Curs Dradm Iparte 2016 2017 [603249]

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” din Iași
FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA AFACERILOR DREPT ADMINISTRATIV Suport curs An universitar 2016-2017 Conf. Dr. Ana-Maria BERCU

CUPRINS INTRODUCERE ……………………………………………………………………………………………………………. 3 UNITATEA DE STUDIU I …………………………………………………………………………………………….. 4 DREPTUL ADMINISTRATIV – RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC………………………………… 4 1.1 Noțiuni generale privind dreptul administrativ …………………………………………………………… 5 1.2. Evoluția și definirea dreptului administrativ ……………………………………………………………… 8 1.3. Obiectul dreptului administrativ ……………………………………………………………………………… 9 1.4. Fundamentele constituționale actuale privind dreptul administrativ și administrația publică………………………………………………………………………………………………………………………………… 10 1.5. Dreptul administrativ european – considerații generale ……………………………………………. 11 UNITATEA DE STUDIU II …………………………………………………………………………………………… 14 IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ……………………………………………………………… 14 2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ………………………………………………………………. 15 2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ………………………………………………………………. 15 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ………………………………………………………….. 16 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ …………………………………………………………….. 17 2.4. Izvoarele primare și secundare ale dreptului administrativ european ………………………….. 19 UNITATEA DE STUDIU III …………………………………………………………………………………………. 25 NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV …………………………………. 25 3.1. Definiția și structura normelor de drept administrativ ………………………………………………. 26 3.2. Ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei de drept administrativ …………………………………. 26 3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ …………………………………………………………… 28 3.4. Codificarea normelor de drept administrativ …………………………………………………………… 28 3.5. Definiția raportului de drept administrativ …………………………………………………………….. 29 3.6. Clasificarea și trăsăturile raporturilor de drept administrativ ……………………………………. 30 Bibliografie ………………………………………………………………………………………………………………….. 32

INTRODUCERE Dreptul administrativ este o disciplină de specialitate, proprie studiului științelor juridice și științelor administrative. Acumularea cunoștințelor specifice acestei discipline trebuie facilitată de parcurgerea în mod obligatoriu a altor materii, precum Drept constituțional, Teoria generală a statului și dreptului. Studierea disciplinei Drept administrativ permite studenților acumularea cunoștințelor de specialitate privind organizarea și funcționarea administrației publice prin analiza juridică a raporturilor ce se instituie între aceasta, ca parte integrantă a sistemului de guvernare și celelalte subiecte de drept, state, organizații publice și/sau private, persoane fizice și/sau juridice. Amplul proces de guvernare presupune înțelegerea de către viitorii specialiști din administrației publice a tuturor mecanismelor de funcționare și organizare a structurilor, proceselor și fenomenelor administrative în scopul prestării unor servicii publice calitative. În consecință, în activitatea profesională viitoare, studenții vor fi capabili să identifice specificitatea unui organ administrativ sau autoritate administrativă în funcție de modul de organizare și funcționare, având în vedere normele juridice de drept administrativ aplicabile. Studenții vor fi capabili să soluționeze potențiale conflicte din activitatea administrației publice cu celeritate și eficiență, prin raportare la norma de drept. În ceea ce privește învățarea materiei, este recomandată parcurgerea capitolelor în ordinea prezentării lor.
Citiți cursul cu atenție, subliniind noțiunile importante care trebuie reținute. Astfel, veți putea ulterior să faceți o trecere în revistă rapidă a principalelor noțiuni învățate.
Nu treceți la următorul capitol fără să fi înțeles pe deplin noțiunile din capitolul anterior, procesul de învățare fiind în acest caz lacunar și lipsit de eficiență.
Nu încercați să memorați textul acolo unde nu înțelegeți. Reținerea noțiunilor poate fi realizată mai ușor dacă apelați la exemple ipotetice din cotidian și, de asemenea, la bibliografia recomandată.
Alocați mai multe ședințe de studiu pentru capitolele ample pentru care timpul necesar de învățare este mai mare de 200’. Reveniți ori de cîte ori este nevoie asupra noțiunilor explicate în curs.
După parcurgerea fiecărei unități de studiu, rezolvați testele de evaluare inserate la sfîrșitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-vă doar un model de evaluare. Răspunsurile la întrebări le găsiți la finalul cursului.

UNITATEA DE STUDIU I DREPTUL ADMINISTRATIV – RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC Cuprinsul Unității de Studiu I I.1 Noțiuni generale privind dreptul administrativ I.2 Evoluția și definirea dreptului administrativ I.3 Obiectul dreptului administrativ I.4 Fundamentele constituționale actuale privind dreptul administrativ și administrația publică I. 5 Dreptul administrativ european – considerații generale Obiective specifice: – definirea noțiunii de drept administrativ și includerea acestuia în ramura dreptului public; – analiza evoluției științei dreptului administrativ și evidențierea atributelor sale juridice; – identificarea obiectului de studiu al dreptului administrativ în raport de alte discipline juridice de drept public; – determinarea principalelor izvoare ale dreptului administrativ; – identificarea particularităților dreptului administrativ european. Cuvinte cheie: – drept public, administrație publică, administrație privată, fenomen administrativ, drept european. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 150 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck, București, 2005. 2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, București, 2003. 3. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, București, 2005. 4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, București, 2008. 5. ***Constituția României

1.1 Noțiuni generale privind dreptul administrativ Modalitățile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de-a lungul timpului, deși, în esență, specialiștii au fost preocupați de analiza acelorași instituții fundamentale. Prezentarea acestor instituții se realizează din triplă perspectivă: legislativă, jurisprudențială și doctrinară. Perspectiva legislativă presupune interpretarea instituțiilor de drept administrativ în acord cu dispozițiile constituționale și legale în materie. Perspectiva jurisprudențială presupune analiza soluțiilor pronunțate de instanțele judecătorești unor cauze determinate, soluții care se bazează pe litera și spiritul legii. Perspectiva doctrinară presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor juridice de către teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize, investigații, interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1. Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie să se facă o delimitare între dreptul public și dreptul privat. În accepțiunea teoreticienilor2 dreptul public cuprinde normele care se referă la organizarea și funcționarea autorităților publice, raporturile dintre aceste autorități, dintre stat și particulari, precum și raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituțional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. . Unii autori3 consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale dreptului public, deoarece înaintea oricăror activități și preocupări, omul a trebuit să o opună pe cea privind modul în care-și organizează comunitatea, cum se apără împotriva dușmanilor, acestea fiind dimensiuni ale activității administrative4. Dreptul privat determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea și persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederea realizării puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptului civil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii și securității sociale, ramura dreptului comercial etc.. Autorii dreptului contemporan5 fac o remarcă privind distincția dintre dreptul privat și cel public, în sensul că această demarcație nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din rațiuni puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viața publică și invers. În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noțiunea de administrație publică ocupă o poziție centrală6. 1 N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecția Curs Universitar, București, 2005, p. 170. 2 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, București, 2005, p. 5. 3 E. Molcuț, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editură și Presă „Șansa” SRL, București, 1995, p. 7-8. 4 V. Vedinaș, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediția a IIIa revăzută și adăugită, București, 2007, p. 9. 5 Ibidem, p. 5. 6 D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediția a 2a, editura CH Beck, București, 2008, p. 4.

