Definirea Sistemului Carierei In Statele Europene

INTRODUCERE

Definirea sistemului carierei și a sistemului de posturi cu caracteristici structurale diferite

CAPITOLUL I: ASEMĂNĂRI ȘI DIFERENȚE PRIVIND DEZVOLTAREA CARIEREI FUNCȚIEI PUBLICE ÎN STATELE MEMBRE ALE UE

Secțiunea 1. Evoluția carierei, promovarea internă și mobilitatea

În acest context, prin „evoluția carierei“ se înțelege: promovarea verticală, progresul salarial și mobilitatea orizontală și geografică.

1.1. Promovarea internă

1.2. Mobilitatea

1.3. Fluxurile mobilității

1.5. Măsuri în favoarea mobilității

Secțiunea 2. Formarea personalului public

2.1. Obiectivele formării

2.2. Modalități și practici de formare

2.3. Formarea cadrelor

CAPITOLUL II. REGLEMENTAREA CARIEREI ÎN FUNCȚIA PUBLICĂ ÎN ROMANIA

Secțiunea 1. Pregătirea (formarea) profesională a funcționarilor

Secțiunea 3. Repartizarea și integrarea funcționarilor

Secțiunea 4. Perfecționarea pregătirii funcționarilor publici

Secțiunea 5. Evaluarea funcționarilor publici

Secțiunea 6. Stabilitatea și cariera funcționarilor

Secțiunea 7. Promovarea și avansarea funcționarilor

CAPITOLUL III: ASEMĂNĂRI ȘI DIFERENȚE ÎN ORGANIZAREA FUNCȚIEI PUBLICE ÎN STATELE MEMBRE ALE UE

Secțiunea 1. Evaluarea personalului: notarea managementului performanțelor, competențelor și potențialului

1.1. Tipologia evaluării

1.2. Câteva tendințe dominante în materie de evaluare a personalului

Secțiunea 2. Remunerarea funcționarilor

2.1. De ce remunerarea este atât de diferită în cadrul funcției publice?

2.2. Contextul remunerării în funcția publică

2.3. Elemente de remunerare a funcționarilor

2.4. Sisteme de determinare a salariilor

2.5. Remunerarea în funcție de performanță

Secțiunea 3. Durata timpului de lucru în cadrul funcției publice 143

3.1. Forme de lucru flexibile

3.2. Orarele de lucru regulamentare și reale în cadrul administrațiilor publice

3.3. Orare variabile, orare de muncă flexibile, zilnice, lunare și anuale

3.4. Munca cu jumătate de normă și distribuirea posturilor

Definirea muncii cu jumătate de normă și a distribuirii posturilor

Secțiunea 4. Regimul de pensionare și procesul de reformă

4.1. Regimul de pensionare din cadrul funcției publice în statele membre

4.2. Reforma regimurilor de pensionare din cadrul funcției publice

Regimurile generale de pensionare, speciale și complementare

Secțiunea 5. Dialogul social în cadrul funcției publice

5.2 dreptul la grevă

Concluzii

Secțiunea 6. Egalitatea șanselor

6.1. Decizii ale Curții Europene de Justiție

6.2 Accesul femeilor în funcția publică

6.3 Măsuri adoptate de statele membre

Secțiunea 7. Drepturi disciplinare și coduri etice

7.1. Lupta împotriva corupției

Secțiunea 8. Transparența administrației

BIBLIOGRAFIE

70 pagini

=== definirea sistemului carierei ===

INTRODUCERE

Definirea sistemului carierei și a sistemului de posturi cu caracteristici structurale diferite

Schimbările din contextul politic și economic nu rămân fără efect asupra structurii și organizării funcției publice în statele membre. Pe de o parte, la nivel național, mijloacele bugetare din ce în ce mai moderne ale statelor, revendicările din ce în ce mai vii în favoarea unei administrații axate pe serviciul către cetățean și presiunile în sensul unei reduceri a costurilor de funcționare plasează serviciile publice în fața unei noi provocări. Răspunsurile sunt simple, de ex., introducerea remunerării legate de performanță, o mai mare flexibilitate a orarelor de muncă, revizuirea sumelor pentru pensii etc., dar pe de altă parte, evoluția la nivel european este însoțită de noi întrebări. Cum influențează aceste schimbări elementele structurale ale sistemului tradițional al carierei? Care sunt tendințele care caracterizează noua organizare a administrațiilor publice? Există o mai mare convergență către diversele sisteme?

Lucrarea este bazată pe o comparație între structurile organizaționale ale funcțiilor publice din diverse state membre. Analiza vizează principalele elemente structurale, cum ar fi procedurile de recrutare, sistemele de remunerare și regimurile de pensionare, orarele de muncă etc., pentru a elabora o bază comună de comparații între administrațiile publice, pentru a determina similitudinile existente și pentru a trage concluziile referitoare la axele de dezvoltare comună.

Literatura de specialitate recurge mereu la clasificarea în sisteme de carieră sau sisteme de posturi pentru a distinge principalele caracteristici structurale ale funcțiilor publice ale statelor membre. Totuși, abordarea adoptată de către autorii acestei lucrări se limitează la distincția dintre sistemul de carieră și sistemul cu caracteristici structurale diferite.

Sistemul carierei se caracterizează în special prin faptul că se schițează o carieră specifică printr-un post de acces. Apoi, funcționarul poate face carieră în această schemă conform cu dispozițiile legale și poate fi promovat către alte niveluri de remunerare. Textele legale sau reglementările prevăd un nivel maximal de formare pentru a accede la fiecare tip de carieră. În ceea ce privește diversele funcții ale unei cariere și dezvoltarea profesională, aceste sisteme sunt structurate în mod ierarhic. După o perioadă de pregătire și/sau de încercări precise, intervine nominalizarea ca funcționar pe viață. Condițiile de muncă, remunerarea și asigurările de vechime fac în general obiectul unei reglementări statutare.

Alături de sistemul carierei, vom regăsi un sistem de posturi cu caracteristici structurale diferite, care se definește prin caracteristici opuse. Prin noțiunea de „sistem de posturi cu caracteristici structurale diferite“ se poate evidenția mai bine diversitatea structurală și organizațională a funcției publice în Uniunea Europeană.

Elemente tipice ale sistemelor de carieră și ale sistemelor cu caracteristici structurale diferite

CAPITOLUL I: ASEMĂNĂRI ȘI DIFERENȚE PRIVIND DEZVOLTAREA CARIEREI FUNCȚIEI PUBLICE ÎN STATELE MEMBRE ALE UE

Secțiunea 1. Evoluția carierei, promovarea internă și mobilitatea

În acest context, prin „evoluția carierei“ se înțelege: promovarea verticală, progresul salarial și mobilitatea orizontală și geografică.

1.1. Promovarea internă

În ceea ce privește promovarea internă, statele membre pot fi repartizate în două grupuri, în funcție de cum practică sistemul carierei sau sistemul caracteristicilor structurale diferite. Statele membre care fac parte din primul grup au pus în aplicare sisteme de promovare bine definite în care, funcționarul este promovat pe baza condițiilor fixate și a creșterii periodice a salariilor. În acest sistem evoluția profesională este tratată pe larg.

În Finlanda, Olanda și în Suedia, țări care cunosc un sistem cu caracteristici structurale diferite, promovarea în timpul carierei nu este organizată în funcție de un sistem fixat în prealabil.

În Austria, există nouă grupuri de remunerare care presupun câte șape grupe fiecare (Verwendungsgruppen). În sistemul categoriilor de angajare (Dienstklassen system) există o posibilitate de promovare în cadrul categoriilor de la un nivel (Dienstklasse) la un nivel imediat superior, după scurgerea unei perioade de așteptare și în funcție de prestațiile furnizate. În sistemul de avansare (Vrückungssystem) care este aplicat în paralel, avansarea de la un grad la altul nu are loc decât o dată la doi ani.

În Belgia, există cinci niveluri de angajare care presupun 13 ranguri. Promovarea se efectuează prin avansare fie de la un rang la altul, imediat superior de la același nivel, fie de la un nivel la altul imediat superior. O evoluție a carierei prin promovare către un nivel superior nu este posibilă decât pe calea examenelor de acces. Avansarea în grad este subordonată reușitei la examen. În Franța, promovarea este reglementată prin statutul general și prin statute speciale ale corpului funcționarilor. Promovarea alegerii ține cont de vechime, dar în egală măsură de meritele agenților. Funcționarii care vizează o promovare trebuie să participe la un concurs sau la o procedură de selecție internă. Printre altele, avansarea de la un nivel sau rang superior se poate baza pe rezultatele obținute, vechimea în serviciu sau prestările furnizate.

În Germania, posturile pentru promovare sunt în general anunțate la nivel intern. Promovarea este acordată în funcție de performanțele profesionale și de posturile bugetare disponibile. Funcționarul este întotdeauna promovat într-un grad imediat superior al carierii, care cuprinde un grad de acces, un grad de promovare și un grad superior. În general, funcționarul rămâne într-una dintre cele patru categorii – Einfacher, mittlerer, gehobener sau Höherer Dienst –, dar, în egală măsură, există posibilitatea de a accede la o carieră a categoriilor superioare. Pentru acest fapt, funcționarii trebuie să urmeze un curs sau o formare complementară specifică și să participe la o procedură de avansare reglementată.

În Grecia, avansarea la un grad superior depinde de prestațiile furnizate, de condițiile de vechime și de evaluarea funcționarului. Decizia este luată de către o comisie ministerială (cinci membri, dintre care trei aparțin categoriei A). Această comisie selecționează cadrele inferioare și șefii de direcție. O comisie ministerială specială alege șefii de direcții generale, dintre candidații universitari care au deja o experiență ca șefi de direcție.

În Irlanda nu există reglementat un sistem de promovare, dar vechimea face parte din criteriile luate în considerare. În ceea ce privește avansarea în cadrul ministerelor, putem spune că sistemele de promovare internă variază de la un minister la altul și că o procedură poate avea drept obiectiv evaluarea directă a personalului eligibil în cadrul ministerelor sau ale unui concurs formal care permite reunirea grupurilor de candidații calificați. Acest concurs interministerial este organizat pentru a asigura promovarea către un anumit număr de posturi, până la nivelul de principal. Aproape toate posturile vacante la nivelul conducerii superioare sunt anunțate în întreaga funcție publică și sunt atribuite prin concurs intern.

În Luxembourg, promovarea este posibilă la toate niveluri cariei: cariera inferioară, medie și superioară – după 3, 6 și 10 ani de serviciu, dar este subordonată reușitei unui examen specific de avansare.

În Portugalia, promovarea urmează principiul vechimii. O promovare la un rang direct superior nu poate fi acordată decât dacă funcționarul a obținut calificativul „bine“ în cei trei ani precedenți. Pentru cele două categorii tehnice superioare: tecnico și tecnico – professional, promovarea este subordonată calificativului „bine“ pentru ultimii cinci ani sau „foarte bine“ pentru ultimii trei ani.

În Spania, promovarea nu este posibilă decât printr-o participare la o oposicion internă sau la un concurso-oposicion și la o grupă superioară a unei administrații sau de la un rang la altul. O promovare de rang superior implică întotdeauna participarea la un concurs deschis.

În Marea Britanie, problema sistemului de avansare a fost delegată ministerelor și agențiilor, care trebuie să-și stabilească propriul regulament privind respectarea codului de management din cadrul funcției publice. Principiile de bază sunt evaluarea tuturor candidaților și selectarea conform unui ordin de merit stabilit în funcție de prestațiile furnizate. Selecția este realizată de către comisiile generale de promovare care se bazează pe o evaluare anuală a anumitor aspecte comportamentale și pe aptitudinea generală a candidatului care exercită o funcție de rang superior. Tendința actuală este aceea de a suprima comisiile generale pentru promovare în favoarea unui sistem de promovare individuală în posturi specifice.

1.2. Mobilitatea

Contextul general al modernizării

Fiind vorba de evoluția generală a funcției publice europene, se observă o tendință către o și mai mare descentralizare, pe de o parte, și o importanță crescută a dimensiunii europene, pe de altă parte

Procesul de descentralizare presupune transferul de competențe de la administrația centrală către cea regională. Acest fapt implică și transferul de funcționari din administrațiile centrale către entitățile regionale (Belgia, Irlanda, Spania, Italia).

Influența crescută a dimensiunii europene reprezintă un alt element fundamental. Această influență se observă în special în domeniul programelor de schimburi europene pentru funcționarii din statele membre. Totuși, trebuie remarcat faptul că în două dintre noile state membre, Austria și Finlanda, mobilitatea în raport cu alte state membre ale UE și în alte instituții europene este foarte rară. De altfel, aderarea la UE impune exigențe ridicate administrației publice, iar celelalte servicii publice joacă un rol din ce în ce mai hotărâtor în alegerea operatorilor economici atunci când se decide localizarea activității acestora.

Obiectivele și principiile juridice ale mobilității

Toate marile forme de mobilitate (geografică, profesională și/sau funcțională) pot fi observate în diverse funcții publice. Dar frecvent se face distincția între mobilitatea voluntară și obligatorie. În general, mobilitatea este încurajată din următoarele motive:

din punctul de vedere al administrației, mobilitatea este un mijloc de a crește flexibilitatea funcționării ministerului, a biroului sau a agenției;

din punctul de vedere al funcționarului, mobilitatea permite familiarizarea cu alte domenii de lucru, dezvoltarea de noi aptitudini, extinderea orizonturilor, progresul pe plan profesional.

În ceea ce privește diversele fundamente juridice ale mobilității, putem face distincția între mobilitatea temporară și transferul permanent:

în cazul schimbării temporare, Franța și Germania au pus la punct o serie de instrumente care vizează favorizarea flexibilității în cadrul managementului resurselor umane (ex. instrumentele franceze de punere la dispoziție și de detașare și instrumentele germane de Abordnung și Zuweisung);

în Marea Britanie numărul de departamente temporare (voluntare) este ridicat, iar instrumentele utilizate în acest scop sunt clasificate, deoarece mobilitatea provine în mare parte din diferitele ministere sau autorități.

Printre altele, în Olanda, au fost concepute diverse instrumente și puse în aplicare pentru a promova mobilitatea temporară. Ca exemplu, cităm:

echipele de proiect, grupuri de funcționari care sunt afectate pentru o scurtă perioadă proiectelor speciale. Apoi, acești funcționari revin la posturile lor (Belgia, a recurs la această tehnică);

colaborarea structurală cu agențiile interimare de lucru;

acordurile de cooperare dintre ministere în vederea schimbului de personal special calificat sau redundant.

În ceea ce privește mutarea permanentă, Irlanda a pus la punct un instrument interesant. Pentru numirea într-un grad superior, candidații sunt selecționați pe bază de concurs. Gradele sunt identice în toate ministerele, ceea ce permite o mobilitate interministerială.

Italia a elaborat o soluție demnă de interes pentru reafectarea personalului ca urmare a restructurării. Funcționarii italieni au posibilitatea de a-și prezenta după bunul lor plac candidatura pentru posturile vacante din cadrul funcției publice care sunt publicate pe o listă. Acești funcționari sunt mutați pe baza unei liste întocmite de administrația gazdă. În cazul funcționarilor declarați redundanți și care nu au făcut cerere de schimb, aceștia sunt reclasați de către oficiu pe baza unei liste a posturilor rămase în ciuda mobilității voluntare.

În Olanda, au fost create centre de mobilitate pentru a ajuta personalul excedentar să găsească locuri de muncă în alte părți. În Belgia, Finlanda, Franța, Luxemburg, Spania, posibilitățile de transfer sunt în general limitate, și adesea un schimb nu este posibil decât pentru o scurtă perioadă.

În Finlanda a fost introdus un sistem de rotație a personalului care permite funcționarilor să ocupe diferite posturi timp de 6 sau 12 luni fără să-și mai schimbe angajatorului, Recent, Austria și Germania, au început să promoveze mobilitatea funcționarilor, în cadrul filierelor de carieră dintre diferite departamente.

În Franța, diversele forme de mobilitate a agenților publici sunt considerate ca fiind un instrument ce permite adoptarea administrației la noile sale sisteme de carieră. Totuși, transferurile au în special loc la cerere, în interesul funcționarului. Mobilitatea geografică se poate efectua prin intermediul mutărilor, această formă de mobilitate vizează în fiecare an aproape 3% din funcționari. Pe planul mobilităților funcționale există diverse posibilități:

punerea la dispoziție, în care funcționarul își poate efectua serviciul timp de trei ani într-o administrație de stat, o instituție publică, o instituție sau un organism ce furnizează servicii de interes general, sau pe lângă o organizație internațională, continuând să perceapă remunerarea corespunzătoare postului anterior;

detașarea prin care funcționarii își pot efectua serviciul în agențiile din administrația centrală, în instituții publice și întreprinderi publice, pe lângă colectivitățile locale sau regionale, în cadrul organizațiilor internaționale, precum și în întreprinderi, instituții sau asociații private care furnizează servicii generale. Aceste persoane juridice își plătesc funcționarii, dar acestea își conservă drepturile de avansare și de promovare în administrația de origine.

Spania autorizează transferurile dacă cererea funcționarului este asociată unei evaluări sau unui concurs specific, sau dacă este asociată unei nominalizări a celor mai înalți funcționari. Există un transfer din oficiu, dacă vechiul post al funcționarului a fost suprimat în urma unei restructurări. Transferurile din oficiu către o organizație internațională sau pentru sarcini specifice se efectuează temporar, în timp ce transferurile permanente către un alt departament au loc cu acordul funcționarului.

În Austria, legislația referitoare la funcția publică prevede diferite mijloace pentru a asigura mobilitatea, dar se prevede o promovare a mobilității geografice și profesionale în cadrul carierei. În Germania, o schimbare a carierei este publică în interesul serviciului fără ca aprobarea funcționarului să fie necesară108. Printre altele funcționarul poate fi încărcat de sarcini (eventual de rang inferior) care nu corespund funcției sale, pentru maximum o perioada de 2 ani109.

În Danemarca, Irlanda, Italia, Olanda și Portugalia, Suedia și Marea Britanie, mobilitatea geografică sau profesională cu sau fără schimbare de angajator este frecventă și ușor realizabilă. În acest grup de țări, opțiunile pentru mobilitate sunt numeroase. Transferul de la un departament la altul este frecvent. În Danemarca, sistemul liberal sau multilateral de schimb a fost introdus între diverse ministere, instituții etc., în anumite cazuri între sectoarele public și privat. În Irlanda, funcționarii pot, în termenii reglementărilor de serviciu, să fie obligați să-și ocupe funcțiile oriunde în țară, dar, în practică, personalul activ, pentru gradele generale de serviciu (adică, gradele serviciilor comune din toate departamentele), nu este obligat să-și schimbe postul. La nivelul cadrelor medii, mobilitatea poate lua orice formă. În cadrul recrutării stagiarilor universitari, funcționarii care au gradul de ofițer administrativ trebuie să treacă în fiecare an pe la alt minister, pe o perioadă de trei ani după angajarea în funcția publică.

În Italia, sunt posibile toate formele de mobilitate, fie la cererea funcționarului, fie din oficiu prin Dipartimento della funzione pubblica.

În cadrul reformei structurale a funcției publice, Olanda a început promovarea mobilității funcționarilor. Pentru posturile de nivel înalt, o schimbare de posturi și de sfere de responsabilitate este una dintre condițiile de avansare.

În Portugalia, funcționarii pot fi transferați din oficiu, dar există numeroase moduri de a lua în considerare interesul și dorința acestora în materie de mobilitate. În Suedia, nu a fost stipulată nici o decizie referitoare la mobilitate, dar, în general, ea este larg practicată conform directivelor fixate de departamente, agenții responsabile, mobilitatea profesională fiind susținută și încurajată de sistemul de remunerare a funcției publice suedeze, în care salariile sunt determinate de la caz la caz. Mobilitatea între diverse segmente de pe piața muncii este dorită, ceea ce explică faptul că se acordă tot atâta valoare experienței profesionale câștigată în sectorul privat, cât și celei obținute în funcția publică.

În Marea Britanie, anumiți funcționari, în general funcționarii care ocupă un post superior celui de clerical officer și care-și exercită funcțiile având normă întreagă, își pot schimba postul pe teritoriul național și în anumite cazuri și pe teritoriile de dincolo de mare. O schimbare permanentă a unui post accesibil față de domiciliu sau o mutare temporară poate fi impusă tuturor funcționarilor. În principiu, mobilitatea profesională este încurajată în special pentru posturile de rang înalt. O schimbare a angajatului este posibilă nu doar în diverse ministere și/sau agenții, ci și între sectorul public și cel privat.

1.3. Fluxurile mobilității

În Irlanda și în Spania, descentralizarea statului antrenează o mare mobilitate geografică. În Germania înregistrăm provizoriu o puternică creștere a mobilității geografice ținându-se cont de transferul guvernului federal de la Bonn la Berlin.

În Belgia, posturile cadrelor superioare au fost deschise candidaților ce provin din toate ministerele federale și organisme sau agenții pentru a crește mobilitatea funcțională.

Experiența spaniolă demonstrează pericolul unei mobilități excesive. În Spania, mobilitatea profesională excesivă este considerată drept ineficientă, căci s-a constatat că necesitatea de a schimba în mod constant postul a antrenat o scădere a profesionalismului.

1.4. Obstacole împotriva mobilității

În numeroase țări dotate cu un sistem al carierei, vom regăsi obstacole care provin din numărul și complexitatea reglementărilor și a procedurilor. În egală măsură, trebuie să menționăm și alte tipuri de obstacole:

obstacole emoționale sau psihologice: teama de a pierde locul de muncă, rezistența la schimbare;

obstacole legate de exercitarea funcțiilor care necesită aptitudini profesionale sau tehnici specifice.

Mai multe state simplifică, în prezent, condițiile de mobilitate pentru a înlătura obstacolele psihologice; unele țări au început să recurgă în mod activ la mobilitate ca instrument de dezvoltare personală (Danemarca, Finlanda, Olanda).

În Irlanda, progresele au putut fi realizate la nivelul înlăturării barierelor dintre administrația generală și serviciile tehnice. Oricare ar fi profilul sau specializarea, toți funcționarii din sectoarele vizate își pot depune candidatura pentru posturile vacante pe cele două eșaloane ale funcției publice.

Alte eforturi au fost întreprinse în scopul de a înlătura obstacolele împotriva mobilității:

Franța a pus în aplicare un concurs interministerial în vederea accesului la posturile vacante;

Spania a introdus în egală măsură concursuri interministeriale, dar doar pentru a afecta personalul redundant;

Marea Britanie a multiplicat numărul de măsuri referitoare la posturile vacante;

1.5. Măsuri în favoarea mobilității

În majoritatea țărilor, nu există o legătură formală între mobilități și procedurile de evaluare a funcționarilor. Oricum, se constată frecvent faptul că mobilitatea este considerată ca fiind unul dintre numeroșii factori ai procedurilor de evaluare. Majoritatea țărilor asociază mobilității posibilitatea de a privi o formare complementară, în special pentru a pregăti personalul redundant pentru noile posibilități de angajare, dar și pentru a permite, după mutare, transmiterea cunoștințelor necesare executării noilor funcții.

Printre altele se semnalează faptul că s-a ținut cont de mobilitate în cadrul derulării carierei. Din acest punct de vedere, Marea Britanie subliniază pericolul confuziei rotației posturilor cu dezvoltarea carierei.

Secțiunea 2. Formarea personalului public110

Formarea personalului public datează din anii ’60, atunci când reforma administrativă s-a înscris pe ordinea de zi a funcției publice.

Nevoile de formare ale funcționarilor vor incita administrațiile din țările Uniunii Europene să-și pună în aplicare sistemul de formare. Aceste sisteme sunt diferite de la o țară la alta. Ele sunt, într-adevăr, pe larg determinate de către sistemul funcției publice din fiecare țară. Deși, în general, sistemele funcției publice rezultă din tradiția administrativă, un anumit număr de alți factori influențează organizația generală a sistemelor de formare: structura guvernamentală (stat centralizat, stat federal), regimul personalului funcției publice (sistemul carierei, sistemul caracteristicilor structurale diferite) statutul personalului (statutul funcționarului, statutul contractual) condițiile de acces la funcția publică (selectarea prin concurs, selectarea prin intermediul candidaturii) nivelul de educație impus prin recrutare (formarea inițială generală, formarea inițială specializată) condiționarea strategiei, filozofia, chiar structura formării, strategiile formării.

Strategiile formării

În sistemul carierei, formarea îmbracă în general o importanță structurală mai mare decât în sistemul caracteristicilor structurale diferite. Într-adevăr, condițiile de acces la funcția publică în primul sistem (recrutarea prin concurs și nivelul de educație) impun ca o formare pentru un post să fie necesară să pregătească personal recrutat pentru munca în funcția publică.

În sistemul cu caracteristici structurale diferite, formarea poate avea mai puțină importanță, în măsura în care se trece la recrutarea personalului care posedă o educație adecvată pentru un anumit post. Oricum, chiar acești „specialiști“ pot avea nevoie de o anumită formare de-a lungul vieții active, pentru a fi la curent cu noile tehnologii sau alte schimbări. Acesta este cazul Olandei în care, chiar dacă nu există o adevărată politică de formare continuă, ministerele și alte organisme publice integrează din ce în ce mai mult în sistemele lor de perfecționare cadre prin programele de formare la locul de muncă. În materie de formare, au fost înregistrate eforturi în egală măsură în Suedia. Deși formarea este un drept și nu o îndatorire, noile programe de formare vizează perfecționarea competențelor care au fost concepute și puse în aplicare.

Filosofia formării

Înainte de a înțelege ceea ce se petrece în materie de formare în administrațiile publice, este bine să distingem următoarele categorii:

formarea prealabilă recrutării;

formarea inițială generală;

formarea de adaptare la post după recrutare;

formarea continuă (care se derulează pe toată perioada carierei de agent).

Formarea prealabilă recrutării este o caracteristică a anumitor țări care aplică sistemul carierei. Aceasta se prezintă ca un element de selecție. Aceasta este specifică administrațiilor naționale care practică recrutarea agenților lor pe calea concursului. Candidații intră în școlile administrative care îi trimit apoi către posturi specifice, în funcție de formarea primită și în funcție de un clasament.

Acesta este cazul Franței, unde formarea prealabilă a agențiilor precede integrarea acestora în structurile administrative ale statului. Această formare are drept scop transmiterea către noii agenți a bazelor de la care ei vor putea să-și exercite în mod eficient sarcinile, dar și bazele de referința utile pentru ansamblul carierei lor.

Formarea inițială generală este practicată în numeroase țări dotate cu sistemul carierei pe toată perioada stagiului funcționarului recent recrutat. Aceasta cuprinde frecvent un program de formare generală privind drepturile și practicile administrative.

Formarea pentru adaptarea la locul de muncă vizează pregătirea agentului public cu tehnicile specifice funcției sale. Această formare este concepută să asigure frecvent o pregătire specifică pentru un post de lucru; ea poate rezulta din stagii, din acțiuni de formare organizate de către administrații sau în perioade de școlarizare în școli specializate. De exemplu, în Marea Britanie, formele de „induction training“ sunt puse în aplicare imediat după recrutare.

Formarea continuă vizează îmbogățirea și aprofundarea permanentă a cunoștințelor generale și profesionale ale personalului administrației publice, calificarea competențelor în anumite domenii de activitate (ansamblu de cunoștințe, experiențe și aptitudini) pentru a-i permite asumarea în mod eficient a funcțiilor ocupate.

Formarea continuă poate fi obligatorie, facultativă sau poate condiționa o promovare. În Irlanda, Olanda și Suedia, formarea continuă este doar facultativă, dar în Olanda, guvernul are datoria să ofere oportunități, iar funcționarul are dreptul la un concediu cu menținerea salariului. În Irlanda, formarea este asigurată în special de către Civil Service Training Centre, pentru cadrele intermediare și superioare și de către Institute for Public Administration pentru cadrele din administrațiile centrale și locale, dar și de către agențiile externe. În Suedia, nu există un centru de formare specifică, ci o agenție pentru dezvoltarea personalului (Swedish Agency for Administrative Development, SWAD) care elaborează o strategie de oferte de formare. Printre altele, FORUM EUROPA dezvoltă în egală măsură o strategie în planul formării specifice afacerilor europene. Posibilitățile și condițiile referitoare la formarea continuă sunt fixate pentru majoritatea sectoarelor în cadrul convențiilor colective sau eventual în contractele individuale sau chiar în cazul nevoilor specifice.

În Belgia, Germania, Grecia, Luxemburg, Portugalia, Spania și Marea Britanie, funcționarul nu este obligat să urmeze o formare specifică (cu excepția perioadei inițiale de stagiu), dar aceasta este fie o condiție, fie un atu pentru promovare; formarea facultativă este propusă de către școlile de stat și este prevăzută o reglementare referitoare la condițiile de menținere a salariului. În Belgia, condițiile legate de concediu cu menținerea salariilor sunt strict reglementate. În Germania, situația se distinge prin caracterul său descentralizat. Ministerele, cum ar fi Ministerul de Finanțe de exemplu, dispun de propriul lor institut de formare (Bundesfinanzakademie). Totuși, principalul institut de formare pentru ministerele de la nivel federal rămâne Academia Federală de Administrație Publică (Bundesakademie für öffentliche Verwaltung) care aparține Ministerului Federal de Interne și care se bucură de o mare autonomie. La nivelul landurilor este bine de menționat existența Școlii Superioare de Științe Administrative (Hochschule für Verwalthungswissenschaften) din Speyer, care reprezintă nu doar un institut de formare important pentru landuri, dar are și statut de universitate (învățământ postuniversitar). În Germania, legea stipulează obligația funcționarilor de a-și asigura propria formare pentru a urma evoluția sarcinilor postului vizat. Printre altele, formarea continuă este unul dintre criteriile luate în calcul în timpul deciziei de promovare și o condiție pentru a accede la o carieră direct superioară. Funcționarul german nu are dreptul legal la formarea de-a lungul carierei și nici la concediu pe această perioadă. Participarea la formările instituțiilor de mai sus este înlesnită, chiar încurajată. În Grecia, participarea la programele de formare continuă este obligatorie. Formarea suplimentară facultativă este favorabilă promovării. Aceasta este asimilată cursurilor de încadrare sau unei specializări și este realizată de INAP (Institutul Național pentru Administrație Publică). Funcționarul are posibilitatea, în circumstanțe specifice, să-și ia concediu cu menținerea salariului pe o perioadă de maximum trei ani pentru a urma o altă formare sau o formare în străinătate. În Luxemburg, funcționarul are mai puțin de trei ani să urmeze un curs de formare profesională cu aprobarea IFA (Institutul de Formare Administrativă). În Portugalia, funcționarii au dreptul constituțional la formare continuă (Art. 73 din Constituție). Principalele institute de formare sunt: INA (Institutul Național de Administrație), pentru administrația centrală, și CEFA (Centrul de Formare pentru Administrațiile Locale), pentru administrațiile locale.

