Curs Dradm 2019 2020 Parteai [618784]

UNIVERSITATEA
“ALEXANDRU IOAN CUZA”
din Iași

FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA
AFACERILOR

DREPT ADMINISTRATIV

Suport curs
An universitar 201 9-2020

Conf .univ. Dr. Ana -Maria BERCU

CUPRINS
INTRODUCERE ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………. 3
UNITATEA DE STUDIU I ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……….. 4
DREPTUL ADMINISTRATIV – RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC ………………………….. ……. 4
1.1 Noțiuni generale privind dreptul administrativ ………………………….. ………………………….. ….. 5
1.2. Evoluția și definirea dreptului administrativ ………………………….. ………………………….. …….. 8
1.3. Obiectul dreptului administrativ ………………………….. ………………………….. …………………….. 9
1.4. Fundamentele constituționale actuale privind dreptul administrativ și administrația publică
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………. 10
1.5. Dreptul administrativ european – considerații generale ………………………….. ……………….. 11
UNITATEA DE STUDIU II ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… 14
IZVOARELE DREPTULUI ADMI NISTRATIV ………………………….. ………………………….. …….. 14
2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ………………………….. ………………………….. ……… 15
2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ………………………….. ………………………….. ……… 15
2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ………………………….. ………………………….. …. 16
2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ………………………….. ………………………….. ……. 17
2.4. Izvoarele primare și secundare ale dreptului administrativ european ………………………….. 19
UNITATEA DE STUDIU III ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……. 25
NORMA ȘI R APORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV ………………………….. …….. 25
3.1. Definiția și structura normelor de drept administrativ ………………………….. ………………….. 26
3.2. Ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei de drept administrativ ………………………….. …….. 26
3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ ………………………….. ………………………….. ….. 28
3.4. Codificarea normelor de drept administrativ ………………………….. ………………………….. ….. 28
3.5. Definiția raportului de drept administrativ ………………………….. ………………………….. ……. 29
3.6. Clasificarea și trăsăturile raporturilor de drept admini strativ ………………………….. ……….. 30
Bibliografie ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. … 32

INTRODUCERE

Dreptul administrativ este o disciplină de specialitate, proprie studiului științelor
juridice și științelor administrative. Acumularea cunoștințelor specifice acestei discipline trebuie
facilitată de parcurgerea în mod obligatoriu a altor materii, precum Drept constituțional, Teoria
generală a statului și dreptului.
Studierea disciplinei Drept administrativ permite studenților acumularea cunoștințelor
de specialitate privind organizarea și funcționarea administrației publice prin analiza juridică a
raporturilor ce se instit uie între aceasta, ca parte integrantă a sistemului de guvernare și
celelalte subiecte de drept, state, organizații publice și/sau private, persoane fizice și/sau
juridice. Amplul proces de guvernare presupune înțelegerea de către viitorii specialiști din
administrației publice a tuturor mecanismelor de funcționare și organizare a structurilor,
proceselor și fenomenelor administrative în scopul prestării unor servicii publice calitative. În
consecință, în activitatea profesională viitoare, studenții vor fi capabili să identifice
specificitatea unui organ administrativ sau autoritate administrativă în funcție de modul de
organizare și funcționare, având în vedere normele juridice de drept administrativ aplicabile.
Studenții vor fi capabili să soluționeze pot ențiale conflicte din activitatea administrației publice
cu celeritate și eficiență, prin raportare la norma de drept.
În ceea ce privește învățarea materiei , este recomandată parcurgerea capitolelor în ordinea
prezentării lor.
Citiți cursul cu atenție, subliniind noțiunile importante care trebuie reținute. Astfel, veți
putea ulterior să faceți o trecere în revistă rapidă a principalelor noțiuni învățate.
Nu treceți la următorul capitol fără să fi înțeles pe deplin noțiunile din capitolul anterior,
procesul de învățare fiind în acest caz lacunar și lipsit de eficiență.
Nu încercați să memorați textul acolo unde nu înțelegeți. Reținerea noțiunilor poate fi
realizată mai ușor dacă apelați la exemple ipotetice din cotidian și, de as emenea, la
bibliografia recomandată.
Alocați mai multe ședințe de studiu pentru capitolele ample pentru care timpul necesar
de învățare este mai mare de 200’. Reveniți ori de cîte ori este nevoie asupra noțiunilor
explicate în curs.
După parcurgerea fiecă rei unități de studiu, rezolvați testele de evaluare inserate la
sfîrșitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu -vă doar un model de
evaluare. Răspunsurile la întrebări le găsiți la finalul cursului.

UNITATEA DE STUDIU I
DREPTUL ADMINIST RATIV – RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC

Cuprinsul Unității de Studiu I
I.1 Noțiuni generale privind dreptul administrativ
I.2 Evoluția și definirea dreptului administrativ
I.3 Obiectul dreptului administrativ
I.4 Fundamentele constituționale actuale privind dre ptul administrativ și administrația publică
I. 5 Dreptul administrativ european – considerații generale

Obiective specifice:
– definirea noțiunii de drept administrativ și includerea acestuia în ramura dreptului public;
– analiza evoluției științei dreptului administrativ și evidențierea atributelor sale juridice;
– identificarea obiectului de studiu al dreptului administrativ în raport de alte discipline
juridice de drept public ;
– determinarea principalelor izvoare ale dreptului administrativ;
– identificarea part icularităților dreptului administrativ european.

Cuvinte cheie:
– drept public, administrație publică, administrație privată, fenomen administrativ, drept
european.

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor : 150 minute

Bibliografie selectivă:
1. Antoni e Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck,
București, 2005.
2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală , Editura All Beck,
București, 2003.
3. Corneliu Manda, Ana -Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european ,
Editura Lumina Lex, București, 2005.
4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ , vol. I, Editura C. H. Beck, București, 2008.
5. ***Constituția României

1.1 Noțiuni generale privind dreptul administrativ

Modalitățile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de -a lungul timpului,
deși, în esență, specialiștii au fost preocupați de analiza acelorași instituții fundamentale.
Prezentarea acestor instituții se realizează din triplă perspectivă: legislativă, jurisprude nțială și
doctrinară.
Perspectiva legislativă presupune interpretarea instituțiilor de drept administrativ în acord
cu dispozițiile constituționale și legale în materie.
Perspectiva jurisprudențială presupune analiza soluțiilor pronunțate de instanțele
judecătorești unor cauze determinate, soluții care se bazează pe litera și spiritul legii.
Perspectiva doctrinară presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor juridice
de către teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratat e, monografii,
manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize, investigații,
interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1.
Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public . Drept urmare, trebuie să se
facă o delimitare între dreptul public și dreptul privat. În accepțiunea teoreticienilor2 dreptul
public cuprinde normele care se referă la organizarea și funcționarea autorităților publice,
raporturile dintre aceste autorități, dintr e stat și particulari, precum și raporturile dintre state.
Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum
ar fi: dreptul constituțional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. .
Unii autori3 consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale dreptului
public, deoarece înaintea oricăror activități și preocupări, omul a trebuit să o opună pe cea
privind modul în care -și organizează comunitatea, cum se apără împotriva dușmanilor, acestea
fiind dimensiuni ale activității administrative4.
Dreptul privat determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre
acestea și persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederea realizării
puterii publice, c i în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptului civil, ramura
dreptului familiei, ramura dreptului muncii și securității sociale, ramura dreptului comercial
etc..
Autorii dreptului contemporan5 fac o remarcă privind distincția dintre drep tul privat și cel
public, în sensul că această demarcație nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din rațiuni
puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viața publică și invers.
În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noț iunea de administrație
publică ocupă o poziție centrală6.

1 N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului , editura All Beck, ed. 2, Colecția Curs Universitar,
București, 2005, p. 170.
2 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice , vol. I, ed. 12, editura All Beck, București, 2005,
p. 5.
3 E. Molcuț, D. Oancea, Drept privat roman , Casa de Editură și Presă „Șansa” SRL, București, 1995, p. 7 -8.
4 V. Vedinaș, Drept administrativ , Editura Universul Juridic, ediția a IIIa revăzută și adăugită, București, 2007, p. 9.
5 Ibidem, p. 5.
6 D. Aposol -Tofan, Drept administrativ , vol. I, ediția a 2a, editura CH Beck, București, 2008, p. 4.