Administrația publică se prezintă într-o multitudine de concepte și teorii menite să o definească și să o explice. Dinamica vieții sociale determină o schimbare și o modelare a tuturor structurilor, instituțiilor, organismelor care compun și fac ca administrația publică să funcționeze. Timpul prezent demonstrează că teoria și practica administrației publice sunt într-o perpetuă și radicală schimbare sub influența unor factori contextuali extrem de diferiți: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înțelegerea tuturor mecanismelor de funcționare a acesteia reclamă înainte de toate cunoașterea sensurilor atribuite. Termenul de „administrație” provine din latinescul „administer”, cuvânt compus din prefixul „ad” care arată direcția, sensul și substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul „administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicționarul limbii române explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma „administrație publică” – totalitatea autorităților administrative existente într-un stat, secție sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituții sau agent economic. În „Dictionary of American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press, Chicago, în 1988, sub îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public administration îi sunt date mai multe explicații. Astfel că, administrația publică înseamnă funcția executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea și conducerea poporului și a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării, arta și știința conducerii aplicată la sectorul public. Se poate constata că numeroasele explicații atribuite termenului nu fac altceva decât să demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administrației publice, astfel încât aceasta să poată fi înțeleasă. O problemă de o importanță deosebită se pune între conținutul sintagmelor administrație publică și administrație de stat. Astfel că, în doctrina, legislația și jurisprudența interbelică din țara noastră a fost utilizată în țara noastră sintagma de administrație publică, la care s-a revenit și după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noțiunea de administrație de stat, consacrată prin Constituțiile socialiste și legislația epocii. Este necesar a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilor constituționale românești, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârșitul secolului al XIX-lea și prima parte a secolului XX prin noțiunea de administrație publică se avea în vedere atât activitatea administrației centrale, cât și a celei locale. Drept urmare, sintagma administrație publică era mult mai cuprinzătoare decât cea de administrație de stat. În timpul regimului socialist, dimpotrivă, administrația publică centrală era supraordonată celei locale, astfel încât terminologia utilizată era de administrație de stat pentru toate structurile administrative. Anii de după 1990 marchează transformări în accepțiunile date acestor sintagme, astfel că, prin dobândirea de către autoritățile locale a autonomiei locale și descentralizării, se recâștigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administrație publică se înțelege atât administrația publică centrală (de stat) cât și administrația publică locală de la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei școli într-o localitate reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective, de care va trebui să se preocupe autoritățile administrației publice locale. Pe de altă parte, exercitarea 7 Alexandru Ioan, Administrația publică. Teorii, realități, perspective, Editura Lumina Lex, București, 2007, p. 65.

atribuțiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce se regăsește la nivelul fiecărei localități8. Conceptul de administrație publică presupune două sensuri: a. din punct de vedere funcțional, material, administrația publică este înțeleasă ca activitate specifică realizată de anumite structuri administrative. b. din punct de vedere organic, noțiunea de administrație publică desemnează organele, structurile administrative care realizează activitatea de administrație publică. Din punct de vedere funcțional, administrația publică reprezintă activitatea de organizare a executării și executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea unei bune funcționări a serviciilor publice și prin executarea unor prestații către particulari. Din punct de vedere organizatoric, administrația publică este constituită dintr-un ansamblu de autorități publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice. Se impune în acest sens, delimitarea noțională a următoarelor categorii: autoritate publică, organ de administrație publică, serviciu public, regim de putere publică, instituție publică, interes public. Din analiza reglementărilor constituționale și legale actuale, se poate observa faptul că se utilizează cu predilecție termenul de autoritate a administrației publice și mai puțin cea de organ al administrației publice. Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noțiuni nu există o distincție care s-ar putea face, ele fiind una și aceeași categorie juridică, desemnându-se structurile prin intermediul cărora se înfăptuiește administrația publică9. Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică o colectivitate organizată de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau local ori, altfel formulat, o structură organizatorică ce acționează în regim de putere publică, pentru realizarea unui interes public. Noțiunea de serviciu public desemnează o activitate cu caracter continuu și regulat organizată sau autorizată de o autoritate a administrației publice în vederea satisfacerii unui interes public. Într-o altă accepțiune10, serviciul public este acea activitate desfășurată sau autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public. Noțiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administrației publice și, implicit, orice autoritate publică, în vederea exercitării atribuțiilor sale și pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună11. Noțiunea de instituție publică se deosebește fundamental de cea de autoritate publică. Instituția publică are în vedere structurile subordonate unor autorități ale administrației publice, care funcționează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare. Instituțiile publice se află în raporturi de subordonare ierarhică față de autoritatea care le-a înființat și care 8 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcția publică, ed. 4, Ed. All Beck, București, 2005, p.83. 9 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60. 10 V. Vedinaș, op. cit., 2007, p. 13. 11 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.

va exercita puterea de instrucție și puterea de control asupra lor. În literatura de specialitate se utilizează și noțiunea de stabiliment public ca un corespondent al noțiunii de instituție publică. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună satisfacție interesului general. 1.2. Evoluția și definirea dreptului administrativ Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două accepțiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu de norme juridice având un obiect propriu de reglementare a unor relații sociale specifice. Pe de altă parte, dreptul administrativ este o știință care studiază fenomenul administrativ din perspectivă juridică. În opinia unor reputați specialiști12, dreptul administrativ a fost primul instrument științific de investigare și modelare a administrației. Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriul obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voința legiuitorului, de interesul forțelor politice care conduc societatea. În acest sens, obiectul și metoda de reglementare identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii și a celorlalte acte normative cu putere de lege. Profesorul Iorgovan definește dreptul administrativ ca „ramură a dreptului public care reglementează concret sau cu valoare de principiu relațiile sociale din sfera administrației publice, precum și pe cele de natură conflictuală dintre autoritățile publice sau structurile private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, și cei vătămați în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorități, pe de altă parte13. În istoria dreptului administrativ regăsim definiții care edifică aspecte ale rolului și locului ocupat de administrația publică în cadrul statului și a raporturilor juridice dintre aceasta și celelalte persoane fizice și/sau juridice. Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statul exercită funcțiunea executivă, precum și pe acelea care guvernează raporturile dintre stat și individ născute în urma unui act administrativ14. E. D. Tarangul formula definiția dreptului administrativ de o manieră mai sintetică: „organizarea autorităților administrative și funcționarea serviciilor administrative”15 În opinia noastră, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de norme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administrației publice, raporturile dintre aceasta și alte autorități publice și persoane fizice și /sau juridice, cele care privesc organizarea și funcționarea ei, precum și răspunderea și sancțiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. Din această definiție se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ: 12 I. Alexandru. M. Cărăușan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2005, p. 83. 13 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122. 14 D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citându-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., București, 1929, p. 14. 15 Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, p. 54.

