Cu titlu de manuscris [626080]
UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA
Cu titlu de manuscris
CZU: 347.734:351.72 (478)
OLEG TELEVCA
ADMINISTRAREA FINANȚELOR PUBLICE LOCALE
TEZĂ DE DOCTOR ÎN DREPT
Specialitatea – 552.03 – Drept financiar (bancar, fiscal, vamal)
Conducător știin țific: Sergiu COBĂNEANU,
doctor în drept,
profesor universitar
Autor:
Oleg TELEVCA
CHIȘINĂU, 2017
2
© OLEG TELEVCA, 2017
3 CUPRINS
ADNOTARE 4
LISTA ABREVIERILOR 7
INTRODUCERE 8
1. ANALI ZA SITUAȚIEI ÎN DOMENIUL ADMINISTRĂRII FINANȚE LOR PUBLICE
LOCALE
14
1.1. Analiza materialelor științifice la tema tezei publicate în alte state 14
1.2. Analiza materialelor științifice la tema tez ei publicate în Republica Moldova
1.3. Evoluția istorică a reglementărilor finanțelor publice locale 22
26
1.4. Concluzii la Capitolul 1 38
2. ADMINISTRAREA FINANȚELOR PUBLICE LOCALE: REPERE CONCEPTUALE
ȘI PRINCIPII 41
2.1. Repere conceptuale privind finanțele publice locale 41
2.2. Principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale 47
2.2.1. Noțiunea, sistemul și caract eristica principiilor procesului de administrare a
finanțelor publice locale 47
2.2.2. Principiile procesului bugetar la nivel local 73
2.3. Concluzii la Capitolul 2 92
3. PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL COLECTIVITĂȚILOR LOCALE 96
3.1. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităților locale 96
3.2. Etapele procesului bugetar la nivelul colectivităților locale 99
3.2.1. Elaborarea proiectelor bugetelor locale 99
3.2.2. Examinarea și aprobarea bugetelor locale 102
3.2.3. Executarea bugetelor local e 105
3.2.4. Încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară 116
3.3. Concluzii la Capitolul 3 118
4. CONTROLUL PROCESULUI DE ADMINISTRARE A FINANȚELOR PUBLICE
LOCALE 121
4.1. Conceptul controlului procesului de administrare a finanțelor publice locale.Tipurile de
control ale procesului de administrare a finanțelor publice locale 121
4.2. Caracteristica c ontrolul ui financiar al administrării finanțelor publice locale 130
4.3. Concluzii la Capitolul 4 140
CONCLUZII GENERALE ȘI RECOMANDĂRI 145
BIBLIOGRAFIE 154
ANEXE
Anexa 1. CHESTIONAR (pentru reprezentanții APL din sat, comună) 167
Anexa 2. CHESTIONAR (pentru reprezentanții APL din raion) 170
Anexa 3. CHESTIONAR (pentru reprezentanții APL din municipiu) 173
DECLARAȚIA PRIVIND ASUMAREA RĂ SPUNDERII 176
CV AL AUTORULUI 177
4 ADNOTARE
Televca Oleg, „Administrarea finanțelor publice locale”, teză de doctor în drept la specialitatea 552.03 –
Drept financiar (bancar, fiscal, vamal). Chișinău, 2017 .
Teza cuprinde: Introducere, 4 capitole, concluzii generale și recomandări, bibl iogra fia din 202 titluri, anexe, 153
pagini text de bază. Rezultate le obținute sunt publicate în 12 lucrări științifice.
Cuvinte -cheie: finanțe publice, finanțe publice locale, colectivități locale, proces bugetar, p roces de administrare,
unitate administrativ -teritorială , buget local.
Domeniul de studiu. Această lucrare este axată pe o problemă complexă a dreptului financiar: administrarea
finanțelor publice la nivelul colectivităților locale.
Scopul tezei de doctor at constă în realizarea unei cercetări doctrinare complexe a domeniului administrării
finanțelor publice locale prin examinarea d emersurilor juridico -practice pe care le cuprind finanțele publice locale,
precum și în elaborarea unor recomandări privind per fecționarea legislației referitoare la procesul de administrare a
finanțelor publice locale în scopul aplicării uniforme și corecte a reglementărilor normative în materie.
Obiectivele: elucidarea și interpretarea conceptelor ce caracterizează procesul de administra re a finanțelor publice
locale; cercetarea finanțelor publice locale sub aspectul evoluției istorice din momentul obținerii independenței;
elaborarea unui sistem de principii ale procesului de administrare a finanțelor publice locale; caract erizarea detaliată a
principiilor procesului de administrare a finanțelor publice locale și a principiilor procesului bugetar la nivel local;
caracterizarea procesului bugetar la nivelul colectivităților locale etc.
Noutatea științifică și originalitatea rezultatelor obținute. Caracterul novator al rezultatelor obținute este
determinat de faptul că prezenta lucrare se numără printre primele încercări de a efectua o investigare temeinică a
procesului de administr are a finanțelor publice locale sub aspectul dimensiunilor juirdice. Pe acest suport , au fost
formulate concluzii, recomandări teoretice și de lege ferenda în vederea perfecționării legislației.
Problema științifică importantă rezolvată constă într-un studiu critic al elementelor procesului de admini strare a
finanțelor publice locale ca parte integrantă a finanțelor publice în general, ceea ce a contribuit la elaborarea unor
recomandări și propuneri de lege ferenda în vederea perfecționării cadrului legal național.
Importanța teoretică și valoarea ap licativă a lucrării. Importanța teoretică constă în investigarea complexă a
bazelor teoretice și reglementărilor juridice expuse în legislație și literatura de specialitate, vizând în principal: defini rea
bazelor conceptuale ce caracterizează procesul de a dministrare a finanțelor publice locale; sist ematizarea abordărilor
legale referitoare la ev oluția istorică a reglementărilor finanțe lor publice locale; acumularea unui consistent material
teoretic și practic cu privire la administrarea finanțelor publi ce locale în vederea elaborării unor concluzii și
recomandări.
Implementarea rezultatelor științifice. Cercetările incluse în prezenta teză de doctor deja sunt utilizate ca și unități
de conținut incluse în curriculumul universitar pentru Ciclul II, Master at la disciplina Managementul finanțelor publice
locale la Programelor de master Drept financiar și fiscal ( 90 credite și 120 credite) din cadrul Universității de Stat din
Moldova. Ele mai pot fi aplicate în activitatea organelor ce administrează finanțel e publice locale, în special în ceea ce
privește interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale. De asemenea, ele pot fi luate în considerare la organizare a
unor seminare tematice sau la întocmirea unui suport teoretic pentru formarea unei noi ge nerații de funcționari publici bine
instruiți i. Rezultatele obț inute la fel vor fi valorificate în cadrul un ei lucrări monografice la aceeaș i tematică.
5 АННОТАЦИЯ
Телевка Олег, «Администрирование местных публичных финансов», докторская диссертация в
области права по специальности 552.03 – Финансовое право (банковское, налоговое, таможенное).
Кишинэу, 2017 г.
Диссертация содержит: Введение, 4 главы, общие выводы и р екомендации, библиография из 202
наименований, приложение, 1 53 страниц основного текста. Полученные результаты опубликованы в 1 2
научных трудах.
Ключевые слова: публичные финансы, местные публичные финансы, местное сообщество, бюджетный
процесс, пр оцесс администрирования, единица местного самоуправления , местный бюджет.
Область исследования. Данная работа посвящена комплексной проблеме финансового права:
администрирование публичных финансов на уровне местных сообществ.
Цель докторской диссертации состоит в осуществлении комплексных исследований области
администрирования местных публичных финансов, посредством изучения юридическо -практических подход ов,
а также в разработке рекомендаций по улучшению законодательства, касающегося процесса
администрирования местных публичных финансов, в целях равномерного и правильного применения
нормативных положений в данной области.
Задачи : выявление и интерпретация концептов, характеризующих процесс администрирования местных публичных
финансов; разработка системы принципов процесса администрирования местных публичных финансов; детальная
характеристика принципов процесса администрирования местных публичных финансов; х арактеристика бюджетного
процесса на уровне местных сообществ и т.д.
Научная новизна и оригинальность полученных данных . Инновационный характер полученных
данных подтвержден тем фактом что данная работа является одной из первых попыток основательного анали за
процесса администрирования местных публичных финансов в юридическом аспеке. На основании этого, были
сформулирова ны выводы теоретические рекомендации и конкр eтные предложения по совершенствованию
законодательства.
Решенная важная научная проблема состои т в критическом исследовании элементов процесса администрирования
местных публичных финансов, являющихся составной частью публичных финансов в общем, что поспособствовало
разработке некоторых рекомендаций и предложения de lege ferenda в целях улучшения нац ионального законодательства .
Теоретическая важность и применимая ценность данной работы. Теоретическая важность состоит в
комплексном исследовании теоретических основ и юридических положений, указанных в законодательстве и
специализированной литературе, ка сающихся в основном: обозначения концептуальных основ,
характеризующих процесс администрирования местных публичных финансов, систематизации теоретических и
юридических подходов, относящихся к исторической эволюции нормативных актов относящихся к местным
публичным финанс ам; накопление последовательного теоретического и практического материала, касающегося
администрирования местных публичных финансов, для разработки выводов и рекомендаций.
Внедрение научных результатов. Исследованния включенные в данной работ е уже используются в качестве
самостоятельного предмета на втором учебном цикле , Мастерат на программе Финансово -налоговое право (90 и 120
кредитов ) в Молдавском Государственном Университете . Они применимы в деятельности органов, занимающихся
администриро ванием местных публичных финансов, в особенности в том, что касается толкования и правильного
применения положений закона. Также, они могут быть приняты во внимание при организации тематических семинаров, или
при составлении теоретического материала, предн азначенного формированию нового поколения государственных
служащих на местном уровне . В дальнейшем результаты исследования будут включены в монографии .
6 ANNOTATION
Televca Ole g, „Local public finance administration”, Law PhD Thesis, Specialty 552.03 – Financial
(banking, tax, customs) law. Chisinau, 2017.
Structure of the thesis : Introduction, 4 chapters, general conclusions and reco mmendations, bibliography of 202
sources, an nex, body text consisting of 153 pages. The obtained results are published in 12 research works.
Key words : public finances, local public finances, local authorities, budget process, process of administration,
territorial and administrative division, local budget.
Field of study : This paper is based on a complex issue of financial law: public finance administration at local
authority level.
The aim of the PhD thesis is to provide a complex research of the field of local public finance administration by
exami ning legal and economic approaches that local public finances cover, as well as to develop recommendations on
improvement of legislation on the process of local public finance administration with the view to applying the statutory
regulations in this field in an uniform and correct manner.
Objectives : elucidation and interpretation of the concepts characterizing the process of local public finance
administration; researching local public finances in terms of historical development starting from the proclam ation of
independence ; development of the system of principles of the process of local public finance administration; detailed
description of principles of the process of local public finance administration; description of the budget process at local
autho rity level etc.
The scientific novelty and originality of the achieved results : The novelty of the achieved results is determined
by the fact that this paper is among the first attempts to conduct a thorough investigation of the process of local public
financial administration in terms of legal size . On this support they were formulated conclusions, theoretical and lex
ferenda recommendations to improve the legislation.
The important scientific problem solved in the study consists in a detailed critical st udy of all elements of the
process of local public financial administration as part of public finances in general, which contributed to the
development of the lex ferenda recommendations and proposals in order to improve the national legal framework .
Theo retical significance and practical value of the paper : The theoretical significance of the paper is to
investigate complex theoretical foundations and legal provisions, set out in law and specialized literature, mainly aimed
at: defining conceptual bases t hat characterize the process of local public finance administration; systematization of
legal and theoretical approaches related to the historical evolution of the concept of local public finances; accumulation
of a consistent theoretical and practical mat erial on local public finance administration in order to develop conclusions
and recommendations.
Implementation of scientific results : The research contained in this PhD thesis, already are used as units of
content included in the university curriculum fo r Cycle II , Master degree studies, at the “ Local public finance
management ” course, within the "Financial and Tax Law" (90 credits and 120 credits) master programs, at the
Moldova State University .These are applicable to the activity of authorities, enga ged in local public finance
administration, particularly as regards the interpretation and correct application of the legal provisions. Also, they can
be taken into account in the preparation of thematic seminars or theoretical support for the formation of a new
generation of well -trained civil servants.
7 LISTA ABREVIERILOR
alin. – alineat
art. – articol
n.a. – nota autorului
pct. – punct
nr. – număr
RM – Republica Moldova
UAT – unitate administrativ -teritorială
UE – Uniunea Europeană
APL – administrație publică locală
BNM – Banca Națională a Moldovei
CALM – Congresul Autorităților Locale din Moldova
MO – Monitorul Oficial
8 INTRODUCERE
Actualitatea și importan ța problemei abordate
Finanțele locale reprezintă doar un aspect al administrației publice locale și orice dezbatere pe
aceste probleme trebuie plasată în contextul unei evaluări mai generale a adecvării și funcționalității
cadrului instituțional luat ca u n întreg. Recunoașterea europeană a importanței autonomiei locale și
a principiilor financiare care stau la baza acesteia a fost consfințită încă din 1985 prin Carta
Europeană a Autonomiei Locale, instrument politico -juridic adoptat de Consiliul Europei și ,
ulterior, prin legile supreme ale majorității țărilor europene.
Finanțele publice reprezintă un compartiment indispensabil de dezvoltare a oricărui stat. Anume
atingerea unui anumit apogeu în acest sector ne permite a vorbi despre un stat dezvoltat puter nic
absolut în toate domeniile: social, politic, economic etc. Finanțele publice locale, ca un
compartiment important al finanțelor publice, reprezintă la etapa actuală un domeniu primordial
pentru toate statele lumii (indiferent de origine: unitare/federa tive) deoarece atingerea unui grad
înalt de au tonomie financiară a autorităților publice locale le permite realizarea și exercitarea tuturor
atribuțiilor statului, la nivel local. Or, numai autoritățile publice locale știu cel mai bine care sunt
cele mai i mportante domenii de intervenții la nivel local.
Actualitatea lucrării este determinată de faptul că, pe parcursul anilor de independență, s -au
căutat și se caută în continuare soluții de a implementa în practică principiile generale
(constituționale) apro bate prin Constituția Republicii Moldova din 1994, și anume: principiul
autonomiei locale (financiare) și principiul descentralizării serviciilor publice. Este binevenit faptul
că legiuitorul a consacrat legal mai multe aspecte ce caracterizează finanțele publice locale, însă
problema de bază care nu a fost soluționată până în prezent este: aplicarea practică a prevederilor
legale.
Actualitatea temei investigate rezidă și în faptul că, din păcate, nu au fost abandonate metodele
vechi de dirijare centraliz ată, îndeosebi cu referire la procedura bugetară la nivel local. Astfel, în
multe situații inițiativa vine nu de la organele autoadministrării locale, dar de la cele ierarhic
superioare. Această stare de lucruri este confirmată și de informația conținută î n nota juridică a
Congresului Autorităților Locale din Moldova (CALM) care raportează că, după un an de pilotare,
la 1 ianuarie 2015 a intrat în vi goare Legea nr. 267 din 01 noiembrie 2013 pentru modificarea și
completarea Legii finanțelor publice local e nr.397 din 16 octombrie 2003, iar la scurt timp după
intrarea în vigoare a noii legi, în adresa CALM au parvenit un număr considerabil de solicitări și
informații din partea autorităților publice locale de nivelul întâi care semnalează dificultăți în
implementarea noului sistem de finanțe publice locale. Aceste dificultăți se referă la modul în care
unele autorități publice înțeleg să aplice noua legislație, fapt care pune în pericol însăși atingerea
9 obiectivelor noului sistem de finanțe publice locale și de relații bugetare. Astfel, deși conform art.3
al noii legi, bugetele unităților administrativ -teritoriale constituie elemente independente care se
elaborează, se aprobă și se execută în condiții de autonomie financiară, în conformitate cu
prevederile prezentei legi și ale Legii privind administrația publică locală, mai multe direcții de
finanțe continuă vechea practică de imixtiune și ingerință în procesul de adoptare a bugetelor locale,
chiar dacă legea nu le conferă o astfel de atribuție. În speță, una din direcții a obligat o autoritate
locală să modifice proiectul bugetului și să excludă cheltuielile prevăzute pentru deplasări, în alt caz
s-au formulat alte cerințe arbitrare, chiar dacă banii respectivi din bugetul local sunt cu destinație
generală , provin din venituri locale etc [117 ]. Este clar că materia administrării finanțelor publice
locale conține aspecte care necesită cercetare. Mai mult decât atât, analiza lucrărilor din literatura
autohton ă demonstrează că în Republica Moldova nu sunt stud ii aprofundate dedicate „finanțelor
publice locale”, cu excepția cercetărilor realizate de T. Manole, care se referă în special la domeniul
economiei. În lucrările altor autori, tema studiului este reflectată doar fragmentar. Printre autorii
care au aborda t tematica finanțelor publice locale menționăm: S. Cobăneanu, Gr . Rusu, T. Cârnaț,
E. Bobeică, A. Armeanic, I. Creangă, M. Orlov, Șt. Belecciu etc.
Scopul și obiectivele lucrării
Scopul lucrării constă în realizarea unei cercetări doctrinare complexe a do meniului
administrării finanțelor publice locale prin examinarea demersurilor juridico -practice pe care le
cuprind finanțele publice locale, precum și în elaborarea unor recomandări privind perfecționarea
legislației referitoare la procesul de administrare a fina nțelor publice locale în vederea aplicării
uniforme și corecte a reglementărilor normative în materie.
Pentru atingerea acestui scop , se impune realizarea următoarelor obiective :
– elucidarea și interpretarea conceptelor ce caracterizează procesul de administrare a finanțelor
publice locale;
– cercetarea reglementărilor finanțelor publice locale din Republica Moldova sub aspectul
evoluției istorice din momentul obținerii independenței;
– elaborarea unui sistem de principii ale procesului de administrare a finanțelor publice locale;
– caracterizarea detaliată a principiilor procesului de administrare a finanțelor publice locale și a
principiilor procesului bugetar la nivel local ;
– caracterizarea procesului bugetar la nivelul colectivităților locale;
– elucidar ea diverselor aspecte ce țin de controlul procesului de administrare a finanțelor publice
locale ;
– analiza și estimarea cadrului juridic național și internațional privind finanțele publice locale și
elaborarea propunerilor de lege ferenda ;
10 – formularea recoma ndărilor în vederea perfecționării prevederilor legale referitoare la procesul
de administrare a finanțelor publice locale.
Noutatea științifică a rezultatelor obținute . Caracterul novator al rezultatelor obținute este
determinat de faptul că prezenta lucr are se numără printre primele încercări de a efectua o
investigare temeinică a procesului de administrare a finanțelor publice locale sub aspectul
dimensiunilor juridice. Pe acest suport , au fost formulate concluzii, recomandări teoretice și de lege
ferend a în vederea perfecționării legislației.
Elementele de noutate științifică a lucrării elaborate constau în următoarele:
1. Au fost analizate și precizate un șir de noțiuni, cum sunt: „buget local”, ca parte structurală a
finanțelor publice locale; „principii le procesului de administrare a finanțelor publice locale”; „
procesul bugetar la nivelul colectivităților locale” etc.
În urma cercetării au fost propus e noi definiții proprii, altele decât cele prevăzute și
reglementate în legislația națională;
2. A fost expus un concept propriu privind sistemul principiilor procesului de administrare a
finanțelor publice locale, cu caracterizarea fiecărui principiu în parte în modul cel mai detaliat;
3. A fost propusă o noțiune proprie privind procesul bugetar la niv el local și sistemul principiilor
procesului bugetar la nivelul colectivităților locale;
4. Au fost studiate etapele procesului bugetar, evidențiind lacunele din legislație și propunând
soluții proprii în acest sens;
5. Au fost elaborate propuneri de lege fer enda în vederea armonizării legislației naționale privind
administrarea finanțelor publice locale și formulate recomandări pentru îmbunătățirea activității
funcționarilor publici care gestionează finanțele publice locale;
6. Au fost propuse soluții noi în ce ea ce privește întărirea autonomiei financiare a colectivităților
locale, pentru a contribui la ridicarea nivelului de trai în teritoriu.
În scopul determinării situației reale în care activează organele administrației publice locale a
fost elaborat un che stionar la care au răspuns funcționari ai primăriilor de diverse nivele (primăriile
mun.Chișinău și Bălți; primăriile or.Hîncești, or. Ocnița; primăriile s.Clocușna, r -nul Oc nița,
s.Sărata -Galbenă, r -nul Hâ ncești; primăria or. Durlești, mun.Chișinău), care ne-au permis să
depistăm mai multe lucruri interesante, în același timp utile pentru concluziile și recomandările de
utilitate teoretico -practică pe care le -am făcut. În același scop au fost studiate Rapoartele auditului
bugetelor și gestionării patrimoni ului public în cadrul autorităților publice locale ale Curții de
Conturi (21 rapoarte) pentru anii 2011 -2014 din diverse raioane ale republicii. De asemenea, am
analizat un șir de rapoarte privind activitatea Inspecției Financiare din perioada 2014 -2015.
Problema științifică importantă soluționată constă în studiul critic al elementelor procesului
11 de administrare a finanțelor publice locale ca parte integrantă a finanțelor publice în general, ceea
ce a contribuit la elaborarea unor recomandări și propune ri de lege ferenda în vederea
perfecționării cadrului legal național.
Semnificația teoretică și valoarea aplicativă a lucrării . Importanța teoretică constă în
investigarea complexă a bazelor teoretice și reglementărilor juridice expuse în legislația națion ală și
internațională ce vizează în principal: definirea bazelor conceptuale ale procesului de administrare a
finanțelor publice locale; sist ematizarea abordărilor legale referitoare la evo luția istorică a
reglementărilor finanțe lor publice locale; acumula rea unui consistent material teoretic și practic cu
privire la procesul de administrare a finanțelor publice locale în vederea elaborării unor concluzii și
recomandări.
Un rol important în studiu este atribuit colaborării dintre autoritățile publice local e cu cele
centrale, colaborării dintre autoritățile publice locale de diferite nivele (1 și 2), la fel și
mecanismului de control privind execuția bugetară la nivel local.
Valoarea aplicativă a rezultatelor cercetării rezidă în posibilitatea utilizării con cluziilor și
recomandărilor expuse în lucrare în procesul de administrare a finanțelor publice locale; elaborarea
propunerilor de lege ferenda ce urmăresc armonizarea legislației naționale la reglementările
normative internaționale privind autonomia finan ciară a colectivităților locale; soluționarea unor
probleme de interpretare ce rezultă din conținutul textelor de lege. De asemenea, rezultatele
investigației pot să -și găsească aplicare la întocmirea unui suport teoretic menit să contribuie la
formarea un ei generații de funcționari publici bine instruiți, iar recomandările pot fi utilizate sub
formă de ghid practic pentru primari, consilieri locali etc. Cercetările incluse în prezenta teză de
doctor deja sunt utilizate ca și unități de conținut incluse în curriculumul universitar pentru Ciclul II,
Masterat la disciplina Managementul finanțelor publice locale la Programelor de master Drept
financiar și fiscal ( 90 credite și 120 credite ) din cadrul Universității de Stat din Moldova.
Aprobarea rezultatelor . Rezultatele și concluziile cuprinse în lucra re au fost expuse în cadrul a
12 publicații științifice, dintre care prezentări la conferințe, seminare științifice, mese rotunde ,
inclusiv în cadrul conferințelor științifico -practice internaționale.
Sumarul com partimentelor tezei . Teza de doctorat cuprinde 178 pagini, fiind constituită din
adnotare (în limbile română, rusă și engleză), lista abrevierilor, introducere, patru capitole, concluzii
generale și recomandări, bibliografia din 202 titluri, anexe, declara ția privind asumarea răspunderii
și CV -ul autorului.
Introducerea prezintă actualitatea și importanța problemei supuse cercetării științifice, scopul
și obiectivele lucrării, noutatea științifică a rezultatelor obținute, problema științifică soluționată,
semnificația teoretică și aplicativă a lucrării, aprobarea rezultatelor, sumarul compartimentelor tezei
12 de doctorat.
Capitolul I Analiza situației în domeniul implicațiilor doctrinare în materie de finanțe
publice locale, este constituit din patru paragraf e: 1.1. Analiza materialelor științifice la tema tezei
publicate în alte state; 1.2. Analiza materialelor științifice la tema tezei pub licate în Republica
Moldova; 1.3. Evolu ția istorică a reglementări lor finanț elor publice locale; 1.4 . Concluzii la
Capito lul 1. În acest compartiment s-a efectuat o analiză profundă a publicațiilor, studiilor realizate
la tema tezei de doctorat, atât din țara noastră cât și din alte state. O atenție primordială este
acordată publicațiilor din ultimii ani. Au fost analizate lucrările mai multor autori, printre care: D.D.
Șaguna, I. Gliga, R. Stancu, E. Bălan, C. Oneț, D. Șova, M. Voican , V. Tabără ș.a. (România), N.
Emelianov, R. Ignatov R., V. Rudov, N. Himiciova, V. Parîghin a, Iu. Krohin a ș.a. (Rusia), I.
Pahomov, I. Babin (Ucraina), S.Cobăneanu, T.Cârnaț, Gr. Rusu, I. Creangă, A. Armeanic ș.a.
(Republica Moldova) , Sinassamy Ch., Zarca J. -C., Lalimiere P.( Franța), Malinowska -Misiag E.,
Misiag W.( Polonia), Wellisch D.( Germania) ș.a. .
Accentul este pus pe principalele punc te de vedere în raport cu instituția finanțelor publice
locale, precum și pe reglementările care le identifică. S -a întreprins o cercetare amplă a evoluției
reglementărilor legale privind finan țele publice locale începînd cu anii 90 ai secolului trecut .
În Capitolul II intitulat Administrarea finanțelor publice locale : repere conceptuale și
principii sunt incluse trei paragrafe: 2.1. Repere conceptuale privind finanțele publice locale; 2.2.
Principiile procesului de administrare a finanțelor publice lo cale, care cuprinde două
subparagrafe: 2.2.1. Noțiunea, sistemul și caracteristica principiilor procesului de administrare a
finanțelor publice locale; 2.2.2. Principiile procesului bugetar la nivel local ; 2.3. Concluzii la
Capitolul 2. În cadrul acestui capitol au fost investigate reperele conceptuale privind finanțele
publice locale, evidențiindu -se elementele structurale ale finanțelor publice locale. S-a realizat
cercetarea sistemului principiilor procesului de administrare a finanțelor publice local e și a
principiilor procesului bugetar la nivel local. Capitolul II este unul de importanță preponderent
teoretică, dat fiind faptul că anume aici s -au pus accentele pe aspectele conceptuale (noțiuni,
analiză, sinteză a materie teoretice, aspectul istoric, legislativ etc.), ce caracterizează procesul de
administrare a finanțelor publice locale.
Capitolul III , Procesul bugetar la nivelul colectivităților locale, este alcătuit din trei
compartimente: 3.1. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivitățil or locale; 3.2. Etapele
procesului bugetar la nivelul colectivităților locale, care cuprinde patru subparagrafe: 3.2.1.
Elaborarea proiectelor bugetelor locale; 3.2.2. Examinarea și aprobarea bugetelor locale; 3.2.3.
Executarea bugetelor locale; 3.2.4. În cheierea și aprobarea contului de execuție bugetară; 3.3.
Concluzii la Capitolul 3.
13 Acest capitol e ste unul de bază în care se realizează o cercetare detaliată a etapelor procesului
bugetar la nivelul colectivităților locale. O atenție aparte se acordă bazei normative caracteristice
procesului bugetar la nivelul colectivităților local. Materialul inclus în acest capitol ne permite să
venim cu mai multe propuneri de definiții și de lege ferenda .
Capitolul IV Controlul procesului de administrare a finanțelo r publice locale cuprinde trei
paragrafe: 4.1 .Conceptul controlului procesului de administrare a finanțelor publice locale.
Tipurile de control ale procesului de administrare a finanțelor publice local e; 4.2 . Caracteristica
controlul ui financiar al admini strării finanțelo r publice local e; 4.3. Concluzii la Capitolul 4.
Capitolul dat este dedicat controlului execuției bugetare. Spre deosebire de capitolul precedent,
în acest compartiment se cuprind, preponderent, aspectele cu valoare practică caracteristic e
procesului de administrare a finanțelor publice locale.
Concluziile generale și recomandările cuprind cele mai importante concluzii, recomandări și
propuneri la care a ajuns autorul ca rezultat al cercetării temei alese pentru studiu.
Anexa include în si ne trei tipuri de chestionare care au fost propuse spre a fi completate
reprezentanților organelor administrației publice locale referitor la administrarea finanțelor publice
locale .
14 1. ANALIZA SITUAȚIEI ÎN DOMENIUL ADMINISTRĂRII FINANȚE LOR PUBLICE
LOC ALE
1.1. Analiza materialelor științifice la tema tezei publicate în alte state
Cu toate că, în general, problema finanțelor publice este studiată și analizată încă din timpul
apariției primelor formațiuni statale, totuși despre finanțele publice locale, ca un compartiment
structural important al finanțelor publice, se relatează de abia începând cu Revoluția Franceză din
1789, atunci când pentru prima oară s -a acordat o anumită autonomie comunelor din țara respectivă.
Analiza studiilor și investigațiilor din acest domeniu a arătat că ele se axează, în principal, pe
cercetarea finanțelor publice centrale (bugetul statului, bugetul asigurărilor sociale de stat, datoria
publică etc.).
Cercetări privind finanțele publice locale apar mai multe în ultimele dece nii. Numărul mic de
studii din Republica Moldova se explică prin faptul că ea a făcut parte până nu demult din fostul stat
– URSS, căruia îi erau caracteristice principiile centralismului democratic, care reglementau numai
unele aspecte ale autonomiei loca le, în rest, totul era dirijat de la centru, inclusiv finanțele publice
locale.
De aceea, în compartimentul de față, ne -am propus să examinăm îndeosebi materialele
științifice care vizează tematica finanțelor publice locale cu prioritate din ultimii ani. I nteresul
cercetării lucrărilor științifice publicate în ultimii ani se impune din considerente obiective, având în
vedere scopul acestui compartiment, și anume analiza gradului de cercetare al tematicii noastre de
doctorat la etapa actuală în perimetrul do ctrinei străine și autohtone.
Vom începe în ordine cronologică cu cercetarea publicațiilor științifice care se referă direct la
tema tezei, după care vom investiga și materialele ce tangențial au abordat problemele finanțelor
publice locale, luându -se în c alcul țara de origine a publicațiilor științifice.
Investigația va debuta cu cercetarea materialelor științifice publicate în România. Astfel, un loc
aparte printre publicațiile care se referă nemijlocit la tema tezei îl ocupă monografia profesorului
româ n Emil Bălan Administrarea finanțelor publice locale apărută în 1999. În lucrarea sa autorul a
scos în evidență, pe lângă alte aspecte, importanța principiului descentralizării administrative și a
principiului autonomiei locale.
În opinia sa [6; p.9 -10], finanțele publice locale constituie cel mai important instrument de
transpunere în practică a principiului democratic al autonomiei locale, privit ca ansamblu de
drepturi, pârghii și mijloace atribuite colectivelor locale și autorităților alese ale acestora, pentru a
decide în probleme esențiale care afectează viața socială și economia. Originalitatea cercetării sale
15 rezultă, în mod deosebit, din analiza sub aspect comparat a diferitor modele de reglementare a
administrării finanțelor publice locale din difer ite țări.
Un capitol aparte se referă la finanțele publice locale din România, în care face o analiză amplă
a principalelor venituri care se încasau în bugetele locale, stabilește corelația dintre bugetul de stat
și bugetele locale prin prisma transferuril or, defalcărilor și împrumuturilor primite din aceste
bugete. Cu toate că reprezintă o valoare științifică incontestabilă, fiind una din primele lucrări
științifice apărute după Revoluția din 1989, totuși nu putem susține că cercetarea acestei teme este
deplină. În lucrarea dată nu găsim referințe privitoare la etapele procedurii bugetare la nivel local și
nici caracterizarea unei părți importante a bugetului local, anume cheltuielile bugetare locale.
Continuăm demersul nostru investigativ cu lucrările mai multor autori din domeniul
jurisprudenței, care au editat manuale de Drept financiar pentru studenții facultăților de Drept din
România și a celor în care se regăsește și câte un capitol dedicat finanțelor publice locale.
Manualul regretatului profesor ro mân Ioan Gliga Drept f inanciar, ultima ediție, a apărut în
1998. În capitolul VII, intitulat „Bugetele unităților administrativ -teritoriale” este scoasă în evidență
importanța individualizării bugetelor locale, fără a se exclude colaborarea administrațiilo r județene,
orășenești și comunale la repartizarea cheltuielilor și veniturilor, la completarea veniturilor și în
execuția bugetară anuală, îndeosebi între bugetele județelor și bugetele municipiilor, orașelor și
comunelor, din fiecare județ [30; p.327 -350]. Autorul a caracterizat în mod separat procedura
bugetară la nivelul colectivităților locale, competența autorităților publice locale în acest sens,
referindu -se la legislația în vigoare care reglementa domeniul dat la acel moment.
Un alt manual apărut în 1998 este Drept f inanciar public de Radu Stancu. În capitolul IX al
acestuia intitulat „Bugetele unităților administrativ -teritoriale” sunt caracterizate, într -un mod mai
simplificat, procedura de aprobare și execuție a bugetelor locale, sursele princip ale de completare a
veniturilor bugetelor locale, bugetelor județene, în parte făcându -se referință la legea privind
finanțele publice, la prioritățile și domeniile de valorificare a mijloacelor bugetelor locale [158;
p.165 -170].
Un alt manual de Radu Stan cu în colaborare cu Ioan Condor este Drept Financiar și Fiscal
Român, apărut în anul 2002. Comparativ cu ediția precedentă, în această redacție, în capitolul III
secțiunea V, autorii caracterizează în mod separat etapele procedurii bugetare locale, scot î n evidență
principalele responsabilități ale autorităților publice [24; p.100 -110] în acest sens, cum ar fi: elaborarea
și aprobarea bugetelor locale în termenele stabilite, încasarea și urmărirea impozitelor și taxelor
locale, urmărirea execuției bugetelor locale, administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea
publică, stabilirea opțiunilor și priorităților în aprobarea și în efectuarea cheltuielilor publice locale
etc.
16 Vom menționa că în ediția nouă a manualului este întreprinsă o analiză mai amplă a finanțelor
publice locale, făcându -se trimitere la legea de bază care reglementează domeniul dat, și anume
Legea finanțelor publice. Totuși, nu găsim aici o analiză și o prezentare a datelor statistice din
practică, probabil din motivul că domeniului fina nțelor publice locale îi este dedicat doar un capitol
din manual.
O altă publicație , care reflectă tangențial materia finanțelor publice locale este manualul de
Drept financiar al autorului Emil Bălan apărut în anul 2003. În această sursă, finanțelor publ ice le
este rezervat capitolul VI, intitulat „Reglementarea finanțelor publice locale”. Acest capitol reia
multe idei din monografia apărută în anul 1999 Administrarea finanțelor publice locale . Spre
deosebire de monografie, în manual autorul face o analiz ă complexă a compartimentelor bugetului
local: veniturile și cheltuielile bugetare, fapt realizat în conformitate cu prevederile legale pentru
anul 2003. Autorul caracterizează fiecare dintre etapele procedurii bugetare la nivelul
colectivităților locale [7; p.79 -100]. Deși autorul a introdus mai multe nuanțe noi privitor la
domeniul finanțelor publice locale, totuși subiectul respectiv nici în această sursă nu este îndeajuns
caracterizat, în special la compartimentul etapelor procedurii bugetare. Autorul , ca și majoritatea
colegilor săi, se limitează doar la prevederile legale existente. Lipsește însă o analiză amplă care ar
permite formularea unor propuneri ori stabilirea unor carențe ale legislației în vigoare.
Prezintă un interes vădit pentru studiul nost ru cursul Dreptul finanțelor publice. Partea
generală de Cristina Oneț, datată cu anul 2005. Avându -l ca dascăl pe eminentul profesor
universitar dr. Ioan Gliga, autoarea s -a referit în partea a doua a manualului la „dreptul bugetar”,
despre care credem c ă este un început în a recunoaște că există o subramură a dreptului finanțelor
publice cu aceeași denumire.
Este notoriu faptul că în sursa dată au fost prezentate, ori de câte ori a existat ocazia, părerile
tuturor autorilor din domeniul abordat, făcând u-se aprecieri la adresa lor și prezentând argumentele
personale atunci când se disociază de unele teze. Autoarea elaborează definiții proprii și pune în
valoare tot ceea ce era de remarcat în sursele din trecut. Astfel, găsim aici una din primele definiți i
ale bugetului local, alta decât cea legală [122; p.102 -103]. Și anume: bugetul local – programul prin
care se prevăd și se aprobă veniturile și cheltuielile anuale ale unei unități administrativ –
teritoriale, destinate realizării sarcinilor administrative ale colectivităților locale și satisfacerii
nevoilor publice de interes local, program ce se adoptă printr -o hotărâre a autorităților publice
locale competente.
De asemenea, autoarea face o caracteristică a etapelor procedurii bugetare locale într -un mod
asemănător cu ceilalți autori. În opinia noastră, modalitatea de elucidare a problemelor dedicate
finanțelor publice locale este una aproape ideală pentru un manual complex de drept financiar.
17 Un alt izvor care prezintă interes deosebit este cursul unive rsitar de Drept financiar public,
autori Dan Drosu Șaguna și Dan Șova. În ceea ce -l privește pe primul autor, Dumnealui a avut mai
multe manuale editate începând cu anii 1993, 1994, 1997, 2000 etc. Din acest considerent, ne vom
opri doar asupra ultimei edi ții a manualului (2007). În lucrarea în cauză autorii consacră finanțelor
publice locale un capitol separat, și anume capitolul V, în care fac o caracterizare a principiilor
procedurii bugetare. Originalitatea respectivei lucrări științifice rezidă în fap tul că etapele procedurii
bugetare la nivelul colectivităților locale sunt reglementate și caracterizate în paralel cu etapele
caracteristice bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat [162; p.81-110]. Dar, la fel ca
și majoritatea savanțil or din acest domeniu, și autorii elucidând și caracterizând etapele procedurale
ale bugetelor locale, se limitează doar la prevederile legii de specialitate – și anume Legea
finanțelor publice locale, din 2006.
Monografia Principiile cadru ale administraț iei publice locale de Mădălina Voican se referă
tangențial la tema tezei [180; p.221] . Pentru studiul nostru prezintă interes faptul că autoarea
analizează detaliat principiile -cadru ale administrației publice locale: principiul descentralizării,
autonomie i locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității, legalității și principiul
consultării cetățenilor. Lucrarea are o structură logică bine definită și cuprinde multe exemple
practice. Se analizează în special principiile descentralizării și au tonomiei locale, care ne vor fi utile
pentru studierea și inițierea în principiile autonomiei financiare și descentralizării financiare.
Lucrarea Dreptul colectivităților locale publicată de Corneliu Manda și Cezar C.Manda în
2008 [113; p.539] conține un st udiu aprofundat al principiilor dreptului colectivităților locale,
organizarea și funcționarea autorităților publice locale, competența și atribuțiile autorităților
administrației publice locale. Fiind o lucrare dedicată în totalitate administrației public e locale, ne –
am fi așteptat ca autorii să acorde o atenție sporită atribuțiilor în domeniul finanțelor publice locale
ale autorităților locale și să nu se limiteze doar la cele expuse în legislația de specialitate în vigoare.
Util pentru cercetarea noastră este și manualul de Drept financiar de Rada Postolache
(2009 )[134; p.109 -147]. Lucrarea conține un capitol aparte dedicat finanțelor publice locale în care
se caracterizează fiecare etapă a procedurii bugetare locale, cu o analiză amplă a celor două
compa rtimente ale bugetului local: veniturile și cheltuielile bugetare. La fel, se fac referințe la
noțiunea de criză bugetară și factorii care o determină, controlul execuției bugetare, care se atribuie
și la finanțele publice locale.
Într-o anumită măsură ar e legătură cu cercetarea pe care o efectuăm și lucrarea Administrarea
finanțelor publice și a bugetului a autoarei Maria Andrada Georgescu (2009) [40; p.183 -272].
Interes pentru cercetarea noastră reprezintă capitolul despre principiile procedurii bugetare. Sunt
binevenite exemplele elucidate referitor la încasarea veniturilor bugetelor locale pentru anii 2006 –
18 2008 în România.
În monografia Finanțele publice și controlul în administrația publică locală (2009) [166], Vasile
Tabără autorul într -un mod specific, cu multe date statistice și aprofundat caracterizează principiile
și etapele procedurii bugetare locale, depășind statuările legale expuse în acest sens. Sunt prezentate
rolul și responsabilitățile ordonatorilor de credite ai bugetelor locale, menționându -se că în folosirea
cu maximă eficiență a resurselor fina nciare, materiale și umane un rol important îl au atât
autoritățile deliberative, cât și cele executive.
Este consemnabilă poziția cum că descentralizarea administrației publice duce la
descentraliza rea financiară, fără de care nu se poate realiza. Descentralizarea administrației publice
duce, de asemenea, la creșterea resurselor financiare ale autorităților administrației publice locale,
aspect ce impune perfecționarea controlului financiar în scopul creșterii eficacității și eficienței în
utilizarea acestor resurse. Un subiect important tratat în monografie este capitolul cu privire la
controlul financiar în administrația publică locală.
Un interes aparte pentru studiul pe care îl realizăm prezintă ș i manualul Drept financiar public.
Drept bugetar de Monica Amalia Rațiu (2013) [151; p.105 -108]. În această lucrare găsim o
caracteristică succintă a principiilor privind finanțele publice locale, în baza legii cu același titlu a
României.
Dintre manualele mai noi vom menționa Drept financiar de Cosmin Flavius Costaș, Mircea
Ștefan Minea (2015) [29; p.223 -268]. Partea a treia a manualului , intitulată „Finanțele publice
locale”, conține o introducere în acest domeniu, caracteristica succintă a etapelor proce durii
bugetare la nivel local, o analiză succintă a veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale. Nou este
faptul că se analizează elemente ale finanțelor publice locale din alte state, cu exemple practice,
care pot fi utile și pentru țara noastră, în per spectiva aderării la Uniunea Europeană.
Domeniul care este supus cercetării prezintă anumite trăsături specifice. Aceasta se datorează
faptului că finanțele publice sunt considerate de mulți specialiști o ramură economică, pe când noi,
la fel ca și alți a utori, considerăm finanțele publice o ramură de drept. Acest lucru poate servi drept
punct de dezbatere pentru eventuale alte cercetări în literatura de specialitate. Noi însă vom trata și
opiniile savanților și specialiștilor din domeniul economic, care î ntr-o măsură mai mică sau mai
mare se referă la studiul de față. Astfel, ne vom referi la cursul Finanțe publice apărut în anul 2004,
curs îngrijit de un grup de autori, care îl au în frunte pe Iulian Văcărel [179; p.570 -582].
În capitolul intitulat „Bugete le locale” este expus principiul autonomiei locale în baz a Cartei
Europene a Autonomiei L ocale, cu evidențierea locului bugetelor locale în cadrul bugetului
consolidat pe baza exemplelor mai multor state. Analizând partea de venituri și de cheltuieli ale
bugetelor locale, precum și procedura bugetară la nivelul colectivităților locale, autorii în mare
19 măsură se limitează la prevederile legale care elucidează domeniul dat.
O publicație semnificativă care conține referiri și la tema lucrării de față, este mon ografia
intitulată Bugetul public și contabilitatea unităților bugetare de Emilian Drehuță, Gheorghe Neamțu
și Elena Voicu [39]. Pe lângă elementele de bază ce caracterizează finanțele publice locale, și
anume: principiile f inanțelor publice locale, procedura bugetară la nivelul colectivităților locale, în
acest curs se face o analiză amplă a unui compartiment important al economiei naționale, și anume
contabilitatea. Deși este mai mult caracteristic domeniului economic, con tabilitatea , cu trecerea la
economia de piață, odată cu aprofundarea principiului autonomiei financiare este tot mai mult
prezentă în cadrul administrației publice locale. De aceea, autorii se referă pe larg la competențele
autorităților publice locale în acest sens, conlucrarea lor cu organele financiare, bancare și contabile,
astfel încât execuția bugetelor locale să se desfășoare într -un ritm normal.
Deși structura administrativ -teritorială a Republicii Moldova diferă de cea a Rusiei, totuși
pentru o cer cetare complexă considerăm necesară cunoașterea practicii acestei țări, care este o
federație. E de menționat că subiecții care alcătuiesc o federație au un cerc mult mai larg de
obligații și drepturi, inclusiv în domeniul administrării finanțelor publice locale. De aceea, unele
prevederi și soluții pot fi implementate și în cadrul statelor unitare, și anume acelea care pot servi la
o mai bună și eficientă dezvoltare a domeniului finanțelor publice locale.
Un prim izvor în acest sens, care se atribuie și la domeniul nostru de cercetare , este monografia
Местное самоуправление de N. Emelianov (1997) [194]. Ea conține o analiză amplă a tuturor
reformelor care au avut loc în Rusia de -a lungul timpului, referiri la structura autorităților publice ce
activează la n ivel local. Privitor la finanțele publice locale, se atrage o mare atenție surselor de
completare și formare a bugetelor locale, se prezintă pe larg experiența mai multor state.
Monografia nu descrie însă competența autorităților publice în ceea ce priveșt e procedura bugetară
locală, drepturile și obligațiile lor la fiecare etapă a procedurii bugetare, colaborarea cu autoritățile
centrale, colaborare care este absolut necesară și utilă pentru statele federative.
În monografia purtând aceeași denumire semnat ă de V. Ignatov și V. Rudov din 2003 [195;
p.196 -227], în care se întreprinde o analiză amplă a reformelor din administrația publică locală care
au avut loc în Rusia începând cu anul 1991, succesele obținute și principalele carențe, obstacole de
dezvoltare. Autorii se referă pe larg la sursele de formare a bugetelor locale, evidențiind lacunele
din legislație, care nu permit autorităților publice locale să dispună de suficiente resurse financiare.
Pentru a rezolva a ceastă problemă, ei expun un șir de propune ri, printre care: colaborarea
autorităților locale cu organele centrale federative; înlăturarea carențelor apărute în legislație: în
Codul Fiscal și Legea cu privire la bazele financiare ale autoadministrării locale în Federația Rusă;
transmiterea competen țelor autorităților publice locale fără o susținere financiară etc.
20 În monografia Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в
Российской Федерации a autorului V. Barancikov (2005) [192] sunt evidențiate rolul și importanța
apariției ș i reglementării unui asemenea domeniu, cum este administrația publică locală. Referindu –
se la finanțele publice locale, autorul face o trecere în revistă a actelor normative aprobate în
această perioadă, a lacunelor și posibilităților de înlăturare a lor. În opinia sa, baza materială și
financiară ale unităților administrativ -teritoriale este una importantă și primordială pentru Federația
Rusă în următorii ani, având în vedere că Federația Rusă a ratificat Carta Europeană a autonomiei
locale în anul 1998, iar aceasta promovează dreptul autorităților publice locale la resurse financiare
suficiente de care să poată să dispună liber.
Finanțele publice locale și -au găsit reflectarea nu doar în sursele monografice, dar și în
manualele de drept financiar, editate în Rusia, și care sunt semnate de N. Himiciova, V.Parâghin a și
A. Tedeev, Iu. Krohin a ș.a.
N. Himiciova (2005) [202] în capitolul dedicat relațiilor bugetare vorbește în principal despre
drepturile bugetare ale tuturor subiecților investiți cu aceste drept uri. Lucrarea descrie procedura
bugetară la nivelul întregii federații, caracterizează structura și organizarea bugetară a Federației
Ruse. Sunt scoase în evidență drepturile pe care le au autoritățile publice locale în legătură cu
raporturile juridice bug etare.
Lucrarea lui V. Parâghin a și A. Tedeev (2006) [197; p.103 -118] este concepută și realizată după
criterii științifice și conține o examinare riguroasă a rapoartelor juridice bugetare, a drepturilor
bugetare ale tuturor subiecților din Federația Rusă. O atenție deosebită, acordă autorii relațiilor
interbugetare care apar între autoritățile publice de toate nivelurile. Se fac referințe și la carențele
reformei în domeniul finanțelor publice locale, se sugerează căile de depășire a lor, pentru a atinge
un nivel de descentralizare financiară cât mai eficientă. Tot în această lucrare, găsim date veridice
despre partea de venituri și de cheltuieli ale bugetului federal, despre subiecții federației și, ce -i mai
important, despre bugetele locale. Nici una dintr e aceste lucrări nu conține o caracterizare detaliată
a etapelor procedurii bugetare la nivelul colectivităților locale.
Manualul Финансовое право России (2007) de Iu. Krohin a[196 ; p.183 -307], ca și alte izvoare
publicate în Federația Rusă, conține un cap itol destul de vast dedicat dreptului bugetar, pe care
autorul îl consideră o subramură a dreptului financiar. El analizează amplu organizarea bugetară a
Federației Ruse, se referă la veniturile și cheltuielile bugetare, la fel și la raporturile interbuge tare
apărute între diferiți subiecți ai federației. O atenție deosebită se acordă procedurii bugetare. Noutatea
științifică a lucrării, în opinia noastră, rezidă în faptul că autorul este printre primii care
caracterizează, deși într -o formă simplistă, pr ocedura bugetară la nivelul autorităților publice locale
(sau cum este prevăzut pentru Federația Rusă – din veriga a 3-a). Procedura bugetară este alcătuită din
21 patru etape (elaborarea, examinarea și aprobarea, executarea și încheierea execuției bugetare), în
același timp evidențiind că acestei proceduri îi sunt caracteristice principiile utilizate atât la nivelul
federației, cât și la nivelul subiecților federației, cu luarea în considerare a tradițiilor și obiceiurilor
locale.
Un manual de drept financia r editat în 2007 în Ucraina este cel al autorului I. Pahomov [201;
p.54-95].
În capitolul dedicat relațiilor bugetare, se realizează o caracteristică a sistemului și structurii
bugetare a Ucrainei, a principiilor procedurii bugetare și, nu în ultimul rând a procedurii bugetare.
Domeniul finanțelor publice locale, este abordat tangențial atunci când autorul se referă la
organizarea bugetară la nivel local, la drepturile și obligațiile autorităților locale. În manual nu se
acordă suficientă atenție domeniului finanțelor publice locale. În același timp, valoarea științifică a
lucrării date este mare și ea ne permite să ne informăm despre relațiile bugetare stabilite în Ucraina.
În manualul autorului ucrainean Ig.Babin Dreptul bugetar al Ucrainei [191] se caract erizează pe
larg veniturile și cheltuielile bugetare, procesul bugetar, controlul execuției bugetare. Menționăm că
autorul tratează aceste domenii la nivelul întregului stat și doar tangenț ial abordează problema la
nivel local. Acest studiu ne duce spre ideea ca în timpul apropiat și în Republica Moldova ar putea
fi studiat în mod separat compartimentul drept bugetar.
În continuare noi ne vom axa pe monografii și publicații ale autorilor din țările Uniunii
Europene, ce prezintă un interes vădit, mai ales prin prisma aspirațiilor statului nostru spre valorile
europene. Astfel, în lucrarea Finanțele publice autorul francez Jean -Claude Zarca a rezervat câteva
capitole compartimentului finanțele publice locale, examinând principiile finanțelor publice locale,
separând și examinând în detaliu etapele elaborării, adoptării și executării bugetelor locale. La fel,
în această lucrare autorul descrie structura bugetelor locale (veniturile și cheltuielile locale), precum
și controlul finanțelor publice locale. Făcând o analiză a acestei lucrări, am constatat că multe dintre
aceste elemente corespund cu cele care sunt incluse în actele normative de specialitate din țara
noastră, ceea ce ne permite să concluzionăm asupra asimilării valorilor europene de Republica
Moldov a [188; p.31-41].
Un alt manual francez de Finanțe publice este cel al lui Christophe Sinassamy [157; p.88 -130].
În partea a doua a lucrării, autorul atrage o atenție sporită finanțelor publice locale și vorbește
despre reformele colectivităților locale, caracterizează pe larg principiile finanțelor publice locale
(anualității, unității, universalității și specializării bugetare), la fel tratează problema procedurii
bugetare la nivel local, precum și controlului în domeniul finanțelor publice locale. Făcâ nd o
generalizare a acestui studiu, remarcăm că atât prevederile teoretice cuprinse în literatura noastră de
specialitate (România, Republica Moldova), cât și aspectul legal cuprins în actele normative ale
22 Republicii Moldova sunt foarte asemănătoare cu cel e cuprinse în literatura franceză de specialitate.
O lucrare referitoare la tematica noastră dintr -o altă țară europeană o reprezintă manualul
autorilor polonezi Malinowska -Misiag Elzbieta, Misiag Wojciech Finanț ele publice în Polonia [
111; p.551 -632]. În capitol ul vast dedicat finanțelor administrației publ ice locale a cest domeniu
este tratat prin prisma actelor normative, cum ar fi legile cu privire la autoguvernarea municipală,
autoguvernarea județ eană, auto guvernarea regională. Amplu sunt elucidate veniturile și cheltuielile
bugetelor locale, subvențiilor și dotațiilor din partea bugetului de stat, un rol deosebit fiind atribuit
procedurii bugetare la nivel local cu etapele ei caracteristice.
Concluzionând, remarcăm că și elementele structurale ale f inanțelor publice locale ale unei țări
Europene cum este Polonia sunt foarte asemănătoare cu cele reglementate în legislația noastră.
În cele din urmă ne vom referi la un studiu din Germania Teoria finanțelor publice în statul
federal a autorului german D ietmar Wellisch [190]. În această lucrare autorul vorbește despre
importanța principiului descentralizării financiare pentru statele federative, în comparație cu statele
unitare, membre ale Uniunii Europene, atrage atenție asupra principiului subsidiarit ății deciziilor,
care presupune că numai acele funcții care nu pot fi satisfăcător îndeplinite de către statele membre
ar trebui să fie atribuite organelor UE.
Din lucrare aflăm că sarcina de consolidare a autonomiei fiscale a administrațiilor locale este o
prioritate atât în Germania, cât și în alte țări ale UE.
Analiza celor relatate sugerează concluzi a că tematica finanțelor publice locale pentru țările UE,
este una dificilă, deoarece din componenț a Uniunii Europene fac parte atât state federale cât și
unitare, totodată fiecare stat dispune de anumite tradiții în formarea bugetelor, dar și în
administrarea lor.
1.2. Analiza materialelor științifice la tema tezei publicate în Republica Moldova
Odată ce Republica Moldova a devenit un stat independent, a început o cale grea și anevoioasă
a reformelor și transformărilor în societate în diferite domenii. Nu face excepție nici domeniul
finanțelor publice locale.
Un aport considerabil în stabilirea și efectuarea reformelor în domeniul administrației publice
locale, eventual și în domeniul finanțelor publice locale l -a avut și îl mai are Catedra de Drept
Constituțional și Drept administrativ a Facultății de Drept a Universității de Stat din Moldova, în
prezent Departamentul Drept public , care a contribuit și contribuie în diverse moduri la realizarea
lor, în special, prin publicații științifice.