Administrația publică se prezintă într -o multitudine de concepte și teorii menite să o
definească și să o explice. Dinamica vieții sociale determină o schimbare și o modelare a tuturor
structurilor, instituțiilor, organismelor care compun și fac ca administrația publică să
funcționeze. Timpul prezent demonstrează că teoria și practica administrației publice sunt într –
o perpetuă și radicală schimbare sub influența unor factori contextuali extrem de di feriți: factori
istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înțelegerea tuturor mecanismelor de
funcționare a acesteia reclamă înainte de toate cunoașterea sensurilor atribuite. Termenul de
„administrație” provine din latinescul „administer”, cuv ânt compus din prefixul „ad” care arată
direcția, sensul și substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul
„administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicționarul limbii române
explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma „administrație
publică” – totalitatea autorităților administrative existente într -un stat, secție sau serviciu, care
se ocupă de problemele administrative ale unei instituții sau agent economic. În „Dictionary of
American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press, Chicago, în 1988, sub
îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public
administration îi sunt date mai multe explicații. Astfel că, administrați a publică înseamnă
funcția executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea și conducerea
poporului și a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării, arta și știința conducerii
aplicată la sectorul public. Se poate const ata că numeroasele explicații atribuite termenului nu
fac altceva decât să demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină
în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administrației publice, astfel încât
aceasta să poată fi înțeleasă.
O problemă de o importanță deosebită se pune între conținutul sintagmelor
administrație publică și administrație de stat . Astfel că, în doctrina, legislația și jurisprudența
interbelică din țara noastră a fost utilizată în țara noast ră sintagma de administrație publică , la
care s -a revenit și după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noțiunea de
administrație de stat, consacrată prin Constituțiile socialiste și legislația epocii.
Este necesar a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilor
constituționale românești, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârșitul secolului al XIX –
lea și prima parte a secolului XX prin noțiunea de administrație publică se avea în vedere atât
activitatea administrației centrale, cât și a celei locale. Drept urmare, sintagma administrație
publică era mult mai cuprinzătoare decât cea de administrație de stat . În timpul regimului
socialist, dimpotrivă, administrația publică centrală era supraordonată celei locale, astfel încât
terminologia utilizată era de administrație de stat pentru toate structurile administrative.
Anii de după 1990 marchează transformări în accepțiunile date acestor sintagme, astfel
că, prin dobândirea de către a utoritățile locale a autonomiei locale și descentralizării, se
recâștigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administrație publică se
înțelege atât administrația publică centrală (de stat) cât și administrația publică locală de la
nivelul unităților administrativ -teritoriale. Spre exemplu, construirea unei școli într -o localitate
reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective, de care va
trebui să se preocupe autoritățile administrației publice loc ale. Pe de altă parte, exercitarea

7 Alexandru Ioan, Administrația publică. Teorii, realități, perspective , Editura Lumina Lex, București, 2007, p. 65.

atribuțiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce
se regăsește la nivelul fiecărei localități8.
Conceptul de administrație publică presupune două sensuri:
a. din punct de ve dere funcțional, material , administrația publică este înțeleasă
ca activitate specifică realizată de anumite structuri administrative.
b. din punct de vedere organic, noțiunea de administrație publică desemnează
organele, structurile administrative care reali zează activitatea de
administrație publică.
Din punct de vedere funcțional, administrația publică reprezintă activitatea de
organizare a executării și executare în concret a legilor, urmărindu -se satisfacerea interesului
general prin asigurarea unei bune f uncționări a serviciilor publice și prin executarea unor
prestații către particulari.
Din punct de vedere organizatoric, administrația publică este constituită dintr -un
ansamblu de autorități publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire leg ile sau, în
limitele legii, se prestează servicii publice.
Se impune în acest sens, delimitarea noțională a următoarelor categorii: autoritate
publică, organ de administrație publică, serviciu public, regim de putere publică, instituție
publică, interes pu blic.
Din analiza reglementărilor constituționale și legale actuale, se poate observa faptul că
se utilizează cu predilecție termenul de autoritate a administrației publice și mai puțin cea de
organ al administrației publice . Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noțiuni nu există o
distincție care s -ar putea face, ele fiind una și aceeași categorie juridică, desemnându -se
structurile prin intermediul cărora se înfăptuiește administrația publică9. Sensul principal al
sintagmei autoritate publică este acela de organ public , adică o colectivitate organizată de
oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau local ori, altfel formulat,
o structură organizatorică ce acționează în regim de putere publică, pentru realizarea unui
interes public.
Noțiunea de serviciu public desemnează o activitate cu caracter continuu și regulat
organizată sau autorizată de o autoritate a administrației publice în vederea satisfacerii unui
interes public. Într -o altă accepțiune10, serviciul public este acea activitate desfășurată sau
autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public.
Noțiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele)
de care dispune orice au toritate a administrației publice și, implicit, orice autoritate publică, în
vederea exercitării atribuțiilor sale și pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui
conflict cu cel particular trebuie să se impună11.
Noțiunea de instituție public ă se deosebește fundamental de cea de autoritate publică.
Instituția publică are în vedere structurile subordonate unor autorități ale administrației
publice, care funcționează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare. Instituțiile
publice se af lă în raporturi de subordonare ierarhică față de autoritatea care le -a înființat și care

8 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcția publică, ed. 4,
Ed. All Beck, București, 2005, p.83.
9 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60.
10 V. Vedinaș, op. cit., 2007, p. 13.
11 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.

va exercita puterea de instrucție și puterea de control asupra lor. În literatura de specialitate se
utilizează și noțiunea de stabiliment public ca un corespondent al noțiunii de instituție publică.
Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună satisfacție interesului
general.
1.2. Evoluția și definirea dreptului administrativ

Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două
accepțiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu de norme juridice
având un obiect propriu de reglementare a unor relații sociale specifice. Pe de altă parte,
dreptul administrativ este o șt iință care studiază fenomenul administrativ din perspectivă
juridică.
În opinia unor reputați specialiști12, dreptul administrativ a fost primul instrument științific
de investigare și modelare a administrației.
Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriul
obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voința
legiuitorului, de interesul forțelor politice care conduc societatea. În acest sens, obiectul și
metoda de reglementa re identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care
cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii și a celorlalte acte normative cu
putere de lege.
Profesorul Iorgovan definește dreptul administrativ ca „ramură a dreptul ui public care
reglementează concret sau cu valoare de principiu relațiile sociale din sfera administrației
publice, precum și pe cele de natură conflictuală dintre autoritățile publice sau structurile
private, învestite cu autoritate publică, pe de o part e, și cei vătămați în drepturile lor prin actele
administrative ale acestor autorități, pe de altă parte13.
În istoria dreptului administrativ regăsim definiții care edifică aspecte ale rolului și locului
ocupat de administrația publică în cadrul statului ș i a raporturilor juridice dintre aceasta și
celelalte persoane fizice și/sau juridice.
Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statul
exercită funcțiunea executivă, precum și pe acelea care guvernează raporturile d intre stat și
individ născute în urma unui act administrativ14.
E. D. Tarangul formula definiția dreptului administrativ de o manieră mai sintetică:
„organizarea autorităților administrative și funcționarea serviciilor administrative”15
În opinia noastră, dr eptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de
norme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administrației publice,
raporturile dintre aceasta și alte autorități publice și persoane fizice și /sau juridice, cele care
privesc organizarea și funcționarea ei, precum și răspunderea și sancțiunile aplicabile pentru
nerespectarea acestor norme.
Din această definiție se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ :

12 I. Alexandru. M. Cărăușan, S. Bucur , Drept administrativ , Ed. Lumina Lex, București, 2005, p. 83.
13 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122.
14 D. Apostol -Tofan, op. cit., p. 42 citându -l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol I, ed. A IIIA,
Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., București, 1929, p. 14.
15 Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român , Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, p. 54.