În Marea Britanie nu există nici o reglementare care să asigure funcționarilor un drept la formare. Diferitele departamente și agenții asigură formarea propriului personal: în consecință, este de datoria funcționarilor să discute cu angajatorul lor posibilitatea formării personale. În Cartea Albă din 1994, „The Civil Service: Continuity and Change“ și Command Paper din ianuarie 1995, „Talking Forward Coutinuity and Change“, formarea este prezentată ca unul dintre principalii factori ai reformei structurale care vizează o ameliorare a performanței, obiectiv ce nu poate fi atins decât printr-un management eficient și un personal flexibil.

Austria, Franța și Italia prevăd anumite perioade de formare obligatorie. În Austria, formarea este facultativă, dar anumite criterii sunt obligatorii din momentul în care este vorba de o condiție cerută de către autorități sau că această condiție este stipulată în contractul de personal.

În Franța, formarea este realizată de ENA ( Școala Națională de Administrație) și IRA (Institutul Regional de Administrație), școlile ministeriale și Centrul de Studii Europene (Strasbourg), instituții specializate care formează generaliști angajați frecvent să-și exercite de-a lungul carierei funcții foarte diversificate. Funcționarul are dreptul să urmeze un curs de formare continuă pe toată perioada carierei sale. Acestea sunt organizate sau promovate de către stat111. Printre altele, agentul poate obține un concediu cu un minimum de salariu. O dată cu Scuola Superiore della pubblica amministrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Italia a început reformele privind oportunitățile și îndatoririle în materie de formare continuă. Pentru cele mai înalte posturi există o formare specifică, dar pentru a ajunge aici trebuie mai întâi să se treacă de un curs-concurs. În Danemarca și Finlanda, funcționarul nu este obligat să urmeze formarea continuă decât dacă angajatorul său îi cere acest lucru, legea nu prevede acest drept la formare. În Danemarca, majoritatea angajaților din sectorul de stat sunt acoperiți de programe numite „globale“. O reglementare stabilită printr-o convenție colectivă impune condițiile pe care trebuie să le îndeplinească un angajat pentru a putea avea drept la concediu pe termen lung sau scurt. Formarea nu este imperativ necesar pentru promovare dar ea poate fi luată în calcul, în special dacă acesta servește intereselor angajatorului sau este legată de condiția minimă de a obține concediu plătit. Concursurile sunt organizate în special de către Școala daneză de Administrație Publică (Danmarks Forvaltningshøjskole) .

În general, putem nota faptul că formarea continuă câștigă teren în țările în care au fost lansate reforme profunde ale serviciului public (cum a fost cazul anilor ’70 și ’80 în Spania, cu reforma sa administrativă privind democratizarea, în Germania cu „debirocratizarea“ sau în Franța cu „descentralizarea“)

2.1. Obiectivele formării

Obiectivele formării pentru funcția publică sunt fixate de către guverne și sunt, în general, retranscrise în textele oficiale referitoare la funcția publică (constituție, legile funcției publice, texte reglementatoare sau documente de orientare politică). În ciuda acestor nuanțe specifice pentru fiecare țară funcțiile publice urmăresc obiective comune, în special:

Contribuția la aplicarea reformei și modernizării administrative;

Dezvoltarea cunoștințelor despre afaceri europene și despre probleme legate de procesul de integrare europeană.

De fapt, majoritatea țărilor din Uniunea Europeană fac eforturi enorme în acest domeniu al formării continue pentru a ajuta funcția publică să-și adapteze competențele la ansamblul de schimbări tehnologice, tehnice, culturale, de management la care trebuie să facă față administrațiile naționale.

Structuri responsabile de politica de formare

Din punct de vedere teoretic, acestea aparțin de organismele publice responsabile de funcția publică și de politica de personal pentru elaborarea politicilor de formare. În Franța și în Spania, Ministerele Funcției Publice și al Reformei Administrative au competențele necesare pentru realizarea politicilor de formare din cadrul funcției publice, în Germania și în Olanda, Ministerele de Interne se ocupă de acest fapt în administrațiile anglo-saxone, politica de personal și de formare este realizată de Comisia pentru Funcția Publică. În practică, alți actori din cadrul funcției publice (sindicate, ministere tehnice, organisme consultative) pot, în egală măsură, să contribuie la definirea politicii de formare.

Tendințe/evoluții

Cu siguranță că formarea profesională a agenților funcției publice, atât în sistemele cu caracteristici structurale diferite, precum și în sistemul carierei, joacă un rol important. Asistăm mai degrabă la o schimbarea a finalităților. Astfel, acțiunile de formare care răspund nevoilor personale ale indivizilor au făcut loc acțiunilor care vizează achiziționarea și dezvoltarea competențelor necesare îndeplinirii eficiente a sarcinilor profesionale.

Într-adevăr, contextul actual de modernizare, de reorganizare și de evoluție rapidă a administrațiilor și ale politicilor publice necesită personal competent și deci bine pregătit. Programele de formare se modifică deci progresiv: decât să se conserve o formulă standard, mai bine se orientează în funcție de nevoile și așteptările serviciilor administrative.

2.2. Modalități și practici de formare

În mod general, se constată faptul că durata cursurilor de formare permanentă a scăzut. Foarte rar cursurile durează mai mult de o săptămână, fiind deci realizate într-un mod foarte concis. Totuși, au fost angajate reforme în anumite țări pentru a intensifica formarea continuă pe timpul carierei agentului (acesta este cazul Luxemburgului, unde sunt prevăzute cursuri de perfecționare o dată la doi sau trei ani, în Italia unde conducătorii pot lua parte la formare, în medie în fiecare an sau în Germania unde numărul de programe s-a dublat).

În ceea ce privește conținutul, considerațiile teoretice sau istorice care privau până atunci nu-și mai găsesc loc decât în măsura în care ele scot în evidență o problemă actuală. În acest caz, ne orientăm mai mult spre pragmatism. Conținutul trebuie să urmărească de foarte aproape evoluția funcției publice pentru a răspunde nevoilor de modernizare a administrațiilor: inovații tehnologice, reforme structurale și modificarea comportamentelor, implantarea unei culturi și a noilor practici în materie de management și de acumulare europeană.

Metoda cursurilor de magistrați de tip universitar sau cea a expunerii – dezbatere este reconsiderată în beneficiul metodelor numite interactive.

De asemenea, asistăm la o diversificare a metodelor și modalităților de formare, cum ar fi:

apariția unui univers profesional (cum este cazul Austriei, unde legea dă posibilitatea agenților să meargă la diverse stagii în întreprinderi sau în organizații internaționale pentru o perioadă de șase luni maximum);

organizarea sejururilor în instituțiile europene;

schimbul de experiență între participanți care provin din orizonturi de activitate diferite, care le permite acestora să realizeze comparații și să repereze practici diferite, chiar inovante în materie de management public

întoarcerea la studiile de caz practice, la jocurile de rol care ancorează formarea în realitatea practică a diferitelor meserii din cadrul funcției publice

dezvoltarea subiectelor de gândire referitoare la mizele actuale ale serviciului public;

mărturia personalităților care provin din sectorul public sau privat și care furnizează ilustrații imediate ale experiențelor lor.

Integrarea europeană și cooperarea internațională plasează administrațiile publice în fața necesității de a organiza în mod sistematic seminarii consacrate integrării europene și formărilor tehnice (reconversie vamală, cooperare la nivelul poliției etc).

Participarea la programe de mobilitate (Karolus pentru punerea în aplicare a pieței interne, Odysseus), detașarea funcționarilor naționali la Comisie, vizite în instituțiile europene și programe de schimb cu țările partenere sunt în egală măsură destinate să familiarizeze agenții cu organizațiile politice și administrative din diferite țări și cu instituțiile europene impregnând comportamentul administrativ cu o orientare europeană.

2.3. Formarea cadrelor

În ultimii ani, formarea cadrelor funcției publice ocupă un loc central în politica administrațiilor tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Aceasta constă în pregătirea cadrelor actuale sau viitoare pentru exercitarea responsabilităților cum ar fi cele de animator, de șef de echipă sau de conducător de administrație.

Sub forme diverse și variate, toate statele iau inițiative care vizează consolidarea competențelor cadrelor lor de conducere. Toată lumea își dă seama că aceste competențe ale cadrelor constituie un factor cheie al reușitei politicilor de calitate pentru serviciile administrative .

Exemplul Germaniei și Franței demonstrează o adevărată inserție a metodologiei de formare într-un cadru foarte structurat: acela de la ENA pentru Franța, cu un program de formare continuă, un ciclu de perfecționare și un ciclu de management superior pentru administratorii civili, cel al unei formări pe etape dezvoltate de Bundesakademie în Germania pentru funcționarii deja titulari care se află într-o funcție de conducere. În aceste două cazuri, formarea vizează echiparea cadrelor de conducere cu instrumente moderne de management operațional, strategic, informatic, de management al resurselor umane și de comunicare.

Italia a introdus o metodă a „cursului-concurs“ care vizează filtrarea, prin organizarea unui concurs de acces la formarea cadrelor superioare și prin care funcționarii care prezintă aptitudinile de bază ale managementului trebuie să le pună în evidență.

Irlanda prezintă originalitatea de a se interesa mai mult de structurile universitare dezvoltând un „BA“ (Bachelor of Arts) în management public și încurajându-și top managerii (Permanent Secretary și Assistant Secretary) să urmeze un „MSc“ (Master of Science) în management strategic organizat la Universitatea din Dublin.

Olanda și Finlanda și-au liberalizat complet sistemul de formare a cadrelor de conducere, precum și metodele de selectare a acestora. Fiecare instituție își organizează formarea conform obiectivelor sale și recurge la orice centru de formare public sau privat oferind servicii de formare pertinente față de scopurile urmărite.

În Marea Britanie, formarea managementului central este asigurată în mare parte de Civil Service College (Institutul Superior al Funcției Publice) și o antenă a Centrului de Studii de Management și Politici Publice.

Deși sistemele de formare diferă de la o funcție publică la alta, putem distinge totuși și anumite convergențe. Necesitatea reformelor de modernizare administrativă se face datorită faptului că, în ultimii doi de ani, s-au făcut simțite reducerea de efective și mijloace financiare în cadrul administrațiilor, apariția termenului de productivitate de management și de servicii cu publicul, adaptarea la integrarea europeană, care au contribuit pe larg la formarea funcționarilor și la a răspunde mai bine provocărilor împărțite pe ansamblul funcției publice între statele membre.

CAPITOLUL II. REGLEMENTAREA CARIEREI ÎN FUNCȚIA PUBLICĂ ÎN ROMANIA

Secțiunea 1. Pregătirea (formarea) profesională a funcționarilor

Conform art.1 din Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003, Cariera în funcția publică cuprinde ansamblul situațiilor juridice și efectele produse, care intervin de la data nașterii raportului de serviciu până în momentul încetării acestui raport, în condițiile legii. Modalitățile de dezvoltare a carierei în funcția publică sunt promovarea într-o funcție publică superioară și avansarea în gradele de salarizare.

Pentru învestirea cu o funcție publică, persoana care aspiră la aceasta trebuie să îndeplinească următoarele condiții (Art.49- Legea nr. 188/1999):

a) are cetățenia română și domiciliul în România;

În prezent, această condiție rezultă din dispozițiile art. 16 (3) din Constituție unde se arată că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia română și domiciliul în țară.

Conținutul disp. art. 16 (3) din Constituție referitoare la cetățenia română exclusivă și la domiciliul în țară vizează atât funcțiile publice cât și demnitățile publice, deopotrivă pe cele civile și militare, și se referea atât la ocuparea și promovarea, cât și la exercițiul propriu-zis. Această condiție este de altfel în legătură cu obligația constituțională de fidelitate față de țară și cu limitele în care funcționarul public își poate exercita dreptul la opinie.

b) cunoaște limba română, scris și vorbit;

Această condiție are la bază reglementarea prevăzută în art. 13 din Constituție potrivit căreia în România limba oficială este limba română, și că nu se poate vorbi de funcții publice în afara oficialității.

c) are vârsta de minim 18 ani împliniți;

Legiuitorul a prevăzut expres împlinirea acestei vârste, considerând că în acest moment o persoană fizică are discernământul faptelor sale. Cu toate acestea nu este suficient ca o persoană să fi împlinit vârsta de 18 ani sau mai mult, ci să aibă efectiv discernământ și să nu fie declarată interzis- judecătorește, pentru că în acest ultim caz, deși vârsta de 18 ani îndreptățește persoana la deplină capacitate de exercițiu, în realitate nu o are.

d) are capacitate deplină de exercițiu;

O altă condiție este ca persoana să aibă capacitatea deplină de exercițiu pentru exercitarea drepturilor și obligațiilor, capacitate pe care o dobândește la împlinirea vârstei de 18 ani. Prin lege specială se poate prevedea însă o vârstă mai mare, pentru ocuparea unei funcții publice.

e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcției publice pentru care candidează, stare de sănătate atestată pe bază de examen medical de specialitate.

f) îndeplinește condițiile de studii prevăzute de lege pentru funcția publică respectivă.

Pentru a avea un “corp al funcționarilor de profesie” în administrația publică, trebuie ca funcționarul public să aibă studii în specialitatea funcției și nu “studii”, fie că sunt superioare sau medii. În prezent, pentru unele funcții publice se cer studii superioare, pentru altele studii medii sau generale, iar pentru alte funcții se cere o anumită specialitate cum ar fi arhitect, inginer, economist, jurist etc. Condiția studiilor superioare administrative în condițiile în care au fost create instituții de învățământ superior în profilul administrație publică, de nivel universitar, de lungă și scurtă durată, precum și instituții de învățământ postuniversitar cu durata de până la 2 ani. Instituțiile menționate sunt atât de stat cât și particulare, dar autorizate de stat.

g) Îndeplinește condițiilor specifice pentru ocuparea funcției publice

Pentru a fi numit într-o funcție publică se poate cere, potrivit legii, îndeplinirea și a altor condiții specifice cum sunt cele referitoare la vârstă, aptitudini, efectuarea unui stagiu de specialitate, cunoașterea uneia sau mai multor limbi străine, să nu facă parte din partide politice, etc.

h) nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciu, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals sau a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea.

i) nu a fost destituită din funcția publică în ultimii șase ani.

j) nu a desfășurat activitate de poliție politică, astfel cum este definită prin lege.

Prin poliție politică se înțelege conform dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 187/1999 “toate acele structuri ale securității, create pentru instaurarea și menținerea puterii totalitar-comuniste, precum și pentru suprimarea sau îngrădirea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului”.

Ocuparea funcțiilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire și concurs (Art. 491- Legea nr. 188/1999)

Condițiile de participare și procedura de organizare a concursului vor fi stabilite:

– de către comisia de concurs prevăzută la art.191 alin.(2) – Legea nr. 188/1999, pentru înalții funcționari publici;

– de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante, cu excepția funcțiilor publice de șef birou și șef serviciu;

– de către autorități și instituții publice din administrația publică centrală și locală, pentru ocuparea funcțiilor publice de șef birou și șef serviciu, precum și pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție și respectiv, funcțiile publice specifice vacante, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici;

– de către Institutul Național de Administrație, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pentru admiterea la programele de formare specializată în administrația publică, organizate în scopul numirii într-o funcție publică.

Activitatea executivă acoperă, prin atribuțiile conferite autorităților administrative, întreaga viață social-economică cu caracter public. Existența autorităților cu competență generală și a celor cu competență specială sau limitată relevă faptul că cei ce funcționează în cadrul puterii executive trebuie să fie, în cazul lucrătorilor de carieră, buni cunoscători ai activităților respective având o pregătire de specialitate corespunzătoare.

Cu toate aceste constatări general valabile, vreme îndelungată nu au existat forme de pregătire profesională destinată în exclusivitate celor care profesează în administrația publică, iar încadrarea personalului în acest sector nu era predeterminată de o anumită orientare profesională consacrată într-o politică de stat reglementată juridic.

Într-adevăr, exceptând cazul fostelor profiluri economico-administrative (de științe ori de drept) din învățământul liceal și universitar, precum și a unor sporadice cursuri de perfecționare postliceală și postuniversitară a anilor ‘70-‘80, nimic nu lasă să se înțeleagă că vreunul din celelalte profiluri și forme de învățământ existente ar fi putut pregăti în mod distinct și direct cadre pentru administrația publică generală sau specială.

Singura excepție o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea specialitatea necesară unor funcții legal determinate (de exemplu, secretar de primărie și de județ) sau, pe de altă parte, profilul economic în cazul administrației finanțelor publice, desigur toate acestea în cazul administrației civile.

Într-adevăr, dintre toate specialitățile universitare sau superioare se considera căcele mai apropiate cerințelor administrației publice sub aspectul profesiei administrative sunt profilurile juridic și cel economic, deoarece există o pondere, relativ ridicată, de aspecte administrative și de administrație publică în conținutul pregătirii profesionale a juriștilor și economiștilor. Pe de altă parte, cele două profiluri au și un caracter complementar, deoarece profilul juridic de pregătire oferă și o sumă de cunoștințe economice, în vreme ce profilul economic conferă și el un suport de cunoștințe juridice.

Cu toate acestea și respectivele profiluri se dovedesc deficitare în asigurarea unei cunoașteri atât reciproce, pe domeniile respective, și cu atât mai mult în materie administrativă. În acest sens, în pregătirea actuală a juriștilor sunt extrem de reduse disciplinele de profil economic, după cum în pregătirea economiștilor dreptul ocupă o pondere relativ scăzută. Soluția ar fi pregătirea postuniversitară ulterioară și forme de perfecționare care complinesc lipsurile fiecărui profil, precum și deficitul cunoștințelor de administrație publică.

Asupra acestei situații s-a revenit prin crearea specializării administrație publică în cadrul învățământului superior de lungă și scurtă durată (colegiu) începând cu anul universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997 care au dat deja primele promoții de absolvenți.

Pe de altă parte, marea diversitate a funcțiilor publice executive și, corespunzător, a posturilor aflate în structura administrației publice nu reclamă numai o varietate a profilurilor de pregătire (administrativă, juridică, economică, tehnică, medicală, etc.), dar implică și diferite forme sau nivele de pregătire (medie, superioară), concomitent cu asigurarea unui nivel minim de cunoștințe administrative generale sau speciale pentru cei care, având o cu totul altă specialitate decât cea administrativă, ajung să funcționeze în cadrul puterii executive (centrale sau locale), din cele mai diferite motive, obiective sau subiective, aleși sau numiți, în funcții de conducere sau de execuție.

Problematica pregătirii profesionale pentru cariera administrativă nu poate fi tratată unitar și nediferențiat, ci ea presupune o abordare concretă și diferențiată pe categorii de funcții.

În primul rând, în cadrul funcțiilor publice și a funcționarilor publici de carieră care cad sub incidența Statutului trebuie să remarcăm faptul că ele acoperă întregul aparat executiv, atât cel cu competență generală (guvern, prefecturi, consilii), cât și cel cu competență specială (ministere și alte organe centrale, inclusiv serviciile lor deconcentrate din teritoriu) și, implicit, atât autoritățile centrale sau naționale cât și cele teritoriale sau locale, precum și funcțiile de conducere ca și cele de execuție.

Aici se impune precizarea că unele funcții sunt de specialitate strictă în cadrul structurilor de specialitate administrativă, economică, juridică, tehnică, etc., cum ar fi cele din Direcția prefecturi a Ministerului Administrației și Internelor, Departamentul impozite și taxe din Ministerul Finanțelor Publice, Direcția juridică și de contencios a oricărei autorități, Direcția Învățământului Universitar din Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului, etc.

Pe lângă aceste funcții mai există și cele de natură funcțională (contabilitate, salarizare, personal și resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate publică, inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier, bibliotecar) care necesită pregătirea corespunzătoare (economică, arhivistică, birotică, etc.).

Statutul funcționarului public nu a reglementat însă profilul pregătirii pentru funcțiile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregătire respectiv:

clasa I-a – studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;

clasa a II-a – studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă;

clasa a III-a – studii medii liceale absolvite cu diplomă.

Or, această reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinzând funcțiile publice și care acoperă atât funcții de natură strict administrativă (generală sau specială), dar și pe cele de natură funcțională.

Exemplificativ arătăm că secretarul general de minister sau de prefectură, ca și cel al județului sau municipiului reprezintă funcții publice de conducere – centrală, teritorială sau locală – de specialitate administrativă, în vreme ce contabilul șef reprezintă un post funcțional inerent oricărui organism ce are un buget propriu.

Însă alte funcții de genul șef de departament, director, șef de serviciu sau de birou acoperă orice structură de conducere (funcțională sau de specialitate) în vreme ce funcții de execuție cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoperă și ele atât posturi funcționale cât și de specialitate.

Dar, indiferent de profilul pregătirii de specialitate (mai puțin cel de administrație publică generală, centrală, teritorială sau locală), funcțiile de strictă specialitate din finanțe, învățământ, sănătate, etc., atât cele de conducere cât și cele de execuție, necesită și cunoștințe administrative suprapuse celor de specialitate și a căror volum trebuie să sporească cu cât se promovează în ierarhia executivă unde ele cresc treptat în pondere diminuându-se cele de strictă specialitate, dar cu care se îmbină.

În al doilea rând, în cazul funcțiilor reprezentative, fie eligibile (primar, viceprimar, consilier local sau județean, președinte sau vicepreședinte de consiliu județean) nivelul sau profilul pregătirii nu are relevanță pentru momentul electoral, dar odată alegerea făcută, cei în cauză trebuie să-și asigure un nivel minim de pregătire administrativă pentru a putea conduce în acest sector și să poată adopta acte în deplină cunoștință de cauză. În mod similar se pune problema și în cazul demnitarilor (miniștri, secretari și subsecretari de stat, prefecți și subprefecți).

În al treilea rând, în cazul personalului auxiliar și de deservire, care încheie contract de muncă, pregătirea va fi adecvată profilului postului pe care îl ocupă (informatician, bibliotecar, arhivar, etc.).

În orice caz, clasificarea ocupațiilor* sau nomenclatorul funcțiilor din administrația publică ar trebui să clarifice profilul pregătirii pentru ocuparea funcțiilor publice.

Rezultă, în mod evident, că, alături de cerința unei pregătiri de specialitate, funcționarul din administrația publică trebuie, indiferent de specialitatea lui, să mai posede și o pregătire administrativă, alăturată uneia juridico-economice, în vederea unei bune cunoașteri a modului particularizat în care se pun problemele profesiei sale (tehnice, medicale, economice, juridice) la nivelul funcției publice executive pe care o exercită, indiferent de natura postului și, cu atât mai mult, în cazul celor de conducere.

De asemenea, se consideră că funcțiile de conducere în administrație, mai ales cele care reclamă și o pregătire superioară, necesită în plus și o anumită experiență în munca administrativă pentru a conferi un caracter organizat și temeinic acestei activități, permițând sesizarea aspectelor de natură administrativă ale specialității (tehnice, economice, medicale), ceea ce ușurează asigurarea unei derulări normale a raporturilor executive și a relațiilor administrației cu cetățenii.

În sfârșit, se apreciază că funcționarul trebuie să aibă și o temeinică cultură generală și politică pentru o reală înțelegere a complexității muncii desfășurate, precum și a situațiilor ori a persoanelor cu care vine în contact, alături de însușiri proprii, în special de natură psihologică, atât de necesare în relațiile oficiale și în cele cu publicul, care se cer a fi bine stăpânite.

Secțiunea 2. Selecția și numirea personalului administrativ

Întrucât nu există o singură formă de pregătire destinată exclusiv carierei administrative, autoritățile executive sunt puse, de regulă, în situația de a opta asupra persoanei care, întrunind condițiile legale, poate ocupa funcția administrativă publică. Într-adevăr, nivelul studiilor și profilul specializării nu sunt suficiente, prin ele însele, pentru a permite „de iure” sau „de facto” intrarea în administrația publică.

Statutul a prevăzut (art. 49/1) că ocuparea funcțiilor vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire și concurs organizat de autoritatea sau instituția publică interesată (art. 52).

Intrarea directă în corpul funcționarilor publici de carieră imediat după absolvirea studiilor pe funcția publică de debutant nu mai este consacrată de legal și în acest caz instituția interesată recurge la organizarea concursului sau examenului pentru proaspătul absolvent (art. 10/2). În oricare dintre aceste situații, în urma expirării perioadei de stagiu – nu mai mică de 6 luni și nu mai mare de 12 luni (art. 8/2) – se va organiza examinarea celui în cauză în scopul definitivării pe post.

Categoriile de funcționari începători sunt funcționari publici debutanți, iar numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziția conducătorului organului ce deține postul vacant.

Durata perioadei de stagiu pentru funcțiile de execuție este de cel puțin 12 luni pentru clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a și de 6 luni pentru clasa a III-a.

Definitivarea pe post are loc numai după terminarea stagiului. La terminarea acestei perioade debutantul redactează un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuțiilor și responsabilităților funcției publice, formarea practică, cunoașterea administrației și a exigențelor sale. În baza evaluării are loc numirea în funcția publică de execuție ca „asistent”.

În mod evident, ceilalți funcționari publici, alții decât cei de carieră, pătrund în administrație prin alegere (primarul, președintele consiliului județean), prin desemnare (primul ministru) sau chiar prin numire în demnitățile publice (ministrul, prefectul).

Concursul reprezintă examinarea – la care poate participa oricine îndeplinește condițiile legale – efectuată prin verificarea cunoștințelor profesionale (teoretice și practice) necesare obținerii sau ocupării unui post în ordinea clasificării rezultatelor și în limita locurilor existente în autoritatea sau instituția organizatoare.

Concursul – ca operațiune prealabilă investirii în funcție – prezintă unele avantaje:

asigură publicitatea privind existența posturilor și a modului de ocupare a acestora;

oferă o bază largă și reală de selecție a candidaților, ceea ce este un lucru esențial în recrutarea celor valoroși;

obligă la respectarea reală a unor condiții și criterii în persoana candidaților înscriși, cu privire la procedura desfășurării sale și în privința modului de examinare;

conferă un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenței profesionale a tuturor candidaților;

oferă, mai mult decât orice altă modalitate, garanția unor criterii obiective în verificarea și selecția personalului;

permite verificarea eficientă asupra modului de desfășurare a examinării și a respectării condițiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii profesionale și de cadre a executivului.

Odată candidații reușiți în ordinea descrescândă a notării și în funcție de posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii în funcție, nedublat de încheierea contractului de muncă (decât în cazul personalului auxiliar).

Numirea reprezintă actul juridic administrativ cu caracter individual care dă naștere raportului de serviciu sau de funcție guvernat de dreptul public și în privința derulării și încetării lui. Acest act este scris și motivat, însoțit de fișa postului.

Concursul se organizează numai în limita posturilor disponibile pentru autorități sau instituții nou înființate sau a celor vacante în cazul celor existente precum și a prevederilor legale referitoare la transferuri (art. 49/2).

Funcțiile publice vacante, pentru care se organizează concurs de intrare în corpul funcționarilor publici, se dau publicității în Monitorul Oficial cu 30 de zile înainte de data organizării concursului (art. 49/4).

Condițiile de organizare și de desfășurare a concursului, precum și condițiile de validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotărâre a Guvernului (art. 49/6 – Hotărârea nr. 1209/2003).

Există diverse situații vizând alte persoane – decât debutanții sau candidații primari – la ocuparea prin concurs a funcțiilor publice.

În primul rând, persoanele care au ocupat funcții de demnitate publică – alese sau numite – ori funcții asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs.

În al doilea rând, persoanele care au deținut funcții de specialitate în afara autorităților sau instituțiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs.

În al treilea rând, în mod evident, persoanele demisionate, eliberate și destituite din funcția publică (art. 90/1 lit. c, d și e), dacă doresc revenirea în corpul funcționarilor publici și îndeplinesc condițiile legale, vor trebui să susțină un nou concurs.

Toate aceste persoane pot fi numite, în urma concursului, în funcții publice definitive. Numirea se va face în categoria corespunzătoare studiilor absolvite, în clasa și gradul corespunzător, prin echivalare, vechimii în funcția de demnitate publică sau de specialitate, la care se adaugă (prin echivalare apreciem noi), dacă este cazul, și vechimea în funcții publice deținute anterior, inclusiv recunoașterea, după caz, a vechimii anterioare avute în funcția publică administrativă.

Există și situații, de revenire sau de schimbare în funcția publică, când nu operează obligația susținerii concursului de către cel în cauză.

În primul rând, funcționarului public care nu mai deține funcția din motive neimputabile lui, i se va asigura investirea în altă funcție publică (chiar la o altă autoritate sau instituție), în limita posturilor disponibile potrivit pregătirii sale profesionale.

În al doilea rând, funcționarul transferat, în interes personal sau al serviciului, nu are obligația susținerii concursului deoarece își păstrează clasa și gradul avute anterior.

În al treilea rând, funcționarii publici care au fost aleși sau numiți în funcții de demnitate publică – și care sunt suspendați din funcția publică administrativă deținută anterior pe respectiva perioadă – după expirarea mandatului pentru care au fost aleși sau numiți, beneficiază de asigurarea, la revenire, de funcția publică avută (inițial) sau de una echivalentă (art. 87/1 lit. a, art. 87/3).

În toate aceste situații dacă are loc și o adăugare de clase și de grade corespunzătoare timpului lucrat în alte sectoare sau o promovare față de poziția inițială avută, va trebui susținut și promovat concursul sau examenul corespunzător, nu numai limitat la cei care revin în corpul funcționarilor din motive neimputabile, ci și pentru toți cei anterior indicați.