Profesorul Sergiu Cobăneanu publică în anul 2000 articolul Noțiunea și conținutul științific al
23 principiului constituțional al autonomiei administrației publice local e[17; p.159 -163]. Conceput și
publicat în contextul unei noi reforme administrativ -teritoriale, lucrarea constituie corolarul unei
munci asidue, care vine să explice importanța unui principiu de bază al administrației publice
locale, și anume principi ul au tonomiei locale, principiu consfințit și în Carta Europeană a
Autonomiei Locale, pe care Republica Moldova a ratificat -o în anul 1998. În acest articol, autorul
printre primii evidențiază suportul financiar al unei autonomii locale, menționând că principiu l
autonomiei locale poate fi realizat cu susținerea financiară a colectivităților locale. Considerăm că
acest articol a fost unul de bun augur, care a stat la baza cercetărilor ulterioare în domeniul
finanțelor publice locale.
În anul 2002, un alt profesor , dl Grigore Rusu publică articolul științific Unele concepții privind
administrația publică locală în Republica Moldova [155; p.9 -11]. În el, se menționează că
administrația publică locală este exercitată în majoritatea absolută a colectivităților locale ș i
constituie una dintre cele mai utile activități, fiind realizată în scopul satisfacerii cerințelor majore
ale locuitorilor din unitatea administrativ -teritorială respectivă. Autorul se referă pe larg la
principiul autonomiei locale, menționând că acest p rincipiu reprezintă o cucerire chiar și în țările cu
un sistem democratic stabilit de mult timp. Deși ia în dezbatere numai un singur aspect al
domeniului nostru de cercetare, acest articol își are rolul său aparte pentru studiile din domeniu.
O importan ță științifică deosebită îl are manualul Finanțele publice locale, rolul lor în
consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităților administrativ -teritoriale al autoarei Tatiana
Manole, datând din 2003 [114]. Este un studiu complex, în care finanțele publice locale sunt
prezentate ca o parte componentă a finanțelor publice naționale, ce se caracterizează printr -un
proces de descentralizare a competențelor Guvernului și ale autorităților publice locale în ceea ce
privește repartizarea veniturilor și de limitarea competențelor la efectuarea cheltuielilor. Finanțele
publice locale sunt abordate prin prisma creșterii autonomiei locale în plan financiar, în același
timp, subliniindu -se că autonomia financiară necesită descentralizarea.
Un loc aparte îl ocupă procedura bugetară la nivelul colectivităților locale, făcându -se o analiză
amplă a fiecărei etape procedurale. Pentru prima dată în literatura de specialitate autohtonă este
evidențiat rolul sistemului trezorerial în ceea ce privește execuția de casă a b ugetelor locale.
Valoarea științifică a respectivei lucrări rezidă într -un studiu amplu, ce include exemple practice cu
referire la practica statelor dezvoltate în domeniul obținerii unei autonomii financiare reale.
La tema tezei se atribuie și manualul d e Drept administrativ semnat de Maria Orlov și Ștefan
Belecciu [126; p.79 -104] și Cursul de Drept administrativ, autor Ion Creangă, ambele publicate în
2005.
În aceste lucrări este rezervat câte un capitol aparte sistemului autorităților publice locale, î n
24 care sunt reflectate principiile ce stau la baza funcționării administrației publice locale, mai cu
seamă principiile autonomiei locale și descentralizării, competența autorităților publice locale în
domeniul finanțelor publice locale.
Cursul de Drept ad ministrativ [31; p.221 -236] este totalmente consacrat administrației publice
locale. Autorul, în compartimentul având ca temă finanțele publice locale examinează într -un mod
mai detaliat principiile ce stau la baza autonomiei financiare, prezentând și câtev a exemple practice,
structura bugetelor locale. El acordă atenție și procedurii bugetare la nivelul colectivităților locale.
Vom menționa că aceste surse tratează lucrurile doar din punctul de vedere al legislației în
vigoare, fără a se expune opinii pro prii.
În anul 2005, profesorul Sergiu Cobăneanu publică articolul Administrația publică locală în
Republica Moldova . Prezintă interes pentru investigațiile noastre partea a doua a articolului, unde
autorul în concretizarea principiului autonomiei locale, vorbește despre pilonul acestei autonomii și,
anume: echilibrul dintre organizarea, funcționarea, competențele autorităților publice locale și
resursele financiare disponibile [16; p55 -63]. Autorul indică mai multe lacune din legislația de
specialitate care influențează negativ gradul de autonomie financiară reală al autorităților publice
locale, printre care: amestecul autorităților publice centrale (Ministerul Finanțelor) în elaborarea și
executarea bugetelor locale, la fel și în cadrul controlului execuți ei bugetare etc.
Importanță prezintă și articolul științific al aceluiași autor Sergiu Cobăneanu, în coautorat cu
Elena Bobeică Autonomia financiară în activitatea autorităților publice locale [18; p.193 -197].
Interesul acestui articol constă în faptul că autorii au tratat principiul dat începând cu momentul de
când Republica Moldova a devenit stat independent, referindu -se și la planul de acțiuni Republica
Moldova – Uniunea Europeană. Ei analizează toate recomandările Consiliului Europei, inclusiv:
definirea în detalii a responsabilităților primului și celui de -al doilea nivel al autorităților publice
locale , în vederea prevenirii suprapunerilor responsabilităților dintre acestea, sau cu
responsabilitatea autorităților centrale, revizuirea sistemului a ctual de calculare și distribuire a
sumelor transferurilor financiare de la autoritățile centrale la cele locale etc. Lucrarea conține
propuneri privind modificarea legislației în scopul sporirii ponderii veniturilor proprii în bugetele
locale pentru a red uce dependența financiară a colectivelor locale față de cele centrale.
În articolul științific Unele considerații privind descentralizarea financiară [20; p.7-11] sunt
cercetate evoluția, aspectele caracteristice principiului descentralizării administrative , inclusiv a
descentralizării financiare, acest ultim aspect referindu -se la Legea Republicii Moldova privind
descentralizarea administrativă (2006). Făcând această analiză, autorii se referă la lacunele pe care
le conține legea nominalizată, și anume: pr evederile ce vizează regulile transferului de competență
sunt doar niște prevederi generale; noțiunea de capacitate administrativă este una incompletă, dat
25 fiind faptul că se axează doar pe un singur indicator – cota-parte a cheltuielilor administrative;
pentru a asigura un proces consecutiv și eficient de descentralizare în Republica Moldova este
necesar un cadru legal coerent, care ar conține un mecanism real de descentralizare și ar stabili
etapele de implementare.
O sursă tangențială obiectului de refe rință este manualul de Drept f inanciar de Alexandru
Armeanic [2; p.152 -198]. În această lucrare autorul include un capitol intitulat „Bugetele unităților
administrativ -teritoriale”, în care face analiza principiului autonomiei financiare, a veniturilor și
cheltuielilor bugetare locale, caracterizează procedura bugetară la nivelul colectivităților locale,
evidențiind patru etape: elaborarea, adoptarea, executarea și încheierea execuției bugetare. Deși
autorul face trimitere la Legea finanțelor publice lo cale, referitor la etapele procedurii bugetare, el
omite să caracterizeze una dintre etapele procedurii bugetare: încheierea execuției bugetare.
Manualul Administrația publică de Mihail Platon [129; p.401 -540] descrie principiile
constituționale ale adminis trației publice locale, rolul autorităților publice locale, inclusiv în
domeniul finanțelor publice. El conține o analiză amplă a Cartei Europene al Autonomiei locale și a
importanței ei pentru dezvoltarea Republicii Moldova. De asemenea, autorul dă o defi niție a
noțiunii de buget și o caracteristică succintă a etapelor procedurii bugetare la nivel local.
O altă lucrare care abordează și unele aspecte ale domeniului finanțelor publice locale este
cursul de Drept constituțional [15; p.493 -507] a dlui Teodor Cârnaț care cuprinde un capitol aparte
intitulat „ Autoritățile administrației publice locale”. În acest capitol se relatează despre principiile
administrației publice locale, care pot fi atribuite și domeniului finanțelor publice locale, la fel
despre co mpetența autorităților publice locale, inclusiv în domeniul finanțelor publice. Vom
remarca că autorul tratează materialul prin prisma prevederilor legale, lucru firesc.
O apariție relativ nouă (2012) este manualul Drept administrativ de Sergiu Cobăneanu , Elena
Bobieca, Viorel Rusu. În acest manual autorii au rezervat trei capitole domeniului administrației
publice locale în care sunt caracterizate principiile administrației publice locale, competența
autorităților publice locale (primar, consiliile local e, raionale, președintele raionului) în special în
ceea ce ține de administrarea finanțelor publice locale. Un moment important este faptul că autorii
au examinat pe larg controlul în administrația publică locală, cu elemente de control al execuției
buget are[19; p.63 -113].
Un alt studiu tangențial temei noastre de cercetare este realizat în manualul Drept f iscal al
autorilor Vlad Vlaicu, Aurel Rotaru, Viorica Boaghi, Daniela Vidaicu. Astfel în tema nr.11
intitulată Reglementarea juridică a impozitelor și t axelor locale, se relatează despre competența
autorităților publice locale, la fel se face o analiză amplă a impozitelor și taxelor locale, ca părți
componente ale bugetelor locale [183; p.274 -285].
26 Finalizând analiza lucrărilor științifice publicate în ța ră în materie de finanțe publice locale,
vom spune că, deși sub aspect numeric sunt reduse, ele au o semnificație științifico -practică
inestimabilă pentru patrimoniul doctrinar al Republicii Moldova. În opinia noastră, interesul
autorilor față de domeniul dat va spori, chiar și din simplul motiv că la etapa actuală tot mai mult se
acordă atenție armonizării legislației naționale cu legislația Uniunii Europene, iar Republica
Moldova este una dintre țările ce tinde spre integrarea în Uniunea Europeană, luân du-și în acest
sens și anumite angajamente, inclusiv în ceea ce vizează domeniul finanțelor publice locale. În afară
de aceasta , în contextul modificărilor legale, domeniul finanțelor publice locale suportă și anumite
modificări caracteristice unei institu ții de drept.
1.3. Evoluția istorică a reglementărilor finanțelor publice locale
Evoluția specifică istorică a administrării teritoriului RM [174; p.343 -349] a manifestat
influență directă și asupra dezvoltării finanțelor publice și apare, cu precădere, după 1989, condiții
în care Republica Moldova devine un stat independent și suveran, fapt constatat prin Declarația de
suveranitate din 23 iunie 1990 și Declarația de independență de la 27 august 1991. Evoluția
reglementărilor finanțelor publice locale de după 1989 a trecut prin trei mari faze de dezvoltare: A.
Perioada preconstituțională; B. Perioada constituțională; C. Perioada postconstituțională.
Delimitarea acestor faze este necesară din considerentul existenței unei diferențe esențiale în
reglementăr ile finanțelor publice locale de până la adoptarea Constituției și ulterior acestui fapt.
A. Perioada preconstituțională se caracterizează prin adoptarea unei serii de acte normative,
de natură să reglementeze eficient veniturile și cheltuielile locale, da r care prezintă, concomitent,
vădite reminiscențe ale perioadei sovietice. În categoria acestor acte normative se include: 1 . )
Lege a privind sistemul bugetar nr.3 81-XII din 29 noiembrie 1990; 2) Legea privind bazele
autoadministrării locale nr. 635 din 1 0 iulie 1991.
Legea privind sistemul bugetar nr. 381-XII din 29 noiembrie 1990 reflecta particular itățile
perioadei inițiale posttotalitariste și menținea în reglementările sale aceleași denumiri și stru cturi
administrativ -teritoriale care au dominat peri oada de până la 1989 -1990, fapt explicabil din motivul
nemodificării legislației care organiza din punct de vedere administrativ teritoriul RSSM.
Prevederile legii, în general, se evidenția o tendință de descentralizare a finanțelor publice, dar încă
nu pe deplin afirmată.
Acest act normativ, în art.2 consacra importanța bugetelor locale, prin următoarea prevedere:
“ Sistemul bugetar include ca elemente independente bugetul republican și cele de
autoadministrare locală, care mai poartă denumirea de bugete locale”.
27 A fost, prin urmare, o încercare de optimizare a procesului de formare și utilizare a veniturilor
naționale, pe de o parte, iar pe de alta, a constituit o perspectivă de utilizare a acestora, inclusiv în
folosul colectivităților locale, astfel în cât acestea să contribuie, cu maximul posibilităților , la
constituirea a ceea ce urma ulterior să fie cheltuit, adică, în ansamblu, a finanțelor publice.
Legea n r.381 -XII din 29 noiembrie 1990 consacra un titlu aparte (IV) bugetelor locale.
Art.20 din aces t act normativ prevedea că “Bugetele locale asigură cu mijloace bănești necesare
efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităților social -economice și culturale ale populației,
finanțează teritoriilor din subordine”.
Întrucât orice buget, ca un plan e laborat de stat, de dezvoltare economică, în linii generale, prin
intermediul autorităților sale competente, presupune două componente fundamentale – venituri și
cheltuieli – legiuitorul, la acea perioadă , a considerat oportun a include, la aceste categori i, câteva
direcții prioritare ale evoluției societății.
Astfel, la capitolul „venituri”, adică de surse ale finanțelor publice locale, prin Legea nr.381 –
XII, se includeau:
1) Încasările de pe urma impozitelor de la organizațiile de subordonare locală (inclusi v sovhozurile
și colhozurile) și veniturile nefiscale stabilite conform legislației RSSM, de organele
autoadministrării locale în limitele competenței lor.
2) plățile organizațiilor de pe teritoriul respectiv încasate sub formă de impozite (teritoriale) de
beneficiu, conform normative lor aprobate de organele ierarhice superioare de stat;
3) vărsămintele organizațiilor (cu excepția celor din p.2) și ale populației, formate pe teritoriul
Sovietului local respectiv conform legislației RSSM cu privire la impozite;
4) încasările de pe urma emiterii obligațiunilor împrumutului de către organele autoadministrării și
din loterii;
5) subvențiile și dotațiile c u destinații speciale din bugetul superior;
6) O parte din veniturile vamale, ori din veniturile de la export -import, prove nite de pe teritoriul
respectiv;
7) împrumuturile primite din bugetul superior;
8) bani proveniți din rambursarea împrumuturilor acordate;
9) alte venituri.
Legea, însă, a specificat expres că veniturile bugetel or satelor și orășelelor se constituie din
defalcările din benefic iul organizațiilor situate pe teritoriul orășelelor, din impozitul pe venit
încasat, de la cetățenii care lucrează în aceste organizații și locuiesc în sate și orașe.
Astfel, a fost făcută o diferențiere normativă directă a surselor de finanțar e a bugetelor
unităților administrativ -teritoriale, deosebindu -le de cele ale raioanelor și orașelor.
28 Veniturile obținute d in sursele prevăzute legislativ urmau a fi orientate spre asigurarea cu
resurse financiare a direcțiilor și domeniilor prioritare de dezvoltare socială din teritoriul respectiv.
A fost acordată o importanță deosebită sferei sociale, satisfacerii necesităților fundamentale ale
populației unității administrativ -teritoriale în scopul asigurării și menținerii unui anumit nivel de
dezvolta re socio -culturală, existent la etapa anului 1990 și orientării societății spre o prosperare în
domeniul cultural -artistic, științific, sportiv.
Prin simpla includere în reglementările Legii nr.381 -XII, a prevederilor referitoare la utilizarea
resurselor f inanciare locale, în scopul achitării unor cr edite sau împrumuturi și creării fondurilor de
rezervă, s -a consacrat dezvoltarea economică inegală a colectivităților locale, dar s -a încercat,
concomitent, o asemenea organizare a finanțelor publice locale a u nei un ități administrativ –
teritoriale care să asigure sau, după caz, să fie asigurată prin mijloacele bănești ale altor structuri
teritoriale cu propria lor organizare juridică.
Legea privind sistemul bugetar nr.381-XII din 29 noiembrie 1990 a stabilit posibilitatea
sovietelor locale de constituire a fondur ilor de rezervă, ceea ce asigură o anumită uniformitate de
reglementări financiare în perioada dată.
Elaborarea proiectului bugetului local și examinarea lui era u organizate de Comitetul executiv al
Sovietului local, de d eputați ai poporului și urmau să de desfășoare până la 1 de cembrie a anului
precedent.
Proiectul bugetului centralizat al raionului, orașului era prezentat de Comitetul execut iv
respectiv Sovietului raional sau orășenesc de deputați ai poporului . Comisiile permanente ale
sovietelor de deputați ai poporului examinau în prealabil proiectul bugetului, pregăteau și prezentau
ulterior avize asupra lui. Examinarea și aprobarea bugetului raional, orășenesc, bugetului centralizat
al raionului, o rașului, determinarea normativelor defalcărilor în bugetele inferioare din impozitele și
veniturile teritoriale era în competența Sovietului local. Proiectele de bugete erau aprobate de
Sovietele respective pe baza avizelor prezentate de Comisiile permanen te.
Era prevăzut ă și posibilitatea de formare a bugetelor suplimentare, ținându -se cont de
executarea bugetului pe perioada respectivă, pentru finanțarea acțiunilor deosebit de importante,
neprevăzute în bugetul local, sau în caz de insuficiență a alocăril or pentru anumite scopuri.
Darea de seamă cu privir e la executarea bugetului local era întocmită de Comitetul executiv al
sovietului respectiv și examinată de Comisiile permanente ale acestuia, care prezintă un aviz asupra
acestuia și o aprobă Dările de se amă trebuiau să fie examinate până, cel târziu , la 1 martie a anului
care urmează după perioada de dare de seamă.
Astfel, Legea a prevăzut expres modul de c onstituire și utilizare a bugetelor locale pentru
evitarea abuzurilor, evaziunilor și în scopul unei mai bune asigurări a teritoriului, utilizându -se, în
29 acest scop, cel mai eficient mijloc financiar – finanțele publice locale.
O altă încercare de realizare a existenței eficiente a finanțelor publice locale a fost făcută prin
Legea privind bazele autoad ministrării locale nr. 635 din 10 iulie 1991.
Grupul de lucru pentru elaborarea proiectului de lege a RSSM Cu privire la bazele
autoadministrării locale menționa că este necesară reforma administrativ -teritorială pentru „a ușura
activitatea administrativă și controlul asupra administrației locale”, ceea ce impune implicit și un
control asupra finanțelor publice locale.
În art.2 al acestui act normativ, se stipulau, în paralel cu principiile „asigurării, respectării
legislației și democratismului, apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor, îmbinarea
electivității cu confirmarea și numirea în funcție în procesul formării organelor autoadminis trării
locale”, și principiile „asigurării autogestiunii economice”, „ îmbinarea intereselor locale cu cele ale
republicii” și “autonomia în stabilirea relațiilor contractuale între unitățile administrativ -teritoriale și
diferite persoane fizice sau juridice”.
Astfel pentru prima dată în evoluția Republicii Moldova ca stat independent și suveran
s-au c onsacrat principii democratice ale organizării teritoriale, care presupunea u și autonomia
financiară locală.
Art.10 al acestei legi, reglementa direct categoria „resurselor financiare” locale, stabilind, că
„resursele financiare ale unităților administrati v-teritoriale sunt formate din buget, fonduri
extrabugetare și alte mijloace bănești”.
În fiecare an, o rganul autoadministrării locale forma, aproba și executa în mod independent
bugetul teritoriului respectiv în interesul populației. Amestecul organelor i erarhic superioare în
acest proces se stabilea imperativ prin lege, ca fiind interzis.
Legea stipula expres sursele de formare a finanțelor publice locale. Rolul primordial se acorda
impozitelor de la populație, impozitelor și taxelor locale, defalcărilor de la impozitele de stat
teritoriale, care erau încasate sub formă de impozite pe circulația mărfurilor și de impozit pe
beneficiul întreprinderilor și organizațiilor ce nu intrau în gospodăria locală. Art.9 stabilea că
“gospodăria locală reprezintă totali tatea întreprinderilor, instituțiilor, organizațiilor ce funcționează
pe teritoriul unității administrativ -teritoriale”. În calitate de “venituri”, apăreau și cele rezultate din
subvențiile din bugetul republican și județean, creditelor bancare pe baza con dițiilor și de plată.
Concomitent, limita legală a constituirii finanțelor publice locale nu a fost determinată, deoarece
art.10 prevedea și posibilitatea derivării acestora din alte venituri și impozite.
Esențialmente diferit de perioada sovietică, apare posibilitatea constituirii de fonduri de rezervă,
a căror surse de acoperire erau soldurile disponibile ale bugetului local, obținute la sfârșitul anului
din contul depășirii veniturilor și economiei la cheltuieli, precum și din alte venituri mobilizate în
30 procesul examinării și aprobării bugetului respectiv.
În componența autorităților locale mai era, pe lângă posibilitatea creării fondurilor de rezervă , și
cea de acumulare și utilizare a mijloacelor și fondurilor extrabugetare în scopurile și modul
presta bilit. Era acordată și prerogativa concentrării , pe bază de cotă -parte, a mijloacelor bugetare și
extrabugetare la persoanele juridice și fizice de pe teritoriul respectiv, cu acordul acestora, pentru
rezolvarea problemelor de interes comun, precum și cea a folosirii creditelor bancare, luarea și
acordarea împrumuturilor, organizarea și emiterea acțiunilor.
Astfel, Legea a admis și a atribuit reprezentanților colectivităților locale, organizați în autorități,
dreptul de a gestiona, în dependență de necesită țile practice, finanțele publice locale, într -o măsură
care ar putea fi apreciată ca o formă inițială a autonomiei locale, care presupune și autonomia
financiară. La fel, în art.11 al Legii privind bazele autoadministrării locale a fost prevăzut și dreptul
organelor autoadministrării locale de aplicare a pârghiilor economice locale de reglementare a
prețurilor economice locale, de reglementare a prețurilor, taxelor, impozitelor, balanței bugetare etc.
B. Perioada constituțională
Modificarea esențială a rela țiilor social -economice din stat a impus necesitatea elaborării unui
act normativ cu forță juridică supremă, care ar pune bazele unei noi orânduiri și care ar fi corespuns
realității existente, cel puțin într -o măsură mai mare decât Legea fundamentală ante rioară.
Astfel, la 27 august 1994 a intrat în vigoare Constituția Republicii Moldova , care proclama,
chiar în art.1 că “Republica Moldova este un stat suveran, independent, unitar și indivizibil”,
realizându -se concomitent tendința de încadrare într -o econ omie de piață liberă. La Titlul IV al
Constituției , intitulat “Economia națională și finanțele publice ”, nu există prevederi care să se refere
la finanțele publi ce locale. Totuși, reglementari ale acestor c ategorii ale finanțelor publice pot fi
întâlnite ș i deduse din ansamblul consacrărilor constituționale.
Art.127, reglementând proprietatea, prevede, în alin.3 , că „Proprietatea publică aparține statului ,
unităților administrativ -teritoriale”, iar art.130 stabilește că „Formarea, administrarea, utilizarea și
controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ -teritoriale și ale instituțiilor
publice sunt reglementate prin lege”.
Deosebit de importantă este și norma de la art.131, care stipulează că „Bugetul public național
cuprinde bu getul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele raioanelor , orașelor,
satelor”, prin care însuși textul constituțional a recunoscut importanța deosebită, pentru economia
națională, în general, a finanțelor publice locale.
Reglementări în do meniu, deși nu exprese, pot fi deduse din dispozițiile Capitolului VIII, cu
titlul „Administrația publică”, ce în art.109 proclamă principiile de bază ale administrării publice
locale și în categoria cărora include: autonomia locală; descentralizarea autor ităților administrației
31 publice locale; consultarea cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.
Din numărul acestora, se referă direct la finanțele publice, în primul rând , autonomia locală,
care reglementează atât organizarea și funcționarea admi nistrației publice locale, cât și gestiunea
colectivităților pe care le reprezintă.
Anume acest ultim aspect permite a include la capitolul “autonomie” și pe cea financiară, fapt
care mai poate fi dedus și din alin. 2 art.112, care prevede că: “Consiliile locale și primarii
activează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din
state și orașe”.
Din ansamblul acestor reglementări, rezultă că autoritățile administrației publice locale
administrează sau, după ca z, dispun de bunurile proprietate publică sau privată ale raioanelor,
satelor, orașelor. În plus, autonomia locală, în general, are drept fundament economic sfera
patrimonială proprie pe care colectivitățile locale o gestionează ca un autentic proprietar, în
condițiile legii. De altfel, autonomia locală, fără existența acestui fundament material și fără
libertatea de a -l gospodări potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur
teoretic și fără relevanță pe planul acțiunilor practice.
În garantarea tuturor prevederilor constituționale, inclusiv cele ce visează finanțele publice
locale, art.7 prevede că “ Nici o lege și nici un act juridic care contravine prevederilor constituției
nu are forță juridică”.
Întrucât Constituția are statut de Lege fundamentală, menirea ei era și este de a pune bazele și a
determina principiile generale ale organizării societății și statului care urmau să fie detaliate printr -o
serie de alte acte normative care trebuiau să reglementeze fiecare domeniu în mod separat. O
detaliere, în acest sens, a existat în perioada postconstituțională, în privința finanțelor publice locale.
C. Perioada postconstituțională
Etapa dată se caracterizează prin elaborarea unor acte normative noi, adaptate la principiile
constituțio nale ale autonomiei și descentralizării.
Legislativ această fază de dezvoltare a finanțelor publice locale se particularizează prin
prevederile:
1) Legii privind administrația publică locală nr. 310 din 07 decembrie 1994:
2) Legii privind sistemul bugetar și pr ocesul bugetar nr.847 din 24 mai 1996;
3) Legii privind administrația publică locală nr. 186 din 06 noiembrie 1998;
4) Legii privind administrația publică locală nr. 123 din 18 martie 2003;
5) Legii privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembri e 2006;
6) Legii privind finanțele publice locale nr.491 din 9 iulie 1999;
7) Legii privind finanțele publice locale nr. 397 din 16 octombrie 2003;
32 8) Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar – fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014.
Apare, astfel, un număr relativ mare de încercări de reorganizare a teritoriului, în vederea unei
mai bune administrări a acestuia, fapt exprimat prin adopta rea într -o perioadă de nouă ani a trei acte
normative diferite privind administrația publică locală.
1) Prima, în ace st sens, a fost Legea privind administrația publică locală nr.310 din 7
decembrie 1994. Prin textul acestui act normativ Republica Moldova a trecut din nou la raioane,
pentru a se realiza concordanța cu reglementările constituționale, precum și s -a realiza t menținerea
în calitate de structuri teritoriale a orașelor, cărora prin art.3 al Legii li s -a acordat statutul de
persoană juridică, specificându -se expres faptul că acestea dispun și de patrimoniu propriu, condiție
esențialmente necesară existenței unei asemenea calități.
Pentru realizarea acestor prevederi, precum și a celor din Constituția Republicii Moldova
(art.109), în art.5 al acestei Legi a fost prevăzută posibilitatea dirijării de către autoritățile
administrației publice locale a finanțelor pu blice locale, în vederea asigurării necesităților populației
din teritoriul respectiv. Potrivit art.73 din Legea privind administrația publică locală, resursele
financiare ale satului (comunei), orașului (municipiului) și raionului se constituie din mijloa ce
bugetare și extrabugetare.
În fiecare an, autoritatea locală urma să formeze, să aprobe și să execute în mod independent
bugetul unității administrativ teritoriale în interesul colectivității locale, fiind absolut interzisă
imixtiunea autorității ierar hic superioare în acest proces.
Raporturile dintre bugetul de stat și bugetele raioanelor, orașelor (municipiilor), satelor
(comunelor) trebuiau să fie reglementate printr -o lege specială.
Veniturile autorităților administrației publice locale se constitui au din resursele realizate pe
teritoriul din subordine. Consiliile locale urmau să asigure veniturile la bugetul unității
administrativ -teritoriale, prin stabilirea de taxe și impozite locale, dar și din alte resurse.
Veniturile încasate suplimentar în ex ecutarea bugetului, precum și economiile făcute la
cheltuieli, la fel ca și în legea din 1991 , urmau să rămână la dispoziția autorităților administrației
publice locale.
Cheltuielile bugetare se puteau aproba numai în limita resurselor de finanțare disponi bile, iar
împrumuturile – doar dacă autoritățile publice locale garantau acoperirea și rambursarea lor.
Veniturile și cheltuielile unităților administrativ -teritoriale erau prevăzute pentru fiecare an
financiar la bugetele respective, aprobate de consiliu, care puteau prevedea și crearea unui fond de
rezervă, din care, după necesitate, se acordau credite.
Legislativ, unitățile administrativ -teritoriale beneficiau de autonom ie financiară și de autonomie
în coordonarea finanțelor publice, iar dată fiind impor tanță ultimelor în via ța economică locală,
33 acțiuni în vederea realizării acestei autonomii puteau întreprinde doar autoritățile reprezentative
locale.
2) Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847 din 24 mai 1996 a încercat o
concretizare a prevederilor actului normativ anterior, incluzând o reglementare specială referitoare
la bugetele unităților administrativ -teritoriale, în titlul III, art.44.
Potrivit alin.1 al acestui articol, bugetele unităților administrativ -teritoriale asigură cu resu rse
financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităților social -economice și culturale ale
populației și pentru dezvoltarea teritoriului din subordine.
Veniturile și cheltuielile bugetelor unităților administrativ -teritoriale se sistematizează în
conformitate cu Clasificația bugetară, prevăzută la art.7 al acele iași legi care presupune că
Clasificația bugetară include clasificația veniturilor bugetare, precum și clasificația funcțională,
organizațională și economică a cheltuielilor bugetare.
Totuși, legea nu a reglementat expres procedura în cazul elaborării și executării bugetelor
unităților administrativ -teritoriale, aceasta urmând a fi prevăzută într -un act normativ special, care
detaliază nu numai procedura, dar și esența finanțelor publice locale. Este vorba de Legea privind
finanțele publice locale.
Includerea în același act normativ a prevederilor referitoare la bugetul de stat, bugetul
asigurărilor social e de stat și a bugetelor locale a fost făcută în scopul consacrării principiului
constituțional, conform căruia toa te aceste “categorii” de bugete formează, în ansamblu, bugetul
public național.
3) Legea privind administrația publică locală nr.186 din 06 noiembrie 1998 a menținut
principiile constituționale ale autonomiei locale și auton omiei administrative (ultimul nu e prevăzut
expres în textul constituțional).
Autonomia administrativă, în sensul art.1 al acestei legi, semnifică „Dreptul autorităților
administrației publice locale de a dispune toate măsurile pentru satisfacerea intere selor generale ale
locuitorilor pe plan local”.
Capitolul X al Legii reglementa administrația finanțelor publice prin cinci secțiuni, care
sistematizau corespunzător: Venituri; Cheltuieli; Aprobarea și executarea bugetelor; Fondurile
extrabugetare.
Art. 89 stabilea că autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse financiare
proprii, suficiente, proporțional cu competențele ce le revin conform legii, de care pot dispune liber
în interesul colectivității locale.
Astfel, bugetele județelor erau formate din:
– bugetul județean, care reprezintă totalitatea veniturilor și cheltuielilor necesare exercitării
34 funcțiilor ce sunt în competența județului în ansamblu sau a funcțiilor delegate de guvern;
– bugetele locale – bugetul satelor (comunelor), oraș elor și municipiilor din teritoriul județului;
Bugetul unității teritorial -autonome presupune unele particularități, reieșind din statutul
acesteia, cuprinzând:
– bugetul central al unității teritorial -autonome, care reprezintă totalitatea veniturilor și
cheltuielilor necesare exercitării funcțiilor ce sunt în competența unității respective în ansamblu,
sau care îi sunt delegate de Guvern;
– bugetele locale (a satelor, orașelor și municipiilor din teritoriul unității autonome).
Legea mai specifică și componența bugetului municipiului Chișinău, aceasta presupunând:
– bugetul municipal;
– bugetele locale (ale satelor, orașelor ce formează suburbia municipiului Chișinău).
Bugetul fiecărei unități administrativ -teritoriale include bugetele instituțiilor publice din
teritoriul respectiv, care sunt susținute financiar de autoritatea administrației publice.
Sistemul bugetar al unităților administrativ -teritoriale impune determinarea veniturilor și
cheltuielilor bugetare respective .
4) Legea privind administrația public ă locală nr. 123 din 18 martie 2003 pe lângă
dispozițiile generale ce țin de competența autorităților publice locale (printre care regăsim și cele
referitoare la finanț ele publice locale), consacră un capitol separat ( XI ) – administrării finanț elor
publice locale. Aici se menționează că autoritățile publice locale au dreptul la resurse financiare
proprii suficiente, că cel puțin o parte din aceste resurse trebuie să provină din impozite și taxe
locale, sprijinul unităților administrativ -teritoriale ma i slabe d in punct de vedere financiar ș.a. .
5) Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006 reglementează
domeniul pe care îl cercetă m, fiind în mare măsură o c ontinuitate al legii precedente. Și actul
normativ dat consacr ă un capitol aparte ( XI , art.81) administrării finanț elor publice locale. În
această normă este stipulat faptul, că procesul bugetar și bugetele unităților administrativ -teritoriale
de nivelurile în tîi și doilea sunt independente unul față de altul, pre cum și față de bu getul de stat. L a
fel că autoritățile publice locale dispun de bază fiscală proprie, dist inctă de cea a statului și că este
interzisă orice delegare de competențe fără alocarea de surse financiare, necesare pentru a se
acoperi costul reali zării competențelor respective.
6) Legea privind finanțele publice locale nr. 491 din 9 iulie 1999 stabilește că veniturile
provin din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislație.
Totalit atea acestor venituri se putea forma din sursele indicate la art.4 la Legii în care intră
încasările directe și integrale de la veniturile din vânzarea apartamentelor către cetățeni, din
vânzarea pământurilor proprietate publică a unității administrativ -teritoriale; impozitele și taxele
35 locale, impozitul privat, impozitul pe venitul persoanelor fizice , precum și venitul din activitatea de
întreprinzător a persoanelor juridice din teritoriul respectiv, încasări le din vânzarea bunurilor
confiscate, impozitul pentru folosirea resurselor naturale, taxa pentru patenta de întreprinzător.
Legea face diferență în privința surselor de proveniență a veniturilor, în dependență de faptul dacă
bugetele sunt ale satelor, orașelor, municipiului Chișinău, delimitările realizate purtând, totuși, un
caracter relativ, întrucât exist au foarte puține particularități de constituire a mijloacelor bugetare,
majoritatea acestora, sub aspect legislativ, coincideau.
Odată acumulate, resursele financiare urmau a fi repartizate, după destinație, pe categorii de
cheltuieli, fiind absolut necesa re funcționării instituțiilor publice și altor servicii din teritoriu.
Cheltuielile anuale ale bugetelor unităților administrativ -teritoriale, potrivit alin.2, art.6, al
Legii , se puteau aproba numai în limita resurselor financiare disponibile, neexcluzând u-se, totuși
posibilitatea contractării de împrumuturi.
Cheltuielile aprobate în bugetele locale reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite, iar
contractarea de lucrări, servicii, bunuri materiale și efectuarea de cheltuieli se poate realiza, de cătr e
ordonatorii de credite numai cu respectarea limitelor aprobate.
Prin lege a mai fost interzis și dreptul guvernului de a obliga autoritățile administrației publice
locale să efectueze cheltuieli suplimentare, fără să le aloce totodată mijloacele corespun zătoare,
necesare îndeplinirii noilor obligațiuni.
Concomitent, consiliile unităților administrativ -teritoriale sunt responsabile de asemenea de
stabilirea caracterului prioritar al propriilor cheltuieli și de aprobarea, în limita resurselor financiare
disponibile, a unor cheltuieli neprevăzute d e lege.
Art.7 al Legii privind finanțele publice locale prevede că de la bugetele satelor, orașelor,
municipiilor, se finanțează amenajarea teritoriului, construcția și întreținerea în hotarele localităților
respect ive a drumurilor, străzilor, podurilor, întreținerea instituțiilor publice (instituții preșcolare,
școli primare, școli medii de cultură generală, gimnaziile ș.a.), finanțarea diferitor activități (pentru
tineret, cultură fizică și sport, serviciile, stați ile și posturile de salvare pe apă); de la bugetele
județene și bugetul central al unității teritorial -autonome se finanțează, în plus, construcția
obiectivelor publice de importanță județeană sau pentru unitatea autonomă, întreținerea poliției
municipale; stațiunile de combatere a bolilor animalelor, aparatul consiliului județean și al
Găgăuziei, asigurarea obligatorie de asistență medicală, efectuată de către autoritățile locale, în
calitate de asigurător al persoanelor neangajate, iar în privința venitur ilor bugetului municipal
Chișinău, acestea susțineau, în esență, aceleași categorii de activități.
Încasarea în termen a veniturilor bugetare și repartizarea mijloacelor obținute pe categorii de
cheltuieli nu se poate realiza eficient în lipsa unei consacr ări concrete și unice a acestora î ntr-un act
36 normativ, denumit „ buget local ”.
Elaborarea proiectelor bugetelor locale se efectuează de către autoritățile administrației publice
respective, dar ținând cont de prevederile alin.2 art.19 al Legii.
Totodată, Mi nisterul Finanțelor nu poate impune autorităților locale modificarea bugetelor,
decât în cazul în care acestea contravin legii, politicii bugetar -fiscale a statului sau unor prevederi
specifice pentru anul bugetar următor, care au fost aduse la cunoștință de către minister.
Primarul satului (comunei), orașului și municipiului examinează proiectul bugetului elaborat, și,
cel târziu la data de 1 n oiembrie și, printr -o dispoziție, îl prezintă spre aprobare consiliului local.
Proiectul bugetului local trebuie s ă includă proie ctul deciziei consiliului local privind aprobarea
bugetului , anexele la proiectul de decizie (care vor cuprinde veniturile și cheltuielile bugetare pentru
anul următor, c otele taxelor și impozitelor locale, ce vor fi încasate în buget, limit ele numărului de
personal angajat în instituțiile publice finanțate de la buget și sumele mijloacelor speciale, ce vor fi
încasate de către fiecare instituție publică finanțată de la buget, din executarea lucrărilor, prestarea
serviciilor ș.a. activități d esfășurate contra plată), alte date adiționale, la cererea consiliului local și
nota explicativă la proiectul bugetului.
Consiliul local examinează proiectul bugetului în 2 lecturi, la un interval de cel mult 5 zile,
urmând a -l aproba, cel mai târziu la da ta de 10 decembrie a fiecărui an.
Consiliul județean, al unității teritoriale autonome și al municipiului Chișinău aproba bugetele
respective, până la data de 20 decembrie a fiecărui an.
Bugetele unită ților administrativ -teritoriale aprobate de consiliile respective și ratificările la
aceste bugete sunt date publicității în mod obligatoriu.
Dacă bugetul local nu a fost aprobat până la 31 decembrie, finanțarea cheltuielilor se efectuează
lunar, proporțional mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor confor m clasificației bugetare, pe
anul bugetar precedent, până la aprobarea noului buget.
Execuția bugetelor locale presupune, în mod obligatoriu repartizarea lunară a veniturilor și
cheltuielilor bugetare, în acest sens, art.25 al Legii stabilește că, în terme n de 10 zile de la aprobarea
bugetului local, contabilitatea centralizată a Primăriei solicită de la toate instituțiile publice,
finanțate de la bugetul local, propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru
instituția respectivă și a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor etc.
Controlul asupra corectitudinii execuției bugetelor locale se efectuează de organele financiare și
fiscale ale Departamentului Control Financiar și revizie de pe lângă Mini sterul Finanțelor.
Controlul excepțional din partea acestor autorități poate surveni dacă autoritatea administrației
publice locale nu a rambursat toate obligațiile de plată pe termen scurt, până la sfârșitul anului
bugetar în care a fost angajat împrumutu l sau dacă, la un anumit moment pe durata anului bugetar,
37 împrumutul pe termen scurt al autorităților proprii pe care unitatea administrativ -teritorială
prognozează să le înca seze pe durata anului financiar nu sunt returnate.
Departamentul Control f inancia r și revizie, va solicita, în condițiile unei verificări excepționale,
autorităților publice locale respective să î ntocmească și să depună un plan de redresare prevăzut pe
12 luni.
Prin totalitatea prevederilor Legii privind finanțele publice locale s -a încercat o reglementare, pe
cât de posibil, exhaustivă și expresă a procesului de constitui re, utilizare și repartizare a mijloacelor
financiare, însă la nivel local, în scopul asigurării existenței unui echilibru economic între toate
unitățile administrativ -teritoriale și pentru a evita dife rențierile de condiție socială între diferite
categorii de populație.
7) Legea privind finanțele publice locale nr. 397 din 16 octombrie 2003 , deși este un act
special, care ține exclusiv de finanțele publice locale, s pre deosebire de cel anterior, totuși, cuprinde
și un capitol aparte (IX) prin care determină statutul finanțelor publice locale. Aceste dispoziții
legale prezintă un interes deosebit, mai ales în condițiile în care este singurul act care reglementează
finanțele locale, după înfăptuirea unei noi reforme administrativ -teritoriale și revenirea, prin
aceasta, la raioane, ca unități administrative de nivelul II.
Potrivit art.88 al Legii, autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse financia re
proprii suficiente, de care pot dispune liber în exercițiul lor, pe care să le administreze, în condițiile
legii, conform principiilor autonomiei locale.
În mod obligatoriu, o parte din resursele financiare ale autorităților locale trebuie să provină di n
impozite și taxe locale, al căror cuantum este stabilit de consiliul local.
De asemenea, autoritățile locale urmează să fie consultate în modul corespunzător asupra
procedurilor de redistribuire a resurselor care urmează a fi alocate lor, precum și asupr a
modificărilor legislației referitoare la funcționarea sistemului finanțelor publice locale.
În condițiile delegării de competență autorităților locale, acestea urmează a fi asigurate cu surse
financiare, necesare pentru a acoperi costul exercițiului comp etenței.
Sprijinul unităților administrativ -teritoriale mai slab e din punct de vedere financiar necesită
utilizarea unor proceduri de repartizare financiară justă sau unor măsuri echivalente destinate
corijării efectelor repartizării inegale a resurselor p otențiale de finanțare și a sarcinilor ce le revin,
iar criteriile de distribuire a supor tului financiar acordat de stat trebuie să fie obiective și stabilite
conform legii.
Nu se pot fi considerate aceste prevederi depline, însă la faza inițială a implem entării practice a
reorganizării teritoriului, existența lor admitea administrarea eficientă a finanțelor publice locale,
formând concomitent temeiul legislativ al adoptării unui nou act normativ special, a unei alte Legi
38 privind finanțele publice locale , a cărei dispoziții ar corespunde situației administrativ -juridic
existente practic la nivel local.
8) Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 este
actul normativ de bază care reglementează în modul cel mai ap rofundat domeniul finanțelor publice
și relațiilor bugetare. În ceea ce privește domeniul finanțelor publice locale, respectivul act normativ
pune bazele de început al e relațiilor dintre bugetul de stat cu bugetele locale, tratează principiile
bugetare, ca re sunt utile și domen iului finanțelor publice locale. La fel examinează componentele de
bază ale procesului bugetar la niv el local, care sunt completate cu prevederile legii privind finanțele
publice locale.
Împărtășind valorile europene, la 02 octombrie 1997 Republica Moldova a ratificat Carta
europeană privind exercițiul autonom al puterii locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie
1985, în vigoare de la 02 februarie 1998.
Prevederile art. 9 al Cartei reglementează principiile de bază de organ izare și funcționare a
sistemului finanțelor publice locale.
După ratificarea Cartei , Republica Moldova și-a asumat obligația de a traduce în practică principiile
expuse în art.9.
Carta impune părților regulile care garantează independența politică, adm inistrativă și financiară a
colectivităților locale.
Apreciind, cu titlu recapitulativ , evoluția reglementărilor legale privind finanțele publice locale
în Republica Moldova, putem constata că transformările interne și internaționale au influențat
direct condițiile de existență a elementelor „primare” ale finanțelor publice.
Totuși, deși ridicarea considerabilă a ra ndamentului economiei naționale a constituit unul din
factori i determinanți ai consolidării finanțelor locale, acesta nu a fost și unicul.
Timpul scurs a arătat că numai existența mijloacelor financiare generează prosperitatea, dar și
eficiența lor. „De la centralism la autonomie și descentralizare” este sintagma care particularizează
pe deplin evoluția reglementărilor finan țelor publice loca le, în perioada 1990 -2003, fapt care s -a
materializat în prevederile legale și în situația de fapt.
Trecerea respectivă nu a fost făcută brusc, ci succesiv, urmărind anumite etape și respectând
posibilitățile reale economice, juridice și sociale existente la momentul istoric concret.
1.4. Concluzii la Capitolul 1
1. Făcînd o concluzie generală pe marginea materialelor științifice consacrate tematicii tezei de
doctorat, putem remarca, că printre oamenii de știință care au cercetat nemijlocit sau tangenția l
39 problema finanțelor publice locale se numără: I. Gliga, E. Bălan, D.D.Șaguna, R. Stancu, Cr. Oneț,
Iu.Văcărel, V. Tabără (România); H. Himiciova, V. Parâghin a, A. Tedeev, Iu. Krohin a (Rusia); I.
Pahomov, I. Babin (Ucraina); S. Cobăneanu, Gr. Rusu, I. Cre angă, A. Armeanic (Republica
Moldova), Jean -Claude Zarca Christophe Sinassamy ( Franța), Malinowska -Misiag Elzbieta, Misiag
Wojciech (Polonia), Dietmar Wellisch (Germania) ș.a. Totodată, vom menționa că studiul realizat
de specialiștii în domeniul economi ei nu diferă esențial de studiile realizate de specialiștii din
domeniul jurisprudenței.
Lucrările acestor autori au format baza științifico -teoretică a tezei noastre de doctorat, iar
concepțiile care se regăsesc în studiile lor ne -au permis să identific ăm probleme referitoare la
diverse aspecte ale finanțelor publice locale cu care se confruntă doctrina. În același timp,
investigația noastră este orientată în direcția dezvoltării unor concepții ori, dimpotrivă, își propune
să polemizeze cu ele, în înce rcarea de a -i da lucrării un caracter științifico -aplicativ.
2. În opinia noastră, multe aspecte privind instituția finanțelor publice locale s -au analizat
tangențial și superficial, impunându -se realizarea unui studiu monografic complex. Cu atât mai mult
cu cât este vorba de un domeniu relativ nou pentru multe țări, care au fost afectate de multiple
reforme radicale în ultimii 20 de ani. Ne referim aici la fostele republici unionale și la alte țări foste
socialiste, care se confruntă cu probleme financiar e majore la nivelul întregului stat și, cu părere de
rău, atunci când se atinge problema finanțelor publice pentru autoritățile locale, în marea majoritate
a cazurilor, aceste autorități sunt lăsate să se descurce singure.
3. Din analiza celor relatate put em concluziona că tematica finanțelor publice locale și pentru
țările Uniunii Europene, este una problematică, deoarece în componența Uniunii Europene sunt atât
state federale, cât și unitare, și fiecare dintre ele au anumite tradiții în formarea bugetelo r, dar și în
administrarea lor.
Studiul lucrărilor autorilor din țările Uniunii Europene ne permit să remarcăm că atât
prevederile teoretice cuprinse în literatura noastră de specialitate (România, Republica Moldova),
cât și aspectul legal cuprins în actel e normative ale Republicii Moldova, se aseamănă cu cele
europene.
Mai mult decât atât și elementele structurale ale finanțelor publice locale ale lor sunt
asemănătoare cu cele reglementate în legislația noastră.
4. Ne asumăm responsabilitatea de a susține că domeniului finanțelor publice locale i s -a
acordat o atenție sumară, motiv pentru care trebuie să recunoaștem că literatura de specialitate
autohtonă este săracă în acest domeniu .
5. În aspect evolutiv reglementările legale privind finanțele publice lo cale în Republica
Moldova, au suportat modificări sub influen ța transformărilor interne și internaționale .
40 Astfel , scopul principal al lucrării constă în realizarea unei cercetări doctrinare complexe a
domeniului administrării finanțelor publice locale prin examinarea demersurilor juridico -practice pe
care le cuprind finanțele publice locale, precum și în elaborarea unor recomandări privind
perfecționarea legislației referitoare la procesul de administrare a fina nțelor publice locale în
vederea aplicării uniforme și corecte a reglementărilor normative în materie.
Pentru atingerea acestor scopuri, se impune realizarea următoarelor obiective :
– elucidarea și interpretarea conceptelor ce caracterizează procesul de administrare a finanțelor
publice locale;
– cercetarea reglementărilor finanțelor publice locale din Republica Moldova sub aspectul
evoluției istorice din momentul obținerii independenței;
– elaborarea unui sistem de principii ale procesului de administrare a finanțelor publice locale;
– caracterizarea de taliată a principiilor procesului de administrare a finanțelor publice locale și a
principiilor procesului bugetar la nivel local ;
– caracterizarea procesului bugetar la nivelul colectivităților locale;
– elucidarea diverselor aspecte ce țin de controlul pro cesului de administrare a finanțelor publice
locale ;
– analiza și estimarea cadrului juridic național și internațional privind finanțele publice locale și
elaborarea propunerilor de lege ferenda ;
– formularea recomandărilor în vederea perfecționării prevederil or legale referitoare la procesul
de administrare a finanțelor publice locale.
Toate acestea pot fi realizate, printr -o implicație mult mai mare a teoreticienilor prin
publicații și monografii noi în acest domeniu, prin conlucrarea teoreticienilor cu lucră torii practici
pentru ca acest e prevederi teoretice să nu rămâ nă pur și simplu niște afirmații publicitare, care -și
pierd esența pe rafturile bibliotecilor.
41 2. ADMINISTRAREA FINANȚELOR PUBLICE LOCALE: REPERE CONCEPTUALE
ȘI PRINCIPII
2.1. Re pere conceptuale privind finanțele publice locale
Statul, ca formă complexă de organizare socială, pentru funcționarea și consolidarea sa a avut
nevoie de susținere atât politică și socială, cât și economică, aceasta din urmă, odată cu apariția
banilor, d evenind susținere financiară. Anume fluxurile de bani direcționate de la contribuabili către
stat au constituit finanțele publice incipiente. Inițial, aceste fluxuri de bani erau destinate în
exclusivitate să susțină cheltuielile proprii de funcționare ale organizațiilor statale.
Cu timpul, prin extinderea atribuțiilor care i -au fost încredințate sau pe care statul și le -a arogat,
fluxurile financiare au fost direcționate spre finanțarea unor cheltuieli tot mai variate și tot mai
apropiate de cererea public ă.
Într-o accepțiune mai largă, finanțele constituie totalitatea resurselor (fondurilor) bănești aflate
la dispoziția colectivităților publice și a întreprinderilor particulare, destinate îndeplinirii funcțiilor
și sarcinilor acestora [156; p.31] .
În vorbir ea curentă, la fel și în literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii făcând
parte din familia cuvântului finanțe, în sensuri apropiate sau diferite, după caz.
Cuvântul finanțe își are originea în limba latină provenind de la cuvintele fiare sau finis, care se
traduc prin a termina, a încheia un diferend, o acțiune judiciară în legătură cu plata unei sume de
bani. În secolele al XIII -lea și al XIV -lea se foloseau expresiile finantio, financias și financia
pecuniaria în sensul de „plată în bani ”[23; p.50] .
În Franța, în secolul al XV -lea, se foloseau expresiile hommes de finances și financiers pentru
denumirea arendașilor de impozite și a persoanelor care încasau impozitele regelui; finance însemna
o sumă de bani și mai ales un venit al statului , iar finances întregul patrimoniu al statului. În limba
germană, în secolele al XV -lea- al XVII -lea, se întâlneau expresiile finanz, care însemna plată în
bani, și finanzer , care -l desemna pe cămătar. Cu timpul, cuvântul finanțe a căpătat un sens foarte
larg, incluzând bugetul statului, creditul, operațiile bancare și de bursă, relațiile cambiale ș.a., adică
resursele, relațiile și operațiile bănești. Actualmente, se identifică frecvent noțiunea de finanțe cu
aceea de bani, venituri în bani, resurse băneșt i, creanțe și obligații de plată în bani, indiferent de
subiectul acestora [179; p.31] .
Vorbind despre finanțe, este necesar să facem distincție între finanțele publice și cele private.
Finanțe publice sunt fondurile bănești care se află la dispoziția autor ităților publice având
proveniență și întrebuințare publică (comună). În schimb, fondurile bănești asociate unităților
42 economice private sunt denumite finanțe private . Prin urmare, conceptul de finanțe publice se
raportează la conceptul mai general al fina nțelor ca o parte la un întreg.
M.L.Brown și P.M.Jakson consideră că „finanțele publice studiază raporturile dintre cheltuielile
publice, sistemul de impozite și comportamentul agenților economici care sunt indivizii, familiile și
firmele” [10; p.10 -14].
O altă definiție tratează finanțele publice ca „o ramură a științei economice preocupată de
identificarea și evaluarea mijloacelor și efectelor privitoare la politicile financiare ale guvernului.
Această știință încearcă să analizeze efectele fiscalității și cheltuielilor publice asupra situației
economice a indivizilor și a organizațiilor și să cerceteze impactul ei asupra economiei ca un întreg.
De asemenea, ea este preocupată de examinarea eficienței măsurilor cuprinse în politicile
financiare, direcționat e spre atingerea anumitor obiective, și de dezvoltarea tehnicilor și
procedurilor de sporire a acestei eficiențe” [5; p.350] .
Alte definiții care prezintă interes pentru conceptul de finanțe publice formulează M.Duverger
și P.Lalimière. Primul consideră fi nanțele publice o „știință care studiază activitatea statului în
calitatea sa de utilizator al unor tehnici financiare speciale: cheltuieli, taxe, impozite, împrumuturi,
procedee monetare, buget etc.” [179; p.44] .
Cel de al doilea autor arată că finanțele p ublice se ocupă cu „studiul mijloacelor prin care statul
încearcă să realizeze, concomitent cu acoperirea cheltuielilor publice pe seama resurselor publice,
intervenții în domeniul economic și social. De la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor
publice, obiectul cercetării se deplasează spre analiza mijloacelor de intervenție a statului prin
intermediul cheltuielilor și veniturilor” [ 81; p.16 -17].
Componentele structurale ale finanțelor publice au apărut și au evoluat de -a lungul timpului,
fiind condiționate de creșterea necesităților bănești publice și de dezvoltarea economiei naționale.
Finanțele publice au următoarea structură: bugetul statului; cheltuielile bugetare; veniturile
bugetare; bugetul asigurărilor sociale de stat; finanțele societăț ilor comerciale cu capital de stat și
ale instituțiilor publice; bugetele locale; datoria publică [163; p.21] .
Potrivit prevederilor din art.3 al Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale
nr.181 din 25 iulie 2014, finanțele publice sunt definite ca ansamblul relațiilor economice aferente
formării și administrării resurselor bugetelor componente ale bugetului public național, a datoriei
publice și a altor active publice.
Art.4 din aceeași lege stabilește că finanțele publice cuprind total itatea resurselor financiare
acumulate în numele statului și distribuite de către stat pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor
sale.