a. dreptul administrativ – ramură a dreptului publi c, reglementând relațiile dintre
administrație și celelalte autorități, precum și între aceasta și persoanele fizice
și/sau juridice în raport de putere publică.
b. sintagma administrație publică trebuie înțeleasă în accepțiunea sa de autoritate
publică, stat ală sau locală, dar și de agent privat autorizat să presteze anumite
servicii publice care înfăptuiește activitatea de administrație publică. Este stipulat în
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 2, alin. (1) litera b că
noțiunea de autoritate publică este definită ca orice organ de stat sau al unităților
administrativ -teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public.
c. deși nu mai este precizat regimul de putere publică care caracteri zează activitatea
administrației publice, acesta se subînțelege, întrucât administrația poate acorda
drepturi particularilor, dar le poate încredința și obligații, fără a cere
consimțământul acestora. Regimul de putere publică dă dreptul administrației să
emită sau să adopte acte administrative care se supun principiului executio ex
officio (executării din oficiu) astfel încât, administrația publică poate să treacă direct
la executarea lor, fără a mai fi necesară parcurgerea unor proceduri de învestire cu
formulă executorie.
d. dreptul administrativ reglementează două categorii de relații sociale: o categorie
care vizează raporturile dintre administrația publică și celelalte categorii de subiecți
de drept și vizează executarea legii, emiterea de acte normative cu forță juridică
inferioară legii sau egală acesteia, prestarea de servicii publice, în limitele legii. Cea
de-a doua categorie face referire la relațiile de natură conflictuală dintre
administrația publică și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime.
1.3. Obiectul dreptului administrativ

În literatura juridică s -au conturat trei mari direcții privind obiectul dreptului
administrativ:
a. taza unicității care susține că dreptul administrativ este singura ramură de drept
aplicabilă administrației publice.
b. teza pluralității conform căreia dreptul administrativ se aplică administrației publice,
alături de alte norme aparținând altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atâta vreme
cât prin administrația publică înțelegem, în final, o activitate în regim de putere publică,
logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest regim, să
nu de „impulsuri” pentru conținutul și sfera rezervată reglementării normelor de drept
privat, garantând totodată, executarea actelor de drept privat16.
c. teza subsidiarității consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităților
desfășurate de autoritățile administrației publice, ci și acțiunilor de natură
administrativă realizate de alte autorități publice.

16 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.

Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care
reglementează relațiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului și unităților
administrativ -teritoriale exercitate prin autoritățile lor.
Între dreptul administrativ și alte ramuri de drept există interdependențe, după cum
urmează. Dreptul constituțional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unor
raporturi sociale, teză ce porneșt e de la ideea că toate relațiile sociale reglementate de normele
constituționale sunt raporturi de drept constituțional , calitate ce nu exclede, dimpotrivă,
îngăduie, calificarea unor raporturi juridice și din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum
este și dreptul administrativ. Astfel că, dispozițiile constituționale referitoare la puterea
executivă, administrația publică centrală și locală, contenciosul administrativ, funcția publică au
o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept cons tituțional, iar în subsidiar și norme
de drept administrativ.
De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a
desprinderii în timp a unor instituții ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu:
dreptul fi nanciar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc.
Interdependența dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregește
reglementările privitoare la competența autorităților administrației publice, acestea din urmă
situându -se într -un raport subsecvent față de normele dreptului administrativ.
Relațiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activității de
administrare a statului și fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de drept administrativ
în cooperare c u cel internațional public.
În literatura de specialitate18 se susține că obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul
organizării administrației publice, studiul activității administrative, studiul mijloacelor de
acțiune ale administrației (personalul utilizat -funcționarii publici, bunurile materiale -domeniul
public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicțional
al administrației), dar și al controlului administrativ sau al mecanismelor nejurisdicționale, la
care se poate adăuga instituția răspunderii administrative cu cele trei forme ale sale:
contravențională, disciplinară și patrimonială.
1.4. Fundamentele constituționale actuale privind dreptul administrativ și administrația
publică

Constituția Românie i de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacră
un regim politic semiprezidențial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regim
semiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea și executivul bicefal, respectiv
Guvernul și Preșe dintele. Capitolul V al titlului III din Constituția României este consacrat
Administrației publice.
Aceasta grupare a autorităților administrației publice într -un capitol distinct al titlului
consacrat autorităților statului, impune precizarea că , în c onformitate cu principiul separației

17 D. Apostol, Tofan , op. cit., p. 40.
18 C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar , ediția a IVa revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București,
2007, p. 54.
19 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 13.

puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere
constituțional, răspunzând cerințelor democrației constituționale. Ideea de democrație
constituțională trebuie înțeleasă din perspec tiva cooperării și colaborării dintre puterile
statului, fiind exclusă subordonarea unei autorități față de alta.
Revizuirea Constituției a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unor
dispoziții care au fundamentat procesul de integrare euro peană în structurile euroatlantice.
Perspectiva integrării țării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a
pune în consonanță administrația publică națională cu structurile administrative ale statelor
membre ale acesteia. În acest se ns, s -a impus reorganizarea și compatibilizarea nu numai a
structurilor de administrație publică, ci și a regimurilor serviciilor publice20. Acquis -ul comunitar
contribuie la crearea unei convergențe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de
guver nele naționale, contribuind în acest sens la crearea unui Spațiu Administrativ european. Se
poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ național către cel european unitar.
Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde sta telor membre o
identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituții și competențele
acestora, respectarea unor principii largi de organizare și funcționare ce țin de scopul
reglementării și nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă21. Este cunoscut faptul că,
dreptul european este preeminent dreptului național, drept urmare principiile de organizare și
funcționare a administrației publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În art.
120, Capitolul V, Titl ul III din Constituția României se stipulează că: „administrația publică din
unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale
și deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarității , înscris în art. 5 al
Tratatului de la Maastricht, completează aceste prevederi: „decizia trebuie luată cât mai
aproape de nivelul de bază”.
1.5. Dreptul administrativ european – considerații generale

Noțiunea dreptului administrativ european implică cun oașterea determinărilor,
evoluțiilor și trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentat
Uniunea Europeană. Dreptul administrativ european22 reprezintă ansamblul normelor juridice
cuprinse în tratatele de institutire sau în a ctele adoptate de instituțiile comunitare prin care
sunt reglementate structurile, rolul si funcțiile instituțiilor Uniunii Europene si raporturile
acestora cu instituțiile naționale, se aplică în cadrul comunităților europene ca un drept intern
al acestor a, dar nu și relațiilor cu un pronunțat caracter intern al statelor23(statuare facută de
Curtea de Justiție a Comunitații Europene). Aceste norme sunt cuprinse în tratate sau sunt

20 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9.
21 Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă -compo nentă a integrării europene , articol în Caietul
științific nr. 6/2004, Institutul de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secțiunea pentru științe
juridice și administrative, p. 90.
22 Dumitru Mazilu, Integrarea europeană , Drept comunitar și instituții europene , Editura Lumina Lex, București,
2004, p. 54
23 Viorel Marcu, Drept instituțional comunitar , ediția a -II a, Editura Lumina Lex, București, 2001, p. 105

emise de instituții, obiectul lor fiind Comunitățiile si exercitarea competen țelor lor. Ca atare,
dreptul administrativ european are întâietate față de dreptul național al fiecarui stat membru24.
În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituțiile comunitare vom întâlni
atât norme juridice de drept comercial, drept fi nanciar și bancar, dreptul muncii și securității
sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurărilor, dreptul
societăților comerciale. Aceste dispoziții cuprinse in reglementările comunitare sunt studiate în
cadrul discip linilor juridice de ramură, iar în România vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe
măsura receptării lor de către legislația internă, in cadrul amplului proces de armonizare a
acesteia ca acquis -ul comunitar25.
Dreptul administrativ comunitar reglementea ză raporturile juridice din cadrul
Comunitățiilor Europene și dintre acestea și statele membre, în baza competențelor instituțiilor
europene, precum și a raporturilor juridice dintre aceste instituții și organismele statelor
membre.
Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice:
 cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituțională;
 cele cuprinse în acte juridice emise de instituții comunitare care constituie legislatia
comunitară ordinară.
Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naționale și
interesele comune, respectând diversitatea națională, dar în același timp afirmând și propria
identitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depași antagonisme seculare, pentru a șterge
aerele de superioritate și pentru a aboli recursul la forță ce marca relațiile dintre state. Această
metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertații, generată de
nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care s ă nu mai existe
antagonismul Est -Vest26.
Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptul
comunitar este complex și original. Aceste caracteristici își găsesc reflectarea și în sistemul
izvoarelor dreptului comunitar, i zvoare in egală măsură diverse și ierarhizate (corespunzator
autorității care le este recunoscută în sistem).
Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membre exact
ca și un drept național intern, având o forță juridică spe cifică din care rezultă și caracterele
dreptului:
a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul de
drept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată.
b) Normele comunitare sunt sus ceptibile prin ele însele de a crea drepturi și obligații
pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă.
c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu sunt
destinatarii normei, deci ar e efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor norme
particularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă și caracterul de efect pe
orizontală a dreptului administrativ comunitar.

