar lucrurile sunt diferite în managementul birocratic. Aici, legătura dintre șef și subordonat este personală. Subordonatul depinde de părerea șefului asupra personalității, și nu asupra muncii sale. Atâta timp cât funcționarul poate să se bazeze pe șansele sale de a obține o slujbă într-o afacere privată, această dependență nu poate deveni atât de agresivă, încât să îi marcheze întregul caracter. Altfel stau însă lucrurile în condițiile prezentei tendințe către birocratizare generală.

Socialismul, exprimat prin controlul guvernamental deplin asupra tuturor activităților economice, este inaplicabil, deoarece comunității socialiste i-ar lipsi instrumentul intelectual indispensabil al proiectării și planificării economice: calculul economic. Ideea centrală majoră a planificării statale centralizate este auto-contradictorie. Un centru de conducere socialist ce urmărește administrarea producției va fi neajutorat în fața problemelor ce trebuie rezolvate. în cadrul unui astfel de centru nu se va ști niciodată dacă proiectele luate în considerare sunt avantajoase, sau dacă executarea acestora nu va duce la risipa mijloacelor avute la dispoziție. Socialismul duce în mod necesar la un haos total. La fel stau lucrurile și în cazul întreprinderilor deținute și administrate de guvernul sau municipalitățile unei țări în care cea mai mare parte a activităților economice se află sub managementul întreprinderilor libere. Pentru ele, calculul economic nu ridică mari probleme.

Nu este necesară întrebarea dacă ar fi sau nu fezabil ca astfel de întreprinderi de stat să fie conduse la fel ca cele private. Într-adevăr, este o realitate faptul că întreprinderile aparținând guvernului, statului sau municipalităților sunt înclinate să devieze de la sistemul bazat pe profit. Administrația nu își conduce întreprinderile având ca scop atingerea celui mai mare profit posibil. Ea consideră împlinirea altor sarcini ca fiind mai importantă. Ea este gata să renunțe la profit, sau cel puțin la o parte din acesta, acceptând chiar pierderi pentru atingerea altor obiective.

Oricare ar fi aceste alte obiective, rezultatele unei astfel de politici duc întotdeauna la subvenționarea unor persoane pe seama altora. Dacă o întreprindere de stat operează în pierdere sau obține numai o parte din profitul pe care l-ar fi putut obține în cazul în care ar fi fost condusă numai conform motivației profit, rezultatele sale negative afectează bugetul și, în acest mod, contribuabilii. Dacă, de pildă, un sistem de transport urban aflat în administrația primăriei cere clienților un tarif atât de scăzut, încât costurile operative nu pot fi acoperite, plătitorii de taxe îi subvenționează, în realitate, pe călătorii din acel oraș.

CAPITOLUL II

MODELE ȘI TEORII BIROCRATICE

II.1 Modelul birocratic al lui Max Weber

În definiția sa a birocrației, Weber a căutat să identifice trăsăturile fundamentale comune sistemelor modeme de administrație pe scară largă. El a deosebit zece sau unsprezece astfel de trăsături, care pot fi însă reduse, pentru comoditate, la patru. Administrația birocratică este, potrivit lui Weber, caracterizată prin: fiecare funcționar are o arie de competență bine definita în cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii și este răspunzător pentru performanțele sale în fața unui superior; continuitate, funcția constituie o ocupație salarizată permanentă, cu o carieră structurată astfel încât să ofere perspectiva unei promovări periodice; impersonalitate, activitatea este organizată potrivit unor reguli precise, excluzând arbitrarul sau favoritismele, fiind păstrată o înregistrare scrisă după orice tranzacție; expertiză, funcționarii sunt selectați potrivit meritelor lor, sunt pregătiți special pentru funcțiile pe care le vor deține și controlează accesul la cunoașterea înmagazinată în dosare.

Toate aceste trăsături constituie modelul definițional al birocrației, elaborat de Weber: criteriile pe care le are de îndeplinit un sistem de administrație pentru a putea fi numit cu adevărat birocratic. Discutând despre birocrație, Weber a distins neted între personalul administrativ și asociația sau grupul care îl angajează. Un grup este o asociație voluntară sau obligatorie de oameni (de la națiune până la un sindicat, o companie, un partid politic, o universitate etc.) care, direct sau indirect, își alege o conducere sau un organism de guvernământ pentru a-i gestiona afacerile (un cabinet, un comitet, un consiliu etc).

La rândul său, organismul de guvernământ angajează personalul administrativ pentru a-i executa politicile. Acest personal administrativ, dacă se constituie potrivit criteriilor menționate mai sus, va fi denumit „birocrație". Este deci importantă distingerea între o birocrație și organismul de guvernământ care o angajează. Membrii celor două grupuri diferă prin natura poziției lor, a funcțiilor și a responsabilităților. Membrii unui organism de guvernământ sunt de regulă aleși, iar munca lor poate să nu fie continuă; funcția lor este de a preciza cât mai clar politicile și regulile asociației, ca și de a furniza fondurile necesare administrării ei; responsabilitatea lor se manifestă față de asociație ca întreg (electorat, acționari, membri etc). Prin contrast, membrii unei birocrații sunt întotdeauna numiți de sus și sunt responsabili în fața organismului de guvernământ pentru executarea politicilor acestuia și pentru administrarea fondurilor. Deși în practică această distincție poate fi uneori vagă, în principiu ea este vitală.

Dacă la vârful unei organizații distincția dintre birocrați și conducători este relativ clară, trasarea unei limite precise la baza ei este mai problematica. Potrivit lui Weber, caracteristica principală a unui birocrat o constituie exercitarea autorității în cadml unui birou. Muncitorii productivi nici nu-și exercită autoritatea, nici nu lucrează în birouri. Secretarele sau dactilografele lucrează în birouri, munca lor fiind esențială pentru activitatea birocratică de bază, cea de a păstra dosarele. Dar ele nu exercită nici o autoritate, nefiind funcționari, ci doar lucrători în birou.

Pe de altă parte, o mulțime de lucrători guvernamentali, din zona inferioară a ierarhiei, își exercită autoritatea asupra unui public relevant dacă nu chiar și asupra altor lucrători (asistenți sociali, cei însărcinați cu colectarea taxelor etc). Excluderea acestor figuri birocratice arhetipale din rândul birocrației ar fi un lucru cât se poate de paradoxal. Astfel, granița nu poate fi trasată pur și simplu deasupra „lucrătorilor din prima linie", după cum s-a sugerat inițial; ea depinde de natura organizației. Într-o întreprindere particulară, autoritatea birocrației va fi sinonimă cu managementul; într-o agenție guvernamentală, ea s-ar putea extinde până la lucrătorii de la ghișee, care dețin un rol esențial în administrarea politicilor și în exercitarea autorității.

Mulți sociologi ai organizațiilor au acceptat definiția lui Weber pentru că este clară, precisă și generalizabilă. Weber însă a mai pretins, lucru care a iscat mult mai multe controverse, că o organizație este cu atât mai eficientă cu cât se apropie mai mult de modelul său; și că eficiența superioară a administrației birocratice este cea care a condus la expansiunea generală a acesteia în societatea modernă.

Cu alte cuvinte, Weber credea că trăsăturile definitorii ale birocrației constituiau și condițiile necesare ale eficienței administrative, sau organizaționale; în fapt, că modelul său definițional servea și ca un model normativ.

Dacă se examinează diferitele elemente ale modelului birocratic weberian, se poate vedea cum fiecare dintre ele contribuie la satisfacerea acestor criterii de eficiență. Trăsătura fundamentală a birocrației este diviziunea sistematică a muncii, prin care problemele administrative complexe sunt fragmentate în obiective realizabile și repetative, fiecare depinzând de un departament anume, și apoi coordonate de o ierarhie centralizată de comandă.

Analogia mecanică este aici cât se poate de precisă; divizarea unui set complex de mișcări în elementele sale constituente și reasam-blarea lor într-un proces coordonat asigură o enormă expansiune a sferei de aplicabilitate, o uluitoare precizie și eficiență financiară a operației. Faptul că este guvernată de reguli, îngăduie unei birocrații să se ocupe de un număr mare de cazuri într-o manieră uniforma, prin categorizări, în timp ce procedurile sistematice de modificare a regulilor eliberează administrația de inflexibilitatea tradiției.

Pentru Weber, contrastul cu formele tradiționale de administrație oferă nu doar posibilitatea unei comparații, ci și un mijloc de identificare a trăsăturilor birocrației care altfel ar fi fost acceptate fără argumente. Astfel, separarea funcționarilor de proprietatea asupra mijloacelor de administrare asigura că operația ca întreg era eliberată de limitările financiare ale unei gospodării private și că individul era făcut dependent de organizație în ceea ce privește asigurarea traiului, putând fi astfel disciplinat. Aceste trăsături garantau o creștere enormă a capacității și predictibilității administrative în comparație cu sistemele non-birocratice ale trecutului.

Pretenția lui Weber potrivit căreia criteriile de definire a birocrației constituie și un model de eficiență administrativă a fost îndelung combătută de sociologii de după el. Studiile lor referi toare la modul în care funcționează în practică organizațiile sugerează că respectarea normelor birocratice poate să limiteze eficiența la fel de bine cum poate s-o favorizeze. Aceasta se întâmpla deoarece principiile organizării birocratice, susțin acești sociologi, sunt mai ambigue decât le-a crezut Weber, producând efecte disfuncționale semnificative, care devin cu atât mai accentuate cu cât sunt mai riguros aplicate principiile.

Astfel, fiecare din trăsăturile birocrației posedă propria sa manifestare patologică. Respectul față de reguli se poate transforma în inflexibilitate și formalism. Impersonabilitatea generează indiferență și insensibilitate birocratică. Funcționărimea promovează de regulă caracterul oficios, stilul funcționăresc de exprimare și alte patologii similare. Ierarhia descurajează responsabilitatea și inițiativa individuala.

Weber, se spune, nu a reușit să vadă caracterul ambivalent al birocrației — în parte pentru că studiile referitoare la organizații se găseau, în primele decenii ale secolului, abia la începutul lor; dar și pentru că ideile sale erau influențate într-un mod nejustificat de exemplele oferite de armata prusacă și de sistemul taylorian al managementului științific.

Modelul disciplinei mecanice oferit de ambele exemple ignora trăsături fundamentale ale organizațiilor, a căror înțelegere este necesară pentru asigurarea funcționării lor eficiente. Din concepția weberiană a birocrației ca o ierarhie a funcțiilor reiese că eficiența este obținută printr-o diviziune rațională a muncii și o definire clară a competențelor. Pentru cei care văd organizațiile ca pe un sistem de relații interpersonale, eficiența se preschimbă într-o strategie de motivare a subordonaților prin intermediul unor rânduieli ce implica drepturi și obligații mutuale.