În funcție de nivelul de administrare, finanțele publice se împart în finanțe administrate de
43 Guvern și finanțe a dministrate de autoritățile administrației publice locale.
Autoritățile publice centrale și locale asigură gestionarea finanțelor publice în conformitate cu
principiile bunei guvernări stabilite prin Legea nr. 229 privind controlul financiar public intern din
23 septembrie 2010.
Acel compartiment al finanțelor publice care ne suscită în mod special interesul este
reprezentat de bugetele locale, care se includ în finanțele publice locale, sunt parte integrantă
a finanțelor publice naționale.
Finanțele public e locale se individualizează în cadrul finanțelor publice printr -o anumită
complexitate, determinată de numărul unităților administrativ -teritoriale dintr -o țară , de nivelul lor
de dezvoltare economico -socială, de particularitățile locale. Finanțele public e locale ocupă un loc
important în ansamblul finanțelor publice datorită complexității și diversității acțiunilor socio –
culturale, economice și serviciilor publice ce se desfășoară în cadrul unităților administrativ –
teritoriale și răspunderii autorităților administrației publice locale pentru furnizarea unor servicii
publice.
În sfera finanțelor publice locale se încadrează bugetele locale , finanțele instituțiilor publice
locale finanțate din venituri proprii și subvenții din bugetul local, finanțele instit uțiilor publice
locale finanțate integral din venituri proprii, creditele externe și interne, veniturile și cheltuielile
evidențiate în afara bugetului local. Sfera finanțelor publice locale este ilustrată de structura
bugetului general al unei unități adm inistrativ -teritoriale care reflectă: bugetul local, bugetul
instituțiilor publice finanțate din venituri proprii și subvenții din bugetul local, bugetul instituțiilor
publice finanțate integral din venituri, bugetul creditelor externe și interne, venituri le și cheltuielile
evidențiate în afara bugetului local.
După cum se știe, bugetul local reprezintă instrumentul principal al autorităților administrației
publice locale în vederea selectării priorităților de finanțare din strategiile de dezvoltare economi co-
socială ale localităților. Fundamentarea priorităților și a opțiunilor privind acțiunile social culturale,
economice, serviciile publice care urmează să se finanțeze din bugetul local, precum și masurile
necesare în vederea încasării veniturilor se real izează în procesul elaborării și adoptării bugetului
local.
Bugetul local constituie instrumentul principal de asigurare a autonomiei decizionale a
autorităților administrației publice locale, de valorificare eficientă a resurselor locale și de
îmbunătățir e a utilizării fondurilor locale.
Bugetele locale reprezintă o componentă distinctă și autonomă în cadrul bugetului consolidat,
care are o serie de raporturi cu bugetul administrației centrale de stat prin sumele defalcate și
transferurile de care benefici ază autoritățile administrației publice locale.
44 Cuvântul „buget” își are originea în latinescul „bulgo ” – a cărui semnificație este aceea de
„pungă cu bani ”. Ulterior, în Franța s -au folosit expresiile „bouge ” și „bougette ” cu sensul de
săculeț. În Anglia, prun cuvântul „budjet ” se înțelegea mapa de piele a Cancelarului Trezoreriei în
care erau aduse în Parlament documente referitoare la situația veniturilor și cheltuielilor
statului [8;p.20] .
Asupra bugetului s -au dat numeroase definiții. În 1888, Paul Lero y Beaulieu scria: ” Un buget
este un act de prevedere al veniturilor și cheltuielilor pe o perioadă determinată; un tablou evaluativ
și comparativ al veniturilor de împlinit și al cheltuielilor de efectuat„ [109; p.531] . Ad.Wagner
(1883) definește bugetul c a un plan alcătuit în cifre, într -o ordine determinată, de obicei sistematic,
privitor la intrările și ieșirile (veniturile și cheltuielile) probabile, în monedă sau valori monetare,
care se vor produce în gestiunea economică a unui corp public pentru o p erioadă următoare (un an);
apoi el arată după aceste date cum sumele se balansează„ [109; p.531] .
Art.5 al decretului din 31 mai 1862 asupra contabilității publice din Franța spune: „ Bugetul este
actul prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și c heltuielile ale Statului sau altor servicii pe
cari legile le supun la aceleași reguli” [104; p.531] .
Legea contabilității publice din România (1903) în art. 2 definește bugetul în felul următor:
„Bugetul este actul prin care sunt prevăzute și prealabil ap robate veniturile și cheltuielile anuale ale
Statului sau ale altor servicii publice” [109; p.532] .
O veche sursă românească [116; p.559] definește bugetul drept actul în care sunt prevăzute și
mai dinainte aprobate toate veniturile și cheltuielile Statului , județelor și comunelor.
La etapa contemporană, în literatura de specialitate, bugetul local este definit ca fiind programul
prin care se prevăd și se aprobă veniturile și cheltuielile anuale ale unei unități administrativ –
teritoriale, destinate realizări i sarcinilor administrative ale colectivităților locale și satisfacerii
nevoilor publice de interes local, program ce se adoptă printr -o hotărâre a autorității administrației
publice locale competente [122; p.102] .
Alți autori [154; p.175] definesc bugetul local ca programul ce cuprinde cheltuielile și veniturile
anuale necesare funcționării instituțiilor administrativ -teritoriale și satisfacerii nevoilor publice de
interes local, ce se aprobă de către consiliile locale și se adoptă printr -o hotărâre, în con cordanță cu
prevederile incluse în bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale.
Potrivit art.2 din proiectul Legii privind finanțele publice locale, bugetul local este definit, în
sens restrâns, ca documentul prin care sunt aprobate în fiecare an resursele financiare și cheltuielile
autorităților administrației publice locale [139].
În viziunea Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 ,
bugetul local reprezintă o totalitate a veniturilor, a cheltuielilor și a surselor de finanțare destinate
45 pentru realizarea funcțiilor autorităților administrației publice locale la toate nivelurile.
Bugetele locale, în calitate de parte principală a finanțelor locale, reflectă cerințele de resurse
financiare necesare reali zării acțiunilor socio -culturale, economice, serviciilor publice și de
dezvoltare din competența autorităților administrației publice, precum și pentru modul de procurare
a resurselor financiare din cursul unui exercițiu financiar.
În conformitate cu preve derile Legii privind finanțele publice locale nr.397 -XV din 16
octombrie 2003, și anume art.2, finanțele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanțelor
publice și includ bugetele unităților administrativ -teritoriale de nivelul întâi și bugetel e unităților
administrativ -teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă totalitatea veniturilor și cheltuielilor
pentru exercitarea funcțiilor ce sunt în competența acestora conform legislației și a funcțiilor
delegate de Parlament la propunerea Guver nului.
Structura finanțelor publice locale:
1) bugetele raioanelor, constituite din:
a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor și cheltuielilor necesare exercitării
funcțiilor ce sunt în competența raionului conform legislației în vigoare și a funcțiilor
suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale – bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor) din componența
raionului;
2) bugetul Unității teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din:
a) bugetul central al Unității terit oriale autonome cu statut juridic special, care reprezintă
totalitatea veniturilor și cheltuielilor necesare exercitării funcțiilor ce sunt în competența
Unității teritoriale autonome cu statut juridic special conform legislației și a funcțiilor
suplimenta re delegate de Guvern;
b) bugetele locale – bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor) din componența
unității autonome cu statut juridic special;
3) bugetul municipiului Bălți, constituit din:
a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilo r și cheltuielilor necesare exercitării
funcțiilor ce sunt în competența municipiului conform legislației și a funcțiilor suplimentare
delegate de Guvern;
b) bugetele locale – bugetele satelor (comunelor) din componența municipiului Bălți;
4) bugetul municipiul ui Chișinău, constituit din:
a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor și cheltuielilor necesare exercitării
funcțiilor ce sunt în competența municipiului conform legislației și a funcțiilor suplimentare
delegate de Guvern;
46 b) bugetele local e – bugetele satelor (comunelor) și ale orașelor din componența municipiului
Chișinău.
Bugetul fiecărei unități administrativ -teritoriale include bugetele instituțiilor publice finanțate,
integral sau parțial, de la bugetul respectiv.
Potrivit proiectului noii Legi privind finanțele publice locale, sistemul finanțelor publice locale
este formulat mai succint. În conformitate cu art.3 din proiect:
(1) Sistemul finanțelor publice locale se constituie din:
a) bugete locale de nivelul I – bugetele satelor (comune lor), orașelor (municipiilor, cu excepția
municipiului Bălți și municipiului Chișinău);
b) bugete locale de nivelul II – bugetele raionale, bugetul municipal Bălți și bugetul municipal
Chișinău, bugetul central al Unității teritoriale autonome cu statut jurid ic special;
(2) Sinteza bugetelor locale în ansamblu pe raion, municipiul Bălți, municipiul Chișinău și
Unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special reprezintă sumarea bugetelor locale de
nivelele I și II (cu excluderea operațiunilor consolidabi le) din cadrul Unității administrativ –
teritoriale respective.
În Moldova fiecare comună, oraș, municipiu și sector al municipiului Chișinău întocmește buget
propriu, în condiții de autonomie. Ele reprezintă instrumente de planificare și de conducere a
activității financiare a unităților administrativ -teritoriale respective.
În urma analizei definițiilor deja existente ale conceptului de buget local ne permitem să venim
cu o definiție proprie. Așadar, în opinia noastră prin buget local înțelegem programul prin care
se prevăd și se aprobă veniturile și cheltuielile anuale ale unei unități administrativ -teritoriale,
destinate realizării sarcinilor administrative ale colectivităților locale și satisfacerii nevoilor
publice de interes local, program ce se adopt ă printr -o decizie a autorității publice locale
competente.
Suntem adepții acestei noțiuni, care este de fapt foarte asemănătoare cu definiția propusă de
D.P.Roman din următoarele considerente:
– aceasta este o noțiune complexă, deoarece scoate în evidenț ă părțile structurale ale bugetului
local, și anume partea de venituri și partea de cheltuieli;
– la fel în această noțiune se arată perioada pentru care se adoptă bugetul local – un an;
– aici găsim domeniile în care se întrebuințează fond urile cuprinse în a ceste bugete care, deși sunt
generale, ulterior sunt completate cu prevederile legale;
– în noțiunea dată se menționează că acest document financiar principal pentru o colectivitate
locală se adoptă printr -o decizie a autorității reprezentative a colectivit ăților publice locale. Am
47 înlocuit noțiunea hotărâre prin noțiunea decizie ajustând -o la prevederile legale din țara noastră
( n.a.)
Reieșind din tematica tezei de doctor, dar și din obiectivele trasate în introducerea lucrării,
menționăm că ne sus cită interesul nu doar finanțele publice locale , dar în special, procesul de
administrare a acestora.
După noi, conceptul de administrare a finanțelor publice locale, în literatura de specialitate
autohtonă precum și în legislația națională nu este elucid at. Administrarea finanțelor publice locale
presupune de fapt un proces care durează în timp, care implică anumite procedee de activitate a
autorităților publice locale cu scopul, în primul rând, de a acumula resurse financiare pentru
necesitățile autorită ții locale respective, dar și pentru a le utiliza cât mai eficient posibil. În acest
context, propunem o definiție nouă de administrare a finanțelor publice locale.
Prin administrarea finanțelor publice locale înțelegem totalitatea procedeelor și metodelor
utilizate de autoritățile publice locale în vederea acumulării, utilizării și controlului resurselor de
formare a finanțelor publice locale .
2.2. Principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale
2.2.1. Noțiunea, sistemul și carac teristica principiilor procesului de administrare a
finanțelor publice locale
Reforma sistemului de administrație publică locală completează efortul de elaborare și
implementare a Strategiei de reformă a administrației centrale în Republica Moldova 2005 [75],
identifică principalele obiective de dezvoltare strategică în contextul convențiilor ratificate în raport
cu comunitatea internațională, valorifică recomandările făcute autorităților centrale de către
Congresul Puterilor Locale și Regionale ale Consil iului Europei, estimând totodată efortul necesar
constituirii unui sistem modern de administrație publică în Republica Moldova.
Autoritățile locale descentralizate și autonome pot contribui mai eficient la combaterea sărăciei,
furnizând servicii sociale sp re grupurile cele mai vulnerabile, într -o manieră cât mai eficientă,
flexibilă și inovativă. Descentralizarea reprezintă un instrument de mediere a conflictelor, asigurând
structuri și modalități de participare democratică la guvernare. Administrarea desce ntralizată se
înțelege și ca un transfer de sarcini, resurse și puteri de la stat spre nivelul primar și cel intermediar
în cadrul unor relații de cooperare și solidaritate.
Creșterea autonomiei financiare a unităților administrativ -teritoriale de nivelele I și II de
administrare va contribui la sporirea bunăstării populației, utilizarea eficientă a resurselor financiare
48 proprii, perfecționarea mijloacelor de echilibrare, protecția legală a autonomiei locale. În cadrul
procesului de perfecționare și inevita bilă transformare se va asigura redimensionarea unităților
administrativ -teritoriale, modernizarea comunităților urbane și rurale ale țării pe baze echitabile și
viabile economic, contribuind la consolidarea unui nivel regional de guvernare locală, pe crit erii de
raționalitate economică, reprezentare democratică și solidaritate funcțională.
În cadrul acestui proces se va accelera transferul de competențe administrative și economice de
la nivelul central spre nivelul local și regional, descentralizarea și de sconcentrarea serviciilor
publice fiind evaluate prin criterii și instrumente de evaluare a gradului de satisfacție al cetățenilor
față de serviciile publice care le sunt furnizate.
În decursul reformării administrației publice în Republica Moldova, aceast a trebuie să se ridice
la nivelul standardelor europene, devenind mai eficace, mai transparentă, mai predictibilă, mai
adaptabilă și mai responsabilă în fața colectivităților teritoriale.
Analiza actelor normative pentru perioada de după 1991 confirmă o ev oluție crispată, în salturi
și regrese, a structurilor prin care funcționează administrația publică locală. Cele mai multe
schimbări s -au datorat în principal influenței externe (restricții financiare, ratificări de convenții
obligatorii pe plan european, recomandări ale diferitor instituții internaționale, europene) și, mai
puțin, internalizării unei necesități obiective pentru valorificarea potențialului descentralizării și
autonomiei locale într -un stat democratic.
Lipsa de reformă a sectorului public, m inimalizarea rolului autonomiei locale în sistemul politic,
economic, social și administrativ al țării au făcut ca autoritățile centrale din Republica Moldova să
se găsească, de regulă, în defensivă față de ideile și recomandările politice internaționale, sporind,
în acest fel, gradul de conflict latent cu interesele obiective ale autorităților locale, cu asociații le
profesionale și societatea civilă. O anumită stagnare a dezvoltării locale și regionale a dus la
utilizarea insuficientă a resurselor umane, a dministrative și economice.
Această stare de lucruri are ca efect conservarea unor teritorii în care legile aparent nu
funcționează, în care procedurile de formulare a deciziilor de interes local, aglomerarea de
responsabilități administrative fără acoperi re bugetară și neonorarea de funcții primare legate de
interesele și necesități le colectivităților teritoriale creează condițiile pentru emigrarea populației din
aceste localități; trezește nemulțumirea justificată a subiecților economici și contribuie la
degradarea instituțiilor publice. Fără o reformă integrală a sistemului de administrare publică locală,
această stare de lucruri nu poate fi ameliorată de la centru.
Pentru accelerarea reformei sistemului de administrație publică locală există motive serio ase de
ordin economic, social sau instituțional, pornindu -se de la necesitatea optimizării funcțiilor și
resurselor gestionate în mod autonom de către autoritățile local e și a serviciilor statului gestionat e
49 pe plan teritorial local până la aspirația de a confirma disponibilitatea țării de a fi integrată în
structurile politice ale Uniunii Europene.
Sprijinindu -se pe forța principiilor de descentralizare și autonomie locală, reformarea
administrației publice locale promovează o abordare sistemică a perfecți onării serviciilor și
atribuțiilor ce aparțin autorităților locale. Aceste schimbări pot fi realizate doar într -o perspectivă de
lungă durată, într -un proces evolutiv și decisiv, urmând să transforme nu doar instituțiile, dar și
normele, modelele de compor tament și regulile informale care definesc funcționarea sectorului
public .
O funcție strategică sub aspectul reformării autorităților locale o constituie autonomia finanțelor
locale. În acest sens, este absolut necesară stabilirea unui cadru normativ favor abil autonomiei
efective a finanțelor locale, ceea ce va întări stabilitatea bugetelor locale, va garanta predictibilitate
și motivații pentru creștere economică, pentru mobilizare de resurse și participare efectivă a
comunităților la restabilirea obiectiv elor de interes public local .
Fiind evidențiate ca o direcție strategică de dezvoltare, finanțele publice locale formează o
preocupare importantă pentru specialiștii în domeniu. Cum spuneam și anterior, la acest
compartiment există prea puține studii monog rafice și chiar acte normative naționale ori
internaționale.
Noi ne -am propus să elucidăm finanțele publice locale, sistematizând sursele de literatură
referitoare la acest subiect.
Sistematizarea o vom face ținând cont de contextul actual de reformare a a utorităților publice
locale, de cadrul legal existent referitor la finanțele publice locale, pentru ca, în cele din urmă, să
evidențiem un aspect practic neelucidat în literatura de specialitate, și anume aspectul ce ține de
principiile care guvernează adm inistrarea finanțelor publice locale, numindu -le principii ale
procesului de administrare a finanțelor publice locale.
Mai mult decât atât, pretindem a consolida aceste principii în cadrul unui sistem.
La etapa actuală, când Republica Moldova a acceptat cu rsul spre modernizarea sistemului de
administrație publică, a adoptat o nouă viziune strategică pentru dezvoltarea sistemului de
administrare publică locală, suntem mult mai motivați să punem în discuție subiectul finanțelor
publice locale, inclusiv princi piile ce le guvernează.
Rolul finanțelor publice în viața economică crește. În unele țări finanțele publice reprezintă un
instrument important al politicii economice și sociale. Finanțele publice locale au caracter obiectiv
în etapa actuală pe care o trave rsează țara noastră; însă elementele moștenite de la vechiul sistem,
dificultățile cu care se confruntă autoritățile locale impun continuarea unei reforme corespunzătoare
în domeniul finanțelor publice locale. Legislația în acest domeniu a suferit și ea un șir de modificări.
50 Una dintre temele prioritare ale actualei guvernări o constituie reforma administrației publice,
un accent important fiind pus pe componenta financiară a ei. Pornind de la situația existentă și
obligațiile sale internaționale asumate în domeniul dezvoltării autonomiei locale, Republica
Moldova a realizat în ultimii ani o serie de acțiuni importante. În special, a fost adoptat Programul
calendaristic de realizare a obligațiilor asumate față de Consiliul Europei, a fost creată o comisie
parlamentară specială care, cu participarea societății civile din Republica Moldova, a elaborat un
nou pachet de legi în domeniul autoadministrării locale și autonomiei locale. În anul 2006, au fost
adoptate două legi noi: Legea descentralizării administrati ve și Legea privind administrația publică
locală, urmând ca implementarea lor să fie realizată sub coordonarea Ministerului Administrației
Publice Locale de atunci și a unor agenții publice centrale. Aceste acțiuni s -au făcut având drept
bază o serie de pr incipii, cele mai importante dintre ele fiind depolitizarea administrației; creșterea
autonomiei locale, a capacității administrative, a profesionalismului și eficienței administrației
publice locale în vederea îmbunătățirii calității serviciilor oferite c etățenilor. Tot aici la fel poate fi
atribuită elaborarea Proiectului Legii cu privire la finanțele publice locale. Calitatea și importanța
acestor legi a fost înalt apreciată de către reprezentanți ai Consiliului Europei [186]. Ulterior, la 25
iulie 2014, Parlamentul Republicii Moldova a aprobat Legea finanțelor publice și responsabilității
bugetar -fiscale.
Așadar, actele normative în vigoare conțin mai multe prevederi referitoare la administrația
publică, finanțele publice locale și principiile de organiza re a acestora.
Legea fundamentală, Constituția Republicii Moldova, în art.109 stipulează „Principiile de bază
ale administrării publice locale”. Potrivit prevederilor acestui articol, administrația publică în
unitățile administrativ -teritoriale se întemeia ză pe următoarele principii:
1) principiul autonomiei locale;
2) principiul descentralizării serviciilor publice;
3) principiul eligibilității autorităților administrației publice locale;
4) principiul consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.
Aceste principii se referă evident și la finanțele publice locale, autonomia lor fiind declarată
drept o direcție strategică în procesul de modernizare a sistemului administrației publice în
Republica Moldova [185].
Prevederile în cauză le regăsim în art.3 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind
administrația publică locală. Acest articol nu doar reconfirmă principiile fundamentale ale
administrației publice locale, dar și elucidează faptul că autoritățile administrației publice locale
printre al tele „beneficiază și de autonomie financiară în tot ceea ce privește administrarea treburilor
publice locale, exercitându -și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat”.
51 Este evident că autonomia locală fără un suport financiar adecvat ar rămâne o simplă declarație.
Ținând cont de acest fapt, legiuitorul consacră în art.9 din aceeași lege suportul financiar al
autonomiei locale: „Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale
elaborează, aprobă și gestionează în mod autonom bugetele unităților administrativ -teritoriale, având
dreptul să pună în aplicare și impozite locale și să stabilească cuantumul lor în condițiile legii”.
Toate acestea ne permit să fim de acord cu opinia exprimată deja în doctri na de specialitate că
„autonomia financiară nu este un principiu de sine stătător, ci doar unul din principalele instrumente
de realizare a autonomiei locale” [127; p.80] .
Pentru a garanta autonomia financiară, însă, legiuitorul a instituit mai multe princi pii fiind vorba
despre:
1) dreptul de a dispune de impozite și taxe locale;
2) consultarea autorităților publice locale în materie de finanțe publice locale;
3) protejarea unităților administrativ -teritoriale mai slabe din punct de vedere financiar;
4) obiectivitatea subvențiilor și suporturilor acordate de stat;
5) acoperirea financiară a competențelor delegate de stat [31; p.221] .
Aceste principii ce au legătură directă cu finanțele publice locale sunt cele indicate în art.3 din
Legea Republicii Moldova privind descentr alizarea administrativă nr.435 -XVI din 28 decembrie
2006. Descentralizarea serviciilor publice expusă ca un principiu constituțional, este totodată o
modalitate a descentralizării administrative având la bază următoarele principii: principiul
autonomiei lo cale; principiul subsidiarității, principiul echității; principiul integrității
competențelor; principiul corespunderii resurselor cu competențele; principiul solidarității
financiare; principiul dialogului instituțional; principiul parteneriatului public -privat, public -public,
public -civil; principiul responsabilității autorităților administrației publice locale.
O altă lege autohtonă, care însă nu specifică vreun principiu, dar care garantează autonomia
financiară a unităților administrativ -teritoriale es te Legea Republicii Moldova privind finanțele
publice locale nr.397 -XV din 16 octombrie 2003. Art.3 din Legea dată stipulează garanțiile
autonomiei financiare: „Bugetele unităților administrativ -teritoriale… constituie elemente
independente care se elabore ază, se aprobă și se execută în condiții de autonomie financiară, în
conformitate cu prevederile prezentei legi și ale Legii privind administrația publică locală.
Suma veniturilor aprobate (prognozate) și neîncasate în bugetul unității administrativ -terito riale,
precum și cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul
de alt nivel.
Veniturile încasate, în procesul de executare a bugetului, suplimentar la cele aprobate, precum și
economiile de cheltuieli, cu excepți a mijloacelor ce urmează a fi virate conform prevederilor din
52 prezenta lege, rămân la dispoziția autorităților administrației publice respective.
Orice delegare de competențe suplimentare din partea statului în persoana Guvernului trebuie să
fie însoțită d e alocarea de resurse financiare, necesare pentru a acoperi costul exercițiului
competenței delegate.
Autoritățile administrației publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra
procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a f i alocate acestora, precum și asupra
modificărilor operate în legislație referitor la funcționarea sistemului finanțelor publice locale”.
Din această prevedere pe cale logică pot fi deduse câteva principii ce se raportează la finanțele
publice locale, și a nume:
1) principiul autonomiei financiare;
2) principiul consultării;
3) principiul acoperirii financiare a competențelor suplimentare legate de stat.
Art.22 din aceeași lege consacră principiul publicității prin următoarea prevedere: „Bugetele
unităților administr ativ-teritoriale, aprobate de către autoritățile reprezentative și deliberative
respective, și rectificările la aceste bugete sunt date publicității în mod obligatoriu”.
Cele expuse mai sus sunt, în principiu, în concordanță cu prevederile Cartei Europene privind
exercițiul autonom al puterii locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 și ratificată de
Republica Moldova la 2 octombrie 1997, în vigoare de la 02 februarie 1998.
Semnatarii Cartei au pus la baza acordului lor următoarele premise:
– colecti vitățile locale reprezintă unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic;
– dreptul cetățenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile
democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei;
– la nivel local acest drept poate fi exercitat la modul cel mai direct;
– existența autorităților administrației publice locale împuternicite cu responsabilități efective
permite o administrare în același timp, eficientă și apropiată de cetățeni;
– apărarea și întărirea autonomiei locale în diferite țări ale Europei reprezintă o contribuție
importantă la edificarea unei Europe bazate pe principiile democrației și ale descentralizării
puterii;
– existența de colectivități locale înzestrate cu organe decizionale, c onstituite democratic și
beneficiind de o largă autonomie în ceea ce privește competențele, modalitățile de a le exercita
și mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor.
La articolul 9 al Cartei, intitulat „Resursele financiare ale colectivitățilo r locale” sunt expuse
principiile care trebuie să stea la baza autonomiei financiare a colectivităților locale.
Astfel, Carta prevede dreptul colectivităților locale „la resurse proprii suficiente” (art.9 pct.1),
53 iar sistemele de prelevare pe care se bazea ză „trebuie să fie de natură suficient de diversificată și
evolutivă” (art.9 pct.4).
În acest context, sintagma „resurse suficiente” trebuie analizată în corelație cu necesitățile impuse
de exercitarea competențelor, de realizarea unor servicii publice loc ale și eficiența utilității lor.
Carta privind exercițiul autonom al puterii locale recunoaște principiul proporționalității în
stabilirea corelației optime dintre resursele financiare ale colectivităților locale și competențele
prevăzute acestora de Const ituție și lege (art.9 pct.2):
„Cel puțin o parte dintre resursele financiare ale colectivităților locale trebuie să provină din
taxele și impozitele locale, al căror nivel acestea au competența să îl stabilească în limitele legii”
(art.9 pct.3), iar de res ursele financiare, colectivitățile locale trebuie să poată dispune „în mod liber
în exercitarea atribuțiilor lor” (art.9, pct.1).
Unicul act normativ din Republica Moldova care deocamdată este la fază de proiect, dar care
conține o normă expresă ce se refe ră la sistemul principiilor ce guvernează administrarea finanțelor
publice locale este Proiectul Legii privind finanțele publice locale [139]. Art.2 pct.5 din acest Proiect
are următorul conținut: „La baza elaborării, aprobării și executării bugetelor local e stau principiile
legalității, autonomiei locale, descentralizării și autonomiei financiare, echilibrului, unității,
realității, anualității, colaborării între autoritățile publice de diferite nivele, transparenței și
publicității”. Acest Proiect de lege însă nu explică, spre deosebire de alte legi analogice din alte
țări, de exemplu, România, conținutul principiilor expuse, deși din lectura Proiectului în cauză unele
ușor pot fi deduse. Legea României privind finanțele publice locale nr.273/2006 [96; p.26 7-329] în
Capitolul II art.17 -18 prevede principiile finanțelor publice locale și explicit relevă conținutul lor.
Astfel, legiuitorul român prevede următoarele principii: principiul universalității (art.7);
principiul transparenței și publicității (art.8) ; principiul unității (art.9); principiul unității
monetare (art.10); principiul anualității (art.11); principiul specializării bugetare (art.12);
principiul echilibrului (art.13); principiul solidarității (art.15); principiul autonomiei locale
financiare (art.16); principiul proporționalității (art.17); principiul consultării (art.18).
Un alt act normativ care conține prevederi referitoare la principiile finanțelor publice locale și
care se referă și la țara noastră este Legea -model cu privire la principii le generale de organizare a
finanțelor locale, adoptată la Sankt -Petersburg la Adunarea plenară a Asambleei Interparlamentare a
țărilor -membre ale CSI prin Hotărârea nr.12 -10 din 8 decembrie 1998.
În conformitate cu art.2 pct.2 din legea respectivă, „Forma rea și executarea finanțelor locale se
bazează pe principiile autonomiei, susținerii financiare din partea statului și al publicității”.
Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847 -XIII din 24 mai 1996, la 17
decembrie 2009, a fost completată cu Titlul 1/1 care stipula principiile bugetare, și anume:
54 principiul anualității; principiul unității monetare; principiul universalității; principiul unității;
principiul specializării; principiul transparenței, însă la 01 ianuarie 2015 toate articolele care
prevedeau aceste principii, cu excepția principiului universalității, au fost abrogate.
Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 în articolele
5-13 prevede următoarele principii: principiul anualității; principiul unității monetare; principiul
unității; principiul universalității; principiul balansării; principiul previzibilității și sustenabilității;
principiul performanței; principiul transparenței; principiul specializării.
Cele expuse mai sus ne permi t să conchidem că finanțele publice locale, ca instituție a dreptului
financiar, poate fi supusă unui sistem propriu de principii [168;p.48 -50].
În opinia noastră, sistemul de principii se poate defini ca o totalitate de principii
caracterizate de anumite t răsături comune, ce posedă o coerență organică și formează un tot
întreg.
Principiile de drept sunt reguli de maximă generalitate care sintetizează experiența socială și
asigură echilibrul dintre respectarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor. Sub as pect etimologic,
noțiunea de principiu previne de la latinescul „ principium ” care are sensul de început, obârșie sau
element fundamental [118; p.126] . Orice principiu este un început de plan ideatic, o sursă de acțiune.
În domeniul logicii, principiile au u n sens imperativ, indicând cum trebuie să gândim pentru a ne
apropia de esența obiectului.
Principiile de drept sunt extrase din dispozițiile constituționale sau sunt deduse pe cale de
interpretare din alte norme având rolul de a asigura echilibrul sistemu lui juridic cu evoluția socială.
Rezumând cele expuse, considerăm că principiile procesului de administrare a finanțelor
publice locale sunt principii ce caracterizează doar instituția finanțelor publice locale și nu întreaga
ramură de drept. Finanțele publice locale, la rândul lor, ca instituție juridică reprezintă un ansamblu
normativ organic articulat care reglementează un sector concret și durabil al vieții sociale, ansamblu
alcătuit dintr -o totalitate de reguli juridice dirijate spre un scop comun [77;p.112] .
Deci , principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale ca instituție juridică
din cadrul dreptului financiar ca ramură de drept, în opinia noastră, reprezintă o modalitate de
coordonare a normelor juridice în cadrul sistemului, în jurul unei instituții cum este cea a
finanțelor publice locale.
Principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt caracterizate de
următoarele trăsături :
1. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt e xpuse în actele
internaționale în domeniul administrației publice la care Republica Moldova este parte, în
Constituția Republicii Moldova și în legislația națională în vigoare;
55 2. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale reprezintă idei de bază ce sunt
reflectate în întreaga reglementare juridică de domeniu;
3. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale se pot prezenta fie sub forma
unor axiome, fie sub forma unei deducții, fie sub forma unei generalizări de fap te;
4. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt mobile, stabilitatea lor
fiind relativă;
5. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt principii instituționale,
caracteristice instituției „finanțele p ublice locale”, parte integrantă a dreptului financiar.
Astfel, după noi, sistemul principiilor procesului de administrare a finanțelor publice locale
este format din următoarele principii: Principiul legalității; Principiul autonomiei locale;
Principiul descentralizării; Principiul subsidiarității;
Principiul legalității este u nul dintre principiile ce stau la baza formării sistemului finanțelor
publice locale. Acest principiu este expres prevăzut în Proiectul Legii privind finanțele publice
locale nr. 3 97/2003 (art.2 alin.5), mai este enunțat și în Constituția RM (al.113 alin.3), la fel și în
Legea privind APL nr.436/2006 (art.6 alin.2), atunci când se vorbește despre raporturile dintre
autoritățile administrației publice locale. În afară de aceasta, toa te actele normative ce au tangență
cu finanțele publice locale deseori utilizează sintagmele „în condițiile legii”, „în cazurile prevăzute
de lege”, „în conformitate cu prevederile legii”, „în baza prevederilor legale”, „stabilite conform
legii” etc.
Vom m enționa că principiul legalității, deși poate fi examinat ca un principiu fundamental
caracteristic tuturor ramurilor de drept și instituțiilor juridice din cadrul acestora, are influență
incontestabilă și asupra finanțelor publice locale.
Deși capătă aspe cte din cele mai diverse, de la principiul clasic francez al legalității la conceptul
englez de rule of law , legalitatea are în vedere subordonarea tuturor actelor administrației publice
(inclusiv locale) față de cadrul legal în vigoare, privit lato sensu , deci incluzând principii generale
de drept (altele decât principiul legalității). Ca atare, puterile exercitate de funcționari trebuie să
aibă o bază legitimă, adică să se întemeieze pe autoritatea conferită de lege și să fie exercitate în
limitele aceste ia. Mai mult, activitatea administrației publice trebuie să urmărească punerea în
aplicare a legii.
Principiul legalității stă la baza unui număr de principii derivate, precum principiul preeminenței
legii, care exprimă faptul că administrația nu poate lua nici o măsură care să intre în contradicție cu
legea sau să încalce domeniul rezervat legii. În ceea ce privește respectarea legalității în Tratatul de
instituire a unei Constituții pentru Europa [187], observăm că realizarea acestui principiu este
asigura tă și prin recunoașterea unui drept al cetățenilor europeni la o bună administrare, astfel încât
56 fiecare cetățean are dreptul la un tratament echitabil și nedescriminatoriu din partea organelor
administrative ale Uniunii, dar și ale statelor membre.
Consa crarea constituțională a acestui principiu cu referire la organele administrației publice
(inclusiv locale) este stipulată în art.107,109 -113 din Constituția Republicii Moldova, în virtutea
cărora se stabilește că organele administrației publice sunt forma te și dirijate în activitatea lor de
lege.
Legea privind administrația publică locală în alin. 2 art.6 declară că raporturile dintre autoritățile
publice centrale și cele locale, printre alte principii, au la bază și principiul legalității.
O prevedere ana logică conține și alin.3 art.113 din Constituția RM potrivit căreia, printre
principiile ce stau la baza raporturilor dintre autoritățile publice locale este și principiul legalității
(avându -se în vedere aici raporturile dintre autoritățile administrație i publice de nivelul întâi și al
doilea).
Asigurarea respectării legalității și a principiilor constituționale este declarată drept scop și al
exercitării oricărui control administrativ asupra activității desfășurate de către autoritățile publice
locale (a lin. 4 art.6 al Legii privind APL).
Revenind la finanțele publice locale, menționăm că acestea au la bază un anumit cadru legislativ
format din:
1) Legea privind finanțele publice locale nr.397 -XV din 16 octombrie 2003;
2) Legea privind administrația publică lo cală nr.436 -XVI din 28 decembrie 2006;
3) Legea privind descentralizarea administrativă nr.435 -XVI din 28 decembrie 2006;
4) Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847 din 24 mai 1996;
5) Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994;
6) Carta Europe ană a Autonomiei Locale din 15 octombrie 1985, ș.a
Întreaga activitate de elaborare, aprobare și executare a bugetelor unităților administrativ –
teritoriale, precum și administrarea finanțelor publice locale are loc doar în condițiile legii.
Deci, principiu l legalității într -adevăr este unul cu implicare generală, deoarece toate
celelalte principii ce vor fi examinate în continuare îl au pe acesta drept fundament. Oricare
din principiile instituționale referitoare la finanțele publice locale iminent se întem eiază pe
principiul legalității.
Semnificația principiului dat rezidă în faptul că autoritățile publice locale, implicit și cele din
sfera finanțelor publice locale, trebuie să se conducă în activitatea lor strict de prevederile legii.
În ceea ce privește orice alte acțiuni care vor fi întreprinse de autoritățile publice (inclusiv cele
locale) în legătură cu realizarea intereselor lor și care nu au reglementare expresă în lege, acestea
nu trebuie să contravină normelor cuprinse în legi și alte acte normati ve.
57 Principiul autonomiei locale. Potrivit Legii fundamentale – Constituției Republicii Moldova,
administrația publică nu activează arbitrar , ci având drept temei anumite principii de bază care îi
ordonează activitatea cotidiană.
Astfel, art.109 al Constit uției Republicii Moldova stipulează:
„Administrația publică în unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe principiile
autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilității autorităților administrației
publice locale și ale consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și
gestiunea colectivităților pe care le reprezintă”.
Anume din momentul adoptării Constituției Rep ublicii Moldova prin această consacrare
constituțională principiul autonomiei locale capătă importanță fundamentală pentru guvernarea
locală.
Conceptul de autonomie locală, evident, nu este expus în Constituție. Noțiunea aceasta este
prevăzută în Carta Eur opeană a Autonomiei Locale și în Declarația universală cu privire la
autonomia locală, semnată la Rio de Janeiro în 1986 [175; p.135 -136] (fiind preluată mai târziu de
actele normative naționale). Art.3 al Cartei este intitulat „Conceptul de autonomie local ă” și are
următorul conținut:
„Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației
publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul
populației locale, o parte im portantă a treburilor publice”.
Aceeași noțiune este preluată și utilizată de Legea Republicii Moldova privind descentral izarea
administrativă din 28 decembrie 2006.
Din limba greacă veche cuvântul „ autonomie ” înseamnă („auto” – singur, independent, iar
„nomos” – lege) libertatea de a guverna prin propriile sale legi. Dicționarul limbii române literare
contemporane [36; p.171] definește autonomia ca dreptul (al unui stat, al unei regiuni, al unei
naționalități sau al unei minorități naționale) de a se administ ra singur, în cadrul unui stat condus de
o putere centrală.
În opinia prof. T. Drăganu [37;p.337] diferitele colectivități umane aflate pe teritoriul unui stat,
vor putea fi considerate autonome în cazul în care vor fi în situația de a adopta norme juridic e în
condiții de independență față de autoritățile publice locale [31;p.75] .
Semnificația acestui principiu este extrem de importantă pentru întreaga administrație publică
locală, deoarece definește caracteristicile și esența autonomiei locale în general. N oțiunea de drept
și capacitate efectivă exprimă ideea conform căreia dreptul formal atribuit autorităților locale de a
reglementa și de a administra anumite treburi publice trebuie să fie însoțit de mijloacele materiale și
58 financiare necesare pentru a real iza aceste drepturi și capacități în mod efectiv.
Sintagma în nume propriu relevă faptul că orice colectivitate locală nu trebuie să se limiteze
doar la rolul de simplu agent al autorităților superioare.
Faptul că acest principiu include sintagma în limite le stabilite de lege admite ca legiuitorul să
stabilească prin lege competențele autorităților publice locale și limitele acestora. Ceea ce trebuie
reținut este că autonomia locală se încadrează în anumite limite determinate de lege, astfel fiind
excluse p osibilitățile de derogare și interpretare eronată a prerogativelor administrației publice locale.
Într-o altă opinie [126; p.81] , autonomia locală (într -un stat unitar) înseamnă dreptul și
capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii,
sub propria lor răspundere și în favoarea populației respective (sau comunității publice), o parte
importantă din treburile publice, realizată prin intermediul autorităților administrației publice
locale”.
După noi , analiza conținutului și sferei de cuprindere a conceptului de autonomie locală
presupune surprinderea determinărilor legale ale acestuia, prevăzute în Legea Republicii Moldova
privind administrația pu blică locală din 28 decembrie 2006.
Conform alin.2 din art.3 al Legii respective, „Autoritățile administrației publice locale
beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la
inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor locale, exercitându -și, în condiții le legii,
autoritatea în limitele teritoriului administrat”.
Distingem, astfel, câteva elemente ale autonomiei locale, ce definesc în plan logic conținutul
conceptului: 1) elementul decizional; 2) elementul organizațional; 3) elementul gestionar; 4)
elemen tul financiar.
Se poate observa că, pentru a fi în prezența autonomiei locale, este necesar de a fi îndeplinită
condiția întrunirii cumulative a tuturor elementelor.
Autonomia decizională reprezintă dreptul autorităților publice locale de a adopta liber de cizii, în
condițiile legii, fără intervenții din partea altor autorități publice, în scopul realizării intereselor sale.
Decizional, autonomia locală se manifestă prin competența consiliilor locale și a primarilor în
rezolvarea problemelor de interes local (art.14 din Legea privind APL) fără intervenția altor
autorități. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competență în soluționarea
problemelor de interes local.
În plan juridic, autonomia decizională are două surse normative: una legală (a lin.2 art.112 din
Constituția RM) și una regulamentară (lit. „m” art.14 din Legea privind APL). Inspirându -se din
principiile liberalismului politic, autonomia locală are la bază, printre altele, ideea că însăși
colectivitățile locale sunt cele care pot cu noaște cel mai bine propriile necesități și, drept urmare,
59 sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.
Potrivit art.10 pct.(1) din Legea privind APL „Autoritățile locale își desfășoară activitatea în
domeniile stabilite de Legea privind descentralizare a administrativă, dispunând în acest scop de
competențe depline care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nici o autoritate publică, decât în
condițiile legii”.
Autonomia organizațională constă în dreptul autorităților publice locale de a aproba, în
condițiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalitățile de funcționare a acestora,
statele și organigrama lor, precum și de a institui persoane juridice de drept public de interes local.
Organizațional, autonomia locală se manifestă prin alegerea administrației publice locale de
către populația cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ -teritorială respectivă (pct.3
din Hotărârea Curții Constituționale nr.13 din 14.03.2002), prin posibilitatea recunoscută comisiilor
locale de a adopta statutul localității (lit. „m” din Legea privind APL), organigrama și numărul de
personal (lit. “e” din legea privind APL), a organizării serviciilor publice locale (lit.”l” din Legea
privind APL) etc.
Putem afirma că, în esență, autonomia org anizațională conține capacitatea de autoorganizare a
autorităților administrației publice locale.
Autonomia organizațională presupune un nou tip de relații ce se stabilesc între autoritățile
administrației publice de nivelul întâi și al doilea, locale și c entrale.
Potrivit art.5 din Legea privind APL, autoritățile administrației publice locale prin care se
realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii) sunt consiliile locale, ca autorități
deliberative, și primării, ca autorități executive.
Autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în raioane sunt
consiliile raionale, ca autorități deliberative, și președinții de raioane, ca autorități executive [130;
p.85] .
Conform art.6 din aceeași Lege, consiliile locale și cele raionale, primarii și președinții de
raioane funcționează ca autorități administrative autonome, soluționând treburile publice din sate
(comune), orașe (municipii) și raioane în condițiile legii.
Raporturile dintre autoritățile publice cent rale și cele locale au la bază principiile autonomiei,
legalității, transparenței și colaborării în realizarea problemelor comune [130; p.86] .
Între autoritățile centrale și cele locale, între autoritățile publice de nivelul întâi și cele de nivelul
al doil ea nu există raporturi de subordonare, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.
În acest sens conține prevederi și alin.113 din Constituția Republicii Moldova care declară că
„Raporturile dintre autoritățile publice locale au la bază principiile autonomiei , legalității și
colaborării în rezolvarea problemelor comune”.
60 Se impune deci constatarea că, în viziunea legiuitorului, dispar raporturile de subordonare a
autorităților administrației publice locale față de alte organe, deoarece, sub aspect organizațion al,
primele nu fac parte din structurile ierarhizare ale organelor statului.
Gestionar , autonomia vizează competențe ale autorităților locale ce decurg din calitatea de
persoane juridice a unităților administrativ -teritoriale care gestionează patrimoniul local. Aceasta
reiese din art.4 al Legii privind APL care stipulează următoarele: „Unitatea administrativ -teritorială
este persoană juridică de drept public și dispune, în condițiile legii, de un patrimoniu distinct de cel
al statului și al altor unități a dministrativ -teritoriale”.
Termenul de gestiune are următoarele semnificații: desemnează administrarea unui patrimoniu
sau a unor bunuri aparținând unei persoane de către reprezentantul ei, totalitatea operațiilor
efectuate de un gestionar privind primirea , păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau valorilor
bănești dintr -o societate comercială sau instituție, totalitatea bunurilor încredințate unei persoane în
vederea păstrării și mânuirii lor. În toate cazurile termenul exprimă existența unui patrim oniu sau a
unor bunuri care sunt încredințate unei persoane.
În formularea legală, gestiunea privește interesele locuitorilor unei localități, dându -i-se astfel o
altă conotație decât cea care reiese din accepțiunea sa terminologică.
Prin noțiunea de gest ionare a intereselor colectivităților se desemnează preocuparea autorităților
administrației publice locale de a obține ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru
colectivitățile pe care le reprezintă.
Elementul financiar este acela care ne interes ează îndeosebi, deoarece finanțele publice locale
constituie un element de bază al suportului material prin care se asigură realizarea autonomiei
locale. Autonomia financiară nu se poate prezenta ca un principiu de sine stătător, ci doar unul
subsidiar pri ncipiului autonomiei locale, un instrument important de realizare a ei. Autonomia
financiară constă în dreptul autorităților publice locale de a dispune de resurse financiare proprii
suficiente și de a le utiliza liber, în condițiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.
Realizarea autonomiei locale este posibilă numai dacă există o capacitate de finanțare adecvată
la nivel local, metodele de finanțare locală fiind sub influența decisivă a statului. Ca urmare, statul
deleagă prin legislație dreptu l entităților locale de a -și adopta bugetul lor propriu, de a stabili
impozite și taxe, astfel încât să se asigure un echilibru corespunzător între activitățile pe care
acestea le pot desfășura și sursele financiare de care dispun.
Autonomia financiară a c olectivităților locale este absolut necesară, deoarece autonomia
administrativă nu este posibilă fără autonomia financiară care -i asigură suportul material al
funcționării.
Problema generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a
61 Autonomiei Locale care, în art.9, conține și prevederi referitoare la autonomia financiară.
În comparație cu această dispoziție legală, în cadrul politicii economice naționale, autoritățile
administrației publice locale au dreptul la resurse pro prii, suficiente, de care pot dispune în mod
liber în executarea atribuțiilor lor. Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale
trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de Constituție sau de lege.
Cel puțin o parte din resursele financiare ale acestora trebuie să provină din taxele și impozitele
locale, al căror nivel acestea au competența să îl stabilească în limitele legale. Sistemele de preluare
pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de
natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil,
evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora.
Protejarea colectivităților teritoriale locale cu o situa ție mai grea din punct de vedere financiar
necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente destinate să
corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor
fiscale ce le in cumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a
autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență. Autoritățile administrative ale
colectivităților teritoriale locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra
modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.
Subvențiile alocate colectivităților teritoriale locale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate
finanțării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății
fundamentale a politicilor autorităților administrative locale autonome în domeniul lor de
competență.
În scopul finanțării cheltuielilor lor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie
să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalurilor.
Referitor la garanțiile acordate de legiuitorul autohton autonomiei financiare se expune Legea
Republicii Moldova privind fin anțele publice locale din 16 octombrie 2003. În baza art.3 al acestei
Legi, bugetele unităților administrativ -teritoriale constituie elemente independente care se
elaborează, se aprobă și se execută în condiții de autonomie financiară, în conformitate cu
prevederile prezentei legi și ale Legii privind administrația p ublică locală.
Suma veniturilor aprobate (prognozate) și neîncasate în bugetul unității administrativ -teritoriale,
precum și cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul
de alt nivel.
Veniturile încasate, în pro cesul de executare a bugetului, suplimentar e la cele aprobate, precum
și economiile de cheltuieli, rămân la dispoziția autorităților administrației publice respective.
Orice delegare de competențe suplimentare din partea statului în persoana Guvernului tre buie să
62 fie însoțită de alocarea de resurse financiare, necesare pentru a acoperi costul exercițiului
competenței delegate.
Legea privind administrația publică locală mai conține o prevedere expresă, din care poate fi
dedus elementul financiar al autonomi ei locale, și anume art.81 „Finanțele publice locale”, în care
se stipulează că finanțele unităților administrativ -teritoriale se administrează în condițiile Legii
privind finanțele publice locale, conform principiului autonomiei locale.
Procesul bugetar ș i bugetele unităților administrativ -teritoriale de nivelele întâi și al doilea sunt
independente unul de altul, precum și de bugetul de stat.
Deci, autonomia financiară are la baza ei bugetele autonome, înțelegându -se că bugetele locale
sunt autonome față de bugetul statului Republica Moldova, precum și față de alte bugete locale.
Autonomia financiară , în opinia noastră, reprezintă suportul principal al oricărei autonomii
locale, întrucât elementele de natură financiară sunt cele care fac legătura între nec esitățile
colectivităților locale și mijloacele puse la dispoziția acestora pentru realizarea lor. Nu este clar însă
dacă se poate de vorbit despre o autonomie financiară veritabilă în condițiile în care ac eeași
legislație care o declară conține concomiten t și prevederi de alt gen.
În acest sens, putem menționa art.4 din Legea privind finanțele publice locale în care este
stipulat că veniturile bugetelor unităților administrativ -teritoriale, printre altele, includ și defalcările
și transferurile de la buget ul de stat. De aceea, deoarece statul prin organele sale competente se
implică în formarea bugetelor locale, evident că acesta își păstrează după sine și dreptul de a urmări,
de a controla utilizarea surselor date de venituri. Nu în ultimul rând, faptul da t este întreprins prin
efectuarea unor controale expres prevăzute în lege. Conform art.61 -72 din Legea privind
administrația publică locală, activitatea autorităților administrației publice locale este supusă
controlului administrativ, responsabilă fiind C ancelaria de Stat.
Art.36 din Legea privind finanțele publice locale conține prevederi referitoare la alt tip de
control, și anume controlul financiar, ce este efectuat de Ministerul Finanțelor.
Ținând cont de toate cele expuse mai sus, logic apare întreba rea: autonomia locală este ea oare
una reală, sau doar declarată? Nicidecum nu putem afirma că autonomia locală (inclusiv cea
financiară) este una reală.
Pentru a argumenta acest răspuns, ne vom referi la însuși conceptul de autonomie locală. Unii
autori [37; p.337 -338] deosebesc două forme de autonomie: legislativă și administrativă.
Autonomie legislativă este în cazul când unor colectivități umane li se va recunoaște dreptul de
a adopta, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanți, norme cu cea m ai mare forță juridică,
adică legi constituționale, organice sau ordinare. Această formă de autonomie este caracteristică
statelor membre ale statelor federale.
63 Autonomie administrativă este în cazul când colectivităților respective li se recunoaște dreptu l
de a emite, în conformitate cu legislația în vigoare, numai norme cu forță juridică inferioară sau
subordonată legilor. O astfel de autonomie este acceptată de statele unitare, fiind conferită și
colectivităților locale de la noi.
Așadar, autonomia local ă are un caracter administrativ, iar autoritățile locale au competență
determinată, și anume: dreptul de reglementare și de răspundere proprie [137; p.243] , posedând o
sferă proprie de acțiune [78; p.117] . Autonomia administrativă a unităților administrativ -teritoriale,
sau autonomia locală, este considerată ca fiind capacitatea de a administra și de a emite reguli
generale, sau ca facilitatea de a institui propriile reguli [121; p.12] .
Deoarece autonomia locală are un caracter pur administrativ, în acest sen s este necesar să
menționăm că ea nu poate fi și nici nu este acceptată ca un regim de o totală independență, ca o
izolare a organelor administrației publice locale de organele centrale ale administrației de stat.
Autonomia locală nu poate îmbrăca înțelesu l independenței acordate unei colectivități politice. Ea
este concepută mai degrabă ca o putere de decizie liberă, ca o facultate conținută în autoritatea de a
decide într -o anumită sferă de atribuții locale, în care interesele locale trebuie să fie reglem entate și
dirijate sub controlul unei autorități superioare. Autoritățile autonomiei locale nu au putere de
decizie politică majoră, ci își desfășoară activitatea în cadrul legislației și în conformitate cu ea,
neputându -se sustrage „tutelei administrative ”, exercitate prin supraveghere de autoritățile centrale.
În opinia unor autori [132; p.11] , autonomia locală nu poate avea atribuții strict locale, deoarece
colectivitățile locale, integrate într -o colectivitate politică și mai mare, cum este națiunea,
organizată în cadrul statului, realizându -și dreptul de administrare a propriilor interese, realizează
totodată și interesele generale ale statului respectiv. Cu alte cuvinte, autonomia locală reprezintă un
complex de atribuții specifice organelor administraț iei publice locale, necesare pentru administrarea
unei părți substanțiale din treburile publice transmise sub responsabilitatea lor prin lege, și se află
sub controlul statului privind exercitarea acestora.
Autonomia locală se manifestă pe mai multe planur i. Pe planul capacității juridice,
colectivitățile locale sunt subiecte de drept distincte, având propriile interese publice, iar pe plan
instituțional, ele dispun de autorități administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste
autorități au competențe proprii și iau decizii în interesul colectivităților pe care le administrează.
Mai mult decât atât, o autonomie nu poate fi reală și efectivă fără prezența autonomiei în planul
mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivitățile locale av ând propriii funcționari publici,
domeniu (public și privat) propriu, autonomie financiară (buget propriu).
După unii autori [16; p.272] , opiniei cărora ne raliem și noi , autonomia locală în Republica
Moldova are un caracter declarativ, deoarece, pornind di n 1991, nu are nici stabilitate, nici
64 eficacitate. În acest sens, autoritățile publice locale nu au devenit pe deplin organe reprezentative și
executive, activitatea lor fiind afectată de formalismul și duplicitatea specifică fostului regim
sovietic, din c are rezultă neâncrederea în lege și în justiție.
Situația respectivă în administrația publică locală se explică și prin faptul că, în Republica
Moldova, orice putere care vine la guvernare se grăbește să anuleze realizările guvernării
precedente, căutând s ă inițieze o nouă reformă administrativă, considerând că secretul bunei
guvernări ține doar de controlul statului asupra puterilor locale. Aparent, fiecare guvernare a înțeles
reforma în administrația publică locală doar din perspectiva câștigului de momen t, utilizând în acest
sens toate pârghiile necesare pentru valorificarea instrumentelor autonomiei locale și
descentralizării în beneficiul unor efemere și patetice beneficii statale calculate în termeni
electorali [141].
Principiul descentralizării. Descen tralizarea, ca pilon al reformei politice și administrative,
poate dezlega multe dintre problemele acumulate în Republica Moldova, prin instrumentele
specifice bunei guvernări, precum și printr -o utilizare mai rațională și mai eficientă a banilor
publici. Fără descentralizare, inițiativele de dezvoltare locală sunt incomplete și fragile.
În general, ideea existenței și promovării interesului local este abordată diferit, după cum ne
aflăm în prezența organizării centralizate, desconcentrate sau descentraliza te a administrației
publice.