Situațiile de posturi vacante – susceptibile de scoatere la concurs sau examen – se determină numai după scăderea din numărul acestora a următoarelor posturi:

cele pe care se întorc funcționarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor și care revin în funcție;

cele ocupate prin transfer de către cei aflați în corpul funcționarilor publici.

Concursul are la bază principiul competiției deschise, transparenței, meritelor și competenței profesionale, precum și cel al egalității accesului la funcțiile publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale (art. 491/3).

Concursul se poate desfășura prin examinare, teoretică și practică, a candidatului care trebuie să susțină unele probe sau se mai cunoaște așa-numitul concurs de dosar, când studiile de specialitate absolvite și aptitudinile candidatului se verifică de către o comisie profesională, vechimea în specialitate, titlurile și lucrările științifice ale celui în cauză determinând, în consecință, asupra rezultatului concursului.

În anumite situații autoritatea ce organizează concursul poate avea, recunoscut prin lege, un drept de apreciere asupra condițiilor necesare a fi întrunite de viitorii candidați pentru a se putea înscrie la concurs, putând chiar să efectueze o examinare preselectivă a acestora anterioară desfășurării concursului propriu-zis. Acest drept de opțiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciară de către candidații respinși în această fază preliminară ei nedisputând de un drept necondiționat de candidatură.

Dacă însă cei înscriși la concurs întrunesc toate condițiile legale, iar autoritatea sau instituția organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere de la înscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea contenciosului administrativ, conform Legii nr. 29/1990 deoarece au vătămat drepturi subiective legal recunoscute, inclusiv în cazul modificării condițiilor inițiale de desfășurare a concursului în timpul derulării acestuia.

Același drept de natură procesuală este conferit de statut persoanelor nemulțumite de rezultatul concursului și care se pot adresa instanței de contencios.

Cu toate avantajele sale concursul cunoaște și unele dezavantaje, considerate minime, care pot consta în caracterul formal al organizării sale – în sensul desemnării prin această modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcția în cauză – sau posibilitatea prezenței unor elemente subiective în selecția și notarea (aprecierea) candidaților.

Administrația publică mai cunoaște și alte sisteme de investire în funcții publice reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea directă, fără concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de învățământ cu diploma corespunzătoare sau sistemul numirii libere, după aprecierea și cu motivația celui care dispune investirea într-un post devenit vacant (cazul numirii miniștrilor de către șeful statului la propunerea premierului sau a prefecților de către guvern).

Și în aceste cazuri există anumite cerințe minime cu caracter legal special prevăzute referitoare la studiile absolvite, vârsta minimă, apartenența politică, etc.

Secțiunea 3. Repartizarea și integrarea funcționarilor

Statutul nu a mai reglementat și situația noilor numiți în funcții publice.

Noului investit i se va aduce la cunoștință postul individualizat pe care urmează să-și desfășoare activitatea, mai ales dacă există posturi similare pe aceeași funcție, luând la cunoștință fișa postului pentru care semnează. Instruirea acestuia se va face asupra:

atribuțiilor de serviciu pe care le exercită conform fișei postului, adică asupra drepturilor conferite și a îndatoririlor ce îi revin, a actelor pe care le poate emite și a operațiunilor ce trebuie să le realizeze;

structura autorității din care face parte, a locului și poziției acesteia în cadrul sistemului executiv, precum și raporturile cu alte organe;

cunoașterea actelor normative ce reglementează activitatea proprie, inclusiv a celor provenind de la forurile superioare, precum și reglementările proprii, de uz intern, precum regulamentele de organizare și funcționare, cele de ordine interioară, etc.;

uneori se mai pot săvârși unele operațiuni specifice ca, de exemplu, încredințarea gestionării unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare civilă, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea în vederea păstrării și protejării documentelor secrete și a secretului de serviciu, de stat, etc.

Pentru cei aflați în perioada de stagiu, ca debutanți, se recomandă asigurarea îndrumării acestora de către persoane cu vechime și experiență în activitatea executivă. De asemenea, această categorie mai poate susține, după o scurtă perioadă (de 6-12 luni) un examen sumar în urma căruia să dobândească dreptul la semnătură care-i conferă competența legală de a întocmi lucrări și de a efectua operațiuni valabile.

Indiferent de modul sau vechimea avută la investire noul venit trebuie să beneficieze de toate condițiile optime necesare desfășurării corespunzătoare a atribuțiilor într-un climat de disciplină și respect, precum și de cointeresare pentru activitatea înfăptuită.

Integrarea funcționarilor privește și aspecte personale și familiale, inclusiv de ordin social, vizând pe cei noi intrați în administrație, dar și pe cei aflați deja în administrație, care suportă modificări în statutul lor, în urma detașării, transferării, redistribuirii, legea reglementând unele aspecte bănești și salariale ale acestora.

Tot de domeniul repartizării și integrării aparțin și problemele de politică profesională vizând modul de distribuire a funcționarilor între autoritățile centrale și cele teritoriale, între nivelele ierarhice superioare și cele inferioare, uneori chiar o reprezentativitate geografică care, desigur, nu poate atinge proporționalitatea caracteristică funcțiilor publice eligibile.

În orice caz, debutul în carieră influențează, de cele mai multe ori, evoluția viitoare a celui în cauză, stabilitatea sa personală, ceea ce are un rol hotărâtor în exercitarea dreptului la carieră și în stabilizarea generală a corpului de funcționari publici.

Secțiunea 4. Perfecționarea pregătirii funcționarilor publici

Indiferent de existența sau nu a unei pregătiri speciale pentru administrația publică ori a uneia de altă specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces continuu de perfecționare a cunoștințelor în acest domeniu, ceea ce înseamnă, pentru specialist, cunoașterea la zi și adecvată a cadrului în care își exercită profesiunea.

Perfecționarea pregătirii funcționarilor publici reprezintă, conform Statutului (art. 48/1) o îndatorire a acestora, indiferent de natura, durata și vechimea funcției deținute, în vreme ce art. 311 o consideră un drept.*

Ea se poate realiza la inițiativa sau în interesul instituției sau la inițiativa funcționarului cu acordul conducătorului instituției.

Această perfecționare, deși legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toată durata funcției exercitate, și în mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt ușurat de existența formelor de pregătire continuă a personalului administrativ.

Perfecționarea trebuie realizată în forme organizate fie în cadrul autorității sau instituției publice de care aparține cel în cauză, fie urmând cursuri de perfecționare organizate în acest scop în afara serviciului propriu, în cadrul Institutului Național de Administrație ori a Centrelor Regionale de Formare Continuă pentru Administrație Publică Locală.

Forma organizată în cadrul serviciului cuprinde în principal, învățământul profesional desfășurat cu o anumită periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) în baza unui ciclu tematic care acoperă un anumit interval de timp (anual, de exemplu).

Desfășurarea acestei forme se poate realiza prin modalități dintre cele mai diferite cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrări sau cazuistică din practica administrativă și cea judiciară în materie de contencios administrativ, civilă sau penală. Finalizarea pregătirii se concretizează în susținerea unui examen de verificare a cunoștințelor, a unor teste sau a unei lucrări notate în mod corespunzător.

Tot în cadrul formei organizate de pregătire, dar cu caracter individual, se mai includ și alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de funcții inițiate de diversele centre teritoriale de pregătire continuă a funcționarilor, de instituțiile de învățământ superior (cursuri postuniversitare sau ciclul de studii aprofundate, masterat etc.), participarea la schimburi – naționale sau internaționale – de experiență în probleme administrative, cu sau fără scoaterea din serviciu, în mod temporar, a celui vizat.

În cazul în care cursurile de perfecționare sunt organizate în altă localitate decât cea de domiciliu, funcționarii publici beneficiază și de drepturile de delegare, potrivit legii.

Dacă se urmează o formă de specializare sau de perfecționare cu o durată mai mare de 3 luni, primindu-se pe această perioadă drepturile salariale, există obligativitatea angajamentului scris de a lucra cel puțin 5 ani în cadrul autorității sau instituției publice respective.

În cazul nerespectării acestui angajament, cei în cauză vor suporta cheltuielile organului proporțional cu timpul rămas până la împlinirea termenului. Aceste prevederi nu se aplică în cazul în care funcționarul nu mai deține funcția publică din motive neimputabile sau în cazul transferului în interesul serviciului.

Alăturat formelor constante și tradiționale se mai cunosc și alte modalități de pregătire profesională cu caracter „ad hoc”, de moment, improvizate și provizorii, determinate de anumite evenimente sau situații legislative ori practice ca, de exemplu, adoptarea unei noi reglementări (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune o nouă orientare în practica administrativă, organizarea unor acțiuni cum sunt alegerile, referendumul, recensământul (populației, locuințelor, gospodăriilor, etc.), etc.

Forma neorganizată include, de regulă, pregătirea individuală sau personală care, la nivelul funcției administrative înseamnă, în general, cunoașterea legislației existente în materie, inclusiv a noilor reglementări, noile orientări ale practicii judiciare și administrative într-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de specialitate într-o anumită materie, însușirea modului de utilizare a mijloacelor materiale și tehnice din dotare (tehnica de evidență și prelucrare a datelor, tehnica de comunicare la distanță, etc.).

Se folosesc două noțiuni distincte și anume perfecționarea și, respectiv, specializarea.

Perfecționarea reprezintă procesul de acumulare a noilor cunoștințe într-un domeniu pentru care funcționarul are deja o pregătire de specialitate, dezvoltându-i competența profesională, câtă vreme specializarea este o adâncire a cunoștințelor dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funcției sau ocupației (de exemplu, juristul în materie de contencios administrativ, inspectorul financiar în materia impozitelor și taxelor locale, etc.).

Deosebirea dintre cele două noțiuni nu este lipsită de semnificație pentru că numai cu privire la perfecționarea pregătirii operează obligația legală a funcționarului, nu și pentru specializare. Este însă adevărat că din moment ce una nu o exclude pe cealaltă, ele pot fi realizate simultan sau succesiv. Totuși, apreciem că datorită caracterului superior al specializării (prin doctorat, masterat, studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ține loc de și poate înlocui perfecționarea.

Pe de altă parte, numai rezultatele obținute la cursurile de perfecționare de către funcționarii publici pot fi avute în vedere la evaluarea anuală a acestora. Apreciem că același regim legal trebuia consacrat și specializării, altfel acesta din urmă lasă impresia unei probleme strict personale a celui în cauză, având un caracter inferior și subsidiar perfecționării.

Scopul principal al perfecționării și specializării este stimularea procesului de pregătire continuă prin dobândirea de cunoștințe noi cu aplicabilitate practică, ceea ce se reflectă în calitatea actului executiv permițând și o evaluare obiectivă și pozitivă a celui implicat.

Secțiunea 5. Evaluarea funcționarilor publici

Fiecare funcționar public are un dosar profesional alcătuit din întreaga documentație ce acoperă integral toată perioada în care a exercitat funcția publică. În acest dosar se cuprind:

a) documentul de numire în funcție, cel de atestare a studiilor și cel privind depunerea jurământului;

b) documentele privind evaluarea anuală a activității sale, promovările în funcții, clase și grade sau categorii, precum și sancțiunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate cronologic și fără discontinuități, legiuitorul omițând enunțarea și a recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menționate.

Funcționarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente în dosarul său.

În dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activitățile sau la opiniile politice, sindicale, religioase sau de altă natură a funcționarului.

Pentru evidența situației disciplinare se va întocmi cazierul administrativ care cuprinde sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului și care nu au fost radiate în condițiile legii (art. 741), eliberat la solicitare și necesar în cazuri vizând ocuparea unor funcții.

Buna organizare și, mai ales, funcționare a autorităților executive impune cunoașterea permanentă și sistematică de către acestea a modului de realizare a atribuțiilor lor, cât și a activității profesionale a personalului din subordine.

Pentru a se realiza o asemenea cunoaștere este necesară evaluarea corectă a stadiului de competență profesională a fiecărui lucrător și, în consecință, luarea măsurilor ce se impun față de personalul propriu.

Evaluarea, numită și caracterizare sau apreciere, reprezintă operațiunea de cunoaștere, efectuată în baza unor criterii de performanță legal determinate, a persoanei funcționarului și activității sale în cadrul unei perioade de timp și în cadrul unei funcții, realizată în mod periodic, de regulă anual, în scopul determinării performanțelor profesionale ale acestuia.

Evaluarea performanțelor profesionale are ca scop fundamentarea avansării sau retrogradării în gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcție, determinarea cerințelor de formare profesională (art. 58/1).

a. Autorul evaluării este, de regulă, șeful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conducătorul compartimentului din care face parte cel în cauză care completează și notează în fișa de evaluare performanțele profesionale individuale obținute în ultimele 12 luni de către funcționarii din subordine.

În cazul persoanelor cu funcții de conducere evaluarea se va face de către conducerea superior ierarhică acestora.

Față de reglementarea legală se impune observația că ar fi fost recomandabil ca operațiunea de evaluare să fie, totuși, realizată de către o comisie care cunoaște pe ansamblu activitatea celui în cauză, evitându-se, astfel, pe cât posibil, subiectivismul și arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci când operațiunea este efectuată numai de către o singură persoană, respectiv șeful ierarhic.

b. Criteriile de performanță profesională individuală stau la baza evaluării iar în temeiul lor se definesc clasele și gradele existente.

Performanțele profesionale individuale se determină pe baza criteriilor elaborate anual de Agenția Națională a Funcționarilor Publici și propuse spre aprobare Ministerului Administrației și Internelor.

Prin hotărâre de guvern, la propunerea Agenției, se stabilește metodologia de evaluare a performanțelor profesionale individuale, precum și de contestare a calificativelor acordate (Hotărârea nr. 1209/2003).

La începutul anului conducătorii de compartimente vor comunica, în scris, fiecărui funcționar aceste criterii de performanță corespunzătoare clasei și gradului funcției publice ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administrației și Internelor*.

La baza evaluării trebuie să se regăsească următoarele criterii:

rezultatele obținute în îndeplinirea sarcinilor de serviciu;

nivelul pregătirii profesionale de specialitate și preocuparea pentru ridicarea și perfecționarea acestui nivel;

calitățile personale, respectiv spirit de inițiativă, disciplină în muncă, conștiinciozitate și perseverență în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat;

preocuparea față de bunul mers al instituției, respectarea și aplicarea legilor, păstrarea secretului de stat și a celui de serviciu;

comportarea sau atitudinea față de colegi, superiori ierarhici și public, comportamentul în societate și familie.

c. Metodele de apreciere sunt dintre cele mai diferite.

O primă metodă constă în caracterizarea diferențiată, bazată pe criterii de natura celor indicate deja, de la caz la caz, în special pentru funcțiile atipice (de conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil șef, consilier juridic, etc.) care, în general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar.

Cea de a doua metodă este cea a chestionarului cu rubrici corespunzătoare criteriilor deja enumerate și, eventual, completate cu altele, în funcție de specificul activității organului, având anumite baremuri de notare care în baza unui total de punctaj conferă un calificativ ce stă la temeiul caracterizării generale.

Desigur, este preferabilă instituirea unei metodologii unitare de evaluare și notare pentru funcționarii din cadrul aceluiași compartiment sau care îndeplinesc funcții similare, ceea ce permite și aprecierea lor comparată, așa după cum o cere și Statutul (art. 58/5).

În cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea în vedere, de exemplu, volumul de muncă realizat (număr de cereri, acte, dosare sau cauze soluționate) și complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de soluționare sau indicele de operativitate (exprimat procentual și anume cât din câte s-au soluționat), ca și criterii cantitative, alăturate altora, calitative.

Pot fi luate în considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numărul sau procentul de soluții (propuneri, avize, rezoluții) infirmate sau neconfirmare de șefii ierarhici, de alte autorități (superioare sau judiciare), deoarece au fost necorespunzătoare (netemeinice sau nelegale), gradul de pregătire profesională a celui în cauză, rezultat din testarea, notarea sau examinarea efectuată.

Metoda chestionarului poate fi asociată cu metoda caracterizării diferențiate vizând situații specifice care țin de personalitatea celui evaluat și care pot viza, de pildă, modul de exercitare a unor atribuții temporar încredințate ori soluționarea unui caz deosebit, complex, etc.

d. Conținutul aprecierii reprezintă o sumă de concluzii desprinse din confruntarea (raportarea) activității realizate cu sistemul de referință sau cerințele legale aplicabile unor funcții și autorități date, în baza unor criterii de performanță determinate. Va rezulta, din această comparare, după caz, o relație (raport) de conformitate sau de neconformitate între activitatea înfăptuită și analizată cu exigențele la care trebuie raportată.

Acest conținut trebuie să fie o reflectare obiectivă a realității semnalând nu numai deficiențele, ci și plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu recomandările de rigoare pentru eliminarea neajunsurilor.

De aceea referirile trebuie să se facă la date concrete (cifre, procente, perioade), iar aprecierea să nu se facă în termeni generali, vagi, confuzi.

Se vor indica abaterile comise de cel în cauză, sancțiunile aplicate, rezultatele deosebite obținute, stimulentele și recompensele acordate.

Observațiile critice trebuie formulate în cadrul unor aprecieri generale a activității celui analizat pentru a le putea evalua într-un context general.

Terminologia utilizată va fi sobră, concisă, decentă, neînjositoare.

e. Calificativul obținut este suma finală sau rezultantă a tuturor concluziilor ce se desprind din conținutul evaluării și vizează aprecierea generală sau sintetică cuprinsă în formulări de genul „excepțional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător” și „nesatisfăcător” (art. 58/3).

f. Efectele caracterizării sunt de natură social-juridică.

În primul rând, ele reflectă pe de o parte atitudinea autorității față de propriul funcționar, dar și atitudinea acestuia din urmă față de instituția sa.

În al doilea rând, în raport de această apreciere cel în cauză poate fi menținut, promovat, retrogadat sau înlăturat din postul deținut.

Astfel, funcționarul notat în ultimul an cu calificativul „nesatisfăcător” sau „satisfăcător” nu poate fi avansat în anul următor.

Dacă a fost notat cu calificativul „nesatisfăcător” conducătorul organului procedează la eliberarea din funcție (art. 90/4 lit. d).

Evaluarea este analizată periodic de către conducere și este avută în vedere ori de câte ori se pune problema unor modificări în raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu.

De aceea ea ocupă un loc central în avansarea funcționarilor, iar în situația restrângerii numărului de posturi conducătorul organului va avea în vedere rezultatele obținute de aceștia la evaluarea anuală a activității.

g. Cunoașterea sau limitele de publicitate ale evaluării are în vedere faptul că, în primul rând, cel vizat trebuie informat asupra modului său de apreciere, luând la cunoștință și calificativul acordat, pe bază de semnătură. Acest lucru îi va permite, în caz de dezacord, exercitarea căii de atac față de evaluarea obținută, mai ales, dacă apreciază că a îndeplinit criteriile de performanță profesională comunicate la începutul anului corespunzătoare clasei și gradului său.

În al doilea rând, deși activitatea executivă nu se caracterizează – în desfășurarea ei – prin publicitate, cu toată transparența finalităților ei, există, totuși, interesul ca evaluarea să mai fie cunoscută de un număr redus de alte persoane, din cadrul autorității sau instituției în cauză.

În acest sens, alăturat șefului direct de compartiment – care întocmește actul de apreciere – mai pot apărea, alți șefi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de resurse umane, chiar conducătorul organului în cauză, ca subiecte interesate în cunoașterea evaluării.

În al treilea rând, în anumite situații deosebite, poate opera și o publicitate ceva mai extinsă, în cunoașterea conținutului evaluării, mai precis a calificativelor, în cazul unor împrejurări de recompensare excepțională ori de sancționare severă pentru abateri deosebit de grave, când instituția, sistemul din care ea face parte, mass-media trebuie să fie informate.

În sfârșit, ori de câte ori este contestată evaluarea și calificativul ele trebuie comunicate organelor de jurisdicție îndreptățite la soluționarea conflictului, inclusiv instanța de judecată (prin hotărâre de guvern stabilindu-se procedura în materie, Hotărârea nr. 1209/2003).

h. Controlul evaluării și a calificativului se exercită la cererea celui nemulțumit existând obligativitatea soluționării căii de atac de către organele competente.

Exercitarea acestei căi poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat, acordarea sau recunoașterea, în acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum și, după caz, acordarea unor daune.

Secțiunea 6. Stabilitatea și cariera funcționarilor

Recunoașterea caracterului profesional al activității executive și a funcțiilor publice prin intermediul cărora se înfăptuiește, inclusiv asigurarea unei obiectivități și continuități în realizarea ei, presupune o anumită stabilitate a personalului care să-i permită acestuia exercițiul puterii publice în mod permanent și prompt, liber de prejudecăți și presiuni politice de orice ingerință nelegală sau abuz de putere.

Stabilitatea în funcție conferă o continuitate în exercițiul ei, adâncește profesionalizarea modului de exercitare a puterii și nu înseamnă, așa cum s-ar crede, crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal și perpetuu și nici o stare de inamovibilitate pentru funcționari, care să le permită să acționeze oricum discreționar și independent, în afara oricărei subordonări ierarhice sau a unui control.

Dimpotrivă, stabilitatea în funcție și recunoașterea dreptului la carieră, concomitent cu existența unor elemente de cointeresare și stimulare a titularului – de natură profesională, materială, socială, etc. – constituie o garanție a eficienței sociale realizate prin pregătirea și investirea individului.

Stabilitatea poate fi privită în mod absolut, ca indice cât mai ridicat de utilizare, în general, în administrația publică a tuturor celor anume pregătiți și, mai ales, destinați special acestui sector, dar și în mod relativ, adică un indice corespunzător de utilizare în structurile administrative a celor care deja se află în anumite structuri având o evoluție profesională de durată.

Desigur, referirea se face la funcționarul public de carieră, iar nu la personalul ales ori numit în funcții de demnitate publică, unde durata mandatului sau considerentele de natură politică limitează în timp exercitarea funcției publice. Tot aici nu avem în vedere nici personalul auxiliar care încheie contract de muncă pe durată nedeterminată, situație în care stabilitatea în muncă este garantată prin contractul de muncă și legislația aferentă lui, deoarece acest act individual fiind un acord de voință al părților interesate, desfacerea lui are loc în același mod, desființarea unilaterală de către angajator fiind expres și limitativ prevăzută (art. 61 – 79 din Codul Muncii) comparativ cu libertatea nelimitată a denunțării de către cel angajat.

Statutul a consacrat principiul stabilității funcționarilor publici (art. 4 lit. f) și dreptul la carieră al acestora, în sensul că aceștia nu pot fi eliberați sau destituiți din funcție decât în condițiile și cazurile legal prevăzute, iar întreruperea (temporară sau la cerere) ori încetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor câștigate (funcții, clase și grade), indiferent dacă se asigură sau nu numirea într-o nouă funcție publică ori rămânerea în Corpul de rezervă a funcționarilor publici.

Apreciem că sub aspect conceptual există totuși diferențieri între stabilitate și dreptul la carieră. Într-adevăr, prima noțiune desemnează continuitatea în timp și pe același post a titularului, pe câtă vreme, cea de a doua are în vedere, alături de permanența temporală în executiv precum și avansarea salarială și promovarea profesională pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite pe clase și grade, în concordanță cu criteriile corespunzătoare de performanță profesională.

În sprijinul stabilității este amănunțit reglementată structura și dezvoltarea* carierei funcționarilor pe clase de studii, grade profesionale și funcții. Gradul reprezintă o etapă din cariera funcționarului, iar fiecare componentă, precum superior, principal, asistent și debutant corespunde unui nivel al salariului din grila de salarizare. Deși legea nu o spune, funcționarul are un drept la carieră căreia îi corespunde obligativitatea autorității de a-i asigura stabilitatea, promovarea, avansarea și continuitatea în funcție.

Sunt mai multe argumente în acest sens:

consacrarea dreptului la promovare în cariera profesională în urma rezultatelor obținute în evaluarea performanțelor profesionale individuale ceea ce permite trecerea sau înaintarea în grad, clasă de studii (în acest din urmă caz prin dobândirea unei diplome de studii de nivel superior celei avute) și de a avansa în gradele de salarizare (art. 53);

limitarea cazurilor și condițiilor de eliberare sau destituire din funcție (art. 90/4, 5);

păstrarea clasei și gradului avute atunci când pierderea funcției nu este imputabilă titularului ei (art. 90/91);

păstrarea calității de funcționar public și menținerea în corpul de rezervă al funcționarilor publici a celui căruia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile (art. 2/2 teza a II-a);

revenirea în corpul funcționarilor publici după părăsirea acestuia, pentru motive neimputabile, se face în clasa și gradul anterior avute, la care se pot adăuga, prin examen, clasele și gradele corespunzătoare timpului cât a funcționat în alte sectoare;

nepierderea continuității și drepturilor aferente în urma delegării, detașării, încetării, suspendării, mutării, revenirii după întreruperea activității la cerere, inclusiv a transferării în funcție (art. 82, 83, 84, 85, 90);

necesitatea, în numeroase cazuri, a consimțământului (acordului) funcționarului pentru împrejurări care i-ar afecta situația, în urma unor măsuri dispuse de conducere, cum ar fi detașarea (mai mult de 6 luni, art. 83/1), transferul (în interesul serviciului, art. 84/3);

obligativitatea asigurării unei alte funcții publice echivalente funcționarului care nu o mai deține, din motive neimputabile lui, în limita posturilor disponibile și potrivit pregătirii profesionale (art. 93/2);

posibilitatea exercitării căii de atac la comisiile de disciplină, inclusiv în fața instanței de judecată, împotriva oricărei măsuri de natură a împiedica evoluția normală a carierei și punerea sau repunerea în drepturile legal recunoscute titularului funcției publice afectat (art. 94/1, etc.).

În unele cazuri legea specială poate consacra stabilitatea în funcție în mod expres, așa cum este cazul secretarului de localitate (art. 84/3 din Legea nr. 215/2001).

În literatura de specialitate s-a apreciat că îngreunarea și complexitatea formelor procedurale la numirea, modificarea sau încetarea funcției publice, prin sporirea numărului de avize, acorduri sau aprobări provenite de la autorități ierarhic superioare propriei conduceri a funcționarului, ar fi de natură să garanteze o stabilitate mai mare în funcție prin eliminarea abuzurilor și bunului plac al conducătorului propriei instituții, desigur totul sub controlul unei jurisdicții independente de autoritatea ce a efectuat sau/și a participat la investirea și dezinvestirea din funcție.

În condițiile eliminării contractului de muncă din cariera funcționarilor publici – care oferea prin sine și prin legislația aferentă, suficiente temeiuri de stabilitate în funcție – actualul statut a prevăzut destule elemente apte să garanteze în mod eficient această stabilitate, împiedicând fluctuațiile de persoane în administrație cu consecințe negative pentru continuitatea exercițiului puterii și funcției executive.

Secțiunea 7. Promovarea și avansarea funcționarilor

Promovarea sau înaintarea în funcție reprezintă trecerea – în intervalul de timp în care se exercită funcția publică – pe și prin nivelele de ascensiune profesională în mod corespunzător și cu respectarea ierarhiei stabilite prin îndeplinirea criteriilor de performanță profesională, însoțită, de obicei, de mărirea salariului.

Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcții superioare vacante, în urma îndeplinirii acestor criterii de către personalul administrativ, ceea ce înseamnă și obligativitatea instituției de a-l trece pe cel în cauză în clasa și gradul ori funcția (inclusiv prin dobândirea unei noi diplome de studii) imediat următoare, superioară.

Avansarea este înaintarea în gradele de salarizare și este cuprinsă în promovare, deși poate opera și independent de aceasta.

Atât promovarea cât și avansarea constituie un puternic factor de motivație și, prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcționarului ceea ce se reflectă pozitiv în realizarea atribuțiilor de serviciu. Din păcate, aceeași „stimulare” determină, în lipsa unor criterii legale, riguroase și stabile, numeroase stări „concurențiale” de factură neloială, amorală și necolegială între funcționari contrar ideilor de respect și sprijin reciproc și de deontologie, ce ar trebui să călăuzească relațiile intercolegiale.

Conform legii (art. 7, 13, 14) structura carierei profesionale cuprinde clasele de studii (I – studii superioare de lungă durată, II – studii superioare de scurtă durată, III – studii medii liceale), funcțiile de execuție corespunzătoare acestora, respectiv pentru clasa I-a expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a referent de specialitate, pentru clasa a III-a referent. Funcțiile publice în cauză au gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant.

Fiecărui grad îi corespunde un nivel de salarizare și care se acordă începând cu data de 1 ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea.

Prima precizare are în vedere faptul că din moment ce funcționarul îndeplinește, prin rezultatele muncii sale, criteriile de performanță profesională, evaluarea îi permite dreptul de a avansa în gradul de salarizare însă pentru promovare trebuie condiția existenței unei vacanțe a nivelului imediat superior la care accede.

Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art. 54/2) într-o funcție superioară, de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunzător clasei de studii absolvite.

A doua precizare are în vedere condițiile de vechime minimă în funcția de execuție din gradul profesional, calificativul de foarte bun în ultimii doi ani, îndeplinirea cerințelor din fișa postului.

A treia precizare se referă la împrejurarea că promovarea îl vizează numai pe cel aflat într-o funcție publică, intrat deja în corpul funcționarilor publici și care, astfel, trebuie să susțină un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alături de alți participanți interni sau externi cu care să se întreacă în disputarea acestuia.

A patra precizare referitoare la modul de promovare pornește de la ideea că autoritatea sau instituția publică poate stabili ca promovarea să se realizeze în urma unei examinări profesionale a celui interesat, care va cunoaște, din timp sau în timp util, acest lucru. Desigur, regulamente interne și statute proprii pot prevedea condițiile de examinare și baremurile de avansare pentru cei vizați și interesați.

Pentru funcțiile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de participare la concurs (art. 56).

Modalitățile de avansare se pot clasifica după mai multe criterii.

a. După proveniența funcționarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului propriu sau al sistemului propriu de autorități sau instituții ori din afara acestora.