Cei ce consideră organizațiile ca pe un sistem de comunicații definesc eficiența ca o sortare și transmitere eficientă a informațiilor, localizând deciziile acolo unde astfel de informații sunt cel mai ușor de obținut. În fine, pentiu cei care afirmă că organizația este o chestiune ce ține de folosirea experienței în rezolvarea problemelor esențialmente tehnice, eficiența înseamnă descoperirea acelei ordini în care experții să-și poată exercita cât mai bine abilitățile lor profesionale.

Fiecare din aceste concepții s-a prezentat la vremea ei ca fiind adevărul ultim. Este însă mult mai profitabil să le înțelegem nu ca pe niște variante ce se exclud reciproc respingând în același timp modelul weberian, ci ca pe variante care accentuează fiecare câte un aspect esențial al realității organizaționale, toate trebuind luate în seamă și toate conducând la o modificare a concepției strict birocratice privind eficiența organizațională mai degrabă decât la întocmirea categorică a acesteia. Tuturor acestor concepții le este comună recunoașterea faptului că autoritatea nu poate depinde numai de impunerea puterilor acelor funcționari ce dețin o anumită poziție în cadrul unei ierarhii formale. Aceasta deoarece subordonații posedă propriile lor puteri, manifestate în rețele sociale informale, în controlul informațiilor sau în propria lor experiență.

Dacă puterea caracteristică a superiorilor este cea de a iniția lucrurile, puterea subordonaților poate fi folosită pentru modificarea, întârzierea sau obstrucționarea acestor inițiative, în sensul ei cel mai larg, exercitarea autorității constă în abilitatea de a valorifica astfel de puteri pentru ca ele sa servească scopurilor organizației mai degrabă decât în exercitarea acestor puteri după bunul plac al celor care le posedă.

Din punct de vedere sociologic, reușita în acest domeniu nu depinde în primul rând de personalitatea individului, ci de modul în care organizația însăși este structurată. O ierarhie prea monolitică va genera mentalitatea celor ce muncesc numai la comandă; o structură prea descentralizată, fără mijloace corespunzătoare de monitorizare sau de influențare a activității, va da naștere unor activități executate la întâmplare, după bunul plac al fiecăruia. Fiecare reprezintă un tip aparte de inerție birocratică; în cazuri extreme, ele se pot manifesta simultan.

II.2 Birocrația și formularea politicilor

Una din limitele analizelor eficienței administrative este că ele consideră politicile sau scopurile unei organizații ca fiind date și se concentrează asupra măsurii în care ele sunt eficient executate. Dar aceasta înseamnă tratarea administrației ca și cum ea ar reprezenta doar o chestiune de implementare a politicilor sau a scopurilor deja date și să fie trecută cu vederea contribuția ei la formularea inițială a acestora.

Deși e posibil să distingem limpede între politicieni și funcționari pe baza metodei prin care și-auocupat posturile și a naturii responsabilității lor, această distincție nu coincide întm totul cu cea dintre formularea și implementarea unei politici. Administratorii, în special cei de la nivelurile superioare, acționează de regulă ca sfătuitori ai politicienilor cu privire la politicile de urmat. Și cum de obicei ei au asupra unui ministru avantajul unei mai mari experiențe și expertize în domeniul politicilor, sfatul lor poate fi crucial în determinarea conținutului acestor politici.

La urma urmei, lucrurile care se doresc a fi făcute, depind de cele pe care pot fi făcute, ca și de efectul lor, în special asupra altor politici. Stabilirea unor astfel de posibilități și de consecințe constituie domeniul de expertiză al funcționarilor, fiind una din sursele influenței lor. Cei ce fac apologia birocrației văd această influență ca pe o evaluare rațională a problemelor de la caz la caz. Teoriile explicative caută să arate că aceasta constituie o tendință sistematică ce derivă din caracterul birocrației înseși.

În primul rând, sunt teoriile care explică politicile în termenii intereselor birocratice, în special în interesele acesteia privind asigurarea locurilor de muncă, ca și în oportunitățile oferite indivizilor pentru a-și spori puterea și bunăstarea materială și pentru a urca pe scara socială. Aceste teorii susțin că tendința sistematică a birocrației în ceea ce privește formularea și implementarea politicilor va fi cea de a-și proteja interesele proprii. Forma negativă a teoriei susține că birocrații se vor opune politicilor radicale care le amenință propriile lor poziții.

O agenție publică constituită în vederea unui scop limitat se va afla în pericol de a fi desființată dacă nu găsește noi sarcini pe care sa și le asume o dată ce scopul ei inițial a fost realizat. În cazul acesta, interesele birocratice vor fi de partea inovării. Iar în cazul guvernului în general, unde temerile legate de desființarea birocrației sunt extrem de reduse oricare ar fi politicile adoptate, este dificil de explicat lipsa de radicalism doar din perspectiva intereselor birocratice. Argumentul se poate însă întoarce împotriva lui însuși.

O dată ce organizațiile mai mari oferă un venit mai mare și un statut social mai semnificativ celor de la vârf, funcționarii superiori au un interes tot mai mare în lărgirea organizației lor, fie prin extinderea programelor deja existente, fie prin adoptarea unora noi. Ceea ce nu este pus la îndoială este faptul că cererea electorală și interesul birocratic se combină generând presiuni puternice în favoarea extinderii serviciilor publice; dar este la fel de evident că astfel de presiuni sunt la rândul lor îngrădite de limitele politice privind impozitarea și controlul administrativ asupra finanțelor.

Îmbinarea dispozițiilor general birocratice către expansiune cu limitele impuse de resursele finite creează o teorie diferită a intereselor birocratice, care pune accentul pe competiția dintre diferitele departamente sau agenții pentru a obține un buget cât mai mare. O asemenea competiție nu se limitează numai la negocierile anuale, ci se face simțită în întreaga gama a politicilor. Politica guvernamentală este de așa natură încât orice propunere de schimbare afectează simultan și în moduri diferite mai multe departamente sau agenții prin implicațiile acestor propuneri asupra menținerii sau creșterii bugetelor lor.

O extindere a programului de construcții de drumuri are consecințe asupra serviciilor de transport auto și feroviar; un program ce implică sporirea producției de energie atomică are implicații asupra industriei cărbunelui, în timp ce un program de conservare a energiei va afecta ambele industrii; schimbările din cadrul politicii externe sau al strategiei de apărare au consecințe privind importanța relativă a diferitelor servicii militare etc. Orice propunere de modificare a politicilor va face ca interesele birocratice ale diferitelor departamente să se manifeste în favoarea sau în defavoarea acesteia, rezultatul final depinzând de greutatea intereselor existente și de abilitatea lor de a demonstra că politicile de care beneficiază departamentul lor servesc interesului general al publicului. Acestea sunt liniile esențiale ale abordării numite a politicii birocratice.

Ea a apărut inițial în sfera politicii externe pentru a contracara viziunea potrivit căreia politica externă a unei națiuni ar putea fi explicată în funcție de modelul unui singur actor ce calculează rațional strategia cea mai avantajoasă, mai degrabă decât produsul unor interese rivale ale diferitelor agenții birocratice. Această abordare a fost extinsă astfel încât sa cuprindă și alte arii ale politicului.

Teoriile care explică rezultatele politice în termenii unei competiții între interese rivale necesită două completări pentru a fi cât de cât plauzibile. Una dintre acestea se referă la examinarea structurilor care stabilesc interesele diferitelor grupuri ce concurează sistematic între ele și le determină relativa lor greutate politică. In cazul birocrației guvernamentale, modul în care funcțiile sunt împărțite între agenții sau departamente separate sau între diferiții parteneri din guvern are consecințe importante pentru structurarea intereselor și pentru echilibrarea forțelor politice.

O astfel de structură este la rândul ei rezultatul politicilor trecute care au rămas întipărite într-o formă instituțională și care creează în jurul lor o rețea de interese, atât în cadrul birocrației cât și în afara ei, rețea ce limitează opțiunile prezentului. Tocmai acest lucru generează creșterea, adăugarea de noi realități la cele vechi, forma tipică a schimbării unei politici. Structurile existente afectează rezultatul politicilor, nu doar prin configurațiile oferite intereselor rivale în influențarea acestor politici, ci și prin consecințele pe care le au pentru implementarea lor.

Politicile care nu pot fi implementate în cadrul structurilor existente decât cu mare greutate au mai puține șanse de a fi acceptate decât cele a căror implementare este mai simplă. Acest lucru explică atracția noilor guverne pentru reorganizarea departamentală, mai ales în cazul în care inițiative importante ale acestora trec peste granițele existente. Orice explicație a politicilor în termenii intereselor birocratice rivale este deci incompletă fără o examinare a structurii din care face parte.

Dar, în al doilea rând, ea este ininteligibilă și tară o înțelegere a convențiilor care guvernează exprimarea unor astfel de interese și care reglează procesul competiției birocratice. După cum s-a văzut, birocrațiile posedă propriile lor culturi bine dezvoltate, și cu cât este mai dezvoltată această cultură, cu atât elita care o exprimă își este mai suficientă sieși. Aceste culturi cuprind coduri privind modul în care administrația este înfăptuită, ca și presupuneri mai generale cu privire la lume, care stabilesc propriile lor limite ale sferei politicilor considerate posibile sau acceptabile.

Cele mai multe birocrații guvernamentale se consideră pe ele însele drept gardieni ai „interesului național" sau ai „interesului statului", care transcend politicile guvernelor particulare, având o durată de existență mai mare. In cazul Serviciului Civil Britanic, astfel de concepții sunt condiționate de o mentalitate ce ține de educația primită la Oxford sau la Cambridge de către nespecialiști talentați, mai obișnuiți cu problemele financiare decât cu problemele industriale și încă atașați unui rol de mare putere într-o eră a declinului post-imperial. Astfel de atitudini nu mai sunt cu necesitate factori ce determină în mod conștient politicile așa cum sunt structurile administrative sau limitele care fac ca anumite opțiuni referitoare la politici să fie imposibil de luat în seamă; ele servesc însă pentru a defini parametrii a ceea ce constituie o gândire legitimă și o acțiune serioasa.

Dacă sunt puse laolaltă explicațiile teoretice diferite cu privire la ceea ce este considerat birocrație, ca produs al compromisului între interese birocratice divergente, al limitelor impuse de structurile administrative, al tendințelor generate de premisele culturale comune; sau, mai bine, dacă sunt sintetizate aceste explicații, arătând modul în care se configurează interesele în cadrul unei structuri administrative date și cum expresia lor este definită de culturi și credințe comune, se va obține un argument puternic în favoarea faptului că nu numai executarea politicilor, ci și conținutul lor sunt afectate sistematic de caracterul sistemului administrativ. În expresia sa cea mai puternică, argumentul susține că în cadrul birocrațiilor relația dintre scopuri și mijloace se inversează: natura mijloacelor administrative determină scopurile politice.