Sistemul centralizat , deși conține uneori recunoașterea existenței interesului local, din punct de
vedere organizatoric și funcțional nu asigură mecanismele de promovare a acestora. În marea
majoritate a cazurilor, funcționarii publici locali nu dispun de inițiativă în promovarea intereselor
colectivităților locale, fiind obligați să respecte cu strictețe ordinele de la centru. Chiar și atunci
când sistemul normativ ce reglementează competența autorităților locale le conferă ace stora atribuții
exclusive, ele sunt limitate la domenii ce nu oferă posibilitatea afirmării identității colectivităților
locale respective, orice decizie în acest sens fiind transmisă pe cale ierarhică.
Acestui sistem îi este specifică uniformizarea vieții locale, pornindu -se de la baza comună a
proprietății – de stat – și de la considerentul că centralismul democratic constituie cadrul afirmării
concomitente a conducerii planificate a societății și a participării cetățenilor la actul conducerii.
Un aspect important este că organizarea centralizată asigură, în fruntea organelor locale,
funcționari numiți de organele centrale, ceea ce impune dependența funcționarilor publici locali de
structurile ierarhice superioare.
Desconcentrarea administrativă , ca modali tate de organizare și funcționare a administrației
publice, nu se întemeiază pe promovarea interesului local, ca fundament al diminuării concentrării
65 puterii executive. Ideea fundamentală a organizării descentralizate este aceea a asigurării realizării
sarcinilor autorităților publice centrale, prin agenți proprii, organizați însă pe principii teritoriale.
În așa mod, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel raional (de regulă)
îndeplinesc atribuții specifice ministerelor în subordinea căr ora se află având o competență
teritorială limitată la unitatea administrativă pe a cărei structură s-au constituit. Totuși, organizarea
și funcționarea acestor servicii nu exclude și promovarea interesului local, numai că acest obiectiv
nu este dominant, ci unul secundar.
Desconcentrarea este „ceva intermediar” între centralizare și descentralizare definită ca un
transfer de atribuții de putere decizională de servicii și mijloace, de la un nivel central către un plan
local, în favoarea unor agenți de stat situați la nivel local [132; p.14] .
Descentralizarea este sistemul ce are la bază recunoașterea interesului local, distinct de cel
național, localitățile dispunând de structuri organizatorice, funcționale și un patrimoniu propriu,
folosit pentru realizarea interesului local.
Fundamentul descentralizării este dublu: politic și administrativ. Din punct de vedere politic,
descentralizarea este expresia „democrației aplicată administrației”, asigurând un sistem în care
cetățenii participă la conducerea treburilo r publice locale prin intermediul organelor locale alese de
ei. Fundamentul politic al descentralizării este recunoscut și de Carta Europeană a Autonomiei
Locale, care indică că descentralizarea (respectiv autonomia locală) face parte din principiile
democ ratice comune Europei.
Din punct de vedere administrativ, descentralizarea conține ideea că autoritățile alese de
comunitățile locale sunt cele mai în măsură să cunoască necesitățile locale și să ia măsurile necesare
pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate că este vorba de un
„principiu de administrație utilă ”[130; p.121] .
Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităților
teritoriale locale să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate
juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și le dotează cu resurse necesare. În
numeroasele definiții existente, descentralizarea apare ca delegare a diferitelor atribuții
administrativ e pe plan local în avantajul reprezentanților aleși; ca transfer de responsabilități privind
planificarea, finanțarea și gestionarea unor anumite funcții publice de la nivelul guvernului central
și al agențiilor sale la unitățile publice; ca divizare a mun cii administrative bazată pe pluralitatea
centrelor decizionale autonome; ca mod de organizare administrativă în care servicii publice cu
caracter regional, local sau special sunt girate de autorități administrative autonome, care sunt în
afară de ierarhia autorităților statului [121; p.18] .
66 Potrivit opiniei prof. E. Popa [131; p.2] , A. Iorgovan [8; p.530] , C. Manda [112], descentralizarea
administrativă, la rândul ei, are două forme:
1) descentralizarea teritorială;
2) descentralizarea serviciilor publice (teh nică).
Descentralizarea teritorială presupune realizarea autonomiei în cadrul unei colectivități
teritoriale sau, altfel spus, a unei unități administrativ -teritoriale, caracterizate prin existența unor
autorități locale alese, având competență materială g enerală.
Descentralizarea serviciilor publice înseamnă acordarea unei anumite autonomii serviciilor
publice, conferindu -le personalitate juridică, scoaterea de sub controlul ierarhic și plasarea acestora
sub regulile tutelei administrative. Descentralizare a serviciilor publice trebuie concepută și ca
repartizare a funcțiilor și prerogativelor deținute între diferite ramuri ale administrației publice.
Conform opiniilor unor autori [121;p.19 -20], descentralizarea poate fi nu doar politică sau
administrativă, c i mai poate fi și fiscală (ori financiară). În acest context, se delimitează o a treia
componentă a descentralizării, care este descentralizarea fiscală, avându -se în vedere dreptul și
capacitatea autorităților publice locale la resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber
în exercitarea atribuțiilor lor. Descentralizarea fiscală se referă la creșterea controlului autorităților
publice locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie ai
generării de ven ituri. Un aspect important în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de
natura transferurilor interadministrative și de o echilibrare corespunzătoare între competență
(autoritate) și resursele financiare necesare acelei competențe.
După acești a utori, pentru Republica Moldova este caracteristică descentralizarea fiscală și
financiară redusă. Aceasta se explică prin ponderea relativ mică a veniturilor proprii în veniturile
publice locale și ponderea redusă a cheltuielilor publice locale în totalul cheltuielilor publice.
Descentralizarea fiscală redusă din Republica Moldova , împreună cu specificul formării bugetelor
locale, face ca autoritățile publice locale să fie dependente de autoritățile publice centrale și să aibă
un grad scăzut de libertate l a adoptarea deciziilor financiare.
În opinia noastră însă, descentralizarea financiară nu este o formă separată a descentralizării,
ci doar o modalitate a descentralizării administrative. Drept argument poate servi Legea nr.435 -XVI
din 28 decembrie 2006 pr ivind descentralizarea administrativă. Din prevederile ei și anume din
art.12 rezultă descentralizarea financiară care, fiind plasată în acest act normativ, poate fi expres
examinată ca o modalitate a descentralizării administrative.
În același timp, chia r și această opinie poate fi pusă la îndoială, având drept temei alin.2 art.9
din aceeași Lege în care este utilizată sintagma „… proces de descentralizare administrativă și
financiară…”, unde conjuncția „și” ne vorbește parcă despre două forme distincte a le
67 descentralizării. În acest mod, unul și același act normativ creează temei real pentru polemici
doctrinare.
Pentru a elucida particularitățile descentralizării financiare, în opinia noastră, este necesar să
examinăm principiile descentralizării administ rative care inevitabil pot fi raportate și la
descentralizarea financiară, ca parte componentă a celei administrative.
În conformitate cu articolul 3 din Legea nr.435 /2006 , descentralizarea administrativă are la bază
următoarele principii: principiul auton omiei locale; principiul subsidiarității; principiul echității;
principiul integrității competențelor; principiul corespunderii resurselor cu competențele;
principiul solidarității financiare; principiul dialogului instituțional; principiul parteneriatului
public -privat, public -public, public -civil; principiul responsabilității autorităților administrației
publice locale.
Întrucât esența principiului autonomiei locale am expus -o deja mai sus, ne vom opri la
coraportul dintre conceptul de autonomie locală și cel al descentralizării.
Cele două concepte aparțin sistemului organizării descentralizate al administrației publice
existente într -un stat, semnificând modalitățile distincte de diminuare a concentrării puterii
executive din mâinile organelor centrale. D e aceea ele au atât elemente comune – ce decurg din
sistemul descentralizării pe care îl consacră –, cât și elemente de distincție.
Baza comună este constituită din faptul că ambele concepte reflectă diminuarea concentrării
activității executive existentă la nivelul organelor centrale, prin transferul de atribuții în plan local –
către unitățile administrativ -teritoriale (descentralizare teritorială) – sau prin crearea serviciilor
publice autonome (descentralizare pe servicii).
Elementul de distincție între cele două concepte este dat de utilizarea unor procedee diferite de
realizare a descentralizării. Autonomia locală scoate în evidență că descentralizarea se
fundamentează pe criteriul unităților administrativ -teritoriale, cărora li se conferă personalitat e
juridică, organe reprezentative alese și un patrimoniu propriu, care le permite să se organizeze, să
funcționeze și să se gestioneze ele însele, în mod independent. Descentralizarea pe servicii
semnifică o diminuare a concentrării puterii executive pe ba za autonomizării serviciilor publice, în
sensul că serviciul public este scos din competența centrală sau locală și i se conferă personalitate
juridică, organe de conducere și un patrimoniu propriu.
Fiind două modalități de realizare a descentralizării, at ât descentralizarea teritorială, cât și
descentr alizarea serviciilor publice consacră distincția dintre interesul general (național) și cel local.
În timp ce autoritățile reprezentative ale comunităților locale promovează cu prioritate „interesul
local”, s erviciile publice autonome pot să fie de interes național sau local, după importanța
domeniilor în care se constituie și a necesităților pe care le satisfac.
68 Interesul local este promovat cu prioritate de autoritățile locale, generând, în cadrul competențe i
materiale a acestora, plenitudinea de competență în realizarea a ceea ce este folositor, necesar, util
colectivităților pe care le reprezintă.
Distincția dintre interesul local și cel general face ca activitatea organelor reprezentative locale
să fie sup usă controlului administrativ de legalitate.
În doctrină găsim o pluralitate de opinii privind descentralizarea. Astfel, I. Creangă nu elucidează
formele descentralizării, expunându -și opinia doar în sensul că: descentralizarea serviciilor publice și,
în general, descentralizarea administrativă își datorează apariția Marii Revoluții Franceze [31; p.78] .
V.I. Prisăcaru menționează că, spre deosebire de descentralizarea serviciilor publice administrative,
care înseamnă organizarea în unitățile administrativ -teritoriale a unor servicii publice, care realizează
în teritoriu sarcinile unui minister sau ale altui organ de specialitate al administrației publice centrale,
descentralizarea administrativă implică transmiterea unei părți din atribuțiile organelor de sp ecialitate
ale administrației publice centrale către organele administrației publice locale [138; p.470] .
În opinia lui C. Manda, descentralizarea administrativă reprezintă recunoașterea personalității
juridice unităților administrativ -teritoriale și colect ivităților locale respective, precum și autorităților
locale alese care le reprezintă și care nu fac parte din sistemul autorităților statale, dar sunt supuse
unei forme de control stabilite de lege [112].
Descentralizarea care are ca obiect colectivitățile locale (teritoriale) este denumită și
descentralizare teritorială, iar cea care privește serviciile publice administrative ale statului este
denumită descentralizare tehnică.
Așadar , cele expuse ne permit doar să participăm la o polemică științifică, în c are putem fi sau nu
de acord cu careva dintre autorii citați. Până a trage anumite concluzii ținem să menționăm că în acest
sens, ar fi util un cadru legal la care s -ar putea apela pentru a găsi soluții pentru problemele enunțate.
Politica de descentraliza re în Republica Moldova a început de fapt cu aducerea în discuție și
adoptarea unor legi care urmau să stea la baza unei bune funcționări a sistemului de transferare a
resurselor, dar și a responsabilităților clare de la nivelul central la autoritățile loc ale. Primele acte
normative adoptate în acest sens au fost Legea privind sistemul bugetar din 29 noiembrie 1990 și
Legea cu privire la bazele autoadministrării locale nr. 635 -XII din 10 iulie 1991. În aceste legi se
fac încercări în vederea stabilirii unor principii caracteristice sistemului de tranziție spre democrație
(îmbinarea electivității cu numirea în funcții în organele locale, independența în adoptarea
deciziilor, îmbinarea intereselor locale cu interesele naționale, adoptarea bugetului republican și ale
celor locale etc.).
Cum am menționat și anterior, odată cu adoptarea Constituției Republicii Moldova în 1994, prin
art. 109 au fost stabilite principiile de bază ale administrării publice locale.
69 Ulterior, aceste principii au fost preluate și de un șir de alte acte normative.
Cele mai recent adoptate sunt Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 -XVI din 28
decembrie 2006 și Legea privind administrația publică locală nr. 436 -XVI din 28 decembrie 2006.
Legea privind descentralizarea admini strativă a fost adoptată în scopul ajustării practicilor și
normelor legislative interne la principiile Cartei Europene „Exercițiul autonom al puterii locale” și
al creării unui sistem calitativ de funcționare a administrației publice locale. Elaborarea ac estei legi
a fost determinată de necesitatea consolidării autonomiei locale, imperativ prevăzut de Planul de
acțiuni UE -RM, de Strategia de reformă a administrației publice centrale și de alte documente
strategice.
Deși autorii acestui act legislativ au fo st inspirați de varianta legii similare din România, ei s -au
îndepărtat de conceptul de lege -cadru a descentralizării, înclinând spre conceptul de lege a
descentralizării administrative.
Dacă Legea -cadru a descentralizării din România, nr. 195 din 22 mai 2 006, definește
descentralizarea drept transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul
administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat,
atunci Legea privind descentralizarea administrati vă din Re publica Moldova nu conține nici un fel
de noțiuni în acest sens. De aceea, având drept bază logică cele expuse, ne vom permite o concluzie
proprie: noțiunea de descentralizare administrativă este, după noi, o noțiune mai largă decât
noțiunea descen tralizării serviciilor publice și, de fapt, o include în sine. Acest aspect ar trebui
consemnat și în actele normative existente (de exemplu, în Constituția Republicii Moldova, Legea
privind descentralizarea administrativă).
Cu toate acestea, descentraliza rea în Republica Moldova nu se pretinde a se face arbitrar, dar în
virtutea unor principii de realizare expres expuse în Legea privind descentralizarea administrativă.
Întru definitivarea celor expuse putem concluziona următoarele [20; p.7 -11]:
În primul râ nd, de iure Republica Moldova este un stat descentralizat, fapt garantat prin
prevederile Constituției Republicii Moldova și legile menționate mai sus. De facto însă, realitatea
din teren pare rămasă mult în urmă. Acest fapt este condiționat de multiplele norme declarate doar
pe hârtie și de nivelul slab de pregătire al funcționarilor publici care deservesc autoritățile publice
locale. Sub acest aspect, suntem de acord cu cei care consideră că prin Legea privind
descentralizarea administrativă autoritățile publice locale au fost abilitate cu competențe pentru a
căror realizare nu dispun de patrimoniul, resursele financiare și/sau umane necesare sau de
capacități adecvate.
În al doilea rând, după cum am enunțat anterior, unul din principiile de realizare a
descentralizării administrative este autonomia locală. În prezent, Republica Moldova are nevoie de
70 o apreciere (garantare) a autonomiei financiare (descentralizare financiară). În acest sens, cele mai
importante măsuri care pot sprijini prioritatea respectiv ă sunt: creșterea veniturilor proprii la nivelul
autorităților publice locale (pentru a obține descentralizarea în mod real), îmbunătățirea sistemului
de alocare (transfer) de resurse de la nivel central, ameliorarea sistemului de management al
bugetului ș i de raportare la nivelul local. Aici se impune o veritabilă contabilitate locală, deoarece
bugetele locale în mare măsură rămân indicative și sunt ajustate în cursul anului în funcție de
veniturile colectate și de plățile efective, ca urmare numeroase col ectivități sunt nevoite să facă apel
la centru sau la autorități de nivelul doi, deseori primind un răspuns negativ.
În al treilea rând, Legea privind descentralizarea administrativă urmărește să stabilească
principiile pe care se va baza transferul de com petențe, însă ele sunt formulate neexplicit și permit
multiple tratări. De asemenea, prevederile ce vizează regulile transferului de competențe sunt doar
niște prevederi generale, care stabilesc elaborarea diferitelor studii și efectuarea cercetărilor de c ătre
ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale înainte de a transfera
competențele.
Legea nu conține mecanismele de implementare a propriilor prevederi. De exemplu, noțiunea
„capacitate administrativă” este, în fond, una adecvată, preluată din alte sisteme de administrare și
implementarea ei ar permite efectuarea unui prim pas în direcția consolidării capacităților, inclusiv
financiare, ale autorităților locale. Dar, noțiunea nu este completă, dat fiind faptul că se a xează doar
pe un singur indicator – cota-parte a cheltuielilor administrative. În plus, nu este definit nici
mecanismul de evaluare a acesteia.
În această lege nu se regăsesc nici prevederi care să specifice concis etapele și acțiunile ce
urmează a fi într eprinse în procesul de descentralizare.
Deci, pentru a asigura un proces consecutiv și eficient de descentralizare în Republica Moldova
este necesar un cadru legal coerent, care ar conține un mecanism real de descentralizare și ar stabili
etapele de implem entare a acesteia. Este necesară o strategie clară cu un plan de măsuri concrete
pentru implementarea efectivă a descentralizării la nivel de centru, regiune, colectivitate locală.
Principiul subsidiarității. Principiul subsidiarității are expus următorul conținut în lit.b art.3 al
Legii nr.435 : principiul subsidiarității presupune exercitarea responsabilităților publice de către
autoritățile care sunt cel mai aproape de cetățeni, cu excepția cazurilor în care intervenția
autorităților de nivel superior pre zintă avantaje evidente ce rezultă din volumul și natura
responsabilităților și din necesitatea de a asigura eficacitatea acțiunii publice.
Noțiunea de subsidiaritate reprezintă un cuvânt relativ nou în vocabularul științelor
administrației publice [132; p.21]. Deși termenul subsidiaritate a început să fie utilizat pe larg
relativ recent, istoria lui se consideră a fi mult mai veche, trăgându -și originile încă din antichitate,
71 fiind întâlnit chiar în lucrările lui Aristotel. Potrivit DEX, adjectivul „subsidi ar” înseamnă care se
adaugă, ca element secundar, la elementele pentru susținerea unei teorii, a unui raționament;
complementar, auxiliar, secundar [35; p.1034]. Iar locuțiunea adverbială in subsidiar este explicată
ca fiind: în al doilea rând, pe lângă ace asta, pe deasupra [35; p.1034]. Ideea de bază a acestui
principiu constă în faptul că puterea centrală trebuie să intervină doar în l imitele și în cazurile în
care societatea , prin toate componentele sale, nu este în stare să -și apere propriile interese. Or ice
intervenție a statului trebuie să urmărească scopul susținerii membrilor societății și nu scopul
substituirii acestora, prin luarea unei decizii voluntariste. Principiul subsidiarității trebuie înțeles, în
sensul său modern, drept un instrument de limi tare a puterii centrale sau mai simplu – o formă de
ajutor, oferită de puterea centrală în vederea consolidării autonomiei locale, abilitând -o cu toate
competențele necesare.
Principiul subsidiarității este cel care ne ajută să rezolvăm dilema nivelului de competențe ce
urmează a fi transferate pentru a asigura funcționarea optimă a autorităților administrației publice.
Acest principiu este aplicabil și trebuie respectat ca principiu diriguitor în atribuirea
responsabilităților. El cere ca atribuirea compet ențelor să se facă autorităților locale de la nivelul
administrativ cel mai de jos, care pot asigura un grad maxim de eficiență și care au capacitatea de a
stabili obiectivele pentru dezvoltarea calității serviciilor din aria lor de responsabilitate.
Respe ctarea principiului subsidiarității are loc și când situația este interzisă, atunci când o
competență poate fi luată de la nivel local și transferată la un nivel administrativ superior, cu
condiția că acele responsabilități vor fi mai eficient exercitate de către nivelul superior.
Pentru ca specificarea elementelor care stau la baza transferului sau delegării verticale de putere
este încă un subiect disputat [180;p.37] , principiul subsidiarității este elementul de corelare dintre
diferitele nivele ale admin istrației publice și stă la baza stabilirii gradului optim de descentralizare.
Principiul subsidiarității direcționează trasarea liniei dintre centralizare și descentralizare astfel încât
să creeze premise pentru o manifestare creativă, dar eficientă, a ad ministrației locale fără ca să dea
loc la anarhie în stat.
După unii autori [136; p.40] , principiul subsidiarității este rezultatul îmbinării a trei elemente:
1. Autoritățile locale exercită toate competențele;
2. Principiul proximității și
3. Principiul eficienței.
1. Autoritățile locale exercită toate competențele . Ca excepție de la această regulă, în subsidiar,
statul exercită acele atribuții care nu pot fi îndeplinite în condiții de eficiență la nivel local.
72 Cu alte cuvinte, statul suplinește și intervine numai în s ubsidiar atunci când autoritățile
administrației publice locale nu au suficientă capacitate, iar în principal, competențele sunt
exercitate de autoritățile cele mai apropiate de cetățean.
2. Principiul proximității stabilește că administrația publică se desfă șoară la nivelul comunitar
cel mai de jos posibil, cel mai apropiat de cetățean.
Principiul proximității aduce în prim plan respectul pentru individ și plasează interesele
cetățeanului pe primul loc în gestionarea afacerilor comunității. Administrarea com unității trebuie
să se facă la nivelul cel mai apropiat de cetățean, în respectul însumării și considerării, pe cât
posibil, a intereselor particularilor din comunitate.
3. Principiul eficienței este expresia optimă a obținerii de rezultate maxime utilizând r esursele
existente (timp, bani, priorități).
Când vorbim despre măsurarea performanțelor unui proces, eficiența poate fi definită ca
raportul dintre resursele care se consumă (bani, materie primă, timp etc.) și rezultatele produse.
Altfel spus, eficiența este un mijloc de măsurare a capacității unui proces de a realiza mai multe
produse folosind aceleași resurse [180; p.39] .
Făcând abstracție de legea națională, vom menționa că principiul subsidiarității este evocat și în
construcția normativă europeană. Car ta Europeană a Autonomiei L ocale în art.4 pct.3 prevede că
exercițiul responsabilităților publice trebuie, de manieră generală, să revină, de preferință, acelor
autorități care sunt cele mai apropiate de cetățeni. La atribuirea unei responsabilități către o altă
autoritate trebuie să se țină seama de amploarea și de natura sarcinii, precum și de cerințele de
eficiență și economie.
Principiul subsidiarității, așa cum el este definit de Cartă, nu poate fi interpretat decât ca fiind
destinat să favorizeze, în mod aprofundat, democrația locală.
De fapt, filozofia subsidiarității este de a păstra la fiecare nivel numai acele competențe care pot
fi cel mai bine satisfăcute de căt re nivelul respectiv. La nivel național ca și criteriu de apreciere este
satisfacția c etățenilor din colectivitatea locală respectivă cu serviciile ce le -au fost prestate. În acest
sens, trebuie reținută și problema căutării „ nivelului celui mai apropiat de cetățean ”, adică cel
comunal sau orășenesc și transferarea către acesta a competențe lor, care se impun e a fi însoțite,
odată cu crearea condițiilor pentru exercitarea lor, cu mijloace administrative și financiare adecvate
(art.6 și 9 din Cartă).
Principiul subsidiarității este o soluție reală și viabilă, deja aplicată într -o anumită propo rție
(poate nu întotdeauna reușit) în administrația publică a Republicii Moldova în contextul
constituțional și al legislației în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune
decât o amplă dezvoltare a autonomiei locale în favoarea co lectivităților locale.
73 Subsidiaritatea, în această perspectivă, trebuie considerată ca un răspuns la aspirația crescândă a
cetățenilor de a participa tot mai mult la elaborarea deciziilor care îi privesc direct și ca o dezbatere,
totdeauna necesară, asupra relațiilor de „putere” dintre centru și periferie.
Principiul poate fi înțeles, de asemenea, și ca o invitație la schimbarea modului de intervenție a
statului, în sensul că acesta nu trebuie numai să ajute ori să sprijine colectivitățile locale, ci și să le
favorizeze inițiativa de a rezolva problemele la nivelul adecvat, mai degrabă decât a le rezolva el
însuși.
2.2.2. Principiile procesului bugetar la nivel local
Este cunoscut că procesul bugetar, inclusiv la nivel local, nu derulează arbitrar, dar re glementat
de anumite principii bugetare.
Principiile bugetare sunt reguli tehnice a căror respectare se recomandă în scopul asigurării
unei gestionări corecte a resurselor financiare publice .
Aceste principii au fost stipulate în Legea privind sistemul bu getar și procesul bugetar nr.847
din 24 mai 1996, completată cu Titlul 1* „Principii bugetare” care deopotrivă se refereau și la
bugetele locale. Principiile bugetare erau expuse în articolele 13/1 -13/6, fiind următoarele:
principiul anualității; principi ul unității monetare; principiul universalității; principiul
specializării; principiul transparenței, dar care la 25 iulie 2014 au fost abrogate, cu excepția
principiului universalității.
La o analiză detaliată a acestei legi, observăm că în art.11 poate f i regăsit încă un principiu
bugetar, și anume principiul echilibrului.
La momentul actual principiile bugetare sunt incluse în prevederile exprese ale Legii finanțelor
publice și responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (art.5 -13): princi piul anualității;
principiul unității monetare; principiul unității; principiul universalității; principiul echilibrului
bugetar (balansării); principiul previzibilității și sustenabilității; principiul performanței;
principiul transparenței; principiul sp ecializării.
Cu siguranță toate aceste principii pot fi raportate și la procesul bugetar la nivel local.
Principiul anualității se referă la perioada pentru care se elaborează bugetul local.
Fiind primul principiu bugetar aplicat în practică, acesta s -a menținut de -a lungul timpului [179;
p.508] . Este un principiu clasic care, posibil, și -a pierdut semnificația inițială pentru anumite țări, în
altele însă a fost adaptat cerințelor etapei contemporane, deoarece alegerea perioadei de înregistrare
contabilă ș i de execuție a operațiunilor bugetare a rămas una esențială din punctul de vedere al
gestionării resurselor publice.
74 Principiul anualității conturează dimensiunea în timp a bugetului local. Acesta se referă la anul
bugetar și la exercițiul bugetar .
Bugetu l local trebuie să fie întocmit în fiecare an și pe o perioadă de un an.
An bugetar, potrivit prevederilor art.1 din Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar și
procesul bugetar nr.847 -XIII din 24 mai 1996, constituie douăsprezece luni consecutiv e pentru care
se elaborează, se aprobă, se execută și se raportează bugetul public (implicit și cel local).
Anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie și se termină la 31 decembrie
ale fiecărui an (art.4).
În practica internațională anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Astfel, în țări
ca Austria, Belgia, Franța, Germania, Grecia, Italia, Olanda etc., anul bugetar coincide cu cel
calendaristic (1 ianuarie – 31 decembrie). În alte țări ca Marea Britanie, Canada, Ja ponia, India etc.,
anul bugetar începe la 1 aprilie și se termină la 31 martie. În SUA și Thainlanda anul bugetar
durează între 1 octombrie – 31 septembrie, iar în Australia, Egipt, Suedia etc. este cuprins între 1
iulie – 30 iunie.
Principiul anualității are nu doar semnificația intervalului de timp pentru care se elaborează
bugetul local, dar și perioada de timp în care acesta se execută. În funcție de țară această perioadă
poate să coincidă sau nu cu cea pentru care s -a aprobat bugetul. În unele state pot exista venituri
care se încasează sau cheltuieli care se efectuează după expirarea anului bugetar sau cheltuieli care
se efectuează în avans.
Dacă este să ne referim la țara noastră, atunci Constituția Republicii Moldova, la alin.5 art.131
stipulează că bugetele raioanelor, orașelor și satelor se elaborează, se aprobă și se execută în condițiile
legii. Pot rivit art.55 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale, procesul
elaborării și executării bugetelor unităților administrativ -teritoriale se reglementează prin Legea
privind finanțele publice locale. Conform prevederilor aceste ia din urmă, autoritățile administrației
publice ale unităților administrativ -teritoriale sunt responsabile de elaborarea și aprobarea bugetelor
proprii în baza prevederilor legale și în conformitate cu clasificația bugetară unică.
Bugetul unității administrativ -teritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia,
ținându -se cont de următoarele prevederi:
a) în termenele stabilite de Guvern, Min isterul Finanțelor remite autorității executive a unității
administrativ -teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bălți și direcției finanțe respective note
metodologice privind prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în
domeniul veniturilor și cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i), prognozele normativelor de
defalcări de la veniturile generale de stat în bugetul central al Unității teritoriale autonome Găgăuzia
75 și unele momente specifice de calculare a tran sferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor
bugete de la bugetul de stat;
b) în termen de 10 zile după primirea notelor metodologice, direcția finanțe comunică
autorităților executive ale unităților administrativ -teritoriale de nivelul întâi principiile de bază ale
politicii statului în domeniul veniturilor și cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i),
prognozele normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat la bugetele locale și
momentele specifice de calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la
bugetele unităților administrativ -teritoriale de nivelul al doilea și de la bugetul municipal Bălți;
c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice, autoritățile executive ale
unităților administ rativ-teritoriale de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturor tipurilor de
impozite și taxe ce urmează a fi colectate în anul (anii) următor (i) în unitatea administrativ –
teritorială respectivă, precum și a proiectului bugetului local, care se pr ezintă pentru analiză
direcției finanțe;
d) în termenele stabilite de Ministerul Finanțelor, direcțiile finanțe depun la Ministerul
Finanțelor pentru analiză prognoza tuturor tipurilor de impozite și taxe ce urmează a fi încasate în
anul (anii) următor (i) în unitatea administrativ -teritorială respectivă, precum și proiectele de bugete
ale raioanelor, unității teritoriale autonome cu statut juridic special, municipiului Bălți și
municipiului Chișinău.
Autoritatea executivă a unității administrativ -teritoriale de nivelul întâi prezintă, printr -o
dispoziție, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs, proiectul bugetului local pe anul
următor spre examinare și aprobare consiliului local.
Consiliul local examinează proiectul bugetului local în două lectur i la un interval de cel mult 5
zile.
Consiliul local aprobă bugetul local pe anul bugetar următor cel târziu la data de 15 decembrie a
anului în curs.
Autoritatea executivă a unității administrativ -teritoriale de nivelul al doilea și a municipiului
Bălți prezintă, printr -o dispoziție, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unității
administrativ -teritoriale de nivelul al doilea și proiectul bugetului municipal Bălți spre examinare și
aprobare autorității reprezentative și deliberative respec tive, care trebuie să le aprobe pentru anul
bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs.
Reieșind din prevederile art.29 al Legii privind finanțele publice locale, în Republica Moldova
exercițiul bu getar este anual, coincide deci cu anul calendaristic , și se încheie pe baza normelor
metodologice elaborate de către Ministerul Finanțelor.
Pentru toți agenții economici și alți contribuabili, anul financiar are aceeași durată ca și
76 exercițiul bugetar.
Execuția bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat și orice
cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie se va încasa sau se va plăti, după caz, în contul
bugetului pe anul următor.
Creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt an ulate de drept.
Principiul unității monetare este expres prevăzut în art.6 din Legea finanțelor publice și
responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014. Conform acestei norme, toate
operațiunile de încasări și plăți bugetare se exprimă în m oneda națională. Acest principiu este unul
necesar și util, întrucât asigură o evidență strictă a tuturor fluxurilor financiare, a încasărilor către
bugetul public național, a controlului acestor operațiuni de către autoritățile abilitate ale statului.
Potrivit modificărilor din ultima perioada, în legislația Republicii Moldova, și anume în Legea
cu privire la bani nr.1232 din 15 decembrie 1992 (art.3), Legea cu privire la Banca Națională a
Moldovei nr.548 din 21 iulie 1995 (art.56) și altele , s-a inclus u rmătoarea prevedere „leul
moldovenesc este mijlocul legal de plată pe teritoriul Republicii Moldova”. În redacția veche a
acestora era stipulat că „leul moldovenesc este unicul mijloc legal de plată pe teritoriul Republicii
Moldova”.
În acest sens, făcând trimitere și la alte acte normative (ca de ex. Legea Republicii Moldova cu
privire la reglementarea valutară nr. 62 -XVI din 21 martie 2008), observăm că aici sunt expres
reglementate cazurile când pe teritoriul țării noastre se admit situații de efectuar e a plăților și în altă
valută decât leul moldovenesc (de ex.art.20 -22, 24 etc.).
Concluzionând cele expuse, vom remarca importanța aplicării acestui principiu care reprezintă
un mijloc de asigurare a unității de exprimare în materie de planificare și exe cutare a veniturilor și
cheltuielilor bugetului public. Deși prin prevederile legale se admit situații de efectuare a plăților și
în alte valute străine, totuși toate plățile efectuate către sau din conturile bugetului public național se
fac numai în moned a nați onală, ceea ce permite ducerea unei evidențe stricte a fluxurilor
mijloacelor bugetare.
Principiul unității (unicității) bugetului se referă la faptul că toate veniturile și cheltuielile
statului (implicit locale) ar trebui cuprinse într -un singur bu get după o schemă unitară de clasificare
a veniturilor și cheltuielilor.
Potrivit accepțiunii clasice, principiul unității bugetare presupune înscrierea tuturor veniturilor și
cheltuielilor unității administrativ -teritoriale într -un singur document. Respec tarea acestei cerințe
conduce la elaborarea unui buget clar, care oferă informații de ansamblu privind resursele publice și
utilizarea lor, permite aprecierea importanței relative a diverselor categorii de venituri și cheltuieli și
facilitează nivelul sold ului general al bugetului prevăzut pentru anul următor. Acest principiu
77 presupune deci aprobarea în fiecare exercițiu financiar a unui singur buget, pentru a se asigura
utilizarea eficientă și monitorizarea fondurilor publice.
Principiul dat asigură o cuno aștere clară, de ansamblu, a situației finanțelor publice, a stării
echilibrului bugetar. Multiplicarea bugetelor ar putea impieta asupra unei vederi de ansamblu
asupra veniturilor și cheltuielilor publice.
Sunt state în care acest principiu a fost abando nat, punându -se în loc principiul pluralității
bugetare. În acest sistem bugetul statului devine buget ordinar sau central, admițându -se existența,
alături de acest a, și a altor bugete: extraordi nare, anexe, speciale, autonome etc.
Bugetele extraordinare apar în situațiile de excepție, când cheltuielile masive, cu caracter
temporar ar deregla grav bugetul unui an.
Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare, în care se înscriu cheltuielile
considerate excepționale, ocazionate de situații d eosebite, cum sunt: crizele economice, calamitățile
naturale, situațiile de război. Pentru acoperirea lor se instituie venituri speciale necesare acoperirii
cheltuielilor respective care, la fel, se înscriu în aceste bugete: impozite speciale, împrumuturi
publice, emisiuni monetare.
Recurgerea la astfel de bugete este justificată în mod diferit, însă adevăratul motiv pentru care
se recurge la întocmirea de bugete extraordinare rezidă în dificultățile financiare cu care se
confruntă statele și în faptul că g uvernele nu doresc să se facă publică adevărata destinație pe care o
capătă resursele financiare publice în totalitatea lor. În anumite cazuri se întocmesc bugete
extraordinare pentru a masca existența deficitului bugetar sau pentru a scoate unele venituri și
cheltuieli de sub controlul Parlamentului. Înlocuirea bugetelor extraordinare contravine, însă,
principiilor contabilității naționale, ceea ce a determinat guvernele să renunțe în prezent la acest tip
de bugete [179; p.513] .
Bugetele anexă sunt înlocuit e de diferite instituții sau servicii publice ale statului care prestează
servicii publice și se bucură de o autonomie financiară relativă, fără a dispune de personalitate
juridică. Bugetele se atașează bugetului statului, se prezintă și se aprobă de Parla ment.
Conturile speciale de trezorerie sunt situații în care statul încasează sau plătește unele sume care
nu sunt venituri și nici cheltuieli propriu -zise, care nu aparțin bugetului statului.
Bugetele autonome sunt elaborate de întreprinderile publice cu personalitate juridică și cu largă
autonomie funcțională, de instituțiile publice din sfera administrației de stat, de serviciile publice
care dispun de personalitate juridică și nu au caracter industrial și comercial, cum ar fi: serviciile
sociale, finan ciare, culturale și de educație.
Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social și cultural ca excepție de la
principiul unității bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece în cele mai multe cazuri veniturile
78 realizate de aceste instituții p ublice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor și, deci, ele sunt
subvenționate de la buget. Argumentul care se aduce în sprijinul acestor bugete autonome se referă
la faptul că reprezintă un mijloc de a lupta împotriva unui centralism excesiv al puterii publice.
O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivităților locale care sunt
votate de reprezentanții aleși ai unităților administrativ -teritoriale și sunt supuse reglementărilor în
materie de control bugetar.
Orice colec tivitate cu personalitate juridică distinctă de aceea a statului, care își gestionează
propriile afaceri și dispune de un patrimoniu propriu, trebuie să -și evidențieze veniturile și
cheltuielile separat de cele ale statului. Autonomia juridică, pentru a fi reală, presupune o autonomie
financiară deplină. În acest context, se înscriu bugetele locale care se întocmesc pentru fiecare
unitate administrativ -teritorială (raion, oraș, sat, comună).
Autonomia bugetară este reală pentru aceste colectivități locale, dar, uneori, aceasta nu se
identifică cu autonomia financiară, deoarece resursele lor proprii nu sunt suficiente pentru
acoperirea cheltuielilor. Din punctul dat de vedere bugetele locale sunt corelate cu bugetul general
al statului în măsura în care prime sc de la acesta subvenții pentru echilibrare.
În Republica Moldova, există o multitudine de bugete elaborate și aprobate la nivel central și
local, determinate de specificul economiei noastre, ceea ce face ca unitatea bugetară să nu fie
respectată în forma ei clasică.
Astfel, bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurării echilibrului,
cu bugetul asigurărilor sociale de stat și cu bugetele locale care funcționează ca bugete autonome.
Anual, se prevăd prin lege fondurile special e care funcționează pe principiul bugetelor anexă și care
diferă de la un an la altul ca număr și dimensiune în raport cu scopurile pentru care se constituie.
În concluzie , vom afirma că unitatea bugetară înseamnă unitatea formală a bugetului, toate
venit urile brute și toate cheltuielile (indiferent de buget) se trec într -un singur tablou, care este
bugetul. Bugetul este singura unitate scriptică. Se spune că avantajul acestui sistem este acela al
unui mai bun control bugetar la întocmire și în execuția bu getului, și a unor calcule mai ușoare în
legătură cu situația lui, ca și cu necesitatea comparațiilor bugetare de la an la an.
Evident, aceste avantaje de ordin tehnic sunt exagerate în favoarea sistemului, deoarece în fapt,
chiar în regimul opus, al buget elor autonome, calculele și comparațiile se pot efectua cu destulă
ușurință, evitându -se numai cazurile de dublă înregistrare la venituri și cheltuieli, acest sistem clasic
fiind apanajul statului pur liberal. În trecut, statul nu avea decât atribut de adm inistrator al puterii
publice, el nu avea administrații economice, nu avea exploatări în regie.
Astăzi, situația este cu totul alta. Organizația de stat cunoaște două mari sectoare: sectorul
administrativ și sectorul economic, în care intră toate întreprin derile, avuțiile și serviciile economice
79 ale statului.
Structura funcțiunilor statului s -a îmbogățit și s -a diferențiat. Astfel pare natural să se realizeze
și o diferențiere a principiilor de administrare a acestor funcțiuni. În aceste condiții este
indis pensabil să avem o concepție nouă despre sistemul practic al unității bugetare.
În Republica Moldova de după 1991, reprezentanții politicii bugetare au susținut principiul
unității bugetare în forma lui absolută, clasică, formalistă, combătând sistemul a utonomiei bugetare.
Ca orice sistem nou, sistemul autonomiei bugetare, oricât de util ar fi, are defecte, abateri și chiar
abuzuri care necesită corecții, ce reușesc uneori să compromită într -o oarecare măsură și ideea.
Acest lucru s -a întâmplat și cu auto nomia bugetară la noi. Și nu au lipsit cei care din spirit de rea
credință, să condamne sistemul în sine pentru defecte de aplicare. Dar cum autonomia bugetară într –
o formă deviată, iar mai târziu corectată și pusă la punct, este o necesitate, chiar și ace i care au
combătut -o, atunci când au ajuns să dețină puterea, de fapt, au consolidat sistemul.
Problema unității bugetare trebuie concepută în mod practic, realist. Nu este cazul să combatem
în mod absolut și să cerem înlăturarea principiului clasic al uni tății bugetare. Pe de altă parte însă,
nu este posibil nici să ignorăm evoluția structurală a funcțiunilor statului și să nu dăm posibilitatea
funcțiunilor lui economice, printr -un sistem de autonomie bugetară, de a se dezvolta în beneficiul
economiei publ ice și al tezaurului.
Noi am formulat criteriul de alegere între veniturile care pot suferi modificări și acelea care nu
trebuie să aibă această modificare în modul următor: ori de câte ori este vorba de nevoi a căror
economie necesită elasticitate în admi nistrare în scopul măririi randamentului și a venitului net,
trebuie să se acorde autonomie bugetară. Ori de câte ori este însă vorba pur și simplu de fonduri
lichide, care își c reează surse în afara bugetului numai pentru a -și lua o libertate de administr are ce
nu este impusă de natura nevoii care urmează a fi satisfăcută, în aceste situații este necesar să se
aplice strict principiul unității bugetare formale.
Așa-zisele fonduri speciale trebuie în principiu combătute, pentru păstrarea unității în
adminis trarea finanțelor publice. De regulă, fondurile lichide care se admin istrează pur și simplu ca
atare trebuie să fie desființate, afară de cazurile cu totul excepționale. Exploatările cu caracter
economic ale statului trebuie însă să se bucure de un regim d e elasticitate în administrarea bugetului
lor, trebuie să aibă buget propriu, să aibă posibilitatea de a se alimenta în ritmul neuniform al
nevoilor exploatării, cu mijloace financiare suficiente, după criteriile de finanțare ale întreprinderii
private.
Este adevărat că procesul de apariție și de dezvoltare a fondurilor speciale nu are la bază numai
un abuz. Insuficiențele bugetare în anumite perioade și nevoile crescânde, pe de altă parte, impun
abateri de la buget, abateri care garantează mai bine aliment area nevoii bugetare respective.
80 Sunt însă o mulțime de fonduri speciale ascunse și de multe ori necunoscute Ministerului
Finanțelor, care nu au niciun rost. Acestea trebuie urmărite cu multă atenție.
În rezumat, facem următoarele propuneri pentru soluțion area problemei bugetare:
– să se consfințească constituțional principiul administrării unitare în finanțe, specificându -se
cazurile în care excepția este permisă;
– autonomia bugetară să fie acordată acelor administrații la care natura exploatării sau serviciu lui
economico -financiar o necesită;
– să se facă practic distincție între tot ce este nevoie ordinară și care merge la bugetul general și
între nevoile excepționale, nevoi care prin natura efortului extraordinar au un caracter relativ
tranzitoriu;
– să se desființeze toate fondurile speciale care s -au permanentizat, care au devenit un abuz
neîncetat și să se integreze în bugetul general;
– toate fondurile speciale create pentru motive întemeiate, pentru interese superioare de stat, să fie
bugetare și puse cel puțin formal și contabilicește sub controlul Ministerului de Finanțe.
Principiul universalității prevăzut în art.8 din Legea nr.181 /2014 stipulează că: „Toate
resursele și cheltuielile bugetare se reflectă în buget în sume brute.
Resursele bugetelor comp onente ale bugetului public național sunt destinate finanțării tuturor
cheltuielilor prevăzute în bugetele respective, fără a stabili relații între anumite tipuri de resurse și
cheltuieli”. Acest principiu este consfințit și în art.13/3 din Legea nr.847 /1996.
Principiul universalității este principiul potrivit căruia veniturile și cheltuielile publice trebuie
înscrise în buget în sumele lor totale, fără omisiuni și fără compensări reciproce. Această regulă a
bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrier ii în buget a veniturilor și cheltuielilor în sume brute
sau totale. Este vorba aici despre un principiu de bugetizare integrală, de o regulă severă și precisă,
care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu
care nu se poate aplica în mod corespunzător în cazul bugetelor anexe și aproape deloc în cazul
bugetelor finanțate prin mijloace extrabugetare. Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita
controlul financiar, interzicând compensarea în tre cheltuieli și venituri proprii.
Bugetul elaborat sub forma unui buget “brut” permite analiza corelațiilor existente între diferite
categorii de venituri și cheltuielile corespunzătoare acestora, precum și cunoașterea volumului total
al cheltuielilor de efectuat și al veniturilor de încasat.
Prin respectarea acestui principiu se oferă posibilitatea consiliului local să cunoască veniturile
totale pe care unitatea administrativ -teritorială urmează să le încaseze în perioada considerată,
precum și destinați a ce va fi dată acestor venituri și corelația care există între anumite venituri și
cheltuieli care se află în conexiune strânsă.
81 În practică, cerința universalității bugetului este respectată parțial. În locul bugetelor brute,
întocmite cu includerea tutu ror veniturilor și cheltuielilor cu sumele lor totale, s -a trecut la
elaborarea unor bugete mixte, în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu
sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. În contextul respectării principiu lui autonomiei
financiare, orice venituri extrabugetare sunt lăsate la dispoziția entității care le obține, pentru a le
folosi direct în conformitate cu nevoile proprii. Dacă veniturile proprii sunt suficient de mari,
finanțarea de la buget se realizează “ per sold”, sub forma unei subvenții de completare până la
nivelul cheltuielilor proprii. În cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter
întâmplător, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fără a fi influențate de aceste venituri.
Universalitatea bugetară este strâns legată de unitatea bugetară, ambele necesitând ca veniturile
și cheltuielile, cu sumele lor totale brute din fiecare exercițiu bugetar, să fie conținute de același
document.
Principiul universalității bugetare nu trebui e confundat cu principiul neafectării veniturilor,
chiar dacă cele două principii pot avea consecințe similare. Principiul universalității bugetare
presupune ca ansamblul veniturilor publice să acopere ansamblul cheltuielilor publice, deci nu este
admis, potrivit acestui principiu, ca un anume venit să fie destinat unei anumite cheltuieli, cum se
întâmplă în cazul bugetelor anexe și al bugetelor din mijloace extrabugetare. Este inadmisibil ca un
anumit grup de contribuabili să poată dispune ca impozitele p lătite de ei să fie dirijate la finanțarea
unor servicii ai căror beneficiari direcți sunt ei. În plus, nerespectarea acestei reguli poate duce la
risipă, asigurându -se, pe această cale, finanțarea unor cheltuieli, chiar dacă acestea nu sunt strict
necesar e în momentul acela.
Avantajul respectării principiului universalității este că permite cunoașterea cât mai exactă a
volumului total al veniturilor și cheltuielilor publice, precum și a corelației existente între anumite
venituri și cheltuieli care se află în conexiune strânsă.
Principiul echilibrului bugetar (numit și principiul balansării) expus expres în art.11 al Legii
nr.847 /1996 și în art.9 al Legii nr.181 /2014 în care este prevăzut că orice buget trebuie să fie
balansat. Cheltuielile bugetare trebui e să fie egale cu veniturile plus sursele de finanțare.
Referitor la acest principiu menționăm că, până la adoptarea Legii finanțelor publice și
responsabilității bugetar -fiscale , echilibrul bugetar la nivelul bugetului central al statului nu era
examinat ca și principiu, adică fundament al unui fenomen.
Principiul echilibrului bugetar presupune că bugetul local anual trebuie să se prezinte echilibrat,
adică veniturile sale trebuie să acopere integral cheltuielile. Dacă în unele țări occidentale legislaț ia
permite în mod expres întocmirea de bugete deficitare [184], atunci în Republica Moldova, proiectul
82 Legii privind finanțele publice locale, în art.33, prevede clar că bugetele locale anuale nu pot fi
aprobate și executate cu deficit bugetar.
Autoritățile administrației publice locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare
pentru menținerea echilibrului bugetar.
În teoria finanțelor clasice, cerința de bază a echilibrului bugetar o constituia acoperirea
integrală a cheltuielilor din venituril e ordinare ale fiecărui an bugetar. Anualitatea și echilibrul
bugetului erau indisolubil legate, având drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept
„principiul de aur al gestiunii bugetare” [179; p.516] .
Echilibrul bugetar se referă atât l a întocmirea unor bugete balansate, cât și la păstrarea
echilibrului în perioada de execuție a bugetului. Existau țări în care legislația financiară nu permitea
întocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, în Germania dreptul bugetar interzicea
elabo rarea de bugete deficitare, precizând că veniturile și cheltuielile publice aprobate de lege
trebuie să fie echilibrate.
Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, în mod progresiv, abandonat, atât sub
impulsul teoreticienilor finanțelor funcț ionale care promovau teoria bugetelor clasice și cu caracter
regulator, cât și , mai ales, sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal
suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respect at,
ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici, cum ar fi: întocmirea a două bugete, unul ordinar
echilibrat și altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din
împrumuturi și emisiune bănească (în Germania) , asigurarea echilibrului prin operațiunea de
„debugetizare” (în Franța) sau elaborarea de bugete ciclice (în Suedia și alte țări scandinave).
Treptat, o serie de state au renunțat la aplicarea în practică a principiului echilibrului bugetar,
elaborând și prezentând spre aprobare bugete deficitare.
În numeroase țări dezvoltate sau în curs de dezvoltare, ca urmare a creșterii mai rapide a
cheltuielilor decât a veniturilor publice, bugetele se înlocuiesc și se încheie, tot mai frecvent, cu
deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen specific finanțelor contemporane. Cauzele
deficitului bugetar sunt multiple și vizează atât propria economie, cât și conjunctura internațională.
Deficitul bugetar, de regulă, este cauzat de creșterea accelerată a cheltuie lilor publice, de încetinirea
ritmului de creștere a veniturilor publice sau de fenomene conjuncturale ce își transmit influența
prin intermediul cursului de schimb și al ratei dobânzii.
În Republica Moldova, în prezent, principiul echilibrului bugetar cu referire la unitățile
administrativ -teritoriale este expus în art.12 din Legea privind finanțele publice locale, care enunță
următoarele: „Bugetele anuale ale unităților administrativ -teritoriale nu pot fi aprobate și executate
cu deficit bugetar…
83 Autorit ățile administrației publice ale unităților administrativ -teritoriale sunt obligate să
întreprindă toate măsurile necesare pentru menținerea echilibrului bugetar.
În cazul în care nu se încasează venituri în mărimea sumei aprobate, autoritatea reprezentati vă și
deliberativă respectivă este obligată să reducă cheltuielile ce includ obligațiile și plățile stabilite în
scopul încheierii anului cu un buget echilibrat, prin rectificarea bugetului unității administrativ –
teritoriale respective”.
O prevedere aproap e identică este păstrată și în proiectul noii Legi privind finanțele publice
locale, care în art.33 cu denumirea expresă „Echilibrarea bugetului” stipulează următoarele:
„Bugetele locale anuale nu pot fi aprobate sau executate cu deficit bugetar.
Autorităț ile administrației publice locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare
pentru menținerea echilibrului bugetar”.
În așa mod, în Republica Moldova, bugetul local este format foarte aproape de cel clasic, unde
cerința de bază a echilibrului bu getar o constituie acoperirea integrală a cheltuielilor cu veniturile
ordinare ale fiecărui an bugetar.
Potrivit prevederilor legislației financiare, bugetul local trebuie să fie balansat, astfel încât
veniturile sale să acopere integral cheltuielile.
Echilibrarea bugetului cu ajutorul mijloacelor de trezorerie sau al inflației duce la sporirea
sumelor aflate în circulație peste nevoile reale ale economiei. Aceasta determină deprecierea
monedei și creșterea prețurilor. În condițiile inflației, creșterea pre țurilor antrenează sporirea
cheltuielilor publice și majorarea deficitului bugetar pentru acoperirea cărora statul e silit să pună în
circulație noi cantități de bani și să accentueze astfel criza monetară și financiară.
În acest sens, este importantă și r elevantă poziția legiuitorului român care, pentru prima dată în
ultimii 15 ani, în Legea finanțelor publice nu a inclus echilibrul bugetar, ca principiu, exprimând
opinia că, în ultimul timp, bugetele centrale nu sunt lovite de echilibru. La fel, autorită țile publice
locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menținerea echilibrului bugetar.
La nivel local, acest principiu tot timpul a fost absolut obligatoriu. Astfel că , potrivit
prevederilor art. 12 din Legea Republicii Moldova p rivind finanțele publice locale, bugetele anuale
ale unită ților administrativ -teritoriale nu pot fi aprobate și executate cu deficit bugetar.
Principiul previzibilității și sustenabilității care a fost pus în executare începând cu 1 ianuarie
2016 preved e că politica bugetar -fiscală și prognozele macrobugetare pe termen mediu, în baza
cărora se fundamentează bugetele anuale, se elaborează în conformitate cu regulile bugetar -fiscale
stabilite de prezenta lege și se actualizează periodic pentru a asigura st abilitate macroeconomică și
sustenabilitate finanțelor publice pe termen mediu și lung (art. 10 al Legii nr.181 /2014 ).
Previzibilitatea denotă pronosticarea, caracterul anticipat al lucrurilor. În acest sens
84 previzibilitatea și controlul executării bugetel or locale sunt executate în mod ordonat prin crearea
unor mecanisme de asigurare a controlului și monitorizării utilizării fondurilor publice locale care,
la rândul lor, vor asigura stabilitatea macroeconomică și sustenabilitatea finanțelor publice pe
termen mediu și lung. Previzibilitatea este asigurată de: transparența obligațiunilor și
responsabilității contribuabililor; eficacitatea măsurilor de înregistrare a contribuabililor și de
evaluare a impozitelor și taxelor locale; eficacitatea colectării impo zitelor și taxelor locale;
concurența, valoarea pentru bani și măsurile de control pentru achiziții; eficacitatea auditului intern.
Sustenabilitatea se referă la dezvoltarea economică de ansamblu a unei țări sau regiuni. Mai
des este utilizat termenul “dez voltare durabilă”.
În condițiile extinderii liberei circulații de bunuri și servicii și a efectelor globalizării,
competitivitatea și eco -eficiența reprezintă factori determinanți ai sustenabilității creșterii
economice. Asigurarea performanței pe termen m ediu și lung a economiei impune, prin urmare,
adoptarea de instrumente eficiente de politică economică, care să permită gestionarea și
valorificarea substanțial îmbunătățită a potențialului existent în anumite domenii -cheie care
determină dezvoltarea dura bilă într -un cadru concurențial. Principalele obiective pe termen mediu,
stabilite în domeniul economic prin documentele europene, de exemplu Strategia Lisabona
revizuită [159], din 23 -24 martie 2000 și reâ nnoită de către Consiliul European de la Bruxelle s din
22-23 martie 2005 sunt:
• Menținerea stabilității macroeconomice, continuarea procesului de dezinflație și limitarea
deficitului de cont curent;
• Îmbunătățirea predictibilității și performanțelor politicii fiscale, inclusiv atragerea și utilizarea
eficientă a fondurilor europene nerambursabile;
• Continuarea și adâncirea reformelor structurale și furnizarea de servicii îmbunătățite de
sănătate, educație, formare profesională, cercetare și dezvoltare, precum și continuarea reformelor
necesare pentru a spori nivelul de responsabilizare și de eficiență;
• Asigurarea sustenabilității finanțelor publice pe termen lung;
• Îmbunătățirea mediului de afaceri, promovarea culturii antreprenoriale, creșterea flexibilității
și participării pe piața muncii și o dez voltare regională armonioasă;
• Reforma administrației publice.