Avantajele primei modalități rezidă în promovarea unui personal bun cunoscător al activității executive de profil, concomitent cu cointeresarea și stimularea oferită de perspectiva înaintării pe linie profesională a celui în cauză.

Dezavantajul sistemului constă în limitarea cercului de persoane din cadrul căruia se face avansarea, apariția tendințelor de elitism datorită sferei închise de cuprindere, precum și pericolul instaurării rutinei și birocratismului în exercitarea funcției.

În cazul autorităților (ierarhic) superioare (centrale sau naționale ori județene) se mai poate pune problema provenienței geografice a funcționarilor avansați, adică reprezentativitatea teritorială și proporțiile ei în cadrul respectivelor autorități.

Sistemul promovării din afara organului sau chiar din afara sistemului are unele avantaje constând din eliminarea deficiențelor primului sistem, dar și dezavantaje proprii, legate de necunoașterea de către cei în cauză a specificului activității funcției respective, o acomodare mai dificilă a noului venit, inclusiv o posibilă atmosferă nefavorabilă sau chiar ostilă a colectivului de serviciu față de o persoană străină.

Anumite sectoare ale administrației (armată, finanțe, căi ferate, etc.) în mod tradițional s-au caracterizat prin utilizarea exclusivă a personalului propriu în politica de avansare și promovare. Desigur, nu se pune în discuție situația funcțiilor alese sau a celor de demnitate publică din autoritățile executive reprezentative (guvern, consilii, ministere, prefecturi) a căror statute sunt prioritar politice.

b. După modul de efectuare a avansării se cunoaște sistemul avansării libere și cel prin concurs.

Sistemul avansării libere se poate realiza, într-o primă modalitate, după libera apreciere a factorului de conducere care adoptă decizia privitoare la persoana, funcția și momentul realizării promovării. Procedeul este criticat, și mai rar folosit, datorită marii doze de subiectivism pe care îl implică.

Cealaltă modalitate este sistemul avansării de drept constând în trecerea perpetuă (continuă) dintr-o funcție pe alta imediat superioară, de drept, prin simpla îndeplinire a cerințelor legale de vechime în funcția deținută, vârsta împlinită, eventual cumulate cu calificativele dobândite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de către unele inspecții (procedeu utilizat, mai ales, în armată).

Sistemul avansării prin examen sau concurs reprezintă modalitatea de trecere într-o funcție superioară numai în urma verificării cunoștințelor de specialitate necesare exercitării acelei funcții.

De regulă, acest sistem permite participarea la verificare și a altora din afara instituției, dar care îndeplinesc condițiile legale, lărgind sfera de selecția a candidaților, iar desfășurarea examenului – susținut în baza unei tematici și bibliografii, după o anumită procedură și în fața unei comisii de specialitate – îi conferă un plus de obiectivitate. Acest sistem are o mai veche tradiție în legislația noastră, fiind reactualizat de reglementările de după 1989, în vigoare și pentru funcționari până la adoptarea noului Statut, care consacrau sistemul concursului sau examenului.

În primul rând, pe linia întăririi stabilității și continuității în funcție și în scopul consacrării carierei publice s-a instituit dreptul la promovare a funcționarului în grad, clasă sau funcție în urma rezultatelor obținute la concurs sau examen prin evaluarea performanțelor profesionale individuale (art. 54).

Prima precizare are în vedere faptul că existând trei categorii de clase (I, II, III), fiecare cuprinzând funcții și fiecare funcție cuprinzând, la rândul ei, trei grade profesionale, fiecăreia din aceste trepte sau nivele îi corespunde nivelul de salarizare începând cu data de 1 ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea (a se vedea anexa 8).

A doua precizare se referă la faptul că promovarea în gradul următor se face în cadrul aceleiași funcții, și, desigur, în cadrul aceleiași clase de studii.

Totuși, atunci când se obține o diplomă de studii de nivel superior celei deținute de funcționar are loc și o schimbare sau trecere în altă clasă de studii, nu neapărat cu respectarea ierarhiei, ci corespunzător studiilor (I de nivel superior de lungă durată, II de nivel superior de scurtă durată, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibilă o trecere de la clasa III direct la clasa I.

A treia precizare vizează condițiile de avansare în grad în care sens ea operează dacă există o vechime minimă de 2 ani în gradul din care are loc promovarea și dacă la evaluarea anuală a performanțelor profesionale, individuale, s-a obținut cel puțin calificativul „foarte bun” 2 ani consecutiv (art. 64/2).

În mod derogator funcționarii publici care au obținut la evaluarea anuală calificativul „excepțional” avansează în grad dacă au o vechime de minimum 1 an în gradul din care sunt avansați (art. 55).

În al doilea rând, avansările în grade, se fac numai în cadrul numărului de posturi vacante, fără a se depăși numărul maxim de titulari stabilit în condițiile legii. Numărul maxim de titulari în raport cu efectivul total de funcționari publici din cadrul fiecărei autorități sau instituții se stabilește anual prin hotărâre de Guvern pentru autoritățile centrale și structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, după caz, prin hotărârea consiliului local ori județean.

Avansările aprobate de autorități sau instituții vor fi comunicate Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Ca o concluzie generală putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un sistem deschis caracterizat prin existența dreptului la înaintare în funcție recunoscut personalului propriu în condițiile legii și numai în limita posturilor vacante corespunzătoare, pentru funcționari în baza calificativelor obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale, prin susținerea unei forme de verificare (examen sau concurs).

Promovarea reprezintă principalul factor de stimulare și cointeresare a funcționarilor, atât sub aspect moral cât și material, căreia i se adaugă și alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificații).

CAPITOLUL III: ASEMĂNĂRI ȘI DIFERENȚE ÎN ORGANIZAREA FUNCȚIEI PUBLICE ÎN STATELE MEMBRE ALE UE

Secțiunea 1. Evaluarea personalului: notarea managementului performanțelor, competențelor și potențialului112

Practicile de evaluare a personalului sunt foarte diversificate în cadrul funcției publice din țările europene. Ele se pot înscrie într-un spectru continuu care se întinde spre evaluarea performanțelor, a competențelor, chiar a potențialului.

1.1. Tipologia evaluării

Înainte de a intra în detaliile metodologice specifice de evaluare utilizate de către funcționarii publici, este util să distingem mai multe tipuri de evaluare, pentru a indica modalitățile respective de aplicare și pentru a le ilustra cu ajutorul exemplelor care demonstrează foarte clar criteriile utilizate de fiecare dintre aceștia.

Diversele tipuri de evaluare sunt prezentate în tabelul următor:

Din analiza acestei tipologii se impun două observații: prima este aceea că diversele tipuri de evaluări pot fi combinate. În Marea Britanie, de exemplu, două obiective sunt citate într-un raport guvernamental consacrat „unei nonabordări strategice a managementului personalului și îmbunătățirea performanței și a schimbării comportamentale și culturale (calitatea serviciilor). A doua observație este aceea că toate aceste metodologii sau tehnici de evaluare urmăresc finalități organizaționale bine definite. Acestea vizează, prin modalități sociotehnice apropriate:

conformarea membrilor personalului la un model precis de comportament la nivelul organizațiilor (notare);

creșterea productivității fiecărui membru al personalului și deci productivitatea organizării (randament);

creșterea pe planurile cantitativ și calitativ a contribuției individuale la obiectivele organizației (performanță);

optimizarea utilizării potențialului global al resurselor umane a organizației (ansamblul „competențelor“ sale), conform misiunilor sale;

optimizarea previzională a utilizării resurselor umane prin organizare (potențial). Acest demers se înscrie în cadrul unui management previzional al personalului.

1.2. Câteva tendințe dominante în materie de evaluare a personalului

Evoluțiile observate indică cele patru tendințe dominante: sistemele de evaluare ca sisteme de management al resurselor umane în totalitatea sa sunt din ce în ce mai descentralizate printre tipurile de evaluare menționate la începutul acestei expuneri, evaluarea performanțelor se afirmă din ce în ce mai mult în practica funcțiilor publice europene.

Descentralizarea evaluării

Această descentralizare se înscrie în mișcarea de descentralizare generală a managementului personalului din administrațiile publice. Această descentralizare vizează în special responsabilizarea funcționarilor care au funcții de conducere: delegându-le sarcina de a defini ei înșiși practicile de management, de a-și lua propriile decizii de recrutare de formare și de management al relațiilor sociale, autoritățile politice și administrative centrale (serviciile funcției publice și ale bugetului în general) forțându-i pe managerii administrativi să-și asume direct consecințele alegerii și ale acțiunilor lor. Olanda și Regatul Unit al Marii Britanii sunt, fără îndoială, țările care au progresat cel mai mult în această direcție.

Descentralizarea alegerii instrumentelor de management și în special a metodologiilor de evaluare a personalului de pe lângă managerii de servicii, contribuie la o mai mare flexibilitate a acestor metodologii. Oricum, această evoluție se lovește de anumite dificultăți în special dacă managerii (evaluatorii) nu sunt bine informați pentru a-și evalua personalul sau suferă de o lipsă de autoritate sau de încredere. Pe marginea acestui subiect Gabris declară: „O organizație publică poate dispune de cele mai perfecționate instrumente tehnice în materie de evaluare a performanțelor, dacă angajații își consideră superiorii ierarhici ca fiind conducători slabi, este puțin probabil ca angajații să accepte legitimitatea noului sistem“.113 Sistemele unice concepute la nivelul serviciilor centrale, înainte de a se aplica peste tot, în contexte foarte diferite (experții serviciului juridic al gardienilor din închisoare de exemplu), sunt înlocuite prin metodologii adaptate fiecărei spețe. Acest fapt nu împiedică introducerea și susținerea, la nivel central, a unei perspective strategice, coerente și unificate.

Spania pare că se orientează pe această cale. Totuși va trebui să apreciem ulterior dacă practica va urma intențiile recent anunțate.

În Belgia, contextul politico-administrativ general și conservatorismul sindical referitor la cercetarea cu orice preț a uniformității au împiedicat până în prezent astfel de cercetări avansate. Totuși, funcția publică a evoluat destul de departe către o flexibilizare a instrumentelor de evaluare prin intermediul unei analize a funcțiilor administrative și introducerea factorilor de ponderare a criteriilor care permit îndepărtarea criteriilor non- pertinente în anumite situații și dublarea valorii criteriilor cele mai importante ale unei funcții. Astfel, sunt anunțate cele mai semnificative avansuri în cadrul reformei substanțiale lansate prin interesul actualului guvern federal.

Dezvoltarea evaluărilor performanțelor

Majoritatea țărilor vorbesc astăzi de evaluarea performanțelor Printre cele cinci tipuri de evaluări prezentate anterior, doar aceasta are sorți de izbândă. Această evoluție decurge, fără îndoială, din exigența crescută a eficienței, eficacității și a calității din partea administrațiilor publice, care s-au afirmat de-a lungul celor 10-15 ani într-un context bugetar foarte limitat.

Tendințele progresive care leagă remunerarea de performanță

Remunerarea performanței necesită stabilirea unei legături între angajarea de personal în serviciile care au aceleași obiective cu organizațiile administrative care angajează acest personal și compensarea acestui angajament în termeni pecuniari prin salarii și prime. Această legătură este stabilită prin sistemul de evaluare a performanțelor. Acest sistem definește frecvent obiectivele personalizate care se așteaptă pe perioada ce urmează evaluarea, ele fiind apreciate încă din timpul evaluării precedente.

Mai multe țări practică deja, într-o anumită măsură, remunerarea în funcție de performanță. Acestea sunt: Marea Britanie, Irlanda, Țările Scandinave și Olanda. Altele doresc să urmeze această cale: Italia, Spania, și Austria în special.

Locul central al întâlnirilor de evaluare

Trebuie să subliniem importanța tot mai mare acordată întâlnirii de evaluare pentru serviciile de management al resurselor umane. Oricare ar fi tipul de evaluare pus în aplicare (de la notare la evaluarea potențialului) această întâlnire este un moment privilegiat în viața de angajat sau de funcționar, în exercitarea responsabilităților pe care i le trasează superiorul său și în viața serviciului sau a organizației. Aceasta este o ocazie privilegiată pentru un schimb, un dialog care se referă la aspirațiile unui funcționar sau ale unui angajat, la așteptările unui responsabil, la condițiile de exercitare a funcțiilor de la un responsabil la altul. Acest act de management permite realizarea unui punct în care se pot lua decizii, pe cât posibil în comun, de a fi la curent cu constatările efectuate și de orientările sau de angajamentele luate pentru o perioadă viitoare. Acesta este momentul definirii obiectivelor – eventual în termenii performanței de realizare a rezultatelor sau de atingere a rezultatelor -, de a corecta condițiile de lucru, eforturile de îmbunătățire sau de dezvoltare. Acest fapt poate merge până la o gândire în comun asupra locului pe care îl are persoana respectivă în organizație, asupra opțiunilor privind mobilitatea sau asupra schimbărilor posibile chiar asupra perspectivelor privind evoluția către posturile cu o mare responsabilitate.

De asemenea, putem vedea locul central pe care îl ocupă această întâlnire referitoare la evaluarea performanțelor (așa cum este cazul Irlandei sau al Marii Britanii) în întâlnirea care se realizează pentru evaluarea potențialului abordând evoluțiile carierei (cum este cazul țărilor scandinave), dar și în cadrul evaluărilor tradiționale la nivelul evoluție (cum este cazul Belgiei, Franței sau Portugaliei).

Secțiunea 2. Remunerarea funcționarilor

2.1. De ce remunerarea este atât de diferită în cadrul funcției publice?

Remunerarea este una dintre principalele condiții de angajare în cadrul funcției publice. Majoritatea strategiilor de retribuire se concentrează asupra faptului că remunerarea este un factor de motivare care influențează performanțele indivizilor și ea servește la recrutarea, menținerea în același post și motivarea personalului. În contextul funcției publice, există necesitatea de a furniza servicii publice eficiente și de înaltă calitate pentru a contribui la pregătirea și aplicarea politicilor publice de mare valoare axate pe obținerea rezultatelor competitive din punct de vedere economic sau din punct de vedere al eficacității sociale.

Conform cu teoria tradițională de management al resurselor umane, remunerarea trebuie să fie considerată drept o compensație obținută de către o persoană care adoptă comportamente specifice dorite de către organizație pentru ca aceasta să-și atingă obiectivele. Remunerarea este o formă de compensare directă care constituie unul dintre elementele de recompensă globală ale angajatului în schimbul timpului său, al existenței sale, al formării sale, al aptitudinilor specifice și al eforturilor depuse.114

Oricum, în cadrul funcției publice, necesitatea de a fi remunerat merge dincolo de rolurile care îi sunt atribuite prin literatura consacrată resurselor umane, în general bazate pe situații proprii sectorului privat. Într-adevăr, este vorba de asigurarea unui nivel decent de viață pentru a garanta imparțialitatea funcției publice. Printre altele, sistemul clasic de carieră presupune ca toată cariera să se construiască în cadrul funcției publice datorită faptului că aici nu sunt probleme cu demiterea.

Principiul german al obligației alimentare (Alimentationprinzip) exprimă foarte bine acest principiu al remunerării în cadrul funcției publice. Conform acestui principiu înscris în Constituția germană (art. 33, par. 5), statul trebuie să acopere în mod corect nevoile funcționarilor activi sau pensionați. Remunerarea vizează garantarea faptului că funcționarii se pot consacra pe deplin muncii lor. Contrar acestor teorii asupra managementului resurselor umane, remunerarea funcționarilor germani nu este contrapartida directă a unei munci specifice, ci o compensație pentru punerea la dispoziția publicului a întregii lor capacități de muncă și exercitarea sarcinilor lor.115

Într-un sistem tradițional de carieră, creșterile salariale sunt automate și urmează aceeași periodicitate, de exemplu, în fiecare an sau o dată la doi ani și se bazează frecvent pe principiul vechimii. Sistemul creșterilor salariale în mod automat este în egală măsură unul dintre elementele numeroaselor funcții publice care nu sunt organizate conform sistemului de carieră.

Oricum, situația sistemului tradițional de carieră este din ce în ce mai mult adusă în discuție prin intermediul numeroaselor probleme cu care sunt confruntate funcțiile publice la nivelul recrutării, al menținerii în serviciu și al motivării personalului. Astfel, nu este deloc surprinzător ca sistemul de remunerare al funcționarilor să facă obiectul interesului responsabililor politici și al universitarilor în ultimii zece ani. De-a lungul acestei perioade, importante reforme ale sistemului de remunerare din cadrul funcției publice au fost oprite. Principalele schimbări la nivelul politicii de remunerare din sectorul public presupun o descentralizare a determinărilor salariale, a schimbărilor din structurile grilelor de salarizare și a atribuirii gradelor, precum și trecerea la forme contingente remunerării, legate de aptitudini, de responsabilități și de prestații furnizate116. În general, aceste reforme indică faptul că se caută mai mult flexibilitate în sistemul de remunerare.

Acest capitol este organizat astfel: mai întâi vom plasa în acest context problema remunerării în serviciile publice. Apoi vom trata elementele de bază ale remunerării funcționarilor, după care vom consacra un subcapitol sistemelor de fixare a salariilor. Apoi, o componentă specială va fi dedicată problemei remunerării legate de performanță care face obiectul numeroaselor dezbateri, pentru a încheia cu concluziile.

2.2. Contextul remunerării în funcția publică

Așa cum am menționat anterior, funcția esențială a remunerării în organismele publice este aceea de a asigura furnizarea unui serviciu public de înaltă calitate, precum și aplicarea politicilor publice de mare valoare, ceea ce contribuie la obținerea rezultatelor economice și sociale bazate pe decizii politice. Oricum, acest proces fundamental al administrațiilor publice se înscrie într-un context important de constrângeri, știindu-se necesitatea de a controla suma globală a remunerațiilor funcției publice și concurența cu care serviciile publice sunt confruntate pe piața muncii atunci când se încearcă recrutarea și menținerea într-un post a personalului deja existent. Aceste două constrângeri și, în plus,

Schema 1: Contextul remunerării în serviciile publice

necesitatea de a face managementul mult mai eficient au fost citate de către OCDE drept elemente care incită reforma sistemului de remunerare existent în cadrul serviciilor publice117. Schema 1 vizează clarificarea legăturilor dintre constrângeri și procesul fundamental al serviciilor publice.

Concurența cu sectorul privat pe piața muncii

La nivelul recrutării de noi angajați, funcția publică intră în concurență directă cu alți angajatori. În sistemele cu caracteristici structurale diferite, funcția publică ar putea să dorească să devină competitivă atunci când ea încearcă să recruteze personal cu jumătate de normă. Printre altele există o concurență pe piața forței de muncă în ceea ce privește menținerea în serviciu a personalului. În acest cadru, remunerarea este unul dintre elementele de indemnizare înțelese în ansamblul condițiilor de angajare (printre care perspectiva unei bune pensionări și a creșterii de salariu, a securității muncii și a posibilităților de promovare). Bineînțeles, caracterul atractiv al funcției publice în calitate de angajator este în egală măsură determinat de alți factori, cum ar fi compensările directe și indirecte (natura muncii, rezultatele obținute, recunoașterea, atmosfera de lucru…)

Întrebarea dacă o persoană dorește sau nu să lucreze în funcția publică depinde de numeroși factori, iar remunerarea este un factor concurențial foarte subordonat valorii etice. Importanța concurenței asupra pieței forței de muncă este cu precădere pertinentă în sistemul în care se caută o armonizare a mediului de lucru (de ex. securitatea socială, pensiile) între serviciile publice și sectorul privat.

În general, dacă se compară remunerările din sectorul public și privat, salariul mediu brut din sectorul public este mai ridicat decât în sectorul privat. Această diferență se poate explica prin faptul că nivelul mediu de calificare cerut de posturile din sectorul public este mai mare decât din sectorul privat. Dacă se consideră funcții echivalente, bilanțul general este acela că sectorul public prevede remunerări mai mari decât sectorul privat pentru posturi mai puțin calificate, dar în ceea ce privește cadrele, sectorul privat este mult mai generos pe plan financiar decât sectorul public. În toată Uniunea Europeană, problema concurenței se pune la nivelul posturilor de rang înalt, precum și la nivelul altor funcții ale cadrelor superioare.119

2.3. Elemente de remunerare a funcționarilor

Remunerarea totală a funcționarilor se compune din mai multe elemente. Printre aceste elemente, salariul de bază este în general aspectul cel mai important al remunerării globale, iar importanța sa în raport cu acestea oscilează între 40% în Italia120 în anumite cazuri, 50% în Spania, de exemplu și mai mult de 80% în Olanda. Acest salariu este frecvent completat de indemnizații și prime. În anumite cazuri, cumulul diferitelor indemnizații poate reprezenta o proporție substanțială pentru remunerarea globală a funcționarului. În Spania, Franța și Italia, aceasta poate reprezenta un procent considerabil din salariul de bază. Această componentă va trata mai întâi salariul de bază, apoi alte elemente ale remunerării, cum ar fi prima de vacanță și primele de la sfârșit de an, alocațiile pentru securitate socială, indemnizațiile pentru funcții și primele pentru randament.

Salariul de bază

Salariul de bază poate fi definit ca un salariu periodic (de obicei lunar), constant, fix și periodic perceput de către funcționar. În modelul de carieră al funcției publice, salariul de bază este în general calculat după gradul de funcționare de care funcționarul se achită efectiv, și nu de lucrul sau de funcția pe care o are. Salariul de bază real, perceput de către funcționar, se bazează pe un simplu calcul de vechime în raport cu un eșalon salarial inițial care corespunde schemei de carieră. În alte sisteme, este obișnuit să se fixeze valoarea salarială a unui post asupra bazei unei evaluări aprofundate. Totuși, evoluția funcției publice din mai multe țări va merge în sensul unei remunerări nu doar conform gradului sau postului, dar urmărind anumiți factori specifici (evaluarea muncitorilor pe baza aptitudinilor), competențelor și performanțelor.

În cele două sisteme, deși salariul de bază este calculat după grad sau după o funcție specifică, frecvent el este plătit conform unei grile sau a unui barem salarial. Belgia, Danemarca, Germania, Spania, Franța, Irlanda, Luxemburg, Olanda, Austria, Portugalia, și Finlanda au un sistem de grile de salarii. În Sudia și în Marea Britanie121, aceste elemente nu sunt integrate într-o grilă sau într-un barem salarial. La nivelul guvernului suedez, salariile sunt individualizate. În funcția publică britanică, grilele de salarii au fost suprimate și înlocuite prin indici de remunerare.

Locul ocupat de grila de salarii depinde de sistem. În sistemul clasic de carieră, cu o carieră bine conturată, în care experiența profesională primită în afara funcției publice nu este recunoscută, se începe întotdeauna de la un eșalon salarial corespunzător cu punctul de acces din carieră. În celelalte sisteme, în care putem intra în funcția publică la orice nivel, alți factori pot influența poziția inițială pe grila de salarii, cum ar fi experiența profesională și calificările. Câteva modalități de a organiza determinarea salariilor pe o grilă sunt ilustrate în cele ce urmează. Acestea vizează Belgia, Franța, Luxemburg, Germania și Olanda.

În Belgia, grilele de salarizare sunt formate dintr-un indice și dintr-o remarcă complementară asupra salariilor minimale și maximale, precum și asupra numărului și nivelului de creșteri intermediare. Indicele cuprinde două cifre care indică nivelul și rangul, precum și o literă care indică poziția grilei în raport cu alte grile asociate marilor ranguri.

Sistemul francez și luxemburghez au această particularitate pe care o utilizează, precum și un indice valabil pentru întreaga funcție publică. Pentru a determina salariul de bază în cadrul funcției publice franceze122 fiecare grad determinat de corps-ul căruia îi aparține constă într-un anumit număr de etape asupra indicilor salariali. Conform cu principiul egalității tratamentelor, noii funcționari de același grad încep de la același eșalon al salariului de bază.

Sistemul de remunerare a funcționarilor danezi (și nu a angajaților prin convenție colectivă) se compune din 55 de eșaloane salariale. Aceste eșaloane reprezintă 42 de grade din total; gradele de la 1 la 33 cuprind un anumit număr de eșaloane de salarii. Gradele de la 34-42 nu au decât un eșalon salarial; eșalonul salarial cel mai ridicat, 55, corespunde funcționarilor de la gradul 42. Un grad este atribuit fiecărei funcții pe bază de acord cu sindicatele. La nivelul aceluiași grad, creșterile salariale sunt automate. Majoritatea convențiilor colective referitoare la salariile altor grupuri, altele decât funcționarilor se bazează pe același sistem salarial dar anumite grupuri au propriile lor grile de remunerare123. Funcția publică daneză tocmai a adoptat recent un nou sistem de remunerare care va fi introdus în mod progresiv. Acest sistem abandonează în mare măsură creșterile salariale automate. Din aprilie 2000, întreg personalul municipalităților și al comitatelor este angajat sub noul regim.

În Olanda, sistemul salarial din sectorul de stat cuprinde în mod oficial 18 grile de salarizare cu mai multe eșaloane. Oricum în practică, există 21 de grile de salarii, dintre care cele mai mari sunt în număr de trei și fiecare nu are decât un singur eșalon. Directorii și secretarii generali din ministere sunt plătiți în funcție de grila numărul 19. Grilele 20 și 21 se aplică respectiv secretarilor de stat și miniștrilor. O grilă este atribuită unui post în funcție de un sistem detaliat de clasificare a posturilor. Salariul de plecare nu corespunde întotdeauna eșaloanelor de pe grila de salarii aplicabilă unui post: progresiile de salarii anuale succesive pot începe de la o grilă inferioară cele căreia îi corespunde postul urmărind calificările și experiența. Remunerarea funcționarilor germani este reglementată prin legea privind remunerarea funcționarilor publici (Bundesbesoldungsgesetz). La nivel federal există patru sisteme de remunerare. Regimurile A și B determină remunerarea funcționarilor și a soldaților. Regimul C determină remunerarea profesorilor din învățământul superior și a personalului universitar în timp ce regimul R determină remunerarea judecătorilor și a procurorilor generali. Funcționarii care provin din regimul A, aplicabil gradelor A1-A16 primesc salarii cu creșteri periodice. Acestea se fac o dată la doi ani până la al cincilea eșalon salarial, la fiecare trei ani până la nivelul al nouălea și la fiecare patru ani de la eșalonul zece până la eșalonul doisprezece. Regimul B, care cuprinde gradele B1-B11, se aplică funcționarilor de rang înalt (secretarilor de stat, subsecretarilor de stat, asistenților subsecretarilor de stat, președinților și directorilor din principalele agenții). Salariile de la gradele B1-B11 sunt fixe.124.

Angajații ( Angestellte) din cadrul funcției publice germane sunt în egală măsură plătiți pe baza grilelor de salarii. Contrar grilelor funcționarilor, acestea sunt bazate pe convenții colective realizate între angajator și sindicate. La nivelul bazei de remunerare, principala diferență dintre funcționari și angajați este aceea că salariile de bază ale serviciilor publice sunt în funcție de grade și nu sunt direct legate de post, în timp ce salariile de bază ale angajaților corespund postului ocupat.

În ceea ce privește progresul salarial, sistemul carierei implică o creștere obișnuită acordată în fiecare an sau chiar de două ori pe an. Creșterea salarială a făcut obiectul profundelor reforme care merg sistematic în sensul trecerii de la un sistem rigid de grade/grile la un sistem de remunerare mai flexibil. Vom trece fie la introducerea unei mai mari flexibilități în sistemul existent, fie la înlocuirea sistemului de grade și de grile cu alte sisteme de remunerare.

Primele de vacanță și primele de la sfârșitul anului

Aceste suplimente sunt cele care se apropie cel mai mult de salariul de bază deoarece acestea constituie frecvent elemente fixe ale remunerării. Primele de vacanță și/sau primele de sfârșit de an sunt frecvente în cadrul funcției publice europene. Primele de vacanță există în Belgia, Germania, Olanda, Austria Finlada și Suedia, primele de sfârșit de an apar în Belgia, Germania, Luxemburg și Olanda. În Suedia, primele de vacanță sunt cele mai mari deoarece reprezintă aproape 14% din salariu anual de bază. În Olanda și Finlanda acestea reprezintă 8%, respectiv 5%. Acestea sunt mai mici în Belgia, unde se compun dintr-o parte fixă și o parte variabilă.

În Germania și Luxemburg, funcționarii percep importante prime la sfârșit de an. În Germania, prima „de Crăciun“ era primită o dată cu salariul din decembrie până în 1993, suma primită era corespunzătoare celei a unui salariu lunar. Din 1998 aceasta reprezintă 92,39% din salariul din luna decembrie 125. În Luxemburg, prima de sfârșit de an echivalează cu 80% din salariul lunar. În Belgia și în Olanda, prima de sfârșit de an este mai puțin importantă. Prima belgiană de sfârșit de an, ca și primele de vacanță se compun dintr-o parte fixă și o parte variabilă (2,50% din salariul anual brut). În acești ultimi ani, funcționarii statului olandez au primit o primă la sfârșitul anului care reprezintă 0,8% din salariul lor anual brut. De fapt, acest procent face obiectul negocierilor colective. Austria cunoaște o situație specială: personalul contractual și funcționarii primesc o indemnizație specială (Sonderzulage) virată în patru tranșe egale în lunile martie, iunie, septembrie și noiembrie/decembrie. Printre altele, această indemnizație are un tratament fiscal special.

Alocații pentru securitate socială

Gratificările cu caracter social se adaugă la salariul de bază și sunt acceptate de Belgia, Germania, Franța, Luxemburg și Finlanda.

În Belgia, funcționarii primesc alocații familiale care încep din prima zi a lunii în curs când copilul sau copii s-au născut, adoptat, plasat sub tutelă. Mai mult, ei primesc o indemnizație unică de naștere sau de adopție. Printre altele, alocațiile familiale sunt acordate funcționarilor căsătoriți sau care trăiesc împreună de mai mulți ani și care au spre îngrijire unul sau mai mulți copii. De asemenea, este acordată o indemnizație de rezidență funcționarilor care nu percep alocații familiale. Alocațiile familiale și indemnizațiile de rezidență constau în sume fixe care depind de salariul anual brut (toate nivelurile salariale la care au dreptul.)