Însă validitatea unui argument nu derivă din faptul că el ajunge la o concluzie logică. Este clar că factorul ignorat este tocmai politicianul ales, cu propriile sale priorități. Ideea că ministrul are un rol esențial în realizarea politicilor nu poate fi respinsă așa de ușor, chiar dacă importanța și eficacitatea acestui rol depinde de cel care îl joacă și de gradul de susținere politică pe care o primește atât dinăuntrul, cât și din afara guvernului. Totuși este o greșeală perceperea relației tipice dintre politician și funcționari ca una în care primul le pune celor din urmă în față niște planuri de politici pe care aceștia încearcă după aceea să le schimbe sau să le blocheze.

In orice caz, ceea ce arată teoriile de mai sus este că orice analiză a birocrației ca un instrument pentru administrație și implementare a politicilor trebuie să fie completată cu o analiză a efectelor sale asupra conținutului politicilor. Discuția asupra celei dintâi trebuie neapărat să realizeze o distincție netă între scopuri și mijloace, între politici și punerea lor în practică. Orice evaluare a eficienței trebuie să pornească de la niște scopuri stabilite, însă această distincție netă se estompează îndată ce chestiunea configurației politicilor este discutată.

II.3 Expansiunea ireversibilă a birocrației

Faptul ca Weber a acordat birocrației un loc atât de important în descrierea sa a dezvoltării societății moderne, nu este întâmplător, ținând cont de locul și de timpul în care și-a elaborat sociologia. Primul deceniu al secolului al XX-lea a văzut rapida proliferare a trusturilor și a cartelurilor în economie, ca și angajările tot mai numeroase de personal de birou, tehnic și administrativ, în cadrul fiecărei întreprinderi. El a fost totodată martorul expansiunii statului în noile domenii ale oferirii de asistență și reglementări economice, ca și al apariției partidelor politice de masă.

Aceste evoluții, sinonime cu expansiunea administrației birocratice, au căpătat cea mai mare amploare în Germania, care deja poseda, în forma statului prusac, cel mai avansat tip de birocrație din Europa. O concluzie aparte a sociologiei lui Weber a fost cea potrivit căreia acest proces de birocratizare nu este specific doar Germaniei și formei sale particulare de stat, ci reprezintă o trăsătură universală a societății moderne, una care își datorează existența mai întâi cerințelor administrative extinse ale statului modem și apoi celor ale întreprinderii capitaliste. Datorită caracterului său indispensabil, modul de administrație birocratic devenea tot mai ireversibil, fără să mai aibă contracandidați serioși.

Evoluția birocrației era astfel, inseparabil legată de cea a statului teritorial și a economiei capitaliste, ale căror nevoi administrative nu puteau fi satisfăcute prin mijloace tradiționale. Evoluția sa era, pe de altă parte, strâns legată și de un alt proces tipic modern, cel al democratizării. Această posibilitate era desigur una relativă, de vreme ce ea necesita accesul la educație pentru a obține certificatele necesare urmării unei cariere birocratice.

Totuși presiunile generate de democratizare însemnau că administrația nu mai putea rămâne privilegiul restrâns al grupurilor sociale tradiționale. În același timp, modificarea cetățenilor a sporit și ea cererile cantitative privind administrația de stat și a accentuat cererea calitativă privind tratamentul uniform, aceste cereri neputând fi satisfăcute decât de un sistem administrativ supra-local, funcționând pe baza tratamentului imparțial acordat tuturor persoanelor.

Ideea birocrației ca instituție modernă arhetipală a fost dusă mai departe de conceptul weberian al raționalizării, o sumă a trăsăturilor ce disting societățile moderne de cele tradiționale. Aplicat la birocrație, acest concept indica mai mult decât simpla eficiență administrativă, el sugerând mai degrabă că trăsăturile tipice ale acesteia erau unele ce aparțineau integral societății moderne. Derivarea autorității birocratice din reguli precise definite a reprezentat semnul distinctiv al autorității modeme ca atare, spre deosebire de autoritatea derivată din tradiție. Accentul pus pe cunoașterea specializată a expertului, ca opusă culturii generale a gentilomului educat, dimpreună cu calculul riguros al mijloacelor celor mai potrivite realizării unui scop dat se sprijineau pe o cultură științifică sau pe o viziune asupra lumii tipic modernă. Iar ideea muncii ca datorie, ce căuta să impună o ordine previzibilă a lumii, a derivat din etica protestantă, care și-a pus adânc amprenta asupra caracterului omului modern. Privitor la toate aceste aspecte, birocrația putea fi înțeleasă ca instituția cea mai profund raționalizată a lumii contemporane.

Așadar, în calitate de sistem de administrație, birocrația era, atât o formațiune socială indispensabilă, cât și una ale cărei rădăcini erau înfipte în cele mai caracteristice trăsături ale lumii moderne. În același timp, ea reprezenta o formidabilă structură a puterii, și asta din același motiv care a prefăcut-o într-un sistem de administrație atât de eficient: abilitatea sa de a controla acțiunile pe scară largă, continuitatea funcționării sale, monopolul expertizei sale și controlul informațiilor din dosare, precum și coeziunea sa lăuntrică, atât socială, cât și morală. Puterea sa se opunea atât celor de deasupra, cât și celor de dedesubtul ei. Celor de deasupra, cărora le era în chip formal supusă, birocrația le punea problema modului în care ar putea fi controlată eficient de către cei ce nu posedă capacitatea sa de expertiza. Pentru cei de jos, ea constituia o structură a autorității cu o putere imensă, care îi putea ușor controla sau manipula. Procesul de democratizare, care a reușit să niveleze diferențele tradiționale dintre rangurile sociale, a creat în locul acestora un sistem mult mai puternic de autoritate.

Singura cale pentru cei supuși ei de a-i modera puterea de control era cea de a crea o organizație a lor care să se supună la rândul sau aceluiași proces de birocratizare. Weber a văzut expansiunea inexorabilă a birocrației, și deci a puterii birocratice, cape o amenințare la adresa valorilor liberale pe mai multe planuri. In modul cel mai direct, aceasta expansiune constituia o amenințate la adresa libertății individuale. Weber a recunoscut faptul că individualismul caracteristic perioadei clasice a capitalismului liberal, ce se bizuia pe activitatea individuală auto-fmanțată în economie, în politică sau în educație, devenea tot mai rapid o realitate a trecutului, pe măsură ce mărimea crescândă a organizațiilor le scotea pe acestea din sfera proprietății individuale.

Într-adevăr, însăși dinamica individualismului a fost cea care a contribuit la expansiunea capitalismului și, apoi, a birocrației; în acest sens, individualismul a ajutat la crearea condițiilor propriului său declin. Însă acum se punea problema modului în care era posibilă păstrarea oricărui element independent de gândire sau acțiune față de structurile organ izaționa le ce constrângeau individul fie, altfel, prin disciplină, dacă era membru al acestora, fie prin marea lor putere socială.

La un alt nivel, puterea birocratică punea în discuție calitatea indivizilor din conducerea unei organizații de a stabili scopurile acesteia. Pericolul reprezentat de puterea birocratică nu stătea doar în faptul că ea putea compromite activitatea unui lider al organizației, mai ales daca acestuia îi lipseau cunoștințele specializate relevante, ci mai ales în acela că valorile instrumentale vor ajunge să domine societatea în general, că logica posibilităților oferite de mijloace va prevala asupra stabilirii scopurilor. În particular, valorile ordinii și siguranței, nutrite într-un mediu birocratic în care totul era reglementat cu precizie, vor ajunge să prevaleze asupra abordării inventive, plină de riscuri ce trebuie asumate, a antreprenorului industrial sau a liderului politic, amândoi educați în mediul concurențial și imprevizibil al pieței economice sau electorale.

Dacă administrația birocratică nu poate fi înlocuită, se pune urgent problema găsirii aceva care să-i fie contrapus. Un element al acestei idei a unei „contrapuneri" era reprezentat de grija caiacteristică liberalilor de a limita puterea prin crearea unui echilibru între forțele sociale, tensiunea sau concurența dintre acestea asigurând astfel libertatea individuală. În lumea contemporană, aceasta a sugerat un pluralism al instituțiilor birocratice, în diferite zone ale vieții sociale și cu diferite baze de sprijin, astfel încât să nu poată exista nici un monopol, sau nici o concentrare nepemisă a capacității organizaționale și a expertizei specializate în nici una dintre acestea. Un al doilea element rezidă în asigurarea condițiilor pentru exercitarea unei conduceri independente atât în sfera industrială, cât și în cea politică, astfel încât puterea funcționarilor să poată fi supusă unei direcționări coerente și unui control eficient.

II.4 Dincolo de birocrație

Literatura de specialitate relevă faptul că orice teorie a puterii birocratice are două dimensiuni diferite. Una este explicația acestei puteri și a modului ei de organizare, în termenii funcției sociale îndeplinite de birocrație. După cum s-a văzut, unele teorii explică puterea birocratică în termenii funcției regulatoare de clasă a acesteia mai degrabă decât în cea a funcției de organizare îndeplinite de ea în cadrul societății industriale, și în consecință afirmă posibilitatea unei forme non-birocratice de administrație într-o ordine socialistă ce exclude divizarea în clase a societății. A doua dimensiune privește forța socială pe care teoria o contrapune birocrației ca un mijloc de limitare a puterii acesteia. Potrivit acestei teorii, această forța e reprezentată de puterea liderului individual, putere validată de competiția industrială și electorală.

Posibilitatea unei administrații non-birocratice într-o societate fără clase depinde de vigoarea vieții democratice din cadrul acesteia. Totuși, o anumită concepție cu privire la o societate alternativă este implicită în orice critică a prezentului și este cerută pentru a justifica orice încercare de transformare a acestuia. Astfel de discuții din cadrul marxismului cu privire la forma administrației socialiste tind să se grupeze în jurul a două puncte de vedere. Potrivit primului dintre acestea, o democrație a producătorilor este incompatibilă cu orice ierarhie sau cu orice diviziune specializată a muncii care să impună permanent indivizilor îndeplinirea unor anumite roluri de-a lungul întregii lor vieți. O astfel de specializare va duce, potrivit adepților acestei viziuni, la apariția unei elite care se va așeza deasupra poporului; și, în orice caz, ea contravine idealului unui individ multilateral dezvoltat, aflat dincolo de diferența dintre munca fizică și cea intelectuală.

A doua tendință arată că o eliminare radicală a diviziunii muncii este incompatibilă cu natura producției industriale avansate, și că ea va duce la nerealizarea producției necesare unei societăți fără clase și unei democrații participative viguroase. O întreprindere devenită proprietate colectivă, ale cărei politici economice sunt hotărâte de un consiliu al muncitorilor care reprezintă o comunitate mai largă, va avea nevoie de experți, care să ofere consultanță cu privire la politicile de urmat, și de administratori bine pregătiți care să coordoneze executarea acestora.

Dar un sistem administrativ în care cei subordonați autorității sale îi hotărăsc politicile de urmat ar fi, totodată, cât se poate de diferit de unul în care aceștia nu ar avea un astfel de rol. Disciplina muncii nu ar fi impusă din exterior; monopolizarea informației și secretoșenia nu ar mai fi necesare; diferențele permanentizate de statul social ar putea cu greu să se impună o dată ce subordonații ar conduce întreprinderea Fie direct, fie prin reprezentanți aleși.