O condiție esențială pentru îndeplinirea obiectivelor dezvoltării durabile este implementarea
unei combinații adecvate de politici macroeconomice coerente, prin care să se asigure
sustenabilit atea resurselor materiale și energetice folosite pentru creșterea economică, finanțarea
investițiilor strict necesare pentru modernizarea și creșterea competitivității sectoarelor productive
și de servicii, precum și a infrastructurilor, calificarea și per fecționarea continuă a forței de muncă
85 în acord cu cerințele progresului tehnic și tehnologic.
Din analiza evoluției economice a Republicii Moldova în ultimii 26 de ani rezultă că în acest
scop se impune, de asemenea, soluționarea unor probleme de import anță principială:
• Îmbinarea optimă a inițiativei private cu o rațională intervenție publică pe baza unor politici
flexibile de corectare a disfuncționalităților mecanismelor de piață. Intervenția statului în economie
trebuie să vizeze numai domeniile în care se dovedește că piața ar soluționa problemele existente cu
risipă de resurse sau într -un timp mai îndelungat, pornind de la investigații și evaluări prealabile
realizate în mod imparțial, independent și transparent.
• Îmbunătățirea semnificativă a str ucturii și atribuțiilor instituțiilor publice centrale, regionale și
locale, definirea mai precisă a responsabilităților și modului de conlucrare pentru a permite o
evaluare corectă a performanțelor obținute și identificarea domeniilor în care se impun măs uri
pentru creșterea eficienței actului administrativ la toate nivelurile.
• Accelerarea descentralizării conform principiului subsidiarității, concomitent cu măsuri pentru
creșterea capacității administrative și a competențelor decizionale.
• Urmărirea si stematică a obiectivului coeziunii sociale ca premisă a dezvoltării durabile și re –
examinarea periodică, din aceasta perspectivă, a politicilor salariale, fiscale și sociale.
În acest context, considerăm că trebuie focalizată atenția pe atingerea unor obie ctive pe termen
lung, care transced orizonturile curente de referință și ciclurile electorale, prin prisma criteriilor de
sustenabilitate, stipulate în Directivele Uniunii Europene, și a tendințelor principale care se
conturează pe plan mondial.
Principiul performanței prevede că resursele bugetare se alocă și se utilizează în mod econom,
eficient și eficace, în concordanță cu principiile bunei guvernări. Principiul performanței este
elucidat în art.11 din Legea nr.181 / 2014, care prevede următoarele:
„Res ursele bugetare se alocă și se utilizează econom, eficient și eficace, în concordanță cu
principiile bunei guvernări.
Bugetele se elaborează și se raportează pe programe fundamentate pe performanță”. Acest
principiu a fost detaliat și în cuprinsul Regulam entului financiar din 25 iunie 2002 [153], numit
Principiul bunei gestiuni financiare. Astfel, conform art.7 [165; p.124 -125], acest principiu este
definit în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității. Punerea în aplicare a
principiul ui bunei gestiuni financiare implică definirea unor obiective verificabile care sunt urmărite
prin intermediul unor indicatori de performanță măsurabili, pentru a se trece de la o gestiune axată
pe mijloace la o gestiune orientată înspre rezultate. Institu țiile trebuie să efectueze evaluări ex
ante și ex post , în conformitate cu orientările definite de Comisie.
Deci, principiul bunei gestiuni financiare este în strânsă legătură cu alte trei principii: principiul
86 economiei; principiul eficienței și princip iul eficacității.
Principiul economiei prevede că resursele utilizate de instituție pentru desfășurarea
activităților sale să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvată, și la cel
mai bun preț.
Principiul eficienței vizea ză cel mai bun report între resursele utilizate și rezultatele obținute.
Principiul eficacității vizează îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea
rezultatelor scontate.
Principiul bunei gestiuni financiare ca sumă a celorlalte trei prin cipii detaliate mai sus,
urmărește stabilirea obiectivelor specifice, măsurabile, realizabile, relevante și dotate, monitorizate
prin intermediul indicatorilor de performanță pentru fiecare activitate.
Regulamentul financiar definește principiul bunei gest iuni financiare prin referire la principiile
de economie, de eficiență și de eficacitate. Traducerea sa în practică are în vedere definirea
obiectivelor verificabile, urmărite prin intermediul indicatorilor măsurabili. Se realizează astfel
trecerea de la o gestiune axată pe mijloace , la o gestiune orientată spre rezultate, Acest principiu
implică ideea unui sistem financiar organizat și corelat în raport cu principiul economiei. Resursele
financiare trebuie să fie disponibile în timp util și în cuantumur ile necesare pentru fiecare acțiune.
Eficiența sistemului financiar se apreciază funcție de echilibrul atins între mijloacele utilizate și
rezultatele obținute, iar măsurarea eficacității presupune stabilirea gradului de realizare al
obiectivelor fixate și de obținerea rezultatelor stabilite.
În concluzie, aplicarea acestui principiu presupune stabilirea unor indicatori de performanță care
sunt transmiși autorităților bugetare competente.
Principiul transparenței. Transparența este definită ca atitudinea unei instituții sau a unei
organizații care prevede prezentarea obiectivă a informațiilor de interes general [123; p.248] .
Transparența decizională este caracteristică numai democrațiilor. Conform Dicționarului politic,
transparența decizională reprezintă un atribut al vieții politice democratice, opus politicii secrete. În
viziunea democrației moderne, se preconizează ca po pulația să beneficieze de difuzarea
informațiilor necesare pentru a -și forma o părere clară despre problemele societății în care trăiește și
despre ceea ce s -ar putea face pentru rezolvarea lor [167; p.248] . Rezultă că principiul transparenței
este un princ ipiu prin care autoritățile și instituțiile publice au obligația să își desfășoare activitatea
într-o manieră deschisă față de public, în care accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes
public să constituie regula, iar limitarea accesului la in formație să constituie excepția, în condițiile
legii. În literatura de specialitate, principiul transparenței este tratat ca „o informare corectă a
societății” [119; p.189] sau „principiul publicității și transparenței presupune asigurarea unei
informări la rgi a cetățenilor despre activitatea organelor administrației publice și întreținerea unor
87 legături strânse între cetățeni și aceste organe” [125]. Transparența reprezintă una dintre valorile
statului de drept. Ea apare ca o consecință firească a reflectăr ii, la acest nivel, a unora dintre
drepturile fundamentale ale cetățenilor. Așa este, printre altele, și dreptul la informație, stabilit în
art.19 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, dar și în art.34 din Constituția Republicii
Moldova.
Potrivit Declarației , orice om are dreptul la libertatea opiniilor și exprimării; acest drept include
libertatea de a avea opinii fără imixtiune din afară, precum și libertatea de a căuta, de a primi și de a
răspândi informații și idei prin orice mijloace și fără a ține cont de frontierele de stat.
În ceea ce privește dreptul la informație, legiuitorul constituant a precizat, pe de o parte, că
dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit iar, pe de
altă parte, că auto ritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure
informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.
În acest sens ar trebui să deosebim transparența decizională și transparenț a ca sursă de
informație, cunoscută la fel și ca noțiunea de „acces la informație”. După unii autori [189], spre
deosebire de accesul la informațiile de interes public, care permite accesul cetățeanului la
informațiile publice gestionate de autoritățile pub lice locale, transparența decizională oferă
posibilitatea cetățenilor de a participa activ la procesul de elaborare a actelor administrative
normative prin sugestii adresate autorităților publice locale. Transparența reprezintă una dintre
condițiile unui r egim democratic și în viața publică locală.
Referitor la autoritățile locale, principiul transparenței impune ca activitatea autorităților publice
locale să aibă un caracter public. Astfel, prevederile constituționale pot fi completate cu prevederi din:
1) Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (în
continuare Le gea nr.181/2014 ); ;
2) Legea Republicii Moldova privind accesul la informație nr.982 -XIV din 11 mai 2000;
3) Legea Republicii Moldova privind transparența în pr ocesul decizional nr.239 -XVI din 13
noiembrie 2008 (în continuare Legea nr.239/2008);
4) Legea Republicii Moldova privind administrația publică locală nr.436 din 28 de cembrie 2006;
5) Legea cu privire la informatizare și la resursele informaționale de stat nr.4 67-XV din 21
noiembrie 2003 ;
6) Hotărârea Guvernului privind paginile oficiale ale autorităților administra ției publice în rețeaua
Internet nr.668 din 19 iunie 2006;
7) Ordinul Ministerului Dezvoltării Informaționale al Republicii Moldova cu pri vire la aprob area
cerințelor -standard față de paginile oficiale ale auto rităților administrației publice în rețeaua
Internet nr.46/33 din 17 aprilie 2007.
88 Principiul transparenței, potrivit prevederilor din art.12 al Legii nr.181/2014 , presupune că:
proiectele de ac te normative în domeniul finanțelor publice se supun consultării publice. Bugetele
se elaborează, se aprobă și se administrează în mod transparent, având la bază:
a) procesul bugetar, bazat pe un calendar bugetar și pe proceduri transparente;
b) roluri și respo nsabilități bine definite în procesul bugetar;
c) informație bugetară cuprinzătoare, elaborată și prezentată publicului într -o manieră clară și
accesibilă.
Вugetele aprobate și rapoartele privind executarea lor se fac publice.
Transparența, în virtutea preved erilor din art. 2 al Legii nr. 239/200 8, reprezintă oferirea, în
vederea informării în mod deschis și explicit, de către autoritățile publice (inclusiv cele ale
administrației publice locale – n.a.) a tuturor informațiilor privind activitatea lor și consul tarea
cetățenilor, asociațiilor constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate în procesul de
elaborare și de adoptare a deciziilor.
Legea prevede că autoritățile administrației publice, precum și celelalte in stituții publice care
utilizeaz ă resurse financiare publice au obligația de a face publice proiectele de reglementări înainte
ca acestea să fie adoptate.
Legea nr.239/2008 oferă posibilitatea cetățenilor de a participa activ la procesul de elaborare de
reglementări prin sugestii adresat e autorităților ad ministrației publice. Legea implică o colaborare
între doi parteneri: administ rația publică și destinatarii reglementărilor elaborate de aceasta.
Legea dată nu conferă cetățenilor dreptul de a lua deci zia finală cu privire la reglemen tările care
vor fi adoptate. Acest drept revine au torităților administrației publice locale care vor decide dacă
includ sau nu în pro iectele de reglementări informațiile și sugestiile primite din partea cetățeni lor,
organizațiilor neguvernamentale și a sociațiilor de afaceri.
Autoritățile publice locale sunt obligate să consulte cetățenii, asociațiile le gal constituite, alte
părți interesate în privința proiectelor de acte legislative, ad ministrative care pot avea impact social,
economic, de mediu (as upra modului de viață și drepturilor omului, asupra culturii, sănătății și
protecției sociale, asu pra colectivităților locale, serviciilor publice).
Etapele principale ale asigurării transparenței procesului de elaborare a de ciziilor, potrivit
preveder ilor Legii nr.239/2008, sunt:
I. Informarea publicului referitor la inițierea elaborării deciziei.
II. Punerea la dispoziția părților interesate a proiectului de decizie și a ma terialelor aferente
acestuia.
III. Consultarea cetățenilor, asociațiilor con stituite în corespundere cu le gea, altor părți
interesate.
89 IV. Examinarea recomandărilor cetățenilor, asociațiilor constituite în cores pundere cu legea,
altor părți interesate în procesul de elaborare a proiectelor de de cizii.
V. Informarea publicului referitor la deciziile adoptate.
Transparența mai poate fi atribuită și la raporturile dintre autoritățile publice locale și cele
centrale.
În sensul dat se expune Legea Republicii Moldova privind administrația publică locală din 28
decembrie 2006 alin.2 art.6 care declară că raporturile dintre autoritățile publice centrale și cele
locale au la bază principiile autonomiei, legalității, transparenței și colaborării în rezolvarea
problemelor comune.
Transparența decizională în activitatea administrației publ ice locale este foarte importantă,
întrucât lipsa ei, alături de alte carențe ale activității de reglementare, conduce la diminuarea
încrederii societății în forța și importanța actelor normative. Absența consultărilor face ca normele
să fie frecvent modif icate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă și nu
oferă siguranța necesară cadrului legal existent. Aplicarea reală a principiului transparenței ar duce
la o mai mare încredere în legi și reglementări, din moment ce ele a u fost adoptate cu consultarea
celor interesați. Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii,
cu consecințe pozitive asupra dezvoltării economice și a menținerii unor relații de cooperare între
aparatul administrat iv și societate.
Principiul transparenței este expres stipulat și în art.136 din Legea privind sistemul bugetar și
procesul bugetar nr.847/1996. Conform prevederii respective, procesul bugetar este deschis și
transparent, acesta realizându -se prin: dezbate rea publică a proiectelor de buget; dezbaterea publică
a rapoartelor de executare a bugetelor; publicarea actelor normative de aprobare a bugetelor și
publicarea rapoartelor de executare a acestora; difuzarea de către mass -media a informațiilor cu
privire la conținutul bugetului, exceptând informațiile și documentele care, potrivit actelor
normative, nu pot fi publicate.
După cum vedem, o consecință importantă a principiului transparenței o constituie ceea ce
exprimă esența unui alt principiu, și anume prin cipiul publicității. În alte state, de exemplu, în
România, aceste două principii sunt prezentate ca unul singur. De exemplu, Legea României privind
finanțele publice locale nr. 273 din 29 iunie 2006 în art. 8 cu titlul „Principiul transparenței și
publici tății” declară următoarele: „Procesul bugetar este deschis și transparent, acesta realizându -se
prin: publicarea în presa locală, pe pagina de internet a instituției publice sau afișarea la sediul
autorității administrației publice locale respective a proi ectului de buget local și a contului anual de
execuție a acestuia; dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia;
prezentarea contului anual de execuție a bugetului local în ședință publică”.
90 Evident, publicitatea este o c ondiție inevitabilă a transparenței, transparența însă este un concept
mult mai larg și complex, care mai poate include și multe alte elemente constitutive.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate și în contextul elaborării și executării bugetelor
locale. Bugetele unităților administrativ -teritoriale, aprobate de către autoritățile reprezentative și
deliberative respective , și rectificările la aceste bugete sunt date publicității în mod obligatoriu (art. 22
din Legea privind finanțele publice local e nr.397 -XV din 16 octombrie 2003). Acest principiu
presupune publicarea în sursele ce aparțin unității administrativ -teritoriale respective (ziare, post de
televiziune, pagină de internet) și/sau prin afișaj la panourile de afișaj public a proiectului de buget, a
bugetului aprobat, execuția bugetului, evoluția execuției bugetului, rectificarea bugetului și contul de
execuție.
În conformitate cu Regulamentul cu privire la modul de publicare a informației pe paginile
oficiale ale autorităților administrației publice în rețeaua Internet aprobat prin Hotărârea Guvernului
nr. 668 din 19 iunie 2006, autoritățile administrației publice sunt obligate să dispună de o pagină –
web oficială proprie în rețeaua Internet, în scopul publicării informației despre activitatea lor.
Autoritățile administrației publice locale de nivelul al doilea sunt obligate să asigure pe
paginile -web oficiale proprii referințe la informația despre activitatea autorităților administrației
publice locale de nivelul întâi și a serviciilor publice descentralizate din unitatea administrativ –
teritorială.
O manifestare a principiului transparenței se mai regăsește și în alin.3 art.36 din Legea privind
finanțele publice locale nr.397 -XV din 16 octombrie 2003 care declară: „Rezultatele reviziilor
execu ției bugetelor unităților administrativ -teritoriale sunt examinate de către autoritățile
reprezentative și deliberative respective, cu adoptarea deciziilor corespunzătoare și publicarea lor în
mod obligatoriu”.
În concluzie, suntem de acord cu autorii [26; p.30] care consideră că odată cu intrarea în
vigoare a Legii privind tra nsparența în procesul decizional în Republica Moldova a fost creat un
cadru nor mativ favorabil pentru implicarea eficientă a publicului în procesul decizio nal.
Avantajele aplică rii Legii pentru eficientizarea activității administrației pu blice locale sunt
evidente și constau în următoarele:1) legea completează demersul legislativ început de Legea
privind accesul la informație ; 2) contribuie la sporirea gradului de responsabilit ate al administrației
publice față de cetățeni; 3) stimulează participarea activă a cetățenilor și asociațiilor legal consti tui-
te la procesul decizional; 4) creează condiții legale pentru organizarea dezbaterilor publice asupra
unor proiecte de acte normative; 5) include în sfera sa de acțiune toate autoritățile publice, dar și
celelalte pe rsoane juridice ce utilizează resurse financiare publice, asigurând, prin preve derile sale,
creșterea controlului contribuabililor asupra utilizării banului publ ic. În același timp, e necesar de
91 menționat că experiența ap licării legii denotă și existența anumitor dificultăți, cum ar fi: a)
insuficiența de cu noaștere a legii la nivel local; b) rezistența la schimbare în implementarea legii; c)
dezinteresul ce tățenilor.
În încheiere, menționăm faptul că potențialul uman este unul dintre cei mai importanți factori în
ceea ce privește dezvoltarea și implementarea practică a de ciziilor și politicilor locale. Deoarece
locuitorii cunosc foarte bine realitățile lo cale, implicarea lor în procesul de elaborare, adoptare și
implementare a de ciziilor este foarte importantă pentru stabilirea și punerea în practică a unor pro ie-
cte de dezvoltare locală.
Participarea la procesul decizional local poate fi considerată c a un beneficiu pentru locuitori,
deoarece ea permite fiecărei persoane să aibă un impact mai ma re în procesul decizional care -i
afectează la modul direct traiul. Participarea pu blică oferă populației posibilitatea de a cunoaște
riscurile la care sunt ex puși ei personal, familiile lor, precum și comunitatea, pentru a -și adapta
activitățile în mod corespunzător.
Participarea la procesul decizional local oferă locuitorilor dreptul și senti mentul că pot influența
activitățile concrete din localitatea lor. În același timp, de venind parte implicată în procesul
decizional, locuitorii vor accepta mai ușor efectele schimbărilor ce urmează să se producă, scăzând
șansele ca deciziile să fie ulterior contestate sau neacceptate [171].
Principiul specializării este r eflectat în art.13 din Legea nr.181 /2014 . Importanța lui este vădită
prin prisma dezvoltării bugetare a Republicii Moldova conform unor noi standarde europene, ce ne –
ar permite să ne alăturăm țărilor dezvoltate din punct de vedere economic scoțând tânărul stat,
Republica Moldova din impasul economic și social în care se află.
Mai mulți autori identifică principiul realității cu cel al specializării. Conform principiului
specializării, bugetele se elaborează, se execută și se raportează în baza unui sistem unic de
clasificație bugetară. Clasificația bugetară structurează veniturile, pe de o parte, și cheltuielile, pe
de altă parte, într -o anumită ordine și pe baza anumitor criterii. În același timp , principiul realității
presupune că veniturile și cheltui elile bugetare să fie evaluate astfel încât să reflecte realitatea și
resursele ce realmente pot fi mobilizate prin buget pentru susținerea acestor acțiuni.
Astfel, principiul realității impune ca toate veniturile și cheltuielile să pornească de la starea
reală, ceea ce înseamnă că proiectul de buget trebuie să fie elaborat pornind de la realitatea
economico -socială existentă în colectivitatea locală la momentul elaborării bugetului local.
În timpul execuțiilor bugetare apar nenumărate situații care fac nec esară reconsiderarea situației
veniturilor și cheltuielilor bugetare aprobate, în sensul majorării lor la unele poziții și al reducerii la
altele. De aceea, a apărut necesitatea evitării detalierii exagerate a veniturilor și cheltuielilor
bugetare, permițâ ndu-se, în condițiile legii, a se opera unele modificări ale acestora în timpul
92 exercițiului bugetar.
Acest principiu cere ca atât elaborarea și aprobarea bugetului, cât și urmărirea execuției sale să
se bazeze pe un sistem informațional adecvat, să se fun damenteze pe date reale și să reflecte situația
financiară reală a colectivității. În mod concret, el impune cerința ca evaluările la cheltuieli,
respectiv la venituri, să aibă corespondente în posibilitățile reale de realizare a lor și să exprime
corect e lementele de efort și efect pe care se fundamentează. Sub acest aspect, se apreciază că
metodele clasice de cuantificare a veniturilor și cheltuielilor au, prin conținutul lor, un caracter
aproximativ și nu asigură o fundamentare deplină a prevederilor bug etare.
Asigurarea realității bugetului presupune colectarea și prelucrarea unui mare volum de informații,
apelând la modele econometrice, bazate pe determinările obiective dintre variabilele implicate și
conținând un număr mare de „ecuații” cu multe necuno scute. Din același punct de vedere se constată
că printre factorii ce condiționează mărimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se înscriu și unii de
ordin subiectiv, inclus iv fenomene cu acțiune aleatorie sau imprevizibile în faza de întocmire și
aprob are a bugetului pe anul următor. Așa se poate explica și o practică generalizată în ultimele
decenii, constând în reevaluarea, redimensionarea pe parcursul anului bugetar a prevederilor bugetare
aprobate de Consiliul local, cunoscute sub denumirea de recti ficări ale bugetului, menite să reflecte
mai realist și să coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.
Principiul realității bugetare pretinde ca veniturile și cheltuielile bugetare să fie stabilite pe baze
reale, adică să re flecte, pe de o parte, nevoile reale și indispensabile ce trebuie satisfăcute prin
înfăptuirea programului economic și social de guvernare, iar, pe de altă parte, resursele pe care
statul le va putea realmente mobiliza pentru susținerea efortului bugetar [40; p.236] .
2.4. Concluzii la Capitolul 2
În urma cercetării științifice sub toate aspectele a conceptelor generale și a principiilor
caracteristice procesului de administrare a finanțelor publice locale, concluzionăm:
1. Compartimentul finanțelor publice, care ne suscită în special interesul, este reprezentat de
bugetele locale, care se includ în finanțele publice locale, ce sunt parte integrantă a finanțelor
publice naționale. Ne interesează nu doar finanțele publice locale, dar și procesul de administrar e a
acestora. Conceptul de administrare a finanțelor publice locale nu și -a găsit reflectarea în literatura
de specialitate autohtonă și nici în legislația națională. În acest context, noi propunem o definiție
nouă privind administrarea finanțelor publice locale.
Prin administrarea finanțelor publice locale înțelegem totalitatea procedeelor și metodelor
utilizate de autoritățile publice locale în vederea acumulării, utilizării și controlului resurselor de
93 formare a finanțelor publice locale .
2. Finanțele publice locale reprezintă o parte componentă a finanțelor publice alături de
finanțele publice ale autorității publice centrale, care exprimă relațiile economice prin care se
mobilizează și utilizează resurse bănești la nivelul unităților administrativ -teritoriale pentru
satisfacerea unor cerințe colective reprezentate de învățământ, cultură, asistență socială, servicii
publice, dezvoltare. Bugetul local reprezintă instrumentul principal al autorităților publice locale în
vederea selectării priorităților de finanțare din strategiile de dezvoltare economico -socială ale
localităților. Structura acestora reflectă gradul de autonomie a l administrației locale față de puterea
centrală și legăturile existente între diferitele administrații teritoriale. De asemenea, bugetele locale
reflectă fluxurile veniturilor și cheltuielilor administrației locale, modalitatea de finanțare a
cheltuielilor pe destinații și de acoperire a deficitelor bugetare. În Republica Moldova , fiecare
comună, oraș, municipiu și sector al munici piului Chișinău întocmește un buget propriu, în condiții
de autonomie. Ele reprezintă instrumente de planificare și de conducere a activității financiare a
unităților administrativ -teritoriale respective.
3. Prin buget local noi înțelegem programul prin ca re se prevăd și se aprobă veniturile și
cheltuielile anuale ale unei unități administrativ -teritoriale ,destinate realizării sarcinilor
administrative ale colectivităților locale și satisfacerii nevoilor publice de interes local, program ce
se adoptă print r-o decizie a autorității publice locale competente.
4. Fiind evidențiate ca o direcție strategică de dezvoltare, finanțele publice locale formează o
preocupare importantă pentru specialiștii în domeniu, mai cu seamă că la acest compartiment există
prea pu ține studii monografice și chiar acte normative naționale ori internaționale. În acest context,
noi am elucidat un aspect practic neabordat în literatura de specialitate, și anume aspectul ce ține de
principiile care guvernează administrarea finanțelor pub lice locale, numindu -le principii ale
procesului de administrare a finanțelor publice locale.
5. Analizând materialul doctrinar existent, dar și legislația națională și cea internațională, noi am
propus consolidarea acestor principii în cadrul unui sistem. Acest sistem de principii (în general)
îl definim ca pe o totalitate de principii caracterizate de anumite trăsături comune, ce posedă o
coerență organică și formează un tot întreg.
6. Principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale caracterizează doar
instituția finanțelor publice locale și nu întreaga ramură de drept. Finanțele publice locale, la rândul
lor, ca instituție juridică reprezintă un ansamblu normativ organic articulat care reglementează un
sector concret și durabil al vie ții sociale, ansamblu alcătuit dintr -o totalitate de reguli juridice
dirijate spre un scop comun.
Considerăm că principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt
94 principii ce caracterizează doar instituția finanțelor publice locale și nu întreaga ramură de drept.
Finanțele publice locale, la rândul lor, ca instituție juridică reprezintă un ansamblu normativ organic
articulat care reglementează un sector concret și durabil al vieții sociale, ansamblu alcătuit dintr -o
totalitate de reg uli juridice dirijate spre un scop comun .
Principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale ca instituție juridică din
cadrul dreptului financiar ca ramură de drept, în opinia noastră, reprezintă o modalitate de
coordonare a normelor juri dice în cadrul sistemului, în jurul unei instituții, cum este cea a
finanțelor publice locale.
7. În opinia noastră, sistemul principiilor procesului de administrare a finanțelor publice locale
este format din următoarele principii: Principiul legalității; Principiul autonomiei locale;
Principiul descentralizării; Principiul subsidiarității;
8. Autonomia locală în Republica Moldova are un caracter declarativ, deoarece, pornind din
1991, nu are nici stabilitate, nici eficacitate. În acest sens, autoritățile publice locale nu au devenit
pe deplin organe reprezentative și executive, activitatea lor fiind afectată de formalismul și
duplicitatea specifică fostului regim sovietic, din care rezultă neîncrederea în lege și în justiție.
Situația respectivă în adminis trația publică locală se explică și prin faptul că, în Republica
Moldova, orice putere care vine la guvernare se grăbește să anuleze realizările guvernării
precedente, căutând să inițieze o nouă reformă administrativă, considerând că secretul bunei
guvernă ri ține doar de controlul statului asupra puterilor locale. Aparent, fiecare guvernare a înțeles
reforma în administrația publică locală doar din perspectiva câștigului de moment, utilizând în acest
sens toate pârghiile necesare pentru valorificarea instru mentelor autonomiei locale și
descentralizării în beneficiul unor efemere și patetice beneficii statale calculate în termeni electorali.
9. Cu referire la descentralizarea în Republica Moldova putem concluziona următoarele:
În primul rând, de iure Republi ca Moldova este un stat descentralizat, fapt garantat prin
prevederile Constituției Republicii Moldova și legile menționate mai sus. De facto însă, realitatea
din teren pare rămasă mult în urmă. Acest este fapt condiționat de multiplele norme declarate doa r
pe hârtie și de nivelul slab de pregătire al funcționarilor publici care deservesc autoritățile publice
locale.
În al doilea rând, unul din principiile de realizare a descentralizării administrative este
autonomia locală. În prezent, Republica Moldova a re nevoie de o apreciere (garantare) a autonomiei
financiare (descentralizare financiară). În acest sens, cele mai importante măsuri care pot sprijini
prioritatea respectivă sunt: creșterea veniturilor proprii la nivelul autorităților publice locale (pentr u
a obține în mod real), îmbunătățirea sistemului de alocare (transfer) de resurse de la nivel central,
ameliorarea sistemului de management al bugetului și de raportare la nivelul local. Aici se impune o
95 veritabilă contabilitate locală, deoarece bugetele locale în mare măsură rămân indicative și sunt
ajustate în cursul anului în funcție de veniturile colectate și de plățile efective, ca urmare numeroase
colectivități sunt nevoite să facă apel la centru sau la autorități de nivelul doi, deseori primind un
răspuns negativ.
În al treilea rând, Legea privind descentralizarea administrativă urmărește să stabilească
principiile pe care se va baza transferul de competențe, însă ele sunt formulate neexplicit și permit
multiple tratări. De asemenea, prevederile ce v izează regulile transferului de competențe sunt doar
niște prevederi generale, care stabilesc elaborarea diferitelor studii și efectuarea cercetărilor de către
ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale înainte de a t ransfera
competențele.Legea nu conține mecanismele de implementare a propriilor prevederi. În această
lege nu se regăsesc nici prevederi care să specifice concis etapele și acțiunile ce urmează a fi
întreprinse în procesul de descentralizare.
Deci, pentru a asigura un proces consecutiv și eficient de descentralizare în Republica Moldova
este necesar un cadru legal coerent, care ar conține un mecanism real de descentralizare și ar stabili
etapele de implementare a acesteia. Este necesară o strategie clară cu un plan de măsuri concrete
pentru implementarea efectivă a descentralizării la nivel de centru, regiune, colectivitate locală.
10. Principiul subsidiarității este o soluție reală și viabilă, deja aplicată într -o anumită proporție
(poate nu întotdeauna reu șit), în administrația publică a Republicii Moldova în contextul
constituțional și al legislației în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune
decât o amplă dezvoltare a autonomiei locale în favoarea colectivităților locale.
Subsid iaritatea, în această perspectivă, trebuie considerată ca un răspuns la aspirația crescândă a
cetățenilor de a participa tot mai mult la elaborarea deciziilor care îi privesc direct și ca o dezbatere,
totdeauna necesară, asupra relațiilor de „putere” dintr e centru și periferie.
11. Procesul bugetar la nivel local, nu derulează arbitrar, dar reglementat de principii bugetare.
Principiile bugetare sunt reguli tehnice a căror respectare se recomandă în scopul asigurării
unei gestionări corecte a resurselor financiare publice .
La momentul actual principiile bugetare, care pot fi raportate și procesului bugetar la nivel
local, se regăsesc în prevederile exprese ale Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar –
fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (art.5 -13): principiul anualității; principiul unității monetare;
principiul unității; principiul universalității; principiul echilibrului bugetar (balansării); principiul
previzibilității și sustenabilității; principiul performanței ; principiul transparenț ie; principiul
specializării.
96 3. PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL COLECTIVITĂȚILOR LOCALE
3.1. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităților locale
Sarcinile finanțelor sunt aduse la îndeplinire, în mare măsură, prin intermediul bugetului de stat,
ca principal plan financiar al statului. Bugetul este considerat un instrument privilegiat al politicii
economice, atât din punctul de vedere al mijloacelor alocate, cât și din cel al realizării anumitor
obiective politice cu impact social [114; p.144] .
În evol uția istorică a relațiilor politice, juridice și economico -financiare, conținutul relațiilor
financiare, îndeosebi a l relațiilor bugetare, devine din ce în ce mai complex, corespunzător nivelului
de dezvoltare al societății la etapa actuală. În ce privește Republica Moldova, la acest capitol, a
obținut, de asemenea, anumite rezultate. Consid erăm că cel mai important element în acest sens a
fost renunțarea la formula adoptării și executării unui buget centralizat (caracteristic fostului sistem
sovietic) și t recerea la adoptarea a trei bugete separate, anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat și bugetele unităților administrativ -teritoriale, în conformitate cu prevederile art.131
din Constituția Republicii Moldova. Această normă constituțio nală a fost ulterior completată cu alte
prevederi legale , astfel încât elaborarea, adoptarea și executarea acestor trei bugete să se facă în
condiții de deplină autonomie. Bunele intenții ale legiuitorului în materie de autonomie a acestor
bugete și de sti mulare a inițiativei locale sunt evidente, doar că ele sunt în contradicție cu alte
prevederi legale (de exemplu, Codul fiscal) [22], care prevăd expres competența Parlamentului de a
stabili impozite și taxe, iar anumite venituri înscrise în bugetele locale sunt stabilite în legea
bugetară anuală [162; p.69] . În această ordine de idei, nu putem vorbi de o bază proprie de venituri
care ar asigura îndeplinirea de către autorit ățile locale a atribuțiilor ce le revin . Aici se mai poate
adăuga prevederea potrivit căreia, în lipsă de venituri proprii, pentru echilibrarea bugetelor locale se
pot stabili și aproba transferuri din bugetul de stat, care nu este exclus că în anumite bugete să aibă
o pondere mai mare decât veniturile proprii. Faptul dat nicidecum nu dimin uează sau limitează
gradul de autonomie locală (financiară) al autorităților publice locale, dimpotrivă le impun e să
acționeze în vederea descoperirii și obținerii de noi resurse financiare din teritoriu. Mai mult decât
atât, este scos în evidență rolul de osebit al bugetelor în viața socială, politică, economică a tuturor
statelor cu o economie de piață conturată, la fel și al statelor care tind spre o astfel de economie.
În continuare ne vom axa atenția pe un capitol destul de important, după părerea noas tră, și
anume: procesul bugetar, în special procesul bugetar la nivelul colectivităților locale.
În literatura de specialitate marea majoritate a autorilor au definit procedura bugetară la nivelul
central, menționând că procedura bugetară reprezintă totalitatea actelor și operațiunilor cu caracter
97 tehnic și normativ înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul elaborării, adoptării,
executării și încheierii execuției bugetare [162; p.69] . Probabil nu s -a scos în evidență o noțiune
separată pen tru n ivelul local din considerentele că în această noțiune este sintagma „organe
specializate ale statului”, ceea ce pare să sugereze că se referă și la organele locale.
Autorii ruși evidențiază autoritățile publice locale atunci când definesc procedura bu getară.
Astfel, V.A. Parâghina, A.A. Tedeev, N. Himiciova, O.Gorbunova definesc procedura bugetară
drept activitatea organelor statale, organelor administrației publice locale și altor subiecți ai
procedurii bugetare, activitate reglementată de normele pro cesuale bugetare, în vederea
elaborării, adoptări i, executării și încheierii acestor bugete [197; p.257 -258]. Observăm că
administrațiile publice locale sunt evidențiate ca un subiect separat, întrucât Rusia este un stat
federativ și, respectiv, cercul drep turilor și obligațiilor subiecți lor federației este cu mult mai larg
decât în cazul statelor unitare.
În ceea ce privește cadrul legal autohton, Constituția Republicii Moldova în art.131
reglementează noțiunea de „buget public național”. În stipulările co nstituționale nu întâlnim
noțiunea de procedură bugetară. După adoptarea Constituției Republicii Moldova, au fost adoptate
un șir de acte normative care au reglementat și continuă să reglementeze fiecare dintre elementele
bugetului public național (Bugetel e de Stat, B.A.S.S și bugetele locale), ca de exemplu: Legea
Republicii Moldova privind administrația publică locală din 07 decembrie 1994 (deja abrogată);
Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar și procesul bugetar – 24 mai 1996 ; Legea
Republi cii Moldova privind bugetul asigurărilor locale de stat – 24 octombrie 1997; Legea
Republicii Moldova privind finanțele publice locale – 16 septembrie 1999; Legea Republicii
Moldova privind sistemul public de asigurări sociale – 08 iulie 1999; Legea Repu blicii Moldova
privind finanțele publice locale – 16 octombrie 2003; Legea Republicii Moldova privind finanțele
publice și responsabilitățile bugetar -fiscale – 25 iulie 2014.
Dintre toate aceste acte normative, doar Legea Republicii Moldova privind sis temul bugetar și
procesul bugetar și Legea Republicii Moldova privind finanțele publice și responsabilitățile
bugetar -fiscale prevăd noțiunea de procedură bugetară. În art.3 al acestor legi este stipulat că
procesul bugetar reprezintă etapele consecutive de elaborare, aprobare, executare și raportare a
executării bugetului.
După părerea mai multor autori, aceste elemente ale noțiunii procedurii bugetare enunțate în
aceste legi, sunt caracteristice și procedurii bugetare la nivel local. De exemplu, T. Manol e
menționează că procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice și pentru procesul de
elaborare a bugetului unității administrativ -teritoriale în Republica Moldova [114; p.160] .
Analizând literatura de specialitate, inclusiv lucrările aut orilor din mai multe țări, studiind
98 legislația Republicii Moldova care reglementează domeniul finanțelor publice, noi am elaborat o
definiție proprie a „procesului bugetar la nivelul colectivităților locale”. În opinia noastră, prin
proces bugetar la nive lul colectivităților locale înțelegem totalitatea actelor și operațiunilor cu
caracter tehnic și normativ îndeplinite de organele administrației publice locale în colaborare cu
autoritățile publice centrale, în vederea elaborării, adoptării, executării și încheierii execuției
bugetare.
Am introdus în definiția de mai sus sintagma „autoritățile publice centrale” în principal având în
vedere Ministerul Finanțelor, care are un aport important, primordial, mai ales, în ceea ce privește
etapa întâi a procedurii bugetare: elaborarea proiectelor bugetelor, care se f ace în conformitate cu
circularele (fosta denumire: note metodologice – n.a.), întocmită de către acest Minister în
conlucrare cu Banca Națională a Moldovei și Ministerul Economiei. În acest context, pro punem în
calitate de lege ferenda ca noțiunea procesului bugetar la nivelul colectivităților locale să fie inclusă
în art.3 al Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale din 25 iulie 2014, care prevede
noțiunile de bază utilizate de lege a respectivă.
Reieșind din definițiile enunțate, conchidem că procesul bugetar la nivelul colectivităților locale
cuprinde următoarele etape:
– elaborarea proiectului de buget;
– examinarea și adoptarea bugetului;
– execuția bugetului;
– încheierea și aprobarea c ontului de executare bugetară.
Deși derularea procesului bugetar diferă de la un stat la altul în funcție de evoluția istorică a
statului respectiv, unii savanți menționează că procesul bugetar se caracterizează prin anumite
trăsături comune[114 ; p.160] :
– este un proces de decizie, întrucât esența sa constă în alocarea resurselor bugetare limitate pentru
bunuri publice, care, de regulă, se vor caracteriza printr -o presiune a cererii;
– este un proces predominant politic, d eoarece deciziile de alocare a resurse lor bugetare nu sunt
determinate de forțele pieței, ci de cetățeni, de grupuri de interese, prin mecanismul
reprezentativității și al votului;
– este un proces complex, cu mii de participanți (instituții publice, administrații publice,
organizații publice et c.);
– este un proces ciclic, care se desfășoară într -o ordine temporală bine precizată, consecință a
principiilor bugetare (anualității și transparenței) [169; p.252 -356].
99 3.2. Etapele procesului bugetar la nivelul colectivităților locale
3.2.1 . Elaborarea proiectelor bugetelor locale
Așa, după cum am arătat anterior, procedura bugetară este formată dintr -un șir de etape ce
trebuie parcurse într -o ordine logică și cronologică instituită prin lege.
Prima dintre etapele procedurii bugetare este elaborarea ( planificarea) bugetară care, după
părerea noastră, este una din cele mai importante.
Cu toate că la baza elaborării bugetelor locale stă principiul autonomiei locale, principiu
consfințit și garantat prin Constituția Republicii Moldova și Legea Republicii Moldova privind
administrația publică locală, Legea Republicii Moldova privind finanțele publice locale care
prevede și competența autorităților publice locale de a elabora bugetele în modul stabilit de ele,
totuși nu se poate elabora bugetul local în af ara politicii economice generale a statului.
Elaborarea proiectelor bugetelor locale este acea etapă a procedurii bugetare în cadrul căreia
autoritățile publice și instituțiile publice ce au com petențe în acest sens prin lege trebuie să
îndeplinească anumi te acte și operațiuni la anumite termene. Conform prevederilor art.19 al Legii
Republicii Moldova privind finanțele publice locale, bugetul unității administrativ -teritoriale se
elaborează de către autoritatea executivă a acesteia, ținându -se cont de următ oarele prevederi:
a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanțelor remite autorității executive a unității
administrativ -teritoriale de nivelul al II -lea și direcției finanțe respective note metodologice
(circulare) privind prognozele macroeconomice , principiile de bază ale politicii statului în domeniul
veniturilor și cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i) și unele momente specifice de
calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat.
E de rem arcat că aceste note metodologice (circulare) sunt elaborate de către Ministerul
Finanțelor în colaborare cu alte autorități publice centrale. Conform prevederii art.21 al L egii
finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale, prognoza indicatorilo r macroeconomici și
sociali pe anul bugetar viitor este determinată, elaborată și prezentată de către Ministerul
Economiei.
La fel, BNM determină, elaborează și prezintă prognoza balanței de plăți, a creditelor, a
obligațiunilor externe și a altor indicato ri ce caracterizează politica monetar -creditară a statului.
Conlucrarea dintre aceste autorități publice face ca prognozarea anumitor categorii de venituri
să fie cât mai aproape de realitatea condițiilor vieții social -economice.
Un moment nefavorabil în c ontextul celor expuse până acum, pe care îl considerăm totodată și o
lacună a Legii respective, este faptul că nu este concretizată sintagma „termenele stabilite de
Guvern” . Considerăm că ar fi util de a stabili concret aceste termene, fapt care ar permite o
100 mobilizare mai mare, în special, a autorităților publice locale.
b) în termen de 10 zile de la primirea notelor metodologice (circularei), direcția finanțe
comunică autorităților executive ale unităților administrativ -teritoriale de nivelul întâi (sate,
comune, orașe) principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor și cheltuielilor
bugetare pentru anul (anii) următor (i) și momentele specifice de calculare a transferurilor ce se
prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de sta t.
Acest lucru, la fel, este important, întrucât scoate în evidență conlucrarea dintre autoritățile
publice locale de diferite niveluri. În practică, această colaborare, cu părere de rău, depinde de
preferințele politice ale uneia sau alteia dintre autori tățile publice locale, fapt ce influențează
negativ asupra dezvoltării social -economice a unității administrativ -teritoriale locale. Ar fi fost
binevenit ca prin prevederile legale să fie concretizate formele și metodele de comunicare
autorităților publ ice locale de nivelul întâi despre politic a statului în acest domeniu (de ex. sub
forma unui seminar, colaborări bilaterală, mese rotunde etc.).
c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice, autoritățile executive ale
unităților administrativ -teritoriale de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturor tipurilor de
impozite și taxe ce urmează a fi colectate în anul (anii) următor (i) în unitatea administrativ –
teritorială respectivă, precum și a proiectului bugetului autorității administr ativ-teritoriale de
nivelul întâi și al doilea. În termenele stabilite de Ministerul Finanțelor, direcția finanțe prezintă
Ministerului Finanțelor, pentru consultare și includere în bugetul public național, sinteza
consolidată a proiectelor bugetelor unită ților administrativ -teritoriale de nivelul întâi și al doilea.
Pentru elaborarea proiectului bugetului local, primarul emite o dispoziție privind aprobarea
planului de măsuri organizatorice pentru elaborarea proiectului de buget pe anul viitor. După
studi erea indicațiilor metodologice, autoritățile publice din sate, comune, orașe și municipii
(aparatul primăriei și contabilitatea centralizată), în termenele stabilite prin planul de măsuri,
elaborează pronosticul tuturor tipurilor de impozite și taxe ce urm ează a fi colectate în anul viitor
din teritoriul respectiv, precum și prognoza cheltuielilor ce urmează a fi acoperite din bugetul local.
În acest scop, în termenele stabilite de planul de activități, toți agenții economici amplasați pe
teritoriul UAT re spective prezintă în contabil itatea centralizată a primăriei pronosticul activității
economice, în baza căruia se va efectua prognoza impozitelor, taxelor și altor venituri ale bugetelor
locale ce urmează a fi colectate în teritoriu.
Direcția finanțe, atun ci când toate autoritățile publice locale de nivelul întâi centralizează toate
informațiile, le analizează, după cum prevede legea, dar o va face superficial, deoarece termenele
pentru această activitate sunt restrânse, sau informația prezentată autorităț ilor publice locale de
nivelul întâi rămâne neschimbată. În opinia noastră, acest termen de 20 zile ar trebui stabilit pentru
101 fiecare autoritate în parte, la fel ar fi fost benefic să fie stabilit un termen maxim în care autoritățile
publice de nivelul înt âi să prezi nte proiectele bugetelor locale. În cazul când apar anumite
divergențe, ar exista o rezervă de timp pentru a le înlătura.
Analiza proiectelor de bugete ale autorităților administrativ -teritoriale are caracter consultativ.
Totodată, Ministerul F inanțelor poate cere de la autoritățile respective să modifice proiectele de
buget, dacă ele contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar -fiscale a statului sau unor
prevederi specifice pentru anul bugetar următor.
Din punct de vedere meto dologic, în etapa elaborării proiectului bugetului de stat sunt deosebit
de importante evaluarea și calculul veniturilor și cheltuielilor bugetare. Pentru evaluarea și calculul
veniturilor bugetare, cele mai des utilizate metode sunt: evaluarea directă și reportarea cu anumite
majorări a veniturilor din anul precedent [42; p.71] .
Metoda evaluării directe este preferabilă, deoarece oferă perspectiva estimării reale a
veniturilor, cu condiția de a fi sinc eră și temeinică. Această metodă se aplică de preferință pentru
estimarea impozitelor directe pe veniturile cetățenilor, pe profiturile persoanelor juridice și ale altor
subiecți de drept.
Evaluarea directă pentru estimarea impozitelor directe este necesară mai ales în condițiile
evoluției inflaționiste a prețu rilor și tarifelor, pentru determinarea temeinică a valorii bunurilor
impozabile și a veniturilor impozabile.
Metoda reportării veniturilor din anul precedent cu anumite majorări este mai operativă, însă și
utilitatea ei este condiționată de stabilirea pr oporției cu care se majorează cuantumul veniturilor
reportate.
Pentru evaluarea cheltuielilor este mai accesibilă metoda denumită cvasiautomatică, ce constă în
a reporta în mod automat cuantumul cheltuielilor din anul precedent, cu excepția cheltuielilor
pentru care se cer modificări motivate de evoluția necesităților bănești conjuncturale, de evoluția
inflației din economia națională.
În concluzie , menționăm că evaluarea veniturilor și cheltuielilor bugetare locale în statul nostru,
în prezent, este dire ctă, dar se aplică și recurgându -se la comparația cifrelor de venituri și cheltuieli
ce se propun cu cele din anul precedent.
Un alt specific al procedurii de elaborare a bugetelor locale constă în faptul că, în paralel cu
elaborarea bugetului pentru anul următor, se planifică elaborarea bugetului pe termen mediu, adică
pentru 2 -3 ani atât la venituri cât și la cheltuieli, ceea ce permite realizarea unei continuități în
activitatea bugetară a autorităților publice locale.
După ce au fost întocmite proiect ele bugetelor locale, ele sunt prezentate spre aprobare
organelor executive (primarul, președintele raionului etc.), fapt care nu este prevăzut în art.19 al
102 Legii privind finanțele publice locale nr.397/2003 , dar care reiese din prevederile art.29 și 51, 53 al
Legii privind administrația publică locală. nr.436/2006.
3.2.2. Examinarea și aprobarea bugetelor locale
Aprobarea bugetelor locale este reglementată și ea prin dispozițiile Legii privind finanțele
publice locale nr.397/2003 , ale Legii privind a dministrația publică locală nr.436/2006 și ale Legii
finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale nr.181/2014 care în general concordă una cu
alta, dar și se completează reciproc.
Conform prevederilor art. 20 al Legii privind finanțele publice locale, autoritatea executivă a
unității administrativ -teritoriale de nivelul întâi (primarii) prezintă, printr -o dispoziție cel târziu la
data de 1 noiembrie, proiectul bugetului local pe anul următor spre examinare și aprobare
consiliului local. Proiectu l bugetului local, însoțit de nota informativă, prezentat spre aprobare
consiliului local include:
a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea bugetului;
b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta: veniturile și cheltuielil e preventive
pentru anul bugetar următor; cotele impozitelor și taxelor locale ce vor fi încasate în buget;
nomenclatorul tarifelor pentru serviciile prestate de instituțiile publice finanțate de la bugetele
unităților administrativ -teritoriale; mijloacele speciale preconizate spre încasare de către fiecare
instituție publică; fondurile speciale; transferurile de la/către alte bugete; plafonul datoriei unității
administrativ -teritoriale si plafonul garanțiilor acordate de autoritățile administrației publice locale;
efectivul -limită al instituțiilor publice finanțate de la bugetul respectiv; cuantumul fondului de
rezervă (fondul de rezervă este utilizat în conformitate cu regulamentul de utilizare a mijloacelor
fondului, aprobat în condițiile art.18 din preze nta lege); alte prevederi ce necesită reglementate prin
proiectul bugetului.
Autoritatea reprezentativă și deliberativă examinează proiectul bugetului unității administrativ –
teritoriale î n două lecturi. În prima lectură, autoritatea reprezentativă și delib erativă audiază și
examinează raportul autorității executive respective privind proiectul bugetului unității
administrativ -teritoriale, examinează și aprobă volumul total al veniturilor și cheltuielile bugetului
respectiv.
În lectura a doua, autoritatea re prezentativă și deliberativă examinează și aprobă: structura
veniturilor; cheltuielile, structura și destinația lor; balanța bugetului și sursele de finanțare;
transferurile de la/către alte bugete; cuantumul fondului de rezervă (fondul de rezervă este uti lizat în
conformitate cu regulamentul de utilizare, aprobat în condițiile art.18 din prezenta lege); cotele
103 impozitelor și taxelor locale ce vor fi încasate în buget; nomenclatorul tarifelor pentru serviciile
prestate de instituțiile publice finanțate de l a bugetele unităților administrativ -teritoriale; mijloacele
speciale preconizate spre încasare de către fiecare instituție publică;fondurile speciale; cheltuielile
care vor fi finanțate în mod prioritar; plafonul datoriei unității administrativ -teritoriale și plafonul
garanțiilor acordate de autoritățile administrației publice locale; efectivul -limită al instituțiilor
publice finanțate de la bugetul respectiv; alte prevederi ce necesită reglementare prin proiectul
bugetului.
Autoritatea reprezentativă si de liberativă aprobă bugetul unității administrativ -teritoriale pe anul
următor cel târziu la data de 10 decembrie.
După ce au fost aprobate, bugetele unităților administrativ -teritoriale si rectificările la aceste
bugete sunt date publicității în mod obligat oriu. Remarcăm că publicarea acestui act ar fi fost
rațională după ce autoritățile executive locale au aprobat proiectul bugetelor locale. Aceasta ar
permite ca administrația din teritoriile respective să ia cunoștință de prevederile date, să facă
contesta ții sau obiecții asupra lor. Mai mult ca atât, și cetățenii ar fi avut posibilitatea să -și realizeze
acest drept în cadrul ședințelor consiliilor locale, care în conformitate cu prevederile art.117 al Legii
privind administrația publică locală nr.436/2006 sunt publice, mai ales acelea în care se examinează
și se aprobă bugetele locale.
Elucidând un alt aspect al procedurii de adoptare a bugetelor locale, ne întrebăm ce se întâmplă
în cazul în care autoritățile deliberative locale nu reușesc să dezbată și să aprobe în termene legale
bugetele locale? Cu referire la acest aspect în teoria și practica finanțelor publice s -au conturat două
metode: cea a aprobării unor douăsprezecimi bugetare provizorii și cea a încredințării guvernului să
îndrume execuția bugetar ă conform cifrelor de venituri și cheltuieli din exercițiul bugetar
anterior [42; p.78 -79].
Douăsprezecimile bugetare provizorii – sunt bugete ale căror venituri și cheltuieli reprezintă a
douăsprezecea parte din cele prevăzute și propuse prin legea bugetar ă ce nu a putut fi votată în
termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile bugetare, se aprobă de Parlament și se pun
în executare potrivit necesității de continuitate a executării bugetului de stat. Acest procedeu este
prevăzut și de Regulamentu l financiar al Comunității Europene [42; p.78 -79].
Încredințarea guvernului să îndrume execuția bugetară pe baza bugetului din exercițiul financiar
expirat este procedeul preferat datorită simplității și operativității lui. Această metodă este acceptată
și în Republica Moldova. Conform prevederilor alin.3 art.131 din Constituția Republicii Moldova
dacă bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puțin 3
zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, se apli că în continuare bugetul de stat și bugetul
asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.
104 În ceea ce privește bugetele locale, se expune art.22 al Legii privind finanțele publice locale,
care spune că dacă bugetul unit ății administrativ -teritoriale nu este aprobat până la începutul anului
bugetar, efectuarea transferurilor cu destinație generală la bugetul respectiv se suspendă până la
aprobarea bugetului. Dacă bugetul unității administrativ -teritoriale nu este aprobat până la data de
31 decembrie, finanțarea cheltuielilor se efectuează lunar proporțional mărimii 1/12 parte din suma
cheltuielilor, conform clasificației bugetare pe anul bugetar precedent, în limita resurselor financiare
disponibile, până la aprobarea nou lui buget. Această normă legală nu contravine prevederilor
constituționale, ci , dimpotrivă , concretizează cele expuse în alin.3 al art.131, deoarece mărimea de a
douăsprezecea parte se calculează din totalul cheltuielilor din anul precedent. Ținem să remar căm
că art.57 al Legii nr.181 /2014 stipulează că „Dacă legea/decizia bugetară anuală nu este adoptată cu
cel puțin trei zile înainte de expirarea anului bugetar, administratorul de buget emite dispoziția
privind aplicarea bugetului provizoriu. Bugetul prov izoriu se formează și se execută în
corespundere cu prevederile legii/deciziei bugetare din anul precedent, luând în considerare
modificările operate pe parcursul anului. Valabilitatea bugetului provizoriu încetează odată cu
punerea în aplicare a legilor/d eciziilor bugetare anuale”.
În opinia noastră , ar fi fost rațional și eficient ca aceste prevederi legale din ambele acte
normative să fie expuse identic, astfel încât să nu provoace mai multe interpretări.
După cum am enunțat și anterior, o parte din res ursele financiare ale colectivităților locale
provin din unele sume transferate din bugetul de stat, respectiv, de către legiuitor a fost stabilită o
corelație între bugetul de stat și bugetele locale ca elemente incontestabile ale bugetului public
naționa l, pentru promovarea unei politici unice eficiente în acest domeniu, fapt confirmat în art.35
al Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale. Conform prevederilor art.24 al Legii
privind finanțele publice locale, în termen de cel mult 30 de zile de la data publicării legii bugetului
pentru anul respectiv, autoritatea reprezentativă și deliberativă a unității administrativ -teritoriale
aduce bugetul aprobat în concordanță cu prevederile legii menționate. Termenul maxim până când
se aprobă le gea bugetară anuală, prevăzut în Constituția Republicii Moldova, este cu cel puțin 3 zile
înainte de sfârșitul exercițiului financiar – art.131 (adică 28 decembrie). Această normă
constituțională concretizată în Legea privind finanțele publice și responsa bilitățile bugetar -fiscale
(art.57), declară că, dacă legea/decizia bugetară anuală nu este adoptată cu cel puțin trei zile înainte
de expirarea anului bugetar, administratorul de buget emite dispoziția privind aplicarea bugetului
provizoriu. Bugetul prov izoriu se formează și se execută în corespundere cu prevederile
legii/deciziei bugetare din anul precedent, luând în considerare modificările operate pe parcursul
anului și ținând cont de următoarele particularități:
– excluderea sau reducerea volumului prog ramelor de cheltuieli finalizate sau care urmează a fi
105 finalizate în anul bugetar curent;
– stabilirea soldului bugetului la un nivel ce nu va depăși valoarea acestuia aprobată în buget pe
anul precedent.