Alocațiile familiale apar și în Germania, Franța, Luxemburg. În Franța, suplimentul la venitul familial este calculat după un index și după numărul de copii. Personalul contractant din Germania percepe o „primă locală pentru viață scumpă“ (Sonderzulage) care a fost convertită în indemnizații calculate după nivelul salarial, starea civilă și numărul de copii. Alocațiile familiale ale funcționarilor germani sunt reflectarea principală a acoperirii nevoilor.

În Danemarca, Franța și Finlanda, veniturile funcționarilor pot depinde de considerațiile geografice. În funcția publică daneză, sistemul prevede o diferențiere regională pentru gradele de la 1 la 31 astfel încât eșalonul 20 al grilei de salarizare, de exemplu, reprezintă cu aproape 6% în plus în regiunea Copenhaga decât în alte regiuni126. În Franța indemnizația de rezidență reprezintă un procentaj din salariu de bază acordat în funcție de ratele care variază conform amplasării geografice (există astăzi 3 zone-3%, 1% și 0%). În Finlanda există două categorii ale costului de viață ceea ce se traduce prin suplimentări de 6% și de 9% ale salariului anual de bază. Mai mult există indemnizații pentru regiunile reci sau pentru arhipelag. Aceste indemnizații sunt determinate în funcție de eșalonul salarial și de nivelul de vechime.

Indemnizații de conducere

Pentru anumite profesii și pentru anumite posturi specifice se obișnuiește să se primească indemnizații mai mult sau mai puțin fixe, în plus față se salariul de bază. Aceste indemnizații de conducere nu au o legătură specifică cu prestațiile furnizate și sunt considerate drept un supliment fix al salariului de bază determinat prin funcție. Indemnizațiile pentru conducere sunt acordate în special în Germania, Austria, Spania, Franța. Funcționarii germani primesc o indemnizație funcțională generală (Allgemeine Stellenzulage) atunci când exercită funcții care merg dincolo de nivelul general al gradului lor. Funcționarii ca și personalul contractant, primesc o indemnizație ministerială (Ministerialzulage) dacă muncesc într-un minister federal sau regional. Această ultimă indemnizație este substanțială în plan pecuniar. Ea constă într-o sumă fixă pentru fiecare grad (EUR 181,51 pe lună în 1999, pentru gradul A13, cel de director adjunct) și nu este luat în calcul pentru primele de pensionare. Începând cu gradul A9, indemnizația ministerială acoperă toate orele suplimentare. Un sistem similar de indemnizații ministeriale există în Austria, unde funcționarii angajați într-un post de conducere pot primi o „Verwendungzulage“.

În Spania, remunerarea este completată printr-un „complemento de destino“ legat de nivelul funcției. Printre altele, salariul de bază poate fi completat de o indemnizație în raport cu nivelul de dificultate și de responsabilitate sau cu natura postului acest fapt fiind determinat printr-un comitet interministerial de remunerare. În Franța, noul bonus legat de index (NBI), lansat ca urmare a concluziilor protocolului Durafour din 9 februarie 1990 este acordat în cazul anumitor posturi cu responsabilitate sau care necesită recunoașterea unei anumite experiențe tehnice. Printre altele funcționarii francezi primesc o compensare financiară dacă sunt membrii ai comisiei unui examen de recrutare (jurys).

Prime de randament

Una dintre modalitățile de a pune în aplicare o remunerare în funcție de prestații este plata primelor care sunt legate de randament. Astfel de prime există în Germania, Spania, Franța, Irlanda, Olanda, Austria. În Spania, prima de randament este determinată de celula conducerii competente. În Franța, experiența și meritul (randamentul, calitatea muncii) joacă un rol esențial în deciziile discreționare ale șefului de departament în ceea ce privește primele acordate agenților publici. În Austria, urmărind fondurile disponibile, funcționarii primesc o plată pentru prestații speciale care nu pot fi recompensate în alt mod. Cu autorizarea Ministerului Federal de Finanțe, o compensare poate în egală măsură să fie acordată pentru alte motive specifice. În Irlanda, prestațiile personale pot face loc unei suplimentări sub forma primelor pentru merit și randament (0,1% din bugetul administrativ al unui departament), în timp ce un sistem de prime distinct este pus în aplicare pentru gradele superioare ale fiecărui serviciu. În Germania, primele de randament nu sunt posibile decât de la amendarea legii privind funcția publică din 1997.

În sectorul public din Olanda exista, până la 1 ianuarie 1998, o politică a „recompenselor juste“ (bewust belonen). Această structură cuprindea prime complementare sub forma gratificărilor (nelimitate), o primă acordată persoanelor dificil de recrutat, o primă de serviciu continuu pentru agenții care trebuie să lucreze în afara orelor de program, o primă pentru funcționarii foarte performanți și posibilitatea de a fi promovați la un eșalon salarial superior. Oricum, acest sistem de gratificări și în special aplicarea sa au fost sever criticate într-un raport al Curții olandeze de Conturi127. În raportul său, Curtea a observat că ministerele au aplicat diferit politica justei recompense. Printre ministerele vizate de acest studiu, unul a făcut dovada unei distribuții destul de echitabile a recompenselor suplimentare; într-un alt raport doar personalul mai puțin bine plătit beneficiase de un sistem, în timp ce alte trei suplimentările au fost acordate cadrelor. Oricum, principalele critici ale Curții vizau cumulul mai multor prime care nu erau incompatibile și faptul că în mai multe ministere doar aceiași funcționari percepeau prime în fiecare an și în mod aproape automat. În noul sistem, vechile prime au fost regrupate într-o singură semnificație fără plafon pentru fiecare membru al personalului. Printre altele, este posibil să se acorde membrilor personalului remunerarea la eșalonul salarial direct superior celui al funcției pe care o exercită.128.

În mai multe țări, primele de randament sunt alocate unui grup de persoane izolate. Munca în echipă este recompensată prin prime de grup în Danemarca, Irlanda, Austria, Portugalia, Finlanda și Marea Britanie (primele acordate unei echipe sau unei agenții).

Alte suplimente

Printre alte suplimente frecvent întâlnite, vom găsi compensarea orelor suplimentare și a primelor pentru munca dificilă și/sau periculoasă. Orele suplimentare sunt compensate în majoritatea statelor membre, dar în general doar în cazul personalului cu un anumit grad de responsabilitate. Acestea sunt recompensate fie financiar, fie prin recuperarea orelor de muncă. În Spania, de exemplu, personalul contractant primește în general o compensație financiară pentru orele suplimentare, dar nu pentru funcționari. Printre altele, în majoritatea statelor membre, este posibil să se plătească prime speciale pentru a atrage un personal special calificat. În toate statele membre, există indemnizații de expatriere pentru misiunile din străinătate.

2.4. Sisteme de determinare a salariilor

În cadrul Uniunii Europene există un mare număr de diferențe în cea ce privește modalitatea de a introduce modificări salariale individuale, colective, prin intermediul profesiilor sau al administrațiilor. În sistemul clasic al carierei, modificările salariale se efectuează prin decizie unilaterală a autorităților competente. Oricum, în practică, un parteneriat social sub forma negocierii colective s-a dezvoltat pe larg în cadrul funcției publice unde funcționarii sunt considerați din ce în ce mai mult drept membri ai personalului care se bucură în mare măsură de aceleași drepturi ca și angajații din sectorul privat. De altfel, într-un număr tot mai mare de state membre, autoritățile publice se recunosc a fi drept angajatori. Singura țară în care importanța negocierilor s-a diminuat este Marea Britanie129.

În acest domeniu există multe diferențe între statele membre. Principala distincție se poate opera între, pe de o parte, țările în care sunt realizate adevărate convenții colective și, pe de altă parte, țările în care deciziile finale vizează evoluția salarială care trebuie să fie aprobată mai întâi de guvern și apoi de către Parlament. Tot în acest caz, funcționarii numiți sub statut de drept public apar din ce în ce mai rar în convențiile colective ca o formă de determinare a remunerării de bază asupra parteneriatului social. Capitolul privind dialogul social în funcția publică va trata mai detaliat problemele de determinare a salariilor în cadrul parteneriatului social.

O altă distincție poate fi făcută după gradul de centralizare sau de descentralizare în determinarea salariilor. Sistemele centralizate de determinare a salariilor există în Germania, Franța, Spania, Austria. În Italia și în Olanda, procesul este parțial descentralizat pe fiecare sector în parte. În Danemarca, Irlanda, Finlanda și în Suedia, determinarea salariilor nu se efectuează decât la două niveluri, un nivel centralizat și un nivel descentralizat. În Marea Britanie toate departamentele și agențiile guvernului central au propriul lor sistem de remunerare și de clasificare a gradelor. Acesta este singurul sistem de determinare salarială. Sumele disponibile pentru o evoluție salarială sunt foarte limitate. Agențiile și departamentele dispun de bugete foarte stricte pentru propriile lor cheltuieli curente. În acest cadru, Talbot a concluzionat că descentralizarea operațională este însoțită de o centralizare strategică130.

Marea Britanie determină salariile în alt fel: remunerarea unui alt grup de funcționari nu este fixată prin convenții și nici prin decizii unilaterale ale autorităților, ci prin „organisme independente de studiu al remunerării“. Aceste organisme sunt cele care în mod tradițional își fixează grilele de remunerare pentru medici și dentiști din cadrul Serviciului Național de Sănătate Publică (NHS) și pentru forțele armate, precum și pentru cele mai mari salarii (sunt vizați aici în afara funcționarilor de rang înalt, ofițeri superiori ai forțelor armate și principalii responsabili ai aparatului juridic). Din 1993, salariul infirmierelor, însoțitorilor și al altui personal auxiliar medical din NHS depinde în egală măsură de organismele de studiu ale remunerării, iar acest fapt este valabil pentru cei care își fac practica în Anglia și în Țara Galilor încă din 1991. În grupurile din NHS, acordurile salariale individuale sunt limitate de remunerări recomandate pentru medici și infirmiere de către organismele de studiu ale remunerării.

2.5. Remunerarea în funcție de performanță

Sistemele de remunerare din mai multe funcții publice ale Uniunii Europene marchează o tendință de a suprima caracterul de creștere automată a salariilor în funcție de vechime legând salariile de prestațiile furnizate. Remunerarea în funcție de randamentul unei persoane sau al unui grup de persoane este deci o caracteristică ce câștigă importanță în sistemul de remunerare din cadrul funcției publice.

Primul argument care vine în favoarea remunerării bazate pe performanță este faptul că se aplică un caracter motivant, contrar sistemului de creștere automată a salariilor în funcție de vechime. Oricum politica ce constă în a lega remunerarea reală de prestații pentru a propune un complement la salariul asociat unui grad sau unui post presupune ca personalul să fie sensibil la gratificările financiare, oferite în schimbul celor mai bune performanțe. Dar există o problemă, dacă salariul sau suplimentul de salariu nu este un factor fundamental de motivare pentru personal. Legătura de motivare care apare între o persoană și un organism este ilustrată de schema 2.

Schema 2: Legătura dintre motivare și performanță

Se pare că execuția prestațiilor individuale este doar legată de motivația indirectă, căci prestațiile depind de eforturile unei persoane. În afara acestor eforturi, factorii externi nu pot fi stăpâniți de către această persoană și deci, implicit, îi pot influența performanțele.

Funcțiile publice europene leagă remunerarea sau evoluția salarială de diverse prestații. Aceste posibilități sunt reunite astfel:

Prestațiile depind de primele de vechime prin:

alocarea rapidă a acestor prime (primirea acestora după un an în loc de doi);

fără prime de vechime în cazul prestațiilor nesatisfăcătoare;

o creștere superioară;

o creștere care se adaugă salariului normal care corespunde eșalonului.

Remunerarea de merit sub formă de prime unice acordate unei persoane sau unui grup.

Prime acordate unei agenții sau unei instituții

Salariul complet care depinde de prestații.

Diferite forme de remunerare legate de performanțe sunt în curs de desfășurare în anumite state membre. Posibilitatea de a lega schema evolutivă de prestări este aplicată în Belgia, Germania, Olanda. În Belgia, această posibilitate a fot introdusă în același timp ca noul sistem de evaluare a personalului. Posibilitatea de a se îndepărta de schema de vechime normală din cadrul funcției publice germane a fost autorizată prin legea din 1997 asupra reformei din cadrul funcției publice.

Într-unul dintre capitolele precedente, am explicat faptul că primele unice sunt acordate unei persoane sau unui grup de persoane pentru prestațiile acestora. acest sistem este foarte răspândit în cadrul funcției publice.

Putem, de asemenea, găsi exemple în care salariul integral depinde de prestații în Suedia și în Marea Britanie. În aceste două țări, grila de salarii nu mai există. În Suedia, aproape jumătate din personal este remunerat după sistemul de salarii individualizate care ține cont de prestații. În funcția publică britanică, există, din 1996, indici de salarizare și toți agenții sunt remunerați în funcție de prestările lor. Recent, o remunerare legată de prestații a fost introdusă în învățământ și în serviciul de sănătate publică.

Date fiind activitățile efectuate în cadrul serviciilor publice și în special sarcinile administrative și decizionale, evaluarea performanțelor se face în funcție de un raționament subiectiv asupra prestațiilor furnizate. Astfel trebuie să se elaboreze un sistem complex de evaluare a personalului care trebuie să fie elaborat pentru a evalua mai precis posibilele prestații. Totuși o întreagă serie de factori pot deveni obstacolul unei evaluări corecte a prestațiilor reale, iar una dintre întrebările care se ridică este aceea de a ști în ce măsură prestațiile furnizate sunt consecința eforturilor membrilor personalului vizat. În alți termeni, trebuie să încercăm să facem parte din prestațiile ce rezultă din eforturile persoanei și ale altor factori care au influențat aceste prestații.

De-a lungul timpului, un mare număr de cercetări empirice a condus către remunerarea în funcție de randament. Aceste cercetări au putut să pună în evidență valoarea reală a remunerării bazate pe performanță așa cum este ea percepută de către directori și angajați. Pe ansamblu, cercetarea empirică nu este pozitivă din punctul de vedere al rezultatelor obținute în funcția publică grație acestui tip de remunerare. Succesul sau eșecul sistemelor de remunerare bazate pe performanțe depinde de mai mulți factori esențiali.

În primul rând, angajații trebuie să înțeleagă foarte bine care sunt obiectivele lor de performanță. În al doilea rând, ei trebuie să fie convinși că posedă calități și capacități necesare pentru a atinge aceste obiective. În al treilea rând, ei trebuie să păstreze spiritul că, dacă ating un nivel fixat de performanță, ei vor primi, astfel, recompense substanțiale. În al patrulea rând, recompensele bazate pe performanță trebuie să fie considerate suficient de atrăgătoare pentru a justifica efortul suplimentar cerut de schimbări de comportament. Cealaltă problemă subdiacentă este aceea de a ști ceea ce motivează angajații ( ex. colegi simpatici, condiții de muncă, locul de muncă, tehnologia pusă la dispoziție, orarul de lucru, situația privată etc.) și care va fi impactul recompenselor asupra obiectivului de creștere a motivației de lucru.

Este evident că aceste criterii și supoziții ideale nu sunt reunite într-un număr de autorități publice131.

Într-un proiect de cercetare condus de Marsden și Richardson de la Direcția Generală de Impozite din Marea Britanie, cercetătorii au concluzionat că „este improbabil ca remunerarea în funcție de performanță să suscite o motivare importantă față de angajații din Direcția generală de impozite – uneori acest fapt poate avea un efect demotivant. Dacă acesta nu este dublat de motivarea angajatului, este dificil de văzut cum sistemul și-ar putea îmbunătăți performanțele“132. Programul de remunerare legată de performanță care face obiectul cercetării a primit susținerea majorității personalului, deși o minoritate s-a arătat a fi ostilă133. Pentru a judeca performanțele, s-a făcut recurs la sistemul de evaluare care se aplică în prezent. Marsden și Richardson au explicat faptul că personalul gândea că, deși prestațiile sale ar valora o notă de 1 sau 2 (notele dau dreptul la un supliment la salariu) există puține șanse ca acest grad să fie acordat. Majoritatea dintre ei estimau că recompensele primite nu meritau osteneala (o problemă care atinge frecvent angajații al căror salariu este ridicat). Autorii au concluzionat că sistemul de remunerare urmând performanțele afectase integritatea sistemului de evaluare, căci procentajul dintre notele 1 și 2 s-a diminuat considerabil. Mai mult, personalul acorda o mare importanță psihologică acestor note pentru amorul lor propriu134. Cercetări recente din cadrul funcției britanice au ajuns la rezultate analoge135.

Un studiu realizat de directorii funcției publice din mai multe țări și plasat sub autoritatea unui comitet de management public al OCDE, a ajuns la concluzii similare cu cele ale lui Marsden și ale lui Richardson. Conform rezultatelor studiului, nici un sistem susținut de proiecte de cercetare nu satisface perfect condițiile de motivare esențiale ale eficacității unui regim de remunerare care este bazat pe performanță.136 Acest studiu a permis observarea faptului că majoritatea directorilor estimează că nu există legătură directă între prime, randament și prestațiile furnizate.137 De altfel, majoritatea celor care au răspuns estimau că recompensele propuse erau foarte modeste pentru a fi motivante.138 S-a dovedit că angajarea sistemelor subiective de evaluare a performanțelor fără altă evaluare avea efecte logice și negative asupra stării de motivare a directorilor. Combinația dintre sistemele de evaluare permitea compararea rezultatelor obținute prin obiective precise sau prin evaluări cantitative ale performanțelor, demonstrându-și efectele logice și pozitive asupra reacțiilor directorilor în fața sistemelor de remunerare bazată pe performanță asupra nivelurilor de satisfacție și asupra perceperii eficacității acestor sisteme.139 Pe baza cercetărilor empirice disponibile, se pare că următoarele condiții trebuie să fie îndeplinite pentru ca introducerea unei remunerări bazate pe performanță să fie reușită.

Remunerarea trebuie să fie un important factor stimulant pentru toată lumea140

Trebuie ca personalul să creadă și să aibă încredere în sistemul său de evaluare. În măsura posibilului, acest sistem trebuie să evalueze performanțele în raport cu obiectivele convenite în prealabil.

Există un prag critic de recompensă.

Performanța individuală sau colectivă recompensată trebuie să fie asociată cu performanța instituțiilor. În serviciile publice, acest fapt semnifică, de exemplu, că, grație celor mai bune performanțe individuale sau colective, calitatea serviciilor și eficacitatea acestora s-au îmbunătățit.

Concluzii

În serviciile publice din Uniunea Europeană, remunerarea se compune, pe de o parte, din salariul de bază, iar pe de altă parte, din diferite tipuri de suplimente. Salariul de bază este în general elementul cel mai important. Dar în anumite țări, suplimentele pot reprezenta o parte substanțială a remunerării globale a funcționarilor. Într-o măsură mai mare, salariul de bază este reprezentat de funcție sau de grad (modelul sistemului tradițional al carierei) sau uneori de post. În ultimii zece ani, grăbite să reformeze sistemul de remunerare, majoritatea statelor membre au introdus mai multe schimbări în sistemele de remunerare a funcției publice. Aceste reforme sunt în general lansate pentru a conferi mai multă flexibilitate sistemului de remunerare, de exemplu descentralizând modalitatea de plată, introducând sisteme de clasare mai flexibile și legând remunerarea de performanță. Această tendință spre flexibilitate este prezentă în sistemele caracteristicilor structurale diferite. Dar sistemele de carieră evoluează către o flexibilitate crescută în cadrul reglementărilor existente.

În anumite țări, reformele salariale s-au manifestat altfel decât simpla introducere a câtorva elemente de flexibilitate. În Marea Britanie, Suedia, Danemarca și Finlanda, reformele de acest tip au fost lansate și sunt în curs de desfășurare. Acestea transformă sistemul tradițional, bazat pe vechime într-un sistem orientat pe variabile cum ar fi calitatea personalului (aptitudini, calificări, valori ale pieței) care sunt recompensate mai curând decât gradul sau postul. Această evoluție se efectuează în paralel cu „noua teorie a salariilor“ sau „teoria remunerării strategice“ formulată de Lawler141. În ciuda acestei evoluții, politica remunerării, cercetările empirice conduse de Marea Britanie demonstrează că în practică managementul resurselor umane în administrația publică rămâne mai aproape de valorile tradiționale ale funcției publice decât GRH din sectorul privat.142

Secțiunea 3. Durata timpului de lucru în cadrul funcției publice 143

În modelul sistemului carieră, un funcționar este angajat pe viață până la pensionarea sa. De-a lungul acestei perioade, el are săptămâni de lucru standard. Structura de lucru standard nu se aplică întregului personal activ din serviciile publice, nici tuturor funcționarilor. Schimbările sunt de mai multe tipuri. De exemplu, în majoritatea statelor membre, funcționarii pot munci cu jumătate de normă. Conform unui studiu condus de Bosch pentru Organizația Internațională a Muncii (OIT), munca cu jumătate de normă este în creștere în Satele Unite și în Țările Scandinave, astfel încât această tendință diferă la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene (munca cu jumătate de normă este în scădere în anumite țări europene). Mai mult, se pare că durata muncii angajatului cu normă întreagă afișează divergențe în acest sens, deoarece ea crește în anumite state membre și se diminuează în altele. După părerea lui Bosch, orarele de muncă scurte, în mod voluntar acceptate de către salariați, reprezintă unul dintre indicatorii nivelului de prosperitate al unei țări. Una dintre condițiile prealabile acceptării de către muncitori a unei durate a muncii mai scurtă este asigurarea că ei vor primi un venit suficient. În țările în care inegalitățile s-au adâncit și acolo unde veniturile medii și mici au stagnat sau au scăzut, durata de muncă a crescut. Muncitorii încearcă să-și compenseze veniturile crescând oferta de lucru (de exemplu, în Marea Britanie). Am putea spune că politicile de reglementare a pieței muncii care au antrenat o creștere a inegalității veniturilor nu sunt compatibile cu strategiile de redistribuire a muncii.144

Acest capitol se bazează pe mai multe aspecte ale duratei muncii în cadrul funcției publice. Vom vorbi mai întâi de săptămâna de lucru standard a funcționarilor din statele membre, iar apoi vom examina evoluția flexibilității timpului de lucru (orare zilnice, lunare, anuale, flexibile) și vom consacra, în final, o anumită atenție posturilor cu jumătate de normă. Înainte de acestea, vom dedica o componentă specială tendințelor generale ale duratei muncii și contextului măsurilor adoptate pentru a mari flexibilitatea.

3.1. Forme de lucru flexibile

Orarele de muncă flexibile și munca cu jumătate de normă pot fi calificate drept forme de lucru flexibile. Primele reprezintă unele dintre elementele pe care Farnham și Horton le numesc „noul management al resurselor umane“.145 Acesta se opune „managementului tradițional al resurselor umane“, în general caracterizat prin practici de angajare, standardizate, foarte puțin flexibile. Hondeghem, Farnham și Horton definesc flexibilitatea ca pe un fapt care se îndepărtează de modurile de angajare standardizate, ceea ce permite angajatorilor să-și adapteze efectivele și structura personalului din organizația lor.146

Originea conceptului formelor de lucru flexibile rezidă din teoria întreprinderii flexibile147, care distinge patru tipuri de flexibilitate: flexibilitate numerică, funcțională, geografică și salarială. Un studiu al Asociației Europene pentru Conducerea Personalului148 face distincția între șase categorii de flexibilitate:

flexibilitatea în orarele de muncă;

flexibilitatea în durata vieții active;

flexibilitatea contractuală;

flexibilitatea la nivelul locului de muncă;

flexibilitatea sarcinilor;

flexibilitatea salarială.

Categoria flexibilității în orarele de muncă poate fi subdivizată după cum urmează.:

angajarea cu jumătate de normă;

împărțirea posturilor;

orare flexibile;

orar zilnic flexibil;

timp de lucru repartizat pe parcursul unui an;

ore suplimentare;

munca în același post;

munca de noapte și de week-end.

Conform unui studiu realizat de Pillinger, putem împărți în funcții publice europene principalele tendințe la nivelul timpului de lucru149:

reducerea timpului de lucru;

introducerea orarelor de muncă flexibile;

timpul de lucru într-un concept de orar etalat pe parcursul întregii cariere;

orarele de lucru personalizate;

noi forme de organizare a muncii și programarea muncii pentru a reduce numărul de ore suplimentare;

normalizarea muncii cu jumătate de normă.

Progresia orarelor flexibile și a muncii cu jumătate de normă confirmă faptul că funcțiile publice se caracterizează din ce în ce mai mult prin importanța formelor de lucru flexibile pe care acestea le propun. Acestea permit administrațiilor publice gestionarea personalului lor, urmărind nevoile organizației și propunând funcționarilor să fie mai flexibili atunci când este vorba de adaptarea schemelor de lucru la preferințele fiecăruia.

3.2. Orarele de lucru regulamentare și reale în cadrul administrațiilor publice

Orarele lunare regulamentare sunt aplicabile în administrațiile centrale ale statelor membre ale Uniunii Europene, inventariate în ordine crescătoare:150

Portugalia (35 ore, dar 38 ore de lucru pentru muncitorii manufacturieri)

Italia (36 de ore)

Olanda (36 de ore ¼ din ministere și agențiile guvernamentale, dar 38 de ore ¼ din anumite departamente)

Danemarca (37 de ore)

Grecia și Germania (37,5ore)

Spania (37,5 ore, dar 40 de ore în sectoarele în care sunt practicate orare de muncă speciale“

Belgia (38 de ore)

Austria (38,5 ore)

Franța (39 de ore)151

Suedia (39 de ore și 45 de minute)

Luxemburg (40 de ore )

Irlanda (41 de ore sau 34 de ore, ¾ fără pauze de masă)

Marea Britanie (41 de ore /42 de ore + pauzele de masă)

În Marea Britanie, ca urmare a reformei codului de management al funcției publice, la 1 aprilie 1996, ministerele și agențiile au primit autoritatea de a determina orarele de lucru pentru propriul personal cu condiția ca totalul orelor muncite să corespundă dispozițiilor în vigoare. În Suedia, deși orarele de muncă sunt reglementate prin convenții colective între Guvern și sindicate, fiecare agenție are libertatea să-și stabilească orarele de muncă la nivel local.

3.3. Orare variabile, orare de muncă flexibile, zilnice, lunare și anuale

În ceea ce privește organizarea timpului de lucru pe zile lucrătoare, majoritatea statelor membre ale UE au pus în aplicare, la nivelul funcțiilor publice, sisteme care oferă flexibilitatea zilei de lucru având la bază diverse plaje orare.

Anumite orare sunt considerate a fi fixe sau obligatorii în sensul în care toți angajații trebuie să fie la lucru în aceste perioade. Durata totală a orarelor fixe variază între patru ore/zi (Portugalia, Iralnda), patru ore și jumătate (Luxemburg), cinci ore (Belgia) și cinci ore și jumătate (Spania, Germania) uneori chiar șase ore în anumite departamente (Germania).

Aceste orare fixe pot fi grupate pe o perioadă continuă (între 9.00 și 14.30 în Spania) sau repartizate dimineața și după-amiaza (în Irlanda de exemplu, „core bands“ sunt două: între 10.00 și 12.30 și între 14.30 și 16.00).

Mai mult, dintre aceste orare fixe există unele numite mobile variabile sau flexibile, de exemplu: 7.30 și 9.00 sau între 14.30 și 19.00 în Spania, între 8.30 și 10.00 și între 16.00 și 18.30 în Irlanda și între 6.30 și 9.00 și între 15.15 și 19.00 în Finlanda .

În toate cazurile, această organizare a orelor de muncă cotidiene este rezultatul unei consultări între părțile interesate și administrațiile din care acestea fac parte. În majoritatea țărilor, aceste acorduri sunt supuse următoarei reguli care vizează totalul lunar al orelor de muncă repartizate în orare fixe și variabile și care trebuie să corespundă timpului de lucru regulamentar.

În Luxemburg, de exemplu, bilanțul pozitiv pentru o lună nu poate depăși 10 ore de muncă, iar bilanțul negativ șase ore. În Belgia, numărul de ore suplimentare muncite nu poate depăși 12 ore în raport cu regimul lunar normal, dintr-un anumit departament, chiar dacă directorul responsabil este în măsură să motiveze această situație prin necesitățile departamentului.

Orele suplimentare trebuie să fie compensate cel puțin sub formă de ore de concediu (maximum o zi și jumătate) sau prin recuperarea unui anumit număr de ore. Deficitele de muncă nu pot depăși opt ore pe lună, iar orele care lipsesc trebuie să fie compensate luna următoare. Această metodă de organizare a timpului zilnic de lucru este practicată în anumite țări. În Austria, jumătate din personal recurge la orare zilnice flexibile, iar în Finlanda, 60% din personalul agențiilor guvernamentale lucrează pe baza acestor structuri flexibile.

Anumite țări au pus în aplicare sisteme care permit o flexibilitate considerabilă în modalitatea de a organiza săptămâna de lucru. În Finlanda, există două modalități de a organiza săptămâna: fie o săptămână de cinci zile egale ca timp, fie o săptămână cu o zi scurtă și patru zile mai lungi. În 1996, 26% din personal a recurs la acest sistem.

În funcția publică olandeză, organizarea săptămânii de lucru este foarte flexibilă. Putem să vorbim despre o evoluție către un sistem à la carte pe o bază lunară. Aceasta este o consecință a adoptării de către administrația centrală a săptămânii de 36 de ore.