24 Irina Moroianu -Zlatescu, Drept institutional european , Editura Oplim, Bucuresti, 19 99, p. 139
25 Viorel Marcu, Drept instituțional comunitar , Tratat, Editura Lumina Lex, București, 2002, p. 6
26 Dana Victoria Savu, Integrare europeană , Editura Oscar Print, 1996, pp. 116 -117

d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate față de normele naționale, deci
dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul național intern. In
dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relațiile care trebuie să existe între dreptul
național si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicarea normelor.
Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea juridică
internațională și ordinea juridică națională sunt doua sisteme de drept distincte și par alele.

Teste de autoevaluare

1. Analizați specificitatea dreptului administrativ în sistemul juridic de drept public.
2. Argumentați sintagma „ preeminența drptului european asupra dreptului administrativ ”.
3. Explicați tezele formulate în literatura de specialita te cu privire la obiectul dreptului
administrativ.
4. Evidențiați diferențele dintre sintagma administrație publică și administrație de stat .
5. Eplicați principiul executio ex officio .

UNITATEA DE STUDIU II
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unității de Studiu II
II.1 Caractere generale ale izvoarelor de drept
II.2 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
II.3 Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
II.4 Izvoarele primare și secundare ale dreptului administrativ european

Obiective specifice:
– definirea noțiunii de izvor de drept;
– identificarea izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ și analiza acestora;
– identificarea izvoarelor scrise ale dreptului administrativ și analiza acestora;
– cunoașterea principalelor izvoare de drept administrativ european.

Cuvinte cheie:
– izvor de drept, legitate, izvor scris, izvor nescris, cutumă, jurisprudență, lege, act normativ.

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor : 180 minute

Bibliografie selectivă:
1. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală , Editura All Beck,
București, 2003.
2. Corneliu Manda, Ana -Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european ,
Editura Lumina Lex, București, 2005.
3. Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene , Editura C.H. Be ck, București,
2007.
4. Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale , Editura C.H. Beck, București, 2006.
5. Iordan Nicola, Drept administrativ , Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2007.
6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ , Editura Accent , cluj Napoca, 2004.
7. Verginia Vedinaș, Drept administrativ , ediția a IIIa revăzută și actualizată, Editura
Universul Juridic, București, 2007.
8. ***Constituția României
9. ***Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și
completări le ulterioare.

2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept

Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al
discuțiilor teoretice. Abordarea clasică a noțiunii de izvor de drept presupune analiza izvoarelor
mater iale și a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuri autonome de
drept, și analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fost puse în lumină două
categorii de accepțiuni ale acestei noțiuni: izvor de drept în sens material si izvor de drept în
sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forțele creatoare ale dreptului”, iar de către Jean
Louis Bergel ,,izvoare substanțiale”, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului
pozitiv. Izvoarele materiale ale dr eptului relevă condițiile materiale, concrete care generează
norma juridică . Ele reprezintă infrastructura oricărui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este
creația conștiinței juridice a societății respective. Din relațiile sociale care se cumuleaza și se
generalizează apare acel curent general de opinie pe care îl numim constiință juridică colectivă
a societății respective. Din această constiință colectivă a societății se ivește dreptul pozitiv, fie
că este vorba de un drept cutumiar, constituit într -un mod inconștient și latent, fie că este
vorba de legea scrisă, care se formează prin acțiunea conștientă a legiuitorului. Dar, dreptul
pozitiv este rezultatul conștiinței juridice, mai mult sau mai puțin generalizate, a societății
respective.
Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale,
ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conținut concret dreptului pozitiv, concentrând
nevoile reale ale vieții și relevându -se legiuitorului sub forma unor comand amente sociale
(comenzi sociale), și sunt concepute ca adevarate “dat” -uri ale dreptului, realități exterioare,
sau dau naștere unor reguli izvorâte din necesitățile practice și reprezintă condițiile sociale care
determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie
pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin
care voința guvernanților să devină voința de stat obligatorie pentru membrii societății, pentru
a putea să intervină în caz de nevoie forța de constângere a statului.
Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă un
interes deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte și modalități prin care semnificația
normei de drept este regula de conduită socială și se impune ca model de urmat în relațiile
interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic ințelegem exteriorizarea unei reguli de
conduită printr -o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptări optime de
catre destinatarii săi.
Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesitățile cele mai de seama, care
asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societății.
Studiul izvoarelor formale ale dreptul ui dezvăluie existența unei diversități de asemenea
izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea și varietatea relațiilor sociale care
reclamă reglementare juridică. În evoluția îndelungată a societății toate tipurile de drept de
până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele

formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de gradul dezvoltării
sale, fiind influențat de complexitatea relațiilor pe care le reglementează (de pildă în cazul
dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul dreptului
contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau
emise de autoritățiile publice competente, acte ce conțin norme juridice, reguli de conduită
generale, obligatorii, imperative. Într -o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă
formele juridice de exprimare a vointei guvernanților27.
2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

In ceea ce privește izvo arele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul
(cutuma), jurisprudența, principiile generale ale dreptului și doctrina.
Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiții.
Cutuma este o regulă nescrisă, care a fost aplicată în mod repetat o perioadă indelungată de
timp și care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană . Pentru ca obiceiul să fie
izvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizare a obiceiului în
anumite situații. In ceea ce privește dreptul administrativ, este puțin probabil posibilitatea
recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în
dreptul civil. Astfel potrivit Constituției ,obl igațiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de
lege sau care decurg din obicei28.
Jurisprudența ca izvor de drept are o situație diferită în funcție de sistemul de drept. Prin
jurisprudență se înțelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătorești. În sistemul de
drept francez, ca și în alte state, hotărârile instanțelor judecătorești nu sunt considerate a fi
izvor de drept, întrucât se pornește de la ideea că rolul insțantelor judecătorești este de a aplica
legea la cazurile concrete , prin soluționarea de litigii juridice, și nicidecum de a crea legea ca
izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunță. În alte sisteme de drept (de exemplu în
dreptul anglo -saxon ), precedentul judiciar, adică hotărârile judecătorești pronunțate an terior,
este socotit drept izvor de drept, făcându -se apel la asemenea hotărâri pentru soluționarea
unor litigii asemănătoare.
Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei
ramuri de drept. În doctrină a fost susținută necesitatea de a se face distincție între acele
principii care sunt prevăzute în acte normative, situație în care chiar acele acte normative sunt
izvoare ale dreptului administrativ, după cum s -a menționat mai sus, și acele principii care, fără
a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătând valoarea unor
izvoare distincte de acte normative res pective. S -au format principii ale dreptului administrativ
care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate în administrația
activă și sunt impuse acesteia de instanțele judecătorești, atunci când sunt încălcate. Regimul
jurid ic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate de
doctrina juridică și aplicate în practica instanțelor de contencios administrativ care controlează