Diviziunea tehnică a muncii se referă la funcțiile specializate intrinsece producției industriale, indiferent de regimul proprietății. Diviziunea socială privește rolurile specifice orânduirii capitaliste ca o orânduire împărțită în clase. Cererile radicale privind eliminarea oricărei diviziuni a muncii nu țineau cont de această distincție. Totuși, în absența unei democrații active, diviziunea tehnică a muncii putea deveni baza unei diviziuni sociale. De aici insistența din scrierile sale cu privire la Comuna din Paris asupra faptului că administratorii unei comune model ar trebui să fie plătiți cu același salariu ca și muncitorii și să fie răspunzători în fața reprezentanților poporului. In același timp, orice democrație eficienta va presupune un sistem general de învățământ cu mult peste nevoile oricărei munci specializate, care va atenua consecințele sociale ale deosebirii dintre munca fizică și cea intelectuală.

Pot fi distinse cel puțin trei limite diferite ale concepției cu privire la democrație. Prima este aceea că, deși îngăduie o participare democratică amplă în structurile inferioare ale puterii, teoria nu a creat instituții credibile care să răspundă în fața poporului la nivel guvernamental. Ostilitatea față de parlamentarism a fost legată, desigur, de suspiciunile la adresa multipartitismului și de refuzul de a împărți puterea cu cei al căror angajament față de socialism era îndoielnic sau care puteau promova o reîntoarcere la capitalism.

Acest exclusivism a fost întărit, în al doilea rând, prin privilegierea proletariatului în raport cu alte clase sociale și a clasei în raport cu alte forme de subordonare socială. Lucrul rezultă din presupoziția marxistă potrivit căreia proletariatul este cel mai interesat în apariția unei societăți fără clase și, de aceea, punctul său de vedere trebuie privilegiat în raport cu celelalte existente într-o democrație — mai cu seamă într-una angajată în tranziția către socialism. Realitatea istorică sugerează totuși că într-o democrație care se întemeiază nu pe apărarea fermă a drepturilor civile și politice ale tuturor indivizilor, ci pe valoarea ei de instrument în vederea atingerii unui scop viitor, muncitorii înșiși vor deveni vulnerabili, chiar daca ei ar reprezenta majoritatea populației.

În al treilea rând, cu toată insistența marxismului privind controlul popular de jos în sus, el a pus în evidență încă de la început o pronunțată dimensiune scientistă prin presupunerea faptului că putem cunoaște în mod obiectiv cursul istoriei. Urmează de aici că stabilirea corectitudinii acestui curs în privința politicilor publice ține mai degrabă de dezvăluirea adevărului de către cei special pregătiți pentru aceasta decât de lucrurile considerate acceptabile de către popor. Orice teorie care susține că binele social poate fi cunoscut cu ajutorul vreunei metode științifice va sfârși prin a da naștere unui mod elitist de luare a deciziilor, oricât de mult ar prețui ea, în principiu, democrația.

Dacă teoria marxistă este corectă în ceea ce privește premisa potrivit căreia puterea birocrației este invers proporționala cu cea a democrației, atunci fundamentarea teoretică și instituțiile practice ale democrației, laolaltă cu materialul uman disponibil ei, trebuie să facă obiectul unei analize critice.

CAPITOLUL III

IMPLICAȚIILE POLITICE ȘI SOCIALE ALE BIROCRATIZĂRII

III.1 Filosofia birocratismului

Dușmănia cu care s-au confruntat oamenii în primele lupte pentru libertate era simplă și putea fi înțeleasă de toată lumea. De o parte erau tiranii și suporterii lor; iar de cealaltă parte erau apărătorii guvernului popular. Conflictele politice erau, de fapt, luptele pentru supremație ale diferitelor grupuri.

Astăzi, filosofia la modă a statolatriei a încâlcit problema. Conflictele politice nu mai sunt văzute ca lupte între diferite grupuri de oameni. Sunt considerate ca un război între două principii, binele și răul. Binele este întruchipat de marele zeu Stat, materializarea eternei idei a moralismului, iar răul, de „individualismul dur" al oamenilor egoiști.

În acest conflict, Statul are întotdeauna dreptate, iar individul greșește întotdeauna. Statul este reprezentantul bunăstării, al dreptății, al civilizației și este înțelepciunea superioară. Individul este un biet amărât, un prost vicios. În opinia tribunalelor „reacționare", tehnic, poate fi vinovat de o contravenție. Dar, într-un sens moral superior, el a avut dreptate. A încălcat legile umane ca să nu violeze o lege divină. Aceasta este esența filosofiei birocratismului. Legile scrise sunt, în ochii birocraților, bariere ridicate pentru apărarea celor necinstiți împotriva obiecțiilor îndreptățite ale societății.

De ce un criminal să scape de pedeapsă doar pentru că „Statul", în procesul împotriva lui, a încălcat câteva formalități fără importanță? De ce cineva să plătească impozite mai mici doar pentru că în textul legii există o mică greșeală? De ce avocații să trăiască de pe urma sfătuirii oamenilor cum să profite de imperfecțiunile legii scrise? Numai dacă n-ar fi constituții, drepturi, legi, parlamente și tribunale! Nici ziare și nici avocați! Ce frumoasă ar fi lumea dacă „Statul" ar fi liber să vindece tot răul!

Nu este decât un singur pas de la o asemenea mentalitate la totalitarismul perfect al lui Stalin și al lui Hitler. Răspunsul care trebuie să fie dat acestor birocrați radicali este evident. Cetățenii pot replica: „Poate că sunteți oameni excelenți și morali, mult mai buni decât noi, ceilalți cetățeni. Nu punem sub semnul întrebării competența și inteligența voastră. Dar nu sunteți vicarii unui zeu numit „Stat". Sunteți servitorii legii, ai legilor în vigoare ale națiunii noastre. Nu este treaba voastră să criticați legea, cu atât mai puțin să o încălcați. Încălcând o lege, poate că sunteți mai vinovați decât marea parte a escrocilor, și nu contează cât de bune ar fi intențiile voastre. Pentru că sunteți numiți, însărcinați și plătiți să aplicați legea, și nu să o încălcați. Cea mai proastă lege este mai bună decât tirania birocratică".

Principala diferență dintre un polițist și un răpitor și cea dintre un colector de impozite și un hoț este aceea că polițistul și colectorul de impozite se supun legii și o aplică, în timp ce răpitorul și hoțul o încalcă, îndepărtați legea, și societatea va fi distrusă de anarhie. Statul este singura instituție îndreptățită să recurgă la coerciție și constrângeri și să pedepsească indivizii. Această mare putere nu poate fi lăsată la discreția unor oameni, indiferent de cât de competenți și deștepți se cred. Este necesar să se restricționeze aplicarea ei. Aceasta este sarcina legilor. Funcționarii și birocrații nu sunt Statul. Ei sunt oameni selectați să aplice legile. Unii pot numi aceste opinii ortodoxe și doctrinare. Acestea sunt, într-adevăr, expresia vechii înțelepciuni. Dar alternativa la domnia legii este conducerea despoților.

III.2 Mulțumirea birocratică

Sarcina funcționarului este să servească publicul. Biroul său a fost înființat – direct sau indirect – printr-un act legislativ și prin alocarea de la buget a mijloacelor necesare funcționării lui. El execută legile tării sale. În realizarea sarcinilor sale, el se dovedește a fi un membru util al societății, chiar dacă legile pe care le pune în aplicare sunt în detrimentul bunăstării comunității. Pentru că nu el este responsabil de faptul că legile nu sunt adecvate. Poporul suveran trebuie învinuit, nu credinciosul executant al voinței poporului. Așa cum cei care distilează băuturile nu sunt responsabili pentru oamenii care se îmbată, așa nici funcționarii guvernului nu sunt responsabili pentru consecințele nedorite ale unor legi prea puțin înțelepte.

Pe de altă parte, nu este meritul birocraților pentru multele rezultate benefice derivate din acțiunile lor. Faptul că munca dintr-o secție de poliție este eficientă, astfel încât cetățenii sunt destul de bine protejați împotriva crimei, a jafului și a furtului, nu îi obligă pe ceilalți oameni să fie mai recunoscători ofițerilor de poliție decât față de ceilalți cetățeni care prestează servicii folositoare. Dreptul ofițerului de poliție și al pompierului nu este mai mare decât cel al doctorilor, inginerilor de la căile ferate, sudorilor, marinarilor sau producătorilor de orice bun folositor. Agentul de circulație nu are de ce să fie mai mândru decât producătorul semafoarelor. Nu este meritul lui că superiorul său i-a desemnat o sarcină prin care el, în fiecare zi și în fiecare oră, previne accidente mortale și prin aceasta salvează multe vieți omenești.

Este adevărat că societatea nu s-ar descurca fără serviciile patrulelor, ale colectorilor de impozite și ale funcționarilor de la tribunal. Dar nu este mai puțin adevărat că toți ar suferi pagube mari dacă nu ar exista gunoieri, coșari, spălători de vase și deratizatori, în cadrul cooperării sociale, fiecare cetățean depinde de serviciile prestate de toți ceilalți cetățeni. Cel mai mare chirurg și un eminent muzician nu ar fi fost niciodată capabili să își concentreze toate eforturile asupra chirurgiei și asupra muzicii, dacă diviziunea muncii nu i-ar fi eliberat de necesitatea de a se ocupa de nenumărate nimicuri, care i-ar fi împiedicat să devină specialiști perfecți.

Ambasadorul și paznicul de far nu pot aspira la epitetul de stâlp al societății mai mult decât Pullman hamalul și decât femeia de serviciu. Pentru că, în cazul diviziunii muncii, structura societății se sprijină pe umerii tuturor bărbaților și ai tuturor femeilor.

Există, bineînțeles, bărbați și femei care servesc într-un mod altruist și complet detașat. Omenirea nu ar fi ajuns la starea actuală de civilizație fără eroismul și sacrificiul de sine al unei elite. Fiecare pas înainte pe drumul spre îmbunătățirea condițiilor morale a fost o realizare a oamenilor care au fost gata să sacrifice bunăstarea, sănătatea și viețile lor de dragul unei cauze, pe care ei au considerat-o dreaptă și benefică. Ei au făcut ceea ce au considerat că este de datoria lor, fără să le pese dacă ei înșiși vor fi victimizați. Acești oameni nu au lucrat de dragul recompensei, ci au servit cauza lor până la moarte.

A fost o confuzie deliberată din partea metafizicienilor statolatri germani atunci când au înveșmântat toți oamenii din serviciul guvernamental în nimbul acestui sacrificiu de sine altruist. În toate țările, majoritatea oamenilor se alăturau personalului din birourile guvernamentale pentru că salariul și pensia oferite erau mai mari decât cele ce puteau fi câștigate din celelalte ocupații. Ei nu renunțau la nimic pentru a servi guvernul. Serviciul public era pentru ei cea mai profitabilă slujbă pe care puteau să o găsească.