Această săptămână de lucru poate fi efectuată în diverse moduri – de exemplu, muncind patru zile a câte nouă ore pe săptămână. O altă posibilitate constă în a munci cinci zile a câte opt ore pe săptămână alegând în mod liber momentul în care se iau patru ore de concediu. Această alternativă include opțiunea de a lua o perioadă mai lungă de concediu, dacă se lucrează 40 de ore pe săptămână, pe mai multe luni sau ani, maximum fiind de șapte ani. O altă alternativă este aceea de lucra o săptămână cu 40 de ore timp de 5 zile, urmată de o săptămână de 32 de ore cu patru zile. O evaluare a săptămânii de 36 de ore din sectorul de stat a demonstrat că, în 71% din cazuri, personalul muncește cinci zile a câte opt ore/zi, în general, cu alegerea momentului în care își iau concediu pentru perioada restantă (timp acumulat la un ritm de patru ore pe săptămână).152 Aceeași evaluare a demonstrat că angajații sunt, în general, satisfăcuți de săptămâna de lucru de 36 de ore. Conform acestora, principalele avantaje sunt creșterea timpului liber și cele mai bune posibilități de combinare a muncii cu viața privată, totuși, ei citează ca dezavantaje intensificarea stresului din cauza muncii și acumularea de concedii pe care nu le pot lua. Agenții se arată mult mai negativiști decât restul personalului în ceea ce privește săptămâna de 36 de ore. Ei demonstrează că nu se resimte calitatea serviciului, că termenele de rezolvare a dosarelor se prelungesc și că planificarea muncii și înlocuirea personalului absent se dovedesc a fi mult mai dificile decât înainte.153

Funcția publică finlandeză este pe punctul de pune în aplicare un sistem original de compensare a orelor suplimentare, cunoscut sub numele de „banca de ore de muncă“ sau de „sistemul compensatoriu de timp liber“. În cadrul acestui sistem, este posibil să se cumuleze orele suplimentare până la o limită de 78 de ore, pe o perioadă de 26 de săptămâni. Aceste ore suplimentare merg către creditul angajatului și pot fi compensate printr-un concediu corespunzător unei perioade care reprezintă totalul cumulat de ore suplimentare. Acest sistem este stabilit prin convenții colective. El permite angajatorului introducerea unei flexibilități în managementul pe termen lung a orarelor de lucru, evitând o supracreștere a cheltuielilor asociate plății orelor suplimentare. În 1996, 6% dintre angajați au recurs la acest sistem.

3.4. Munca cu jumătate de normă și distribuirea posturilor

Definirea muncii cu jumătate de normă și a distribuirii posturilor

Există diferite definiții ale muncii cu jumătate de normă: definițiile personale, definițiile întreprinderilor, definițiile statistice și definițiile juridice.154 La nivel internațional, Convenția Internațională a Muncii (numărul 175) referitoare la munca cu jumătate de normă și Acordul-cadru European referitor la munca cu jumătate de normă155 conțin o definiție a lucrătorului cu jumătate de normă care este o persoană salariată ale cărei ore normale de lucru calculate pe săptămână sau în medie pe o perioadă de lucru precisă, sunt mai puțin numeroase decât cele ale lucrătorilor cu normă întreagă. Termenul „lucrător cu normă întreagă se referă la salariații cu normă întreagă (a) care au același tip de relație; (b) angajații pe un post identic sau similar; (c) angajați din aceeași clădire sau din aceeași întreprindere, în aceeași ramură de activitate ca și lucrătorul cu jumătate de normă (d), ținând cont de alte considerații cum ar fi vechimea și calificările/competențele. Împărțirea posturilor poate fi definită ca o muncă cu normă întreagă, în general împărțită între două persoane, constituind astfel o formă specifică de lucru cu jumătate de normă.

La fel ca și acordul cadru, convenția tratează problema tratamentului proporțional al muncitorilor cu jumătate de normă în raport cu cei cu normă întreagă. Principiul non-discriminări se înscrie în clauza 4 a acordului cadru. Acest fapt înseamnă că „muncitorii cu jumătate de normă“ nu sunt tratați în mod mai puțin favorabil decât muncitorii cu normă întreagă din singurul motiv că cei cu jumătate de normă trebuie să aibă un tratament justificat de motive obiective. Atunci când acestea sunt găsite se aplică principiul „pro rata temporis“. Acordul autorizează enunțarea anumitor condiții cum ar fi perioada de vechime, durata de muncă, condițiile de salarizare justificate în mod obiectiv. Mai mult, acordul-cadru încearcă să suprime toate tipurile de obstacole ale muncii cu jumătate de normă.

Acordul-cadru a fost negociat de către partenerii sociali europeni (UNICE și CEEP în numele patronatului și Confederația europeană a sindicatelor) în cadrul dialogului social european.

Acesta a fost adoptat ca o directivă a Consiliului156 care vizează transpunerea acesteia în legislația națională a tuturor statelor membre ale UE. Această directivă este în egală măsură aplicabilă funcției publice, deși există îndoiala referitoare la aplicabilitatea acesteia la funcționarii titulari.

Secțiunea 4. Regimul de pensionare și procesul de reformă

4.1. Regimul de pensionare din cadrul funcției publice în statele membre

Din motive istorice, politice și economice, sistemele de pensionare aplicate în statele membre ale UE variază considerabil 175. În mod general, putem face distincția între regimurile generale de pensionare ale statului și regimurile de pensionare complementare. În majoritatea statelor membre, regimurile de pensionare furnizează o pensie statutară de bază (finanțată an după an grație contribuțiilor și taxelor sau celor două) și/sau unui regim complementar pentru sectorul public.

Este util să ne facem remarcați astfel încât regimurile generale statutare ale statului și regimurile complementare să-și găsească originile în regimurile sectorului public. Este mai dificil să reformăm regimurile de pensionare ale statului pentru funcționari decât să reformăm regimurile de pensionare pentru alți angajați și asta din mai multe motive:

În primul rând, regimurile de pensionare ale funcționarilor au frecvent un statut oficial al unei legi adoptate de Parlament, uneori chiar sunt protejate de constituție. Astfel, proiectele reformei trebuie să fie acceptate în linii mari, de către camerele naționale și, de asemenea, reglementări detaliate, de importanță minoră trebuie să fie adoptate de către Guvern și Parlament, ceea ce înseamnă frecvent că se pierde foarte mult timp înainte ca aceste să nu poată fi aplicate.

În al doilea rând, atunci când angajatorul este statul, costul și finanțarea pensiei nu au aceleași priorități ca și în sectorul privat, în care unii angajatori au un interes evident în a stăpâni costurile.

În al treilea rând, regulile care stăpânesc funcția publică sunt radical diferite de cele care organizează relații între angajatori și angajați în sectorul privat. Situația funcționarilor diferă de cea a altor angajați în sensul că mulți dintre ei exercită autoritatea publică cu toate sacrificiile și exigențele de loialitate pe care aceasta le antrenează. Statul se însărcinează să subvenționeze nevoile funcționarilor până la sfârșitul vieții. Frecvent se presupune că persoanele care intră în funcția publică realizează o carieră pe viață. Condițiile lor de angajare implică sacrificii în măsura în care salariile sunt mai puțin ridicate, în special în posturile de conducere (vezi capitolul despre remunerare). Răspunsul la întrebarea dacă această descriere este aplicabilă și dacă este variabilă de la o țară la alta, corespunde unei realități în momentul în care regimurile de pensionare au fost introduse în Europa Occidentală. Germania și Franța constituie exemple de țări unde situația a rămas aceeași, în timp ce nu putem afirma același lucru despre Suedia. În general, putem spune că atitudinile față de sectorul public și poziția funcționarilor au influențat enorm concepția și reforma regimurilor de pensionare din cadrul funcției publice.

Totuși, problemele întâlnite în statele membre în cadrul acestor reforme au puține lucruri în comun.

Scopul următoarei secțiuni este de a da o privire de ansamblu asupra diferitelor proiecte ale reformei regimurilor de pensionare a funcționarilor în statele membre ale UE. Vom prezenta, în cele ce urmează, probleme care trebuie să fie rezolvate, exigențe care trebuie impuse și opțiuni posibile pentru reforma din diverse regimuri de pensionare.

4.2. Reforma regimurilor de pensionare din cadrul funcției publice

Regimurile generale de pensionare, speciale și complementare

În majoritatea statelor membre care posedă un sistem al carierei, funcționarii beneficiază de regimurile de pensionare speciale. În ceea ce privește sectorul public, o parte din acesta, mai precis funcția publică, ar putea nu doar să aibă propriul său regim de pensionare, dar să fie exclus din sistemul de pensionare general al statului, cum este cazul în Germania, Luxemburg, Franța. În aceste cazuri, funcționarii sunt fie excluși din regimurile de pensionare generale, fie acoperiți de aceste regimuri și un regim de pensionare complementar. Pensiile sunt, în general, prelevate din bugetul național în aceeași manieră ca și salariile funcționarilor activi. Ele trebuie să fie finanțate prin repartizare.

Regimurile de pensionare complementare diferă enorm de la o țară la alta. Condițiile de participare la un regim de pensionare variază de la un stat membru la altul. Regimurile de pensionare se pot aplica întregului sector de pe piața muncii, de exemplu sectorul public, care se limitează la anumite profesii.

Uneori, în statele membre fără un sistem clasic al carierei (de ex. Marea Britanie), funcționarii pot opta pentru regimuri diferite față de cele ale funcției publice, în timp ce în alte state membre, regimurile de pensionare complementare pentru funcționari sunt fie integrate în regimul general de pensionare, fie armonizate cu acestea.

În majoritatea țărilor examinate sunt aplicate regimuri statutare, iar dispozițiile referitoare la pensionare se bazează pe convenții colective în Danemarca (doar autorități locale), Italia, Olanda și în Suedia. Convențiile colective au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1996 în Olanda și Italia – regimurile statutare precedent aplicate vor fi menținute în mod tranzitoriu.

În Italia „trattamento di fine rapporto“ (TFR), o sumă mică plătită la pensionare, este reglementată prin convenții colective. Reforma (legea 335/95) prevede că aceste convenții colective vor reglementa aplicarea noii legi. În Olanda, funcționarii beneficiază de un regim de pensionare special prefinanțat; acest regim este complementar regimului general al pensionării (AOW) la care are dreptul orice persoană mai mare de 65 de ani, rezidentă în Olanda. Funcționarii beneficiază de regimul pensiei de urmaș (ANW). Regimul de pensionare, complementar ține cont de existența unui regim general al pensionării. Prima tranșă de EUR, de 12.250 din salariul anual nu a fost luată în considerare de cotizațiile complementare.

În Suedia, funcționarii sunt acoperiți de regimul de pensionare statutară. Regimul special pentru funcționari, cunoscut sub numele de regimul complementar de pensionare a statului național (PA-91) este derulat în plus față de regimul de pensionare al statului. Reglementările referitoare la dreptul la o pensie complementară sunt bazate pe convenții colective. Participarea este obligatorie pentru toți angajații din sectorul public, cu excepția personalului militar și al angajaților din administrația locală care se supun altor regimuri de pensionare complementară. Pensia națională de bază este virată către orice persoană care a muncit cel puțin 30 de ani sau care a trăit cel puțin 40 de ani în Suedia. Regimul complementar național al statului este un sistem în care pensiile sunt finanțate prin cotizații ale populației active.

În Danemarca181, există o lege referitoare la pensionarea funcționarilor. Angajații sunt protejați de regimuri de pensionare complementare (APT) de care beneficiază toți angajații din Danemarca. Regimul special este un regim prevăzut de buget. Sistemul de pensionare a altor angajați, face parte din convențiile colective și este gestionat de fondurile de pensii sau de companiile de asigurare pe viață.

În Italia, aproape toți funcționarii din administrația publică sunt protejați de un regim special de pensionare care diferă de regimul obligatoriu de bază, stabilit pentru sectorul privat și administrat de INPS (Instituto Nazionale della Previdenza Sociale).

Din 1995, acest regim special este administrat de INDAP (Instituto Nazionale di Previdenza per i Dipendeti della Amministrazione Pubblica). Funcționarii temporar angajați pe o perioadă mai mică de 1 an se supun regimului general.

Reforma din 1995 tinde să armonizeze cele două regimuri (privat și public). Numeroase condiții speciale, care anterior caracterizau regimurile de pensionare ale funcționarilor, vor fi progresiv suprimate, iar regulile celor două regimuri vor fi identice.

În Germania, regimul pensionării funcționarilor este cerut de Beamtenversorqungsgesetz182 și nu se aplică decât funcționarilor. Totuși există un regim de pensionare distinct pentru personalul contractant angajat în funcția publică în termenii Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) și de Bundesangestelltentarifvertragost (BAT-ost). Regimul german de pensionare pentru funcționari este un regim special, autonom, de bază, finanțat prin repartizare (adică prin viramente prelevate de la bugetul național, cum ar fi salariile funcționarilor activi). Dată fiind enorma cheltuială pe care o reprezintă pensiile funcționarilor, în 1998 a fost pus în aplicare un sistem de cotizații personale ale funcționarilor pentru finanțarea pensiilor lor. În fiecare an, între 1999 și 2013, funcționarii vor plăti un fond de 0,2% din creșterea anuală a remunerării lor (Rucklogen-fonds).

În Irlanda, și regimul de pensionare al funcționarilor este descris prin legea din 1834 și 1963 referitoare la rata de pensionare, legea din 1976 referitoare la pensionare și alte dispoziții ale aceluiași subiect. Pentru funcții mari există un regim de pensionare statutar general și regimuri speciale. Aceste regimuri speciale acoperă diferite categorii de funcționari, principala distincție fiind operată între funcționarii titulari și nontitulari.

Pentru a determina regimul de care va depinde un funcționar, se tine cont de anul în cursul căruia acesta este numit. Văzând aceste distincții, funcționarii pot avea 3 mari regimuri de pensionare: regimul special pentru funcționarii titularizați înainte de 1995, regimul complementar pentru funcționarii non titularizați și un nou regim pentru funcționarii titularizați în 1995 sau după acest an.

În Franța există trei regimuri de pensionare tradiționale:

Regimul general al securității sociale care garantează o pensie de bază angajaților din sectorul privat (comerț, industrie, servicii) și angajați salariați non titularizați din sectorul public. Acest sistem cuprinde aproximativ 30% din pensia virată. El este administrat de Casa Națională de Asigurări de Bătrânețe a Salariaților și regrupează 15,5 milioane de membri cotizanți din cadrul populației active precum și 8,5 milioane de pensionari. Un sistem special pentru muncitorii titularizați din sectorul public există în cadrul regimului complementar cunoscut sub numele de IRCANTEC (Institutul de Pensii Complementare ale Angajaților non titularizați ai statului și ai colectivităților publice) care numără aproape 2 milioane de cotizanți din populația activă pentru aproape 1,2 milioane de pensionari.

Regimurile speciale vizează categorii speciale ale muncitorilor salariați, în general din sectorul public. Există sute de regimuri de acest tip, dar cel mai important, SPCM-Serviciul de Pensii Civile și Militare – vizează funcționarii titulari ai statului. Acest regim este administrat de către Ministerul Finanțelor (2,4 milioane de cotizanți din populația activă și 1,6 milioane de pensionari). Regimul de pensionare al funcționarilor din sănătate și ai autorităților locale este administrat de Casa Națională a Agențiilor din cadrul Colectivităților Locale (1,5 milioane de cotizanți pentru 550.000 de pensionari). Un regim de pensionare complementar a fost pus în aplicare în 1967 (Prefon): contrar regimurilor complementare din sectorul privat, acesta este facultativ și nu vizează decât o minoritate a funcționarilor (190.000 membri, din care 48.000 de pensionari).

Casele de pensionări autonome pentru nonsalariați vizează muncitorii agricoli, comercianții, angajatorii din industrie și comerț (ORGANIC), artizanii (CANCAVA) și profesiile liberale (CNAVPL).

Funcționarii din Marea Britanie au dreptul la o pensie de stat. Mai mult, marea parte a pensiilor este constituită printr-o pensie complementară, Principal Civil Service Pension Scheme (PCSPS). PCSPS se aplică celor 500.000 de funcționari regali angajați în serviciile centrale ale statului. Angajații din alte sectoare ale serviciului public, cum ar fi cadrele didactice, personalul din cadrul forțelor armate și serviciului de pompieri, angajați din poliție, din sănătate, intră sub incidența regimurilor distincte (oricum regimurile vizează categorii similare PCSPS). Afilierea la PCSPS nu este obligatorie. Funcționarii sunt liberi să opteze pentru alte regimuri de pensionare. PCSPS este un sistem de finanțare prin repartiție. Fiecare membru trebuie să plătească o cotizație echivalentă cu 1,5% din salariul său. Oricum, aceste cotizații sunt afectate alocațiilor virate văduvelor sau copiilor și agenților celibatari, fiind rambursate în momentul pensionării.

Funcționarii devin în mod automat membrii ai PCSPS, cel puțin atâta timp cât ei aleg să facă parte din acest sistem. Statul virează o pensie care se divizează în două componente: pensia de bază (suma forfetară care trebuie plătită la momentul pensionării) și pensia complementară proporțională cu veniturile. PCSPS este principalul regim de pensionare din serviciile publice, dar dreptul la pensia de bază acordată de către guvern) nu depinde de o afiliere la acest regim. În acest moment sunt posibile regimuri de pensionare și regimuri PCSPS.

Reforma vârstei de pensionare

„Vârsta de pensionare“ poate însemna două lucruri. Unul desemnează dreptul angajatului de a se pensiona la o anumită vârstă (de ex., la 65 de ani în Germania, Luxemburg, Danemarca, față de 60 de ani în Belgia). Altul desemnează obligația, pentru angajați, de a se pensiona la o anumită vârstă (65 de ani în Olanda, Belgia și Irlanda, 67 de ani în Germania, 70 de ani în Danemarca).

în Austria, Suedia, Portugalia și în Belgia, funcționarii trebuie să se pensioneze la 65 de ani, dar pot introduce o cerere de pensionare începând cu 60 de ani. În Suedia, noul sistem nu prevede o vârstă generală de pensionare188. În Luxemburg pensionarea anticipată este posibilă încă de la vârsta de 57 de ani sau după 40 de ani de serviciu.

Câteva țări fac excepție în ceea ce privește vârsta de pensionare: Danemarca, unde vârsta de pensionare obligatorie este de 70 de ani, Marea Britanie și Franța, unde vârsta maximă de pensionare este în general de 60 de ani (cu un proiect de creștere a vârstei de pensionare în Marea Britanie).

Este dificil să fixeze o vârsta rezonabilă și echitabilă pentru pensionare dar nu exista principii convenabile referitor la modul în care trebuie făcute aceste lucruri. Printre altele, trebuie să ne amintim că vârsta medie reală a pensionarii este aproape de vârsta oficială de pensionare. În Germania, de exemplu, vârsta medie de pensionare este de aproape 59 de ani, adică cu 6 ani înainte de vârsta oficiala de pensionare189.

În acest joc sunt numeroase interese contradictorii. Unele categorii profesionale își revendică dreptul la o scădere a vârstei de pensionare datorită unei munci fizice sau psihice foarte puternice (în Irlanda, gardienii din închisori care au cel puțin 30 de ani de serviciu se pot pensiona la 50 de ani), ceea ce, în cele două cazuri, este foarte dificil de apreciat (în Franța, de exemplu, vârsta de pensionare) este de 55 de ani pentru anumite categorii de funcționari cum ar fi cadrele didactice, agenții de poliție și vameșii. Femeile care au efectuat 15 ani se serviciu și au crescut trei copii sau au un copil handicapat sau au un soț handicapat pe viață pot beneficia de pensionare fără nici o condiție de vârstă).

Oricare ar fi vârsta de pensionare fixată, anumite grupuri se vor pensiona fie foarte devreme, fie foarte tîrziu190. Totuși, marja de manevră este limitată la realitățile economice. Scăderea vârstei de pensionare cu un an semnifică nu doar că pensiile vor fi virate pe timp de un an sau mai mult, dar și că întreg capitalul necesar pentru pensionare se va acumula pe perioada unui an. Problema șomajului poate fi frecvent rezolvată prin pensionarea anticipată a personalului mai în vârstă, deși nu aceasta este cea mai rentabilă soluție191.

Din acest moment, anumite state membre încearcă să crească vârsta de pensionare. În Germania, de exemplu, vârsta generală a pensionarii anticipate a crescut de la 62 la 63 de ani. Vârsta de pensionare pentru anumite grupuri de funcționari (poliție, pompieri, ofițeri de justiție) a rămas fixată la 60 de ani în timp ce vârsta generală de pensionare pentru soldați va trece de la 60 la 62 de ani, începând cu 2007.

În Marea Britanie, în următorii 25 de ani, vârsta de pensionare pentru femei va trece de la 65 de ani în loc de 60 de ani, în funcție de egalitatea tratamentelor bărbați/femei.

În Italia, vârsta de pensionare a trecut de la 58 de ani la 60 pentru femei și de la 63 de ani la 65 pentru bărbați. Reforma a armonizat situația femeilor din sectorul public și din sectorul privat.

În Suedia, începând cu anul 2000, toata lumea va avea dreptul să se pensioneze începând cu 61 de ani continuând să lucreze cu jumătate de normă192. Nu există limită maximă de vârstă dar noul sistem încurajează pensionarea cât mai târziu în ciuda unei flexibilități care va fi introdusă la nivelul vârstei de pensionare. Oricum suma pensiei este redusă pentru fiecare lună care va separa persoana de vârsta de 65 de ani.

În Olanda nici o măsură precisă nu este în curs de pregătire pentru a mări vârsta de pensionare. Oricum, acest subiect va putea fi abordat în dezbaterea despre pensionare, în special la nivelul finanțării AOW. Acestea vor fi consecințele pentru funcționari.

Secțiunea 5. Dialogul social în cadrul funcției publice

Prezentul capitol tratează dialogul social, care ia din ce în ce mai mare o amploare în cadrul funcțiilor publice din statele membre ale Uniunii Europene. Dialogul social din funcțiile publice este o temă paradoxală. Pe de o parte, în numeroase țări, administrația publică este considerată ca fiind un angajator model, cu un grad de sindicalizare ridicat în raport cu sectorul privat. Pe de altă parte, sindicatele din cadrul funcțiilor publice au în general mai puține drepturi în materie de negocieri colective decât omoloagele lor din sectorul privat205.

O parte din acest capitol va examina regulile care provin din dialogul social și vom vedea în ce măsură salariile din administrația publică sunt fixate unilateral sau dacă rezultatele dialogului social sunt înscrise în convențiile colective. Vom determina apoi în ce măsură dialogul social este centralizat sau descentralizat și care sunt participanții la dialog. Un subcapitol special va fi consacrat mecanismelor de arbitrare și rezolvării conflictelor care rezultă din dialogul social.

Reguli care provin din dialogul social

În majoritatea țărilor din Uniunea Europeană, dialogul social provine dintr-un ansamblu de reguli juridice. Oricum, în ciuda acestora, dialogul social produce anumite efecte într-un cadru informal. În acest subcapitol, vom studia regulile care se aplica în mai multe state membre.

În Belgia, funcția publica trebuie să respecte regulile privind dialogul social, reguli ce sunt stipulate prin legea din 19 decembrie 1974 „care reglementează organizarea relațiilor dintre autoritățile publice și sindicatele agenților care se afla la nivelul acestor autorități“, precum și din regulamentul său de aplicare.

În cazul Germaniei, legile referitoare la funcția publică a Bundului (94 din Bundesbeamtengesetz) și de la nivelul landurilor dispune ca federațiile sindicale și asociațiile profesionale ale funcționarilor să participe la pregătirea regulamentelor general aplicabile funcționarilor, ceea ce compensează absența lor de la putere în ceea ce privește negocierea. Pentru serviciile federale, detaliile sunt precizate într-un acord între Ministerul federal de Interne și federațiile sindicale. Principiul de baza al convențiilor colective pentru personalul angajat pe baza de contract sunt expuse în legea convențiilor colective.

În Spania, dialogul social provine din diverse legi care apar în Constituția spaniolă din 27 decembrie 1978, reguli aplicabile lucrătorilor, care sunt adoptate prin decret legislativ regal (1995), legea organică referitoare la libertatea sindicală (1985) și legea din 1987 referitoare la organismele reprezentative, la determinarea condițiilor de muncă și la participarea personalului. Uneori, este bine să se menționeze convenția unică pentru personalul angajat pe bază de contract în cadrul administrației publice centrale (1998).

În Franța principiile care aduc în prim-plan dialogul social sunt înscrise în reglementările generale aplicabile funcționărilor (legea din 13 iulie 1983). Aceste reglementari stipulează cu precădere că dreptul la asociere este garantat pentru funcționari, ca organizațiile sindicale pot organiza întâlniri și că sindicatele pot negocia evoluția salarială cu guvernul. Mai mult, dispozițiile care provin din cele trei funcții publice (de stat, teritorială și spitalicească) cuprind un capitol referitor la organismele consultative. Mai multe decrete din 28 mai 1982 organizează diversele organisme paritare (ex. Consiliul Superior al funcției publice de stat).

În ceea ce privește Irlanda, dialogul social se organizează în prezent conform structurilor care rezultă din Programul Partnership 2000, care a făcut obiectul unui acord național. Un comitet de supervizare examinează noile dezvoltări care apar în cadrul acestui program. La nivel descentralizat, negocierile se derulează urmărind sistemele de conciliere și arbitrare aplicabile funcționarilor, cadrelor didactice, polițiștilor sau în funcție de structurile stabilite în cadrul legilor referitoare la relațiile de lucru. Acestea din urmă vizează, de exemplu, comisia referitoare la relațiile de munca și contenciosul administrativ.

În Italia, regulile dialogului social sunt determinate de legislația națională (Decretul legislativ nr. 29/93 amendat în 1998 și de acordurile dintre parteneri).

În funcția publică olandeză, dispozițiile juridice referitoare la dialogul social provin din legea referitoare la administrația publică (Ambtenarenwet) și în ceea ce privește funcționarii de stat, din regulamentul general al administrației de stat (Algemeen Rijksambtenarenreglement).

Dialogul dintre asociații care reprezintă interesul patronatului și angajații din Austria, din sectorul privat este structurat în cadrul „parteneriatului social“. Mai mult, la nivelul funcției publice există un „mic parteneriat social“ care nu este înscris în legislație. O procedură legislativă este lansată după finalizarea negocierilor dintre sindicatele funcționarilor și autoritățile locale și regionale în calitate de angajați.

În ceea ce privește dialogul social din Portugalia, Guvernul urmează reglementările realizate în urma negocierilor colective din sectorul de activitate sau pentru grupul profesional vizat pentru personalul care este angajat în baza unui statut de drept privat.

În Finlanda, regulile dialogului social din administrația centrală regrupează o multitudine de dispoziții, dintre care unele vizează în mod specific personalul cu statut de funcționar iar altele personalul angajat pe baza de contract. Aceste dispoziții referitoare la funcționări sunt reluate nu doar în Constituție, dar și în legea referitoare la convențiile colective din cadrul funcției publice (care fac parte din procedura de negociere referitoare la convențiile colective). Dialogul social referitor la personalul contractual provine din legea referitoare la convenții colective și din legea referitoare la contractele de muncă. Dispozițiile comune celor două grupuri vizează anumite stipulări privind co-determinarea, precum și prescrierile – în general convenite în cadrul agențiilor – referitoare la procedurile de protecție a angajaților și ale prescripțiilor referitoare la reprezentanții angajaților din sectorul de stat.

Printre alte dispoziții referitoare la cele două categorii de personal găsim și alte convenții speciale, precum și legea referitoare la medierea conflictelor de muncă sau decretul care intră sub jurisdicția dreptului muncii. în ceea ce privește administrația locală finlandeză, conform cu legea referitoare la convențiile colective, comisia pentru angajatori de la nivelul autorităților locale își alege proprii parteneri de negociere cu care se ajunge la un acord referitor la procedurile de negociere.

În Marea Britanie, dialogul social din administrația locală este organizat de către legislația generală referitoare la relațiile de muncă. Principiile generale ale dialogului social din cadrul serviciului de sănătate publică sunt stipulate în General Whitley Council Handbooks și în Doctors terms and conditions. Alte dispoziții referitoare la aceeași temă sunt conținute în legile referitoare la serviciile din domeniul sănătății publice, de legea referitoare la serviciile de sănătate națională și de reglementările salariale.

Dialogul social este frecvent o etapă obligatorie înainte ca guvernul să ia măsuri în special în ceea ce privește condițiile de angajare. Aceasta este o etapă juridică indispensabilă în Belgia, Danemarca, Germania, Spania, Franța, Italia Luxemburg (doar în ceea ce privește convențiile colective ale muncitorilor), Olanda, Austria, Portugalia, Finlanda, Suedia, și în Marea Britanie.

În Belgia și în Portugalia, de exemplu, obligația legală a dialogului este precizata foarte clar prin lege. În Belgia orice încărcare a procedurilor de negociere și a discuțiilor afectează legalitatea măsurii astfel adoptate. Ea poate lăsa loc unei intervenții a autorității de control, Consiliul de stat (procedura de anulare), sau tribunalelor (art.159 din Constituție). În Portugalia dialogul social din administrația publică este legat de dreptul organizațiilor sindicale de a lua parte la redactarea legislației muncii, drepturi ce sunt garantate de către Constituția republicii.

Instituționalizarea legală descrisă mai sus nu acoperă toate formele de dialog social din cadrul funcției publice, nici măcar formele fundamentale ale dialogului social. În câteva țări aspectele cele mai importante ale condițiilor de angajare sunt determinate de negocieri informale. În Franța, acest fapt vizează negocierile non instituționalizate iar în Austria, negocierile dintre partenerii sociali care fac parte din cultura politică austriacă. În Luxemburg dialogul social din cadrul funcției publice nu este reglementat prin lege. Totuși, negocierile au loc atunci când este vorba de sistemul de remunerare sau de pensionare precum și când este vorba de drepturile fundamentale garantate funcționarilor sau angajaților care muncesc în cadrul sectorului public.