27 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ ,vol 1, Editura. All Beck, București 2003, p.48;
28Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală , Editura Universității Titu Maiorescu, București 2003,
p. 52;

legalitatea administrației publice. Spre exemplu, principiul revocă rii actelor administrative nu
este prevăzut expres în nici un text de lege, deși exisța propuneri în acest sens, dar el se deduce
din actele normative care reglementează organizarea și funcționarea administrației publice.
Privit ca operațiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act
administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură
administrativă .
În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenței
bazei legal e, în activitatea administrației comunitare, principiul egalității și nediscriminării
principiul securității juridice și a protecției increderii legitime, principiul proportionalității pe
langă cel al legalității și al libertății de decizie a administrati ei30. Referitor la doctrina părerile
sunt impărțite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne
privește, ne situăm de partea autorilor care susțin că, în sens strict, riguros tehnic juridic,
doctrina în general, și doct rina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept, dar
nu e mai puțin adevarat ca are o influență decisivă asupra jurisprudenței. În toate statele
civilizate un judecător nu -și poate ingădui să motiveze o soluție fără să aducă argumente din
doctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale. Trebuie
menționat că dacă dreptul intern al statelor naționale dispune de mijloace coercitive de aplicare
și respectare a normelor lor, Comunitățile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un
mijloc integrator pentru a impune statelor membre obținerea obiectivelor în vederea cărora au
fost create. Ca regulă generală, se știe că dreptul legitimează, organizează comportamentul și,
în același timp, fixează și limitele raporturilor sociale, fiind astfel o formă constitutivă a lor.
Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituții
și alte organisme specifice. Ele sunt proprii și dreptului administrativ comunitar, cu mențiunea
că trebuie ridicate la scară Comunităților, pentru ca dreptul administrativ comunitar este
supranațional și are în toate situațiile întaietate asupra dreptului național. Această pozitie a
determinat o bogată jurisprudență a Curții de Justiție a Comunităț i Europene care pe parcursul
timpului a definit natura și ordinea juridică comunitară. O decizie a Curții a reafirmat ca
tratatele au forța de lege în toate statele membre din moment ce acestea le -au ratificat și că ele
primează, în întregul lor ansamblu a supra dreptului intern al statelor. O altă decizie precizează
ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se înscrie astfel ca
foța executorie a dreptului comunitar este egală pentru toate statele, ca preeminența dreptulu i
administrativ comunitar înseamnă că și alte acte, cum sunt de pildă regulamentele, au valoare
obligatorie și sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor parți din suveranitatea statelor
facute în favoarea Comunitățiilor, potrivit dispozițiilor din tr atate constituie de fapt o limitare
definitiva și voluntară din dreptul suveran al statelor și care nu se pot prevala de un act ulterior
de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligațiile lor.
2.3. Izvoarele scrise ale drep tului administrativ

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituția și legile
constituționale, legea organică și legile ordinare, ordonanțele de Guvern, decretele în vigoare

30 Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53;

ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern , actele administrației ministeriale, ordinul
prefectului, actele autorităților administrației publice locale, tratatele internaționale.
Constituția este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispozițiile sale decizii
obligatorii pentru între aga societate, având rolul de a adopta măsuri pentru asigurarea
siguranței publice a fiecărui cetățean, să reflecte interesele generale și aspirațiile unei anumite
populații, exprimate la nivel constituțional27. Constituția este cel mai important izvor de d rept
administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituționale constituie izvor de
drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, la organizarea și funcționarea
celor mai importante autorități ale administrației publice (Guvern, Președinte, Administrație de
stat, administrație publică locală, administrație de stat în teritoriu). De asemenea, normele
constituționale care privesc drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor a căror
realizare revine administrație i publice reprezintă izvor de drept administrativ. Legea
fundamentală face referire expresă și la raporturile dintre administrația publică și celelalte
autorități publice, precum și cu cetățenii. Se poate aprecia, în acest sens, faptul că legea
fundamental ă este principalul izvor de drept, în general, și de drept administrativ, în subsidiar.
În literatura de specialitate28 se apreciază că legea fundamentală este cel mai important
izvor de drept administrativ din următoarele considerente:
a. consacră princip ii cu caracter general care guvernează statul român;
b. reglementează principiile și instituțiile fundamentale privind administrația publică în mod
expres;
c. consacră izvoarele propriu -zise ale dreptului administrativ, prevăzându -le sau trimițând la
actul normativ care urmează să le prevadă.
Legile constituționale, adică cele de revizuire a Constituției, sunt izvor de drept
administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei
ramuri de drept. Actuala Constituție a României a fost revizuită prin Legea de revizuire nr.
429/2003. unele dintre dispozițiile sale fac trimitere expresă către instituțiile dreptului
administrativ: Președintele României, guvernul, prefectul, funcția publică, contenciosul
administrativ. Din ac eastă perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor de drept
administrativ.
Legile organice (în acord cu prevederile Constituției, art. 73) sunt legile ce pot fi
adoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituție, deci se constituie ca izvor de drept,
în general, și de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind
organizarea și funcționarea Guvernului, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr.
215/2001 privind administrația publică locală, cu completările și modificările ulterioare, Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu completările și modificările ulterioare.
Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituție) reprezintă ansamblul
legilor care reglementează domeniile vieții economico -sociale care nu fac obiectul legilor
constituționale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituții sau
relații sociale care fac obiectul administrației publice atunci se constituie ca izvor de drept
admin istrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ

27 Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, București, 2004, p. 1.
28 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 45.

menționăm: Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Legea
nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc.
Ordonanțele Guvern ului, simple sau de urgență, cu regimul lor specific consacrat de art.
115 din Constituție, sunt acte normative cu forță juridică egală legii. Având în vedere organul
emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nu excle dem
ideea ca ele să fie și izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul de reglementare vizează alte
domenii și relații ale vieții economico -sociale. Așa cum prevede Constituția, art. 108 și art. 115,
ordonanțele sunt rodul instituției delegării legisl ative, adică a împuternicirii pe care o primește
Guvernul de la Parlament.
Ordonanțele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de
Parlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecință, acest tip de
ordon anță poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare.
Ordonanțele de urgență, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervin
doar în situații extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice.
Rolul ordonanțelor de urgență este de a completa și sprijini mecanismele statului de drept,
drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activității sale,
intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă și mai rapidă decât cea a legii.
Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementări
constituționale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menținerea în
vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituționale și
interpretate în litera și spiritul acestora.
Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executării
legilor”. Ele se semnează de primul ministru și se contrasemneaz ă de miniștrii care au obligația
punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial, sub sancțiunea inexistenței lor în cazul
nepublicării. O excepție de la principiul obligativității publicării în Monitorul Oficial, în acord cu
prevederile art. 1 08 alin 4 din Constituție este cel rpivitor la hotărârile care au caracter militar și
care urmează să se comunice instituțiilor interesate.
Actele administrației ministeriale, ale autorităților administrative centrale autonome, ale
autorităților administra ției publice locale, ale prefecților constituie izvor de drept administrativ
numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit după criteriul
sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează tutur or,
conținând reguli generale și impersonale, oricine putând intra sub incidența lor la un moment
dat.
Tratatele și convențiile internaționale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ
numai cu îndeplinirea atrei condiții:
a. să fie de aplicație directă, nemijlocită;
b. să fi fost ratificate potrivit dispozițiilor constituționale;
c. să cuprindă reglementări ale relațiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
2.4. Izvoarele primare și secundare ale dreptului administrativ european

Ca urmare a jurisprudenței Curții de Justiție a Comunități Europene, sistemul normativ
al Comunității creat prin tratatele internaționale încheiate între state se caracterizeaza prin
două trăsături fundamentale:

– prima trăsătură constă în ordinea juridică co munitară, adică într -un sistem de norme
ierarhizate și diversificate care înglobează tratatele constitutive precum și diferitele categorii de
acte emise de instituții și alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum și principiile
generale căr ora acțiunea Comunităților trebuie să li se supună;
– o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se aplică
numai Comunităților în întegralitatea lor organică și funcțională ci se integrează în ordinea
juridică inte rnațională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei
comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară,
supranațională și imperativă, ea rezultă din diferențierea normelor conform izvoarelor lor de
formare și din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le -a fost conferită. C a orice altă
ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr -un ansamblul organizat de
norme care își trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate. Astfel se distinge
dreptul primar, constituit din norme cuprinse în trat atele constitutive și dreptul derivat ce
cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive și cu respectarea procedurilor
expres prevăzute de aceste tratate32.
Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de drept d erivat,
în sensul ca își ocupă locul în ordinea de drept național ca drept administrativ comunitar, fără a
mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statele membre sunt
obligați să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabi litatea lor este nu numai imediată, ci
și directă, ele dau naștere la drepturi și la obligații statelor membre și persoanelor particulare.
Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare, indiferent dacă exista norme
de drept național inc ompatibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligația statelor membre
de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflict cu normele comunitare. Voința
statelor de a configure anumite norme juridice este determinată de realitațile dezvoltă rii
economice și sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancționarea din
punct de vedere juridic a regulilor de conduită și trasformarea lor în norme de drept. Normele
juridice comunitare se exprimă printr -o varietate de mijloace juridi ce ce formeaza izvoarele
dreptului comunitar33.
În regula generală, se disting două categorii esențiale de izvoare ale dreptului
comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele
primare sunt constituite din tratate le care au pus bazele Comunității Europene, precum și din
Tratatele și actele care le modifică, completează și adoptează. Cu alte cuvinte este vorba despre
un număr impresionant de instrumente conveționale și în categoria acestor izvoare s -ar putea
include și acordurile internaționale prin care Comunitățile s -au obligat, inclusive acordurile cu
unul sau mai multe state sau organizații internaționale incheie în exercitarea competențelor
externe.
Tratatele comunitare
Tratatele constituie dreptul primar al Uni unii Europene, care este comparabil la nivel
național cu dreptul constituțional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii și

31 Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile omului, Editura Institutul Roman, Bucuresti,
2005, p.8 3
32 Jean Paul Jac que, Droit institutionnel de l’Union Europenne , Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493
33 Viorel Marcu, Drept comunitar general . Tratat , Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77
34 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar , Editia a -V a, E ditura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

precizează competența instituțiilor din sistemul care participă la procesul de luare a deciziilor,
procedurilor legis lative, precum puterile și prerogativele care sunt recunoscute acestor
instituții. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele
member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catre parlamentul na țional
sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind
o Comunitate Europană și Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere și Tratatul
instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state decât
cele fondatoare și protocoale.
O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate și acte modificatoare este dificil
de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările și completările aduse
Tratatel or institutive rezultă nu numai din tratate propriu -zise, ci și din actele instituțiilor
comunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fie
ratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante mod ificari aduse celor trei
tratate originare de -a lungul timpului, reținem atenția, dupa cum urmează, actele prin care s -au
pus bazele instituțiilor comune: Convenția cu privire la anumite instituții comune, semantă și
intrată în vigoare în același timp cu T ratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic și o
Comisie Unica pentru Comunității și Protocolul Unic cu privire la imunități și privilegii, semnate
la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 și intrate în vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privir e la
creșterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970
(intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) și la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat în vigoare la 1 Iulie
1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la a legerea reprezentanțiilor Adunării prin
sufragiu universal direct, fondată, în special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea
Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adaptează și completează
tratatele anterioare35.
Actul Unic European, semnat la Laxemburg și la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat
în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie
1992 și Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale dreptului
administrativ comunitar și au un caracter compozit.
Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prin
dispozițiile pe care le conțin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din
Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziții, în special cele care sunt înscrise la
Titlurile V și VI, care corespunde pilonilor doi și trei, fac parte, în cel mai fericit caz, din categoria
dreptului administrativ european complementar36.
Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parți.
Prima, cea mai substanțială, conține modificările de fond aduse Tratatului asupra
Uniunii Europene și celor trei tratate comunitare.
A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând și anexele și
protocoalele lor, în scopul suprimării dispozițiilor și adaptării, în consecința, a textului din
anumite dispoziții. De asemenea, tot aici, este prevăzută și abrogarea Convenției din 25 Martie
1957, cu privire la anumit e instituții comune și a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie 1965.

35 Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala , Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50
36 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

A treia parte, în afara dispozitiilor generale și finale, obișnuite într -un astfel de tratat,
realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin
cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene și din Tratatul instituind Comunitatea
Europeană.
Deși Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferința a decis să -i adauge ,
la Actul final, cu titlul demostrativ, textele cons olidate ale celor două tratate. Deci, nu este
vorba despre noi tratate, ci despre tratatele inițiale așa cum se prezintă ele după modificările
de fond, simplificările și renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam37.
Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european

Această a două categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este formată
din ansamblul actelor unilaterale ale instituțiilor, nemaifiind, deci, în prezența unui drept
convețional, ci în prezența unui drept ,,l egiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte, norme
realizate chiar de către Comunitate, în și pentru aplicarea tratatelor)55.
Denumirea de drept derivat (legislație sau drept secundar) indică atât funcția pe care
actele o îndeplinesc (de realizare a obiec tivelor prevăzute de tratate) cât și subordonarea lor în
raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menționate, dreptul derivat nu poate deroga de
la cel originar, iar instituțiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii
misiunii lor.
Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ
adoptat de autoritățile administrative ale comunităților. Având caracter derivat, dreptul
secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit d e efecte juridice. În
acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale
Comunităților și obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prin intermediul
diverselor politici comunitare și, chiar dacă Tratatul nu enunță expres obiective specifice ale
unei anumite activități, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare.
Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative
european comunitar, în sensul că, sp re exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecte
principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru o
perioadă mare de implementare, precum și prohibițiile specifice enuntațe de Tratat în diverse
domenii.
Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate
dispozițiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituțiile comunitare sunt abilitate să
emită astfel de acte, numai în condițiile în care ele sunt necesare pent ru aducerea la îndeplinire
a obiectivelor lor și dacă tratatele prevăd această atribuție56. Sunt acte interne cu caracter
juridic obligatoriu, privitoare la organizarea și funcționarea instituțiilor comunitare, sau acte
funcționale preparatorii. În anumite circumstanțe, în practică, au mai apărut și alte acte care

37 J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidat ion des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport
explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels
Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997
38 Augustin Fuerea, op, cit, p. 52
55 Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european , Editura Actami, Editia a -Va, Bucuresti, 2000 p. 36
56 Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituțional european , Editura Olimp, București, 1999,
p.146

produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi
obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mărirea numărului
de av ocați generali și altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar există corespondențe
care permit stabilirea și a unei nomenclaturi comune.
Așa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” de
către Curte, dacă nu s -a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de
asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiție a Comunități Europene, adoptarea
oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiind considerat ca viciu
de formă, atât lipsa motivației, cât și insuficiența acesteia.
Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivate
sunt clasificate în:
– regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii și direct aplicabi le statelor
membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament și Banca Centrală
Europeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau de
execuție. Cele de bază sunt de competența Consiliului sau a cup lului Consiliu/Parlament, iar
cele de execuție sunt emanația celorlalte organe abilitate.
– directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopului
pentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităților națio nale alegerea formei și a
mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute57; în principiu, ele nu au influență
generală, deoarece se adresează direct unui stat membru și nu au nici aplicabilitate directă în
ordinea juridică internă.
– decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează unor
destinatari precis determinați și identificați, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care îi
desemnează.
– recomandări și avize: sunt acte comunitare fără forță juridică obligatorie, neavând efect
constrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele
comunitare.
Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european

Spre deosebire de izvoarele derivate și de cele care sunt constituite din
angajamentele externe ale Comunităților, care rezultă ambele din exercitarea de către
instituțiile comunitare a competențelor ce le -au fost atribuite prin tratate, în acest caz
avem de -a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre în
domeniile de competență națională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpul și în
prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare)
complementare ale dreptului adimistrativ Europea n comunitar și pot fi considerate norme
de drept comunitar, în sens larg74.
Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul Comunități Europene,
există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar în clasificarea făcută de
articolul menționat. în această categorie intră următoarele acte comunitare: așa-numitele
acte interne, care cuprind regulamente de organizare și funcționare a organelor sau

57 Viorel Marcu, Drept instituțio nal comunitar, Ediția a -II a, Editura Lumina Lex, București, 2001, p. 110 -111
74 I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a -V a, Bucuresti, 2000, p. 44

instituțiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de altă parte, actele
sui generis, și anume: hotărâri cu caracter general, rezoluții , declarații, concluzii, programe
de acțiune, comunicări ale Comisiei, acorduri inter -instituționale.Adoptarea acestui tip de
acte a fost legitimată de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea să
nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru
întregul drept derivat ai cărui emitenți sunt instituțiile comunitare.