a. dreptul administrativ – ramură a dreptului public, reglementând relațiile dintre administrație și celelalte autorități, precum și între aceasta și persoanele fizice și/sau juridice în raport de putere publică. b. sintagma administrație publică trebuie înțeleasă în accepțiunea sa de autoritate publică, statală sau locală, dar și de agent privat autorizat să presteze anumite servicii publice care înfăptuiește activitatea de administrație publică. Este stipulat în Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 2, alin. (1) litera b că noțiunea de autoritate publică este definită ca orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. c. deși nu mai este precizat regimul de putere publică care caracterizează activitatea administrației publice, acesta se subînțelege, întrucât administrația poate acorda drepturi particularilor, dar le poate încredința și obligații, fără a cere consimțământul acestora. Regimul de putere publică dă dreptul administrației să emită sau să adopte acte administrative care se supun principiului executio ex officio (executării din oficiu) astfel încât, administrația publică poate să treacă direct la executarea lor, fără a mai fi necesară parcurgerea unor proceduri de învestire cu formulă executorie. d. dreptul administrativ reglementează două categorii de relații sociale: o categorie care vizează raporturile dintre administrația publică și celelalte categorii de subiecți de drept și vizează executarea legii, emiterea de acte normative cu forță juridică inferioară legii sau egală acesteia, prestarea de servicii publice, în limitele legii. Cea de-a doua categorie face referire la relațiile de natură conflictuală dintre administrația publică și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime. 1.3. Obiectul dreptului administrativ În literatura juridică s-au conturat trei mari direcții privind obiectul dreptului administrativ: a. taza unicității care susține că dreptul administrativ este singura ramură de drept aplicabilă administrației publice. b. teza pluralității conform căreia dreptul administrativ se aplică administrației publice, alături de alte norme aparținând altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atâta vreme cât prin administrația publică înțelegem, în final, o activitate în regim de putere publică, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest regim, să nu de „impulsuri” pentru conținutul și sfera rezervată reglementării normelor de drept privat, garantând totodată, executarea actelor de drept privat16. c. teza subsidiarității consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităților desfășurate de autoritățile administrației publice, ci și acțiunilor de natură administrativă realizate de alte autorități publice. 16 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.

Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care reglementează relațiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului și unităților administrativ-teritoriale exercitate prin autoritățile lor. Între dreptul administrativ și alte ramuri de drept există interdependențe, după cum urmează. Dreptul constituțional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale, teză ce pornește de la ideea că toate relațiile sociale reglementate de normele constituționale sunt raporturi de drept constituțional , calitate ce nu exclede, dimpotrivă, îngăduie, calificarea unor raporturi juridice și din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este și dreptul administrativ. Astfel că, dispozițiile constituționale referitoare la puterea executivă, administrația publică centrală și locală, contenciosul administrativ, funcția publică au o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept constituțional, iar în subsidiar și norme de drept administrativ. De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a desprinderii în timp a unor instituții ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu: dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. Interdependența dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregește reglementările privitoare la competența autorităților administrației publice, acestea din urmă situându-se într-un raport subsecvent față de normele dreptului administrativ. Relațiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activității de administrare a statului și fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de drept administrativ în cooperare cu cel internațional public. În literatura de specialitate18 se susține că obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul organizării administrației publice, studiul activității administrative, studiul mijloacelor de acțiune ale administrației (personalul utilizat-funcționarii publici, bunurile materiale-domeniul public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicțional al administrației), dar și al controlului administrativ sau al mecanismelor nejurisdicționale, la care se poate adăuga instituția răspunderii administrative cu cele trei forme ale sale: contravențională, disciplinară și patrimonială. 1.4. Fundamentele constituționale actuale privind dreptul administrativ și administrația publică Constituția României de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacră un regim politic semiprezidențial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regim semiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea și executivul bicefal, respectiv Guvernul și Președintele. Capitolul V al titlului III din Constituția României este consacrat Administrației publice. Aceasta grupare a autorităților administrației publice într-un capitol distinct al titlului consacrat autorităților statului, impune precizarea că , în conformitate cu principiul separației 17 D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40. 18 C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediția a IVa revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2007, p. 54. 19 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 13.

puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere constituțional, răspunzând cerințelor democrației constituționale. Ideea de democrație constituțională trebuie înțeleasă din perspectiva cooperării și colaborării dintre puterile statului, fiind exclusă subordonarea unei autorități față de alta. Revizuirea Constituției a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unor dispoziții care au fundamentat procesul de integrare europeană în structurile euroatlantice. Perspectiva integrării țării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a pune în consonanță administrația publică națională cu structurile administrative ale statelor membre ale acesteia. În acest sens, s-a impus reorganizarea și compatibilizarea nu numai a structurilor de administrație publică, ci și a regimurilor serviciilor publice20. Acquis-ul comunitar contribuie la crearea unei convergențe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naționale, contribuind în acest sens la crearea unui Spațiu Administrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ național către cel european unitar. Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde statelor membre o identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituții și competențele acestora, respectarea unor principii largi de organizare și funcționare ce țin de scopul reglementării și nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă21. Este cunoscut faptul că, dreptul european este preeminent dreptului național, drept urmare principiile de organizare și funcționare a administrației publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituția României se stipulează că: „administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarității, înscris în art. 5 al Tratatului de la Maastricht, completează aceste prevederi: „decizia trebuie luată cât mai aproape de nivelul de bază”. 1.5. Dreptul administrativ european – considerații generale Noțiunea dreptului administrativ european implică cunoașterea determinărilor, evoluțiilor și trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentat Uniunea Europeană. Dreptul administrativ european22 reprezintă ansamblul normelor juridice cuprinse în tratatele de institutire sau în actele adoptate de instituțiile comunitare prin care sunt reglementate structurile, rolul si funcțiile instituțiilor Uniunii Europene si raporturile acestora cu instituțiile naționale, se aplică în cadrul comunităților europene ca un drept intern al acestora, dar nu și relațiilor cu un pronunțat caracter intern al statelor23(statuare facută de Curtea de Justiție a Comunitații Europene). Aceste norme sunt cuprinse în tratate sau sunt 20 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9. 21 Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă-componentă a integrării europene, articol în Caietul științific nr. 6/2004, Institutul de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secțiunea pentru științe juridice și administrative, p. 90. 22 Dumitru Mazilu, Integrarea europeană, Drept comunitar și instituții europene, Editura Lumina Lex, București, 2004, p. 54 23 Viorel Marcu, Drept instituțional comunitar, ediția a-II a, Editura Lumina Lex, București, 2001, p. 105