În perioada aplicării bugetului provizoriu nu se perm ite efectuarea cheltuielilor pentru acțiuni
sau măsuri noi comparativ cu anul precedent. Finanțarea cheltuielilor bugetului provizoriu se
efectuează cu respectarea procedurilor generale privind executarea bugetului, excepție făcând
cheltuielile legate de s erviciul datoriei de stat/datoriei unităților administrativ -teritoriale, care se
efectuează în conformitate cu angajamentele asumate. Valabilitatea bugetului provizoriu încetează
odată cu punerea în aplicare a legilor/deciziilor bugetare anuale. Considerăm că acest termen de 30
de zile prevăzut în art. 24 din Legea 397/2003 este destul de mare, deoarece aproximativ o lună din
exercițiul financiar este neefectivă. Mai mult decât atât, nu este clară expunerea legiuitorului cum
că, în caz de nerespectare a pre vederii alin.1 art. 23, efectuarea transferurilor cu destinație generală
la bugetele unităților administrativ -teritoriale respective se suspendă. Această prevedere pare a fi o
amenințare din partea autorităților centrale, ce contravine principiului autonom iei locale, or, nu am
întâlnit nicio autoritate publică locală care ar dori o tergiversare a executării bugetelor locale.
Considerăm oportun și propunem de lege ferenda excluderea alin.2 din articolul 24.
Un ultim aspect al procedurii de adoptare a bugete lor locale constă în faptul că, după aprobarea
lor, autoritatea executivă a unității administrativ -teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcția
finanțe respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului legalizată de secretarul autorității
reprezentative și deliberative respective. În termenele stabilite de Ministerul Finanțelor, direcția
finanțe prezintă ministerului sinteza consolidată a bugetelor aprobate ale unităților administrativ –
teritoriale de nivelul întâi și al doilea pentru a fi incl use în bugetul public național.
3.2.3. Executarea bugetelor locale
Procedura execuției bugetelor locale este una din cele mai importante și responsabile etape ale
procesului bugetar, care determină persoanele responsabile la o activitate cât mai prudent ă, la o
conlucrare cât mai eficientă atât din partea autorităților locale de diferite niveluri, cât și din partea
organelor financiare statale.
Procedura execuției bugetare cuprinde actele și operațiunile de realizare a veniturilor și de
efectuare a cheltu ielilor prevăzute și autorizate prin actele decizionale de aprobare a bugetelor
locale, între aceste acte și operațiuni, intervine, ca și în cazul bugetului de stat – execuția de casă,
adică operațiunile de încasare, păstrare și eliberare a fondurilor băne ști ale bugetelor locale.
Procedura execuției bugetelor publice locale cuprinde următoarele etape [42; p.347] :
106 – execuția părții de venituri a bugetelor locale;
– execuția de casă a bugetelor locale;
– execuția părții de cheltuieli a bugetelor locale.
Conform al tor opinii, procedura execuției bugetare cuprinde două subetape ce derulează
simultan în decursul anului bugetar, și anume execuția părții de venituri și execuția părții de
cheltuieli, dar implicit derulându -se și execuția de casă a bugetelor locale [122; p.109] . La rândul
lor, D.D. Șaguna ș.a. evidențiază următoarele etape ale execuției bugetelor locale [162; p.97] :
– repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor bugetare (în România);
– execuția de casă bugetară;
– realizarea veniturilor bugetare;
– efectuarea cheltuielilor bugetare.
Analizând aceste opinii ale savanților în domeniu și ținând cont de legislația Republicii
Moldova, menționăm că noi împărtășim părerea ultimului grup de autori cu unele precizări . În
opinia noastră , procedura execuției bugeta re locale în Republica Moldova cuprinde următoarele
etape:
1. repartizarea trimestrială a veniturilor și cheltuielilor bugetare;
2. execuția părții de venituri a bugetelor locale;
3. execuția de casă a bugetelor locale;
4. execuția părții de cheltuieli a bugetelor loc ale.
1. Repartizarea trimestrială a veniturilor și cheltuielilor bugetare
Repartizarea veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale este prevăzută și reglementată în art.24
al Legii privind finanțele publice locale, articol ce este expus în cap.III al ace stei legi, în care se
reglementează procesul de elaborare și aprobare a bugetelor locale. Considerăm acest lucru
incorect, deoarece repartizarea se face după ce bugetele locale au fost deja aprobate și se referă
nemijlocit la anul următor de exercițiu bug etar ( propunem modificarea acestei legi în sensul
includerii acestei subetape în capitolul ce reglementează execuția bugetară).
Astfel, din prevederile art.24 al Legii privind finanțele publice locale rezultă:
– În termen de 5 zile de la aprobarea bugetu lui unității administrativ -teritoriale, subdiviziunea
financiară a unității administrativ -teritoriale de nivelul întâi solicită de la toate instituțiile
publice finanțate de la bugetul respectiv propuneri de repartizare a cheltuielilor aprobate în
buget p entru instituția respectivă și a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea
serviciilor sau din desfășurarea contra plată a altor activități și generalizează propunerile primite.
107 – În termen de până la data de 20 decembrie, autoritatea exe cutivă a unității administrativ –
teritoriale aprobă repartizarea veniturilor și cheltuielilor bugetului local conform clasificației
bugetare.
– Până la data de 25 decembrie, autoritatea executivă remite Direcției finanțe repartizarea
veniturilor și cheltuiel ilor bugetului unității administrativ -teritoriale conform clasificației
bugetare.
– Până la data de 1 ianuarie, Direcția finanțe prezintă Ministerului Finanțelor repartizările
veniturilor și cheltuielilor bugetelor unităților administrativ -teritoriale confor m clasificației
bugetare.
Analizând conținutul prevederilor legale actuale, nu găsim nicio precizare referitoare la faptul:
ce fel de repartizare avem la momentul actual? Ca să fim mai expliciți ținem să remarcăm că în anul
2015 au fost introduse modificăr i esențiale în actele normative ce reglementează domeniul dat. Până
la introducerea modificărilor enunțate, în Legea privind finanțele publice locale se stipula
repartizarea „lunară” a veniturilor și cheltuielilor, în prezent însă vorbim despre o simplă
repartizare. Pentru a argumenta faptul intitulării acestei etape ca „repartizare trimestrială”, vom face
referință la Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale care, în art. 59, prevede că,
în termen de o lună de la începutul anului buge tar, Ministerul Finanțelor elaborează și aprobă
prognoze trimestriale ale veniturilor, cheltuielilor și soldul bugetului public național și ale
componentelor acestuia. Pe parcursul anului bugetar, Ministerul Finanțelor monitorizează
executarea bugetelor în raport cu prognozele trimestriale și întreprinde măsuri în vederea respectării
nivelului aprobat al soldului bugetar. În acest sens propunem ca art. 24 din Legea privind finanțele
publice locale să fie adus în concordanță cu prevederile art. 59 din Lege a finanțelor publice și
responsabilității bugetar -fiscale (în sensul repartizării trimestriale a veniturilor și cheltuielilor
bugetare).
2. Execuția părții de venituri a bugetelor locale
Această subetapă este nu mai puțin importantă, întrucât o realizare c orectă a ei asigură
ritmicitate și eficiență în realizarea veniturilor ce apoi vor fi destinate acoperirii cheltuielilor
bugetare locale. Realizarea efectivă a execuției părții de venituri a bugetelor locale cade în sarcina
primăriilor, deoarece o mare par te din aceste venituri, respectiv impozitele, taxele și alte contribuții
sunt încasate de către serviciile și subdiviziunile lor. Încasarea la termenele prevăzute a veniturilor
bugetare este condiționată de corelarea termenelor de realizare a veniturilor p revăzute în bugetele
de venituri și cheltuieli cu termenele de plată stabilite prin acte normative pentru fiecare venit
bugetar în parte.
În realizarea veniturilor bugetare sunt necesare o serie de acte și operațiuni, și anume [162; p.99 –
108 101]:
A) Identifica rea veniturilor și bunurilor impozabile și taxabile . Astfel, conform prevederilor
art.4 al Legii privind finanțele publice locale, veniturile bugetelor unităților administrativ -teritoriale
se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legisl ație și se formează din:
a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări conform normativelor procentuale de la
impozitele și taxele de stat, stabilite prin prezenta lege; veniturile generale de stat, stabilite prin
prezenta lege; d) transferuri cu destinație generală; e) transferuri cu destinație specială; f) granturi;
g) fonduri speciale.
(2) Veniturile bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau
din alt buget, precum și împrumuturile de la instituțiile financ iare și alți creditori.
Reieșind din faptul că administrația publică în Republica Moldova se realizează în două
niveluri, Legea de specialitate a delimitat clar pentru fiecare nivel care sunt sursele de venituri –
(1) Veniturile bugetelor satelor (comunel or), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor
Bălți și Chișinău) se formează din:
1) venituri proprii:
a) impozitul pe bunurile imobiliare; b) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului); d)
taxa pentru patenta de întreprinzător; e) încas ări din arenda terenurilor și locațiunea bunurilor
domeniului privat al unității administrativ -teritoriale; f) taxele locale aplicate conform Codului
fiscal; g) alte venituri prevăzute de legislație;
2) defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor fizi ce, excepție făcând bugetele satelor
(comunelor) și ale orașelor (municipiilor) din componența unității teritoriale autonome cu statut
juridic special :
a) pentru bugetele satelor (comunelor) și orașelor (municipiilor), cu excepția orașelor -reședință
de raion – 75% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome respective;
b) pentru bugetele orașelor -reședință de raion – 20% din volumul total colectat pe te ritoriul
unității administrativ – teritoriale respective;
3) transferuri pre văzute la art.10 și art.11 din prezenta lege, excepție făcând bugetele satelor
(comunelor) și ale orașelor (municipiilor) din componența unității teritoriale autonome cu statut
juridic special;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
În baz a deciziilor autorității reprezentative și deliberative a unității teritoriale autonome cu statut
juridic special, veniturile bugetelor satelor (comunelor) și ale orașelor (municipiilor) din
109 componența unității teritoriale autonome cu statut juridic specia l pot include defalcări de la
impozitele și taxele de stat, lăsate prin prezenta lege la dispoziția bugetului central al unității
teritoriale autonome cu statut juridic special, precum și transferuri de la bugetul central al unității
teritoriale autonome c u statut juridic special.
(2) Veniturile bugetelor raionale se formează din:
1) venituri proprii:
a) taxele pentru resursele naturale; b) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului); c)
alte venituri prevăzute de legislație;
2) defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice – 25% din volumul total colectat pe teritoriul unității
administrativ -teritoriale respective; b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele
înmatricul ate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității
administrativ -teritoriale respective ;
3) transferuri de la bugetul de stat prevăzute la art.10 și art.11 din prezenta lege;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri spec iale.
(3) Veniturile bugetului central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special se
formează din:
1) venituri proprii;
a) taxele pentru resursele naturale; b) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului); c)
alte venituri prevăzu te de legislație;
2) defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unității
teritoriale autonome; b) impozitul pe veniturile persoanelor juridice – 100% din volumul total
colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome; c) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse
și la serviciile prestate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din
volumul colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome; d) accizele la mărfurile supuse accizelor,
fabricate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din volumul total
colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome; e) taxa pen tru folosirea drumurilor de către
autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul
unității teritoriale autonome;
3) transferuri de la bugetul de stat prevăzute la art.11 din prezenta lege;
4) granturi;
110 5) mi jloace speciale;
6) fonduri speciale.
(4) Veniturile bugetului municipal Bălți și bugetului municipal Chișinău se formează din:
1) venituri proprii:
a) impozitul pe bunurile imobiliare; b) taxa pentru patenta de întreprinzător; c) taxele pentru
resursele naturale; d) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului); e) taxele locale aplicate
conform Codului fiscal; f) alte venituri prevăzute de legislație;
2) defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:
a) impozitul pe venitul per soanelor fizice:
– pentru bugetul municipal Bălți – 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălți
(cu excepția unităților administrative -teritoriale de nivelul întâi din componența municipiului);
– pentru bugetul municipal Chișinău – 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului
Chișinău (cu excepția unităților administrativ -teritoriale de nivelul întâi din componența
municipiului);
b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova –
50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ -teritoriale respective;
3) transferuri de la bugetul de stat prevăzute la art.11 din prezenta lege;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
B) Încasarea veniturilor bugeta re realizată în urma plății de către subiectele plătitoare a
sumelor datorate bugetului local. Încasarea veniturilor bugetare se realizează prin:
– plata prin virament (metoda plății directe) utilizată de regulă de către persoanele juridice,
inclusiv plăț ile electronice, metodă relativ nouă ce începe să fie utilizată pe larg în țara noastră;
– plata în numerar, utilizată în general de către persoanele fizice. Plățile se fac fie pe baza
actelor de către organele financiare, fie pe baza unei declarații date de cel care face plata.
C) Urmărirea realizării veniturilor bugetare. Aceste categorii de acte și operațiuni cuprind o
serie de măsuri inițiate de organele financiar -bancare în vederea asigurării integrale și la termenele
prevăzute a tuturor veniturilor b ugetare. Urmărirea realizării veniturilor bugetare se face atât de
către organele care au dreptul de a le încasa, cât și de către organele care nu încasează direct
veniturile bugetare, adică Ministerul Finanțelor și organele financiare locale de pe lângă p rimării.
3. Execuția de casă a bugetelor unităților administrativ -teritoriale
Execuția de casă a bugetelor unităților administrativ -teritoriale se efectuează prin sistemul
trezorerial, reflectându -se în conturi distincte:
111 1. încasarea veniturilor în c onformitate cu structura clasificației bugetare;
2. efectuarea de cheltuieli în limita alocațiilor aprobate și conform distincției stabilite.
Sistemul trezorerial prin care se efectuează execuții de casă a bugetelor unităților administrativ –
teritoriale și reglarea decontărilor dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria
de Stat, form ată din Trezoreria Centrală și t rezoreriile teritoriale.
Trezoreria de Stat în structura Ministerului Finanțelor a fost creată în temeiul Decretului
Președintelui Republicii Moldova nr.39 din 10 martie 1993, în scopul promovării politicii bugetare
de stat, administrării efective a sistemului bugetar și a fondurilor extrabugetare, utilizării raționale a
mijloacelor statului.
Prin trezoreria statului s e înțelege un sistem unitar și integrat prin care statul asigură efectuarea
operațiunilor de încasări și plăți privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică și a
altor operațiuni ale statului, în condiții de siguranță și în conformitate cu dispozițiile legale în
vigoare [122; p.66] .
În istorie, s -au derulat perioade în care statul și -a redus sau și -a intensificat intervențiile sale în
economie prin prevederi fiscale (aceste perioade sunt finanțele publice clasice și finanțele publice
moder ne). În finanțele publice clasice, funcția principală, originară a trezorerie este cea de casierie,
unde sunt depuse fondurile statului. Totodată, trez oreria este considerată o bancă ce desfășoară o
activitate de credit pe termen scurt, care are ca sarcină să echilibreze în orice moment încasările și
ieșirile de fonduri bănești [114; p.189] .
În finanțele moderne, rolul trezoreriei este mai amplu, astfel, pe lângă funcțiile sale de casă și de
bancă, se mai adaugă funcția de control asupra ansamblului de activ ități financiare ale statului, î n
legătură cu atribuțiile diferite ale statului, în perioade diferite (în sensul de intervenție ori nu). În
literatura de specialitate sunt evidențiate patru faze în evoluția trezoreriei publice în perioada
postbelică:
5. prima fază – anii 1940 -1960 – de expansiune , când trezoreria era singura instituție care
putea impune restricții și oferi avantaje pe piața financiară;
6. a doua fază – anii 1960 -1975 – de bugetizare, când rolul său slăbește, esența debugetizării
constă în transfe rul către alte organisme financiare a sarcinii asigurării acoperirii cheltuielilor
publice suplimentare;
7. a treia fază -1975 -1985 – de reconsiderare a mecanismelor de intervenție a statului în
economie;
8. a patra fază – 1985 până în prezent – de resorbție (dispariție treptată) a intervențiilor
publice și înlocuirea lor cu extinderea sectorului privat, accentuarea mecanismelor de piață și a
deschiderilor financiare către exterior.
112 Indiferent de evoluția sa complexă, trezoreria devine unul dintre instrumentele prin care statul
își procură resurse, alături de resursele bugetare și de împrumut.
În literatura de specialitate din Republica Moldova, Trezoreria de Stat este definită ca o unitate
structurală a Ministerului Finanțelor, care efectuează executarea de casă a bugetului de stat și a
bugetelor unităților administrativ -teritoriale, administrarea mijloacelor valutare, a fondurilor și
mijloacelor speciale, precum și a fondurilor cu destinație specială [114; p.190].
Ministerul Finanțelor – Trezoreria Centrală, în b aza legii bugetare anuale, efectuează alocări de
transferuri de la bugetul de stat la bugetul unității administrativ -teritoriale de nivelul al doilea și la
bugetul mun. Bălți, precum și defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat, și perce pe
în mod incontestabil din conturile trezoreriale ale bugetelor respective mijloacele bănești datorate
bugetului de stat [90].
În scopul promovării politicii bugetare de stat, utilizării raționale a mijloacelor bugetare,
Trezoreria de Stat are următoarele funcții de bază [152]:
1) Organizarea și asigurarea executării prin sistemul trezorerial a bugetului de stat, a bugetelor
unităților administrativ -teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat și a fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistență m edicală;
2) Organizarea și asigurarea reflectării exacte, transparente și în termen în evidența contabilă a
operațiunilor efectuate prin sistemul trezorerial;
3) Elaborarea prognozelor operative periodice privind gestionarea fluxului de numerar al
bugetul ui public național;
4) Întocmirea rapoartelor privind executarea bugetului de stat, a bugetelor unităților
administrativ -teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat și a fondurilor asigurării obligatorii
de asistență medicală;
5) Asigurarea și co ordonarea procesului de dezvoltare și reglementare a funcționării sistemului
trezorerial;
6) Asigurarea respectării în procesul executării de casă a bugetului public național a legislației
privind sistemul și procesul bugetar.
Pentru realizarea funcțiilor de bază ce îi revin, Trezoreria de Stat exercită mai multe atribuții,
printre care [152]:
1) organizează și asigură evidența contabilă a executării de casă a bugetului de stat, a bugetelor
unităților administrativ -teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat și a fondurilor asigurării
obligatorii de asistență medicală prin intermediul sistemului trezorerial al Ministerului Finanțelor;
2) asigură evidența impozitelor, taxelor și a altor plăți, încasate la bugetele de toate nivelurile,
în conformitate cu l egislația în vigoare;
113 3) efectuează, în baza normativelor stabilite, delimitarea veniturilor generale de stat, cu
înscrierea lor în conturile trezoreriale ale bugetelor respective;
4) ține evidența decontărilor între bugetul de stat și bugetele unităților admini strativ -teritoriale
etc.
După cum am mai enunțat, sistemul trezorerial este reprezentat prin Trezoreria de stat, formată
din Trezoreria centrală și trezoreriile teritoriale. În conformitate cu prevederile art.27 din Legea
finanțelor publice locale, trezore riile teritoriale au următoarele atribuții:
– efectuează defalcări la bugetele unităților administrativ -teritoriale de la impozitele și taxele de
stat, alocări de transferuri de la bugetul de stat către bugetele unităților administrativ -teritoriale,
precum și între diferite tipuri de bugete conform prevederilor legale;
– asigură execuția conformă a bugetelor unităților administrativ -teritoriale, precum și ale
instituțiilor publice finanțate de la aceste bugete din raza de activitate a trezoreriei teritoriale.
Conturile pentru gestionarea veniturilor și cheltuielilor bugetelor, unităților administrativ –
teritoriale, precum și conturile instituțiilor publice finanțate de la aceste bugete pot fi deschise
numai în trezoreriile teritoriale respective.
Metodologia de execuție a bugetelor unităților administrativ -teritoriale, prin sistemul trezorerial
se elaborează și se aprobă de către Ministerul Finanțelor în conformitate cu actele normative în
vigoare.
Analizând toate aceste aspecte, deducem că execuția de casă a bu getului local reprezintă
încasarea integrală și în termenele legale a tuturor impozitelor, taxelor și a altor venituri publice și
efectuarea cheltuielilor publice în concordanță deplină cu destinațiile stabilite.
4. Execuția părții de cheltuieli a bugetelor locale
Cheltuielile unităților administrativ -teritoriale reprezintă o parte componentă a volumului
integral de cheltuieli publice cu referință la cele bugetare. Cheltuielile autorităților publice locale
exprimă relații economico -sociale în formă bănească care se stabilesc, pe de o parte, între
autoritățile publice locale și persoanele fizice și juridice, pe de altă parte, în calitate de instrumente
utilizate la repartizarea și utilizarea eficientă a resurselor financiare aflate la dispoziția acestor
autori tăți publice locale [114; p.98] .
În bugetele unităților administrativ -teritoriale se prevăd alocații necesare asigurării funcționării
instituțiilor publice și serviciile publice din unitatea administrativ -teritorială respectivă. Cheltuielile
anuale ale buge telor unităților administrativ -teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă și
deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile [90].
Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar) în bugetele unităților
admi nistrativ -teritoriale reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite. Contractarea de lucrări,
114 servicii, bunuri materiale se realizează de către executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea
prevederilor legale și în cadrul limitelor aprobate (re ctificate).
Ordinatorii de credite bugetare se clasifică în următoarele categorii [114; 117 ]:
1. Ordonatorii principali de credite (bugetele) (executorii principali de bugete) ai bugetelor
unităților administrativ -teritoriale, la care se referă: primarii sate lor (comunelor), orașelor și
municipiilor, Guvernatorul UTA Găgăuzia, primarul municipiului Bălți, primarul general al
mun.Chișinău;
2. Ordonatorii secundari de credite (executorii secundari de buget) sunt conducătorii instituțiilor
publice finanțate de la b ugetele unităților administrativ -teritoriale cu statut de persoană juridică;
3. Ordonatorii terți de credite (executorii terți de buget) sunt conducătorii instituțiilor publice
fără statut de persoană juridică, împuterniciți să utilizeze mijloacele bugetare care le -au fost
repartizate numai pentru necesitățile unităților pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
locale aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale. Ei sunt subordonați ordonatorilor
principali sau secundari de credit e, după caz.
Autoritățile reprezentative și deliberative ale unităților administrativ -teritoriale sunt responsabile
de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor unităților respective.
Procesul de descentralizare și autonomie financiară pune în evi dență delimitarea competențelor
de acoperire a cheltuielilor publice între bugetul unităților administrativ -teritoriale și alte organe
publice.
Prin Legea privind finanțele publice locale, în bugetele unităților administrativ -teritoriale se
prevăd alocații necesare asigurării funcționării instituțiilor publice și serviciilor publice din unitatea
administrativ -teritorială respectivă. Conform prevederilor art. 8 din aceeași lege competențele în
efectuarea cheltuielilor bugetelor unităților administrativ -teritoriale pe domenii de activitate sunt
delimitate prin legislația privind administrația publică locală și descentralizarea administrativă.
Delimitarea competențelor în efectuarea cheltuielilor publice
(1) Competențele în ceea ce privește efectuarea cheltu ielilor publice sunt delimitate între
bugetele unităților administrativ -teritoriale în temeiul Legii privind administrația publică locală.
(2) De la bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor Bălți și
Chișinău) sunt fin anțate mai multe cheltuieli, printre care cele ce țin de:
1) amenajarea teritoriului și urbanistică;
2) construcția și întreținerea, în limitele localității, a drumurilor, străzilor, podurilor locale;
3) construcția, întreținerea și exploatarea sistemel or de alimentare cu apă, de canalizare, de
epurare a apei, salubrizarea localității, gestionarea deșeurilor de producție și menajere;
4) acordarea de asistență socială populației, inclusiv pentru protecția tinerei familii și familiilor
115 cu mulți copii, a m amei și a drepturilor copilului, a persoanelor în etate și a solitarilor, în partea ce
nu intră în competența altor autorități;
5) întreținerea instituțiilor de învățământ preșcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură
generală, liceal și complementar (ex trașcolar), altor instituții de învățământ care deservesc populația
localității respective, etc.;
(3) Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuțiile de asigurări sociale de stat obligatorii la
bugetul asigurărilor sociale de stat și primele de asi gurare obligatorie de asistență medicală pentru
angajații instituțiilor specificate la alin.(2) pct. 5), cu excepția instituțiilor complementare
(extrașcolare), specificate la alin.(2) pct.6) și pct.7) din prezentul articol, cu excepția muzeelor, se
efectu ează din contul transferurilor cu destinație specială către bugetele locale de la bugetul unității
administrativ -teritoriale de nivelul al doilea.
(4) De la bugetele raionale sunt finanțate cheltuielile referitoare la:
1) construcția și întreținerea drum urilor de interes raional;
2) construcția obiectivelor publice de interes raional;
3) întreținerea instituțiilor de învățământ liceal, cu excepția celor de competența unităților
administrativ -teritoriale de nivelul întâi, instituțiilor de învățământ secu ndar profesional, școlilor –
internat, gimnaziilor -internat cu regim special, de activitate metodică în domeniul învățământului,
precum și de alte activități și instituții care deservesc populația unității administrativ -teritoriale
respective;
4) acordarea de asistență socială și întreținerea instituțiilor din domeniul asistenței sociale;
5) coordonarea și desfășurarea activităților sportive și a altor activități pentru tineret;
6) întreținerea teatrelor, televiziunii publice locale;
7) asigurarea ordini i publice etc.;
(5) De la bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special sunt finanțate
cheltuielile ce țin de:
1) construcția și întreținerea drumurilor pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic
special;
2) con strucția obiectivelor publice pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special;
3) întreținerea instituțiilor de învățământ liceal, cu excepția celor de competența unităților
administrativ -teritoriale de nivelul întâi, instituțiilor de învăț ământ secundar profesional, școlilor –
internat, gimnaziilor -internat cu regim special, de activitatea metodică în domeniul învățământului,
precum și de alte activități și instituții care deservesc populația unității administrativ -teritoriale
respective;
4) acordarea de asistență socială și întreținerea instituțiilor din domeniul asistenței sociale;
116 5) coordonarea și desfășurarea activităților sportive și a altor activități pentru tineret;
6) întreținerea teatrelor, televiziunii publice locale, etc.;
(6) De la bugetul municipal Bălți și bugetul municipal Chișinău sunt finanțate cheltuielile ce țin
de:
1) amenajarea teritoriului și urbanistică;
2) construcția și întreținerea, în limitele localității, a drumurilor, străzilor și podurilor;
3) construcția obiectivelor publice de interes municipal;
4) construcția, întreținerea și exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de
epurare a apei, salubrizarea localității;
5) acordarea de asistență socială populației, inclusiv pentru protecția ti nerei familii și a
familiilor cu mulți copii, a mamei și a drepturilor copilului, a persoanelor în etate și a solitarilor și
întreținerea instituțiilor din domeniul asistenței sociale, în partea ce nu intră în competența altor
autorități;
6) construcția d e locuințe pentru păturile socialmente vulnerabile ale populației și pentru alte
categorii de locuitori prevăzute de legislația în vigoare, exploatarea fondului locativ municipal;
7) întreținerea instituțiilor de învățământ preșcolar, primar, gimnazial, m ediu de cultură
generală, liceal și complementar (extrașcolar), instituțiilor de învățământ secundar profesional,
școlilor -internat, gimnaziilor -internat cu regim special, de activitatea metodică în domeniul
învățământului, precum și de alte activități și instituții care deservesc populația unității
administrativ -teritoriale respective;
8) întreținerea instituțiilor de cultură și desfășurarea activităților publice în domeniul culturii
(căminelor și caselor de cultură, alto r așezăminte de culturalizare) etc.
3.2.4. Încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară
Exercițiul bugetar anual în Republica Moldova, ca și în alte multe state, concordă cu anul
calendaristic (1 ianuarie -31 decembrie).
Începând cu 1 ianuarie a anului următor celui de execuție , se declanșează cea de a patra etapă a
procedurii bugetare locale, și anume încheierea exercițiului bugetar.
Încheierea exercițiului bugetar presupune întocmirea contului anual de execuție pentru fiecare
buget local în parte.
Această atribuție, atât în lite ratura de specialitate, cât și în Legea finanțelor publice locale ,
revine ordonatorilor principali de buget.
Conform prevederilor alin.1 lit.e, art.31 [90] ordonatorii principali de buget sunt responsabili de
117 organizarea și ținerea la zi a contabilităților și prezentarea în termen a rapoartelor lunare,
trimestriale și anuale. Conform prevederilor art.29 din aceeași lege direcția finanțe și/sau
subdiviziunea financiară a unităților administrativ -teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale și
anuale privind e xecuția bugetelor respective.
Rapoartele trimestriale se examinează și se aprobă de către autoritatea executivă respectivă.
Rapoartele privind mersul execuției bugetului unității administrativ -teritoriale pe semestrul întâi și
pe 9 luni ale anului în curs se audiază la ședința autorității reprezentative și deliberative ale
unităților administrativ -teritoriale.
Raportul anual privind execuția bugetului unității administrativ -teritoriale pe anul de gestiune se
aprobă de către autoritatea reprezentativă și del iberativă cel târziu la data de 15 februarie a anului
următor anului de gestiune. Sursele bibliografice existente [122; p.119] structurează conturile anuale
de execuție a bugetelor locale:
– La capitolul venituri – prevederi bugetare inițiale, prevederi buget are definitive, încasări
realizate;
– La capitolul cheltuieli – credite bugetare inițiale, credite bugetare definitive, plăți efectuate.
În termenele stabilite de Ministerul Finanțelor, direcțiile finanțe prezintă ministerului rapoarte
trimestriale și anuale consolidate privind execuția bugetelor unităților administrativ -teritoriale
pentru a fi incluse în raportul privind execuția bugetului public național în conformitate cu
prevederile art.art.47 și 73 ale Legii privind finanțele publice și responsabilitățil e bugetar -fiscale,
până la data de 1 mai. Ministerul Finanțelor, Casa Națională de Asigurări Sociale și Compania
Națională de Asigurări în Medicină întocmesc și prezintă spre auditare Curții de Conturi rapoartele
anuale privind executarea bugetelor respect ive – până la data de 15 aprilie a anului următor anului
bugetar încheiat. Curtea de Conturi efectuează auditul privind execuția bugetelor date și prezintă
raportul de audit Guvernului – până la 1 iunie. Parlamentul aprobă rapoartele anuale privind
executa rea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat și a fondurilor asigurării
obligatorii de asistență medicală pentru anul bugetar încheiat – până la 15 iulie.
Prevederea legală, care reglementează încheierea bugetelor centrale de stat, ar tr ebui să fie
valabilă și pentru bugetele unităților administrativ -teritoriale (fapt ce reiese din prevederile alin.1
lit.c) art.72 din aceeași lege) care declară că Guvernul prezintă Parlamentului raportul semianual
privind executarea bugetului public națio nal și a componentelor acestuia în termenul prevăzut de
calendarul bugetar, or, în condițiile art.26 din legea expusă mai sus, bugetele locale sunt parte
componentă a bugetului public național. În opinia noastră, prevederile art.47 ar trebui să includă și
sintagma „bugetele locale”.
118 3.3. Concluzii la Capitolul 3
Cele ex puse în capitolul dat ne permit să formulăm următoarele concluzii:
1. Procedura bugetară reprezintă totalitatea actelor și operațiunilor cu caracter tehnic și
normativ înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul elaborării, adoptării, executării și
încheierii execuției bugetare . Definiția nu conține o prevedere privind nivelul local din
considerentul că sintagma „organe specializate ale statului” se referă și la organele local e.
2. Analizând literatura de specialitate, inclusiv a autorilor din mai multe țări , și făcând o trecere
în revistă a legislației Republicii Moldova care reglementează domeniul finanțelor publice locale,
propunem o definiție a „ procesului bugetar la nive lul colectivităților locale”.
Prin proces bugetar la nivelul colectivităților locale înțelegem totalitatea actelor și
operațiunilor cu caracter tehnic și normativ îndeplinite de organele administrației publice locale în
colaborare cu autoritățile publice c entrale, în vederea elaborării, adoptării, executării și încheierii
execuției bugetare.
Am introdus în această definiție sintagma „autoritățile publice centrale” în principal având în
vedere Ministerul Finanțelor, care are un aport important, primordial, m ai ales, în ceea ce privește
etapa întâi a procedurii bugetare: elaborarea proiectelor bugetelor, care se face în conformitate cu
circulara (fosta denumire notă metodologică – n.a.), care a fost întocmită de către acest Minister în
conlucrare cu BNM și Min isterul Economiei.
În acest context, propunem de lege ferenda ca definiția procesului bugetar la nivelul
colectivităților locale să fie inclusă în art.1 al Legii finanțelor publice locale, care prevede noțiunile
de bază utilizate de legea respectivă.
3. Procesul bugetar la nivelul colectivităților locale cuprinde următoarele etape:
elaborarea proiectului de buget; examinarea și adoptarea bugetului; execuția bugetului; încheierea
și aprobarea contului de executare bugetară.
4. Procesul bugetar este caracter izat de anumite trăsături :
– este un proces de decizie, întrucât esența sa constă în alocarea resurselor bugetare limitate
pentru bunuri publice care, de regulă, se vor caracteriza printr -o presiune a cererii;
– este un proces predominant politic, d eoarece d eciziile de alocare a resurselor bugetare nu sunt
determinate de forțele pieței, ci de cetățeni, de grupuri de interese, prin mecanismul
reprezentativității și al votului;
– este un proces complex, cu mii de participanți (instituții publice, administrații pu blice,
organizații publice etc.);
– este un proces ciclic care se desfășoară într -o ordine temporală bine precizată, consecință a
principiilor bugetare (anualității și transparenței).
119 5.Pentru soluționarea problemei bugetare venim cu următoarele propuneri :
– să se consfințească constituțional principiul administrării unitare în finanțe, specificându -se
cazurile în care excepția este permisă;
– autonomia bugetară să fie acordată acelor administrații la care natura exploatării sau
serviciului economico -financia r o necesită;
– să se facă practic distincție între tot ce este nevoie ordinară și care merge la bugetul general și
între nevoile excepționale, nevoi care prin natura efortului extraordinar au un caracter relativ
tranzitoriu;
– să se desființeze toate fondurile speciale care s -au permanentizat, care au devenit un abuz
neîncetat și să se integreze în bugetul general;
– toate fondurile speciale care rămân în ființă pentru motive întemeiate, pentru interese
superioare de stat, să fie bugetat e și puse cel p uțin formal și contabilicește sub controlul
Ministerului de F inanțe.
6. În alin.2 lit.a art.19. din Legea privind finanțele publice locale trebu ie prevăzut expres care
este „ termenul stabilit de Guvern” în care Ministerul Finanțelor remite autorității executive a
unității administrativ -teritoriale de nivelul al II -lea și direcției finanțe respective note metodologice
privind prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor
și cheltuielilor bugetare pe anul (a nii) următor (i) și unele momente specifice de calculare a
transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat.
7. În practică, conlucrarea dintre autoritățile publice locale de diferite nivele depinde de
preferințele politic e ale uneia sau alteia dintre autoritățile publice locale, fapt ce influențează
negativ asupra dezvoltării social -economice a unității administrativ -teritoriale locale. Considerăm
binevenit ca prin prevederile legale să fie concretizate formele și metodel e de comunicare
autorităților publice locale de nivelul întâi despre politica statului în acest dome niu (de ex. sub
forma unui seminar, colaborări bilaterale, mese rotunde etc.).
8. Pentru ca Direcția finanțe să analizeze toate informațiile după cum prev ede legea, propunem
să fie stabilit un termen de 20 zile pentru fiecare autoritate în parte, la fel ar fi benefic să fie stabilit
un termen maxim, în care autoritățile publice de nivelul întâi să prezinte proiectele bugetelor locale,
fapt ce ar permite ca eventualele divergențe să fie înlăturate în timp util.
9. Evaluarea veniturilor și cheltuielilor bugeta re locale în statul nostru se efectuează în mod
direct, dar se aplică și metoda de comparație a cifrelor de venituri și cheltuieli ce se propun cu cele
din anul precedent.
Un alt specific al procedurii de elaborare a bugetelor locale constă în faptul că, în paralel cu
elaborarea bugetului pentru anul următor, se practică elaborarea bugetului pe termen mediu, adică
120 pentru 2 -3 ani , atât la venituri cât și la cheltuieli, ceea ce permite realizarea unei continuități în
activitatea bugetară a autorităților publice locale.
10. Publicarea bugetelor unităților administrativ -teritoriale și rectifică rile la aceste bugete ar fi
mai indicat să se facă după ce autorit ățile executive locale au aprobat proiectul bugetului local.
Aceasta ar permite ca administrația din teritoriile respective să ia cunoștință de datele incluse în
buget, să facă contestații sau obiecții asupra lor. Mai mult ca atât, și cetățenii ar avea posibilitatea
să-și realizeze acest drept în cadrul ședințelor consiliilor locale care, în conformitate cu prevederile
art.117 al Legii privind administrația publică locală, „sunt publice, mai ales acelea în care se
examinează și se aprobă bugetele locale”.
11. Termenul de 30 zile prevăzut în art.24 din Legea nr.397 privind finanțele publice locale
este destul de mare, deoarece aproximativ o lună din exercițiul financiar este neefectivă. Mai mult
decât atât nu este clară expunerea legiuitorului cum că în ca z de nerespectare a prevederii alin.1
art.23, efectuarea transferurilor cu destinație generală la bugetele unităților administrativ -teritoriale
respective se suspendă. Această stipulare pare a fi o amenințare din partea autorităților centrale, ce
contravin e principiului autonomiei locale, or, tergiversarea executării bugetelor locale nu este în
interesul APL. Considerăm oportun și propunem de lege ferenda excluderea alin.2 din articolul 24
al Legii nr.397 privind finanțele publice locale.
12. În opinia n oastră, art. 24 din Legea nr.397 privind finanțele publice locale urmează să fie
adus în concordanță cu prevederile art 59 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar –
fiscale (în sensul repartizării trimestriale a veniturilor și cheltuielilo r bugetare).
121 4. CONTROLUL PROCESULUI DE ADMINISTRARE A FINANȚELOR PUBLICE
LOCALE
4.1. Conceptul controlului procesului de administrare a finanțelor publice locale . Tipurile
de control ale procesului de administrare a finațelor publice locale
Necesitatea controlului asupra administrației publice rezidă în faptul că realizarea competenței
unui organ al administrației publice presupune, ca esență, transpunerea în practică a dispozițiilor
legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servici i publice, însă numai în limitele îngăduite de
lege, ceea ce subliniază imperativul funcționării administrației publice în spiritul exigențelor
principiului legalității [113; p.341] .
Necesitatea instituționalizării controlului derivă și din faptul că organi zarea și funcționarea
administrației publice locale pe baza principiilor constituționale ale autonomiei locale și
desce ntralizării serviciilor publice au determinat cerințe sporite, dar și speciale, ale instituției
controlului, prin reconsiderarea obiectu lui, a câmpului său de acțiune, a naturii și modalităților
concrete ale activităților de control exercitate, cu prioritate, de către stat [113; p.341] .
Totodată, autonomia nu poate fi înțeleasă ca o separare a autorităților locale din sistemul
administrati v al statului afectând astfel caracterul de stat unitar. O independență completă a
autorităților descentralizate, spunea prof. E.D. Tarangul, ar aduce anarhia în stat [126; p.108] .
Autoritățile centrale au dreptul și chiar datoria să aibă un control asupra activităților
descentralizate, o autonomie prea mare, în opinia aceluiași autor, poate să fie cauza unor orientări
politice în contradicție cu politica de stat a autonomiei centrale.
Activitatea organelor administrației publice este realizată prin acte adm inistrative, a căror calitate
determină eficiența întregului sistem de administrare. Pentru ca activitatea administrației publice să fie
eficientă, este necesară instituirea unor controale ale acestor acte, operațiuni și fapte . Cu ajutorul
controlului, sta tul urmărește dacă actul este aplicat corect, dacă are eficiență, dacă acesta corespunde
cerințelor reale ale realităților sociale reglementate, de asemenea verifică legalitatea actului.
Exercitarea controlului în administrația publică locală derivă și di n prevederile Cartei Europene
a autonomiei locale, stipulate în alin.1 art.8 : „orice control administrativ asupra colectivităților
locale nu poate fi exercitat decât potrivit cu formele și în cazurile prevăzute de Constituție și lege”.
Constituția Republic ii Moldova nu reglementează expres formele și procedura exercitării
controlului asupra autorităților publice locale, însă prevede că Guvernul, conform prevederilor
art.96, exercită conducerea generală a administrației publice, iar potrivit art.107 autorită țile publice
centrale au atribuții constituționale de exercitare a conducerii și efectuării controlului în diverse
122 domenii ale economiei și sferei sociale [19; p.108] .
Având la bază prevederile constituționale, controlul administrativ al activității autorit ăților
administrației publice locale este reglementat de Legea Republicii Moldova privind administrația
publică locală, nr.436 -XVI din 28 decembrie 2006. Astfel, conform ali.2 art.61 din această lege,
controlul administrativ al activităților administrației publice locale vizează respectarea de către
autoritățile administrației publice de nivelele I și II, precum și de către funcționarii acestora a
Constituției, a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte și a altor acte
normative [19; p .109] .
Pentru realizarea eficientă a obiectivelor și sarcinilor în activitatea de control, este importantă
respectarea următoarelor exigențe [19; p.109] :
– controlul trebuie înfăptuit în mod organizat
– controlul trebuie efectuat sistematic;
– stabilirea unei pro porții juste a activității de control;
– controlul trebuie să fie efectuat de un personal calificat;
– activitatea de control trebuie să contribuie în mod direct la îmbunătățirea activității controlate
prin propuneri concrete de remediere a deficiențelor;
– controlul trebuie să fie obiectiv, corect și transparent;
– controlorul să poarte răspundere pentru felul cum a efectuat controlul.
Există și alte definiții ale instituției controlului, inclusiv controlul ca fiind activitatea de
verificare a conformității acțiun ii organelor administrației publice locale cu reglementările juridice
în vigoare [19; p.108].
I. Creangă vine cu o altă noțiune , și anume: controlul este un instrument de determinare a
modului în care acționează cel chemat să realizeze prevederile actului, precum și corespunderea
acestora cu scopul legii întru executarea căreia a fost emis [30; p249] .
Controlul este un element necesar în activitatea autorității administrației publice, o verigă a
procesului de dirijare , având ca obiectiv principal respectarea și executarea întocmai a legislației.
A avea legi și alte acte normative bune încă nu este totul [126; p.216]. Foarte importantă este
organizarea îndeplinirii lor. Statul în acest scop trebuie să asigure ordinea și disciplina în sfera
puterii executive în general și a administrației publice în particular.
Având în vedere complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară autoritățile
administrației publice la nivel local, care cuprinde o multitudine de elemente și sectoare ale vieții
economico -socia le, formele de control sunt foarte diverse [113; p.344 -345]. De altfel,
individualizarea acestor forme de control asupra structurii generale a administrației publice, implicit
a structurilor locale, derivă și din poziționarea și rolul acesteia în cadrul sta tului. Acestea decurg
123 anume din poziția sa intermediar între autoritățile puterii legislative, ale celei executive și populație
ale cărei nevoi trebuie să le satisfacă.
După natura juridică a autorității care exercită controlul asupra administrației public e, implicit
asupra structurilor administrației publice locale, distingem: controlul autorităților legislative,
controlul autorităților judecătorești și controlul autorităților executive, precum și controlul societății
civile.
Această clasificare este susți nută și de alți autori, inclusiv din Republica Moldova. Astfel,
I.Creangă menționează că, având drept temei formele de control general asupra administrației
publice, putem desprinde controlul politic, controlul administrativ, controlul judecătoresc și
controlul obștesc asupra activități i administrației publice locale[31; p.254].
În opinia aceluiași autor, categoriile de organe abilitate cu acest drept sunt următoarele:
– Parlamentul, care exercită controlul parlamentar asupra executivului;
– Instanțele judecăt orești – pe calea contenciosului administrativ;
– Curtea Constituțională – care verifică constituționalitatea actelor Guvernului și ale șefului
statului;
– Controlul specializat – realizat prin intermediul Curții de Conturi, al ministerelor,
departamentelor ș i altor organe ale administrației publice, precum și prin intermediul firmelor de
audit.
Aceeași opinie este împărtășită și de autorul român A.Iorgovan, care identifică mai multe
criterii de clasificare a controlului asupra activității organelor administra ției publice [79]:
1. După natura autorității care îl exercită:
a) Controlul exercitat de Parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate);
b) Controlul exercitat de autorități ale administrației publice;
c) Controlul exercitat de autorități judecătoreș ti.
2. După efectele pe care le determină, distinge două mari categorii:
a) Control care atrage atenționări și sancționări ale organelor administrative și funcționarilor
acestora, însoțite de anularea actelor;
b) Control care atrage numai atenționări și sancțion ări (disciplinare, incluzând aici și sancțiunile
prin care se concretizează răspunderea politică, contravențională sau patrimonială) etc.
Referindu -ne la aspectul legal al examinării domeniului de control în administrația publică
(inclusiv locală), mențion ăm următoarele acte normative, care vin să concretizeze prevederile
constituționale. Astfel, conform Hotărârii nr.189 a Parlamentului Republicii Moldova cu privire la
Concepția controlului de Stat în Republica Moldova [68], controlul de stat este un element necesar
în activitatea economico -financiară a societății, o verigă a procesului de dirijare a statului, având ca
124 obiectiv principal respectarea și executarea întocmai a legislației. Conform hotărârii nominalizate,
Controlul de Stat se exercită de către:
– Parlament – prin intermediul Curții de Conturi;
– Guvern – prin intermediul Inspecției Financiare, Serviciului Fiscal de Stat și al Serviciului
Vamal;
– Firmele de audit, înființate în baza legii.
Conform Legii nr.436 din 28 decembrie 2006 cu privire la admi nistrația publică locală,
activitatea autorităților administrației publice locale este supusă controlului administrativ în temeiul
Constituției și al altor acte legislative. Controlul administrativ vizează respectarea Constituției, a
tratatelor internațion ale la care Republica Moldova este parte, a prezentei legi și a altor acte
normative, atât de către autoritățile publice locale, cât și de funcționarii acestora. De organizarea
controlului administrativ al activității autorităților administrației publice l ocale este responsabilă
Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale
teritoriale, conduse de reprezentanții Guvernului în teritoriu.
Analizând aceste două aspecte (teoretic și legal), putem concluziona că la momentul actual,
efectuarea controlului în procesul administrării finanțelor publice locale se face de către următoarele
subiecte:
– Parlament – care înfăptuiește controlul politic;
– Guvern – care înfăptuiește controlul administrativ;
– Puterea judecătorească/ Controlul autorităților judecătorești – controlul jurisdicțional;
– Controlul din partea societății civile.
Controlul Parlamentar este exercitat de către Parlament prin structurile sale. Deoarece în stat
sunt separate trei puteri, ele se controlează reciproc, asigurând echilibrul și buna funcționare a
statului de drept [30; p.250] . Legislativul controlează Guvernul prin intermediul deputaților, care
adresează întrebări și interpelări membrilor Guvernului, prin comisiile parlamentare, inclusiv prin
intermediul celor speciale sau de anchetă. Guvernul răspunde politic în fața Parlamentului. El poate
și fi demis prin acceptarea de către Parlament a unei moțiuni de cenzură.
Controlul puterii judecătorești denumit și contro lul jurisdicțional, constă în încredințarea unui
organ independent de puterea politică și de administrație, a puterii de a tranșa fraudele intervenite în
funcționarea mașinii administrative [113; p.345] . În acest sens, instanțele de judecată au rolul de a
stăvili arbitrariul administrativ, limitând acțiunea administrației la respectarea legii, contribuind,
totodată, la apărarea drepturilor și libertăților acesteia de conducător pe calea contenciosului
administrativ. Astfel, conform prevederilor art. 68 și 69 ale Legii privind administrația publică
125 locală, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanța de contencios administrativ
în cazul în care constată că actul emis de organul local este unul ilegal.
Controlul societății civile asupra administrației publice, deși neinstituționalizat pe deplin, prezintă
un interes sporit prin faptul că îi crește rolul odată cu fundamentarea și întărirea statului de drept,
prin intermediul mass -media, prin participarea nemijlocită a cetățenilor la lu area deciziilor. În acest
sens, se menționează că față de autoritățile administrației publice care au de realizat sarcini politice
ce constau în satisfacerea nevoilor societății, este necesară instituirea și a unor forme de control
social și al opiniei pub lice asupra acestor autorități, inclusiv asupra celor din administrația
publică [113; p.346] .
Controlul administrativ reprezintă una din cele mai importante forme de control în sfera
administrării finanțelor publice locale, de aceea vom atrage o atenție sporită acestei activități.
Prin controlul administrativ în sfera colectivităților locale înțelegem acea activitate ce se
desfășoară regulat în cadrul structurii administrative publice locale autonome, ca o componentă
fundamentală și permanentă a mecani smului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea
conformității conduitei administrative a autorităților locale autonome cu prevederile legale, în acord
cu interesele colectivităților locale pe care le reprezintă [113; p.342] .
După modul cum acț ionează , controlul administrativ la nivelul sistemului de administrație
publică lo cală este denumit fie intern , când se realizează de către persoane și compartimente din
interiorul autorităților publice locale, fie extern, când se exercită de către autorit ăți sau funcționari
din afara autorităților administrației publice locale [113; p.347] . Această din urmă formă de control
trebuie privită sub un dublu aspect, anume:
al controlului administrativ, exercitat de Guvern prin structurile sale în teritoriu;
al controlului specializat exercitat asupra activității autorităților administrației publice locale,
în domeniile de activitate în care autoritățile locale exercită competențe depline și exclusive [113;
p.347] .
Controlul administrativ specializat urmărește real izarea unui control de legalitate și ale unui de
oportunitate, ce se studiază aprofundat în alte domenii, cum sunt cel financiar, al muncii etc. Un rol
aparte în acest sens îi revine controlului financiar, la care ne vom referi într -un compartiment
aparte.
Garantarea legalității activității autorităților publice locale prin intermediul controlului
presupune existența unor forme de control care sunt direct determinate de obiectul controlului.
Așadar, Legea privind administrația publică locală nr.436 -XVI din 28 decembrie 2006 prevede că
activitatea autorităților administrației publice locale este supusă controlului administrativ, care
include controlul legalității și controlul oportunității . Pentru realizarea acestui control, Guvernul și –
126 a constituit structuri adecvate – Cancelaria de Stat, competențele căreia includ și atribuții de control
asupra activității autorităților locale autonome. În acest scop, în cadrul Cancelariei de Stat este
organizată și activează direcț ia administrația publică local care, prin s ecția control ad ministrativ,
contribuie la coordonarea activității oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat. Respe ctivele oficii
sunt organizate ș i funcționează ca subdiviziuni desconcentrate ale Cancelariei de Stat, acestea
participă la coordonarea implementării politicilor de descentralizare administrativă și de asemenea
exercită controlul privind legalitatea acte lor administrative emise sau adoptate de autoritățile
publice locale de nivelul întâi și nivelul al doilea. Așadar, de organizarea contro lului administrativ
este responsabilă Cancelaria de Stat și, respectiv, oficiile teritoriale care, în conformitate cu
Hotărârea Guvernului Republicii Moldova Cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat,
nr. 845 alin 18 decembrie 2009, sunt o rganizate și funcționează în următoarele unități administrativ –
teritoriale: or.Cahul; or.Edineț; or.Soroca; or.Hâncești; or.Orhei; or.Ungheni; mun.Chișinău; mun.
Bălți; or.Căușeni și or.Comrat.
În conformitate cu Legea privind administrația publică locală nr.436/2006 , controlul
administrativ de legalitate a activității autorităților publice locale poate fi obligatoriu și facultativ .
Sub aspect procedural, controlul de legalitate a actelor se desfășoară în mai multe etape:
1. comunicarea actului;
2. verifi carea efectivă a conformității actului administrativ cu legea;
3. derularea procedurii prealabile prevăzute de lege și sesizarea instanței de contencios
administrativ competente, în cazul aprecierii actului ilegal de către subiectul controlului
administrat iv.
Controlului obligatoriu sunt supuse următoarele acte ale autorităților administrației publice
locale:
– deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi și al doilea;
– actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului;
– actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri;
– actele de angajare și cele de încetare a raporturilor de serviciu sau de muncă ale personalului
administrației publice locale;
– actele care implică cheltuieli sau angajamente financi are de peste 30 mii lei în unitatea
administrativ -teritorială de nivelul întâi și de peste 300 mii lei în unitatea administrativ –
teritorială de nivelul al doilea;
– actele în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților publice locale.
Analizând lista acestor acte, constatăm că obiectul controlului obligatoriu de legalitate este
strict determinat. O copie de pe orice act menționat se expediază în termen de zile de la semnare
127 oficiului teritorial al Cancelariei de Stat. Responsabil de această obli gație este secretarul consiliului
local, care transmite de asemenea subiectului controlului administrativ și procesul -verbal al fiecărei
ședințe a consiliului local în termen de 15 zile de la ședință.
Cu referire la activitatea celor 10 oficii teritorial e ale Cancelariei de Stat, conform Raportului
privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale pentru anul 2015,
au fost supuse verificării obligatorii 159 999 acte, dintre care:
– decizii ale consiliului municipal/raion al/Adunarea Populară/Comitetul executiv – 5840 acte
(inclusiv deciziile consiliului municipal Bălți și Chișinău);
– decizii ale consiliului local – 60068 acte;
– dispoziții ale președintelui de raion (nivelul 2) – 10794 acte (inclusiv dispozițiile primarilor
municipiilor Bălți și Chișinău);
– dispoziții ale primarilor (nuvelul1) – 77562 acte;
– acte ale pretorilor de sector din municipiu – 936 acte;
– altele (procese -verbale ale ședințelor consiliilor, contracte, pachete de licitații, achiziții) – 4799.
Supunând ana lizei volumul actelor parvenite spre control în perioada anilor 2012 -2014 în
oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat și am obținut următoarele date: anul 2012 -168 381 acte,
anul 2013 -171 201 acte, anul 2014 -172 536 acte, anul 2015 – 171 962 acte, dint re care supuse
controlului obligatoriu au fost: anul 2012 – 156 045, anul 2013 – 156 166, anul 2014 – 163 549, anul
2015 -159 999. De aici, constatăm o tendință de creștere a numărului de acte supuse controlului din
partea oficiilor teritoriale.