Actele interne ale instituțiilor comunitare

Aceste acte privesc activitatea internă a instituțiilor. Așa cum precizam mai sus, este
vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare
dintre instituțiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a -și elabora Regulamentul
de organizare internă și de funcționare. De asemenea, putem da ca exe mple care intră în
această categorie: actele adoptate de o instituție în executarea statutului funcționarilor
comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 a Tratatului Comunității
Europene75.
Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesul ui decizional în această categorie intră:
propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituțiile;
recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acord
internațional; deliberarea Consiliului cu privire l a negocierea și încheierea unui acord
internațional. Acte care modifică dispozițiile instituționale ale Tratatelor. Astfel, articolul din
Tratatului Comunității Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiție a Comunității
Europene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate crește numărul judecătorilor și poate
face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curții în plen sau în Camere.
Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relațiilor inter –
instituționale, există situații în care efectele se extind și în afara acestui cadru. Astfel,
Statutul funcționarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele
adoptate de instituții în baza Statutului pot determina efecte juridice în afara administrației
comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curți de Justiție a Comunității
Europene determină, evident, și efecte externe, și exemplele pot continua.

Teste de autoevaluare

1. Explicați conceptul de izvor de drept și delimitați izvoarele dreptului administrativ.
2. Analizați izvoarele directe ale dreptului administrativ.
3. Argumentați interpretarea dată tratatelor europene ca izvoare de drept administrativ.
4. Explicați importanța cunoașterii izvoarelor complementare ale dreptului administrativ
european în practica administrației publice.
5. Legea –principal izvor de drept administrativ.

75 I.P.Filipescu, op.cit. p 45

UNITATEA DE STUDIU III
NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unității de Studiu III
III.1 Definiția și structura normelor de drept administrativ
III.2 Ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei de drept administrativ
III.3 Clasificarea normelor de drept administrativ
III.4 Codificarea normelor de drept administrativ
III. 5 Definiția raportului de drept administrativ
III. 6 Clasificarea și trăsăturile raporturilor de drept administrativ

Obiective specifice:
– definirea noțiunii de normă de drept administrativ;
– analiza structurii normei de drept administrativ;
– cunoașterea clasificării normelor de drept administrativ î n funcție de criterii specifice ;
– anali za necesității codificării normelor de drept administrativ prin raportare al exemple de
bune practici;
– definirea și clasificarea raportului de drept administrativ și evidențierea specificității
acestuia față de alte tipuri de raporturi juridice.

Cuvinte c heie:
– normă juridică, criteriu de clasificare, codificare, raport juridic.

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor : 90 minute

Bibliografie selectivă:
1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck,
București, 2005.
2. Cristian Ionescu, Instituții politice și drept constituțional , Editura Juridică, București,
2004.
3. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Ilie Gorjan, ș. a., Dreptul Administrativ în Uniunea
Europeană , Editura Lumina Lex, București, 2007.
4. Ion Del eanu, Instituții și proceduri constituționale , Editura C.H. Beck, București, 2006.
5. Iordan Nicola, Drept administrativ , Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2007.
6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ , Editura Accent, cluj Napoca, 2004.
7. ***Cons tituția României

3.1. Definiția și structura normelor de drept administrativ

În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a
dreptului, este sistemul juridic elementar. În conținutul oricărei norme juridice este
înmaganizată o anumită reprezentare conștientă a legiuitorului în legătură cu conduita posibilă
sau datorată a subiectelor participante la relațiile sociale. Pe cale de consecință, norma juridică
este un etalon, un model de comportament, ce reflectă preten țiile și exigențele societății față
de conduita membrilor săi în anumite categorii de relații29.
Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale
care apar între autoritățile administrației publice în realizarea sarci nilor administrative, între
acestea și particulari.
În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiții care sunt menite să explice
conținutul și aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă de
conduită instituită d e puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este
asigurată prin conștiința juridică, iar, la nevoie, prin forța de contrângere a statului. Normele de
drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecților care participă, într -o form ă sau alta,
la realizarea administrației publice. Dumitru Brezoianu definește norma juridică de drept
administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relațiile sociale ce fac obiectul
dreptului administrativ, ca ramură de drept30.
Ca urmare, norm ele de drept administrativ reprezintă regula socială de comportament
caracterizată prin generalitate, impersonalitate și obligativitate, instituită sau recunoscută de
autoritatea publică având acest atribut conferit de societate și a cărei aplicare se asig ură prin
acceptare conștientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancționată de forța
specializată a statului31.
Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură tripartită,
din punct de vedere al structurii intern e, logico -juridice: ipoteza, dispoziția și sancțiunea.
Structura externă sau tehnico -juridică este reprezentată de forma exterioară pe care o îmbracă
norma juridică: articole și alineate în cadrul actelor normative.
3.2. Ipoteza, dispoziția și sancțiunea n ormei de drept administrativ

Ipoteza poate face referire la:
a. împrejurările, condițiile, situațiile în care se aplică norma juridică (ea poate conține, spre
exemplu, definiții, pincipii, scopul activității unui organ, înțelesul unor termeni etc.).
Ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru a oferi
subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificării cadrului
legal al acțiunii lor;
b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidența
normei;
După modul de determinare ipoteza poate fi:

29 N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, București, 2005, p. 130.
30 D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004.
31 Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

a. absolut determinată, când legea impune cu precizie administrației un anumit
comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună
întocmai. Este vorba în acest sens de o competență legată .
b. relativ determinată, când legea crează cadrul general și lasă posibilitatea administrației
publice să aprecieze, în funcție de circumstanțe, dacă va face sau nu ceea ce ea consacră
în termeni generici. În această situație este vorba de puterea discreționară a
administrației publice sau competența de apreciere a acesteia.
Dispoziția normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conține
prescripția, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva32.
Dispoziția normei de drept administrativ cuprinde fondul, conținutul reglementării, indicând
conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă, ce trebuie să facă sau să
nu facă acestea. Administrația publică se desfășoară î n regim de putere publică și are ca
scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziția normei de drept administrativ
va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestație sau interzicând o anumită
activitate.
Se cunosc trei categorii de di spoziții, care se regăsesc într -un mod specific în sfera
acestui tip de norme juridice:
a. dispoziții imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept;
b. dispoziții prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului de drept;
c. dispoziții permisive, atunci când se prevede o anumită acțiune, lăsând la alegerea
subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu -l obligă.
Ca și ipoteza, dispoziția poate fi absolut determinată sau relativ determinată.
Sancțiunea normei de drept administrativ prevede consecințele juridice ce decurg în
cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancțiunea este analizată din două perspective:
a. în sens larg, sancțiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectu l regulii de
drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancțiune preventivă), fie prin a reprima
această violare (sanțiune represivă).
b. în sens restrâns, prin sancțiune se înțelege orice măsură de represiune împotriva violării
regulilor de drept.
Sancțiu nile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii:
a. după obiect:
– sancțiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.);
– sancțiuni cu privire la persoane, instituții, autorități publice (amendă, avertisment);
– sancțiuni cu p rivire la bunuri (demolarea unei construcții ilegale);
– sancțiuni mixte (destituirea și anularea unui act emis de un funcționar public).
b. din punct de vedere al temeiului obiectiv:
– sancțiuni administrativ -disciplinare (intervin în cazul săvârșirii ilicitului administrativ
propriu -zis, sub forma unei abateri administrative);
– sancțiuni administrativ -contravenționale (intervin în cadrul săvârșirii ilicitului
contravențional);
– sancțiuni administrativ -patrimoniale (intervin atunci când s -a săvârșit o faptă cauzato are
de prejudicii materiale și morale).