Motivația oferită de serviciul public din Europa consta nu numai din nivelul salariului și al pensiei; mulți dintre candidați, și nu neapărat cei mai buni, erau atrași de ușurința muncii și de securitatea oferită. De regulă, slujbele guvernamentale erau mai puțin exigente decât cele din mediul afacerilor. Mai mult, slujba era pe viață. Un angajat putea fi concediat numai când, în cadrul unui fel de proces judiciar, era găsit vinovat de neglijarea scandaloasă a responsabilităților sale.

In Germania, Rusia și Franța, în fiecare an, mii de băieți al căror plan de viață era dinainte stabilit intrau în cel mai de jos nivel al sistemului de învățământ secundar. Ei își luau diplomele, obțineau o slujbă în unul din multele departamente, serveau Ireizeci sau patruzeci de ani și apoi se retrăgeau cu o pensie. Pentru ei, viața nu avea nicio surpriză și nicio senzație, totul era monoton și știut dinainte.

Diferența dintre prestigiul social al slujbelor guvernamentale din Europa continentală și din America poate fi ilustrată cu un exemplu. În Europa, discriminarea socială și politică împotriva unui grup minoritar se manifesta prin interzicerea acestor oameni de a avea acces la slujbele guvernamentale, indiferent de cât de modeste erau poziția și salariul. În Germania, Imperiul Austro-Ungar și în multe alte țări, toate slujbele modeste care nu cereau aptitudini speciale sau pregătire – ca însoțitori, plasatori, curieri, portari – erau rezervate legal foștilor soldați care, în mod voluntar, serveau mai mulți ani în forțele armate decât era cerut prin lege. Aceste slujbe erau considerate o recompensă foarte valoroasă pentru ofițerii de rang inferior. În ochii poporului era un privilegiu să servești ca ajutor într-un birou. Dacă în Germania ar fi existat o clasă cu un statut social ca cel al negrilor din America, aceste persoane nu s-ar fi încumetat niciodată să candideze pentru o asemenea slujbă. Ei ar fi știut că o asemenea ambiție ar fi extravagantă pentru ei.

III.3 Birocratul ca alegător

Birocratul nu este numai un angajat guvernamental. Conform unei constituții democratice, el este, în același timp, și alegător și, prin aceasta, o parte a suveranului, șeful său. El se află într-o poziție ciudată: este și șef, și angajat. Interesul său pecuniar în calitate de angajat este mult deasupra celui de șef, pentru că partea pe care o ia din fondurile publice este cu mult mai mare decât partea cu care contribuie.

Această dublă relație devine mult mai importantă pe măsură ce numărul oamenilor plătiți de guvern crește. Birocratul, ca alegător, este mai interesat să obțină o mărire a salariului decât să mențină bugetul echilibrat. Grija lui cea mai mare este să mărească statele de plată.

Structura politică a Germaniei și a Franței, în ultimii ani de dinaintea prăbușirii constituțiilor lor democratice, a fost foarte mult influențată de faptul că, pentru o mare parte a electoratului, statul era sursa de venituri. Nu este vorba numai de cei care eraufuncționari publici și de cei care lucrau în ramurile naționalizate (de exemplu, căile ferate, poștă, telegraf, telefoane), ci și de cei care primeau ajutor de șomaj și ajutor social, precum și de fermierii și alte grupuri pe care guvernul, în mod direct sau indirect, le subvenționa. Principala lor preocupare era să obțină cât mai mulți bani din fondurile publice. Lor nu le păsa de probleme „ideale" precum libertatea, dreptatea, supremația legii și buna guvernare. Cereau mai mulți bani, și atât. Niciun candidat pentru parlament, consiliile regionale sau cele orășenești nu ar fi putut risca să se opună apetitului angajaților publici pentru o mărire a salariului.

Diferitele partide politice se întreceau în generozitate. În secolul al XlX-lea, guvernele intenționau să reducă cheltuielile publice cât mai mult posibil. Cumpătarea a devenit vrednică de dispreț. Cheltuielile fără limită sunt considerate ca fiind o politică înțeleaptă. Atât partidul de la conducere, cât și opoziția luptă pentru popularitate prin dărnicie. Crearea de noi birouri cu noi angajați este considerată o politică „pozitivă", și orice încercare de a preveni risipa fondurilor publice este catalogată drept „negativism".

Democrația reprezentativă nu poate subzista dacă majoritatea alegătorilor se află pe statele de plată ale guvernului. Dacă parlamentarii nu s-ar mai considera mandatarii contribuabililor, ci reprezentanții celor care primesc salarii, subvenții, ajutoare și alte beneficii de la trezorerie, democrația ar fi distrusă.

Aceasta este una dintre contradicțiile inerente problemelor constituționale din ziua de astăzi. Acest lucru a făcut ca mulți oameni să nu mai aibă nicio speranță în ceea ce privește viitorul democrației. Pe măsură ce au devenit mai convinși că este inevitabilă tendința către o mai mare interferență a guvernului în afaceri, către mai multe birouri cu mai mulți angajați, către mai multe ajutoare și subvenții, ei și-au pierdut încrederea în guvernarea de către popor.

III.4 Birocratizarea minții

Tendința modernă către omnipotența guvernamentală și totalitarism ar fi fost înăbușită în fașă dacă suporterii ei nu ar fi reușit să îndoctrineze tinerii cu principiile lor și să îi țină departe de învățăturile teoriei economice. Economia este o știință teoretică și de aceea nu spune oamenilor ce valori să prefere și spre ce rezultate să țintească. Ea nu stabilește scopurile ultime. Aceasta nu este sarcina omului care gândește, ci a celui care acționează. Știința este rezultatul gândirii, iar acțiunea este rezultatul voinței. În acest sens se poate spune că economia, ca știință, este neutră în ceea ce privește scopurile ultime ale străduinței umane.

Dar lucrurile stau diferit în ceea ce privește mijloacele ce trebuie aplicate pentru obținerea unor scopuri sociale date. In acest domeniu, economia este singurul ghid de încredere pentru a acționa. Dacă oamenii sunt dornici să fie încununați de succes în urmărirea oricăror scopuri sociale, ei trebuie să își modifice acțiunea în funcție de rezultatele raționamentului economic.

Faptul cel mai remarcabil din istoria intelectuală a ultimului secol este lupta împotriva științei economice. Suporterii omnipotenței guvernamentale nu au intrat într-o discuție despre problemele implicate. Ei i-au batjocorit pe economiști, le-au suspectat motivele, i-au ridiculizat și i-au blestemat. Oricum, sarcina acestei cărți nu este să se ocupe de acest fenomen. Trebuie să ne limităm la descrierea rolului pe care birocrația 1-a jucat în această evoluție.

In majoritatea țărilor din Europa, universitățile sunt deținute și conduse de guvern. Ele sunt sub controlul direct al Ministerului Educației, așa cum o unitate de poliție este subordonată șefului departamentului de poliție. Profesorii sunt angajați publici, ca și patrulele și vameșii. Liberalismul din secolul al XlX-lea a încercat să limiteze dreptul Ministerului Educației de a interveni în libertatea profesorilor universitari de a preda ceea ce ei consideră adevărat și corect. Dar cum guvernul a numit acești profesori, și numește numai oameni demni de încredere, adică oameni care împărtășesc punctul de vedere al guvernului, ei sunt gata să critice știința economică și să predea doctrina omnipotenței guvernamentale.

Ca și în celelalte domenii ale birocratizării, Germania secolului al XlX-lea se afla cu mult înaintea altor națiuni și în acest domeniu. Nimic nu caracterizează mai bine spiritul universităților germane decât un pasaj dintr-un discurs al fiziologului Emil du Bois-Reymond, ținut în 1870 în dubla sa calitate de rector al Universității din Berlin și președinteal Academiei Prusace de științe: „Noi, Universitatea din Berlin, situați lângă palatul regelui, suntem, prin acțiunea înființării noastre, apărătorii intelectuali ai Casei de Hohenzollern".

Ideea că un asemenea slujitor regal ar avea puncte de vedere contrare celor ale guvernului, șeful său, este de neînțeles pentru mintea prusacului. A susține teoria conform căreia există legi economice era considerată un fel de revoltă. Dacă ar exista legi economice, atunci guvernul nu ar mai putea fi considerat omnipotent, pentru că politicile lui ar avea succes numai dacă sunt adaptate acestor legi. De aceea, principala preocupare a profesorilor germani de științe sociale era să denunțe erezia scandaloasă că există o regularitate în fenomenele economice. Predarea economiei a fost anatemizată și a fost înlocuită cu zvirtschaftliche Staatswissenschaften (aspectele economice ale științei politice). Singurele calități necesare unui profesor universitar de științe sociale erau discreditarea sistemului de piață și o susținere entuziastă a controlului guvernamental. în timpul Kaiserului, marxiștii radicali care susțineau în mod deschis o mișcare revoluționară și înlăturarea prin violență a guvernului nu au fost numiți profesori cu normă întreagă; Republica de la Weimar nu a făcut decât să abolească, practic, această discriminare.

Economia se ocupă cu operarea întregului sistem de cooperare socială, cu interacțiunea tuturor factorilor determinanți și cu interdependența diferitelor ramuri de producție. Nu poate fi despărțită în domenii separate, care să fie studiate de specialiști care neglijează restul. Este pur și simplu absurdă studierea banilor, muncii sau a comerțul exterior cu același tip de specializare pe care o folosesc istoricii, când împart istoria umană în compartimente diferite. Istoria Suediei poate fi tratată aproape fără nicio referire la istoria Peru. Dar nu poți cerceta ratele salariate fără să te ocupi, în același timp, și de prețurile bunurilor, de ratele dobânzilor și de profituri.

Orice schimbare în unul dintre elementele economiei afectează toate celelalte elemente. Nimeni nu va descoperi vreodată ce politică anume sau ce schimbare se produce dacă își va limita investigația doar la un anumit segment al întregului sistem. Această interdependență este cea pe care guvernul nu vrea să o vadă atunci când se amestecă în afacerile economice. Guvernul pretinde că este înzestrat cu puterea mistică de a acorda favoruri dintr-un inepuizabil corn al abundenței. El este atât atotștiutor, cât și atotputernic. El poate să creeze fericire și abundență cu o baghetă magică.

Adevărul este că statul nu poate să dea dacă nu ia de la cineva. O subvenție nu este niciodată plătită din propriile fonduri; statul acordă subvenții pe seama contribuabililor. Inflația și expansiunea creditului, metodele preferate ale generozității guvernelor actuale, nu adaugă nimic la mărimea resurselor disponibile. Acestea fac doar pe câțiva să fie mai prosperi, dar prin sărăcirea altora. Intervenția în cadrul pieței, în stabilirea prețurilor, a ratelor salariate și a ratelor dobânzilor, așa cum sunt determinate de cerere și de ofertă, poate să ducă, pe termen scurt, la rezultatul dorit de guvern. Dar, pe termen lung, aceste măsuri duc întotdeauna la o stare a afacerilor care – din punctul de vedere al guvernului – este mai rea decât cea pe care a vrut să o modifice.