emise de instituții, obiectul lor fiind Comunitățiile si exercitarea competențelor lor. Ca atare, dreptul administrativ european are întâietate față de dreptul național al fiecarui stat membru24. În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituțiile comunitare vom întâlni atât norme juridice de drept comercial, drept financiar și bancar, dreptul muncii și securității sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurărilor, dreptul societăților comerciale. Aceste dispoziții cuprinse in reglementările comunitare sunt studiate în cadrul disciplinilor juridice de ramură, iar în România vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe măsura receptării lor de către legislația internă, in cadrul amplului proces de armonizare a acesteia ca acquis-ul comunitar25. Dreptul administrativ comunitar reglementează raporturile juridice din cadrul Comunitățiilor Europene și dintre acestea și statele membre, în baza competențelor instituțiilor europene, precum și a raporturilor juridice dintre aceste instituții și organismele statelor membre. Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice: • cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituțională; • cele cuprinse în acte juridice emise de instituții comunitare care constituie legislatia comunitară ordinară. Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naționale și interesele comune, respectând diversitatea națională, dar în același timp afirmând și propria identitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depași antagonisme seculare, pentru a șterge aerele de superioritate și pentru a aboli recursul la forță ce marca relațiile dintre state. Această metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertații, generată de nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care să nu mai existe antagonismul Est-Vest26. Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptul comunitar este complex și original. Aceste caracteristici își găsesc reflectarea și în sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egală măsură diverse și ierarhizate (corespunzator autorității care le este recunoscută în sistem). Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membre exact ca și un drept național intern, având o forță juridică specifică din care rezultă și caracterele dreptului: a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul de drept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată. b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele însele de a crea drepturi și obligații pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă. c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu sunt destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor norme particularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă și caracterul de efect pe orizontală a dreptului administrativ comunitar. 24 Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139 25 Viorel Marcu, Drept instituțional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, București, 2002, p. 6 26 Dana Victoria Savu, Integrare europeană, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate față de normele naționale, deci dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul național intern. In dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relațiile care trebuie să existe între dreptul național si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicarea normelor. Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea juridică internațională și ordinea juridică națională sunt doua sisteme de drept distincte și paralele. Teste de autoevaluare 1. Analizați specificitatea dreptului administrativ în sistemul juridic de drept public. 2. Argumentați sintagma „preeminența drptului european asupra dreptului administrativ”. 3. Explicați tezele formulate în literatura de specialitate cu privire la obiectul dreptului administrativ. 4. Evidențiați diferențele dintre sintagma administrație publică și administrație de stat. 5. Eplicați principiul executio ex officio.

UNITATEA DE STUDIU II IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV Cuprinsul Unității de Studiu II II.1 Caractere generale ale izvoarelor de drept II.2 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ II.3 Izvoarele scrise ale dreptului administrativ II.4 Izvoarele primare și secundare ale dreptului administrativ european Obiective specifice: – definirea noțiunii de izvor de drept; – identificarea izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ și analiza acestora; – identificarea izvoarelor scrise ale dreptului administrativ și analiza acestora; – cunoașterea principalelor izvoare de drept administrativ european. Cuvinte cheie: – izvor de drept, legitate, izvor scris, izvor nescris, cutumă, jurisprudență, lege, act normativ. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 180 minute Bibliografie selectivă: 1. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, București, 2003. 2. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, București, 2005. 3. Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Editura C.H. Beck, București, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a IIIa revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2007. 8. ***Constituția României 9. ***Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și completările ulterioare.

2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al discuțiilor teoretice. Abordarea clasică a noțiunii de izvor de drept presupune analiza izvoarelor materiale și a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuri autonome de drept, și analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fost puse în lumină două categorii de accepțiuni ale acestei noțiuni: izvor de drept în sens material si izvor de drept în sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forțele creatoare ale dreptului”, iar de către Jean Louis Bergel ,,izvoare substanțiale”, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relevă condițiile materiale, concrete care generează norma juridică. Ele reprezintă infrastructura oricărui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creația conștiinței juridice a societății respective. Din relațiile sociale care se cumuleaza și se generalizează apare acel curent general de opinie pe care îl numim constiință juridică colectivă a societății respective. Din această constiință colectivă a societății se ivește dreptul pozitiv, fie că este vorba de un drept cutumiar, constituit într-un mod inconștient și latent, fie că este vorba de legea scrisă, care se formează prin acțiunea conștientă a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatul conștiinței juridice, mai mult sau mai puțin generalizate, a societății respective. Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale, ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conținut concret dreptului pozitiv, concentrând nevoile reale ale vieții și relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale (comenzi sociale), și sunt concepute ca adevarate “dat”-uri ale dreptului, realități exterioare, sau dau naștere unor reguli izvorâte din necesitățile practice și reprezintă condițiile sociale care determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin care voința guvernanților să devină voința de stat obligatorie pentru membrii societății, pentru a putea să intervină în caz de nevoie forța de constângere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă un interes deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte și modalități prin care semnificația normei de drept este regula de conduită socială și se impune ca model de urmat în relațiile interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic ințelegem exteriorizarea unei reguli de conduită printr-o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptări optime de catre destinatarii săi. Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesitățile cele mai de seama, care asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societății. Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvăluie existența unei diversități de asemenea izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea și varietatea relațiilor sociale care reclamă reglementare juridică. În evoluția îndelungată a societății toate tipurile de drept de până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele

formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de gradul dezvoltării sale, fiind influențat de complexitatea relațiilor pe care le reglementează (de pildă în cazul dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul dreptului contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau emise de autoritățiile publice competente, acte ce conțin norme juridice, reguli de conduită generale, obligatorii, imperative. Într-o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă formele juridice de exprimare a vointei guvernanților27. 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ In ceea ce privește izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul (cutuma), jurisprudența, principiile generale ale dreptului și doctrina. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiții. Cutuma este o regulă nescrisă, care a fost aplicată în mod repetat o perioadă indelungată de timp și care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană. Pentru ca obiceiul să fie izvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizarea obiceiului în anumite situații. In ceea ce privește dreptul administrativ, este puțin probabil posibilitatea recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în dreptul civil. Astfel potrivit Constituției ,obligațiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei28. Jurisprudența ca izvor de drept are o situație diferită în funcție de sistemul de drept. Prin jurisprudență se înțelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătorești. În sistemul de drept francez, ca și în alte state, hotărârile instanțelor judecătorești nu sunt considerate a fi izvor de drept, întrucât se pornește de la ideea că rolul insțantelor judecătorești este de a aplica legea la cazurile concrete, prin soluționarea de litigii juridice, și nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunță. În alte sisteme de drept (de exemplu în dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adică hotărârile judecătorești pronunțate anterior, este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluționarea unor litigii asemănătoare. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept. În doctrină a fost susținută necesitatea de a se face distincție între acele principii care sunt prevăzute în acte normative, situație în care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menționat mai sus, și acele principii care, fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătând valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate în administrația activă și sunt impuse acesteia de instanțele judecătorești, atunci când sunt încălcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate de doctrina juridică și aplicate în practica instanțelor de contencios administrativ care controlează 27 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, București 2003, p.48; 28Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală, Editura Universității Titu Maiorescu, București 2003, p. 52;