32 Radu Stancu, op. cit., p. 58.

Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative,
ele putând să îmbrace cele mai variate forme33.
3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează:
a. după obiectul de reglementare:
– norme organice care reglementează înființarea, organizarea și funcționarea structurilor
administrative;
– norme de drept material care vizează drepturile și obligațiile corelative a le autorităților
administrației publice sau agenților autorizați implicați în activitatea administrativă;
– norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de
concretizare a activității administrative.
b. după caracterul normelor:
– norme imperative, care impun subiectelor anumite obligații – să facă – norme onerative
sau să nu facă – norme prohibitive;
– norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea
subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uz a de anumite drepturi fără a i
se impune acest lucru.
c. din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare:
– norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administrație publică sau
unei sfere mari de organe;
– norme speciale care se refer ă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind
organizarea și funcționarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcționarilor publici cu modificările și completările ulterioare).
d. după izvoarele de drept care le consacră:
– norme cuprinse în Constituție;
– norme cuprinse în legi organice și ordinare;
– norme cuprinse în ordonanțe de Guvern, simple sau de urgență;
– norme cuprinse în hotărâri de Guvern și acte ale autorităților centrale de specialitate;
– norme cuprinse în acte ale autorităților aut onome locale etc.
3.4. Codificarea normelor de drept administrativ

Codificarea juridică reprezintă chintesența sistematizării dreptului, codurile constituind,
pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie34. Problema codificării
dreptul ui administrativ a preocupat și preocupă pe specialiștii domeniului. Trebuie precizat
faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forța juridică a unei legi, însă nu

33 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, București, 2005, p. 145.
34 Ioan Șantai, Codificarea administrativă, cerință a statului de drept și a integrării europene a României, în Revista
de drept public nr. 1/2003, p. 58.

una obișnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramu rii de drept respective35. Una
dintre calitățile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de concepție, care
obligă pe toți autorii unui act normativ de o asemenea importanță să aibă capacitatea de a
depăși disensiunile, diferențele de conce pție, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere
legislative unitare.
Există o serie de dificultăți pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le -ar
ridica:
– diversitatea și caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de r eglementare al
acestei ramuri de drept;
– numărul mare de autorități publice competente să edicteze reguli administrative;
– multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă;
– specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia,
administrația publică, aflată într -o continuă schimbare și transformare, pentru a putea
face față unei realități.
În ciuda acestor dificultăți, ne raliem la părerea conform căreia o administrație publică
modernă, într -un stat demo cratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile
omului, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic sunt valori
supreme și garantate, nu poate fi decât o administrație transparentă, iar transparența nu este
de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept
nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice și
când este vorba de colectorul de taxe și când este vorba de Guvern36.
3.5. Definiția raportului de drept administrativ

Raportul juridic este o relație socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe
raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezintă acele relații care apar în sfera de
realizar e a administrației publice și care sunt supuse normelor dreptului administrativ.
O problemă importantă a fost reprezentată de momentul nașterii raportului juridic. În
acest sens s -au conturat două mari curente de opinie: primul, susținut cu prioritate de
specialiștii teoriei dreptului este adeptul tezei că raportul juridic ia naștere numai după ce a
intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de -al doilea susține că pentru
nașterea raportului juridic nu este nevoie să intervină un anumit act omenesc, că de fapt
raportul se naște chiar din normă, direct și fără nici o mijlocire. Acest curent este susșinut de
penaliști și teoreticienii dreptului administrativ.
Pornind de aici s -au conturat două mari categorii de raporturi:
– raporturi de coop erare (conformare) care durează cât norma de drept este respectată;
– raporturi de conflict, când norma de drept administrativ a fost încălcată și intervine
forța de coerciție statală.

35 Liliana Vișan, Diana Iuliana Pasăre, Mutații aduse instituției contenciosului administrativ de revizuirea
Constituției. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a
României, în Caietul științific nr. 6/2004, Ref ormele administrative și judiciare în perspectiva integrării europene,
Secțiunea pentru științe juridice și administrative, Institutul de Științe Administrative „Paul Negulescu”, Sibiu, p.
55-56.
36 A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

3.6. Clasificarea și trăsăturile raporturilor de drept administrativ

Potrivit sistemului constituțional și legal actual se conturează următoarele categorii de
raporturi de drept administrativ:
a. raporturi de subordonare ierarhică (de exemplu, dintre Guvern și ministere, dintre
ministere și alte autorități centrale de specialit ate subordonate lor, între Guvern și alte
autorități subordonate);
b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar și consiliul local, dintre Președinte și
Guvern);
c. raporturi de tutelă administrativă(raporturi între autoritățile autonome locale, inclusi v la
nivelul județului și Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriul, prefectul);
d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local și cel județean).
Trăsăturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate as tfel:
– din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod
obligatoriu un purtător al autorității publice, care, potrivit prevederilor constituționale
ar putea fi: statul, prin organele sale, unitățile administrativ -teritorial e, un organ al
administrației publice sau o altă autoritate publică, potrivit art. 52 din Constituție,
stabilimente publice și de utilitate publică etc.;
– conținutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul
drepturilor și obliga țiilor părților care participă la procesul de înfăptuire a administrației,
respectiv executarea legii și prestarea de servicii publice în limitele legii, precum și
emiterea de acte normative cu forță juridică inferioară legii;
– trăsătura generală a raportur ilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului
lor este aceea că acțiunea subiectelor sau inacțiunea lor, în general conduita părților se
realizează într -un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind
raporturi de putere publică.
Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela
administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităților administrative locale , în vederea
asigurării legalității și apărării interesului public. Constituț ia consacră în art. 123 alin. 5 instituția
tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr. 215/2001 și Legea nr.
340/2004 privind instituția prefectului.
Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului ex ercită un control
asupra activității autorităților autonome locale și județene sau asupra organ executiv creat,
potrivit legii, la nivel județean, putând ataca în contencios administrativ actele acestora atunci
când le consideră ilegale.
Raporturile de tut elă administrativă au următoarele trăsături:
a. subiectele acestora au o reprezentare constituțională și legală, ele fiind reprezentate
de Guvern, respectiv prefect, precum și de autoritățile autonome locale și cele
județene;
b. nașterea și realizarea lor exprimă voința legiuitorului.
Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici
dincolo de text37.

37 V. Vedinaș, op. cit., p70 .

Teste de autoevaluare
1. Evidențiați structura normei de drept administrativ și analizați ipoteza.
2. Argumentați importanța tutelei administrative în raporturile dintre autorități și alte
subiecte de drept.
3. Explicați raportul de subordonare ierarhică dintre autoritățile de administrație publică.
4. Expuneți un punct de vedere personal cu privire la necesitatea codificării normelor de
drept administrativ.
5. Prezentați și exemplificați o normă administrativă care să aibă dispoziție imperativă.

Bibliografie

1. Ana-Maria Bercu, Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația
publică , Edi tura Universitară, București, 2009.
2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck,
București, 2005.
3. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală , Editura All Beck,
București, 2003.
4. Corneliu Mand a, Ana -Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european ,
Editura Lumina Lex, București, 2005.
5. Cristian Ionescu, Instituții politice și drept constituțional , Editura Juridică, București,
2004.
6. Dacian Cosmin Dragoș, Legea contenciosului admini strativ. Comentarii și explicații ,
Editura All Beck, București, 2005.
7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ , vol I și II, Editura All. Beck, București, 2003.
8. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ , vol. I, Editura C. H. Beck, București, 2008.
9. Dana Apost ol Tofan, Instituții administrative europene , Editura C.H. Beck, București,
2007.
10. Florin Oprea, Drept constituțional și instituții politice, suport curs, anul I, Administrație
publică, 2014, 2015.
11. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat , Editura Lumina Lex, București, 2000.
12. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Ilie Gorjan, ș. a., Dreptul Administrativ în Uniunea
Europeană , Editura Lumina Lex, București, 2007.
13. Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale , Editura C.H. Beck, București, 2006.
14. Iordan Nicola, Drept administrativ , Editura Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2007.
15. Razvan Viorescu, Drept administrativ, Curs universitar, Editura Universul Juridic,
București, 2015.
16. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ , Editura Accent, cluj Napoc a, 2004.
17. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a IXa revăzută și actualizată, Editura
Universul Juridic, București, 2015.
18. ***Constituția României
19. ***Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și
completările ulterioare .
20. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și
completările ulterioare.
21. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările și
completările ulterioare.
22. ***Legea nr. 340/2004 privind instituția Pre fectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24
martie 2008.
23. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările
ulterioare.