Controlul facultativ este realizat în modul următor: până la data de 10 a fiecărei luni secretarul
consiliului transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor emise de primar sau de
președintele raionului în luna precedentă. În termen de 30 de z ile de la data primirii listei
menționate, subiectul controlului administrativ poate iniția controlul oricărui act care nu face
obiectul unui control obligatoriu. Este greu de stabilit care dintre actele emise de primar sau de
președintele raionului tre zește curiozitatea subiectului controlului administrativ, judecând doar
după titlul lui din lista prezentată de secretar. Menționăm că secretarul comunică lista actelor fără a
face vreo apreciere cu privire la legalitatea lor. Potrivit Raportului privind con trolul de legalitate
pentru anul 2015 la care ne -am referit mai sus, controlului facultativ au fost supuse 11693 acte,
dintre care: dispoziții ale președintelui de raion – 2174 acte (inclusiv al primarilor mun.Bălți și
Chișinău), dispoziții ale primarului (nivelul1) – 8978 acte, dispoziții ale pretorilor de sector – 811
acte.
Cele expuse mai sus se referă la controlul administrativ de legalitate efectuat din oficiu. Însă,
cum am mai menționat, controlul poate fi efectuat și la cerere, adică chiar dacă copi ile de pe acte
128 inclusiv lista lor, au fost comunicate de către secretarul consiliului local oficiului teritorial al
Cancelariei de Stat, controlul poate fi concomitent solicitat și de către:
– autoritatea administrației publice locale – consiliul local poate solicita verificarea legalității
oricărui act emis de autoritatea executivă, atunci când consideră că acesta este ilegal și reciproc;
– primar, președintele raionului sau secretarul consiliului local pot solicita efectuarea controlului
legalității în c azul când consideră că decizia consiliului local este ilegală;
– persoana vătămată – orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într -un drept al
său printr -un act administrativ emis sau adoptat de o autoritate publică locală poate solicita
oficiului teritorial al Cancelariei de Stat controlul legalității actului.
Pe acest compartimentul, oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat au comunicat despre 210
cazuri în anul 2015, iar în anii precedenți numărul solic itărilor din partea persoanelor care se
consideră vătămate a fost de 409 cazuri (2012),185 cazuri (2013), 155 cazuri (2014).
La rândul lor, autoritățile publice locale pe parcursul perioadei vizate, au solicitat controlul în
35 cazuri, majoritatea vizând deciziile consiliilor locale (20 acte), în 9 cazuri au fost verificate
dispozițiile primarului, în 3 – deciziile Consiliului raional, 1 – dispoziție a președintelui de raion și 2
– alte acte. Pentru comparație, în anul 2012 au fost verificate 155 acte, în 2013 -62, 2014 – 44 acte.
Obser văm reducerea de la un an la altul a numărului de adresări ale administrației publice locale
către instituțiile reprezentantului Guvernului în teritoriu cu solicitarea verificării actelor autorității
executive și deliberative.
Conform ali n.4 art.67 din Leg ea privind administrația publică locală, exercitarea acestui drept
nu lipsește solicitantul de dreptul sesizării directe a instanței de contencios administrativ.
Legea stabilește expres că controlul poate fi solicitat în termen de 30 de zile de la data emi terii
actului, obligatoriu cu indicarea prevederilor legislației ce se consideră a fi încălcate.
În cazul în care consideră că un act supus controlului de legalitate este ilegal, oficiul teritorial
al Cancelariei de Stat, în termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act, notifică organului
emitent ilegalitatea actului controlat cerând modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială.
Respectiv, în termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie
să modif ice sau să abroge actul contestat și să informeze subiectul controlului despre cele
întreprinse. În cazul în care în termenul stabilit autoritatea locală emitentă și -a menținut poziția sau
a notificat refuzul de a modifica sau abroga actul contestat, ofici ul teritorial în termen de 30 de zile
poate sesiza instanța de contencios administrativ, iar în cazul tăcerii autorității emitente – în termen
de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare.
Atunci când consideră că actul poate pro duce consecințe grave, în scopul prevenirii pagubelor
iminente, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanța de contencios
129 administrativ imediat după primirea actului ilegal și obligatoriu aduce la cunoștința autorității
emitente. Concomitent cu sesizarea instanței de contencios administrativ, oficiul teritorial al
Cancelariei de Stat poate cere suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri
provizorii. Odată ce instanța judecătorească a fost sesizată, declanșându -se implicit controlul
jurisdicțional asupra actelor administrative, controlul administrativ al oficiilor teritoriale încetează.
În soluționarea litigiului dispus judecații, oficiul teritorial nu se mai comportă ca un subiect de
control administrativ de legal itate, ci ca o simplă parte în proces , exercitând toate drepturile și
obligațiile procesuale, prevăzute de lege, în calitatea sa de reclamant.
În perioada anului 2015, de către oficiile teritoriale au fost depuse 800 acțiuni în judecată,
dintre care primi te spre judecare – 790. În 5 cazuri instanța a refuzat să primească cererea de
chemare în judecată și în alte 5 cazuri documentele au fost restituite oficiului teritorial. În
comparație cu anul 2014, numărul acțiunilor s -a micșorat cu 20 cazuri (820 acțiun i).
În timpul exercitării controlului asupra funcționării controlului administrativ, subiectul nu
poate da ordine directe autorităților publice locale, iar atunci când rezultatele controlului denotă
existența încălcărilor legislației care atrage răspunder ea penală, sesizează organele de drept
competente, comunicând acest lucru Cancelariei de Stat. În calitatea sa de reprezentant al
Guvernului în teritoriu, șeful oficiului teritorial, în comun cu autoritățile publice locale și ale
serviciilor publice deconc entrate în teritoriu, instituie comisii competente în scopul examinării
obiective a circumstanțelor ce au servit drept temei la adoptarea actelor considerate nelegitime.
Hotărârile comisiilor instituite, după coordonarea cu Cancelaria de Stat, se dau publi cității și
servesc drept recomandare în activitatea autorităților publice locale în scopul prevenirii încălcărilor
și derogărilor de la legislația în vigoare, contribuind la stabilirea și dezvoltarea unor relații de
conlucrare eficientă între autoritățile administrației publice și subiecții controlului administrativ.
De asemenea, șeful oficiului teritorial al Cancelariei de Stat poate iniția procedura de
sancționare administrativă a secretarului consiliului local de nivelul întâi și celor de nivelul doi, î n
cazul în care acesta nu -și onorează obligațiile ce țin de modul și termenele de transmitere către
oficii a actelor adoptate de autoritățile administrației publice locale.
În aspect general, scopul controlului de legalitate constă în asigurarea realizări i intereselor
naționale și respectarea legii în mod unitar, la nivelul tuturor unităților administrativ -teritoriale.
Referindu -ne la controlul administrativ de oportunitate, menționăm că exercitarea controlului
de oportunitate se admite doar în cazul real izării competențelor delegate către stat autorităților
administrației publice locale. Subiecți ai controlului de oportunitate sunt Guvernul, autoritățile de
specialitate ale administrației publice centrale, alte autorități administrative care activează în
unitățile administrativ -teritoriale, inclusiv prin intermediul serviciilor lor deconcentrate. Spre
130 deosebire de subiecții controlului administrativ de legalitate (care nu au dreptul de a modifica sau
abroga actele administrative ilegale), subiecții control ului de oportunitate sunt în drept să modifice
sau să abroge actul administrativ, în termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de
oportunitate. În caz de inacțiune a autorității administrației publice locale, chiar și după
avertismentul subiectul ui controlului de oportunitate, acesta poate să emită actul respectiv în locul
autorității incapabile de a lua decizia. În cazurile enunțate, subiectul controlului notifică decizia sa
autori tății administrației publice locale în decurs de 5 zile de la dat a adoptării. Atunci când
consideră că decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegală, autoritatea publică locală
este în drept să atace decizia în instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la
data notificării, de asemene a poate cere instanței de contencios administrativ suspendarea de
urgență a deciziei respective sau adoptarea unor alte măsuri provizorii, dacă există pericolul unor
pagube iminente, comunicând de îndată subiectului controlului care a emis decizia. Instanț a de
contencios administrativ, în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide după audierea părților
vizate, asupra suspendării actului și asupra dispunerii unor măsuri provizorii solicitate. La fel
putem menționa și următorul fapt, că din analiza ra poartelor oficiilor teritoriale ale Cancelariei de
Stat privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale, nu regăsim
nici o situație concretă de efectuare a controlului de oportunitate.
Controlul asupra activității adm inistrației publice locale se desfășoară în mod continuu pe toată
durata mandatului acestora, cu respectarea condițiilor stricte prevăzute de lege.
4.2. Caracteristica co ntrolului financiar al administrării finanțelor publice locale
În economia de piață , statul, prin intermediul instituțiilor juridice și financiare, devine purtătorul
intereselor publice. Trebuie cunoscute condițiile economice și financiare în care se desfășoară
activitatea entităților patrimoniale, în strânsă relație cu cerințele și legi le financiare.
Exercitarea controlului financiar în administrația publică locală, are o importanță deosebită și
reprezintă, de fapt, materializarea eforturilor depuse în activitatea de organizare. Cu referire la
importanța controlului bugetului putem evid enția următorul citat: „Reieșind din faptul că cea mai
însemnată parte a veniturilor de Stat se întemeiază pe contribuțiile cetățenilor, nu se poate admite ca
tezaurul public să fie lăsat în voia oamenilor, care nu -și cunosc adevăratele lor îndatoriri, che ltuind
și risipind banul public, fără nici un control, pentru că astfel se produce în masele mari ale
poporului o descurajare totală și -și pierd încrederea în conducătorii și destinele neamului. Lipsa de
control slăbește creditul Statului și împiedică pros peritatea economică și socială a țării” [109; p.646] .
Controlul financiar în administrația publică locală este exercitat atât de organisme din interior,
131 proprii, ale autorităților și instituțiilor publice, cât și din exterior, ale executivului sau
legislativului [166; p.182] .
Având suportul reglementărilor constituționale, putem afirma că la nivelele administrației
publice centrale, controlul se exercită de către autoritățile: legislativă, executivă și judecătorească.
Astfel, Constituția Republicii Mold ova conține mai multe dispoziții care fundamentează controlul
public, sub incidența cărora cad și autoritățile publice locale.
În ceea ce privește exercitarea propriu -zisă a controlului financiar asupra administrației publice
locale, este necesar de a face o precizare: tipologia și formele de control respective se vor realiza în
condițiile autonomiei locale și al descentralizării serviciilor publice, principii stabilite expres în
art.109 al Constituției Republicii Moldova. Astfel , în condițiile autonomiei locale, colectivitățile
locale își rezolvă de sine stătător și în mod independent problemele financiar -bugetare locale, direct
prin aleșii săi (primari și consilierii locali) și indirect, cu ajutorul autorităților administrației publice
centrale, numai în situațiile ce depășesc posibilitățile financiare ale colectivităților sus -menționate.
Mai mult, necesitatea controlului financiar la nivelul colectivităților locale reiese și din prevederile
legale internaționale, anume a le Cartei Europene a Autonom iei Locale.
Carta stipulează [12] că exercitarea controlului administrativ asupra administrației publice locale
se poate realiza doar în formele și în cazurile prevăzute de Constituție și de lege: „Orice control
administrativ asupra activității autonomiei a dministrației publice locale nu trebuie să privească, în
mod normal, decât asigurarea respectării legalității și a principiilor constituționale. Controlul
administrativ poate, totuși, să includă un control de oportunitate exercitat de către autoritățile
ierarhic superioare, în ceea ce privește sarcinile a căror exercitare este delegată administrației
publice locale”. Este de remarcat faptul că această prevedere din Cartă este expres prevăzută și în
reglementarea legală națională, anume în Legea Republicii M oldova privind administrația publică
locală, care în Capitolul 9 conține norme referitoare la controlul administrativ al autorităților
publice locale. Astfel, controlul administrativ al activității autorităților publ ice locale vizează
respectarea C onstituț iei, a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, a legii
date și a altor acte normative atât de către autoritățile administrației publice locale de nivelul întâi și
al doilea, cât și de către funcționarii acestora.
Controlul administ rativ include controlul legalității și controlul oportunității activității
autorităților publice locale . Referindu -ne la aceste forme de control, putem concluziona că sunt
niște forme de control general privind activitatea autorităților publice locale, iar investigația pe care
o efectuăm ne impune să ne referim la o formă de control specializat, și anume controlul financiar.
Ținând cont de cele expuse în literatura de specialitate, de prevederile constituționale și ale
legislației internaționale, considerăm util să scoatem în evidență și alte prevederi legale naționale,
132 care într -un mod detaliat reflectă problema pe care o abordăm în acest capitol, mai ales în ceea ce
privește administrarea finanțelor publice locale.
Legea Republicii Moldova privind contro lul financiar public intern nr.229/2010 , Legea
Republicii Moldova privind finanțele publice locale nr.273/006 , Legea Republicii Moldova privind
administrația publică locală nr.436/2006 , Legea Curții de Conturi nr.261/2008 , Hotărârea
Guvernului privind orga nizarea activ ității de inspectare financiară nr.1026, etc. constituie baza
juridică a controlului financiar.
Cum am remarcat mai sus, controlul financiar la nivelul colectivităților locale poate fi organizat
în două modalități: control financiar intern și control financiar extern.
Controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităților
publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanță cu obiectivele acestuia și
reglementările legale, în vederea asigu rării administrării fondurilor în mod economic, eficient și
eficace. Noțiunea de „control financiar intern” (propriu) induce ideea organizării și executării sale
din interiorul autorității publice sau, cel mult, la nivelele ierarhic imediat superioare ale acestora,
excluzând formele de control externe ale statului [166; p.183] .
Pentru promovarea unei bune guvernări a entităților publice, se implementează controlul
financiar public intern, care include [ 93]:
1) managementul financiar și controlul;
2) auditu l intern;
3) coordonarea și armonizarea centralizată.
Obiectivele generale ale controlului intern sunt [166; p.185] :
– realizarea atribuțiilor entităților publice, stabilite în concordanță cu propria lor misiune, la un
nivel corespunzător de calitate, în con diții de regularitate, eficacitate, economicitate și eficiență;
– protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor cauzate de erori, risipe, abuz sau fraudă;
– respectarea legii, a reglementărilor și deciziilor conducerii;
– dezvoltarea și întreținerea unor s isteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare și difuzare a
datelor și informațiilor financiare și de conducere.
Aceste obiective ale controlului financiar intern sunt de altfel comune și se regăsesc în legislația
tuturor țărilor din Uniunea Europe ană care reglementează activitatea de control.
a) În ceea ce privește prima componentă a controlului financiar public intern – managementul
financiar și controlul, – obiectul acestuia sunt toate activitățile și procesele din cadrul entității
publice, inclu siv elaborarea și executarea bugetelor, elaborarea programelor, evidența contabilă,
raportarea și monitorizarea [93]. În domeniul controlului intern, conducătorilor entităților publice le
revine sarcina să elaboreze, să aprobe, să aplice și să perfecționeze structurile organizatorice,
133 procedurile și criteriile de evaluare, pentru satisfacerea cerințelor generale și specifice ale
controlului intern [166; p.183].
În cadrul proceselor operaționale se realizează activități de control eficiente din punctul de
vede re al costului, care pot fi în funcție de momentul efectuării [93]:
1. Controale ex -ante (preventive); care se organizează până la realizarea unei operațiuni, prin
proceduri de control intern, pentru prevenirea erorilor, neregularităților, precum și a activ ităților
insuficiente sau necorespunzătoare. Obligatoriu sunt supuse acestui tip de control următoarele
operațiuni [162; p.268] : angajamentele legale și bugetare; deschiderea și repartizarea creditelor
bugetare; concesionarea sau închirierea de bunuri aparț inând domeniului public al statului sau
unităților administrativ -teritoriale; vânzarea – gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri
aparținând domeniului privat al statului sau unităților administrativ -teritoriale etc;
2. Controale curente, care se o rganizează în timpul unei operațiuni pentru detectarea și
excluderea erorilor sau neregularităților;
3. Controale ex -post (ulterioare) care se organizează după realizarea unei operațiuni.
b) Auditul intern . Scopul auditului intern este acordarea consultanț ei și asigurarea obiectivă
privind eficacitatea sistemului de management financiar și control, oferind recomandări pentru
perfecționarea acestuia și contribuind la îmbunătățirea activității entității publice [93].
În sfera auditului intern intră [166; p197] :
– activitățile financiare au implicații financiare desfășurate de entitatea publică din momentul
constituirii angajamentelor până la utilizarea fondurilor de către beneficiarii finali:
– constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea și stabilirea ti tlurilor de creanță;
– administrarea patrimoniului, precum și gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din
domeniul privat/public al statului ori al unităților administrativ -teritoriale;
– sistemele de management financiar și control, inclusiv contabil itatea și sistemele informatice
aferente etc.
Managerul entității publice organizează funcția de audit intern instituind o comisie de audit
intern în structura organizațională a entității publice, dacă aceasta este organ central de specialitate
al administ rației publice sau autoritate a administrației publice locale de nivelul doi [93].
Totuși legea nominalizată nu exclude faptul creării acestei unități de audit și de către alte entități
publice, dar cu anumite restricții [93]:
– unitatea de audit se instituie în subordinea direcției managerului entității publice;
– unitatea de audit intern se creează în limita statelor de personal al entității publice;
– managerul entității de drept informează în scris Ministerul Finanțelor despre crearea în cadrul
entității public e a unității de audit intern.
134 Un alt aspect expres prevăzut în acest act normativ este că unitățile de audit intern al
autorităților publice locale și centrale au dreptul să efectueze auditul intern și în entitățile publice
subordonate [91].
Analizând preve derile legale referitoare la auditul intern, deducem următoarele:
1. referindu -ne la obiectul auditului intern, Legea privind controlul financiar public intern
„cuprinde toate activitățile și procesele operaționale ale entității publice” [93].
În opinia noastră această noțiune „obiectul auditului intern” urmează a fi descrisă mai detaliat, după
exemplul României. Este vorba despre art. 13 și 14 din Legea României nr. 672/2002 privind
auditul public intern [166; p.196 -197];
2. art.19 al Legii privind cont rolul financiar public intern ar trebui să aibă un alt conținut privitor la
autoritățile administrației publice locale de nivelul întâi dacă au sau nu dreptul de a crea unitate de
audit intern. În acest context, lasă multe motive de interpretare expresiil e „entitățile publice
subordonate autorității publice centrale sau locale”, deoarece în condițiile Legii Republicii Moldova
privind administrația publică locală, relațiile, raporturile dintre autoritățile publice locale de diferite
niveluri se întemeiază î n principal în baza principiului colaborării și nu pe cel de subordonare;
3. la momentul actual au fost create 62 unități de audit intern, inclusiv 23 unități de audit intern în
cadrul organelor centrale de specialitate ale administrației publice, și angaj ate 111 de persoane în
cadrul acestora. Din totalul unităților de audit intern, 6 nu dispun de personal, 33 dispun de câte un
singur auditor intern și 5 dispun de un număr minim de 5 auditori interni [72].
c) Coordonarea și armonizarea centralizată . Ministe rul Finanțelor este responsabil de
elaborarea și monitorizarea politicii în domeniul controlului financiar public intern și îndeplinește
următoarele atribuții [93]: elaborează, promovează și monitorizează politicile în domeniul
controlului financiar public intern; elaborează și actualizează cadrul normativ în acest domeniu;
monitorizează și evaluează calitatea activității unităților de audit intern; prezintă Guvernului, până
la data de 1 iunie a fiecărui an, raportul anual consolidat privind controlul financ iar public intern pe
anul precedent; coordonează și/sau organizează instruirea în domeniul managementului financiar și
controlului, precum și instruirea auditorilor interni din sectorul public; elaborează și dezvoltă
mecanismele de certificare a auditorilo r interni; avizează cartele de audit intern, instrucțiunile de
aplicare a Normelor metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public;
armonizează cadrul normativ în acest domeniu cu bunele principii internaționale; coordonează
deciziile cu organismele internaționale și instituțiile de specialitate din domeniul controlului
financiar public intern.
În scopul monitorizării controlului financiar public intern, se instituie Consiliul controlului
financiar public i ntern ca organ consultativ pe lângă Ministerul Finanțelor, cu următoarele atribuții
135 de bază [93]: avizarea proiectelor de acte normative în domeniul controlului financiar public intern;
avizarea raportului anual consolidat privind controlul financiar public intern; examinarea aspectelo r
problematice privind funcționarea sistemului de control financiar public intern și înaintarea
problemelor pentru remedierea acestora.
Din componența Consiliului fac parte reprezentanți ai Ministerului Finanțelor, ai unităților de
audit intern și ai entit ăților publice, cadre didactice cu titluri științifice și alți specialiști din
domeniu.
Analizând cele expuse supra, concluzionăm: controlul intern la nivelul entităților publice
(inclusiv cele locale) este primul filtru menit să prevină și să detecteze ne regularitățile și fraudele
comise.
O altă formă de control financiar al statului al autorităților publice locale îl reprezintă controlul
financiar al executivului. Cadrul general al organizării și exercitării controlului financiar realizat de
structurile g uvernamentale este aprobat prin: Legea nr.397 privind finanțele publice locale din 16
octombrie 2003; Hotărârea Guvernului nr.1265 din 14 noiembrie 2008 cu privire la reglementarea
activităților Ministerului Finanțelor; Hotărârea Guvernului nr.1026 din 02 noiembrie 2010 cu
privire la organizarea activității de inspectare financiară etc.
Conform prevederilor Legii Republicii Moldova privind finanțele publice locale nr.397/2003,
art.34 , „Ministerul Fin anțelor și/sau direcția finanțe sunt în drept să efectueze controale tematice
privind corectitudinea elaborării și execuției bugetelor unităților administrativ -teritoriale.
Inspectările/controalele asupra execuției bugetelor unităților administrativ -teritoriale se efectuează
periodic de către Inspe cția Financiară din subordinea M inisterului Finanțelor”.
Conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr.1 265 din 21 noiembrie 2008 [70], Ministerul
Finanțelor îndeplinește următoarele funcții de bază: acumularea veniturilor la bugetul public
național; gestionarea finanțelo r publice; controlul utilizării conform destinației a finanțelor publice;
administrarea datoriei de stat și a garanțiilor de stat; reglementarea și sinteza în domeniile de
activitate specifice Ministerului: bugetar, fiscal, vamal, datorii de stat, contabil itate publică, achiziții
publice, contabilitate și audit în sectorul corporativ și controlul financiar public intern etc.
Pentru realizarea funcțiilor de bază ce îi revin Ministerul exercită următoarele atribuții de
control [70]: elaborează, promovează și m onitorizează politicile în domeniul controlului financiar
public intern în sectorul public; elaborează programe și coordonează sistemul de pregătire
profesională în domeniul auditului intern public, al managementului financiar și al controlului în
sectorul public; promovează și evaluează activitatea structurilor de audit intern, modul de
funcționare a mecanismului de management financiar și control în instanțele publice și , după caz,
oferă suport metodologic și recomandări în vederea alinierii la standardel e internaționale și la cele
136 mai bune practici ale Uniunii Europene în domeniul auditului intern, managementului financiar și
controlului; elaborează și dezvoltă mecanismele de certificare a auditorilor interni; raportează
rezultatele privind implementarea și activitatea în domeniul controlului financiar public intern etc.
Analizând aceste atribuții ale Ministerului, observăm că ele reprezintă un început, o îndrumare
generală privitor la atribuțiile de control financiar.
În principal, atribuțiile de control financiar sunt îndeplinite de instituții subordonate
Ministerului Finanțelor. Una dintre aceste instituții este Inspecția Financiară. Conform Hotărârii
Guvernului Republicii Moldova privind organizarea activității de inspectare financiară nr.1026 din
02 noiembrie 2010, Inspecția financiară exercită următoarele funcții de bază [69]: inspectarea
financiară a operațiunilor și tranzacțiilor privind respectarea cadrului normativ în domeniul bugetar
și economico -financiar; detectarea prejudiciilor (neregularităț ilor la entitățile supuse inspectării
(controlului) financiar.
În procesul efectuării inspectării (controalelor) financiare, Inspecția financiară cooperează, în
caz de necesitate, cu alte autorități de inspectare și control. Inspectarea financiară se desfă șoară:
– conform planului de activitate elaborat pe tematici propuse de autoritățile publice și incluse în
baza evaluării riscurilor, coordonate cu Ministerul Finanțelor;
– la solicitarea Aparatului Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Curții de
Conturi și Ministerului Finanțelor;
– la solicitarea organelor de drept, în baza ordonanțelor emise în cadrul desfășurării urmăririi
penale;
– în baza solicitărilor, petițiilor și informațiilor, inclusiv parvenite de la autoritățile publice
centrale și locale, privind încălcarea disciplinei financiare în activitatea entităților specificate
supra.
În exercitarea funcțiilor de bază, Inspecția financiară [69; p.5] :
– efectuează inspectări (controale) financiare la autoritățile publice centrale și locale și instituțiile
subordonate și/sau finanțate de către acestea, pe aspecte ce țin de utilizarea resurselor finanțate
sau inspectate de la bugetul public național, a granturilor și mijloacelor oferite de către donatorii
interni și externi, raportarea datoriei publice, procedurile de achiziție publică;
– la întreprinderile de stat și cele municipale, la societățile comerciale în al căror capital social
statul deține o cotă -parte;
– la alte persoane fizice sau juridice, care utilizează mijloace financiare publice și gestionează
patrimoniul public etc.
În cadrul exercitării funcțiilor sale, inspecția financiară îndeplinește următoarele atribuții [69;
p.7]:
137 – efectuează inspectări (controale) financiare la entitățile specificate supra ;
– efectuează controale de contrapunere la alte entități, indiferent de forma de proprietate și genul
de activitate, care au raporturi economico -financiare cu entitățile supuse inspectării financiare;
– organizează, după caz, inspectări (controale) repetate și suplimentare, inclusiv în cazurile de
dezacorduri și contestări înaintate de către entitățile supuse inspectării financiare;
– elaborează regulamente, codul de conduită al angajaților cu funcții de inspectare financiară,
instrucțiuni și norme metodologice privind activitatea de inspectare finan ciară;
– elaborează programul de activitate, care se coordonează cu Ministerul Finanțelor și se aprobă la
Consiliul Coordonator al Inspecției Financiare;
– întocmește și prezintă informații privind rezultatele activității de inspectare financiară
Ministerului Finanțelor și organelor interesate;
– adoptă hotărâri și decizii privind aplicarea sancțiunilor pecuniare, precum și decizii de
reeșalonare a sancțiunilor aplicate;
– transmite Serviciului fiscal materialele pentru evidența și încasarea sumelor calculate la bu get;
– elaborează raportul anual privind rezultatele activității de inspectare (control) financiar și îl
remite Ministerului Finanțelor etc.
Analiza rapoartelor de activitate ale Inspecției Financiare pentru anii 2014 -2015 ne impune
următoarele concluzii: ne ajunsurile și încălcările depistate în cadrul inspectărilor sunt consecințe ale
lipsei unui management financiar adecvat și ale unor proceduri de control ce ar asigura utilizarea
regulamentară a finanțelor publice, precum și ale lipsei de responsabilitate și exercitării
necorespunzătoare a atribuțiilor de serviciu a factorilor de decizie, care n -au respectat întocmai
prevederile actelor legislative și normative în vigoare, ce reglementează asigurarea integrității
patrimoniului, organizarea și ținerea contab ilității, administrarea, gestionarea și controlul asupra
utilizării finanțelor publice.
Analiza rezultatelor inspectărilor financiare denotă mai multe tipuri de abateri. Cele mai
frecvent admise sunt:
– diminuarea prețului de vânzare -cumpărare a l terenurilor și plății de arendă pentru terenuri și
spațiile nelocuibile, prin aplicarea incorectă a tarifelor;
– atribuirea neargumentată a terenurilor din fondul de rezervă al primăriei și acapararea abuzivă a
terenurilor cu construirea imobilelor;
– utilizarea neautori zată a patrimoniului public de către agenții economici și persoane fizice, în
lipsa contractelor de arendă încheiate în modul stabilit;
– neînregistrarea în evidența contabilă a patrimoniului public, fapt ce generează riscul de
delapidare a acestora;
138 – nerespe ctarea actelor legislative ce reglementează organizarea și desfășurarea achizițiilor
publice, cu neglijarea principiilor de transparență, combatere a concurenței neloiale,
imparțialitate etc. Este de menționat faptul că în urm a inspectărilor din ultimii an i au fost
recuperate zeci de milioane de lei la bugetele locale. Totodată este de remarcat faptul lipsei
pârghiilor de compensare, de către Inspecția Financiară, a cheltuielilor neregulamentare sau
abuzive, depistate în cadrul inspectărilor financiare, deo arece un procent mare de sesizări
adresate Procuraturii nu sunt examinate, dat fiind faptul că materialele de inspectare țin de
acțiuni civile, iar Procuratura, de regulă, acționează doar în cazurile în care există caracteristici
penale ale unei neregulari tăți.
În concluzie, menționăm că segmentul de interacțiune dintre unitățile de audit intern și
Inspecția Financiară îl reprezintă preocupările, suspiciunile în legătură cu eventualele fraude
identificate de auditorii interni. Controlul intern la nivelul instituțiilor publice este primul filtru,
menit să prevină și să detecteze eventualele neregularități și fraude, pe când Inspecția Financiară se
ocupă cu tematici înguste, cu grad sporit de risc privind eventualele încălcări în gestionarea
finanțelor și pa trimoniului public. Inspectările poartă caracter atât planificat, în baza evaluării
riscurilor, cât și inopinat, în baza solicitărilor organelor de drept sau în cazul autosesizării Inspecției
financiare [72].
O altă formă de control care reiese din multip lele acte normative în vigoare, auditul public
extern este exercitat de Curtea de Conturi .
Curtea de Conturi este instituți a supremă de control financiar în Republica Moldova [170; p.210 –
212]. Cadrul de organizare și funcționare al acestei instituții este stabilit de art. 133 din Constituția
Republici i Moldova și de Legea Curții de Conturi nr.261 din 05 decembrie 2008 .
Rolul Curții de Conturi este să contribuie la buna gestiune financiară a fondurilor publice și a
patrimoniului public, să furnizeze Par lamentului și respectiv altor autorități publice rapoarte privind
utilizarea acestora în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității și
eficacității [166; p.227] .
Potrivit art.133 din Constituția Republicii Moldova, Curtea de Cont uri exercită controlul asupra
modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice [25].
Această normă din Constituție este aprofundat reglementată prin Legea Curții de Conturi:
Conform art.381 al acestei legi, Curtea de Conturi auditează următoarele domenii:
formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale
bugetelor entităților administrativ -teritoriale etc.; formarea și gestionarea datoriei publice,
respectarea garanții lor guvernamentale pentru creditele externe și interne; utilizarea de către
139 instituțiile publice a granturilor și finanțelor alocate de către donatorii externi pentru realizarea
programelor la care participă Republica Moldova; administrarea și gestionarea patrimoniului public;
ținerea evidenței contabile și raportarea financiară; activitatea altor organe de control (audit)
financiar public, precum și al sistemelor de control intern. La fel, Curtea de Conturi poate să
auditeze utilizarea resurselor alocate d e Uniunea Europeană, de partenerii de dezvoltare și de alți
donatori ale căror resurse au fost incluse în bugetul de stat sau în bugetele locale.
În exercitarea atribuțiilor sale, Curtea de Conturi auditează următoarele entități:
– autoritățile administrație i publice centrale și locale, alte autorități publice;
– instituțiile și organizațiile finanțate din bugetul public național și partidele politice care primesc
alocații de la bugetul de stat;
– agenții economici al căror capital social este de stat în întregim e sau în al căror capital social
cota statului este mai mare de 50% etc.
Efectuând o analiză a activității Curții de Conturi pe o perioadă de 4 ani (2011 -2014), studiind
în total 21 de rapoarte și putem afirma următoarele:
– probele de audit au fost obținu te prin examinarea rapoartelor privind execuția bugetară,
rapoartelor financiare ale entităților supuse auditării, registrelor contabile, verificarea
documentelor primare, deciziilor consiliului raional, dispozițiilor primarului, actelor organelor
delibera tive și executive ale unităților administrativ -teritoriale de nivelul 1, precum și prin
analiza explicațiilor persoanelor cu funcții de răspundere din cadrul entităților supuse
controlului. Absolut în toate aceste rapoarte s -au depistat mai multe abateri ș i încălcări.
În principal, acestea vizează următoarele domenii:
1. autoritățile publice locale nu au demonstrat o preocupare punctuală privind evaluarea și
monitorizarea potențialului economic și materiei aferente formării bazei de impozitare, n -au
asigurat un sistem de interacțiune a autorităților de resort pentru o cuantificare concludentă a
veniturilor bugetare (autoritatea financiară a raionului nu a conlucrat eficient cu APL și cu
autoritățile fiscale, statistice și cadastrale, precum și cu agenții econ omici în subprocesul de
proiecții bugetar -fiscale), ceea ce nu a permis inventarierea și reevaluarea materiei impozabile,
respectiv mărimea impozitelor și taxelor;
2. iregularități în ceea ce privește gestionarea patrimoniului public, în principal se face ref erire la
neasigurarea înregistrării integrale a drepturilor asupra bunurilor în Registrul de profil,
neasigurarea delimitării terenurilor proprietate publică/a statului [176;p.509] , a UAT și privată,
lipsa controlului asupra modului de utilizare a acestora , ceea ce, în opinia noastră, este foarte
grav, or ne aflăm în situația când un șir de bunuri cu o valoare de sute de milioane lei stau în aer
140 și nu sunt utilizate în conformitate cu prevederile legale, iar dacă și sunt utilizate, apoi nu în
interesul publ ic;
3. neelaborarea și neimplementarea unor proceduri de control intern având ca scop
responsabilizarea autorităților implicate în procesul bugetar, ceea ce a creat impedimente în
realizarea obiectivelor în materie de economicitate, eficiență și eficacitate p rivind gestionarea
banului public (administrarea neeficientă a mijloacelor din fondul de rezervă, sursele destinate
anumitor domenii au fost utilizate în alte scopuri etc.);
4. managementul cheltuielilor publice nu corespunde rigoriilor și normelor legale, ca urmare în
multe cazuri s -a dispus majorarea numărului de personal, respectiv, a alocațiilor bugetare,
nerespectarea normelor legale de retribuire a muncii, gestiunea neconformă a mijloacelor
destinate investițiilor și reparațiilor capitale etc.;
5. se recoma ndă autorităților raionale, în comun cu autoritățile de resort, să asigure implementarea
unor măsuri pentru formarea profesională a persoanelor cu funcții de răspundere și elaborarea
îndrumărilor metodologice în materie de evaluări analitice aferente funda mentării bazei de date
privind potențialul economic și, respectiv, resursele raionale, de formare a finanțelor publice per
ansamblu, inclusiv a celor locale.
Un moment negativ depistat, este faptul că absolut toate aceste hotărâri ale Curții de Conturi
conțin mențiunile că autoritățile publice locale nu au luat în considerare (în totalitate, ci numai
parțial) recomandările controalelor precedente, ceea ce denotă iresponsabilitatea autorităților care
gestionează finanțele publice locale. Pozitiv este faptul că în procesul efectuării procedurilor de
audit, în multe cazuri a fost restabilită ordinea de drept încălcată, au fost recuperate zeci de
milioane de lei în bugetele locale, pentru a fi utilizate în scopuri publice.
În concluzie, să remarcăm că acest s tudiu atestă o dată în plus faptul că Curtea de Conturi este
organul suprem de control financiar în Republica Moldova, este controlul cel mai eficient în acest
domeniu, iar rezultatele lui trebuie să fie luate în considerare și în cazul controlului adminis trativ
exercitat de autoritățile publice locale, în vederea neadmiterii încălcărilor și neajunsurilor constatate
în Raportul de audit, la fel și prin prisma faptului că rezultat ele auditului public extern sunt aduse la
cunoștință și autorităților publice c entrale și locale cu responsabilități în acest sens, pentru evitarea
anumitor lacune pe viitor, ceea ce va fi extrem de benefic pentru comunitățile locale.
4.3. Concluzii la Capitolul 4
1. Controlul în procesul administrării finanțelor publice locale se ef ectuează de către următoarele
subiecte: Parlament – care înfăptuiește controlul politic; Guvern – care înfăptuiește controlul
141 administrativ; Puterea judecătorească – care înfăptuiește controlul jurisdicțional; Controlul din
partea societății civile.
2. Guvern ul realizează controlul administrativ prin intermediul Cancelariei de Stat (oficiilor
teritoriale). Cu toate că controlul administrativ poate fi de legalitate și de oportunitate , analiza
practică a activității oficiilor teri toriale ale Cancelariei de Stat arată că în prezent se utilizează
cel mai des forma controlului administrativ de legalitate. Putem constata faptul că în perioada
anilor 2012 -2015 se observă o tendință de creștere a volumului de acte supuse controlului din
partea oficiilor teritoriale.
3. Controlul financiar la nivelul colectivităților locale poate fi organizat atât ca control financiar
intern cât și control financiar extern.
Controlul financiar public intern include :
4. 1) managementul financiar și controlul; 2) auditul intern; 3) coordonarea și armonizarea
centralizată.
Controlul intern la nivelul entităților publice (inclusiv cele locale) este primul filtru menit să
prevină și să detecteze neregularitățile și fraudele comise.
Controlul financiar extern este realizat de Ministerul Fi nanțelor al Republicii Moldova,
Inspecția Financiară (instituție subordonată Ministerului Finanțelor) și Curtea de Conturi a
Republicii Moldova.
5. Analizând prevederile legale referitor la auditul intern deducem următoarele concluzii:
– referindu -ne la obie ctul auditului intern, potrivit Legii privind controlul financiar public
intern , el cuprinde toate activitățile și procesele oper aționale ale entității publice. În opinia
noastră, ar fi fost foarte bine ca noțiune a „obiectul auditului intern” să fie descr isă mai
detaliat, după exemplul Român iei. Este vorba despre art. 13 și 14 din Legea României
nr.672/2002 privind auditul public intern.
– la moment ul actual au fost create 62 unități de audit intern, inclusiv 23 unități de audit intern
în cadrul organelor centrale de specialitate ale administrației publice și angajate 111 de
persoane în cadrul acestora. Din totalul unităților de audit intern, 6 nu dispun de personal, 33
dispun de câte un singur auditor intern și 5 dispun de minimum 5 auditori interni.
6. În ur ma analizei unor rapoarte de activitate a Inspecției Financiare pentru anii 2014 -2015 ,
venim cu următoarele concluzii: neajunsurile și încălcările depistate în cadrul inspectărilor sunt
consecințe a le lipsei unui management financiar adecvat și a unor pr oceduri de control ce ar
asigura utilizarea regulamentară a finanțelor publice, precum și ale lipsei de responsabilitate și
exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor de serviciu a factorilor de decizie, care n -au respectat
întocmai prevederile actelor l egislative și normative în vigoare, ce reglementează asigurarea
142 integrității patrimoniului, organizarea și ținerea contabilității, administrarea, gestionarea și
controlul asupra utilizării finanțelor publice.
Analiza rezultatelor inspectărilor financiare d enotă următoarele tipuri de abateri mai frecvent
admise:
– diminuarea prețului de vânzare -cumpărare a l terenurilor și plății de arendă pentru terenuri și
spațiile nelocuibile, prin aplicarea incorectă a tarifelor;
– atribuirea neargumentată a terenurilor din f ondul de rezervă al primăriei și acapararea abuzivă a
terenurilor cu construirea imobilelor;
– utilizarea neautorizată a patrimoniului public de către agenții economici și persoane fizice, în
lipsa contractelor de arendă încheiate în modul stabilit;
– neînregi strarea în evidența contabilă a patrimoniului public, fapt ce generează riscul de
delapidare a acestora;
– nerespectarea actelor legislative ce reglementează organizarea și desfășurarea achizițiilor
publice, cu neglijarea principiilor de transparență, combat ere a concurenței neloiale,
imparțialitate etc.
În urma inspectărilor din ultimii ani, au fost recuperate zeci de milioane lei la bugetele locale.
Totodată este de remarcat faptul lipsei pârghiilor de compensare, de către Inspecția Financiară, a
cheltuielilor neregulamentare sau abuzive, depistate în cadrul inspectărilor financiare, deoarece un
procent mare de sesizări adresate Procuraturii nu sunt examinate, dat fiind faptul că materialele de
inspectare țin de acțiuni civile, iar Procuratura, de reg ulă, acționează doar în cazurile în care există
caracteristici penale ale unei neregularități.
7. Segmentul de interacțiune dintre unitățile de audit intern și Inspecția financiară îl reprezintă
preocupările, suspiciunile în legătură cu eventualele fraude ide ntificate de auditorii interni.
Controlul intern la nivelul instituțiilor publice este primul filtru, menit să prevină și să detecteze
eventualele neregularități și fraude, pe când Inspecția Financiară se ocupă de tematici înguste, cu
grad sporit de risc privind eventualele încălcări în gestionarea finanțelor și patrimoniului public.
8. Analiza activității Curții de Conturi pe o perioadă de 4 ani (2011 -2014), studiind în total 21 de
rapoarte ne permitem să afirmăm următoarele:
– probele de audit au fost obți nute prin examinarea rapoartelor privind execuția bugetară,
rapoartelor financiare ale entităților supuse auditării, registrelor contabile, prin verificarea
documentelor primare, deciziilor consiliului raional, dispozițiilor primarului, actelor organelor
deliberative și executive ale unităților administrativ -teritoriale de nivelul 1, precum și prin
analiza explicațiilor persoanelor cu funcții de răspundere din cadrul entităților supuse
controlului. Absolut în toate aceste rapoarte s -au depistat mai multe ab ateri și încălcări.
143 În principal, acestea vizează următoarele domenii:
1. autoritățile publice locale nu au demonstrat o preocupare punctuală privind evaluarea și
monitorizarea potențialului economic și materiei aferente formării bazei de impozitare, n -au
asigurat un sistem de interacțiune a autorităților de resort pentru o cuantificare concludentă APL
a veniturilor bugetare (autoritatea financiară a raionului nu a conlu crat eficient cu autoritățile
fiscale, statistice și cadastrale, precum și cu agenții eco nomici în subprocesul de proiecții
bugetar -fiscale), ceea ce nu a permis inventarierea și reevaluarea materiei impozabile, respectiv
mărimea impozitelor și taxelor;
2. iregularități în ceea ce privește gestionarea patrimoniului public, în principal se face re ferire la
neasigurarea înregistrării integrale a drepturilor asupra bunurilor în Registrul de profil,
neasigurarea delimitării terenurilor proprietate publică/a statului, a UAT și privată, lipsa
controlului asupra modului de utilizare a acestora, ceea ce, în opinia noastră, este foarte grav, or
ne aflăm în situația când un șir de bunuri cu o valoare de sute de milioane lei stau în aer și nu
sunt utilizate în conformitate cu prevederile legale, iar dacă și sunt utilizate, apoi nu în interesul
public;
3. neelab orarea și neimplementarea unor proceduri de control intern având ca scop
responsabilizarea autorităților implicate în procesul bugetar, ceea ce a creat impedimente în
realizarea obiectivelor în materie de economicitate, eficiență și eficacitate privind ges tionarea
banului public (administrarea neeficientă a mijloacelor din fondul de rezervă, sursele destinate
anumitor domenii au fost utilizate în alte scopuri etc.);
4. managementul cheltuielilor publice nu corespunde rigorilor și normelor legale, ca urmare în
multe cazuri s -a dispus majorarea numărului de personal, respectiv, a alocațiilor bugetare,
nerespectarea normelor legale de retribuire a muncii, gestiunea neconformă a mijloacelor
destinate investițiilor și reparațiilor capitale etc.;
5. se recomandă autori tăților raionale, în comun cu autoritățile de resort, să asigure implementarea
unor măsuri pentru formarea profesională a persoanelor cu funcții de răspundere și elaborarea
îndrumărilor metodologice în materie de evaluări analitice aferente fundamentării b azei de date
privind potențialul economic și, respectiv, resursele raionale, de formare a finanțelor publice per
ansamblu, inclusiv a celor locale.
Un moment neg ativ este faptul că absolut toate aceste hotărâri ale Curții de Conturi conțin
mențiunile că au toritățile publice locale nu au luat în considerare (în totalitate, ci numai parțial)
recomandările controalelor precedente, ceea ce denotă iresponsabilitatea autorităților care
gestionează finanțele publice locale. Pozitiv este faptul că în procesul efect uării procedurilor de
144 audit, în multe cazuri , a fost restabilit ă ordinea de drept încălcată, au fost recuperate zeci de
milioane de lei în bugetele locale, pentru a fi utilizate în scopuri publice.
Acest studiu încă o dată atestă faptul că Curtea de Contu ri este organul suprem de control
financiar în Republica Moldova, este controlul cel mai eficient în acest domeniu, iar rezultatele
activității Curții de Conturi trebuie să fie luate în considerare și în cazul controlului administrativ
exercitat de autorit ățile publice locale, în vederea neadmiterii încălcărilor și neajunsurilor constatate
în Raportul de audit, la fel și prin prisma faptului că rezultatele auditului public extern este adus la
cunoștință și autorităților publice centrale și locale cu respons abilități în acest sens, pentru evitarea
anumitor lacune pe viitor, ceea ce va fi extrem de benefic pentru comunitățile locale.
145 CONCLUZII GENERALE ȘI RECOMANDĂRI
Rezultatele obținute în urma investigațiilor știin țifice efectuate constau în următoarele:
1. Au fost analizate și precizate un șir de noțiuni, cum sunt „ buget local”, ca parte structurală a
finanțelor publice locale, „ principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale”;
„ proces bugetar la nivelul colectivităților locale” etc.
În consecință am propus noi definiții proprii, altele decât cele prevăzute și reglementate în
legislația națională;
2. A fost expus un concept propriu privind sistemul principiilor finanțelor publice locale, cu
caracterizarea fiecărui principiu în parte în modul cel mai detaliat;
3. A fost propusă o noțiune proprie privind procesul bugetar la nivel local și sistemul principiilor
procesului bugetar la nivelul colectivităților locale;
4. Au fost studiate aprofundat etapel e procesului bugetar, evidențiind opinia proprie privind
lacunele din legislație și propunând noi soluții în acest sens;
5. Au fost elaborate propuneri de lege ferenda în vederea armonizării legislației naționale privind
administrarea finanțelor publice local e și recomandări pentru îmbunătățirea activității
funcționarilor publici care gestionează finanțele publice locale;
6. Au fost propuse soluții noi în ceea ce privește întărirea autonomiei financiare a colectivităților
locale, astfel încât aceasta să contribu ie la ridicarea nivelului de trai în teritoriu.
Concluziile generale , care reflectă aportul autorului la soluționarea problemei științifice
importante, sunt:
1. Susținem că domeniului finanțelor publice locale i s -a acordat o atenție sumară, motiv pentru
care trebuie să recunoaștem că literatura de specialitate autohtonă este săracă în acest domeniu.
2. Evoluția specifică istorică a administrării teritoriului R epublicii Moldova, a avut influență
directă și asupra dezvoltării finanțelor publice, inclusiv locale. Perioada de cercetare a
finanțelor publice locale este de după 1989, an de cotitură, după care Republica Moldova
devine, cu adevărat, un stat independent și suveran, fapt constatat prin Declarația de suveranitate
din 23 iunie 1990 și Declarația de indepen dență de la 27 august 1991. Evoluția finanțelor
publice locale în Republica Moldo va s -a realizat în funcție de transformările interne și
internaționale ce au influențat direct condițiile de existență a elementelor „primare” ale
finanțelor publice. [174; p.348-349].
3. Finanțele publice locale, care ne suscită în special interesul, sunt formate în special din bugetele
locale, care se includ în finanțele publice locale, fiind parte integrantă a finanțelor publice
naționale. Elaborând conceptul de administrare a finanțelor publice locale, menționăm că în
146 literatura de specialitate autohtonă, precum și în legislația națională acest concept nu este în
genere abordat. Administrarea finanțelor publice locale presupune de fapt un proces care
durează în timp, care impl ică anumite procedee de activitate a autorităților publice locale cu
scopul, în primul rând de a acumula anumite finanțe pentru necesitățile autorității locale
respective, dar și a le utiliza cât mai eficient posibil.
În acest context, propunem o definiție nouă de administrare a finanțelor publice locale.
Prin administrarea finanțelor publice locale înțelegem totalitatea procedeelor și metodelor
utilizate de autoritățile publice locale în vederea acumulării, utilizării și controlului resurselor de
formar e a finanțelor publice locale .
4. În concepția noastră, bugetul local reprezintă programul prin care se prevăd și se aprobă
veniturile și cheltuielile anuale ale unei unități administrativ -teritoriale, destinate realizării
sarcinilor administrative ale colec tivităților locale și satisfacerii nevoilor publice de interes
local, program ce se adoptă printr -o decizie a autorității publice locale competente.
5. Fiind evidențiate ca o direcție strategică de dezvoltare, finanțele publice locale formează o
preocupar e importantă pentru specialiștii în domeniu, mai cu seamă (deși ne repetăm) că la acest
compartiment există prea puține studii monografice și chiar acte normative naționale ori
internaționale. În acest context, drept urmare a sistematizării materialului ex istent, am elucidat un
aspect practic neabordat în literatura de specialitate, și anume, aspectul ce ține de principiile care
guvernează administrarea finanțelor publice locale, numindu -le principii ale procesului de
administrare a finanțelor publice local e. Analizând materialul doctrinar existent, dar și legislația
națională și cea internațională , am ajuns la concluzia că se impune consolidarea acestor principii în
cadrul unui sistem. Am propus a înțelege prin sistem de principii (în general) o totalitate de
principii caracterizate de anumite trăsături comune, ce posedă o coerență or ganică și formează un
tot întreg . [ 168 ; p.50].
6. Principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt principii ce
caracterizează doar instituția finanțel or publice locale și nu întreaga ramură de drept. Principiile
procesului de administrare a finanțelor publice locale ca instituție juridică din cadrul dreptului
financiar și ramură de drept, în opinia noastră, reprezintă o modalitate de coordonare a norme lor
juridice în cadrul sistemului, în jurul unei instituții, cum este cea a finanțelor publice locale .[ 168 ;
p.50].
7. Principiile respective sunt caracterizate de următoarele trăsături :
1. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt expuse în actele
internaționale în domeniul administrației publice la care Republica Moldova este parte, în
Constituția Republicii Moldova și legislația națională în vigoare;
147 2. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale reprez intă idei de bază ce
sunt reflectate în întreaga reglementare juridică de domeniu;
3. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale se pot prezenta sub forma
unor axiome, fie sub forma unei deducții, fie sub forma unei generalizări de f apte;
4. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt mobile, stabilitatea lor
fiind relativă;
5. principiile procesului de administrare a finanțelor publice locale sunt principii
instituționale, caracteristice instituției „finanțel e publice locale”, parte integrantă a dreptului
financiar [168; p.50] .
8. În opinia noastră, sistemul principiilor procesului de administrare a finanțelor publice locale este
format din următoarele principii: Principiul legalității; Principiul autonomiei l ocale; Principiul
descentralizării; Principiul subsidiarității [168].
Principiul legalității este unul cu implicare generală, deoarece toate celelalte principii îl au pe
acesta drept fundament. Oricare din principiile instituționale referitoare la finanțel e publice locale
iminent se întemeiază pe principiul legalității [177; p.176] .
Autonomia locală în Republica Moldova are un caracter declarativ, deoarece, după anul 1991
nu are nici stabilitate, nici eficacitate. În acest sens, autoritățile publice locale nu au devenit pe
deplin organe reprezentative și executive, activitatea lor fiind afectată de formalismul și duplicitatea
specifice fostului regim sovietic, atitudine exprimată prin neîncrederea în lege și în justiție [175].
Descentralizarea financiară nu e ste o formă separată a descentralizării, ci doar o modalitate a
descentralizării administrative. Drept argument poate fi adusă și Legea nr.435 -XVI din 28.12.2006
privind descentralizarea administrativă. Reieșind din prevederile acestei legi, descentralizar ea
financiară poate fi expres examinată ca o modalitate a descentralizării administrative. [ 20; p.8 -9].
Unul din principiile de realizare a descentralizării administrative este autonomia locală. În
prezent, Republica Moldova are nevoie de o garantare a aut onomiei financiare (descentralizare
financiară). În acest sens, cele mai importante măsuri care ar sprijini prioritatea respectivă ar fi:
creșterea veniturilor proprii la nivelul autorităților publice locale (unde real se poate vorbi despre o
autonomie fin anciară), îmbunătățirea sistemului de alocare (transfer) de la nivel central, ameliorarea
sistemului de management al bugetului și de raportare la nivelul local.
Pentru a asigura un proces consecutiv și eficient de descentralizare în Republica Moldova est e
necesar un cadru legal coerent, care ar conține un mecanism real de descentralizare și ar stabili
etapele de implementare a acesteia. Este necesară o strategie clară cu un plan de măsuri concrete
pentru implementarea efectivă a descentralizării la nivel de centru, regiune, colectivitate locală.
148 Principiul subsidiarității este o soluție reală și viabilă, deja aplicată într -o anumită proporție (poate
nu întotdeauna reușită) în administrația publică a Republicii Moldova în contextul constituțional și
al leg islației în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune decât o amplă
dezvoltare a autonomiei locale în favoarea colectivităților locale [20; p.10 -11].
9. Analizând literatura d e specialitate, inclusiv studiile autorilor din mai mult e țări, cercetând
legislația Republicii Moldova care reglementează domeniul finanțelor publice locale, am propus o
noțiune nouă a „ procesului bugetar la nivelul colectivităților locale”.
Prin proces bugetar la nivelul colectivităților locale înțelegem tot alitatea actelor și
operațiunilor cu caracter tehnic și normativ îndeplinite de organele administrației publice locale în
colaborare cu autoritățile publice centrale în vederea elaborării, adoptării, executării și încheierii
execuției bugetare [169; p.355] .
10. Procesul bugetar la nivelul colectivităților locale cuprinde următoarele etape: elaborarea
proiectului de buget; examinarea și adoptarea bugetului; execuția bugetului; încheierea și
aprobarea contului de executare bugetară . [169; p.355] .
Procesul bug etar este caracterizat de anumite trăsături :
– este un proces de decizie, întrucât esența sa constă în alocarea resurselor bugetare limitate pentru
bunuri publice care, de regulă, se vor caracteriza printr -o presiune a cererii;
– este un proces predomina nt politic, deoarece deciziile de alocare a resurselor bugetare nu sunt
determinate de forțele pieței, ci de cetățeni, de grupuri de interese, prin mecanismul
reprezentativității și al votului;
– este un proces complex, cu mii de participanți (instituții p ublice, administrații publice, organizații
publice etc.);
– este un proces ciclic, care se desfășoară într -o ordine temporală bine precizată, consecință a
principiilor bugetare (anualității și transparenței) [169; p.355 -356].
11. Procesul bugetar nu derulea ză arbitrar, dar reglementat de anumite principii bugetare.
Principiile bugetare sunt reguli tehnice a căror respectare se recomandă în scopul asigurării
unei gestionări corecte a resurselor financiare publice .