Țări cu un dialog social descentralizat

Dialogul social este descentralizat în Suedia, Finlanda și Marea Britanie. Acest fapt semnifică ideea unor dosare importante, cum ar fi cele referitoare la remunerare care sunt negociate la nivelul agențiilor și al departamentelor și mai puțin la nivel central. Totuși, un dialog social descentralizat nu exclude participarea administrației centrale. Rezultatele obținute prin intermediul negocierilor la un nivel inferior trebuie să fie aprobate în mod oficial de către administrația centrală. Acesta este cazul Finlandei, unde Biroul de stat verifică și sancționează convențiile colective ale agențiilor. În Suedia există trei tipuri de acorduri: acorduri de bază, acorduri generale și acorduri locale. Acordul de bază și acordul general sunt negociate la nivel central între SAGE și sindicatele centrale. Acordul de bază vizează procedura de negociere și este valabil pe termen lung, putând fi confirmat de către guvern. Acordul general tratează toate nivelurile salariale, precum și alte condiții generale. Aspectele specifice ale acestui acord sunt acelea că părțile cad de acord să păstreze pacea socială la locul de muncă și să nu organizeze alte activități revendicative. Acordul general actual stipulează un procent minim de creștere salarială. Acordurile locale determină diversele salarii și alte condiții de angajare locale care sunt negociate între conducere și reprezentanții sindicali la nivelul fiecărei agenții. Nu mai există bareme fixate de către nivelul central sau de către sistemul de remunerare care trebuie să fie urmat în mod necesar. Creșterile salariale sunt bazate pe o evaluare a calificativelor, rezultatelor, prestațiilor profesionale ale fiecărui angajat. Personalul în ansamblul său consideră că acordurile locale sunt mult mai importante206. Administrațiile publice sunt în întregime responsabile de rezultatele și consecințele convențiilor lor colective. Nu există compensații financiare pentru creșterile salariale superioare indicelui stabilit.

În funcția centrală finlandeză, creșterile salariale sunt negociate la nivel central, în timp ce în agenții creșterile salariale complementare sunt decise pe baza prestărilor și a rezultatelor. În cadrul guvernului central finlandez 60 din 182 de agenții au propriile lor condiții de angajare. În administrația locală finlandeză, dialogul social este centralizat la Comisia pentru angajatorii de la nivelul autorităților locale care negociază cu asociațiile locale sau cu sindicatele din administrația locală. Există un acord general pentru responsabilii și angajații municipali precum și acorduri specifice pentru diverse grupuri de profesii: cadre didactice, medici, dentiști, medici veterinari personal tehnici și angajați sezonieri plătiți cu ora.

Un dialog social descentralizat nu înseamnă că toate temele dialogului social sunt descentralizate. În funcția publică britanică, dacă majoritatea discuțiilor cu delegatul sindical au loc la nivelul departamentelor sau al agențiilor, problemele complexe sunt abordate la nivel central. Dialogul social în funcția publică britanică este distinct de dialogul social din administrația locală și din serviciul de sănătate publică. În cadrul administrației locale există acorduri naționale, dar autoritățile locale au libertatea de a nu urma aceste acorduri pentru personalul angajat. Unele dintre ele chiar au exploatat această posibilitate207.

Țări cu dialog parțial descentralizat

Din acest grup fac parte Danemarca, Irlanda, Italia și Olanda. în Danemarca și Irlanda dialogul social are loc pe două niveluri. În Danemarca creșterile generale sunt fixate la nivel central, în timp ce la nivel local indemnizațiile sunt dezbătute caz cu caz. În Irlanda orice dosar, cu excepția celor de remunerare și de pensionare sunt tratate fie la nivel local, fie la nivel local și la nivel central. Creșterile generale decise la nivel central sunt completate de creșterile negociate de către grupuri ce reunesc membrii unei profesii. Dialogul se înscrie în cadrul Programului Partnership 2000 negociabil la nivel național. În Italia, sunt angajate discuții în opt sectoare de activitate semnate în 1983: ministerele (cu excepția Ministerului Educației Naționale și al Sănătății), administrațiile publice autonome, organismele publice cu scop nonlucrativ, institutele de cercetare, serviciul național de sănătate publică, școlile, universitățile și administrațiile regionale și locale. Descentralizarea a fost urmărită în cadrul anumitor sectoare: negocieri separate au loc pentru anumite profesii (medicii din serviciul de sănătate publică). Sistemul sectorial nu se aplică armatei, poliției, funcționarilor de stat care au un grad, personalului diplomatic și prefecților, profesorilor din universități și magistraților care păstrează o relație de lucru ce are la bază un statut de drept public208. Din 1998, acordurile locale joacă un rol tot mai mare la nivelul fiecărei agenții (minister sau departament) și determină condițiile de angajare pe plan local (timp de lucru, parte variabilă a remunerației).

Sistemul de negocieri salariale din opt sectoare există încă din 1993 în Olanda. Opt sectoare distincte sunt reprezentate de personalul din ministere, aparatul juridic, apărarea, poliția, cadrele didactice, provinciile municipalitățile și companiile de apă. Negocierile referitoare la probleme de interes comun din diferite sectoare (regimul pensionărilor) au loc între angajatorii publici și sindicatele din cadrul Consiliului pentru politica personalului din sectorul public (ROP) un organism bipartit cu președinte independent. La nivel sectorial, există un organism special pentru administrație centrală (SOR) însărcinat să formuleze condițiile de angajare. Acest organism discută probleme de interes general referitoare la poziția juridică a funcționarilor care lucrează în administrația centrală. Recent, educația și științele au fost divizate în sub sectoare.

Țări cu un dialog social centralizat

Toate statele membre fac parte din această categorie. În Germania, Spania, Franța și Austria, de exemplu, progresiile salariale sunt convenite pentru întreg serviciul public. În Spania remunerarea angajaților pe bază de contract este negociată de fiecare minister sau departament din cadrul administrației centrale.

În acest grup, importanța relativă a centralizării și descentralizării diferă. În Belgia, structura dialogului social este foarte ierarhizată. Există o netă diferență între negocieri și dialog. În cazul negocierilor distingem următoarele comitete:

Comitetul pentru toate serviciile publice (Comitetul A);

Comitetul pentru serviciile publice federale, comunitare și regionale (comitetul B);

Comitetul pentru servicii provinciale și locale (comitetul C);

Comitete sectoriale pentru serviciile publice federale, comunitare și regionale (18);

Comitetele speciale (unul pentru fiecare administrație locală, adică unul pentru fiecare provincie sau municipalitate).

La fiecare doi ani, în cadrul Comitetului A, au loc negocieri referitoare la planificarea socială intersectorială. Comitetul A este un organism important și competent pentru negocierea propunerilor de măsuri din anumite domenii cum ar fi regulile aplicabile sindicatelor sau securității sociale. Comitetul A înlocuiește Consiliul Național al Muncii și Consiliul Superior pentru prevenirea și protecția muncii în cazul dosarelor referitoare la aceste comitete și nu vizează decât personalul din administrația publică. Există comitete de dialog distincte în cadrul fiecărui comitet sectorial. Structura acestor comitete este piramidală, în top aflându-se comitetul de dialog acesta fiind cel mai important comitet. Putem opera o distincție între comitetele de la bază, comitetele de la nivelul intermediar și comitetele speciale.

Politica franceză constă în descentralizarea pe cât posibil a dialogului social din cadrul administrației centrale. Mai multe decrete din 31 mai 1997 intensifică acest dialog descentralizat, coordonat și supervizat de către Consiliul superior al Funcției Publice de stat.

În Luxemburg există o distincție netă între administrația centrală și municipalități. Reglementările aplicabile personalului și funcționarilor municipali sunt copiate după cele aplicabile funcționarilor și personalului de stat.

Mecanismele de arbitraj și grevele în serviciile publice

Unul dintre aspectele cele mai importante ale dialogului social în administrațiile publice este existența mecanismelor de arbitraj și de rezolvare a conflictelor în cazul în care dialogul social nu realizează un acord între partenerii sociali. Funcționarii se bucură de dreptul la grevă, ceea ce constituie un element complementar dialogului și rezolvării conflictelor.

Sistemele de rezolvare a conflictelor

Anumite state membre pot fi caracterizate prin faptul că au proceduri foarte diferite pentru soluționarea conflictelor. Aceste state se disting cu precădere prin gradul de dezvoltare a procedurilor lor de mediere și arbitrare. Altele se caracterizează prin faptul că nu au nici un acord referitor la soluționarea conflictelor.

Un management bine dezvoltat al conflictelor, cu comitete de mediere, cu proceduri de mediere foarte elaborate există în Belgia, Danemarca, Germania, Irlanda, Luxembourg, Olanda, Finlanda și în Suedia. Danemarca și Germania constituie excepții în măsura în care aceste nu pot recurge la organisme de mediere decât în cadrul litigiilor care implica personalul care este vizat. în Germania, la nivel organizațional se poate face apel la organisme de conciliere speciale care pot lua decizii restrictive în anumite cazuri în raport cu personalul contractant în olanda există o procedură de mediere obligatorie. Dacă procedura de mediere eșuează, conflictul va merge mai departe la tribunal. În Luxemburg, daca procedura de mediere eșuează, guvernul poate anula propunerile care au fost făcute.

În Suedia se recurge la un organism de mediere în toate cazurile. În administrația publică irlandeză, regulile de determinare a salariilor prevăd o procedură de soluționare a conflictelor. Dacă această procedură eșuează, revendicările salariale pot fi adresate unei terțe părți (comitet de conciliere sau tribunal al muncii) pentru decizia finală.

În Grecia, Spania și Italia, procedurile de mediere furnizează un teren de întâlnire pentru părți. În Grecia orice parte vizată poate face apel la un arbitru în cinci zile după apariția unui dezacord. În Spania, se poate recurge la măsuri colective de soluționare a conflictelor cum ar fi dreptul de a face grevă în absența unui acord. Există, de asemenea, posibilitatea de a numi unul sau mai mulți mediatori prin acord între cele două parți. În Italia, procedurile de prevenire și de soluționare a conflictelor sunt înscrise în acorduri naționale.

În Franța, procedurile de management al conflictelor sunt caracterizate printr-un grad minim de formalism, de ex., deși se dă o mare importanță prevenirii conflictelor, nu există organisme speciale de mediere. În Marea Britanie, medierea prin intermediul organismelor de mediere nu se mai utilizează. În caz de conflict, departamentele și agențiile vizate recurg la serviciile oferite de Serviciul de consiliere, soluționare și arbitraj (ACAS). În Portugalia, în caz de conflict, singura posibilitate este cea a unei sesiuni de negocieri suplimentare în prezența membrilor unui guvern.

5.2 dreptul la grevă

În statele membre ale UE, cu excepția Germaniei și Austriei nu a fost operată nici o distincție între funcționari și personalul angajat pe baza de contract în ceea ce privește dreptul la greva.

În Belgia, danemarca, grecia, spania, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Finlanda, Suedia și Marea Britanie, două categorii de angajați se bucură de dreptul la grevă în timp ce în general, câteva grupuri ale poliției, ale apărării naționale și ale organizațiilor juridice nu beneficiază de acest drept. În Germania și Austria, funcționarii statutari nu au dreptul la grevă.

Diferențele dintre statele membre sunt puțin mai importante în cea ce privește obiectivele pentru care au dreptul să facă grevă. De exemplu, dreptul la grevă se aplică fără restricție în anumite state cum ar fi: Belgia, Danemarca, Grecia, Franța, Portugalia și Marea Britanie în timp ce în altele acest drept este limitat. În Germania, personalul contractant nu poate recurge la greve decât pentru a pune în valoare revendicările care pot fi reglementate prin convenții colective. În Spania obiectivele sunt restrânse o grevă este ilegală dacă ea se bazează pe motive politice sau are un alt scop fără un raport direct cu interesele profesionale. În Suedia, personalul din administrație, chiar și personalul militar și din poliție are aceleași drepturi legale pentru a face grevă, dar această grevă nu poate influența contextul politic actual.

În Danemarca, Grecia, Franța, Luxemburg, Portugalia, Finlanda, Suedia și Marea Britanie, greva trebuie să fie anunțată înainte cu 5 până la două săptămâni, în general cu o indicație precisă a locului, cu data și ora exacte. În principiu greva poate fi lansată după eșecul negocierilor. În Finlanda, o grevă poate fi diferită pentru o anumită perioadă de timp dacă ea afectează interesele vitale ale societății.

În Marea Britanie, acțiunile greviste sunt supuse votului.

În Suedia, discuțiile sunt în curs iar o propunere este supusa partenerilor sociali pentru ca aceștia să adopte restricții în ceea ce privește dreptul de a întreprinde acțiuni revendicative (numirea unui mediator împotriva voinței partenerilor sociali, termenul limită al notificărilor mai mare înainte de începerea unei greve.

Din acest punct de vedere, Belgia constituie o excepție, deoarece ea nu stipulează nici o dispoziție legală pentru acțiuni de grevă și proceduri .

În ceea ce privește natura reglementărilor referitoare la grevele din alte state membre, putem opera o distincție între nivelul constituțional (Germania, Grecia, Spania), nivelul legislativ (Franța209, Grecia, Suedia, Spania, Marea Britanie210 și Italia) și nivelul convențiilor colective (Danemarca, Spania, Suedia și Italia). În Austria, grevele nu sunt evocate nici în Constituție, nici în legile obișnuite.

Garanția unui nivel minim de servicii

În statele membre, sunt întreprinse în general eforturi pentru a menține un anumit nivel de funcționare al administrațiilor în caz de grevă. Problema garantării unui serviciu minim este mai puțin importantă în Germania și Austria unde funcționarii nu se bucură de dreptul la grevă. În Portugalia, Danemarca sau Luxemburg există, de asemenea, legi sau alte dispoziții care garantează continuitatea serviciilor administrative. În Belgia unde nici o regulă și nici o lege nu garantează un serviciu minim, sindicatele îndeplinesc anumite sarcini în acord cu responsabilii politici. De exemplu, în acest caz, un serviciu minim este garantat pentru a menține securitatea publică în caz de grevă.

Există diferențe între statele membre în ceea ce privește repartizarea responsabilităților pentru organizațiile din aceste servicii. În Spania și în Franța aceasta este sarcina autorităților/șefilor de departament, în timp ce în Italia, serviciile minimale de bază sunt reglementate de lege, în concertare cu sindicatele. În Finlanda sindicatele decid numărul de angajați care să participe la grevă. În Suedia o grevă poate fi limitată dacă ea compromite interesul public. Acordul de bază precizează câteva excepții de la regulă. În caz de grevă care se realizează la cererea unui partener social, o comisie paritară consultativă apreciază dacă această grevă reprezintă un pericol pentru siguranța națională. Partenerii sociali trebuie să respecte recomandările comisiei. În Marea Britanie și Olanda nu există reguli speciale care să garanteze continuitatea serviciilor administrative de bază.

Concluzii

În ceea ce privește dialogul social în cadrul serviciilor publice, tendința generală în funcția publică, organizată după modelul carierei, bazată pe suveranitatea statului, este aceea că se îndepărtează progresiv de procesul clasic de determinare salarială. În general dialogul social este realizat printr-un sistem de reguli juridice care stipulează drepturi și obligații ale angajatorilor și sindicatelor. în acest cadru determinarea unilaterală a salariilor nu mai este o regulă. Mai multe țări au adoptat pentru funcționari condiții de angajare sub formă de convenții colective. Acolo unde există în mod oficial o determinare unilaterală a salariilor, sindicatele nu sunt mai puțin active, oricare ar fi nivelul oficial sau oficios.

O altă tendință este descentralizarea dialogului social. Sistemul dialogului social este în general completat de mecanisme care garantează posibilitatea unei medieri și a unei soluționări a conflictelor, precum și dreptul la grevă.

Secțiunea 6. Egalitatea șanselor

În toate statele membre a fost instaurată egalitatea de drepturi între femei și bărbați. În cea mai mare parte a acestor țări, aceasta nu este reglementată doar prin lege, dar reprezintă și un principiu constituțional211. În afara afirmării generale a egalității în drepturi, există legi speciale care stabilesc egalitatea de șanse la nivelul accesului la un loc de muncă și egalitatea de tratament în ceea ce privește condițiile de muncă și remunerație, de exemplu promovările și formarea profesională.

Având în vedere punerea în aplicare a art. 141 TCE (fostul art. 119 „la muncă egală, salariu egal“) și legislația comunitară în materie, numărul de măsuri luate pentru garantarea egalității de șanse crește în majoritatea statelor membre. Comunitatea a emis mai multe directive 212 în scopul promovării egalității de șanse și al creării de condiții de muncă respectând diferența între sexe.

Stabilind competența Comunității în vederea adoptării de reglementări minimale, acordul asupra politicii sociale, anexă la Tratatul de la Maastricht (1992), a marcat o etapă suplimentară la nivelul dreptului primar în sensul egalității de tratament din cadrul Uniunii Europene.

Schimbările aduse tratatului prin Acordul de la Amsterdam reprezintă obligația atât pentru instituțiile europene cât și pentru statele membre de a instaura egalitatea șanselor în toate domeniile politice la nivel comunitar. Articolele 2,3.2,137 și 141 recent integrate și restructurate pun în aplicare principiul gender mainstreaming – obligația de a fi, de a acționa și de a decide cu misiunea de a instaura egalitatea de șanse.

Principiul de integrare a femeii213 este văzut ca un mijloc și o modalitate de stabilire a egalității de șanse în diversele domenii de acțiune ale politicii comunitare.

Principala sa aplicație se poate situa la nivelul programelor de creare de locuri de muncă și de evaluare a impactului deciziilor politice în domeniul egalității între sexe. Art.13 prevede o competență generală pentru combaterea oricărei discriminări fondate pe sex, rasă sau origine etnică, religie sau convingere, handicap, vârstă sau orientare sexuală. Noul art.1414 prevede măsuri pozitive în favoarea sexului subreprezentat (în speță, femeile) pentru a se conforma obiectivului de garanta în practică o perfectă egalitate între bărbați și femei în viața profesională. Obligația de egalitate de tratament, care face deja parte din acquis-ul comunitar permite statelor membre să adopte reglementări care să asigure avantaje precise pentru a facilita accesul și avansarea profesională a sexului subreprezentat. Art.141.4 din tratat și art.2.4 din directivă nu creează obligația de punere în aplicare a măsurilor pozitive ci să instaureze admisibilitatea acestor măsuri. Formularea art.141.4 subliniază două aspecte semnificative ale politicii comunitare în materie de egalitate a șanselor, care vizează stabilirea unei justiții sociale și asigurarea unor compensații pentru vechi prejudicii. Această compensație se exprimă adesea prin reguli punctuale. În același timp, prevederile articolului 141.4 sunt neutre în materie de sex, de exemplu ele vizează în principal ameliorarea situației femeii care lucrează, ceea ce clarifică declarația Consiliului în interpretarea sa.

6.1. Decizii ale Curții Europene de Justiție

În afara diverselor și numeroaselor directive propuse și aplicate, CJCE a estimat încă din 1978 că principiul egalității de tratament dintre bărbați și femei este fundamental în ordinea juridică comunitară. În primul rând ,în cazul DefrenneIII214 și mai recent în decizia Portugalia contra S215 Curtea a considerat că eliminarea descriminării fondate pe sex este unul din drepturile personale care trebuie garantate în interiorul comunității.

Vechiul articol 119 consolida principiul, transformându-l în salariu egal pentru muncă egală216. CJCE a decis să garanteze egalitatea de tratament atât la nivel de concept general, cât și la nivel de armonizare și îmbunătățire a condițiilor de muncă în statele memebre, cât și la nivelul competențelor comunitare în materie de egalitate a șanselor ținând cont de obiectivul istoric și de motivele care au determinat introducerea dreptului la egalitatea remunerării. Doar în urma recentelor reforme, obligația de egalitate de tratamente a fost introdusă în dreptul și competențele comunitare.

De-a lungul procesului de aplicare a măsurilor promoționale în favoarea femeii, măsurile luate de statele membre au ridicat problema de a ști dacă este indicat să se instaureze un plan de acțiuni pozitive care ar putea influența negativ egalitatea de șanse pentru bărbați. În 1995 și 1997, CJCE a considerat ilegale anumite dispoziții ale legii landurilor germane referitoare la angajarea funcționarilor, care conținea prevederi care privilegiau femeile în decizia de acces, cu scopul atingerii de procente precise ale prezenței feminine în funcția publică.

În hotărârea Kalanke din 17 octombrie 1995217, CJCE a declarat că o dispoziție a legii referitoare la egalitatea de tratament videază dreptul comunitar. Această dispoziție obligă angajatorul de funcționari să promoveze femeile chiar dacă ele nu sunt așa de pregătite ca bărbații. Obligația de promovare a femeii fără a se ține cont de fiecare caz în parte se depărtează de o acțiune pozitivă în favoarea egalității de tratament pentru femei.

În afacerea Marschall218, CJCE a decis la 11 noiembrie 1997 că dispoziția legii referitoare la funcția publică din landul Renania-Westfalia219 nu respectă directiva, deoarece permite privilegierea femeilor doar atunci când nu există alți candidați din motiv că le conferă o prioritate mai mare față de obligația de egalitate de tratament.

Cazurile precizate, aduse în fața CJCE, ilustrează maniera în care țările vizate cresc proporția femeilor în cadrul funcției publice și pot fi aplicate în cadrul principiului de egalitate a tratamentelor.

În cele două cazuri, CJCE subliniat că acțiuni pozitive în favoarea angajării femeii nu pot fi aplicate fără a se ține cont de fiecare caz în parte. În decizia Kalanke, CJCE nu se pronunță în ceea ce privește cunoașterea măsurilor pozitive care sunt autorizate de codul directivelor.

În decizia sa referitoare la cazul Kalanke, Comisia220 subliniază faptul că ea va interpreta decizia în sensul că acțiunile pozitive sunt legale atâta vreme cât femeia este la fel de calificată ca și concurentul masculin221. În decizia Marshall, CJCE confirmă principiul de stabilire a unei „egalități de facto“222 afirmând că dispozițiile preferențiale în favoarea femeilor pot contribui la compensarea efectelor prejudiciare a atitudinilor discriminatorii și a modalităților de comportament. CJCE estimează că această atitudine față de promovarea femeilor este parentă în tendința angajatorului de a promova mai degrabă bărbați decât femei, aplicând criterii de promovare tradiționale cum ar fi vechimea și faptul că bărbații reprezintă prin tradiție capul familiei, fiind uneori singurii susținători ai familiei. Propunerea formulată de Comisie pentru o directivă a Consiliului care amenda directiva 76/207/CEE precizează că modurile destinate a promova egalitatea șanselor dintre bărbați și femei pot cuprinde obținerea unei preferințe, în ceea ce privește accesul la un loc de muncă sau la o promovare, a unui membru de sex subreprezentat, datorită faptului că aceste măsuri nu exclud evaluarea circumstanțelor specifice a unui caz dat223.

În același timp, reprezentantele femeilor trebuie să supravegheze lucrurile și să încurajeze angajatorul din cadrul funcției publice a statelor membre pentru a pune în aplicare măsuri pozitive pentru femei. Toate dispozițiile naționale se vor conforma directivei deoarece: a) consolidează garanția pentru candidații bărbați, că fiecare candidat va fi supus unei evaluări urmărind criterii obiective și ținând cont de circumstanțele obiective specifice fiecărui caz; b) nu stabilește o prioritate automată pentru femei dacă unul sau mai multe criterii obiective sunt în favoarea candidatului masculin și c) nu aplică nici un criteriu care să opereze vreo discriminare între oameni.

Dreptul la egalitatea de șanse în cadrul funcției publice a statelor membre

În majoritatea statelor membre, numărul și eficiența măsurilor vizează să stabilească o creștere a egalității de șanse ca o consecință a aplicării legislației comunitare224 în acest domeniu. În același timp, mijloacele folosite pentru a instaura egalitatea mai ales pe piața forței de muncă diferă considerabil de la un stat membru la altul. Acest fapt rezultă din diferitele puncte de vedere fundamentale asupra a ceea ce constituie o discriminare. Pe de o parte, discriminarea este înțeleasă ca o inegalitate de tratament între bărbați și femei, iar pe de altă parte, ea nu necesită în mod obligatoriu același tratament: măsuri care țin cont de poziția dezavantajată a femeilor din anumite puncte de vedere în funcție de diferențele biologice și sociale care sunt deseori acceptate.

În toate statele membre, există programe speciale destinate promovării egalității de șanse și tratament în funcția publică. Aceste programe se compun în general din două elemente. În primul rând, există obligația de a redacta rapoarte asupra situației reale a anumitor pericole; în al doilea rând, convin asupra stabilirii unui plan de realizare a egalității. În Austria, Finlanda și în Italia, obiectivul oricărui plan de promovare este de a atinge un anumit procent din femeile angajate. În Regatul Unit al Marii Britanii, se estimează că introducerea unor procente minime poate fi considerată drept o discriminare față de un bărbat.

În afara acestor programe de promovare a analizei periodice a situației se propun din ce în ce mai des posibilități de a lucra cu jumătate de normă, cu orar flexibil și cu garantarea locului de muncă după un concediu de maternitate. În Italia și în Spania, vechile planuri promoționale cuprinzând măsuri speciale destinate a motiva femeile sau a face studii universitare au avut un efect pozitiv și indică o creștere a gradului de educație a populației feminine.

6.2 Accesul femeilor în funcția publică

În statele membre, funcția publică a fost întotdeauna o sferă masculină. În acest timp – în virtutea unor dispoziții comunitare –, marea majoritatea statelor membre sunt obligate să ia măsuri care să vizeze stabilirea și garantarea accesului la funcția publică indiferent de sex. Deciziile de acces sunt deci influențate de situația reală a femeii care face parte din funcția publică și de obiectivele fiecărui plan de diminuare a sub-reprezentării. Dacă se judecă pertinent și dacă este necesară promovarea recrutării femeii, acest lucru este cuprins în descrierea postului.225 Modalitatea variază considerabil de la un stat membru al altul, plecând de la rezervarea explicită a unor posturi pentru femei și de la preferința acordată femeilor în caz de calificări egale ca urmare a afirmației că autoritatea interesată este un „angajator“ care favorizează egalitatea de șanse. Această declarație vizează, în general, încurajarea femeilor în cererea unui loc de muncă fără să se plângă de discriminare atunci când ele posedă aceeași pregătire, aceleași cunoștințe ca și concurenții lor masculini. În alte state membre se urmărește o politică ce vizează promovarea și facilitarea accesului femeilor la funcția publică, fără să se menționeze totuși acest lucru în oferta de muncă. În Finlanda, legea privind egalitatea (609/86) stipulează că, într-o ofertă de muncă, orice mențiune care indică candidatura unui bărbat sau a unei femei constituie o discriminare.

Limitele maxime de vârstă pentru recrutarea în cadrul funcției publice au un efect discriminatoriu pentru femei, deoarece faptul că au copii le face să piardă un anumit timp din carieră. Din această cauză, anumite state membre aplică limite de vârstă diferite pentru femei ținând cont de perioada de maternitate.

Condiții de muncă specifice femeilor

Prevederea condițiilor de muncă specifice poate avea o importanță determinantă pentru angajarea femeii. Posibilitatea orarelor flexibile, angajarea cu jumătate de normă, împărțirea posturilor, dispoziții pentru concediu în caz de urgență (boli ale copilului) și deschiderea creșelor sunt tot atâția factori decisivi atât pentru angajatori, cât și pentru femei, pentru că, în general, acestea se ocupă de copii. Toate statele membre propun într-o anumită măsură acest tip de aranjament cu scopul de a ușura greutatea care există în asumarea sarcinilor domestice și a îndeplini obligații profesionale. În unele state membre (Germania și Olanda), autoritățile sunt obligate de lege să creeze locuri de muncă cu normă întreagă fără a ține seama de exigențele posturilor.

Actualmente, dezbaterile vizează nu doar dispozițiile referitoare la concilierea familiei și la locul de muncă, dar și posibilitatea de întrerupere a carierei pentru motive familiale, cu posibilitatea de reintegrare. Aceste măsuri sunt deja puse în practică în anumite state membre.

Este de remarcat faptul că, pentru creșterea a numărului de femei, toate statele membre preferă să ia măsuri în favoarea flexibilității posturilor cu jumătate de normă și a departajării posturilor, decât să deschidă grădinițe și alte sisteme pentru protecția copilului. Acest fapt se datorează opiniei sociale conform căreia realizarea egalității pe piața forței de muncă va agrava situația unei perioade în care șomajul este ridicat. Femeile nu pot îndeplini sarcinile și exigențele unui post la fel ca un bărbat atunci când au în grijă un copil. Fără aplicarea sistemelor de protecție a copilului, nu există un real acces al femeii pe piața forței de muncă. Femeile sunt deci, în general angajate cu jumătate de normă sau pe posturi la un nivel inferior, cu un grad de responsabilitate sau de influență mai scăzut. Această situație a avut un efect benefic asupra cifrelor de șomaj.

În aproape toate statele membre, există responsabili cu egalitatea șanselor sau comitete pentru fiecare serviciu; de asemenea, există și comitete naționale specializate. Doar Finlanda nu cunoaște autorități specializate pentru garantarea egalității de șanse.226 Responsabilii cu egalitatea de șanse sunt aleși din rândul femeilor sau în cadrul departamentelor sau agențiilor cu un număr redus de angajați, numiți atunci când nu există un alt candidat. Obligațiile lor se referă la cooperarea cu autoritățile în vederea elaborării de măsuri care să vizeze promovarea femeii și creșterea numărului de angajați în caz de subreprezentare. În general, ei reprezintă interesele femeilor, le consiliază pe acestea și le susțin în caz de hărțuire sexuală și discriminare.

Evoluția carierei femeii

Condițiile de muncă prevăd dispoziții pentru munca cu jumătate de normă și alte posibilități analoge ce reprezintă un criteriu fundamental pentru a permite femeii care are grijă de copii să-și continue cariera. Posibilitățile de a participa la o formare profesională, de a obține o promovare și în general de a evolua din punct de vedere profesional în funcție de întreruperea carierei din motive familiale constituie un factor determinant pentru femeile care ocupă deja un loc de muncă. În mod tradițional, femeile nu a avut posibilitatea de a se forma de-a lungul unei cariere, deci această posibilitate a fost legată de vechime, ceea ce indică faptul că femeile nu pot atinge durata de serviciu cerută așa de ușor precum colegii lor bărbați datorită concediilor de maternitate. Absența formării continue sau a cursurilor specializate destinate facilitării reintegrării femeilor a dat naștere unei situații, în general la nivelul postului pe care l-au ocupat la începutul carierei. În prezent în majoritatea statelor membre dreptul la o formare profesională pe parcursul carierei nu mai depinde în mod unic doar de durata serviciului dar și de realizarea profesională și a unor nevoi specifice; în general acesta se acordă la cererea angajatului. În Franța227, preferința merge chiar spre femei încă de la selecționarea funcționarilor autorizați să urmeze o pregătire complementară și cursuri de perfecționare. Această măsură vizează creșterea nivelului de pregătire a personalului feminin și creșterea numărului de femei în posturi de rang superior.