Nu stă în puterea guvernului să îi facă pe toți mai prosperi. Poate să crească veniturile fermierilor prin restrângerea forțată a producției agricole interne. Dar prețurile mai mari ale acestor produse sunt plătite de consumatori, nu de guvern. Contrapartea creșterii nivelului de trai al fermierilor este scăderea nivelului de trai al restului națiunii. Guvernul poate să protejeze micile magazine împotriva competiției marilor magazine și a lanțurilor de magazine. Dar și de această dată tot consumatorul plătește.

O cercetare a acestor politici, din punctul de vedere al teoriei economice, le va arăta neapărat zădărnicia. Din această cauză, economia este un lucru tabu pentru birocrați. Dar guvernul îi încurajează pe specialiștii care își limitează observațiile la un domeniu îngust, fără să îi intereseze consecințele unei anumite politici. Adepții labor economics se ocupă doar de rezultatele imediate ale politicilor pro-laburiste economiștii sectorului agricol, numai de creșterea prețurilor produselor agricole.

Ei văd problema numai din punctul de vedere al acelor grupuri de presiune care sunt imediat favorizate de măsurile în discuție și nu iau în considerare consecințele sociale ultime. Ei nu sunt economiști, ci prezentatori ai activităților guvernului în anumite ramuri ale administrației.

In cazul intervenției guvernului în afaceri, aceasta a dus de mult la dezintegrarea unității politicilor guvernamentale în părți prost coordonate. S-au dus de mult vremurile în care încă era posibil să se vorbească de o politică guvernamentală. Astăzi, în majoritatea țărilor, fiecare departament își urmează propriul curs, lucrând împotriva străduințelor celorlalte departamente. Departamentul pentru forța de muncă țintește către salarii mai mari și costuri de viață mai scăzute.

Dar, în aceeași administrație, departamentul pentru agricultură țintește către prețuri mai mari la produsele alimentare, în timp ce departamentul pentru comerț încearcă să ridice prețurile la bunurile interne prin impunerea de taxe. Un departament luptă împotriva monopolului, iar alt departament este dornic să introducă – prin taxe, licențe și alte măsuri – condițiile necesare pentru construirea unui monopol. Și fiecare departament se bazează pe opinia expertă a celor specializați în domeniul respectiv.

Aceste studii despre condițiile trecutului recent (de multe ori denumite în mod greșit condiții „actuale"), detaliate și foarte bine documentate din punct de vedere statistic, au o mare valoare pentru viitorii istorici. Nu sunt mai puțin importante pentru pregătirea avocaților și a funcționarilor. Dar, în mod cert, nu substituie lipsa de educație economică. Este uimitor faptul că teza de doctorat a lui Stresemann a avut ca subiect condițiile comerțului cu sticle cu bere din Berlin. În condițiile activității universitare germane, aceasta înseamnă că a dedicat o bună parte a activității sale universitare pentru studierea marketingului berii și a obiceiurilor de băutură ale populației. Acesta este echipamentul intelectual pe care glorificatul sistem universitar german 1-a dat unui om care, mai târziu, a fost cancelarul Reiatului în cei mai critici ani din istoria Germaniei.

După ce au murit profesorii în vârstă, care și-au ocupat catedrele în răstimpul scurtului liberalism german, a devenit imposibil să mai auzi ceva despre economie în universitățile Reichului. Nu au mai existat economiști germani, iar cărțile economiștilor străini nu se puteau găsi în bibliotecile universităților.

Profesorii de științe sociale nu au urmat exemplul profesorilor de la teologie, care i-au familiarizat pe studenți cu principiile și cu dogmele celorlalte biserici și secte și cu filosofia ateismului, pentru că ei erau dornici să discrediteze credințele pe care le considerau erezii. Tot ceea ce studenții de la științe sociale au învățat de la profesorii lor a fost că economia este o știință nefundamentată și că așa-zișii economiști sunt, susținătorii lingușitori ai intereselor necinstite ale clasei exploatatorilor burghezi, gata să vândă poporul în schimbul marilor afaceri și al capitalului financiar. Absolvenții părăseau universitățile ca susținători convinși ai totalitarismului, fie în varianta nazistă, fie în cea marxistă.

Condițiile din celelalte țări erau similare. Cea mai vestită instituție franceză de învățământ era Ecole Normale Superieure din Paris; absolvenții ei ocupau cele mai importante posturi din administrația publică, politică și învățământul superior. Acesta școală era dominată de marxiști și de alți suporteri ai controlului guvernamental total. In Rusia, guvernul imperial nu admitea la conducerea unei universități pe cineva suspectat de a susține ideile liberale ale teoriei economice „apusene". Pe de altă parte, erau numiți mulți marxiști din ramura „loială" a marxismului, adică oceia care se dădeau la o parte din drumul fanaticilor revoluționari. în acest mod, chiar țarii au contribuit la succesul de mai târziu al marxismului. Totalitarismul european este rezultatul final al supremației deținute de birocrație în domeniul educației. Universitățile au pavat drumul pentru dictatori.

Astăzi, atât în Rusia, cât și în Germania, universitățile sunt cele mai importante fortărețe ale sistemului unipartit. Nu numai științele sociale, istoria și filosofia, ci și celelalte ramuri ale științei, artei și literaturii sunt controlate strict sau, așa cum spun naziștii, gleichgeschaltet. Chiar și Sidney și Beatrice Webb, admiratori naivi și necritici ai Sovietelor, au fost șocați când au descoperit că „Jurnalul pentru științe naturale marxist-leniniste" susținea „partidul în matematică" și „puritatea teoriei marxist-leniniste în chirurgie" și că „Jurnalul sovietic de venerologie și dermatologie" urmărește abordarea tuturor problemelor pe care le discută din punctul de vedere al materialismului dialectic.

CAPITOLUL IV

CONSECINȚE PSIHOLOGICE ALE BIROCRAȚIEI

IV.1 Soarta generației tinere într-un mediu birocratic

Capitalismul este un sistem în care fiecare are posibilitatea să se îmbogățească, un sistem care oferă tuturor ocazii prielnice nelimitate. Dar, bineînțeles, nu toți au noroc. Foarte puțini devin milionari. Insă toată lumea știe că efortul susținut, și numai efortul susținut, se plătește. Toate drumurile sunt deschise tânărului inteligent. El este optimist pentru că își cunoaște puterea. Are încredere în sine și este plin de speranță. Pe măsură ce îmbătrânește și își dă seama că multe dintre planurile lui au avut de suferit el nu are motiv să dispere. Copiii lui vor începe cursa din nou, și nu vede niciun motiv pentru care ei nu ar reuși acolo unde el a dat greș. Viața merită să fie trăită pentru că este plină de promisiuni. Toate acestea sunt adevărate pentru America.

În bătrâna Europă încă mai supraviețuiesc multe prejudecăți moștenite de la vechiul regim. Chiar și în plină epocă a liberalismului, aristocrații și funcționarii publici se luptau pentru menținerea privilegiilor lor. Dar în America nu existau asemenea rămășițe ale Evului Mediu. Din acest punct de vedere, era o țară tânără, era o țară liberă. Aici nu existau nici reglementări industriale, nici ghilde. Thomas Alva Edison și Henry Ford nu au fost nevoiți să înfrunte obstacolele ridicate de guvernele mioape și de opinia publică îngustă la minte.

In astfel de condiții, generațiile noi sunt conduse de spiritul de pionierat. Ele se nasc într-o societate în progres și își dau seama că rolul lor este să contribuie cu ceva la îmbunătățirea lucrurilor din societatea umană. Vor schimba lumea, modelând-o după propriile idei. Nu au timp de pierdut, ziua de mâine este a lor și trebuie să se pregătească pentru lucrurile mărețe care le așteaptă. Ele nu vorbesc despre faptul ca sunt tineri sau despre drepturile tinerilor; se poartă așa cum trebuie să se poarte tinerii. Nu vorbesc despre „dinamismul" lor; sunt dinamice și nu trebuie să sublinieze această calitate. Nu provoacă generațiile mai vechi la discuții arogante. Vor să câștige prin fapte.

Lucrurile stau cu totul diferit în condițiile valului ascendent de birocratizare. Slujbele guvernamentale nu oferă nicio posibilitate pentru etalarea talentelor și înzestrărilor personale. Controlul strict spulberă inițiativa. Tânărul nu își face nicio iluzie cu privire la viitorul său. El știe ce îi este hărăzit. Va obține o slujbă într-unul din nenumăratele birouri, va fi doar o rotiță dintr-o mașinărie imensă, a cărei funcționare este mai mult sau mai puțin mecanică. Rutina unei tehnici birocratice îi va răni mintea și îi va lega mâinile. Se va bucura de siguranță. Dar această siguranță va fi mai degrabă asemănătoare cu securitatea de care se bucură deținutul într-o închisoare. Nu va fi niciodată liber să ia decizii și să își modeleze soarta. Va fi pentru totdeauna un om de care se va avea grijă. Nu va fi niciodată un om adevărat, care să se bazeze pe propria putere. Se va cutremura la vederea imenselor clădiri cu birouri, în care se va îngropa.

În perioada de dinaintea celui de-al Doilea Război Mondial, Germania, țara cea mai înaintată pe calea către birocratizare, a fost martora apariției unui fenomen de care nu se știa până atunci: mișcarea tineretului. Găști turbulente de băieți și fete cutreierau țara, făcând mult zgomot și chiulind de la ore. Cu vorbe bombastice anunțau venirea „vârstei de aur". Generațiile de dinainte, spuneau ei, erau pur și simplu idioate; incapacitatea lor a transformat pământul în iad. Dar noua generație nu mai este dispusă să îndure „gerontocrația", supremația senilității incapabile și imbecile. De aceea, tinerii inteligenți vor conduce. Vor distruge tot ce este vechi și fără rost, vor respinge tot ceea ce a fost de preț pentru părinții lor, vor schimba ideologiile și valorile vechi și false ale civilizației capitaliste și burgheze cu unele noi, reale și substanțiale, și vor construi o nouă societate de giganți și de supraoameni.

Această vorbărie înflăcărată a adolescenților era doar o încercare de a masca lipsa lor de idei și a oricărui program clar. Nu aveau nimic de spus decât: „Suntem tineri și deci cei aleși; suntem plini de ingeniozitate pentru că suntem tineri; noi suntem viitorul; noi suntem dușmanii de moarte ai burghezilor decăzuți și ai filistinilor". Și dacă cineva, căruia nu îi era teamă, îi întreba care sunt planurile lor, ei știau un singur răspuns: „Conducătorii noștri vor rezolva toate problemele".