Principiile bugetare se regăsesc în preveder ile exprese ale Legii finanțelor publice și
responsabilității bugetar -fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (art.5 -13): principiul anualității; principiul
unității monetare; principiul unității; principiul universalității; principiul echilibrului bugetar
(balan sării); principiul previzibilității și sustenabilității; principiul performanțe i; principiul
transparenței [171; p. 78 -85]; principiul specializării.
12. Controlul financiar extern este realizat de Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova,
Inspecția Fi nanciară și Curtea de Conturi a Republicii Moldova. În urma analizei unor rapoarte de
149 activitate ale Inspecției Financiare pentru anii 2014 -2015 venim cu următoarele concluzii:
neajunsurile și încălcările depistate în cadrul inspectărilor sunt consecințe ale lipsei unui
management financiar adecvat și a le unor proceduri de control care să asigure utilizarea
regulamentară a finanțelor publice, precum și ale lipsei de responsabilitate și exercitării
necorespunzătoare a atribuțiilor de serviciu din partea fa ctorilor de decizie, care n -au respectat
întocmai prevederile actelor legislative și normative în vigoare care reglementează asigurarea
integrității patrimoniului, organizarea și ținerea contabilității, administrarea, gestionarea și controlul
asupra utiliz ării finanțelor publice. [170].
13. Făcând o analiză amplă a activității Curții de Conturi pe o perioadă de 4 ani (2011 -2014),
studiind în total 21 de rapoarte, am stabilit următoarele: probele de audit au fost obținute din
rapoartele privind execuția buget ară, rapoartele financiare ale entităților supuse auditării, registrele
contabile, verificarea documentelor primare, a deciziilor consiliului raional, dispozițiilor primarului,
actelor organelor deliberative și executive ale unităților administrativ -terito riale de nivelul 1,
precum și prin analiza explicațiilor persoanelor cu funcții de răspundere din cadrul entităților supuse
controlului. Absolut în toate aceste rapoarte s -au depistat mai multe abateri și încălcări. [170].
Vom menționa că absolut toate hotă rârile Curții de Conturi pe care le -am examinat conțin
mențiuni despre faptul că autoritățile publice locale nu au luat în considerare (în totalitate, ci numai
parțial) recomandările controalelor precedente, ceea ce denotă iresponsabilitatea autorităților locale
cu funcții de răspundere în acest sens. Un aspect pozitiv este faptul că în procesul efectuării
procedurilor de audit, în multe cazuri, a fost restabilită ordinea de drept încălcată, au fost recuperate
zeci de milioane de lei în bugetele locale, ce urmează a fi utilizate în scopuri publice.
Prezentul studiu demonstrează , o dată în plus, importanța Curții de Conturi ca organ suprem de
control financiar în Republica Moldova, care asigură controlul cel mai eficient în acest domeniu, iar
rezultatele lui trebuie să fie luate în considerare și în cazul controlului administrativ exercitat de
autoritățile publice locale, pentru a nu admite încălcări și neajunsuri de tipul celor constatate în
Raportul de audit. O cerință este ca rezultatele auditului public ex tern să fie adus e la cunoștință atât
autorităților publice centrale cât și celor locale cu responsabilități în acest sens, pentru evitarea
lacunelor pe viitor.
14. În ceea ce privește efectuarea controlului execuției bugetare, putem concluziona că în ult ima
perioadă s -au făcut un șir de modificări în legislația de specialitate, ceea ce a dus la faptul că nu se
dublează tematicile de control (vorbim în special de Curtea de Conturi și Inspecția Financiară) și are
ca efect disciplinarea autorităților respons abile de gestionarea finanțelor publice locale, ridicarea
gradului de încasări la nivel local. Dar, totodată, din analiza multiplelor rapoarte întocmite în ultimii
ani, rezultă o creștere, deși cu pași mai lenți, a gradului de responsabilitate al autorităț ilor locale. Un
150 alt aspect ce trebuie evidențiat este faptul cum vor fi recuperați banii publici după exercitarea
controalelor înfăptuite de organele de control. Este un aspect important, deoarece, din analiza
rapoartelor de control, am constatat o tendinț ă negativă de neîndeplinire în totalitate a prescripțiilor
impuse autorităților publice locale în vederea recuperării banilor publici. În acest sens, se impune
elaborarea și implementarea unor proceduri de control intern pentru responsabilizarea autorități lor
implicate în procesul bugetar, pentru a înlătura impedimentele în realizarea obiectivelor în materie
de economicitate, eficiență și eficacitate privind gestionarea banului public, a asigura o administrare
eficientă a mijloac elor din fondul de rezervă și a nu admite ca resursele destinate anumitor domenii
să fie utilizate în alte scopuri etc.
15. Privitor la formarea profesională a cadrelor din administrația publică locală, putem remarca
următoarele: pe parcursul realizării studiului au fost făcute so ndaje la diferite nivele ale
administrației publice locale, adresând un șir de întrebări ce țin de administrarea finanțelor publice
locale, rezultatul este însă unul prea puțin îmbucurător.
Gradul slab de pregătire al persoanelor responsabile de gestionar ea finanțelor, ne -a fost
demonstrat prin răspunsuri simple, evazive, în multiple cazuri chestionarele au fost restituite fără
răspunsuri la întrebările propuse. În unele anchete, chiar persoanele cu funcții de răspundere solicită
implementarea diferitor metode de ridicare a profesionalismului la nivel local.
Problema științifică importantă soluționată constă în studiul critic al elementelor procesului
de administrare a finanțelor publice locale ca parte integrantă a finanțelor publice în general, ceea
ce a contribuit la elaborarea unor recomandări și propuneri de lege ferenda în vederea
perfecționării cadrului legal național.
Recomandările ce decurg din conținutul concluziilor generale și care reflectă o opinie a
autorului în vederea creării unui cadru normativ eficient din punct de vedere aplicativ sunt:
1. A completa art.1 al Legii finanțelor publice locale din 16.10. 2003 și art.3 al Legii
finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale din 25.07.2014 cu noțiunea „procesul
bugetar la nivelul col ectivităților locale”.
2. A înlocui termenul „circulară“ utilizat de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar –
fiscale din 25.07.2014 cu termenul “note metodologice“, deoarece acest termen, după părerea
noastră, reflectă mai corect esența documen tului în cauză. Totodată ar fi în concordanță cu
Legea privind finanțele publice locale.
3. A modifica alin.2 lit. a) art.19 din Legea privind finanțele publice locale din 16.10. 2003.
Trebuie prevăzut expres care sunt „ termenele stabilite de Guvern”.
Sintagma „ în termenele stabilite de Guvern” se va înlocui cu sintagma „până la 1 iulie”.
151 4. A modifica și completa alin.2 lit. c) art.19 din Legea privind finanțele publice locale din
16.10. 2003.
La termenul de 20 zile, rezervat pentru prezentarea proiecte lor bugetelor locale, se vor adăuga
10 zile, termen în care, ar putea fi înlăturate divergențele ce pot eventual să apară la elaborarea
proiectelor respective.
5. A abroga alin.2 art.23 din Legea privind finanțele publice locale din 16.10. 2003.
Această enun țare pare a fi o amenințare din partea autorităților centrale, ceea ce contravine
principiului autonomiei locale, or, nu vom întâlni nici o autoritate publică locală care ar dori o
tergiversare a executării bugetelor locale.
6. Modificarea denumirii art. 24 din Legea nr. 397 privind finanțele publice locale din 16.10.
2003.
Trebuie să fie adusă în concordanță cu prevederile art. 59 din Legea privind finanțele publice și
responsabilitățile bugetar -fiscale (în sensul repartizării trimestriale a veniturilor și cheltuielilor
bugetare).
7. Modificarea art.47 al Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale din
25.07.2014.
A completa alin.2 cu lit.e) cu următorul conținut „ direcția finanțe prezintă Ministerului
Finanțelor rapoartele anuale privind e xecuția bugetelor unităților administrativ -teritoriale pentru a fi
incluse în raportul privind execuția bugetului public național – până la data de 1 mai”. În același
context trebuie modificat și alin.5 art.28 al Legii privind finanțele publice locale în c are rapoartele
trimestriale se vor diviza de raportul anual. A completa art.28 cu alin.6.
8. Se recomandă autorităților raionale în comun cu autoritățile de resort să asigure implementarea
unor măsuri pentru formarea profesională a persoanelor cu funcții de r ăspundere și perfectarea
îndrumărilor metodologice în materie de evaluări analitice aferente fundamentării bazei de date
privind potențialul economic, și respectiv surselor.
9. A completa Legea privind finanțele publice locale din 16.10. 2003 cu un nou Capito l denumit:
„Principiile bugetare”, în care să fie prevăzute următoarele principii: principiul
descentralizării; principiul subsidiarității; principiul echilibrului bugetar(balansării);
principiul unității; principiul realității; principiul anualității; principiul colaborării între
autoritățile de diferite nivele; principiul transparenței și publicității.
Recomandări cu caracter de lege ferenda:
1. Art.1 al Legii finanțelor publice locale din 16.10. 2003 Legea finanțelor publice și
responsabilității bugetar -fiscale din 25.07.2014 se va completa cu următoarea prevedere:
152 „Proces bugetar la nivelul colectivităților locale denumim totalitatea actelor și operațiunilor cu
caracter tehnic și normativ îndeplinite de organele administrației publice locale în colaborare c u
autoritățile publice centrale în vederea elaborării, adoptării, executării și încheierii execuției
bugetare”;
2. A modifica alin.2 lit. a) al art.19 din Legea privind finanțele publice locale din 16.10. 2003 .
“ Până la 1 iulie, Ministerul Finanțelor remit e autorității executive a unității administrativ –
teritoriale de nivelul al II -lea și direcției finanțe respective note metodologice (circulare) privind
prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor și
cheltui elilor bugetare pe anul (anii) următor (i) și unele momente specifice de calculare a
transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat;”.
3. A modifica și completa alin.2 lit. c) al art.19 din Legea privind finanțele publice locale din
16.10. 2003.
La termenul de 20 zile, rezervat pentru prezentarea proiectelor bugetelor locale se vor adăuga
10 zile, termen în care să fie înlăturate eventualele divergențe, apărute la elaborarea proiectelor
respective.
d) „lit c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice (circularelor ), autoritățile
executive ale unităților administrativ -teritoriale de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei
tuturor tipurilor de impozite și taxe ce urmează a fi colectate în anul (anii) următor (i) în
unitatea administrativ -teritorială respectivă, precum și a proiectului bugetului autorității
administrativ -teritoriale de nivelul întâi, care se prezintă direcției finanțe pentru analiza
corectitudinii proiectului și întocmirea sintezei consolidate a proiectelor bugetelor unităților
administrativ -teritoriale de nivelul întâi și al doilea.
În caz de apariție a anumitor divergențe, în termen de 10 zile de la prezentarea proiectului de
buget, direcția finanțe în comun cu autoritatea executivă de nive lul întâi asigură înlăturarea
divergențelor constatate;”
4. Modificarea den umirii art. 24 din Legea privind finanțele publice locale din 16.10. 2003 .
Denumirea „Repartizarea veniturilor și cheltuielilor bugetelor unităților administrativ –
teritoriale” se va mo difica în „ Repartizarea trimestrială a veniturilor și cheltuielilor bugetelor
unităților administrativ -teritoriale”.
5. Modificarea art.47 al Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar -fiscale din
25.07.2014.
Alin.2 se va completa cu lit.e) cu urm ătorul conținut „ e) direcția finanțe prezintă Ministerului
Finanțelor raportul anual privind execuția bugetelor unităților administrativ -teritoriale pentru a
fi incluse în raportul privind execuția bugetului public național – până la data de 1 mai”.
153 În același context trebuie modificat și alin.5 art.28 al Legii privind finanțele publice locale din
16.10. 2003 în care rapoartele trimestriale vor fi separate de raportul anual. Art.28 se va completa
cu alin.6.
„5) În termenele stabilite de Ministerul Finanț elor, direcțiile finanțe prezintă ministerului
rapoarte trimestriale privind execuția bugetelor unităților administrativ -teritoriale de nivelul
întâi și al doilea pentru a fi incluse în raportul privind execuția bugetului public național.
6) Direcția fina nțe prezintă Ministerului Finanțelor raportul anual privind execuția bugetelor
unităților administrativ -teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind execuția bugetului
public național – până la data de 1 mai”.
6. Legea privind finanțele publice locale din 16.10. 2003 se va completa cu un nou Capitol :
„Capitolul I/1
Principiile bugetare
în care să fie prevăzute următoarele principii:
Art.3/1 Principiul descentralizării;
Art.3/2 Principiul subsidiarității;
Art.3/3 Principiul echilibrului bugetar;
Art.3/4 Principiul unității;
Art.3/5 Principiul realității;
Art.3/6 Principiul anualității;
Art.3/7 Principiul colaborării între autoritățile de diferite nivele;
Art.3/8 Principiul transparenței și publicității”.
Planul de cercetări de perspectivă include următoarele repere :
1.Continuarea investigațiilor privind sporirea gradului de autonomie financiară a autorităților
publice locale;
2.Estimarea eficacității formelor și metodelor de control în procesul administrării finanțelor publice
locale ;
3.Adm inistrarea finanțelor publice locale: analiză de drept comparat.
154 BIBLIOGRAFIE
1. Aramă E. Istor ia dreptului românesc. Chișinău: Editura S.A.” Reclama”, 2003. 236 p.
2. Armeanic A. Drept financiar. Ediția a II – a.Chișinău: ASEM, 2008. 300 p.
3. Arseni A. Drept constituțional și instituții politice. Vol. I. Chișinău : Prut -Color, 1997. 220 p.
4. Aslan Th.C. Tratat de finanțe cuprinzâ nd și legislațiunea fiscală după război. București:
TIPOGRAFIILE ROMÂNE -UNITE,1 925. 550 p.
5. Bannock G., Baxer R.E., Davis Evan. Dictionary of Economics. Penguin Books, 1992. 527 p.
6. Bălan E. Administrarea finanțelor publice locale. Iași: Lumina, 1999. 179 p.
7. Bălan E. Drept financiar. București: ALL BECK, 2003. 320 p.
8. Bostan I., Morariu A., Costea I. Drept financiar p ublic. Cluj -Napoca: Dacia, 2006. 486 p.
9. Bratu D., Neacșu D. Aspecte juridico -administrative ale autonomiei locale în Europa. București,
EDITURA UNIVERSITARĂ, 2013. 216 p.
10. Brown C.L., Jakson P.M. Public Sector Economics. Oxfo rd: Basil Blackwell, 1990.
11. Buzdugan A. Aspecte generale privind performanța serviciilor publice locale în țările dezvoltate .
În: Studia Univeritatis Moldaviae, Chișinău : CEP USM, 2013, nr.2(62), p.122 -128.
12. Carta Europeană a Autonomiei Locale. Strasbourg, 1 5.10.1985. În : Legislația administrației
publice l ocale. București: CH Beck, 2007, p.66 -73.
13. Carta Europeană a Autonomiei Locale. Raport explicativ . În: Monitorul Oficial nr.141 din
22.11.2001.
14. Cernea E., Molcuț E. Istoria statului și dreptului românesc. Bu curești: Șansa, 1998. 278 p.
15. Cârnaț T. Drept constituțional. Chișinău: „ Print -Caro” SRL, 2010. 513 p.
16. Cobăneanu S. Administrația publică locală. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele,
Chișinău: Tich, 2005. 359 p.
17. Cobăneanu S. Noțiunea și conținutul științific al principiului constituțional al autorităților
administrației publice locale. În: Analele științifice ale USM. Chișinău: CEP USM, 2000, p.159 –
163.
18. Cobăneanu S., Bobeică E. Autonomia financiară în activitatea autorităților publice locale. În:
Materialele Conferinței internaționale științifico -practice. Chișinău: CEP USM, 2008, vol.1,
pag.193 -197.
19. Cobăneanu S., Bobeica E., Rusu V. Drept a dministrativ: Î.S.F.E. -P. „Tipografia Centrală”,
Chișinău, 2012.324 p.
20. Cobăneanu S., Televca O. Unele consider ații privind descentralizarea financiară. În: Revista
Națională de Drept. Chișinău, 2008, pag.7 -11.
155 21. Codul electoral al Republicii Moldova aprobat de Pa rlamentul Republicii Moldova pri n Legea
nr.1381 din 21.11.1997. În: Monitorul Oficial nr.81 din 08.12.199 7.
22. Codul fiscal al Republicii Moldova aprobat de Parlamentul Republicii Moldova prin Legea
nr.1163 din 24.04.1997. În: Monitorul Oficial nr. ediție specială din 25.03.2005 .
23. Condor I. Drept fiscal și financiar. București: Tribuna economică, 1996. 543 p.
24. Condor I., Stancu R. Drept financ iar și fiscal român. București: Editura Fundației România de
Mâine , 2002 . 392 p.
25. Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republ icii Moldova,
12.08.1994, nr.1.
26. Cornea S. Asigurarea transpare nței decizionale în administrația publică locală. În: Moldoscopie
(probleme de analiză po litică), nr.4(XLVII), Chișinău : CEP USM, 2009. 194 p.
27. Costachi Gh., Guceac I. Fenomenul constituționalismului în evoluția Republicii Moldova spre
statul de drept . Chișinău: F.E. -P. „ Tipografia Centrală”, 2003. 344 p.
28. Costachi Gh., Kozmalî I. Concluzii și recomandări privind reforma administrației publice locale.
În: Revista Națională de Drept, 2001, nr.3(6), p.50 -51.
29. Costaș C., Mine a M. Drept financiar. București: Un iversul Juridic, 2015.385 p.
30. Creangă I. Curs de drept administrativ. Vol.I. Chișinău: Epigraf, 2004 . 335 p.
31. Creangă I. Curs de drept administrativ. Vol.II. Chișinău: Epigraf, 2005. 352 p.
32. Chiveri G . Principiul transparenței în activitatea autorităților p ublice – garanție a unei
administrări democratice în statul de drept. Teză de doctor în drept. Chișinău, 2011. 171 p.
33. Declaraț ia Universală a Drepturilor Omului adoptată la New York la 10 decembrie 1948. În:
Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 2 17-XII din 28.07.1990.
34. Decretu l nr.39 al Preș edintelui Republicii Moldova Cu privire la Trezoreria de Stat din 10
martie 1993. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 28.03.1993, nr.000.
35. Dicționarul explicativ al Limbii Române. București: Univers En ciclopedic, 1996. 1192 p.
36. Dicționarul limbii române literare contemporane. Vol.I. București: Editura Academiei RPR,
1955. 627 p.
37. Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Vol.II. București: Lumina LEX, 1998.
38. Drăganu T. Introducere în teoria și practica statului de d rept. Cluj -Napoca: Dacia, 1992. 223 p.
39. Drehuță E., Neamțu Gh., Voicu E. Bugetul public și contabilitatea unităților bugeta re. Bacău:
EDITURA AGORA, 2000. 294 p.
40. Georgescu M.A. Administrarea finanțelor publice și a bugetului. Bucureșt i: PRO
UNIVERSITARIA, 2009. 527 p.
41. Ghinea A., Ciocan S. Bugetele locale între teorie și practică . În: Sociologie românească, 2000,
156 nr.3-4, p.95 -118.
42. Gliga I. Drept financ iar. București: Humanitas, 1998. 423 p.
43. Grădinaru N. Desconcentrarea în administrația publică -componentă a statului de drept. În:
Revista Națională de Drept, 2002, nr.10(25), p.62.
44. Guceac I. Curs elementar de drept constituțional. Vol.I. Chișinău: Reclama, 2001. 257 p.
45. Guceac I. Evo luția constituționalismului în Republica Mo ldova. Chișinău, 2000. 373 p.
46. Hotărârea nr.21 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Ocnița pe anii
2011 -2012 din 26 aprilie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:39.
47. Hotărârea nr.25 p a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor
și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Ungheni pe
anii 2011 -2012 din 20 mai 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:35.
48. Hotărârea nr.26 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Soroca pe anii
2011 -2012 din 20 mai 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:32.
49. Hotărârea nr.27 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugete lor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Șoldănești pe
anii 2011 -2012 din 23 mai 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:39.
50. Hotărârea nr.29 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Ialoveni pe anii
2011 -2012 din 17 iunie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.20 16 ora 19:27
51. Hotărârea nr.32 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Căușeni în anii
2011 -2012 din 27 iunie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:23
52. Hotărârea nr.35 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul unităților administrativ -teritoriale din municipiul
Chișinău în 2012 din 28 iunie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:18
53. Hotărârea nr.36 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din municipiul Bălți pe anii
2011 -2012 din 4 iulie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:14
54. Hotărârea nr.46 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugete lor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Rezina pe anii
2011 -2012 din 23 iulie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:11
55. Hotărârea nr.58 a Curții de Conturi a Rep ublicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
157 gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Cantemir pe
anii 2011 -2012 din 25 noiembrie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2 016 ora 19:08
56. Hotărârea nr.64 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor și
gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților publice locale din raionul Nisporeni pe
anii 2011 -2012 din 13 decembrie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:04
57. Hotărârea nr.27 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității executării bugetelor și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publi ce locale din raionul Anenii -Noi pe anul 2013 din 12 iunie 2014. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 19:57
58. Hotărârea nr.42 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiulu i bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Telenești pe anul 2013 din 23 iulie 2014. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 19:54
59. Hotărârea nr.53 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Taraclia pe anul 2013 din 26 noiembrie 2014. www.cc rm.md accesat
la 17.01.2016 ora 19:50
60. Hotărârea nr.15 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Dondușeni p e anul 2014 din 18 iunie 2015. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 20:16
61. Hotărârea nr.16 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniul ui public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Călărași pe anul 2014 din 18 iunie 2015. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 20:13
62. Hotărârea nr.24 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportu l auditului
conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Florești pe anul 2014 din 07 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 20:19
63. Hotărârea nr.23 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Criuleni pe anul 2014 din 07 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 20:11
64. Hotărârea nr.25 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
158 conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Hîncești pe anul 2014 din 14 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 20:08
65. Hotărârea nr.31 a Curții de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiului buge tar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Drochia pe anul 2014 din 24 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la
17.01.2016 ora 20:03
66. Hotărârea nr.45 a Curții de Conturi a Republi cii Moldova privind Raportul auditului
conformității exercițiului bugetar și gestionării patrimoniului public în cadrul autorităților
publice locale din raionul Cimișlia pe anul 2014 din 07 decembrie 2015. www.ccrm.md accesat
la 17.01.2016 ora 19:59.
67. Hotărârea nr.13 a Curții Constituționale cu privire la controlul constituționalității unor prevederi
din Legea nr.781 -XV din 28 decembrie 2001 „Pentru modificarea și completarea Legii nr. 186 –
XIV din 06 noiembrie 1998 „Privin d administrația publică locală din 14 martie 2002””. În:
Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova, 04.04.2002, nr.46 -48.
68. Hotărârea nr.189 a Parlamentul Republicii Moldova cu privire la Concepția Controlului de Stat
în Republica Moldova din 19 iulie 1994. În: Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova,
22.09.1994, nr.006 .
69. Hotărârea nr.1026 a Guvernului Republicii Moldova privind organizarea activității de inspectare
financiară din 02 noiembrie 2010. În: Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova, 09.11.2010,
nr.22 1-222.
70. Hotărârea nr.1265 a Guvernului Republicii Moldova cu privire la reglementarea activității
Ministerului Finanțelor din 21 noiembrie 2008. În: Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova,
21.11.2008, nr.208 -209.
71. Hotărârea nr.668 a Guvernului privind pagi nile oficiale ale autorităților administraț iei publice în
rețeaua Internet din 19 iunie 2006. În: Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova, 30.06.2006,
nr.98 -101.
72. Hotărârea nr.1041 a Guvernului cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului
financiar public inter n pentru anii 2014 -2017 din 20 decembrie 2013. În: Monitorul Ofi cial al
Republicii Moldova, 27.12.2013, nr.304 -310/1147 .
73. Hotărârea nr.808 a Guvernului cu privire la aprobarea P lanului național de acțiuni pentru
implementarea Acordulu i de Asociere Republica Moldova -Uniunea Europeană în perioada
2014 -2016 din 07 octombrie 2014 . În: Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova, 10.10.2014,
nr.297 -309.
159 74. Hotărârea nr.845 a Guvernului cu privire la oficile teritoriale ale Cancelariei de Stat din 18
decembrie 2009 . În: Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova, 22.12.2009, nr.189 -190.
75. Hotărârea nr.1402 a Guvernului cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administrației
publice centrale în Republica Moldova din 30 decembrie 2005 . În: Monitoru l Ofi cial al
Republicii Moldova, 06.01.2006, nr.1 -4.
76. Hotărârea nr.573 a Guvernului cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a
managementului finanțelor publice 2013 -2020 din 06 august 2013 . În: Monitorul Ofi cial al
Republicii Moldova, 09.08.2013, n r.173 -176.
77. Humă I. Teoria generală a dreptului. Focșani: NEURON, 1995. 168 p.
78. Ionescu Cr. Drept constituțional și instituții politice. Vol.I. București: Lumina LEX, 2001.
79. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol.I. Ediția III. București : ALL Beck, 2001. 624 p.
80. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol.II. Ediția II. București: Nemira, 1996. 679 p.
81. Lalimière P. Les finances publiques. Paris: Librairie Armand Colin, 1970. 477 p.
82. Le controle des finances locales // www. jeanclaudegaudin.net/img_site /document/dossier11.pdf
accesat la 14.10.2016
83. Legea cu privire la informatizare și la resursele informaționale de stat. Nr.467 -XV din 21
noiembrie 2003 . În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 01.01.2004, nr.6 -12.
84. Legea privind sistemul buge tar și pr ocesul bugetar. Nr.847 din 24 mai 1996. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 27.03.1997, nr.19 .
85. Legea privind accesul la informație . Nr.982 -XIV din 11 mai 2000. În: Monitorul Oficial al
Republ icii Moldova, 28.07.2000, nr.88 -90.
86. Legea privind adm inistrația publică locală. Nr.310 din 07 decembrie 1994 . În: Monitorul Oficial
al Republ icii Moldova, 14.01.1995, nr.003.
87. Legea privind administrația publică locală. Nr. 186 din 06 noiembrie 1998. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 12.02.1999, nr.014.
88. Legea privind administrația publică locală . Nr. 123 din 18 martie 2003. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 19.03.2003, nr.49.
89. Legea privind administrația publică locală . Nr.436 -XVI din 28 decembrie 2006. În: Monitorul
Oficial al Repu blicii Moldova, 09.03.2007, nr.32 -35.
90. Legea privind finanțele publice locale . Nr.397 -XV din 16 octombrie 2003 . În: Monitorul
Oficial al Republ icii Moldova, 19.12.2003, nr.248 -253.
91. Legea privind transparența în procesul decizional . Nr.239 -XVI din 13 noi embrie 2008. În:
Monitorul Oficial al Republ icii Moldova, 05.12.2008, nr.215 -217.
92. Legea privind descentralizarea administrativă . Nr.435 -XVI din 28 decembrie 2006. În:
160 Monitorul Oficial al Republicii Moldo va, 02.03.2007, nr.29 -31/91 .
93. Legea privind control ul financiar public intern . Nr. 229 din 23 septembrie 2010. În: Monitorul
Oficial al Republicii Mol dova, 26.11.2010, nr.231 -234.
94. Legea României privind finanțele publice locale . Nr.273 din 29 iunie 2006. În: Monitorul
Oficial, Partea I, 18.07.2006, nr.61 8.
95. Legea României privind auditul public intern. Nr.672 din 19 decembrie 2002 . În: Mo nitorul
Oficial, 05.12.2011 , nr.856.
96. Legislația administrației publice locale. București: CH Beck, 2007. 330 p.
97. Legea privind finanțele publice locale. Nr.491 din 9 iuli e 1999. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 16.09.1999, nr.101.
98. Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar – fiscale. Nr. 181 din 25 iulie 2014. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 08.08 .2014, nr.223 -230.
99. Legea privind siste mul bugetar. N r.318-XII din 29 noiembrie 1990. În: Veștile, 30.12.1990,
nr.12.
100. Legea privind bazele autoadministrării locale. Nr.635 din 10 iulie 1991. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova,10.07.1991, nr.006.
101. Legea Curții de Conturi . Nr. 261-XVI din 05 decembrie 2008 . În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 31.12.2008, nr.237 -240/864 .
102. Legea cu privire la bani. Nr.1232 – din 15 decembrie 1992. În: Monitorul Parlamentului,
01.03.1993, nr.51.
103. Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei. Nr. 548 din 21 iulie 1995 . În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 12.10.1995, nr.56 -57.
104. Legea privind reglementarea valutară. Nr. 62 din 21 martie 2008 . În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 18.07.2008, nr.127 -130.
105. Legea pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni
privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012 -2015 . Nr.68 din
05 aprilie 2012 . În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 13.07.2012, nr. 143 -148.
106. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Nr. 1359 din 24 octombrie 1997. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 18.12.1997, nr. 84 -85.
107. Legea privind sistemul public de asigurări sociale. Nr. 489 din 08 iulie 1999. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 06.01.2000, nr. 1 -4.
108. Legea -cadru a descentralizării. Nr.195 din 22 mai 2006. În: Monitor ul Oficial al României ,
25.05 .2006 , nr. 453 .
109. Leon Gh.N. Elemente de Știință Financiară. Ediția a II -a. Cluj: Editura ”CERCETĂRI
161 JURIDICE“, 1942. 674 p.
110. Luminosu D.S., Po pa V. Sociologia juridică. Timișoara: Helicon, 1995.
111. Malinowska -Misiag Elzbieta, Misiag Wojciech Finanse publiczne w Polsce .Warszawa:
Rzeszow, 2006. 728 p.
112. Manda C. Drept administrativ. București: Victor, 2000. 320 p.
113. Manda C., Manda C. Dreptul colectivită ților locale. București: Universul Juridic, 2008. 539
p.
114. Manole T. Finanțele publice locale, rolul lor în consolidarea autorității financiare la nivelul
unității administrativ -teritoriale. Chișinău: EPIGRAF, 2003. 238 p.
115. Manole T. Finanțele publice locale. Teorie și aplicații. Chișinău: Cartier, 2000. 262 p.
116. Marinescu T., Ștefănescu P., Gănescu I., Pațac M. Noțiuni de: Drept Constituțional, Drept
Administrativ, Finanțe, Statistică. Vol.I Doctrină, Bucureș ti: „ LUPTA” N. STROILA, 1936.
657 p.
117. Nota juridică p rivind unele aspecte ale implementării noului sistem de finanțe publice locale.
www.calm.md . accesat la 15.05.2015.
118. Negru B. Teoria generală a dreptulu i și statului. Chișinău: Sec ția Editare a Academiei de
Administrare P ublică pe lângă Guvernul Republicii Moldova, 1999. 314 p.
119. Negru B. , Negru A. Teoria generală a dreptului și statului. Chișinău: Bons Offices, 2006.
520 p.
120. Negulescu P. Curs de drept constituțional român. București: Casa Școalelor, 1927. 576 p.
121. Nemerenco V. Modele și sisteme de administrație publică a municipiilor capitală. Teză de
doctor în drept. Chișinău, 2008. 172 p.
122. Oneț C. Dreptul finanțelor publice. Partea generală. București: Lumina LEX, 2005, 102 p.
123. Oprea I., Pamfil C.G., Radu R., Zăstăroiu V. Dicți onar universal ilustrat al limbii române.
Vol.11. București: Litera, 2011, 360 p.
124. Ordinul cu privire la aprobarea Cerințelor -standard față de paginile oficiale ale autorităților
administrației publice în rețeaua Internet nr.46/33 al Ministerului Dezvoltări i Informaționale al
Republicii Moldova din 17.04. 2007.
125. Orlov M. Dre pt administrativ. Chișinău: Epigraf, 2001 . 216 p.
126. Orlov M., Belecciu Șt. Drept administrativ. Chișinău: „ Elena -V.I.”, 2005. 270 p.
127. Orlov M., Belecciu Șt . Drept administrativ. Chișinău: Epigraf, 2008. 264 p.
128. Oroveanu M.T. Istoria dreptului românesc și evoluția instituțiilor constituționale. București,
1992. 314 p.
129. Platon M. A dministrația publică. Chișinău: Edituara “Universul”, 2007. 928 p.
162 130. Popa E. Autonomia locală în România. București: ALL BECK, 1999. 214 p.
131. Popa E. Mari instituții ale dreptului administrativ. București: Lumina LEX, 2002. 472 p.
132. Popa V., Munteanu Ig., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chișinău: Cartier
SRL, 1998. 219 p.
133. Popescu C. -L. Autonomia locală și i ntegrarea europeană.București: ALL BECK, 1999. 346
p.
134. Postolache R. D repr financiar. București: C.H.Beck, 2009. 424 p.
135. Preda M. Autoritățile administrației publice. București: Lumina LEX, 1999. 687 p.
136. Predescu B., Predescu I., Roibu A. Principiul subsidiar ității. București: regia Autonomă
Monitorul Oficial, 2001. 360 p.
137. Prelot M., Boulois J. Institutions Politique et Droit Constitutionnel, Ediția a 8 -a, Paris:
Dalloz, 1980.
138. Prisăcaru V.I. Tratat de Drept administrativ român. București : C.H.Beck, 2010. 694 p .
139. Proiectul Legii privind finanțele publice locale.www.mf.gov.md/common/archive accesat la
27.12.2009.
140. Profiroiu A., Profiroiu M. Autonomia financiară a colectivităților locale din România –
premisă a succesului descentralizării // Transylvanian Review of A dministrative Sciences, 2007,
nr.19, p.77 -85.
141. Raport general privind situația autonomiei locale în Republica Moldova. Studiu realizat în
cadrul Programului „Creșterea Susținerii Populare în favoarea Autonomiei Funcționale a
Puterilor Locale”, IDIS Viitorul , Martie, 2003.
142. Raport privind rezultatele preliminare a executării bugetului public național în anul 2011.
www.mf.gov.md/reports accesat la 21.11.2015.
143. Raport operativ privind executarea bugetului public națio nal în anul 2012.
www.mf.gov.md/reports accesat la 21.11.2015.
144. Raport operativ privind executarea bugetului public național în anul 2013.
www.mf.gov.md/reports accesat la 21.11.2015.
145. Raport operativ privind executarea bugetului public național în anul 2014.
www.mf.gov.md/reports accesat la 21.11.2015.
146. Raport privind executarea bugetului public național în luna ianuarie 20 15.
www.mf.gov.md/reports accesat la 21.01.2016.
133. Raport privind executarea bugetului public național în 11 luni ale anului 2015.
www.mf. gov.md/reports accesat la 21.01.2016 .
148. Raport privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale în
163 anul 2013. Chișinău, 2013. 29 p.
149. Raport privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale în
anul 2014. Chișinău, 2015.19 p.
150. Raport privind controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale în
anul 2015. Chișinău, 2016. 22 p.
151. Rațiu M. Drept financiar pu blic. Drept bugetar. București: C.H.BECK, 2013. 294 p.
152. Regulamentul Trezoreri ei de Stat. Anexa nr.2 la Hotărâ rea Guvernului nr.1138 din 1
noiembrie 2005. În: Monitorul Oficial nr.145 -147 din 04.11.2005.
153. Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind
regulamentul financiar aplic abil bugetului general al Comunităților Europene // www.
justice.gov.md/file/Centrul%20de%20armonizare%20a%20legislatiei/Baza%20de%20date/Mat
eriale%202008/Legislatie/32002R1605.PDF accesat la 11.12.2016.
154. Roman D.P. Dreptul finanțelor publice. Sibiu: Casa d e Editură și Presă Tribuna, 2004. 537 p.
155. Rusu Gr. Unele concepții privind administrația publică locală în Republica Moldova. În:
Analele științifice ale USM. Chișinău: CEP USM, 2002, p.9 -11.
156. Secrieru A. Finanțele publice. Chișinău: Epigraf, 2004, 424 p.
157. Sinassamy Christophe Finances publiques. Paris: BREAL, 2016 . 201 p.
158. Stancu R. Dr ept financiar public. București: Editura Fundației „ România de Mâine”, 1998.
199 p.
159. Strategia Lisabona adoptată de Consiliul European extraordinar de la Lisabona la 23 -24
martie 2000// http://www.anpcdefp.ro/userfiles/Anexa_3_TiM_Strategia_Europa_2020.pdf
accesat la 11.12.2016.
160. Strategia de reformă a administrației centrale în Republica Moldov a aprobată prin Hotărârea
Guvernului nr.1402 din 30 decembrie 2005. În: Monitorul Oficial nr.1 -4 din 06.01.2006.
161. Szekely Cătălina Ștefania. Corelația principiilor subsidiarității și autonomiei locale – plan
comparativ: Republica Moldova și România. Teză de doctor în drept. Chișinău, 2006. 155 p.
162. Șaguna D. D., Șova D. Dreptul financiar public. București: Ch Beck, 2007. 441 p.
163. Șaguna D.D. Drept financiar și fiscal. Tratat. București: Eminescu, 2000. 1159 p.
164. Șagun a.D.D. Drept financiar public. București: All Beck, 2012 . 416 p.
165. Șaguna D.D., Tofan M. Drept financiar și fiscal european. București: C.H.BECK, 2010. 294
p.
166. Tabără V. Finanțele publice și controlul financiar în administ rația publică locală. București:
C.H. BECK, 2009. 415 p.
167. Tămaș S. Dicționar polit ic. Instituțiile democrației și cultură civică. București: Casa de
164 cultură și presă „Șansa” SRL, 1996. 414 p.
168. Televca O. Principiile finanțelor publice locale: concept și cadru legal. Revista Națională de
Drept, nr.12(99), decembrie, 2008. p.48 -50.
169. Televca O. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităților locale. Simpozionul
Internațional „UNIVERSUL ȘTIINȚELOR”, Ediția a I V-a din 8 septembrie 2013, Iași: PIM,
2013. p.353 -356.
170. Televca O. Administrarea finanțelor publice locale: studiu de caz. În: I nterferențe
Universitare – Integrare prin Cercetare și Inovare, Conferința științifică cu participare
internațională, 25-26 septembrie 2012, Chișinău: CEP USM, 2012. p.210 -212.
171. Televca O. Principiul transparenței și publicității. Studia Universitatis, Seri a ȘTII NȚE
SOCIALE, nr.3(53), Chișinău: CEP USM, 2012. p.78 -85.
172. Televca O. Evoluția istorică a finanțelor publice de la origini până la Unirea Principatelor.
Studia Universitatis, Seria ȘTIINȚE SOCIALE, nr.3(23), Ch ișinău: CEP USM, 2009. p.69 -76.
173. Televca O. Cadrul normativ al finanțelor publice în RASSM. În: Integrare prin Cercetare și
Inovare, Conferință științifică cu participare internațională, 10 -11 noiembrie 2014, Rezumate ale
comunicărilor, Științe sociale, Chișinău: CEP USM, 2014. p.234 -245.
174. Televca O . Evoluția finanțelor publice locale în Republica Moldova (1990 -2003).
Administrația publică: aspecte practico -științifice, probleme și perspective, Conferința
internațională științifico -practică, 30 ianuarie 2004, Chișinău: CEP USM, 20 04, p.343 -349.
175. Televca O. Autonomia financiară. Conferința corpului didactico -științific „Bilanțul
activității științifice a USM pe anii 2000 -2002”, 30 septembrie -6 octombrie 2003, Rezumatele
comunicărilor, Științe sociou manistice, Vol.I, Chișinău: CE USM, 2003, p.135 -136.
176. Televca O. Finanțele publice locale: realizări și perspective. Analele științifice ale USM,
Seria „Științe socioumanistice”, Vol.I, Chișinău: USM, 2001, p.507 -510.
177. Televca O. Aplicarea principiului legalității în administrarea finanțelor publice locale. În:
Materialele Conferinței științifice internaționale „Perspectivele și problemele integrării în spațiul
european al cercetării și educației”, (Cahul, 7 iunie 2016), Volumul I, Cahul : Universitatea de
Stat „B.P.Hașdeu”, 2016, p.189 -192.
178. Televca O. Trezoreri a de stat: evoluție istorică . În: Rezumate ale comunicărilor prezentate la
Conferință științifică națională cu participare internațională ”Integrare prin cercetare și inovare”.
Seria „Științ e juridice ” (Chișinău, 28 -29 septembrie 2016). Editura: CEP USM, 2 016, p. 189 –
192.
179. Văcărel Iu. ș.a. Finanțele publice. București: Editura did actică și pedagogică R.A., 2004.
666 p.
165 180. Voican M. Principiile cadru ale administrației publice locale. Bucu rești: Universul Juridic,
2008. 222 p.
181. Voinea M., Banciu D. Sociologie juridică. București: Universitatea Româno -Americană,
1993, p.98.
182. Voinea Gh., Rusu E. Teorema descentralizării și impactul ei asupra bunăstării unităților
administrativ -teritoriale. În: Analele științifice ale Universității „Alexandru Ioan Cuza” din Iași .
Științe Economice. Tomul LII/LIII, Iași, 2005/2006, p.67 -70.
183. Vlaic u V., Rotaru A., Boaghi V., Vida icu D. Drept fiscal. Chișinău: CEP al USM, 2014. 298
p.
184. www.economica.md – portal economic 06.06.2011
185. www.habitatmoldova.org/public accesat la 15.08.2014
186. www.parlament.md accesat la 22.06.2012
187. ec.europa.eu/romania/documents/eu_romania/tema_27pdf
188. Zarca Jean -Claude Finances publique . Toulouse: Gualino editeur, Lextenso editions, 2016.
48 p.
189. Zubco V. Transparența decizională – condiție de fond pentru prevenirea corupției în
administrația publică locală. Cultura juridică și prevenirea corupției. În: Materialele Conferinței
internațion ale. Chișinău, 1 noiembrie 2007.
190. Wellisch Dietmar Theory of Public Finance ia a Federal State. Cambridge: Cambridge
University Press, 2004. 214 p.
191. Бабин И. Бюджетное право Украины. Черновцы: Черновицкий национальный
университет, 2010. 295 с.
192. Баранчиков В .А. Правовые проблемы становления и развития местного
самоуправления в РФ. Монография. Москва: Проспект, 2005. 190 c.
193. Емел ьянов Н. Местное самоуправление : проблемы , поиски , решения . Москва – Тула :
ТИГИМУС, 1997. 814 с.
194. Законы о бюджетных правах Союза СССР, Союзных и Автономных Республик и
местных советов Депутатов трудящихся. Москва, 1962, с. 213 -235.
195. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местно е самоуправление. Ростов -на-Дону : Феникс , 2003.
379 c.
196. Крохин a Ю. A. Финансовое право России. Москва : HOPMA, 2007. 671 c.
197. Парыг ина В.А., Тедеев А.А. Финансовое право. Москва : EKSMO EDUCATION , 2006.
751 c.
198. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств -участников Содружества
166 Независимых Государств N 12 -10 ”О модельном законе Об общих принципах
организации местных финансов ”” от 08 декабря 1998. www.lawbelarus.com/070691
199. Сборник нормативных актов по советскому административному и финансовому
праву, М осква, 1987, Часть 11 . 118 с.
200. Вопросы советского финансового права. Труды. Тoм Х1Х, Москва, 1971 . 78 c.
201. Финансовое право: Учебник. Под ред. Пахомова И.Н. Харьков: Одиссей, 2007.190 c.
202. Финансовое право: Учебник. Отв. ред. Н.И. Химичева. Москва : ЮРИСТЬ , 2005. 749 c.
167 ANEXE
Anexa 1
CHESTIONAR (pentru reprezentanții APL din sat, comună)
Scopul prezentului chestionar este de a afla opinia reprezentanților organelor administrației
publice locale referitor la situația reală privind administrarea finanțelor publice locale în cadrul
organului administrației locale unde activează. Chestionarul este anonim. Rezultatele chestionării
vor fi utiliza te în cadrul unei cercetări științifice pentru a argumenta anumite afirmații obținute ca
rezultat al studiului efectuat.
Funcția Dvs. _______________________________________________________
Stagiul general de activitate ______________________
Stagiul de a ctivitate în organele administrației publice locale ___________________________
Vârsta ________________________
Organul administrației publice locale
unde activați__________________________________________________________________
1. Cum apreciați gradul de autonomie locală a organului administrației publice locale unde activați
Dvs.?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
2. Cum apreci ați gradul de colaborare dintre organul administrației publice locale unde activați Dvs.
și cel raional în general?
________________________________________________________________________________
__________________________________________________________ ______________________
3. Cum apreciați gradul de colaborare dintre organul administrației publice locale unde activați Dvs.
cu cel raional în materie de finanțe publice locale?
_____________________________________________________________________________ ___
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
4. Ce neajunsuri puteți enumera Dvs. la capitolul transferuri și defalcări din veniturile ge nerale de
stat?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
168 5. Care este rolul primarului în procesul de elaborare a proiectului bugetului local?
________ ________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________ ________________________________________________________
6. Cum apreciați gradul de conlucrare al primarului cu autoritățile publice de nivel raional în cadrul
procedurii bugetare?
___________________________________________________________________________ _____
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
___________ _____________________________________________________________________
7. Cum apreciați posibilitatea de modificare a capitolelor de executare a bugetelor locale în decursul
anului bugetar?
__________________________________________________________________ ______________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
8. Care sunt, în opinia Dvs., lacunele din legislație în ceea ce privește executarea bugetelor locale?
__________________________________________________________________________ ______
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
__________ ______________________________________________________________________
9. În opinia Dvs. descentralizarea în cadrul organelor administrației publice locale este una reală?
Argumentați.
_______________________________________________________________________ _________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
_______ _________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
10. Opinii separate, sugestii
169 _________________________________________________________________________ _______
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
170 Anexa 2
CHESTIONAR (pentru reprezentanții APL din raion)
Scopul prezentului chestionar este de a afla opinia reprezentanților organelor administrației
publice locale referitor la situația reală privind administrarea finanțelor publice locale în cadrul
organului administrației locale unde activează. Chestionarul este anonim. Rezultatele chest ionării
vor fi utilizate în cadrul unei cercetări științifice pentru a argumenta anumite afirmații obținute ca
rezultat al studiului efectuat.
Funcția Dvs. _______________________________________________________
Stagiul general de activitate _____________ _________
Stagiul de activitate în organele administrației publice locale ___________________________
Vârsta ________________________
Organul administrației publice locale
unde activați__________________________________________________________________
1. Cum apreciați gradul de autonomie locală al organului administrației publice locale unde activați
Dvs.?
________________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________ _________
2. Cum apreciați gradul de colaborare dintre organul administrației publice locale unde activați Dvs.
și cel central în general?
________________________________________________________________________________
___________________________________ _____________________________________________
3. Cum apreciați gradul de colaborare dintre organul administrației publice locale unde activați Dvs.
cu cel central în materie de finanțe publice locale?
______________________________________________________ __________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
4. Ce neajunsuri puteți enumera Dvs. la capitolul transferuri și defal cări din veniturile generale de
stat
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
___________________________________________________________ _____________________
________________________________________________________________________________
5. Care este rolul primarului în procesul de elaborare a proiectului bugetului local?
___________________________________________________________________ _____________
171 ________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
6. Cum apreciați gradul de conlucrare al primarului cu autoritățile publice de nivel central în cadrul
procedurii bugetare?
________________________________________________________________________________
_______________________________________________________ _________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
7. Cum apreciați posibilitatea de modificare a capitolelor de executar e a bugetelor locale în decursul
anului bugetar?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
______________________________________________ __________________________________
________________________________________________________________________________
8. Care sunt, în opinia Dvs., lacunele din legislație în ceea ce privește executarea bugetelor locale?
______________________________________ __________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
______________________________________________________ __________________________
________________________________________________________________________________
9. Cum apreciați conlucrarea cu Direcția finanțe și Ministerul Finanțelor în vederea elaborării,
aprobării, executării bugetelor locale?
____________ ____________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
____________________________ ____________________________________________________
10. În opinia Dvs. descentralizarea în cadrul organelor administrației publice locale este una reală?
Argumentați.
________________________________________________________________________________
________ ________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________ ________________________________________________________
172 ________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
11. Opinii separate, sugestii.
________ ________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________ ________________________________________________________
173 Anexa 3
CHESTIONAR (pentru reprezentanții APL din municipiu)
Scopul prezentului chestionar este de a afla opinia reprezentanților primăriei mun. Chișinău
referitor la situația reală privind administ rarea finanțelor publice locale în cadrul organului
administrației locale unde activează. Chestionarul este anonim. Rezultatele chestionării vor fi
utilizate în cadrul unei cercetări științifice pentru a argumenta anumite afirmații obținute ca
rezultat al studiului efectuat.
Funcția Dvs. _______________________________________________________
Stagiul general de activitate ______________________
Stagiul de activitate în organele administrației publice locale ___________________________
Vârsta ____________ ____________
Organul administrației publice locale
unde activați__________________________________________________________________
1. Cum apreciați gradul de autonomie al primăriei mun.Chișinău?
___________________________________________________________ _____________________
________________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
2. Cum apreciați gradul de colaborare dintre primăria mun.Chișinău și organele adm inistrației
centrale în general?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
3. Cum apreciați gradul de colaborare dintre primăria mun.Chi șinău și organele administrației
centrale în materie de finanțe publice locale?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
______________ __________________________________________________________________
____________________________________________________________________
4. Ce neajunsuri puteți enumera Dvs. la capitolul transferuri și defalcări din veniturile generale de
stat?
_____________ ___________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
_____________________________ ___________________________________________________
________________________________________________________________________________
174 5. Care este rolul primarului în procesul de elaborare a proiectului bugetului local?
_____________________________________ ___________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
_____________________________________________________ ___________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
6. Cum apreciați gradul de conlucrare al primarului cu autoritățile publice centrale în cadrul
procedurii bugetare?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________ ________________________________
________________________________________________________________________________
7. Cum apreciați posibilitatea de modificare a capitolelor de executare a bugetelor locale în decursul
anului bugetar?
_______________________ _________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
_______________________________________ _________________________________________
________________________________________________________________________________
8. Care sunt, în opinia Dvs., lacunele din legislație în ceea ce privește executarea bugetelor locale?
_______________________________ _________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
_______________________________________________ _________________________________
9. Cum apreciați Dvs. conlucrarea cu Direcția finanțe și Ministerul Finanțelor în vederea elaborării,
aprobării, executării bugetului mun.Chișinău?
__________________________________________________________________________ ______
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
9. În opi nia Dvs., descentralizarea în cadrul organelor administrației publice locale este una reală?
Argumentați.
________________________________________________________________________________
175 ______________________________________________________________________ __________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
______ __________________________________________________________________________
10. Opinii separate, sugestii.
________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________ __________
________________________________________________________________________________
176
DECLARAȚIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII
Subsemnatul, TELEVCA Oleg, declar pe proprie răspundere că materialele prezentate în tez a
de doctorat se referă la propriile activități și realizări, în caz contrar urmând să suport consecințele
în conformitate cu legislația în vigoare.
___________ 2017
TELEVCA Oleg
177
CV AL AUTORULUI
Date personale: TELEVCA Oleg
Data n așterii: 10 martie 1975
Locul nașterii: s.Ocnița, r -nul Ocnița, Republica Moldova
Studii:
1991 -1996 – Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea de Drept, studii de licență
1999 -2000 – Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea de Drept, studii de master
Specialitatea Drept public
1999 – 2015 – Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea de Drept, studii de doctorat
Catedra Drept constituțional și drept administrativ (Departamentul Drept public)
Activit atea profesională:
1996 – 1999 – lector asistent la catedra Drept constituțional și Drept administrativ
1999 – 2008 – lector la catedra Drept constituțional și Drept administrativ
2008 -2014 – lector superior, catedra Drept constituțional și Drept administr ativ
2000 -2015 – șef-adjunct al catedrei Drept constituțional și Drept administrativ
2008 – până în prezent – șef Biroul Asociat de avocați „Facultatea de Drept” a USM
septembrie 2016 – până în prezent – membru al Colegiului de disciplină și etică de pe lângă
Consiliul Superior al Procurorilor
Domeniile de activitate științifică:
Drept financiar; Finanțele publice locale; Controlul financiar
Articole în reviste de specialitate:
1. Televca O. Finanțele publice locale: realizări și perspective. Analele știi nțifice ale USM,
Chișinău, 2001, p.507 -510.
2. Televca O. Principiile finanțelor publice locale: concept și cadru legal . Revista Națională de
Drept, nr.12(99), decembrie, 2008. p.48 -50.
3. Cobăneanu S., Televca O. Unele considerații privind descentralizarea fina nciară. În: Revista
Națională de Drept. Chișinău, 2008, pag.7 -11.
178 4. Televca O. Evoluția istorică a finanțelor publice de la origini până la Unirea Principatelor .
Studia Universitatis, Seria științe sociale, nr.3(23), Chișinău, 2009. p.69 -76.
5. Televca O. Princ ipiul transparenței și publicității. Studia Universitatis, Seria ȘTIINȚE
SOCIALE, nr.3(53), Chișinău, 2012. p.78 -85.
Participări la foruri științifice naționale și internaționale:
1. Televca O. Autonomia financiară. Conferința corpului didactico -științific „ Bilanțul activității
științifice a USM pe anii 2000 -2002”, 30 septembrie -6 octombrie 2003, Rezumatele
comunicărilor, Științe socioumanistice, Vol.I,Chișinău, 2003. p.135 -136.
2. Televca O. Evoluția finanțelor publice locale în Republica Moldova (1990 -2003). Administrația
publică: aspecte științifico -practice, probleme și perspective, Conferință internațională
științifico -practică, 30 ianuarie 2004, Chișinău: CEP USM, 2004. p.343 -349.
3. Televca O. Administrarea finanțelor publice locale: studiu de caz. În: Inter ferențe Universitare
– Integrare prin Cercetare și Inovare, Conferință științifică cu participare internațională, 25 -26
septembrie 2012, Chișinău, 2012. p.210 -212.
4. Televca O. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităților locale . Simpozionul
Internațional „Universul științelor”, Ediția a IV -a din 8 septembrie 2013, Iași. p.353 -356.
5. Televca O. Cadrul normativ al finanțelor publice în RASSM . În: Integrare prin Cercetare și
Inovare, Conferință științifică cu participare internațională, 10 -11 noiembri e 2014, Chișinău,
2014. p.234 -245.
6. Televca O. Aplicarea principiului legalității în administrarea finanțelor publice locale. În:
Materialele Conferinț ei științific e internaț ionale „Perspectivele și problemele integrării în spațiul
european al cercetării și educației ”, (Cahul , 7 iunie 2016 ), Volumul I, Cahul, Editura:
Universitatea de Stat „B.P.Hașdeu”, 2016. p.189 -192.
7. Televca O. Trezoreria de stat: evoluție istorică. În: Rezumate ale comunicărilor prezentate la
Conferință științifică națională cu particip are internațională ”Integrare prin cercetare și inovare”.
Seria „Științ e juridice ” (Chișinău, 28 -29 septembrie 2016). Editura: CEP USM, 2016. p. 189 –
192.
Lucrări științifice publicate: 12 lucrări științifice
Cunoașterea limbilor: excelent – româna, rusa ; satisfăcător – engleza
Date de contact: Adresa: mun.Chișinău, str.Cuza Vodă, 19/8, ap.78
Telefon: 069154433; e -mail: olegtelevca@mail.ru
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Cu titlu de manuscris [626080] (ID: 626080)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.