În toate statele membre, modul de promovare este același pentru bărbați și pentru femei. Ansamblul sistemelor în care evoluția carierei este în mod exclusiv bazată pe vechime dezavantajează mai ales femeile în măsura în care acestea au copii. Deciziile de avansare fondate pe performanțele profesionale sunt mai motivante pentru ele. Concursurile de promovare speciale reprezintă modul cel mai favorabil pentru femei, căci nu se bazează nici pe prestațiile anterioare, nici pe durata serviciului. În Irlanda și în Marea Britanie, promovările sunt acordate pe baza unui concurs oral, la nivel intern, în fața unei comisii compuse din funcționari de rang înalt.

Coerența între exigențele profesionale și maternitate

Maternitatea poate constitui un obstacol în căutarea unui loc de muncă. Aceasta nu este un motiv pentru excluderea unei femei de pe piața forței de muncă. În termenii Directivei 76/206 și conform jurisprudenței CJCE, refuzul numirii unei candidate cu o pregătire echivalentă cu aceea a unui bărbat nu constituie o discriminare. În Germania, din acest motiv, angajatorul nu are dreptul să întrebe candidata dacă este însărcinată, iar aceasta nu este obligată să-i răspundă.

Putem observa în toate statele membre o tendință de a lua la cunoștință problemele legate de latura sexuală, mai ales datorită numărului tot mai mare de cazuri aduse în fața jurisdicției naționale în acești ultimi ani. În fața acestui fenomen, anumite state membre au pus la punct o legislație care să vizeze garantarea protecției stabilind mai întâi existența hărțuirii sexuale la locul de muncă. Aceste reglementări prevăd în mod esențial procedurile și datele asupra serviciilor ce trebuie să fie contactate în caz de hărțuire sexuală, dar care definesc foarte rar această noțiune.

În Belgia, două linii telefonice gratuite au fost deschise de către Ministerul Muncii. Femeile pot astfel să ceară sfaturi de încredere. În Franța, o reglementare specifică sectorului public adoptată prin Legea 92-1179 din 2 noiembrie 1992 a fost aprobată, aceasta făcând referire la abuzul de autoritate cu caracter sexual în mediul muncii. Paralel, în Codul penal revizuit, care a intrat în vigoare la 1 martie 1994, activitățile care vizează facilitarea informării și prevenirii s-au înmulțit.

În acest cadru, cursurile de formare sunt împărțite inspectorilor cu scopul de a le permite asigurarea unei protecții și de a trata cazurile de hărțuire și de a le sancționa. Recent, un cod de uzanțe a fost elaborat în Irlanda. În plus, autoritățile locale au declarat că o anchetă trebuie să fie efectuată în toate cazurile în care o femeie se simte lezată pentru motive sexuale sau emite obiecții în legătură cu acest subiect sau în care acesta este o sursă de situații jenante. Hărțuirea sexuală nu trebuie în nici un caz tolerată. În Olanda, o protecție similară este garantată prin lege. Departamentele și agențiile sunt obligate să numească agenți responsabili prin evaluare confidențială să pună în practică măsurile necesare pentru rezolvarea cazurilor confirmate. Protecția trebuie să fie garantată prin măsuri interne care să vizeze ameliorarea atmosferei de lucru, mai ales la nivelul colaborării între colegi de ambele sexe.

Pensionarea femeilor funcționar

În mod tradițional, vârsta de pensionare la personalul feminin este mai mică decât a colegilor lor bărbați. În prezent, în întreaga Uniune Europeană228, atitudinile se schimbă în această privință. Se estimează că acest tratament ineluctabil în favoarea femeii nu este în nici un caz justificat. Conform articolului 7 al Directivei 79/207 statele membre nu mai sunt obligate să prevadă măsuri de conciliere pentru asigurarea unei egalități de tratament în domeniul securității sociale. Tradiția constă în a acorda mai devreme pensionarea pentru femei, vizând compensarea dublei sarcini a responsabilității familiale și profesionale. În prezent, se ține seama de faptul că nu toate femeile au grijă de copii. Atunci când o femeie cere întreruperea carierei pentru a putea avea copii, există adesea o compensație la nivelul duratei serviciului în mod normal cerut pentru a putea beneficia de dreptul la pensie. Pentru mame este mai dificil să atingă un anumit număr de ani de serviciu (de exemplu, 40 în Marea Britanie), ceea ce constituie o condiție pentru a primi integral pensia. Unele state membre229 au introdus atât pentru bărbați, cât și pentru femei un sistem de recâștigare a drepturilor la pensionare prin avansarea unei sume pentru anii lipsă pentru atingerea duratei serviciului cerut. Metoda de calcul al pensiilor nu permite discriminarea în nici unul dintre statele membre ale Uniunii Europene. Faptul că pensiile femeilor sunt în general la un nivel puțin mai mic decât ale bărbaților nu este imputabilă unei inegalități de tratament, ci rezultă din faptul că femeile ocupă adesea posturi cu salarii inferioare sau posturi cu jumătate de normă.

Proceduri și compensații în caz de inegalitate de tratament

În Austria, Belgia, Finlanda, Germania și Irlanda, o femeie care consideră că nu a beneficiat de egalitate de tratament are dreptul de a intenta o acțiune de reparare a prejudiciului. Inegalitatea de tratament nu se justifică decât dacă o muncă dată nu poate fi efectuată de un bărbat sau o femeie. În acest caz, decizia trebuie motivată. În Luxemburg și în Suedia, departamentele trebuie să plătească o amendă în caz de discriminare dovedită. În Danemarca, Italia, Grecia, Portugalia și Spania, femeia are chiar dreptul la recurs ca orice alt candidat împotriva procedurilor de recrutare de inegalitate de tratament fondată pe sex la nivelul deciziei de angajare. În Danemarca, orice violare presupusă a legislației asupra egalității poate fi judecată de către un tribunal de muncă sau de către tribunalele ordinare. În caz de plângere pentru inegalitate de tratament, în Olanda, un raport trebuie redactat pe această temă. Plângerea este judecată de către Comisia generală de egalitate a tratamentelor. În caz de încălcare a drepturilor, persoana sau comitetul responsabil cu egalitatea șanselor intervine. În Suedia, Avocatul Poporului însărcinat cu egalitatea de șanse controlează aplicarea legislației asupra egalității. Angajatorii pot fi obligați să urmeze dispozițiile sub amenințarea cu amendă, fixate de către un consiliu special pentru egalitatea șanselor. În toate cazurile de încălcare a legislației referitoare la egalitatea șanselor între femei și bărbați, angajatorul poate fi urmărit de justiție pentru a plăti daunele către angajatul lezat, mediator sau sindicat.

6.3 Măsuri adoptate de statele membre

Vom găsi, în cele ce urmează, o înțelegere a diferitelor măsuri adaptate de statele membre pentru a stabili egalitatea de tratament în funcția publică. Pentru a examina în amănunt dispozițiile statelor membre care instaurează egalitatea de șanse pentru femei în funcția publică sau care au fost luate de către legislația comunitară în acest domeniu public am ales să studiem Germania, Franța, Italia, Olanda, Marea Britanie și Suedia. Statele membre selecționate sunt reprezentative, căci funcția publică este organizată pe modelul carierei în Germania și Franța; în Olanda, Italia, Suedia și Marea Britanie aceasta este organizată pe modele diferite.

Germania

În art. 3.II230 al Constituției germane (Grundgesetz) se garantează egalitatea șanselor între bărbați și femei. Paragraful 8.I. al Legii referitoare la funcționarii federali (Bundesbeamtegesetz –BBG) stipulează că posturile vacante trebuie să fie notificate și că deciziile referitoare la angajare și avansare231 trebuie să se bazeze pe merit, pe aptitudini și competență profesională, fără a se ține seama de sex.

Anunțurile trebuie să nu specifice în mod general sexul232, cu excepția cazurilor când sarcinile trebuie să fie în mod necesar îndeplinite de un bărbat sau de o femeie.

De altfel, anunțurile trebuie în mod explicit să invite femeile să-și depună candidatura, mai ales în cazul posturilor sau departamentelor unde femeile sunt sub-reprezentate233. Dacă el/ea optează pentru un orar cu jumătate de normă, aceștia trebuie să fie informați despre posibilele efecte negative asupra remunerării, dar reducerea orelor de lucru234 nu poate decât să dezavantajeze evoluția sa pe tot parcursul carierei. Absența discriminării fondate pe sex trebuie să fie controlată de șefii de departamente ca și de reprezentanții funcționarilor.235 A doua lege asupra egalității de tratament în funcția publică (Zweites Gleichberechtingungsgesetz)236 vizează stabilirea egalității de șanse și promovarea femeilor237. Această lege prevede posibilitatea creșterii procentului de femei angajate în departamentele sau sectoarele de muncă ale funcției publice unde femeile sunt minoritare precum și o bună conciliere între familie și muncă. O dată la trei ani, programe speciale (Frauenforderplane)238 trebuie să fie elaborate de fiecare departament. Aceste planuri trebuie să ilustreze situația reală a femeii în serviciu pe baza informațiilor statistice, să analizeze succesul măsurilor deja luate să avanseze propuneri pentru noi acțiuni luate cu scopul creșterii procentului de femei din cadrul funcției publice. Deciziile referitoare la un post trebuie luate pe bază de merit de cunoștințe și de experiență fără considerații de sex. Dar, la calificări egale între un candidat și o candidată, femeia poate beneficia de un tratament preferențial dacă Frauenfarderplan-ul interesat indică o subreprezentare a femeilor în domeniul sau la nivelul așteptat239. În fiecare departament cu minimum 200 de angajați și cu mai mult de zece lucrătoare trebuie ales o dată la trei ani un comisar al drepturilor femeii (Frauenbeaufragte240). În cazurile în care nu există un astfel de comisar trebuie să fie numită o persoană de încredere. Aceasta va raporta comisarului din departamentul direct superior. Frauenbeauftragte controlează aplicarea Gleiberechtingungesetz și a Frauenfarderplane și este consultat pentru toate deciziile referitoare la recrutare sau promovare. Mai mult, Frauenbeauftragt are dreptul să intoducă o plângere în caz de tratamente inadecvate și de hărțuire sexuală241.

Funcția publică germană continuă să acuze o puternică subreprezentare feminină, dar evoluează propgresiv către o reprezentare egală. În 1960, proporția femeilor care erau angajate era de 23,8% față de 51,57% în 1999242. Inegalitatea de tratament rămâne prezentă la nivelul anumitor factori cum ar fi rata șomajului, remunerarea, poziția ocupată și responsabilitățile exercitate, discriminarea indirectă prin intermediul reglementărilor privind securitatea socială. În cadrul legii referitoare la egalitatea tratamentelor în cadrul funcției publice există mijloace și metode de promovare a femeilor și de acordare a unui tratament preferențial243. Nu se pot introduce cote stricte de acces în favoare femeilor, dar există o pormovare în viața profesională care plasează în general femeile într-o poziție mai slabă față de viața de familie244.

Există reglementări și programe care țin cont de dificultatea concilierii familiei cu munca245 (posibilități de lucru cu jumătate de normă, concediu de maternitate, concediu parental).

În general, încă din 1990 responsabilii politici germani au conștientizat din ce în ce mai mult subreprezentarea femeilor în viața profesională și au fost introduse anumite programe speciale.246 Recent, Ministerul Familiei, Vârstnicilor, Femeilor și Tinerilor a elaborat un program de acțiune numit „Femeile și munca“ (Frau und Beruf) care vizează creșterea procentului femeilor angajate și prezintă cele mai înalte poziții sau posturi de conducere. În 1997, procentul femeilor care conduceau un departament la nivelul autorității administrative Bund se ridica la 10% față de 7,9% pentru cele care erau reprezentantele unei subdiviziuni și 1,3% pentru cele care erau șefe de departamente. Acest program reia elemente din programul de acțiune al comunității, în special schimbul complet de informații și notificare a modelului care trebuie urmat.

În cazul în care bărbații consideră că o decizie de recrutare în favoarea unei concurente sau a avansării sale reprezintă o discriminare împotriva lor, aceștia au posibilitatea de a depune un recurs împotriva deciziei și de a obliga autoritatea interesată să le reexamineze247. Candidatul nu are dreptul să ceară să fie angajat, dar poate obține indemnizații ca acelea care sunt datorate unei femei în caz de tratament inechitabil.248 Candidatul/candidata lezat/ă poate primi o plată echivalentă cu una, până la trei luni de salariu249, dacă el/ea o revendică în termen de două luni, după ce a luat la cunoștință de decizia de recrutare și angajatorul se face vinovat de violarea principiului egalității de tratament. În 1997, în cazul Draempaehl, CJCE a considerat că reglementările germane nu îndeplinesc condițiile care, în temeiul Directivei 76/207 trebuie să fie înscrise în dreptul național. Îndemnizațiile sunt virate în funcție de circumstanțele fiecărui caz, independent de faptul că angajatorul a comis sau nu un act greșit.

În Germania, se dezbate problema cunoașterii dacă măsurile de discriminare pozitivă în favoarea femeilor intră în cadrul obligațiilor de egalitate de tratament sau acesta trebuie prescrisă în funcție de efectele sale discriminatoare pentru bărbați250. Abia la sfârșitul anilor ’80, Tribunalul Constituțional German (Bundersvervassungsgereicht, BVerfG) a recunoscut principiul conform căruia statul trebuie să vegheze la eliminarea diferențelor între două sexe și atitudinile prejudiciabile față de una dintre părți.251În decizia numită „Schlosserinnennentscheidung“, BverfG a estimat pentru prima dată că acest concept cuprinde punerea în aplicare a măsurilor de acțiune pozitivă în favoarea femeilor și eliminarea discriminărilor indirecte.252

Datorită faptului că principiul legilor federale asupra condițiilor de muncă ale funcționarilor trebuie să fie reluate de către landuri, putem găsi astfel dispoziții echivalente în legile regionale253

Franța

Statutul general al funcționarilor instaurează principiul egalității între sexe. Acesta este menționat în Art. 6 al Legii 83-634 din 13 iulie 1983, referitoare la drepturile și obligațiile funcționarilor (al cărei câmp de aplicare se întinde asupra celor trei funcții publice), care precizează mai ales că „nici o distincție nu poate fi făcută între funcționari pe motiv de opinii politice sindicale, filosofice sau religioase în funcție de sex, stare de sănătate, handicap sau aparteneță religioasă“.

Guvernul duce o politică voluntară de promovare a femeilor în funcțiile publice. Tendința este de a crește numărul de locuri de conducere; acestea au crescut de la 12% la 1 iunie 1998 la 13,1% la 1 iunie 1999. Din acest punct de vedere, a fost lansată o cercetare asupra obstacolelor în domeniul accesului femeilor la funcțiile de conducere din cadrul funcției publice (cursuri universitare – formare inițială – probe de concurs – școlarizare în școlile de administrație ).

Acesta va fixa viitorul obiectiv al unei reprezentări echilibrate între bărbați și femei în juriile concursurilor și examenelor profesionale, precum și în cadrul organismelor consultative.

Pentru a îmbunătăți situația femeilor și a bărbaților, acesta a formulat recomandări generale referitoare la obținerea de date, la utilizarea sistematică a acestora și la publicarea completă, prin intermediul studiilor.

Femeile sunt majoritare în funcția publică de stat deoarece ele reprezintă 55,2% din agenții civili ai statului. Preponderența funcțiilor de învățământ explică în parte puternica proporție a femeilor, deoarece ele reprezintă 77% din institutori și 60% din profesori.

Italia

Determinată prin mai multe legi vechi, obligația de egalitate de tratament este în prezent integrată în Constituția italiană în art.1 par. 3254

În Italia a existat din totdeauna o puternică prezență feminină255 în administrația publică. Angajarea femeilor în sectorul public este în prezent în creștere, într-un context al globalizării.

Un număr important de femei intră în funcția publică, dar „bariera invizibilă“ le împiedică să atingă cele mai înalte posturi, blocându-le astfel derularea carierei256. Legea din 1991 referitoare la acțiunea pozitivă edictează principiile fundamentale ale adoptării măsurilor destinate să pună în aplicare egalitatea șanselor pentru femei. Această lege definește discriminarea indirectă ca formă de „tratament prejudiciabil bazat pe adoptarea criteriilor care, în mod proporțional, pot dezavantaja lucrătorii și care sunt legate de exigențele nonindispensabile pentru execuția funcției vizate.“

Secțiunea 7. Drepturi disciplinare și coduri etice

Dreptul disciplinar este prezent mai mult sau mai puțin formal în toate statele membre. El constituie un element esențial al funcției publice a statelor membre, în măsura în care permite asigurarea eficacității administrației și păstrarea respectului public și pe cel al aparatului birocratic. Dreptul disciplinar vizează:

retragerea statutului funcționarului public dacă funcționarul a adus un prejudiciu în raportul său de drept public sau a afectat loialitatea printr-o greșeală disciplinară;259

asigurarea că funcționarul îndeplinește sarcini conforme instrucțiunilor primite;

garantarea protecției funcționarului într-o procedură sub control judiciar, având în vedere și dreptul de a fi înțeles.

Procedurile disciplinare sunt concepute pentru aplicarea autorității disciplinare a statului față de funcționarul care nu-și execută sau nu-și respectă funcțiile260. În general, principalele sarcini ale funcționarului sunt:

datoria de a se supune Constituției și legilor;

datoria de a asculta ordinele superiorilor ierarhici și de a se conforma cu instrucțiunile sale;

datoria de a fi loial din punct de vedere politic (în anumite state membre);

datoria de neutralitate;

datoria de rezervă și respectarea secretului profesional.

În Germania, la acestea se adaugă devotamentul față de serviciu și dezinteresul funcționarului.

În majoritatea statelor membre distingem două tipuri de proceduri:

procedurile disciplinare informale sunt antrenate de superiorul funcționarului vizat. În propria sa responsabilitate, superiorul poate lua atunci când este cazul – măsuri disciplinare minore (de exemplu: avertismente sau penalizări);

procedurile disciplinare formale sunt declanșate în cazurile de greșeli disciplinare grave, care sunt soluționate în tribunale.

Sancțiunile posibile în caz de greșeală sunt stabilite prin lege sau convenții colective care sunt, de fapt, reglementări minime în materie de disciplină. În Suedia, reglementarea care provine din dreptul disciplinar depinde de tipul de post din cadrul funcției publice și se caracterizează printr-o discuție în cadrul unui comitet pentru responsabilitățile personalului (Personalansvorsnämnd). În Marea Britanie, agențiile trebuie să stabilească regulile conform cu Codul de management al funcției publice (Civil Service Management Code). Sancțiunile posibile în toate statele membre includ: avertismentul, blamul, amenda, reducerea salarială, mutarea, concedierea.

În Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia și Spania există liste de greșeli prevăzute prin lege care indică anumite sancțiuni conform principiului nulla poena sin legem. În Olanda, se lucrează încă la acest proiect. În Grecia, există o definiție generală a greșelilor precum și o enumerare explicită a acestora261. În Portugalia sunt date exemple pentru a evita problemele de interpretare. În general, dreptul disciplinar se aplică greșelilor comise în exercitarea sarcinilor publice (de ex. prezență neregulată sau absenteismul excesiv, refuzarea aplicării instrucțiunilor), în caz de abuz de încredere (de ex. comportamentul fraudulos sau tentativa de corupție) și chiar în caz de proastă conduită a funcționarilor în afara orelor de lucru care ar putea afecta autoritățile publice sau credibilitatea și reputația lor.

Finlanda, Irlanda, Suedia, Marea Britanie sunt singurele țări care nu prevăd o procedură formală pentru dreptul disciplinar, în timp ce în Irlanda și Suedia o treime din aceasta trebuie să fie înțeleasă. În Danemarca, Germania și Grecia, există două astfel de proceduri: formale și informale. În anumite cazuri, procedura informală precede discuția sau raționamentele formale. În Danemarca, Avocatul Poporului trebuie să fie consultat în toate cazurile.

În fiecare stat membru, funcționarul are anumite drepturi pe care le poate evidenția pe toată perioada procedurii disciplinare. În Belgia, Danemarca, Finlanda, Franța, Germania și Luxemburg, precum și în Olanda, funcționarul poate face o declarație înainte ca afacerea să fie clasată. În toate statele membre, persoana implicată are dreptul de a consulta și de a fi reprezentat printr-un consilier.

Funcționarul vizat are dreptul de a introduce o rectificare pe lângă autoritățile administrative superioare și/sau să deschidă cu apel către tribunalul administrativ sau către o jurisdicție ordinară. În Austria, nu există drept de recurs față de o jurisdicție și față de autoritatea disciplinară direct superioară (Disziplinaroberkomnission), a cărei decizie poate fi revizuită de Curtea Administrativă Europeană.

7.1. Lupta împotriva corupției

Problemele disciplinare sunt reglementate în toate statele membre. Din acest punct de vedere, se observă diferențe în formularea greșelilor și sancțiunilor posibile precum și proceduri adecvate. Printre altele, putem distinge două mari grupuri: pe de o parte, țările care aplică un drept disciplinar special aspectelor disciplinare ale funcției publice, pe de altă parte, țările în care reglementările sunt mai puțin stricte și vizează convențiile colective. Primul grup pune explicit accentul pe faptul că funcționarul este însărcinat să exercite sarcini publice și că el are un interes special în păstrarea integrității funcției publice. Acest rol important al funcționarului nu implică decât avantaje (cum a fi garanția postului pe viață), dar presupune, de asemenea, un grad de loialitate foarte ridicat. În celălalt grup de state membre, totalitatea reglementărilor referitoare la angajarea în administrația publică este fixată în cadrul convențiilor colective.

Tratamentul problemelor disciplinare este determinat în convenții colective. În Irlanda, condițiile de lucru ale funcționarilor nu sunt trasate precis prin lege, ci sunt organizate destul de lejer.

Comportamentele care fac obiectul problemelor disciplinare pot de asemenea constitui un act penal. Ancheta și decizia disciplinară sunt în general independente de urmările penale și sunt suspendate până la concluzia penală definitivă.

Actualul regim disciplinar al statelor membre pare de departe a fi ideal. Problemele nu vizează eficiența sistemului sau protecția juridică a funcționarilor. Critica emisă din acest punct de vedere ridică mai multe probleme decât dacă se știe că sistemele sunt întotdeauna satisfăcătoare și pertinente. Motivul este simplu: sistemul disciplinar tradițional a fost conceput pentru a fi aplicat funcționarilor care dețin mai puține responsabilități, lăsând orice alegere și orice acțiune importantă în seama responsabililor politici, respectând datoria de loialitate și de neutralitate și muncind în cadrul unei structuri puternic ierarhizate din administrația lor. Sistemul disciplinar tradițional este conceput să rezolve problemele avizate de agenții de nivel inferior, care lucrează după modelul weberian de administrație publică. „Aceasta este o disciplină pasivă care poate fi exercitată de un soldat, dar nu și de un ofițer“.

Acest fapt vizează asigurarea docilității persoanei vizate în exercitarea simplelor funcții de execuție care i-au fost încredințate. Totuși, un funcționar care asigură funcțiile decizionale trebuie să fie supus unei discipline „active“. Actele pe care le realizează presupun alegerea de o importanță considerabilă, aceasta trebuie să fie perfectă, și nu doar conformă cu ordinele venite „de sus“262. Un funcționar modern care lucrează sub propria sa responsabilitate și în echipă, care se află în strânsă legătură cu responsabilii politici care iau ei înșiși decizii importante, are nevoie de un regim disciplinar care se diferențiază puternic de sistemul clasic. De aici interesul tot mai mare pentru codurile etice, pentru mai multă flexibilitate și prevenirea transgresiunilor prin familiarizarea agenților publici cu valorile etice comune.

Secțiunea 8. Transparența administrației

În ceea ce privește aspectele transparenței, prezenta analiză vizează stabilirea ideii că angajatul are un anumit punct de vedere asupra deciziilor și informațiilor interne. Transparența administrației nu este văzută decât în raport cu evoluția profesională a funcționarului, aici înțelegând promovarea și aspectele disciplinare (192)263. Este vorba de dispoziții referitoare la dreptul funcționarului de a-și consulta dosarul personal la deschiderea unui concurs sau proceduri de selecție în cazul angajării pe un post vacant, în toate statele membre sau în cazul drepturilor specifice ale candidatului.

În practică, în toate statele membre, funcționarii se bucură fără restricție de dreptul de a-și consulta dosarul personal. Singura țară în care acest drept nu există este Irlanda. Angajatorul are doar obligația să-l informeze pe funcționar de mențiunile care-i sunt defavorabile. În Austria, autoritatea poate retrage anumite documente din dosarul personal înainte de a le transmite spre consultare. În Germania, funcționarul poate fi însoțit de un consilier și are dreptul să își fotocopieze dosarul personal. În Finlanda și Suedia, dosarele personale – cu excepția informațiilor referitoare la remunerare și la măsuri disciplinare – sunt considerate drept documente administrative și sunt accesibile tuturor cetățenilor.

În cazul unui post vacant în funcția publică – post prevăzut pentru o persoană internă sau externă –, concursul sau selecția reprezintă practici curente în toate statele membre. În ciuda marii diversități a metodelor de angajare putem distinge două grupe de state membre. În majoritatea țărilor, autoritățile trebuie să organizeze o procedură deschisă conformă cu dispozițiile legale precise.

Nerespectarea acestei stipulări poate antrena o declarație de nulitate a procedurii de selecție și o repetare obligatorie a procesului de recrutare. În anumite țări (Finlanda, Olanda, Suedia și Marea Britanie), autoritățile pot opta pentru o formă de cereri de candidaturi care să fie cât mai specifică. În principiu, în toate statele membre, cererile de angajare sunt publicate în Monitorul Oficial fie că este vorba de posturi de acces în funcția publică sau de posturi care reprezintă o promovare.

Danemarca și Franța sunt singurele țări în care o atribuție internă a unui post fără o notificare prealabilă este frecvent întâlnită. Posturile de conducere de la nivel intern nu fac obiectul unui concurs, ci se recurge la promovarea individuală. În Suedia, nu există obligația legală pentru angajator de a organiza un concurs public, dar acest lucru se întâmplă frecvent. Autoritățile trebuie să furnizeze suficiente informații despre posturile vacante iar aceste informații trebuie să fie ușor accesibile tuturor persoanelor interesate.

În aproape toate statele membre candidații respinși se bucură de drepturi specifice. Ei pot invoca greșeli de procedură ale angajatorului sau pot demonstra că ei ar fi trebuit să fie selectați. În Belgia, Franța, Italia, Luxemburg, Portugalia și Suedia, pot fi introduse recursuri față de procedurile considerate a fi greșite. În Danemarca, Finlanda, Portugalia, Spania și Suedia, listele de candidați sunt publicate, iar candidații – cu excepția Spaniei – pot avea acces la dosarele concurenților lor (în Danemarca, acest fapt nu este posibil decât dacă concurenți nu au cerut un tratament confidențial al dosarului lor). În Finlanda, Germania și Grecia, un candidat respins are dreptul să depună plângere. În Olanda, nici un recurs nu poate fi introdus, iar reclamațiile trebuie să fie examinate foarte atent.

În Irlanda, doar funcționarii care postulează un post trebuie să fie informați despre motivele pentru care aceștia nu au fost promovați. În Austria candidatul nu are posibilitatea să adreseze un recurs împotriva procedurii sau a unui tratament inechitabil. Un candidat respins poate doar să pretindă obținerea unei decizii oficiale și motivate.

BIBLIOGRAFIE

Prof. Jurgen Schwarze, European administrative law, Sweet & Maxwell, London 1992

V.D. Zlătescu, Drept privat comparat, Ed. Oscar Print, 1997

Gilles Ferreol, Dicționarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2001

Peter Cane, An Introduction to Administrative Law, Clarendon Press Oxford, 1997

Denis J. Galligan, Daniel Smilov, Administrative Law in Central and Eastern Europe 1996-1998, Ceu Press, Budapest, 1999

Mihaela Onofrei, Sisteme administrative comparate, Iași, 2003

John Alder, Constitutional and Administrative Law, Macmillan Law Series, Press ltd., 1999

Sheila Bone, Osborn`s Concise Law Dictionary, London Sweet Maxwell, 2001

Jay M. Shafritz, Introducing Public Administration, Addison Wesley Longman, inc., USA, 1999

Emilia Kandeva, Stabilization of Local Governments, LGI Books, Budapest, 2001

Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet „Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments“, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001.

Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Serviciile Publice în Statele în Curs de Aderare, Tendințe Noi și Impactul Procesului de Integrare, Institutul European de Administrație Publică, Maastricht, Olanda, 2003

Filip Gheorghe – Sisteme Administrative Comparate ISBN 565, Ed. Sedcom Libris Iași, 2000

Marius Profiroiu Anton Parlagi, Eugen Crai, Etica și corupție in administrația publică, Ed Economică, 2001

G. Stănciulescu, A. Androniceanu, Sisteme comparate de administrație publică europeană

Cristian Ionescu, Funcția publică comunitară, suport de curs SNSPA, 2004

Hartley C, The foundations of European Community law an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community, Oxford 2003

Ioan Leș, Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat, Ed. AllBeck, 2005

Ioan Leș, Sisteme judiciare comparate, Ed. AllBeck, 2002

WWW.EUROPA.EU.INT

WWW.INFOEUROPA.RO

WWW.UNPAN.ORG

Effective Democratic Governance at Local and Regional Level, Published in Budapest by Local Government and Public Reform Initiative in 2005

Combating Conflict of Interest in Local Governments in the CEE Countries , Published in Budapest by Local Government and Public Reform Initiative in 2004

Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe Published in Budapest by Local Government and Public Reform Initiative in 2002

Kinga Gal, Minority Governance in Europe Published in Budapest by Local Government and Public Reform Initiative in 2002

Glen Wright Gabor Talka, State of Local Democracy in Central Europe, Published in Budapest by Local Government and Public Reform Initiative in 2002

Christoph Demmke, Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants? Who Are the Civil Servants – and How?, EIPA, 2005

Public Administrations and Services of General Interest: What Kind of Europeanisation? , Under the direction of Michel Mangenot, EIPA, 2005

Christoph Demmke European Civil Services between Tradition and Reform , EIPA 2004