Întotdeauna a fost sarcina tineretului să provoace schimbări. Dar trăsătura caracteristică a mișcării tineretului a fost că ei nu aveau nici idei noi, nici planuri. Au denumit acțiunea lor „mișcarea tineretului" tocmai pentru că nu aveau niciun program pe care să îl folosească pentru a da un nume eforturilor lor. De fapt, ei au îmbrățișat în întregime programul părinților lor. Nu s-au opus tendinței spre omnipotența guvernului și birocratizare. Radicalismul revoluționar nu a fost decât impetuozitatea vârstei dintre copilărie și maturitate; a fost un fenomen al unei pubertăți prelungite, lipsit de orice conținut ideologic.

Conducătorii mișcării tineretului erau nevrozați și dezechilibrați mintal. Mulți dintre ei erau afectați de o sexualitate morbidă, fiind fie destrăbălați, fie homosexuali. Niciunul dintre ei nu excela în vreo activitate și nu au contribuit cu nimic la progresul umanității. Numele lor sunt de mult uitate; singura urmă pe care au lăsat-o a fost câteva cărți și poeme care propovăduiau perversitatea sexuală. Dar majoritatea urmașilor lor a fost diferită. Aveau un singur țel: să obțină o slujbă în aparatul birocratic cât mai repede cu putință. Cei care nu au fost uciși în războaie și revoluții sunt astăzi birocrații pedanți și timizi din nenumăratele birouri din sistemul german, fie sunt sclavii supuși și credincioși ai lui Hitler. Dar vor fi la fel de supuși și de credincioși și succesorilor lui Hitler, indiferent dacă va fi vorba de un naționalist german sau o marionetă a lui Stalin.

Din Germania, mișcarea tineretului s-a răspândit și în alte țări. Fascismul italian a fost mascat ca o mișcare a tineretului. Imnul partidului – „Giovinezza" – este un imn al tineretului. Ca un bufon, Ducele se lăuda, la cei cincizeci de ani ai săi, cu vigoarea lui tinerească și era nerăbdător să își ascundă vârsta ca o doamnă cochetă. Dar singura preocupare a membrilor fascismului era să obțină o slujbă guvernamentală. În timpul războiului din Etiopia, autorul de față a cerut câtorva absolvenți ai uneia dintre cele mai mari universități italiene o explicație a ostilității lor față de Franța și Marea Britanie. Răspunsul a fost uimitor: „Italia", au spus ei, „nu oferă suficiente posibilități intelectualității sale. Vrem să cucerim coloniile britanice și cele franceze pentru a obține, în administrația acestor teritorii, slujbele care acum sunt în mâinile birocraților francezi și britanici."

Mișcarea tineretului a fost expresia nesiguranței acestui segment social în fața perspectivelor întunecate pe care le oferea tendința generală către birocratizare. A fost o falsă rebeliune, condamnată să eșueze, pentru că nu a îndrăznit să lupte serios împotriva lăcomiei reglementate. Tumultuoșii așa-ziși răzvrătiți erau neputincioși pentru că se aflau sub vraja superstițiilor totalitariste. Ei se complăceau în vorbărie destabilizatoare și cântau cântece înflăcărate, dar, mai întâi de toate, voiau slujbe guvernamentale.

Astăzi, mișcarea tineretului este aproape moartă în țările avansate pe calea către totalitarism. În Rusia, în Germania și în Italia, copiii și adolescenții sunt ferm integrați în controlul aparatelor atotcuprinzătoare ale statului. Copiii, de la vârste fragede, sunt membri ai organizațiilor politice. Din leagăn și până în mormânt, toți cetățenii sunt supuși mașinăriei sistemului cu un singur partid, constrânși să se supună fără să pună nicio întrebare. Nicio asociație sau întrunire „privată" nu este permisă. Aparatele oficiale nu tolerează nicio concurență, ideologia oficială nu îngăduie nicio dezaprobare. Aceasta este realitatea despre utopia birocrației.

Mișcarea tineretului a fost o revoltă neputincioasă și fără succes a tinerilor împotriva dezvoltării birocratizării. A fost sortită eșecului pentru că nu a atacat rădăcina răului, tendința către socializare. De fapt, a fost doar expresia confuză a neliniștii, fără vreo idee clară și un program bine definit. Adolescenții răzvrătiți erau atât de prinși de vraja ideilor socialiste, că pur și simplu nu știau ce vor.

Este evident că tineretul este prima victimă a tendinței către birocratizare. Tinerii sunt deposedați de orice posibilitate de a-și modela soarta. Pentru ei nu mai este nicio șansă. Sunt, de fapt, „generația pierdută", pentru că le lipsește cel mai de preț drept al generațiilor noi, și anume dreptul de a aduce ceva nou la vechea civilizație. Sloganul: „Omenirea a atins stadiul maturității" a fost cauza eșecului noii generații. Ce sunt tinerii cărora nu li se lasă nicio șansă să schimbe sau să îmbunătățească? A căror unică perspectivă este să înceapă de la cel mai de jos nivel al ierarhiei birocratice și să urce încet, în strictă concordanță cu regulile formulate de superiorii vârstnici? Văzută din punctul lor de vedere, birocratizarea înseamnă supunerea celor tineri dominației celor în vârstă.

Aceasta duce la revenirea unui sistem asemănător cu cel al castelor. În toate națiunile și civilizațiile – în perioadele precedente apariției liberalismului modern și a mlă-diței lui, capitalismul – societatea se baza pe poziția socială. Națiunea era divizată în caste. Existau caste privilegiate, ca cele ale regilor și nobililor, și caste defavorizate, ca cele ale șerbilor și sclavilor. Un om s-a născut într-o anumită castă, acolo va rămâne pentru toată viața și va transmite și copiilor lui statutul său de castă. Cel care s-a născut într-o castă de rang inferior este pentru totdeauna deposedat de dreptul de a obține, în viață, o situație care a fost rezervată celor privilegiați. Liberalismul și capitalismul abolesc toate aceste discriminări și îi fac pe toți oamenii egali în fața legii. Acum, fiecare este liber, în principiu, să concureze pentru orice loc în societate.

IV.2 Totalitarismul și progresul

Guvernul paternalist, prin oamenii săi morali și înțelepți, prin orice elită de nobili birocrați, poate revendica un eminent susținător, Platon. Statul ideal și perfect al lui Platon trebuia să fie condus de filosofi altruiști. Aceștia trebuiau să fie judecători integri și administratori imparțiali, întotdeauna supunându-se legilor eterne. Aceasta este caracteristica filosofiei lui Platon: nu acordă atenție evoluției condițiilor economice și sociale și nici schimbărilor ideilor umanității cu privire la scopuri și mijloace.

Există modelul peren al unui stat bun, și orice deviere a condițiilor actuale de la acest model nu poate fi decât denaturare și degradare. Problema este să fie întemeiată societatea perfectă și să fie ferită de orice modificare, pentru că schimbarea este sinonimă cu deteriorarea. Instituțiile economice și sociale sunt rigide. Noțiunea de progres în cunoaștere, în proceduri tehnologice, în metode de afaceri și în organizații sociale este necunoscută gândirii lui Platon. Toți utopiștii de mai târziu, care și-au modelat planurile unui paradis pământesc după exemplul lui Platon, credeau și ei în imuabilitatea lucrurilor umane.

Idealul lui Platon – conducerea de către elită – a fost pus în aplicare de Biserica Catolică. Biserica romană, sub organizarea tridentină, așa cum a rezultat din Contrareformă, este o birocrație perfectă. A rezolvat cu succes problemele cele mai delicate ale oricărui guvern nedemocratic, și anume selecția conducătorilor. Fiecărui băiat îi este, teoretic, deschisă posibilitatea accesului la cele mai înalte demnități ale Bisericii. Preotul local este dornic să netezească drumul către educație al celor mai inteligenți tineri din parohia sa; ei sunt învățați în seminariile episcopului. Odată hirotonisiți, cariera lor viitoare depinde numai de caracterul, zelul și intelectul lor. Printre prelați există mulți urmași ai unor familii nobile și bogate. Dar poziția lor nu se datorează vechimii familiilor lor. Ei trebuie să concureze, aproape în condiții egale, cu fiii țăranilor săraci, ai muncitorilor și ai iobagilor. Cardinalii Bisericii Catolice, abații și profesorii din universitățile teologice Iurmează un grup de oameni eminenți. Chiar și în țările cele mai dezvoltate ei sunt rivali demni ai celor mai străluciți savanți, filosofi, oameni de știință și oameni de stat.

Acest lucru extraordinar îl dau ca exemplu autorii tuturor utopiilor socialiste moderne. Cazul este exemplificat de doi înaintași ai socialismului de astăzi: contele Henri de Saint-Simon și Auguste Comte. I. Lucrurile au stat la fel cu mulți alți autori socialiști, deși, din motive evidente, nu au arătat Biserica drept exemplu. Niciun alt precedent de ierarhie perfectă nu a putut fi găsit în afară de cel prezentat de catolicism. Este construită pe o doctrină perenă și imuabilă. Credința este fixată pentru totdeauna. Nu există niciun progres și nicio evoluție. Există doar supunere în fața legii și a dogmei. Metodele de selecție adoptate de Biserică sunt foarte eficiente în guvernarea unui organism ce depinde de un set de reguli și regulamente indiscutabile și de neschimbat. Ele sunt perfecte în alegerea custozilor bogăției eterne a doctrinei.

Dar cazul societății umane și al guvernării civile este diferit. Este cel mai de preț privilegiu al omului să se zbată neîncetat pentru îmbunătățire și să lupte prin metode mai bune împotriva obstacolelor pe care natura i le ridică în viața și în bunăstarea sa. Acest impuls nativ i-a transformat pe urmașii oamenilor cruzi ce trăiau în peșteri în acești oameni civilizați din zilele noastre. Dar omenirea încă nu a atins un stadiu de perfecționare dincolo de care niciun progres nu mai este posibil. Forțele care au construit civilizația prezentă nu au murit încă. Dacă nu ar fi legate de un sistem rigid dintr-o organizație socială, ele ar continua și ar aduce noi îmbunătățiri. Principiul electiv prin care Biserica Catolică își alege viitorii conducători este devoțiunea eternă și credința în dogmele Bisericii. Nu se caută inovatori sau reformatori, pionieri ai unor idei noi, radicale, în opoziție cu cele vechi.

Acesta este un lucru care poate fi protejat prin alegerea viitorilor șefi de către actualii conducători, bătrâni și încercați. Niciun sistem birocratic nu poate realiza altceva. Dar exact acest conservatorism de fier face ca metodele birocratice să fie cu totul inadecvate pentru conducerea afacerilor sociale și economice.

Birocratizarea este în mod necesar rigidă, pentru că implică respectarea regulilor și practicilor stabilite. Dar în viața socială, rigiditatea duce la pietrificare și moarte. Dacă oamenii primitivi ar fi adoptat principiul stabilității, ei nu ar fi dorit niciodată securitate, ar fi fost de mult distruși de animalele sălbatice și de microbi.

IV.3 Dispariția spiritului critic

Socialiștii susțin că sistemul capitalist este degradant, că este incompatibil cu demnitatea omului, că slăbește capacitățile intelectuale ale oamenilor și le strică integritatea morală. In capitalism, spun ei, fiecare om trebuie să îl privească pe aproapele său ca pe un concurent. Instinctele native ale oamenilor de cumsecădenie și de asociere sunt astfel transformate în ură și în dorința nemiloasă de a obține succesul personal pe seama celorlalți. Dar socialismul va readuce virtuțile naturii umane. Amiciția, fraternitatea și camaraderia vor fi caracteristicile omului viitor.

Dar competiția nu poate fi niciodată eliminată. Pentru că întotdeauna vor fi poziții pe care oamenii le preferă altor poziții, ei vor lupta pentru ele și vor încerca să își elimine rivalii. Este irelevantă numirea aceastei întreceri, rivalitate sau competiție. Oricum, într-un fel sau altul, trebuie să se decidă dacă un om merită sau nu să obțină slujba pentru care candidează. Singura întrebare este doar ce fel de competiție trebuie să existe.

Varianta capitalistă a concurenței constă în a-i depăși pe ceilalți participanți pe piață printr-o ofertă de mărfuri mai ieftine și de calitate superioară. Varianta birocratică constă în intrigile de la „curțile" celor de la putere. Întotdeauna a existat flatare, adulație, servitute și lingușire la curțile tuturor conducătorilor despotici.

Dar întotdeauna au existat cel puțin câțiva oameni cărora nu le-a fost teamă să le spună tiranilor adevărul, în zilele noastre este altfel. Politicienii și scriitorii se întrec în adularea suveranului, „omul obișnuit". Nu se aventurează să își pericliteze popularitatea prin idei nepopulare. Curtenii lui Ludovic al XlV-lea nu au mers niciodată atât de departe ca unii oameni din zilele noastre în preamărirea Fuhrerilor și a susținătorilor acestora, masele. Contemporanii se pare că și-au pierdut orice urmă de bun-simț și capacitate de autocritică.

Toți germanii au luat ca atare faptul că esența și natura însăși a lucrurilor fac necesar ca universitățile, căile ferate, telegraful și telefoanele să fie controlate de guvern. Pentru un rus, ideea că un om poate trăi fără un pașaport valabil și autentificat de poliție pare întotdeauna paradoxală. În condițiile care s-au dezvoltat în ultimii treizeci de ani, cetățenii din Europa continentală au devenit dependenți de actele de identificare. în multe țări era riscant să ieși pentru o plimbare fără aceste acte. în majoritatea țărilor europene, un om nu putea să stea peste noapte într-un loc fără să anunțe imediat la poliție locul unde înnoptează și orice schimbare a adresei.

Este posibil să se fi obținut ceva bun din această reglementare. Bineînțeles, nu a fost de mare ajutor în combaterea criminalității și în condamnarea criminalilor. Pentru a se ascunde, un criminal nu se va codi să încalce legea prin neraportarea schimbării adresei.

Apărându-și sistemul, birocrații devin melodramatici. Ei întreabă populația cum pot bieții copii abandonați să își regăsească părinții lipsiți de scrupule. Nu spun că un detectiv inteligent ar fi capabil să îi găsească. Mai mult, faptul că există unii răufăcători nu poate fi considerat un motiv suficient pentru restrângerea libertății majorității covârșitoare a cetățenilor decenți.

O întreprindere care urmărește obținerea profitului este susținută de patronajul voluntar al publicului. Ea nu poate rezista dacă consumatorii nu sunt interesați să contribuie. Birourile însă își aleg cu forța „patronii". Faptul că un birou este frecventat de mulți oameni nu constituie o dovadă a satisfacerii unor nevoi umane urgente. Arată doar că se implică în probleme importante pentru viața tuturor.

Pălirea spiritului critic este o serioasă amenințare la adresa păstrării civilizației umane. Face doar mai ușoară „sarcina" escrocilor de a-i păcăli pe oameni. Este de remarcat faptul că oamenii educați sunt mai naivi decât cei mai puțin educați. Cei mai entuziaști susținători ai marxismului, nazismului și fascismului au fost intelectualii, nu persoanele neinstruite. Intelectualii nu au fost niciodată suficient de pătrunzători pentru a vedea contradicțiile dintre credințele lor. Nu a deteriorat niciun pic popularitatea fascismului faptul că Mussolini, în același discurs, i-a preamărit pe italieni ca fiind națiunea cea mai reprezentativă a vechilor civilizații apusene și, totodată, cea mai tânără dintre națiunile civilizate. Niciunui naționalist german nu i-a păsat când brunetul Hitler, corpolentul Goring și șchiopul Goebbels au fost lăudați ca fiind cei mai străluciți reprezentanți ai celor înalți, slabi și blonzi din rasa ariană conducătoare.

Absența spiritului critic face posibil să le spui oamenilor că vor fi liberi într-un sistem de înregimentare completă. Oamenii își închipuie că un regim în care toate lucrurile sunt deținute de stat și în care guvernul este singurul angajator este un tărâm al libertății. Niciodată nu iau în considerare posibilitatea că atotputernicul guvern al utopiei lor ar putea ținti către scopuri pe care ei le dezaprobă în întregime, întotdeauna presupun, în mod tacit, că dictatorul va face exact ceea ce ei ar vrea ca el să facă.

CONCLUZII

Din cuprinsul lucrării propuse se poate desprinde concluzia că prin birocrație se înțelege acea structură din cadrul administrației publice, care îndeplinește funcția de coordonare a activităților și cea de control al celor care efectuează aceste activități.

La nivel strict teoretic, birocrația se desebește astfel atât de structurile de decizie, cât și de cele menite să efectueze nemijlocit activități proprii unei administrații publice. Pe de altă parte, această definiție ajută la identificarea structurii birocratice din cadrul oricărei administrații publice.

Premisa de la care se pornește în studiul birocrației ca instrument de colaborare și control este o creație politică. Altfel spus, existența și caracteristicile ei depind de voința politică a celor care o folosesc. Prin urmare, nu se poate înțelege birocrația decât dacă, în prealabil, se va elabora o teorie politică aptă să precizeze condițiile de posibilitate a birocrației și trăsăturile ei particulare într-un context politic sau altul.

Analiza caracteristicilor tehnice ale managementului birocratic și ale oponentului său, managementul pe bază de profit, aduce o soluție pentru evaluarea corectă și imparțială a capacității celor două sisteme de a rezolva problemele economice în condițiile diviziunii muncii.

Administrația publică, conducerea de către aparatul statului, prin coerciție și constrângere, trebuie, în mod necesar, să fie formală și birocratică. Nicio reformă nu poate să îndepărteze trăsăturile birocratice ale birourilor guvernamentale. Este zadarnică învinuirea de încetineală și ineficiență.

În absența unei unități de măsură indiscutabile, care să calculeze succesul sau eșecul, este aproape imposibil, pentru majoritatea covârșitoare a oamenilor, să găsească acel stimulent pentru depunerea efortului maxim, pe care îl oferă foarte ușor calculele monetare ale afacerilor care urmăresc obținerea profitului.

Nu prezintă niciun folos criticarea de către birocrat a regulilor și regulamentelor rigide. Aceste reguli sunt indispensabile pentru ca o administrație publică să nu scape din mâinile șefilor și să nu degenereze în supremația funcționarilor subordonați.

Mai mult, aceste reguli reprezintă singura modalitate de a face ca legea să fie suverană în conducerea afacerilor publice și să îi protejeze pe cetățeni împotriva discreționarismului despotic.

Este simplu pentru un observator să invinuiască aparatele birocratice de extravaganță. Dar executivul, căruia îi rămâne responsabilitatea serviciilor perfecte, vede problema din alt punct de vedere. Nu își asumă riscuri prea mari. Preferă să fie de partea sigură a lucrurilor și să se asigure de două ori. Aceste deficiențe sunt proprii desfășurării serviciilor care nu pot fi verificate prin calculul monetar al profitului și pierderii.

BIBLIOGRAFIE

I. TRATATE, MONOGRAFII, DICȚIONARE

Alexandru I., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008.

Androniceanu A., Management public, Editura Economică, București, 1999.

Henry N., Administrație publică și afaceri publice, Editura Cartier, Chișinău, 2004.

Hințea C.E., Management public, Editura Accent, București, 2007.

Iancu A., Tratat de economie. Știința economică și interferențele ei, vol I., Editura Economică, București, 1993.

Nicolescu O., Management, Editura Economică, București, 1997.

Oroveanu M., Tratat de știința administrației, Editura Economică, București, 1996.

Parlagi A. P., Dicționar de administrație publică, Editura Economică, București, 2004.

II. LUCRĂRI DE SPECIALITATE

Beetham D., Birocrația, Editura Du Style, București, 1998.

Costea M., Introducere în administrația publică, Editura Economică, București, 2000.

Crețoiu Cornescu V., Bucur I., Economie politică, Editura Tempus, București, 1992.

Filip Gh., Onofrei M., Elemente de știința administrației, Editura Junimea, Iași, 2004.

Fisichella D., Știința politică. Probleme, concepte, teorii, Editura Polirom, Iași, 2006.

Matei L., Popescu I., Dincă D., Instituțiile administrației publice, Editura Economică, București, 2003.

Mises von L., Birocrația și imposibilitatea planificării raționale în regim socialist, Institutul Ludwig von Mises România, București, 2006.

Onofrei M., Sisteme administrative comparate, Editura Polirom, Iași, 2003.

Onofrei M., Administrație publică. Fundamente științifice și bune practici, Editura Universității AL. I. Cuza Iași, 2007.

Parrado Diez S., Sisteme administrative comparate, Editura Universității Al. I. Cuza, Iași, 2006.

Popescu L. G., Administrație și politici publice, ediția a 2 a, Editura Economică, București, 2006.

Profiroiu A.; Popescu I., Bazele administrației publice, ediția a 3 a, Editura Economică, București, 2005.

Stănciulescu G.; Androniceanu A., Sisteme europene de administrație publică, Editura Uranus, București, 2006.

Vlaicu C. R., Birocrație și procedură în administrația publică, editura Universul Juridic, București, 2012.

III. LUCRĂRI GENERALE

Apostol Tofan D., Instituții administrative europene, Editura C.H.Beck, București, 2006.

Bălan E., Procedura administrativă, Editura Universitară, București, 2005.

Corodeanu D.T., Etica în administrația publică, Editura Tehnopress, Iași, 2007.

Grigorescu V., Managementul relațiilor publice și corespondența economică, Editura Strategic Management, București, 1993.

Miroiu M., (coord.), Ideologii politice actuale. Semnificații, evoluții și impact, Editura Polirom, Iași, 2012.

Platis M., Economia sectorului public, Editura Universității din București, București, 2005.

Platon M., Introducere în știința administrației publice, Editura Universul, Chișinău, 1999.

Plumb I., Managementul serviciilor publice, Editura ASE București, București, 2000.