legalitatea administrației publice. Spre exemplu, principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege, deși exisța propuneri în acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementează organizarea și funcționarea administrației publice. Privit ca operațiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă . În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenței bazei legale, în activitatea administrației comunitare, principiul egalității și nediscriminării principiul securității juridice și a protecției increderii legitime, principiul proportionalității pe langă cel al legalității și al libertății de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina părerile sunt impărțite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne privește, ne situăm de partea autorilor care susțin că, în sens strict, riguros tehnic juridic, doctrina în general, și doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept, dar nu e mai puțin adevarat ca are o influență decisivă asupra jurisprudenței. În toate statele civilizate un judecător nu-și poate ingădui să motiveze o soluție fără să aducă argumente din doctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale. Trebuie menționat că dacă dreptul intern al statelor naționale dispune de mijloace coercitive de aplicare și respectare a normelor lor, Comunitățile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre obținerea obiectivelor în vederea cărora au fost create. Ca regulă generală, se știe că dreptul legitimează, organizează comportamentul și, în același timp, fixează și limitele raporturilor sociale, fiind astfel o formă constitutivă a lor. Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituții și alte organisme specifice. Ele sunt proprii și dreptului administrativ comunitar, cu mențiunea că trebuie ridicate la scară Comunităților, pentru ca dreptul administrativ comunitar este supranațional și are în toate situațiile întaietate asupra dreptului național. Această pozitie a determinat o bogată jurisprudență a Curții de Justiție a Comunități Europene care pe parcursul timpului a definit natura și ordinea juridică comunitară. O decizie a Curții a reafirmat ca tratatele au forța de lege în toate statele membre din moment ce acestea le-au ratificat și că ele primează, în întregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O altă decizie precizează ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se înscrie astfel ca foța executorie a dreptului comunitar este egală pentru toate statele, ca preeminența dreptului administrativ comunitar înseamnă că și alte acte, cum sunt de pildă regulamentele, au valoare obligatorie și sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor parți din suveranitatea statelor facute în favoarea Comunitățiilor, potrivit dispozițiilor din tratate constituie de fapt o limitare definitiva și voluntară din dreptul suveran al statelor și care nu se pot prevala de un act ulterior de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligațiile lor. 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituția și legile constituționale, legea organică și legile ordinare, ordonanțele de Guvern, decretele în vigoare 30 Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53;

ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern, actele administrației ministeriale, ordinul prefectului, actele autorităților administrației publice locale, tratatele internaționale. Constituția este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispozițiile sale decizii obligatorii pentru întreaga societate, având rolul de a adopta măsuri pentru asigurarea siguranței publice a fiecărui cetățean, să reflecte interesele generale și aspirațiile unei anumite populații, exprimate la nivel constituțional27. Constituția este cel mai important izvor de drept administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituționale constituie izvor de drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, la organizarea și funcționarea celor mai importante autorități ale administrației publice (Guvern, Președinte, Administrație de stat, administrație publică locală, administrație de stat în teritoriu). De asemenea, normele constituționale care privesc drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor a căror realizare revine administrației publice reprezintă izvor de drept administrativ. Legea fundamentală face referire expresă și la raporturile dintre administrația publică și celelalte autorități publice, precum și cu cetățenii. Se poate aprecia, în acest sens, faptul că legea fundamentală este principalul izvor de drept, în general, și de drept administrativ, în subsidiar. În literatura de specialitate28 se apreciază că legea fundamentală este cel mai important izvor de drept administrativ din următoarele considerente: a. consacră principii cu caracter general care guvernează statul român; b. reglementează principiile și instituțiile fundamentale privind administrația publică în mod expres; c. consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimițând la actul normativ care urmează să le prevadă. Legile constituționale, adică cele de revizuire a Constituției, sunt izvor de drept administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. Actuala Constituție a României a fost revizuită prin Legea de revizuire nr. 429/2003. unele dintre dispozițiile sale fac trimitere expresă către instituțiile dreptului administrativ: Președintele României, guvernul, prefectul, funcția publică, contenciosul administrativ. Din această perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor de drept administrativ. Legile organice (în acord cu prevederile Constituției, art. 73) sunt legile ce pot fi adoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituție, deci se constituie ca izvor de drept, în general, și de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu completările și modificările ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu completările și modificările ulterioare. Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituție) reprezintă ansamblul legilor care reglementează domeniile vieții economico-sociale care nu fac obiectul legilor constituționale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituții sau relații sociale care fac obiectul administrației publice atunci se constituie ca izvor de drept administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ 27 Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, București, 2004, p. 1. 28 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 45.

menționăm: Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc. Ordonanțele Guvernului, simple sau de urgență, cu regimul lor specific consacrat de art. 115 din Constituție, sunt acte normative cu forță juridică egală legii. Având în vedere organul emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nu excledem ideea ca ele să fie și izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul de reglementare vizează alte domenii și relații ale vieții economico-sociale. Așa cum prevede Constituția, art. 108 și art. 115, ordonanțele sunt rodul instituției delegării legislative, adică a împuternicirii pe care o primește Guvernul de la Parlament. Ordonanțele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecință, acest tip de ordonanță poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare. Ordonanțele de urgență, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervin doar în situații extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice. Rolul ordonanțelor de urgență este de a completa și sprijini mecanismele statului de drept, drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activității sale, intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă și mai rapidă decât cea a legii. Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementări constituționale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menținerea în vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituționale și interpretate în litera și spiritul acestora. Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executării legilor”. Ele se semnează de primul ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial, sub sancțiunea inexistenței lor în cazul nepublicării. O excepție de la principiul obligativității publicării în Monitorul Oficial, în acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituție este cel rpivitor la hotărârile care au caracter militar și care urmează să se comunice instituțiilor interesate. Actele administrației ministeriale, ale autorităților administrative centrale autonome, ale autorităților administrației publice locale, ale prefecților constituie izvor de drept administrativ numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit după criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează tuturor, conținând reguli generale și impersonale, oricine putând intra sub incidența lor la un moment dat. Tratatele și convențiile internaționale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ numai cu îndeplinirea atrei condiții: a. să fie de aplicație directă, nemijlocită; b. să fi fost ratificate potrivit dispozițiilor constituționale; c. să cuprindă reglementări ale relațiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. 2.4. Izvoarele primare și secundare ale dreptului administrativ european Ca urmare a jurisprudenței Curții de Justiție a Comunități Europene, sistemul normativ al Comunității creat prin tratatele internaționale încheiate între state se caracterizeaza prin două trăsături fundamentale:

– prima trăsătură constă în ordinea juridică comunitară, adică într-un sistem de norme ierarhizate și diversificate care înglobează tratatele constitutive precum și diferitele categorii de acte emise de instituții și alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum și principiile generale cărora acțiunea Comunităților trebuie să li se supună; – o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se aplică numai Comunităților în întegralitatea lor organică și funcțională ci se integrează în ordinea juridică internațională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară, supranațională și imperativă, ea rezultă din diferențierea normelor conform izvoarelor lor de formare și din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le-a fost conferită. Ca orice altă ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblul organizat de norme care își trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate. Astfel se distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse în tratatele constitutive și dreptul derivat ce cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive și cu respectarea procedurilor expres prevăzute de aceste tratate32. Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de drept derivat, în sensul ca își ocupă locul în ordinea de drept național ca drept administrativ comunitar, fără a mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statele membre sunt obligați să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nu numai imediată, ci și directă, ele dau naștere la drepturi și la obligații statelor membre și persoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare, indiferent dacă exista norme de drept național incompatibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligația statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflict cu normele comunitare. Voința statelor de a configure anumite norme juridice este determinată de realitațile dezvoltării economice și sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancționarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduită și trasformarea lor în norme de drept. Normele juridice comunitare se exprimă printr-o varietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar33. În regula generală, se disting două categorii esențiale de izvoare ale dreptului comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunității Europene, precum și din Tratatele și actele care le modifică, completează și adoptează. Cu alte cuvinte este vorba despre un număr impresionant de instrumente conveționale și în categoria acestor izvoare s-ar putea include și acordurile internaționale prin care Comunitățile s-au obligat, inclusive acordurile cu unul sau mai multe state sau organizații internaționale incheie în exercitarea competențelor externe. Tratatele comunitare Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel național cu dreptul constituțional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii și 31 Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile omului, Editura Institutul Roman, Bucuresti, 2005, p.83 32 Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de l’Union Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493 33 Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77 34 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

precizează competența instituțiilor din sistemul care participă la procesul de luare a deciziilor, procedurilor legislative, precum puterile și prerogativele care sunt recunoscute acestor instituții. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catre parlamentul național sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind o Comunitate Europană și Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere și Tratatul instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state decât cele fondatoare și protocoale. O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate și acte modificatoare este dificil de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările și completările aduse Tratatelor institutive rezultă nu numai din tratate propriu-zise, ci și din actele instituțiilor comunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fie ratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante modificari aduse celor trei tratate originare de-a lungul timpului, reținem atenția, dupa cum urmează, actele prin care s-au pus bazele instituțiilor comune: Convenția cu privire la anumite instituții comune, semantă și intrată în vigoare în același timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic și o Comisie Unica pentru Comunității și Protocolul Unic cu privire la imunități și privilegii, semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 și intrate în vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privire la creșterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970 (intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) și la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat în vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea reprezentanțiilor Adunării prin sufragiu universal direct, fondată, în special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adaptează și completează tratatele anterioare35. Actul Unic European, semnat la Laxemburg și la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie 1992 și Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale dreptului administrativ comunitar și au un caracter compozit. Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prin dispozițiile pe care le conțin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziții, în special cele care sunt înscrise la Titlurile V și VI, care corespunde pilonilor doi și trei, fac parte, în cel mai fericit caz, din categoria dreptului administrativ european complementar36. Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parți. Prima, cea mai substanțială, conține modificările de fond aduse Tratatului asupra Uniunii Europene și celor trei tratate comunitare. A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând și anexele și protocoalele lor, în scopul suprimării dispozițiilor și adaptării, în consecința, a textului din anumite dispoziții. De asemenea, tot aici, este prevăzută și abrogarea Convenției din 25 Martie 1957, cu privire la anumite instituții comune și a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie 1965. 35 Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50 36 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

A treia parte, în afara dispozitiilor generale și finale, obișnuite într-un astfel de tratat, realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene și din Tratatul instituind Comunitatea Europeană. Deși Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferința a decis să-i adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor două tratate. Deci, nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele inițiale așa cum se prezintă ele după modificările de fond, simplificările și renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam37. Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european Această a două categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este formată din ansamblul actelor unilaterale ale instituțiilor, nemaifiind, deci, în prezența unui drept convețional, ci în prezența unui drept ,,legiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte, norme realizate chiar de către Comunitate, în și pentru aplicarea tratatelor)55. Denumirea de drept derivat (legislație sau drept secundar) indică atât funcția pe care actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât și subordonarea lor în raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menționate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar instituțiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii misiunii lor. Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autoritățile administrative ale comunităților. Având caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. În acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunităților și obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prin intermediul diverselor politici comunitare și, chiar dacă Tratatul nu enunță expres obiective specifice ale unei anumite activități, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative european comunitar, în sensul că, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecte principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru o perioadă mare de implementare, precum și prohibițiile specifice enuntațe de Tratat în diverse domenii. Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate dispozițiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituțiile comunitare sunt abilitate să emită astfel de acte, numai în condițiile în care ele sunt necesare pentru aducerea la îndeplinire a obiectivelor lor și dacă tratatele prevăd această atribuție56. Sunt acte interne cu caracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea și funcționarea instituțiilor comunitare, sau acte funcționale preparatorii. În anumite circumstanțe, în practică, au mai apărut și alte acte care 37 J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997 38 Augustin Fuerea, op, cit, p. 52 55 Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36 56 Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituțional european, Editura Olimp, București, 1999, p.146

produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mărirea numărului de avocați generali și altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar există corespondențe care permit stabilirea și a unei nomenclaturi comune. Așa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” de către Curte, dacă nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiție a Comunități Europene, adoptarea oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiind considerat ca viciu de formă, atât lipsa motivației, cât și insuficiența acesteia. Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivate sunt clasificate în: – regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii și direct aplicabile statelor membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament și Banca Centrală Europeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau de execuție. Cele de bază sunt de competența Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iar cele de execuție sunt emanația celorlalte organe abilitate. – directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopului pentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităților naționale alegerea formei și a mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute57; în principiu, ele nu au influență generală, deoarece se adresează direct unui stat membru și nu au nici aplicabilitate directă în ordinea juridică internă. – decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează unor destinatari precis determinați și identificați, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care îi desemnează. – recomandări și avize: sunt acte comunitare fără forță juridică obligatorie, neavând efect constrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele comunitare. Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european Spre deosebire de izvoarele derivate și de cele care sunt constituite din angajamentele externe ale Comunităților, care rezultă ambele din exercitarea de către instituțiile comunitare a competențelor ce le-au fost atribuite prin tratate, în acest caz avem de-a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre în domeniile de competență națională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpul și în prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare) complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar și pot fi considerate norme de drept comunitar, în sens larg74. Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul Comunități Europene, există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar în clasificarea făcută de articolul menționat. în această categorie intră următoarele acte comunitare: așa-numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare și funcționare a organelor sau 57 Viorel Marcu, Drept instituțional comunitar, Ediția a-II a, Editura Lumina Lex, București, 2001, p. 110-111 74 I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44

instituțiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de altă parte, actele sui generis, și anume: hotărâri cu caracter general, rezoluții, declarații, concluzii, programe de acțiune, comunicări ale Comisiei, acorduri inter-instituționale.Adoptarea acestui tip de acte a fost legitimată de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea să nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru întregul drept derivat ai cărui emitenți sunt instituțiile comunitare. Actele interne ale instituțiilor comunitare Aceste acte privesc activitatea internă a instituțiilor. Așa cum precizam mai sus, este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare dintre instituțiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a-și elabora Regulamentul de organizare internă și de funcționare. De asemenea, putem da ca exemple care intră în această categorie: actele adoptate de o instituție în executarea statutului funcționarilor comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 a Tratatului Comunității Europene75. Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesului decizional în această categorie intră: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituțiile; recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acord internațional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea și încheierea unui acord internațional. Acte care modifică dispozițiile instituționale ale Tratatelor. Astfel, articolul din Tratatului Comunității Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiție a Comunității Europene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate crește numărul judecătorilor și poate face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curții în plen sau în Camere. Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relațiilor inter-instituționale, există situații în care efectele se extind și în afara acestui cadru. Astfel, Statutul funcționarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele adoptate de instituții în baza Statutului pot determina efecte juridice în afara administrației comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curți de Justiție a Comunității Europene determină, evident, și efecte externe, și exemplele pot continua. Teste de autoevaluare 1. Explicați conceptul de izvor de drept și delimitați izvoarele dreptului administrativ. 2. Analizați izvoarele directe ale dreptului administrativ. 3. Argumentați interpretarea dată tratatelor europene ca izvoare de drept administrativ. 4. Explicați importanța cunoașterii izvoarelor complementare ale dreptului administrativ european în practica administrației publice. 5. Legea –principal izvor de drept administrativ. 75 I.P.Filipescu, op.cit. p 45

UNITATEA DE STUDIU III NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV Cuprinsul Unității de Studiu III III.1 Definiția și structura normelor de drept administrativ III.2 Ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei de drept administrativ III.3 Clasificarea normelor de drept administrativ III.4 Codificarea normelor de drept administrativ III. 5 Definiția raportului de drept administrativ III. 6 Clasificarea și trăsăturile raporturilor de drept administrativ Obiective specifice: – definirea noțiunii de normă de drept administrativ; – analiza structurii normei de drept administrativ; – cunoașterea clasificării normelor de drept administrativ în funcție de criterii specifice; – analiza necesității codificării normelor de drept administrativ prin raportare al exemple de bune practici; – definirea și clasificarea raportului de drept administrativ și evidențierea specificității acestuia față de alte tipuri de raporturi juridice. Cuvinte cheie: – normă juridică, criteriu de clasificare, codificare, raport juridic. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 90 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck, București, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituții politice și drept constituțional, Editura Juridică, București, 2004. 3. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Ilie Gorjan, ș. a., Dreptul Administrativ în Uniunea Europeană, Editura Lumina Lex, București, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Editura C.H. Beck, București, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. ***Constituția României

3.1. Definiția și structura normelor de drept administrativ În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a dreptului, este sistemul juridic elementar. În conținutul oricărei norme juridice este înmaganizată o anumită reprezentare conștientă a legiuitorului în legătură cu conduita posibilă sau datorată a subiectelor participante la relațiile sociale. Pe cale de consecință, norma juridică este un etalon, un model de comportament, ce reflectă pretențiile și exigențele societății față de conduita membrilor săi în anumite categorii de relații29. Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale care apar între autoritățile administrației publice în realizarea sarcinilor administrative, între acestea și particulari. În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiții care sunt menite să explice conținutul și aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă de conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este asigurată prin conștiința juridică, iar, la nevoie, prin forța de contrângere a statului. Normele de drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecților care participă, într-o formă sau alta, la realizarea administrației publice. Dumitru Brezoianu definește norma juridică de drept administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relațiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, ca ramură de drept30. Ca urmare, normele de drept administrativ reprezintă regula socială de comportament caracterizată prin generalitate, impersonalitate și obligativitate, instituită sau recunoscută de autoritatea publică având acest atribut conferit de societate și a cărei aplicare se asigură prin acceptare conștientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancționată de forța specializată a statului31. Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură tripartită, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziția și sancțiunea. Structura externă sau tehnico-juridică este reprezentată de forma exterioară pe care o îmbracă norma juridică: articole și alineate în cadrul actelor normative. 3.2. Ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei de drept administrativ Ipoteza poate face referire la: a. împrejurările, condițiile, situațiile în care se aplică norma juridică (ea poate conține, spre exemplu, definiții, pincipii, scopul activității unui organ, înțelesul unor termeni etc.). Ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificării cadrului legal al acțiunii lor; 29 N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, București, 2005, p. 130. 30 D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004. 31 Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidența normei; După modul de determinare ipoteza poate fi: a. absolut determinată, când legea impune cu precizie administrației un anumit comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună întocmai. Este vorba în acest sens de o competență legată. b. relativ determinată, când legea crează cadrul general și lasă posibilitatea administrației publice să aprecieze, în funcție de circumstanțe, dacă va face sau nu ceea ce ea consacră în termeni generici. În această situație este vorba de puterea discreționară a administrației publice sau competența de apreciere a acesteia. Dispoziția normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conține prescripția, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva32. Dispoziția normei de drept administrativ cuprinde fondul, conținutul reglementării, indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă, ce trebuie să facă sau să nu facă acestea. Administrația publică se desfășoară în regim de putere publică și are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziția normei de drept administrativ va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestație sau interzicând o anumită activitate. Se cunosc trei categorii de dispoziții, care se regăsesc într-un mod specific în sfera acestui tip de norme juridice: a. dispoziții imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept; b. dispoziții prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului de drept; c. dispoziții permisive, atunci când se prevede o anumită acțiune, lăsând la alegerea subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu-l obligă. Ca și ipoteza, dispoziția poate fi absolut determinată sau relativ determinată. Sancțiunea normei de drept administrativ prevede consecințele juridice ce decurg în cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancțiunea este analizată din două perspective: a. în sens larg, sancțiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectul regulii de drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancțiune preventivă), fie prin a reprima această violare (sanțiune represivă). b. în sens restrâns, prin sancțiune se înțelege orice măsură de represiune împotriva violării regulilor de drept. Sancțiunile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii: a. după obiect: – sancțiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.); – sancțiuni cu privire la persoane, instituții, autorități publice (amendă, avertisment); – sancțiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcții ilegale); – sancțiuni mixte (destituirea și anularea unui act emis de un funcționar public). b. din punct de vedere al temeiului obiectiv: – sancțiuni administrativ-disciplinare (intervin în cazul săvârșirii ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative); 32 Radu Stancu, op. cit., p. 58.

– sancțiuni administrativ-contravenționale (intervin în cadrul săvârșirii ilicitului contravențional); – sancțiuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci când s-a săvârșit o faptă cauzatoare de prejudicii materiale și morale). Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative, ele putând să îmbrace cele mai variate forme33. 3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează: a. după obiectul de reglementare: – norme organice care reglementează înființarea, organizarea și funcționarea structurilor administrative; – norme de drept material care vizează drepturile și obligațiile corelative ale autorităților administrației publice sau agenților autorizați implicați în activitatea administrativă; – norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de concretizare a activității administrative. b. după caracterul normelor: – norme imperative, care impun subiectelor anumite obligații- să facă – norme onerative sau să nu facă- norme prohibitive; – norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uza de anumite drepturi fără a i se impune acest lucru. c. din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare: – norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administrație publică sau unei sfere mari de organe; – norme speciale care se referă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici cu modificările și completările ulterioare). d. după izvoarele de drept care le consacră: – norme cuprinse în Constituție; – norme cuprinse în legi organice și ordinare; – norme cuprinse în ordonanțe de Guvern, simple sau de urgență; – norme cuprinse în hotărâri de Guvern și acte ale autorităților centrale de specialitate; – norme cuprinse în acte ale autorităților autonome locale etc. 3.4. Codificarea normelor de drept administrativ Codificarea juridică reprezintă chintesența sistematizării dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie34. Problema codificării 33 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, București, 2005, p. 145. 34 Ioan Șantai, Codificarea administrativă, cerință a statului de drept și a integrării europene a României, în Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58.

dreptului administrativ a preocupat și preocupă pe specialiștii domeniului. Trebuie precizat faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forța juridică a unei legi, însă nu una obișnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramurii de drept respective35. Una dintre calitățile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de concepție, care obligă pe toți autorii unui act normativ de o asemenea importanță să aibă capacitatea de a depăși disensiunile, diferențele de concepție, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere legislative unitare. Există o serie de dificultăți pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le-ar ridica: – diversitatea și caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept; – numărul mare de autorități publice competente să edicteze reguli administrative; – multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă; – specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administrația publică, aflată într-o continuă schimbare și transformare, pentru a putea face față unei realități. În ciuda acestor dificultăți, ne raliem la părerea conform căreia o administrație publică modernă, într-un stat democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile omului, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic sunt valori supreme și garantate, nu poate fi decât o administrație transparentă, iar transparența nu este de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice și când este vorba de colectorul de taxe și când este vorba de Guvern36. 3.5. Definiția raportului de drept administrativ Raportul juridic este o relație socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezintă acele relații care apar în sfera de realizare a administrației publice și care sunt supuse normelor dreptului administrativ. O problemă importantă a fost reprezentată de momentul nașterii raportului juridic. În acest sens s-au conturat două mari curente de opinie: primul, susținut cu prioritate de specialiștii teoriei dreptului este adeptul tezei că raportul juridic ia naștere numai după ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susține că pentru nașterea raportului juridic nu este nevoie să intervină un anumit act omenesc, că de fapt raportul se naște chiar din normă, direct și fără nici o mijlocire. Acest curent este susșinut de penaliști și teoreticienii dreptului administrativ. Pornind de aici s-au conturat două mari categorii de raporturi: – raporturi de cooperare (conformare) care durează cât norma de drept este respectată; 35 Liliana Vișan, Diana Iuliana Pasăre, Mutații aduse instituției contenciosului administrativ de revizuirea Constituției. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a României, în Caietul științific nr. 6/2004, Reformele administrative și judiciare în perspectiva integrării europene, Secțiunea pentru științe juridice și administrative, Institutul de Științe Administrative „Paul Negulescu”, Sibiu, p. 55-56. 36 A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

– raporturi de conflict, când norma de drept administrativ a fost încălcată și intervine forța de coerciție statală. 3.6. Clasificarea și trăsăturile raporturilor de drept administrativ Potrivit sistemului constituțional și legal actual se conturează următoarele categorii de raporturi de drept administrativ: a. raporturi de subordonare ierarhică (de exemplu, dintre Guvern și ministere, dintre ministere și alte autorități centrale de specialitate subordonate lor, între Guvern și alte autorități subordonate); b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar și consiliul local, dintre Președinte și Guvern); c. raporturi de tutelă administrativă(raporturi între autoritățile autonome locale, inclusiv la nivelul județului și Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriul, prefectul); d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local și cel județean). Trăsăturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel: – din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod obligatoriu un purtător al autorității publice, care, potrivit prevederilor constituționale ar putea fi: statul, prin organele sale, unitățile administrativ-teritoriale, un organ al administrației publice sau o altă autoritate publică, potrivit art. 52 din Constituție, stabilimente publice și de utilitate publică etc.; – conținutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul drepturilor și obligațiilor părților care participă la procesul de înfăptuire a administrației, respectiv executarea legii și prestarea de servicii publice în limitele legii, precum și emiterea de acte normative cu forță juridică inferioară legii; – trăsătura generală a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea că acțiunea subiectelor sau inacțiunea lor, în general conduita părților se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere publică. Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităților administrative locale , în vederea asigurării legalității și apărării interesului public. Constituția consacră în art. 123 alin. 5 instituția tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului. Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercită un control asupra activității autorităților autonome locale și județene sau asupra organ executiv creat, potrivit legii, la nivel județean, putând ataca în contencios administrativ actele acestora atunci când le consideră ilegale. Raporturile de tutelă administrativă au următoarele trăsături: a. subiectele acestora au o reprezentare constituțională și legală, ele fiind reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum și de autoritățile autonome locale și cele județene; b. nașterea și realizarea lor exprimă voința legiuitorului.

Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici dincolo de text37. Teste de autoevaluare 1. Evidențiați structura normei de drept administrativ și analizați ipoteza. 2. Argumentați importanța tutelei administrative în raporturile dintre autorități și alte subiecte de drept. 3. Explicați raportul de subordonare ierarhică dintre autoritățile de administrație publică. 4. Expuneți un punct de vedere personal cu privire la necesitatea codificării normelor de drept administrativ. 5. Prezentați și exemplificați o normă administrativă care să aibă dispoziție imperativă.
37 V. Vedinaș, op. cit., p70.

Bibliografie 1. Ana-Maria Bercu, Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația publică, Editura Universitară, București, 2009. 2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck, București, 2005. 3. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, București, 2003. 4. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, București, 2005. 5. Cristian Ionescu, Instituții politice și drept constituțional, Editura Juridică, București, 2004. 6. Dacian Cosmin Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2005. 7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I și II, Editura All. Beck, București, 2003. 8. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, București, 2008. 9. Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2007. 10. Florin Oprea, Drept constituțional și instituții politice, suport curs, anul I, Administrație publică, 2014, 2015. 11. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000. 12. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Ilie Gorjan, ș. a., Dreptul Administrativ în Uniunea Europeană, Editura Lumina Lex, București, 2007. 13. Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Editura C.H. Beck, București, 2006. 14. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 15. Razvan Viorescu, Drept administrativ, Curs universitar, Editura Universul Juridic, București, 2015. 16. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 17. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a IXa revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2015. 18. ***Constituția României 19. ***Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și completările ulterioare. 20. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare. 21. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare. 22. ***Legea nr. 340/2004 privind instituția Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24 martie 2008. 23. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare.