Criza Financiara Si Insolventa Unitatilor Administrativ – Teritoriale
CRIZA FINANCIARĂ ȘI INSOLVENȚA UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE
INTRODUCERE:
Ne confruntăm cu o perioadă în continuă schimbare, inclusiv pe plan legislativ, astfel încât asistăm la reglementarea unor aspecte care, până nu demult, erau considerate ca fiind mai degrabă ficțiuni. Aceste schimbări, însă, nu s-au produs aleatoriu, contextul economic precum și procesul anterior și ulterior aderării la Uniunea Europeană determinând în cazul de față o serie de consecințe, atât pe planul dreptului privat, cât și din perspectiva dreptului public. Scopul acestei lucrări este acela de a analiza soluția adoptată de legiuitorul român în ceea ce privește insolvența unităților administrativ – teritoriale, realizând, pe de-o parte, o critică a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale, iar pe de altă parte, încercând a propune soluții pentru dificultățile ce pot fi generate de această reglementare. În consecință, vom prezenta rezumatul fiecărui capitol în parte, după cum urmează:
CAPITOLUL I:
Primul capitol prezintă contextul adoptării reglementării privind criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale, însă realizează, de asemenea, și o critică a actualei reglementări, mai ales în ceea ce privește înlocuirea condițiilor suspensive din Legea nr. 273/2006 (art. 74 și art. 75) cu prezumțiile din O.U.G. nr. 46/2013.
CAPITOLUL II:
Secțiunea I realizează o analiză succintă a surselor de venituri datorate bugetului public local, precum și o trecere în revistă a cheltuielilor publice care se regăsesc în bugetul unităților administrativ – teritoriale.
Secțiunea II, pe de altă parte, prezintă rolul autorităților publice locale, în speță primarul și consiliul local, dar și rolul Curții de Conturi cu privire la monitorizarea cheltuirii eficiente a resurselor publice locale.
CAPITOLUL III:
În Secțiunea I se realizează o expunere de motive cu privire la imposibilitatea intrării unei unități administrativ – teritoriale în faliment, chiar dacă a fost reglementată insolvența acestor structuri la nivel local.
Secțiunea II, în schimb, arată modalitățile și faptele pentru care pot fi trase la răspundere persoanele care se fac responsabile de săvârșirea lor, în contextul crizei financiare și a insolvenței unei unități administrativ – teritoriale.
CAPITOLUL IV:
Ne-am propus ca prin intermediul acestui capitol să analizăm competența instanțelor judecătorești de a soluționa litigiile intervenite cu privire la actele administrative emise sau adoptate de o unitate administrativ – teritorială, în contexul în care unitatea în cauză se află fie în criză financiară, fie în insolvență, după caz. Mai precis, unde anume se poate contesta un act administrativ, dacă unitatea este supusă procedurilor reglementate de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale.
CAPITOLUL V:
Acest capitol începe în Secțiunea I cu prezentarea primului caz de insolvență declarată a unei unități administrativ – teritoriale, mai exact orașul Aninoasa, județul Hunedoara, descriindu-se cauzele care au condus la declanșarea acestui mecanism, dar și demersurile ulterioare efectuate deschiderii procedurii insolvenței. Secțiunea II urmărește oportunitatea adoptării O.U.G. nr. 3/2013, în sensul de a analiza dacă era nevoie de o reglementare în acest sens, cu avantaje și dezavantaje. Secțiunea III propune analiza unei alte regementări recente, dar care poate produce efecte semnificative pe viitor, mai exact Legea bugetului de stat pe anul 2015 nr. 186/2014 în paralel cu H.G. nr. 14/2015.
CONCLUZII:
Ultima parte a lucrării are în vedere analiza succintă a trei probleme, respectiv propuneri pe plan legislativ. Astfel, Secțiunea I prezintă modul în care unitățile administrativ – teritoriale s-ar putea reorganiza atât din punct de vedere teritorial, dar mai ales administrativ, cu consecințele de rigoare pe planul cheltuirii resurselor publice locale. Secțiunea II se referă la modalitatea prin care controlul banilor publici, în speță mecanismul auditului public extern, ar putea să devină mai eficient, astfel încât să prevină intrarea unităților administrativ – teritoriale în criză financiară sau în insolvență, după caz. Secțiunea III prezintă posibilitatea ca procedura insolvenței să poată fi înlocuită cu cea a concordatului preventiv, luându-se în calcul o serie de asemănări, dar și deosebiri între procedura concordatului preventiv și O.U.G. nr. 46/2013.
CAPITOLUL I: Contextul apariției O.U.G. nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale
Adoptarea Ordonanței nu a fost întâmplătoare, fiind rezultatul aplicării prevederilor Acordului stand – by de tip preventiv dintre România și Fondul Monetar Internațional referitoare la reducerea arieratelor unităților / subdiviziunilor administrativ – teritoriale, la care se adaugă și alte motive, printre care și necesitatea deblocării activității furnizorilor de bunuri, servicii și lucrări, care au de recuperat de la autoritățile administrației publice locale sume ce reprezintă arierate, după cum se menționează și în expunerea de motive.
Înainte de analiza propriu – zisă, este important de precizat că ideea de insolvență a unităților administrativ – teritoriale nu este complet nouă în dreptul român. Până în anul 2006 nu a existat o reglementare în acest domeniu, însă după 2006 se pot distinge două etape. În primul rând, a fost instituită etapa regimului Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, mai exact articolele 74 și 75, lege care impunea la momentul respectiv condiții suspensive cu privire la declanșarea procedurii în sine, indiferent că se referea la criza financiară sau la insolvență. Această reglementare își produce efectele până în anul 2013, când se declanșează și cea de-a doua etapă, având în vedere apariția Ordonanței.
Odată cu schimbarea regimului anterior cu privire la criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale, este interesant de observat că se face trecerea de la condițiile suspensive la niște prezumții. În acest sens, pentru a se putea declanșa procedura crizei financiare sau a insolvenței în cazul unei unități administrativ – teritoriale până în 2013, era necesară îndeplinirea unor asemenea condiții. În noua reglementare aceste condiții suspensive au fost înlocuite cu prezumții, reglementare care spune că, de fapt, oricând există o problemă gravă într-o unitate, ea poate fi declarată în criză financiară. Mai mult, această stare se prezumă în anumite situații, la fel și în cazul procedurii insolvenței, diferențele constând în numărul de zile de neplată a arieratelor / salariilor și cuantumul pe care aceste sume îl reprezintă din bugetul unității.
Efectul înlocuirii condițiilor suspensive din prima etapă a reglementării cu prezumțiile din Ordonanță poate conduce la crearea unui dezechilibru, în sensul că în regimul anterior al Legii nr. 273/2006 trebuiau îndeplinite acele condiții pentru a se declanșa procedurile, ori în sensul Ordonanței, până să se ajungă la prezumții, s-ar putea solicita declararea crizei financiare sau a insolvenței, chiar dacă nu au fost atinse acele praguri. Mai mult, pe lângă critica înlocuirii condițiilor suspensive din varianta originală a legii finanțelor publice locale cu niște prezumții, se impune și o critică a termenilor folosiți pentru a descrie atât criza financiară, cât și insolvența: “starea patrimonială caracterizată prin existența unor dificultăți”, “lipsă acută de disponibilități bănești (…) neachitarea obligațiilor pe o anumită perioadă de timp”. Considerăm că ar fi fost recomandabilă utilizarea unor termeni clari, preciși, termeni care să nu lase loc de interpretare în ceea ce privește posibilitatea existenței sau nu fie a stării de criză financiară, fie a stării de insolvență. Prin urmare, varianta originală înlătura eventualele incertitudini care ar fi putut să apară cu privire la declanșarea acestor două proceduri.
În legătură cu adoptarea actualei reglementări, poate fi menționată Hotărârea Consiliului Suprem al Magistraturii nr. 539 din 5 iunie 2008, care, analizând proiectul de Lege privind criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale transmis spre avizare, îi acordă un aviz negativ, transmis de altfel, Ministerului Afacerilor Interne. Concluzia Plenului Consiliului Superior al Magistraturii a fost aceea că “proiectul de lege analizat conține elemente de neconstituționalitate, erori de tehnică legislativă și ambiguități susceptibile să genereze dificultăți de ordin practic”, motiv pentru care elementele respective au și fost modificate în consecință, luând naștere O.U.G. nr. 46/2013.
CAPITOLUL II: Cauzele insolvenței unităților administrativ – teritoriale
SECȚIUNEA I: Gestionarea necorespunzătoare a bugetului public local
§1. Veniturile publice locale
Potrivit legii, comunitățile locale funcționează în temeiul “principiilor descentralizării, autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și a consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit”. Aceste principii au și o sorginte constituțională, ele regăsindu-se în art. 120 din Constituția României și reprezentând baza pe care își întemeiază activitatea administrația publică locală din cadrul unei unități administrativ – teritoriale. O privire mai atentă merită noțiunea de autonomie locală, astfel că legea o definește ca “reprezentând dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii”. Potrivit principiului autonomiei locale prevăzut de Legea administrației publice locale nr. 215/2001, unitățile administrativ – teritoriale au dreptul la resurse financiare proprii pe care autoritățile administrației publice locale le gestionează, în funcție de atribuțiile care le revin, potrivit legii. Mai mult, aceste resurse financiare trebuie să fie proporționale atât cu competențele, cât și cu responsabilitățile ce revin autorităților administrației publice locale.
Pentru realizarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice din comune, orașe și județe elaborează și aprobă bugete de venituri și cheltuieli, având dreptul ca, în condițiile legii, să instituie și să perceapă impozite și taxe locale. Altfel spus, se creează cadrul necesar și concret de manifestare a autonomiei locale în ceea ce privește finanțele publice.
În doctrină s-a afirmat că regimul juridic al autonomiei locale cuprinde, printre altele, și caracterul ei financiar, acesta din urmă semnificând faptul că autoritățile autonome locale au la dispoziție resursele financiare, materiale, precum și umane, necesare realizării competenței lor legale. Regimul autonomiei locale este reglementat și la nivel european, mai exact în Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de România prin Legea nr. 199/1987, în calitate de membru al Consiliului Europei. Așadar, pentru buna lor funcționare, administrațiile publice locale au nevoie de fonduri pe care, în principiu, le pot regăsi în bugetele locale.
În consecință, probabil că nu s-ar fi pus problema reglementării crizei financiare și/sau a insolvenței unei unități administrativ – teritoriale dacă bugetele locale ar fi dispus de resursele financiare necesare pentru a-și plăti la timp arieratele. Tragismul situației derivă însă din faptul că nu toate unitățile au posibilitatea reală și efectivă de a acumula veniturile reglementate de altfel prin lege, chiar dacă ar depune toate diligențele necesare în acest sens. Prin urmare, nu întotdeauna gestionarea necorespunzătoare a bugetului local este una din cauzele care stau la baza declanșării fie a crizei financiare, fie a insolvenței, însă nu trebuie să pierdem din vedere un aspect important, și anume acela că rămâne o cauză principală. Tocmai din acest motiv, consider că un pas important în vederea înțelegerii fenomenului generat de aplicarea Ordonanței este acela de a face o scurtă analiză a surselor de venituri de care poate să beneficieze o unitate administrativ – teritorială. În acest sens, Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale realizează în art. 5 alin. (1) o enumerare a veniturilor publice locale:
Venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit;
Sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
Subvenții primite de la bugetul de stat și de la alte bugete;
Donații și sponsorizări.
Rezultă că sursele de venituri ale bugetului local se împart în două categorii: ordinare sau curente, care sunt veniturile pe care unitatea le încasează în mod obișnuit, cu o anumită regularitate, și veniturile extraordinare, la care se apelează atunci când cele curente nu acoperă cheltuielile. Veniturile extraordinare au în vedere împrumuturile la care o unitate poate recurge, astfel că ele pot proveni fie din mediul privat, fie de la stat, acestea din urmă beneficiind de o reglementare proprie (împrumuturi pentru destinații speciale) în domeniul acoperirii arieratelor, sub rezerva unui plafon de îndatorare.
Veniturile ordinare sunt de trei feluri: fiscale, nefiscale și parafiscale (taxele speciale pentru functionarea unor servicii publice locale). Veniturile fiscale (impozite, taxe, contribuții) se împart, la rândul lor, în două categorii, și anume cele colectate de autoritățile locale și cele colectate de bugetul de stat și defalcate, adică transferate bugetului local, cum ar fi cota defalcată din impozitul pe veniturile persoanelor fizice. Un alt impozit care se redistribuie sub formă de cotă defalcată este taxa pe valoarea adăugată, numai că această taxă nu vine ca venit propriu, adică venit pe care unitatea să îl poată cheltui cum crede de cuviință, ci cu destinații speciale. Bugetele locale beneficiază de sume defalcate din impozite reprezentând venituri ale statului, Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale stabilind în acest sens cadrul legal pentru defalcarea unei părți din sumele primite de bugetul statului cu titlu de impozit pe venit, pe profit, T.V.A. etc. către bugetele locale.
În acest sens, cu privire la prima categorie de venituri curente fiscale, putem avea în vedere atât impozitele directe (cum ar fi, spre exemplu: impozitul pe clădiri, pe teren, taxe asupra mijloacelor de transport datorate de persoane fizice sau juridice), cât și impozitele indirecte (și anume: taxele si tarifele pentru eliberarea licențelor si autorizației de funcționare, taxele de timbru judiciar și pentru activitatea notarială, taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate, impozitul pe spectacole, enumerarea nefiind limitativă). Impozitul reprezintă „o contribuție bănească obligatorie și cu titlu nerambursabil, datorată, conform legii, bugetului de stat de către persoanele fizice și persoanele juridice pentru veniturile pe care le obțin sau bunurile pe care le posedă”. În consecință, impozitele sunt instituite pentru a facilita statului posibilitatea de a-și îndeplini rolul său economico-social, tocmai prin realizarea resurselor necesare acoperirii cheltuielilor. În acest sens, legea a instituit și o serie de principii care stau la baza stabilirii impozitelor, și anume: neutralitatea măsurilor fiscale, certitudinea impunerii, echitatea fiscală la nivelul persoanelor fizice, precum și eficiența impunerii.
Veniturile nefiscale sunt veniturile obținute la bugetul local din exploatarea domeniilor unității administrativ – teritoriale, dar și din valorificarea bunurilor aparținând unității. În această categorie vor intra și vărsămintele de la instituțiile publice (cum ar fi: venituri privind circulatia pe drumurile publice, veniturile circumscriptiilor sanitar-veterinare, vărsăminte din disponibilitățile instituțiilor publice), dar și diverse alte venituri – avem în vedere, mai exact, veniturile obținute din recuperarea cheltuielilor de judecată, venituri din amenzi și din alte sancțiuni aplicate, imputații și despăgubiri, venituri realizate din operațiuni precum concesiunea, vânzarea, închirierea de bunuri care fac parte din patrimoniul unității administrativ – teritoriale.
Veniturile parafiscale sunt acele sume de bani care se colectează în temeiul unor norme juridice special adoptate în acest scop, prin care se creează un serviciu nou, la nivel local, serviciu pe care îl vor plăti doar utilizatorii lui. Problema este însă faptul că veniturile obținute din taxele parafiscale nu pot fi folosite pentru altceva decât pentru menținerea și susținerea financiară a serviciului local respectiv, prin urmare plata datoriilor iese din discuție, chiar dacă ar exista un excedent de venituri din acele taxe. Astfel, aceste taxe speciale se încasează într-un cont distinct, deschis în afara bugetului local, fiind utilizate numai în scopurile pentru care au fost și înființate, iar în ceea ce privește contul de execuție al acestora, el se aprobă de consiliul local, județean sau Consiliul General al Municipiului București, după caz.
In ceea ce privește veniturile provenite din subvenții, acestea reprezintă sume alocate de la nivel central comunităților locale, sume care au un scop foarte bine definit, prin urmare ele se aseamănă, din acest punct de vedere, cu veniturile parafiscale. Pe lângă subvențiile de la bugetul de stat, bugetele locale beneficiază de subvenții și de la alte administrații, cum ar fi, cu titlu de exemplu, de la bugetul asigurărilor pentru șomaj, pentru finanțarea programelor pentru ocuparea temporară a forței de muncă. Chiar dacă atât subvențiile, cât și veniturile parafiscale au destinații foarte bine stabilite, acest lucru nu trebuie să conducă la concluzia că ar incomoda în vreun fel derularea activităților unei unități administrativ – teritoriale. Din contră, tocmai faptul că aceste venituri vin cu destinație specială face ca unitatea să poată folosi celelalte resurse de care dispune cu alte scopuri decât acelea pentru care sunt alocate această specie de venituri.
În categoria surselor de venituri la nivel local se încadrează și sumele care pot fi alocate de la bugetul de stat din Fondul de rezervă bugetară și Fondul de intervenție, ambele la dispoziția Guvernului. Aceste două categorii de fonduri se includ în bugetul de stat fiind prevăzute prin legea bugetară anuală și se repartizează ordonatorilor principali de credite pe bază de hotărâri ale Guvernului. Prin modificările aduse Legii nr. 500/2002 prin Legea nr. 270/2013, Guvernul poate aproba introducerea în bugetele ordonatorilor principali de credite a acelor subdiviziuni ale clasificației bugetare necesare reflectării destinației sumelor alocate din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, dacă acestea nu existau, anterior actelor normative în cauză, în bugetul aprobat ordonatorului principal de credite. Alocarea sumelor către bugetele locale se realizează prin majorarea sumelor defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în cazul sumelor alocate din Fondul de rezervă, sau prin transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale, în cazul sumelor alocate din Fondul de intervenție.
Majorarea Fondului de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului pe parcursul unui an bugetar se realizează prin creditele bugetare anuale la propunerea ordonatorilor principali de credite finanțați din bugetul de stat, ca urmare a amânării sau desființării unor sarcini pentru care au fost prevăzute sume prin legea anuală a bugetului de stat, prin rectificările bugetare care au loc pe parcursul anului, precum și prin disponibilizarea unor sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, neutilizate, alocate ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale.
Fondul de intervenție, potrivit legii, se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetelor de stat și ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanțarea unor acțiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamități naturale și sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. În cursul exercițiului bugetar, Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, în funcție de necesitățile privind asigurarea sumelor pentru înlăturarea efectelor calamităților naturale, cum ar fi distrugerile provocate de inundații.
În ceea ce privește împrumuturile contractate de unitatea administrativ – teritorială din mediul privat, acestea ar trebui excluse din căutarea unor surse din care să se poată acoperi arieratele unității în dificultate, deoarece, spre deosebire de stat (care se poate împrumuta pentru a-și plăti datoriile), la nivel local nu se poate realiza acest obiectiv din împrumuturi provenind din mediul privat, acestea putând fi contractate numai pentru realizarea de investiții publice locale sau pentru refinanțarea unor împrumuturi existente.
În aceste condiții, rămân ca sursă de venit pentru bugetul local (disponibilă în vederea plății arieratelor în cursul procedurilor speciale) veniturile ordinare, transferurile de la bugetul de stat și împrumuturile speciale acordate de stat în acest scop. Enumerarea surselor de venituri ar putea fi considerată, cel puțin la o primă vedere, îndestulătoare, însă ce se întâmplă dacă acele venituri nu acoperă nici măcar cheltuielile de funcționare ale unității administrativ – teritoriale? În acest caz, se va proceda la trecerea de la criză financiară la insolvență, cu consecințele de rigoare. De asemenea, am putea avea în vedere o eventuală comasare a unităților administrativ – teritoriale aflate într-o asemenea situație dificilă din punct de vedere financiar, tocmai pentru a limita cheltuielile.
§2. Cheltuielile publice locale
După cum am menționat deja, potrivit legii, bugetul local este este “documentul prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile unităților administrativ – teritoriale”. De asemenea, veniturile si cheltuielile alcătuiesc bugetul general al unității administrativ – teritoriale, care va reflecta “dimensiunea efortului financiar public în unitatea administrativ – teritorială pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru”, după caz. Prin urmare, așa cum veniturile publice locale sunt împărțite pe categorii, de același raționament beneficiază și cheltuielile bugetului local, neputând exista un buget care să conțină numai venituri sau numai cheltuieli. Ambele trebuie să fie prevăzute în conținutul bugetului local, astfel încât, pe de-o parte, fundamentarea și aprobarea cheltuielilor bugetelor locale să se efectueze în strictă corelare cu posibilitățile reale de încasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza, iar pe de altă parte, pentru că “nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici nu poate fi angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială”.
În acest sens, potrivit art. 26 din Legea nr. 273/2006, atât veniturile, cât și cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificației bugetare, veniturile fiind structurate pe capitole și subcapitole, iar cheltuielile pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate și paragrafe, după caz. Din cuprinsul legii reies astfel mai multe categorii de cheltuieli, și anume: cheltuieli de personal, cu bunuri și servicii, cu dobânzile, cu subvenții, cheltuieli de capital. Cheltuielile publice reprezintă „modalități de repartizare și utilizare a fondului bănesc bugetar în vederea satisfacerii necesităților generale ale societății”.
Am arătat anterior faptul că în categoria surselor de venituri la nivel local se încadrează și sumele care pot fi alocate de la bugetul de stat din Fondul de rezervă bugetară și Fondul de intervenție, ambele la dispoziția Guvernului. Aceste două categorii de fonduri se includ în bugetul de stat fiind prevăzute prin legea bugetară anuală și se repartizează ordonatorilor principali de credite pe bază de hotărâri ale Guvernului. În consecință, în conformitate cu principiul solidarității, din Fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local, consiliile locale, județene sau Consiliul General al Municipiului București pot aproba acordarea de ajutoare către unitățile administrativ – teritoriale aflate în situații de extremă dificultate, la cererea publică a primarilor acestor unități administrativ – teritoriale sau din proprie inițiativă. Astfel, aceste fonduri vin cu destinație precisă, tocmai de aceea ele nu au făcut parte din veniturile de care o unitate poate dispune, însă rămân la fel de importante, mai ales prin prisma faptului că, în cazul unor calamități (de exemplu, distrugeri provocate de inundații, cutremure și alte astfel de situații excepționale), cheltuielile necesare în vederea revenirii la normal a zonei afectate vor putea fi susținute tocmai din aceste fonduri.
Cheltuielile publice au o tendință de creștere, de la o perioadă la alta, indiferent că le avem în vedere doar pe cele locale sau și de stat, atât ca expresie valorică, dar și ca mărime reală, absolută. Prin urmare, evoluția cheltuielilor publice este influențată de modul de apreciere a monedei naționale, fie în sensul creșterii, fie în sensul scăderii acesteia. În consecință, „deprecierea monetară, ca urmare a proceselor inflaționiste, atrage după sine majorarea prețurilor, respectiv creșterea nominală a cheltuielilor pe care le efectuează statul cu procurarea unei cantități de bunuri și servicii. Invers, în situația reducerii prețurilor ca urmare a unor factori conjuncturali, pentru aceeași cantitate de bunuri statul va plăti o sumă mai mică de bani. Mărimea reală a cheltuielilor publice este influențată deci de mutațiile monetare, determinându-se cu ajutorul prețurilor constante”.
Potrivit unei analize a bugetelor locale, cheltuielile totale ale bugetului local au crescut cu 14.7% în 2010 față de media perioadei 2006 – 2009. Ponderea cheltuielilor locale în totalul cheltuielilor bugetului general consolidat a scăzut de la 23% în anul 2006 la 20% în 2012. Dintre acestea, cheltuielile cu dobânzile au avut cea mai rapidă creștere (62,3%), fiind justificate de majorarea deficitelor bugetare acumulate din anii precedenți și de angajarea în împrumuturi necesare pentru acoperirea acestora, înregistrându-se astfel un efort suplimentar în ceea ce privește plata ratelor de împrumut și a dobânzilor. Aceste cheltuieli au fost urmate de cheltuielile cu bunurile și serviciile, care au avut o creștere de 7% în 2010 față de perioada 2006 – 2009. În schimb, așa cum era de așteptat, în urma măsurilor de restructurare și la nivel local, cheltuielile de personal au înregistrat o creștere mai mică. Alte cheltuieli locale care au mai înregistrat creșteri destul de mici în perioada supusă analizei au fost cheltuielile cu subvențiile și cele de capital (0,1%), în condițiile diminuării spațiului fiscal pentru investiții.
Mai mult, o altă analiză efectuată arată că, spre deosebire de cea precedentă, cheltuielile totale ale bugetului local au crescut cu 19% în 2011 față de media perioadei 2006 – 2012. Dintre acestea, la fel, cheltuielile cu dobânzile au avut o creștere substanțială (49,5%), fiind justificate cu aceleași argumente pe care le regăsim în paragraful anterior. Aceste cheltuieli au fost urmate de cheltuieli de capital, care au avut o creștere de 38,3% în 2011 față de perioada 2006 – 2010. Se menționează, de asemenea, că în Scrisoarea de intenție către FMI din anul 2011 se arăta “continuarea eforturilor pentru a îmbunătăți și prioritiza cheltuielile de capital, pentru a crește absorbția fondurilor UE, dacă este necesar utilizând resurse suplimentare alocate către investiții în prima jumătate a anului”. Astfel, ca o consecință a măsurilor de restructurare, cheltuielile de personal au înregistrat o scădere de 15,1% în anul 2011 față de media 2006 – 2010, respectiv o reducere de 17,2% în anul 2011 față de anul 2010, în contextul angajamentului ferm de menținere a deficitului bugetar sub pragul de 4,4% din PIB (produs intern brut) în anul 2011, prin limitarea cheltuielilor, adică implicit și a salariilor și subvențiilor. Cheltuielile cu bunurile și serviciile au înregistrat creșteri de 17,6%.
În concluzie, se poate observa că autonomia locală, din punct de vedere practic, nu este condiționată în mod efectiv de autonomia financiară, astfel că rămâne doar un principiu, chiar dacă este prevăzut la nivel constituțional, deoarece „autonomia locală fără deplină autonomie financiară este lipsită de conținut”. Atâta vreme cât veniturilor unei unități administrativ – teritoriale depind în mare măsură de sumele defalcate de la bugetul de stat, nu se poate vorbi de o reală autonomie locală. Prin urmare, este necesar ca gradul de colectare a veniturilor datorate bugetului local să sporească substanțial, astfel încât să acorde șansa concretă, eficace unei unități administrativ – teritoriale de a pune în practică principiul prevăzut de art. 120 din Constituția României. Mai exact, un deziderat pe termen lung pentru toate unitățile ar fi acela de a își putea suporta propriile cheltuieli de funcționare, de a își realiza cu succes activitățile, prin urmare de a deveni autonome din punct de vedere financiar. De asemenea, pe lângă resursele colectate de către autoritățile locale, la fel de importante sunt și cotele distribuite în mod automat bugetului local. Așadar, până în momentul în care veniturile proprii ale unei unități nu vor începe să crească în mod real, adică să existe resurse financiare suficiente care să poată acoperi cheltuielile publice efectuate la nivel local, gradul de dezvoltare va fi la fel de scăzut, situație care nu profită nici unității administrativ – teritoriale și, evident, cu atât mai puțin cetățenilor.
Secțiunea II: Monitorizarea și controlul banilor publici
§1. Rolul autorităților administrației publice locale
Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală, potrivit legii, sunt consiliile locale, în calitate de autorități deliberative, și primarii, în postura de autorități executive. Atât consiliul local, cât și primarul sunt aleși în condițiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităților publice locale, funcționând ca autorități ale administrației publice locale, astfel că rezolvă treburile publice, în condițiile legii. De asemenea, își exercită mandatul numai până la organizarea următoarelor alegeri locale generale, mandatul primarului, precum și cel al consilierului local fiind de 4 ani. Mai mult, potrivit prevederilor constituționale, atât consiliile locale, cât și primarii funcționează ca autorități administrative autonome, de unde ajungem la concluzia că „autoritățile comunale și orășenești, în virtutea principiului autonomiei locale, nu se află într-un raport de subordonare față de vreo autoritate județeană sau centrală”, ipoteză menționată expres și în lege.
Vom analiza pe rând, atât instituția consiliului local, cât și pe aceea a primarului. Astfel, consiliile locale sunt compuse din consilieri locali aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, numărul membrilor fiecărui consiliu local stabilindu-se prin ordinul prefectului, în funcție de numărul locuitorilor comunei. Potrivit legii, funcția de consilier local (sau consilier județean) este incompatibilă cu următoarele: funcția de primar sau viceprimar; de prefect sau subprefect; calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv; funcția de președinte, vicepreșesinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile comerciale de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului județean respectiv sau la regiile autonome și societățile comerciale de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ – teritorială respectivă; funcția de președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la o societate comercială de interes local ori la o societate comercială de interes național care își are sediul sau care deține filiale în unitatea administrativ – teritorială respectivă; funcția de reprezentant al statului la o societate comercială care își are sediul ori care deține filiale în unitatea administrativ – teritorială respectivă; calitatea de deputat sau senator; funcția de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat și funcțiile asimilate acestora. De asemenea, potrivit alin. 2 al art. 88 din aceeași lege, o persoană nu poate exercita în același timp un mandat de consilier local și un mandat de consilier județean.
Art. 36 din Legea privind administrația publică locală stabilește atribuțiile consiliului local, precizând în alin. (1) că autoritatea deliberativă locală „are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în componența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale”. În consecință, printre numeroasele atribuții pe care le exercită se numără și acelea privind dezvoltarea economico – socială și de mediu a comunei, orașului sau municipiului, motiv pentru care „aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de încheiere a exercițiului bugetar; aprobă, tot la propunerea primarului, contractarea și / sau garantarea împrumuturilor, precum și contractarea de datorie publică locală prin emisiunea de titluri de valoare, în numele unității administrativ – teritoriale; de asemenea, stabilește și aprobă impozitele și taxele locale”.
În consecință, se poate observa că autoritatea deliberativă locală are atribuții concrete care influențează situația financiară a unității administrativ – teritoriale, nereprezentând doar un organism în plus, fără un scop bine definit. Atribuțiile de mai sus sunt printre cele mai importante, având în vedere că au legătură cu banul public, însă această enumerare nu trebuie să conducă la concluzia că acestea sunt și singurele atribuții pe care le are consiliul local. În acest sens, Legea privind administrația publică locală este mai mult decât generoasă în a ne oferi o enumerare cuprinzătoare cu privire la atribuțiile acestei autorități, precizându-se în art. 36 alin. (9) faptul că autoritatea deliberativă locală „îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin lege”.
Ca un argument în plus, sfera atribuțiilor consiliului local a crescut în timp, doarece statul a tranferat la nivelul colectivităților locale din ce în ce mai multe servicii publice, numai că acest lucru presupune și asigurarea resurselor financiare necesare în vederea susținerii bunei funcționări a acestor servicii publice, consiliul local dispunând de o competență materială generală cu privire la atribuțiile pe care le exercită. În concluzie, consiliile locale pot avea atribuții „în orice domeniu sau sector de activitate, dacă nu există o interdicție expresă a legii (…) interdicția putând fi și implicită, în sensul că sunt prevăzute expres exclusiv atribuții pentru autorități de subordonare guvernamentală sau ministerială, respectiv pentru autoritățile centrale autonome ale administrației publice de specialitate, care sunt, fără îndoială, structuri de esență statală”.
Potrivit art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, dacă legea sau regulamentul de organizare și funcționare a consiliului nu cere o altă majoritate, hotărârile se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți, în exercitarea atribuțiilor ce revin consiliului local. În aceste condiții, se adoptă cu votul majorității consilierilor locali în funcție o diversitate de hotărâri, printre care și acelea „privind bugetul local, contractarea de împrumuturi, în condițiile legii, precum și hotărârile prin care se stabilesc impozite și taxe locale”. Mai mult, consiliile locale „pot înființa și organiza instituții și servicii publice de interes local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispun”.
Pe lângă consiliul local, în calitate de autoritate deliberativă, la fel de importantă este și autoritatea executivă, reglementată de Capitolul III din Legea nr. 215/2001, mai precis art. 57 – 72. În consecință, având în vedere faptul că „funcția de primar este o funcție tradițională în administrația locală, nu numai în Europa, dar și în alte continente, cum ar fi America”, chiar legea ne precizează în mod expres că fiecare comună, oraș sau municipiu vor avea câte un primar și un viceprimar, municipiile reședință de județ urmând să aibă, pe lângă primar, câte doi viceprimari, aceștia din urmă fiind subordonați primarului și aleși cu votul majorității consilierilor locali în funcție, din rândul membrilor acestuia [s.n. consiliul local]. În ceea ce privește regimul incompatibilităților cu privire la funcția de primar (precum și aceea de viceprimar, președinte și vicepreședinte al consiliului județean), acesta este similar cu cel al consilierilor locali. În calitate de autoritate executivă la nivel local, primarul are îndatorirea de a respecta drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, prevederile Constituției, dar trebuie să asigure și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului sau a hotărârilor consiliului local, activități pe care le aduce la îndeplinire prin intermediul unui aparat de specialitate, pe care îl conduce.
Mai mult, primarul reprezintă unitatea administrativ – teritorială în relațiile cu alte autorități, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție. Astfel, dacă avem în vederea dispozițiile art. 66 – 69 din Legea nr. 215/2001, precum și principiul autonomiei locale, putem concluziona, așa cum s-a arătat și în doctrină, faptul că primarul are trei categorii de sarcini, și anume: de reprezentare, așa cum am menționat deja, de executiv al consiliului local, dar și de șef al administrației locale și al aparatului de specialitate. Mandatul primarului, conform prevederilor art. 69 din Legea administrației publice locale, se desfășoară pe parcursul a patru ani, fiind exercitat până la depunerea jurământului de către noul primar, acesta din urmă fiind ales în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare.
În ceea ce privește sarcinile și atribuțiile primarului pe linia realizării autonomiei locale, în doctrină s-a argumentat ideea că „prin sarcini (misiuni) înțelegem în Dreptul public acele necesități obiective, valorizate politic și consacrate legislativ, care reprezintă rațiunea de a fi a unei autorități”. În acest sens, dispozițiile art. 63 din Legea administrației publice locale ne precizează și atribuțiile exercitate de primar, cele mai interesante având în vedere bugetul local. În consecință, primarul are calitatea de ordonator principal de credite, întocmește atât proiectul bugetului local, cât și contul de încheiere a exercițiului bugetar, acestea fiind supuse spre aprobare consiliului local. De asemenea, în condițiile legii, va iniția negocieri pentru contractarea de împrumuturi și emiterea de titluri de valoare în numele unității administrativ – teritoriale, dar are și atribuția de a verifica, prin intermediul compartimentelor de specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât și a sediului secundar.
De asemenea, este de remarcat faptul că primarul nu realizează atribuțiile stabilite, de altfel, prin lege, de unul singur, art. 77 din Legea nr. 215/2001 precizând în acest sens faptul că „primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ – teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă (…) care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale”. Ca un argument în plus, pe lângă faptul că oricum nu ar fi posibilă exercitarea tuturor atribuțiilor doar de câtre primar, avem în vedere art. 57 alin. (2) al cărui conținut are la bază tocmai instituția delegării, mai exact primarul îi poate delega viceprimarului atribuțiile sale, mai ales pentru că acesta din urmă îi este, de fapt, subordonat și reprezintă „înlocuitorul de drept” al primarului, după cum ne menționează în mod expres chiar legea.
Cu toate acestea, nu numai viceprimarul poate fi supus instituției delegării, ci și un administrator public, a cărui funcție poate fi propusă spre înființare de către primar consiliului local, în limita numărului maxim de posturi aprobate. Numirea și eliberarea din funcție a acestui administrator public se fac de către primar, însă pe baza unor criterii și proceduri specifice, aprobate de consiliul local, astfel încât nu se poate face în mod discreționar, mai ales că numirea în funcție se face pe bază de concurs. Potrivit art. 112 alin. (3)(4) din lege, administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu primarul, atribuții de conducere a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Mai mult, pe lângă această posibilitate, primarul poate delega către administratorul public, în condițiile legii, chiar calitatea de ordonator principal de credite.
De asemenea, nu trebuie să pierdem din vedere nici dispozițiile art. 65 care conferă posibilitatea primarului de a-și delega atribuțiile conferite de lege sau de alte acte normative „viceprimarului, secretarului unității administrativ – teritoriale, conducătorilor compartimentelor funcționale sau personalului din aparatul de specialitate, precum și conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes local, în funcție de competențele ce le revin în domeniile respective”. La fel de interesant este chiar articolul precedent, și anume art. 64 alin. (2), potrivit căruia primarul poate solicita prefectului, în condițiile legii, sprijinul conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ – teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate. Acest ultim sprijin menționat poate fi solicitat în temeiul calității primarului de reprezentant al statului în comuna sau în orașul în care a fost ales, însă „în exercitarea atribuțiilor de autoritate tutelară și de ofițer de stare civilă, a sarcinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea și desfășurarea alegerilor, la luarea măsurilor de protecție civilă, precum și a altor atribuții stabilite de lege”.
În concluzie, administrația publică locală nu are numai rolul de a organiza executarea legii și a altor acte normative, ci și prestarea de servicii publice de calitate pentru cetățeni, dar în mod special formularea, dezvoltarea, precum și aplicarea unor politici la nivel local care să asigure bunăstarea unei unități administrativ – teritoriale, după cum se afirmă și în doctrină. Prin urmare, în contextul actual, este necesar ca administrația publică locală să gasească noi resurse financiare, tocmai pentru a da sens principiului autonomiei locale, din punct de vedere financiar, contribuind la dezvoltarea continuă a comunităților locale.
§2. Rolul Curții de Conturi
Curtea de Conturi este instituția înființată în baza Constituției cu scopul de a efectua auditul gestiunii finanțelor publice ale României, deci de a exercita controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. Modul de organizare și funcționare este reglementat de Legea nr. 94/1992, dar și de Regulamentul Curții de Conturi. În ceea ce privește unitățile administrativ – teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele de conturi județene și ale municipiului București, entități fără personalitate juridică. Aceste camere de conturi sunt considerate ca fiind „o prelungire în teritoriu prin intermediul căreia [s.n. Curtea de Conturi] își îndeplinește atribuțiile”. Funcționarea acestei instituții se bazează pe două principii, și anume: principiul unicității (reflectat prin chiar activitatea desfășurată de camerele de conturi județene), precum și principiul autonomiei. Acesta din urmă este prevăzut de lege și are în vedere derularea activităților Curții de Conturi într-un mod autonom, însă cu respectarea prevederilor Constituției și a legii de organizare și funcționare.
Mai mult, potrivit legii, Curtea de Conturi este auditorul extern al României, având rolul de a examina acțiunile persoanelor responsabile cu actul de gestiune și de a informa contribuabilii despre felul în care autoritățile au utilizat fondurile publice. Indiferent de modul de constituire și de destinația fondurilor, în calitatea sa de auditor extern, Curtea de Conturi verifică dacă fondurile publice sunt corect contabilizate și dacă sunt cheltuite în conformitate cu reglementările aplicabile, precum și dacă se acordă atenția cuvenită obținerii unui raport optim între resurse și rezultate. În calitate de auditor extern al României, Curtea de Conturi contribuie la îmbunătățirea modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și unităților administrativ – teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea fondurilor publice.
Legea nr. 94/1992 stipulează că funcția de control a Curții de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaționale general acceptate. În baza acestor prevederi au fost elaborate prezentele standarde de audit. Aceeași lege definește standardele de audit ca fiind „setul de concepte, principii directoare, proceduri și metode pe baza cărora auditorul public extern determină ansamblul etapelor și procedurilor de verificare care să permită atingerea obiectivului fixat”. Standardele de audit ale Curții de Conturi definesc principiile de bază și stabilesc un cadru unitar de aplicare a procedurilor și metodelor folosite în activitatea de audit pentru asigurarea calității acesteia.
Potrivit Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea plenului Curții de Conturi nr. 155/2014 (denumit în continuare „Regulament”), „Curtea de Conturi exercită funcția de control asupra modului de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, autorităților publice deliberative ale unităților administrativ – teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității”.
Regulamentul stabilește, în principal, modul de organizare și desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi, modul în care sunt îndeplinite atribuțiile, exercitate competențele și atinse obiectivele de control și audit public extern, inclusiv cele de evaluare a activității de control și de audit intern ale entităților care intră în competența de verificare a Curții de Conturi. De asemenea, se detaliază și modul în care se efectuează valorificarea constatărilor cuprinse în actele încheiate de către auditorii publici externi ca urmare a finalizării acțiunilor de control / audit public extern, procedura de verificare a modului de ducere la îndeplinire de către entitățile verificate a măsurilor dispuse sau a recomandărilor formulate de Curtea de Conturi și evaluarea impactului acestor măsuri ori recomandări asupra activității entităților verificate, precum și procedura privind asigurarea și controlul calității în activitățile specifice Curții de Conturi și modul de organizare și de efectuare a auditului public extern de către Autoritatea de Audit asupra utilizării fondurilor europene nerambursabile și a cofinanțării naționale aferente.
Autoritatea de Audit este un organism independent din punct de vedere operațional față de Curtea de Conturi, reprezentând unica autoritate competentă să efectueze auditul public extern asupra fondurilor europene acordate României, trebuind să respecte atât prevederile europene și naționale, precum și standardele de audit pe plan internațional. Autoritatea de Audit a fost organizată și funcționează în vederea îndeplinirii unor obligații în domeniul auditului extern, obligații ce revin României în calitate de stat membru al Uniunii Europene, prin urmare controlează o diversitate de fonduri, având atribuții și proceduri de lucru proprii.
Atribuțiile Autorității de Audit sunt enumerate în articolul 14 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, formularea lăsând a se interpreta că nu este o enumerare limitativă („principalele atribuții […] sunt”). Printre cele mai importante se numără: evaluarea conformității sistemelor de management și control pentru programele operaționale cofinanțate prin instrumentele structurale și prin Fondul European pentru Pescuit, cu prevederile legale europene; verificarea, pe bază de eșantion reprezentativ, a cheltuielilor declarate de autoritățile responsabile cu gestionarea și implementarea fondurilor prevăzute la art. 12 din Legea nr. 94/1992; verificarea existenței și a corectitudinii elementului de cofinanțare național, precum și urmărirea modului de implementare de către entitățile auditate a recomandărilor formulate ca urmare a acțiunilor de audit efectuate.
Ȋn ȋnțelesul Regulamentului, auditul financiar și auditul performanței, componente ale auditului public extern, au următoarele semnificații:
audit al performanței – evaluarea independentă a modului în care o entitate, un program, un proiect, un proces, o activitate sau o operațiune funcționează din punctul de vedere al eficienței, economicității, precum și al eficacității;
audit financiar – activitatea prin care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie de audit.
Definițiile de mai sus prezintă importanță deoarece, ȋn cadrul competențelor sale, Curtea de Conturi efectuează audit financiar la următoarele categorii de entități publice:
a) statul și unitățile administrativ – teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și instituțiile lor publice, autonome sau neautonome;
b) organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condițiile în care, prin lege sau prin statutele lor, se prevede acest lucru.
Asupra acestor entități se exercită auditul public extern, deoarece ele utilizează fonduri publice, verificarea acestora constând ȋn analiza legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității fiecărei operațiuni realizate de persoana juridică respectivă cu privire la administrarea și utilizarea fondurilor publice. Verificarea acestor fonduri va fi efectuată atât asupra persoanelor juridice de drept public – autorități publice, instituții publice, dar și asupra persoanelor fizice / juridice de drept privat, ȋn cazul acestora din urmă verificarea vizând contracte de închiriere sau de concesiune (bunuri aparținând domeniului public sau privat al statului ori al unităților administrativ – teritoriale). Ȋn acest caz, persoanele private beneficiază de fonduri publice, direct sau indirect, prin urmare obiectul controlului va privi numai aceste fonduri (nu și fondurile private ale persoanelor în cauză) și numai aspectele de legalitate.
Odată clarificate entitățile cu privire la care se poate exercita auditul public extern, este imperativă definirea termenului de „control”. Ca activitate specifică efectuată de Curtea de Conturi în baza programului anual de activitate aprobat de plen, controlul urmărește verificarea și dacă modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ – teritoriale, precum și execuția bugetelor de venituri și cheltuieli de către entitatea controlată sunt în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea, dar și dacă acestea respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității.
Potrivit Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, prin verificările pe care le duce la îndeplinire, Curtea de Conturi urmărește mai multe obiective, și anume: exactitatea și realitatea situațiilor financiare, așa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare; evaluarea sistemelor de management și control la autoritățile cu sarcini privind urmărirea obligațiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice; utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite; calitatea gestiunii economico – financiare; economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice.
Evoluția auditului a fost determinată de dezvoltarea continuă a mediului economic, de amploarea complexității operațiunilor economice și de tranzacțiile efectuate de entități. Auditul reprezintă examinarea de către o persoană independentă și competentă a fidelității reprezentărilor contabile și financiare. Auditul a început de la corectarea fraudelor în documentele financiar – contabile și a continuat cu aprecierea globală de fidelitate a situațiilor (rapoartelor) emise de entitățile economice, cu analiza critică a structurilor acestora și cu evaluarea procedurilor utilizate la întocmirea situațiilor (auditul financiar). În prezent, auditul este orientat spre evaluarea în principal a modului de respectare, de către managementul entităților, a principiilor economicității, eficienței și eficacității în utilizarea resurselor financiare (auditul performanței).
Conceptul de audit reprezintă procesul desfăsurat de persoane fizice sau juridice legal abilitate, numite auditori, prin care se analizează și evaluează, în mod profesional, informații legate de o anumită entitate, utilizând tehnici și procedee specifice, în scopul obținerii de dovezi, numite probe de audit, pe baza cărora auditorii emit într-un document (numit raport de audit) și o opinie responsabilă și independentă, prin apelarea la criterii de evaluare ce rezultă din reglementările legale sau din buna practică recunoscută unanim în domeniul în care își desfășoară activitatea entitatea auditată.
Planul de audit este un document scris, întocmit pe baza informațiilor obținute pe parcursul tuturor fazelor anterioare din cadrul etapei de planificare, prin care se stabilesc obiectivele auditului financiar și modul în care acestea vor fi îndeplinite, precum și detalierea procedurilor de audit ce urmează a fi realizate de membrii echipei, în etapa de execuție a acestuia. Planul de audit va conține, în mod sintetic, informații privind:
cadrul general al auditului, respectiv: obiectivele auditului, exercițiul bugetar auditat, componența echipei de audit, repartizarea activităților de audit ce urmează a fi realizate de fiecare membru al echipei, fondul de timp alocat pentru activități și persoane;
date despre entitatea auditată: prezentarea generală a domeniului de activitate al entității auditate, a scopului, funcțiilor, obiectivelor și atribuțiilor acesteia, a situațiilor financiare și a cadrului legal aplicabil;
reprezentanții entității auditate atât în perioada supusă auditului, cât și în perioada efectuării misiunii de audit;
înțelegerea și evaluarea sistemelor contabile și de control intern;
identificarea și evaluarea riscurilor și precizarea zonelor cu risc ridicat de apariție a erorilor / abaterilor sau a fraudei în cadrul entității auditate;
stabilirea pragului de semnificație, care va sta la baza formulării opiniei de audit;
abordarea auditului financiar, respectiv prezentarea procedurilor de audit ce se vor aplica de către auditorii publici externi;
alte aspecte pe care auditorii publici externi le consideră necesare pentru realizarea auditului, cum ar fi: utilizarea experienței corespunzătoare a membrilor echipei pentru zonele cu risc ridicat; programul întâlnirilor de lucru cu entitatea auditată; existența tehnologiei informaționale în cadrul entității etc.
Auditul public poate fi considerat util și eficient numai dacă are capacitatea de prevenire și / sau înlăturare în timp optim a deficiențelor și de furnizare de informații corecte asupra modului de gestionare a fondurilor publice. Auditul public extern reprezintă o activitate independentă, exercitată de organisme specializate din afara entității auditate, cu scopul asigurării cunoașterii modului cum sunt constituite și utilizate resursele financiare publice, astfel că include:
auditul financiar: care acoperă examinarea și raportarea declarațiilor financiare, precum și examinarea sistemelor de control pe care aceste declarații se bazează;
auditul de aprobare și de regularitate, care examinează aprobările legale și administrative, probitatea și corectitudinea administrației, sistemelor financiare și sistemelor de control managerial;
auditul de performanță: care evaluează performanța managerială și operațională a programelor publice, instituțiilor și agențiilor care utilizează resurse financiare, de personal sau de altă natură în vederea îndeplinirii obiectivelor lor.
Ȋn legătură cu atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi, ȋn actuala reglementare, acestea au fost eliminate. La momentul la care erau însă reglementate, doctrina a ȋnregistrat opinii divergente ȋn ceea ce privește ȋncadrarea activității jurisdicționale a Curții de Conturi, apreciindu-se la un moment dat că instanțele Curții de Conturi ar fi organe administrative sau de jurisdicție administrativă. S-a remarcat, de asemenea, că instanțele Curții de Conturi erau instanțe judecătorești speciale a căror natură juridică era stabilită prin lege organică. Judecata la instanțele Curții de Conturi – conform normelor instituite prin Legea nr. 94/1992, completată cu normele Codului de procedură civilă – se derula pe două grade de jurisdicție. Mai mult, doctrina a demonstrat că procedura ȋn fața instanțelor financiare avea ȋntru totul aceeași natură cu procedura ȋn fața instanțelor judiciare, un argument ȋn plus fiind și reprezentarea pe lângă instanțele Curții de Conturi a Ministerului Public de către procurorii financiari.
Prin modificarea Constituției din anul 2003, noua lege fundamentală a stabilit că instituția supremă de audit nu mai are atribuții jurisdicționale, mai exact prin textul articolului 155 alin. (6), care spune că litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi vor fi soluționate de către instanțele judecătorești ordinare, până la constituirea unor instanțe judecătorești specializate. Chiar în Constituție regăsim ideea că aceste litigii ar trebui soluționate mai degrabă de către instanțe specializate, și nu de instanțele ordinare. Totuși, înființarea unor asemenea instanțe judecătorești specializate întârzie. Până la modificarea Constituției, actele de control erau instrumentate de procurorii financiari care apărau interesele statului, iar cauzele erau judecate de colegiile jurisdicționale, instanțe economice care țineau de Curtea de Conturi. În cazul în care erau descoperite și fapte de natură penală, procurorul financiar sesiza Ministerul Public.
Având ȋn vedere cele menționate mai sus, consider că atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi nu ar fi trebuit eliminate din lege pe motiv că acest control exercitat de instituția supremă de audit ar fi avut o cu totul altă finalitate, fiind vorba de instituția abilitată pe probleme de natură economică, financiară, formată din specialiști. Aceștia din urmă au experiența investițiilor neperformante generate de multiplele controale efectuate, spre deosebire de instanțele de drept comun, găsind soluțiile cele mai eficiente tot pe baza experienței acumulate în timp. De asemenea, s-ar degreva instanțele de drept comun de dosarele care ar putea fi judecate de instanțele specializate ale Curții de Conturi și care pot înțelege mult mai clar mecanismele economico – financiare ineficiente în comparație cu un judecător de drept comun. Având în vedere numărul de cazuri mai redus față de instanțele de judecată, au posibilitatea monitorizării în timp a modalității prin care entitatea controlată a respectat hotărârile acesteia, putând să emită recomandări în domeniu cu privire la o anumită investiție greșit efectuată și, de asemenea, să ofere variante eficiente atât de recuperare a prejudiciului cât și de continuare a investițiilor într-un mod care să conducă la randamentul necesar, în comparație cu conducerea entității controlate la momentul respectiv.
CAPITOLUL III: Soluțiile legislative referitoare la criza financiară și insolvența unităților administrativ – teritoriale
Secțiunea I:Inaplicabilitatea instituției falimentului
Cu toate că această reglementare ar fi trebuit să fie elaborată mult mai devreme, totuși, ne aflăm în situația în care finalitatea practică a celor două proceduri reglementate este discutabilă. Astfel, starea de criză financiară va fi declanșată atunci când unitatea administrativ – teritorială, din lipsă acută de disponibilități bănești, nu își poate achita obligațiile de plată certe, lichide și exigibile. Criza financiară se va prezuma atunci când nu s-au achitat astfel de obligații mai vechi de 90 de zile, care depășesc 15% din bugetul general al unității respective sau când nu s-au achitat drepturile salariale ale persoanelor ce lucrează în instituțiile locale sau județene pe o perioadă mai mare de 90 de zile. Mai exact, acest prim mecanism din cadrul Ordonanței este, mai degrabă, o modalitate de a atrage atenția că la un moment dat, într-o anumită unitate, există probleme care necesită o rezolvare aplicată cu celeritate.
Prin urmare, ordonatorul principal de credite (respectiv primarul sau, după caz, președintele Consiliului Județean) convoacă autoritatea deliberativă – Consiliul Local sau cel Județean – pentru ca aceasta să adopte hotărârea de declarare a stării de criză financiară. În termen de 5 zile de la adoptarea hotărârii ce declară criza financiară, se va convoca (de data aceasta, de către prefect) Comitetul pentru situații de criză financiară, format din primar sau președintele Consiliului Județean, șeful compartimentului financiar–contabil al unității administrativ – teritoriale, un reprezentant al autorității deliberative, conducătorul serviciului public de interes local care a generat starea de criză financiară (după caz), un reprezentant al Direcției județene a finanțelor publice și un reprezentant al structurii asociative a autorităților administrației publice locale din a cărei categorie face parte unitatea administrativ – teritorială în cauză. Comitetul va elabora planul de redresare în 30 de zile de la convocare. Planul va cuprinde măsuri pentru îmbunătățirea managementului financiar, pentru încasarea de venituri, reducerea de cheltuieli și plata creanțelor.
Planul va fi obligatoriu pentru unitatea administrativ – teritorială aflată în stare de criză. Pe toată perioada pe care se desfășoară planul, nu se vor putea contracta alte datorii, nu se vor putea face noi angajări, înființa noi servicii, nu se vor putea face sponsorizări, contracta împrumuturi, nimic în măsură să augmenteze starea de criză financiară. Această perioadă se poate întinde pe cel mult 180 de zile. Prin urmare, starea de criză financiară nu reprezintă o procedură judiciară, ci mai degrabă una administrativă, fiind declanșată de către autoritatea deliberativă, motiv pentru care afirmăm că acest procedeu este, de fapt, un mecanism prin care se arată unele deficiențe ale unității administrativ – teritoriale, urmând o încercare de a le remedia prin intermediul planului de redresare. Prin urmare, nu prezintă particularități care să conducă la blocaje administrative sau chiar la un vid legislativ, ci pur și simplu se încearcă o rezolvare cât mai rapidă a problemelor de natură financiară prin intermediul unui mecanism mai puțin complicat decât acela al insolvenței, tocmai pentru a se evita aplicarea prevederilor acestui al doilea concept reglementat de legislația în vigoare, care necesită o atenție deosebită.
În consecință, în ceea ce privește starea de criza financiară, la finalul perioadei există trei posibile finalități ale mecanismului: fie se revine la o situație de normalitate, în sensul că nu se mai evidențiază cauzele care au dus la declanșarea unei asemenea stări, fie se prelungește măsura, fie se intră în insolvență. Prima situație nu prezintă particularități, din moment ce arieratele au fost plătite în termenele corespunzătoare, obiectivele din planul de redresare au fost îndeplinite, astfel că scopul procedurii a fost atins. Este situația ideală în care s-ar putea regăsi o unitate administrativ – teritorială supusă dispozițiilor Ordonanței, în sensul că demonstrează faptul că problemele pe care le-a întâmpinat erau, cel mai probabil, mai degrabă de natură organizatorică, decât economică, dificultăți pe care a reușit să le depășească într-o perioadă scurtă, printr-o procedură relativ simplă, evitând mecanismul mai complicat al insolvenței.
Pe de altă parte, dacă se observă că planul de redresare nu s-a finalizat cu rezultatele corespunzătoare (datoriile să fie plătite cel puțin parțial, astfel încât ponderea arieratelor să fie redusă sub pragul de alertă), se poate concepe prelungirea stării de criză financiară, cu mențiunea că ar trebui să se precizeze o evenuală limită, pentru a nu se ajunge în situația unei crize financiare prelungite la nesfârșit. Cu toate acestea, observăm că prin acest prim mijloc legislativ, unitatea administrativ – teritorială nu este supusă unor schimbări drastice ori de o natură mai complexă, astfel că rămâne doar un mecanism care arată că există anumite probleme, însă este discutabil dacă reglementarea acestuia, în vigoare în prezent, ar putea să conducă la o reală îmbunătățire a situației unei unități administrativ – teritoriale, deci la achitarea cel puțin în mod satisfăcător a arieratelor și, de asemenea, la un management corespunzător, modern.
Ultima finalitate posibilă este părăsirea stării de criză financiară și declanșarea procedurii insolvenței, în situația în care se observă că planul de redresare nu a rezolvat cel puțin în parte problemele existente la nivelul unității respective sau chiar s-a constatat o agravare a acestora, cu mențiunea că parcurgerea procedurii privind criza financiară nu reprezintă o condiție sau o etapă obligatorie ori anterioară derulării procedurii insolvenței. Preocuparea principală în timpul perioadei de 180 de zile pe care se desfășoară planul de redresare a stării de criză financiară este identificarea unor modalități prin care veniturile de la bugetul local să crească, astfel încât planul să fie realist și arieratele să ajungă să fie acoperite. Consider că majoritatea cazurilor în care unitățile administrativ – teritoriale vor derula procedura stării de criză financiară vor ajunge să treacă și la cel de-al doilea procedeu, tocmai din cauza unei absențe a măsurilor care ar fi trebuit efectiv să fie implementate din momentul în care s-a constatat că unitatea în cauză întâmpină dificultăți în a-și plăti arieratele. În acest sens, datele actuale ne arată că 80% din primăriile mici nu sunt capabile să își acopere propriile cheltuieli de funcționare din veniturile realizate, astfel că ele se regăsesc într-o stare continuă de insolvență.
Intrarea în insolvență se va putea cere atât de unitatea administrativ – teritorială, prin intermediul primarului sau președintelui Consiliului Județean, cât și de creditori. Competent să deschidă procedura insolvenței va fi judecătorul – sindic din cadrul Tribunalului din respectiva unitate administrativ – teritorială. Odată deschisă procedura de insolvență, judecătorul – sindic va numi un administrator judiciar. Acesta din urmă poate propune suspendarea atribuțiilor de ordonator de credite ale primarului sau președintelui Consiliului Județean, care vor urma să fie preluate de el. Administratorul judiciar (împreună cu ordonatorul principal de credite) va elabora un plan de redresare, similar cu cel din etapa crizei financiare. Ca element de diferențiere, însă, planul va cuprinde un program de plăți negociat cu Adunarea Creditorilor, program prin care creditorii pot să își dea acordul cu privire la eșalonări de plată, chiar iertări de datorie, modificări de dobânzi sau penalități de întârziere, prelungire de scadențe, etc.
Dacă starea de criză financiară are trei posibile finalități, insolvența pare a fi mai rigidă din acest punct de vedere, astfel că acele “ambiguități” la care se face referire în Hotărârea CSM sunt aspecte nereglementate, prin urmare nu se oferă un răspuns explicit la întrebarea: ce se întâmplă dacă planul de redresare al unităților administrativ – teritoriale nu dă rezultate, deci nu conduce la restabilirea situației normale? Prin comparație cu situația unei societăți din dreptul privat, am putea imagina două soluții: fie se intră în faliment, fie se va continua procedura insolvenței. În ceea ce privește primul scenariu, în cazul unităților administrativ – teritoriale nu se poate vorbi, cel puțin nu la nivel juridic, de existența instituției falimentului și nu pentru că ar fi imposibil de reglementat, ci pentru că pur și simplu nu s-ar integra în sistemul nostru de drept, deoarece trebuie să se asigure continuitatea serviciilor publice esențiale. Prin urmare, există similarități mari între Ordonanță și Legea 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență (la care ne vom referi în continuare sub denumirea de „Codul Insolvenței”), însă vom regăsi și inconsecvențe legislative care vor ridica unele probleme în practică, în consecință se poate afirma că unitățile administrativ – teritoriale nu vor putea intra în faliment, nu pot să își înceteze pur și simplu existența chiar dacă planul de redresare nu merge, așa cum s-ar întâmpla, spre exemplu, în cazul societăților supuse regulilor de drept comun ale insolvenței.
Falimentul nu reprezintă singura soluție pentru dreptul privat și cu atât mai puțin pentru dreptul public, mai ales că România este un stat unitar, potrivit prevederilor constituționale, astfel încât nu putem avea un stat indivizibil, unitar, solvabil – în principiu – dar care are anumite porțiuni într-un perpetuu faliment de facto, categorie în care s-ar putea încadra unele unități administrativ – teritoriale, care nu își pot achita cheltuielile de funcționare, ca să nu mai vorbim de arierate mai semnificative. Prin urmare, a institui procedura insolvenței pentru debitori de acest gen nu ar avea o finalitate foarte bine determinată, tocmai din cauza faptului că nu pot intra în faliment, astfel că, în situația în care planul de redresare nu ar conduce la o ameliorare a stării generale a debitoarei, probabil că se va relua procedura sau va fi continuată, după caz. Din aceste motive consider că O.U.G. nr. 46/2013 mai degrabă „cultivă o filozofie a remediului, și nu una a lichidării”, mai ales că, aruncând o privire la rezultatele instituției falimentului din dreptul privat, unde regăsim conceptul de concurență și profit în prim-plan, vom observa faptul că în luna august a anului 2013, spre exemplu, 86% dintre companiile intrate în insolvență au intrat în final în faliment, doar 1,2% ajungând efectiv să se reorganizeze.
Prin urmare, atâta vreme cât în dreptul privat societățile ajung să se reorganizeze și să își continue activitatea într-un procent extrem de mic, devine interesantă întrebarea dacă într-adevăr era necesară această reglementare, sub denumirea de „insolvență”, termen care induce, în mod tradițional, și ideea de faliment. Dacă am fi cultivat o politică de tip federal, și nu unitar, precum Statele Unite ale Americii, probabil că discuția nu ar fi avut loc, tocmai pentru că un stat din cadrul unei uniuni de state ar fi putut și ar fi intrat în faliment, dacă îndeplinea condițiile prevăzute de legislația americană. Potrivit datelor actuale din doctrina americană, „începând cu anul 1995, cel puțin 373 de orașe au fost dizolvate – mai mult decât numărul de orașe dizolvate cu sute de ani înainte de momentul de referință”.
În consecință, urmează să analizăm și cea de-a doua soluție propusă, și anume continuarea procedurii insolvenței, mai exact reluarea acesteia. La nivel procedural, ar putea părea un răspuns viabil, însă în practică va apărea o nouă discuție, în sensul că nu există norme care să reglementeze o astfel de situație, motiv pentru care există și posibilitatea ca nici cel de-al doilea sau chiar al treilea plan de redresare să nu producă schimbări semnificative, de natură a echilibra situația economică a unității administrativ – teritoriale căreia i se adresează. În cazul în care nu se vor face modificări substanțiale ale acestei Ordonanțe, ar trebui să se instituie, cel puțin cu titlu de precauție, o limită a numărului de proceduri permise sau un termen rezonabil în care situația ar trebui să fie rezolvată, pentru a nu se ajunge la un scenariu în care o unitate administrativ – teritorială să se afle într-o insolvență continuă. O situație de acest fel este posibilă, mai ales în contextul în care există discrepanțe uriașe între unitățile administrativ – teritoriale, în sensul că unele încasează la bugetul local veniturile datorate, pe când altele nu, fie din motive subiective (management defectuos, lipsa diligenței etc.), fie din motive obiective – chiar dacă s-ar depune toate eforturile necesare pentru a încasa veniturile cuvenite în mod normal, tot nu ar fi suficiente pentru o funcționare în parametri normali. Astfel, oricât ar încerca administratorul judiciar să respecte planul de redresare, probabil că acesta va eșua, din motive obiective și neimputabile.
Secțiunea II: Răspunderea persoanelor responsabile
În această secțiune nu vom avea în vedere răspunderea politică a primarului în fața consiliului local, pentru modul în care funcționează administrația publică locală, mai ales pentru că nu există, potrivit legii, raporturi de subordonare între primar și consiliul local. Vom face o scurtă incursiune în dispozițiile Ordonanței cu privire la răspunderea unor anumite persoane, pentru săvârșirea faptelor care au legătură, direct sau indirect, cu starea de criză financiară a unității administrativ – teritoriale ori cu aceea de insolvență.
Astfel, capitolul V din O.U.G. nr. 46/2013, intitulat sugestiv „Contravenții, infracțiuni și pedepse”, realizează o trecere în revistă a faptelor mai mult sau mai puțin reprobabile, care vor atrage răspunderea persoanelor care le-au săvârșit. În acest sens, potrivit art. 114 din Ordonanță, se poate observa că neintroducerea de către ordonatorul principal de credite a acțiunii de declarare a situației de criză financiară constituie contravenție, fiind sancționată cu amendă de la 10.000 lei la 50.000 lei. Bineînțeles, sumele provenite din aceste amenzi se fac venit la bugetul unității administrativ – teritoriale care se regăsește într-un asemenea context, potrivit prevederilor Ordonanței. În ceea ce privește constatarea contravenției și aplicarea sancțiunii, acestea se realizează de către persoanele împuternicite de direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București. Spre deosebire de starea de criză financiară, însă, conform dispozițiilor art. 115 din Ordonanță, neintroducerea sau introducerea tardivă de către ordonatorul principal de credite a cererii de deschidere a procedurii de insolvență a unității administrativ – teritoriale, într-un termen care depășește cu mai mult de 6 luni termenul prevăzut de Legea nr. 273/2006, constituie infracțiune de bancrută simplă. Infracțiunea de bancrută simplă se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă.
În consecință, legiuitorul a realizat o diferențiere de regim juridic pe parcursul întregului pachet legislativ cu privire la situația unităților administrativ – teritoriale, fiind de remarcat mai întâi faptul că pedepsele sunt mai blânde în ceea ce privește starea de criză financiară, spre deosebire de insolvență. Este normal să fie așa, deoarece primul mecanism reglementat de O.U.G. nr. 46/2013 reprezintă, de fapt, o modalitate prin care se arată că la un moment dat, într-o anumită unitate administrativ – teritorială, există anumite probleme de natură economică, diverse dificultăți financiare, care vor trebui să fie rezolvate cu celeritate. Starea de insolvență, pe de altă parte, implică mai multe personaje, de la ordonatorul principal de credite până la judecătorul – sindic, având efecte dezavantajoase pentru creditorii unității, acesta fiind și unul din motivele pentru care este corect să existe pedepse mai aspre față de starea de criză financiară. O altă observație este și faptul că, în ceea ce privește starea de criză financiară, singura sancțiune o reprezintă aceea de la art. 114 din Ordonanță, deci o contravenție, lucru care fundamentează ideea conform căreia starea de criză financiară este un mecanism substanțial diferit de procedura insolvenței unei unități administrativ – teritoriale.
Spre deosebire de bancruta simplă, infracțiunea de bancrută frauduloasă este sancționată și mai dur, în sensul că nu există posibilitatea ca pedeapsa pentru săvârșirea acesteia să fie amenda, ci doar închisoarea, de la 6 luni la 5 ani. De asemenea, și acest lucru este justificat, mai ales că în conținutul acestei infracțiuni intră fapte care afectează patrimoniul unității administrativ – teritoriale, putând fi realizate exclusiv în scopul fraudării creditorilor, situații reglementate, de altfel, de lege. Astfel, vor fi îndeplinite cerințele pentru a fi pedepsită pentru săvârșirea infracțiunii de bancrută frauduloasă persoana care: falsifică, sustrage sau distruge evidențele unității administrativ – teritoriale aflate în stare de insolvență ori ascunde o parte din activul acesteia; înfățișează datorii inexistente sau prezintă în registrele unității în cauză aflate în insolvență, în alt act sau în situația financiară sume nedatorate, fiecare dintre aceste fapte fiind săvârșită în frauda creditorilor. De asemenea, se va atrage răspunderea penală și pentru situația în care persoana respectivă înstrăineză o parte din activele unității administrativ – teritoriale aflate în stare de insolvență, bineînțeles în frauda creditorilor.
De remarcat faptul că viziunea cu privire la aceste două infracțiuni nu s-a schimbat în mod substanțial, în sensul că pedepsele care erau prevăzute de Legea nr. 85/2006 sunt identice cu acelea stabilite de Codul penal, și anume: închisoarea de la 3 luni la un an sau amenda pentru săvârșirea infracțiunii de bancrută simplă, respectiv închisoarea de la 6 luni la 5 ani pentru săvârșirea infracțiunii de bancrută frauduloasă. Aceleași pedepse sunt stabilite și de O.U.G. nr. 46/2013, în art. 115 și art. 116. Sub imperiul dispozițiilor vechiului Cod penal, acțiunea penală putea fi pusă în mișcare din oficiu, în vreme ce, potrivit reglementărilor în vigoare, acest lucru se va putea realiza la plângerea prealabilă a persoanei vătămate. Prin urmare, plângerea prealabilă va putea fi formulată numai de către persoana vătămată ori de reprezentantul legal al acesteia, în termen de 3 luni din ziua în care persoana vătămată a aflat despre săvârșirea faptei.
Din punct de vederea procesual, plângerea prealabilă este o condiție necesară pentru a se putea atrage răspunderea penală, astfel că lipsa plângerii prealabile, acolo unde legea o prevede, este o cauză care înlătură răspunderea penală. Prin urmare, această modalitate de sesizare a organelor de urmărire penală, deși reprezintă principalul mod de sesizare, nu va declanșa o procedură specială de urmărire și judecare a cauzelor în care va fi formulată, însă condiționează începerea urmăririi penale. Tocmai de aceea și beneficiază de o reglementare autonomă, mai exact art. 295 – 298 din noul Cod de procedură penală.
Pe lângă infracțiunile de bancrută simplă și bancrută frauduloasă, sunt amintite atât gestiunea frauduloasă, cât și delapidarea. Nici aceste infracțiuni nu sunt reglementate în situația stării de criză financiară, ci doar în cazul în care unitatea administrativ – teritorială se află în stare de insolvență. Cu toate acestea, dispozițiile din noul Cod penal sunt diferite față de cele cuprinse în Ordonanță, în sensul că pedepsele s-au diminuat substanțial. În consecință, potrivit art. 295 din noul Cod penal, delapidarea se pedepsește cu închisoarea de la 2 la 7 ani, deci o modificare notabilă, având în vedere că sub imperiul dispozițiilor vechiului Cod penal se putea ajunge la o pedeapsă de până la 15 ani. Mai mult, varianta inițială a reglementării prevedea și ipoteza în care, dacă săvârșirea infracțiunii de delapidare avea consecințe deosebit de grave, pedeapsa inchisorii putea merge până la 20 de ani. În noul Cod penal însă, sancțiunile sunt mai relaxate, mai ales că ultima ipoteză nu mai este reglementată, cu toate că s-a adăugat, totuși, la alin. (2) al art. 295 Cod penal precizarea conform căreia tentativa la această infracțiune se pedepsește, situația prezentându-se la fel, în principiu, și în cazul gestiunii frauduloase, cu mențiunea că, de data aceasta, tentativa nu se pedepsește.
La fel de interesante sunt și prevederile art. 120, astfel că se va pedepsi refuzul ordonatorului principal de credite de a pune la dispoziția judecătorului – sindic și administratorului judiciar documentele și informațiile necesare, precum și împiedicarea acestora, cu rea-credință, de a întocmi documentația respectivă. Obligația de a facilita accesul și de a pune la dispoziție informațiile în cauză este prevăzută de prevederile art. 64 din O.U.G. 46/2013 și este o îndatorire legală importantă, deoarece în temeiul acestor informații atât administratorul judiciar, cât și judecătorul-sindic vor derula o procedură destul de complicată pentru unitatea administrativ – teritorială. În acest sens, este de dorit ca informațiile și documentele respective prevăzute de Ordonanță să fie puse la dispoziția administratorului judiciar și a judecătorului-sindic, tocmai pentru ca aceștia să poată analiza situația respectivei unități administrativ – teritoriale aflate în stare de insolvență potrivit unor date reale.
În dreptul privat, potrivit doctrinei, răspunderea membrilor organelor de conducere este mai degrabă o răspundere „menită să asigure repararea prejudiciului cauzat debitorului prin ajungerea lui în stare de insolvență”, existând o controversă cu privire la natura juridică a răspunderii, în funcție de izvorul acesteia, argumentându-se că ar putea fi, pe de-o parte, contractuală sau, pe de altă parte, delictuală. În ceea ce privește unitatea administrativ – teritorială, însă, nu se poate argumenta că primarul încheie un contract cu cetățenii unității respective, prin urmare ar fi mai degrabă o răspundere civilă delictuală sau penală, nu și contractuală. Se poate observa, astfel, că o atenție deosebită a fost acordată ideii de sancționare a faptelor care au cauzat starea de insolvență, acestea reprezentând, de regulă, infracțiuni, atât conform reglementării penale anterioare, cât și potrivit dispozițiilor legale în prezent în vigoare.
CAPITOLUL IV: Contestarea unui act administrativ al unei unități administrativ-terioriale în criză financiară sau insolvență
Secțiunea I: Teorii relevante – analiză critică
Până ca ideea de criză financiară și / sau de insolvență a unei unități administrativ – teritoriale sa prindă contur legal, actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice (locale sau centrale) se atacau la instanța competentă în mod tradițional, după cum reiese din cuprinsul articolului 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care se stabilește atât competența materială (rationae materiae), cât și cea teritorială (rationae loci), în favoarea secțiilor specializate de contencios administrativ, fie tribunal, fie curte de apel, după caz. De asemenea, tot art. 10, în alin. (2), precizează că recursurile împotriva sentințelor pronunțate în primă instanță se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal al curților de apel, respectiv de Înalta Curte de Casație și Justiție, în funcție de instanța a cărei sentință se atacă. Se au în vedere două criterii pentru stabilirea competenței materiale în ceea ce privește judecarea în fond a cauzelor: criteriul poziționării autorității emitente în sistemul autorităților publice și criteriul valoric. Primul criteriu se aplică numai în cazul acțiunilor având ca obiect anularea actelor administrației generale, în vreme ce al doilea criteriu are în vedere acțiunile privind anularea actelor administrației specializate (fiscale și vamale).
Așadar, potrivit art. 10 alin. (1), acest gen de litigii (privind „actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale sau județene”) se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar în recurs de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, potrivit alin. (2) al aceluiași articol. Aceasta reprezintă regula în ceea ce privește contenciosul administrativ, mai ales că în această materie, procedura este supusă unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, dar cu care se va completa. În prezent însă, situația poate fi susceptibilă de schimbări, în funcție de stadiul procedurii în care se află o unitate administrativ – teritorială, astfel că identificăm mai multe ipoteze: perioada anterioară și ulterioară declanșării mecanismului de criză financiară sau insolvență, după caz.
În consecință, înainte de a intra în criză financiară, actele administrative emise sau adoptate de unitatea administrativ – teritorială, după caz, vor fi atacate la instanța de contencios administrativ. Nu considerăm că ar putea exista un motiv temeinic pentru a proceda într-o altă modalitate, atâta vreme cât unitatea în cauză este prezumată a-și desfășura activitatea în condiții de normalitate, deoarece dispozițiile O.U.G. nr. 46/2013 nu au devenit încă incidente. Prin urmare, cât timp unitatea administrativ – teritorială nu intră în domeniul de aplicare al Ordonanței, se va proceda potrivit regulii în materie, mai exact competența materială va aparține instanțelor de contencios administrativ și fiscal.
Cea de-a doua ipoteză se referă la momentul ulterior declanșării stării de criză financiară. Astfel, potrivit dispozițiilor Ordonanței, starea de criză financiară va fi declanșată atunci când unitatea administrativ – teritorială, din lipsă acută de disponibilități bănești, nu își poate achita obligațiile de plată certe, lichide și exigibile. Criza financiară se va prezuma atunci când nu s-au achitat astfel de obligații mai vechi de 90 de zile, care depășesc 15% din bugetul general al unității respective sau când nu s-au achitat drepturile salariale ale persoanelor ce lucrează în instituțiile locale sau județene pe o perioadă mai mare de 90 de zile. Prin urmare, ordonatorul principal de credite (respectiv primarul sau, după caz, președintele Consiliului Județean) va convoca autoritatea deliberativă – Consiliul Local sau cel Județean, potrivit legii – în vederea adoptării hotărârii de declarare a stării de criză financiară. În continuare, în termen de 5 zile de la adoptarea hotărârii ce declară criza financiară, se va convoca (de data aceasta de către prefect) Comitetul pentru situații de criză financiară, care va elabora planul de redresare în termen de 30 de zile de la convocare.
Planul în sine va cuprinde măsuri pentru îmbunătățirea managementului financiar, pentru încasarea de venituri, reducerea de cheltuieli și plata creanțelor. Pe lângă faptul că planul va fi obligatoriu pentru unitatea administrativ – teritorială aflată în stare de criză, se precizează, de asemenea, și că pe toată perioada pe care se va desfășura planul respectiv, nu se vor putea contracta alte datorii, nu se vor putea face noi angajări, înființa noi servicii, nu se vor putea face sponsorizări, contracta împrumuturi, prin urmare nu se va putea face nimic în măsură să augmenteze starea de criză financiară, fără avizul consultativ al comitetului. Este important de observat că Ordonanța specifică tipul de aviz care trebuie dat de către Comitetul pentru situații de criză financiară ca fiind unul „consultativ”, astfel că activitățile menționate mai sus sunt condiționate de obligativitatea obținerii unui aviz din partea respectivului comitet, însă nu și de respectarea acestuia. Aceasta este, până la urmă, și natura avizului consultativ, menit a fi obligatoriu de cerut, dar nu și de urmat, rămânând la latitudinea celui care cere avizul în cauză de a-l lua în considerare sau nu. Prin urmare, singurul efect pe care starea de criză financiară îl are, de fapt, cu privire la actele administrative emise sau, după caz, adoptate de unitatea administrativ – teritorială este „imposibilitatea confecționării unor astfel de acte în absența avizului consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară”.
De asemenea, din dispozițiile Ordonanței reiese că pe întreaga perioadă pe parcursul căreia se desfășoară starea de criză financiară (potrivit art. 12 lit. a)), atât primarului, cât și Consiliului Local nu li se aduce atingere autonomiei locale, în orice fel, locul acestora nefiind luat de alte autorități publice. Principiul autonomiei locale este prevăzut constituțional în articolul 120, alături de descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice, alineatul (1) al aceluiași articol statuând că pe baza acestor principii se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale. Astfel, având în vedere că derularea activităților unității administrativ – teritoriale nu suferă transformări semnificative, ea putându-se desfășura în aproximativ aceleași condiții, putem afirma că actele administrative emise sau adoptate de unitatea administrativ – teritorială vor putea fi contestate tot la instanțele de contencios administrativ și fiscal, unde vor fi cenzurate, dacă va fi cazul, sub aspectul legalității, opinie care a fost deja exprimată în doctrină și la care achiesăm. În consecință, acest prim mecanism din cadrul Ordonanței este, mai degrabă, o modalitate de a atrage atenția că la un moment dat, într-o anumită unitate, există probleme care necesită o rezolvare aplicată cu celeritate, cu scopul desfășurării activităților în mod corespunzător, deci revenirea la normalitate.
Raționamentul aplicat în ceea ce privește starea de criză financiară va guverna și cea de-a treia ipoteză, și anume situația actelor administrative emise sau adoptate de o unitate administrativ – teritorială înainte de a intra în insolvență, astfel că anterior declanșării stării de insolvență, competentă va fi instanța de contencios administrativ. Cu privire la starea de criza financiară, la finalul perioadei există trei posibile finalități ale mecanismului: fie se revine la o situație de normalitate, în sensul că nu se mai evidențiază cauzele care au dus la declanșarea unei asemenea stări, fie se prelungește măsura, fie se intră în insolvență. Prima situație nu prezintă particularități, din moment ce arieratele au fost plătite în termenele corespunzătoare, obiectivele din planul de redresare au fost îndeplinite, astfel că scopul procedurii a fost atins. Pe de altă parte, dacă se observă că planul nu s-a finalizat cu rezultatele corespunzătoare (datoriile să fie plătite cel puțin parțial, astfel încât ponderea arieratelor să fie redusă sub pragul de alertă), se poate concepe prelungirea stării de criză financiară, cu mențiunea că ar trebui să se precizeze o evenuală limită în timp, pentru a nu se ajunge în situația unei crize financiare prelungite la nesfârșit. Ultima finalitate posibilă a acestui mecanism este părăsirea stării de criză financiară și declanșarea procedurii insolvenței, în situația în care se observă că planul nu a rezolvat problemele existente la nivelul unității respective sau chiar s-a constatat o agravare a acestora.
Prin urmare, în insolvență se va putea intra fie prin invocarea prezumțiilor legale, fie prin încetarea stării de criză financiară și declanșarea stării de insolvență, dacă rezulatele nu au fost pe măsura așteptărilor prevăzute de planul de redresare. Nu are însemnătate practică faptul că unitatea administrativ – teritorială intră în insolvență „beneficiind” de prezumțiile oferite de lege sau dacă parcurge mai întâi perioada crizei financiare și, ulterior, intră în insolvență, astfel că tot instanța de contencios va fi competentă să soluționeze eventualele litigii intervenite cu privire la actele emise sau adoptate de unitatea administrativ – teritorială, după caz. Nici nu ar fi posibil altfel, având în vedere că anterior instaurării celui de-al doilea mecanism prevăzut de Ordonanță se considera că unitatea își desfășura activitatea în parametri normali, nefiind incidente dispozițiile O.U.G. nr. 46/2013. Faptul că inițial se parcurge primul mecanism prevăzut de Ordonanță, însă fără a se ajunge la un rezultat satisfăcător, nu ar trebui să influențeze procedura prin care se pot contesta actele administrative, argumentele de la cea de-a doua ipoteză rămânând pe deplin aplicabile și cu privire la această situație, mai degrabă intermediară.
Situația devine mai delicată în cea de-a patra ipoteză, mai exact atunci când starea de insolvență este deja declanșată, caz în care își vor exercita atribuțiile atât administratorul judiciar, cât și judecătorul-sindic. Aceste două personaje sunt actori întâlniți până de curând doar în dreptul privat, în litigiile cu privire la starea de insolvență și / sau faliment a unei societăți comerciale (s.n. lichidator). Potrivit legii, intrarea în insolvență se va putea cere atât de unitatea administrativ – teritorială, prin intermediul primarului sau președintelui Consiliului Județean, cât și de creditori. Insolvența este definită la art. 2 lit. r) ca fiind „starea patrimoniului unității administrativ – teritoriale caracterizată prin existența unor dificultăți financiare, prin lipsa acută de disponibilități bănești, ce conduce la neachitarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, pe o anumită perioadă de timp.” De asemenea, similar crizei financiare, starea de insolvență se prezumă, potrivit art. 2 lit. r1) și r2), dacă nu sunt achitate obligații de plată, lichide și exigibile (inclusiv drepturile salariale), pe o perioadă de 120 de zile și care depășesc 50% din bugetul general al unității administrativ – teritoriale.
Competent să deschidă procedura insolvenței va fi judecătorul-sindic din cadrul Tribunalului din respectiva unitate administrativ – teritorială. Odată deschisă procedura de insolvență, judecătorul-sindic va numi un administrator judiciar. Acesta din urmă poate propune suspendarea atribuțiilor de ordonator de credite ale primarului sau președintelui Consiliului Județean, care vor urma să fie preluate de el. Administratorul, împreună cu ordonatorul principal de credite, vor elabora un plan de redresare, asemănător celui din etapa crizei financiare. Însă, acesta va cuprinde un program de plăți negociat cu Adunarea Creditorilor, program prin care creditorii pot să își dea acordul cu privire la eșalonări de plată, chiar iertări de datorie, modificări de dobânzi sau penalități de întârziere, prelungire de scadențe etc.
Până la etapa deschiderii procedurii de insolvență, indiferent de ipotezele în care ne-am putea încadra, instanța de contencios administrativ și fiscal este cea care judecă litigiile cu privire la actele administrative emise sau adoptate de unitatea administrativ – teritorială, după caz. Putem însă observa că starea de insolvență în care a ajuns o unitate administrativ – teritorială nu poate fi privită decât ca o situație excepțională, având în vedere expunerea de motive a Ordonanței, dar și Acordul stand-by de tip preventiv dintre România și Fondul Monetar Internațional. Tocmai de aceea s-a și decis recurgerea la prevederile legislației privind procedura insolvenței din dreptul privat, existând similarități mari între Ordonanță și Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență, astfel că este cel puțin discutabil dacă într-o atare ipoteză va fi competentă tot instanța de contencios administrativ.
Pe de-o parte, din acest punct de vedere, O.U.G. nr. 46/2013 tranșează problema, stabilind că toate procedurile prevăzute de Ordonanță sunt de competența tribunalului în a cărui rază teritorială se află unitatea administrativ – teritorială respectivă și sunt exercitate de un judecător-sindic, arătându-se că dispozițiile art. 15 din Ordonanță determină „o delegare de competență (în favoarea sindicului) numai de la momentul deschiderii procedurii insolvenței, anterior acestui moment rămânând competentă […] Legea nr. 554/2004”. Prin urmare, abia din momentul declanșării stării de insolvență, competent va fi judecătorul-sindic, Ordonanța stabilind un regim derogatoriu. Pe de altă parte, analizând textul legii, se observă că art. 21 enumeră „principalele atribuții ale judecătorului-sindic”, prevederi cel puțin asemănătoare cu dispozițiile din dreptul privat. Este important de remarcat, deoarece pe parcursul derulării procedurii de insolvență a unității administrativ – teritoriale ne putem imagina situații în care competența judecătorului-sindic ar fi pusă sub semnul întrebării.
De asemenea, un aspect demn de evidențiat îl reprezintă dispozițiile art. 71 din Ordonanță, în care se enumeră activitățile pe care atât ordonatorul principal de credite, cât și autoritatea deliberativă, nu le pot realiza „fără avizul administratorului judiciar”. Din cuprinsul acestui articol, putem face diferența față de formularea din art. 11 din Ordonanță, unde legea menționează expres că pentru anumite activități este necesar un „aviz consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară”. Chiar dacă în starea de insolvență legea nu menționează natura juridică a avizului, nu considerăm că ar fi vorba tot despre unul consultativ. De remarcat că, așa cum am menționat deja, în starea de criză financiară nu se pun în discuție aspecte legate de o eventuală limitare a autonomiei locale, totul desfășurându-se, în principiu, fără modificări de esență.
În consecință, dacă legiuitorul face o diferență clară între cele două mecanisme prevăzute de Ordonanță, cu atât mai mult și noi ar trebui să încercăm să înțelegem ceea ce a stat la baza reglementării. Prin urmare, starea de criză financiară nu pune probleme deosebite, chiar și planul de redresare nu se poate desfășura, în principiu, pe o perioadă mai mare de 180 de zile, astfel încât este un mecanism al cărui scop este acela de a semnaliza, de a aduce la cunoștință faptul că o unitate administrativ – teritorială întâmpină o serie de probleme de natură financiară sau chiar organizatorică. Spre deosebire de acest prim mecanism, starea de insolvență reprezintă o situație specială, în cadrul căreia administratorul judiciar poate să și propună (deci există posibilitatea să și obțină) suspendarea atribuțiilor ordonatorului de credite și preluarea lor de către acesta. Astfel, s-ar putea discuta și constituționalitatea acestei prevederi, având în vedere că se încalcă atât principiul eligibilității, cât și cel al autonomiei locale.
În orice caz, revenind la problema naturii juridice a avizului din cuprinsul art. 71 din Ordonanță, considerăm că legiuitorul a avut în vedere un aviz conform, tocmai din cauza faptului că unitatea administrativ – teritorială ar trebui să încerce pe cât posibil să nu facă nimic din ceea ce ar putea conduce la creșterea obligațiilor financiare. Mai mult, art. 1 din Ordonanță precizează cu claritate că reglementarea stabilește „cadrul general și procedurile colective pentru acoperirea pasivului unităților administrativ – teritoriale aflate în criză financiară sau în insolvență”. Deși în doctrină s-a exprimat opinia că acest aviz ar fi unul consultativ, interpretând dispozițiile Ordonanței, în mod special coroborarea dispozițiilor art. 1 cu art. 71, precum și art. 2 lit. r), r1) și r2), considerăm că este, de fapt, un aviz conform, în caz contrar norma respectivă căzând în desuetudine.
Teza avizului consultativ nu este în mod neapărat eronată, putând fi parțial argumentată pe ideea conform căreia nu ar mai exista autonomie locală. Cu toate acestea, starea de insolvență a unei unități administrativ – teritoriale este o reglementare excepțională, nefiind o procedură pe care orice unitate și-ar dori să o parcurgă. Scopul ei este de a acoperi arieratele datorate, iar prin faptul că nu se poate concepe ideea unei proceduri nelimitate în timp putem trage concluzia că autonomia locală este, mai degrabă, limitată temporar, până când situația atinge cotele de normalitate. Așadar, nu putem accepta teza conform căreia, aflată fiind în starea de insolvență, o unitate administrativ – teritorială, prin ordonatorul de credite sau autoritatea deliberativă, ar putea realiza actele prevăzute de art. 71, singura lor obligație fiind aceea de a cere un aviz consultativ din partea administratorului judiciar, însă nu și de a-l respecta.
A se observa că enumerarea din cuprinsul art. 71 din Ordonanță are în vedere numai acte care duc în mod cert la angajarea unor noi obligații financiare, lucru pe care o unitate aflată sub imperiul dispozițiilor celui de-al doilea mecanism reglementat de O.U.G. nr. 46/2013 nu și-l permite, sau, în cel mai fericit caz, nu poate fi lăsat la libera apreciere a ordonatorului de credite, ori a Consiliului Local. Nu numai că norma per se nu ar mai avea utilitate, ci chiar rolul administratorului judiciar ar fi într-atât de limitat, încât am putea continua cu raționamentul până la ideea renunțării la serviciile sale, deși este evident că unitatea are nevoie de un asemenea supraveghetor, tocmai pentru a reveni cât mai rapid la o desfășurare a activităților în condiții cât mai apropiate de normalitate.
În plus, dacă actele condiționate de avizul consultativ al administratorului judiciar ar dobândi o finalitate diferită de ceea ce s-a avut în vedere în aviz, în condițiile în care am admite natura juridică deja exprimată în doctrină, atunci actele în cauză ar scăpa controlului judecătorului-sindic. Deși avizul în sine nu produce efecte juridice, totuși, dacă acesta este unul conform, atunci actul administrativ care fie nu îl are, fie nu îl respectă, nu este valabil, prin urmare un astfel de aviz determină legalitatea unui act administrativ. Din acest motiv, considerăm că avizul ar trebui să fie conform, astfel încât aceste acte care ar conduce la creșterea obligațiilor financiare ale unității să poată fi controlate, mai ales că, în prezent, excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, fie la cererea părții interesate, fie de instanță din oficiu. Efectul admiterii excepției de nelegalitate nu îl constituie anularea actului administrativ care face obiectul excepției, dar intervine înlăturarea actului administrativ în cauză din soluționarea fondului. În consecință, o eventuală argumentare conform căreia excepția de nelegalitate poate fi invocată numai în fața instanțelor de contencios administrativ nu ar fi în prezent sustenabilă, având în vedere modificările Legii nr. 554/2004.
În consecință, judecătorul-sindic și administratorul judiciar îndeplinesc un rol deosebit de important pentru unitatea admnistrativ – teritorială, mai ales în cadrul procedurii insolvenței, astfel că nu considerăm că ar trebui să fie permise eventuale „scăpări” de sub controlul acestora, tocmai pentru a se putea ajunge la o finalitate favorabilă unității, adică ieșirea din starea de insolvență și achitarea pe cât posibil a arieratelor, revenindu-se la o situație cât mai apropiată de conceptul de normalitate. În acest sens, este competent judecătorul-sindic să soluționeze un eventual litigiu cu privire la contractele administrative încheiate de unitatea administrativ – teritorială în cazul denunțării acestora de către administratorul judiciar? Legea nr. 554/2004 a reglementat în mod expres această categorie de contracte administrative, având în vedere că una din condițiile de admisibilitate a acțiunii în contenciosul administrativ o reprezintă chiar existența unui act administrativ nelegal, ele fiind în mod normal supuse competenței instanțelor de contencios administrativ și fiscal.
Astfel, cu privire la acest aspect, este important să avem în vedere o dispută doctrinară, pe vremea când dispozițiile Legii nr. 85/2006 erau incidente, mai ales pentru că se discută interpretarea atribuțiilor judecătorului-sindic (art. 11 din vechea lege privind procedura insolvenței, actualul articol 45 din Legea nr. 85/2014 în prezent în vigoare), reglementare foarte apropiată de aceea pe care o conține chiar art. 21 din Ordonanță.
Secțiunea II: Punctul de vedere al Înaltei Curți de Casație și Justiție
Problema care a suscitat interes sub imperiul dispozițiilor Legii nr. 85/2006 a fost aceea de a stabili dacă articolul 11 din legea privind procedura insolvenței de la momentul respectiv limitează sau nu atribuțiile judecătorului-sindic. În acest sens, s-a formulat un recurs în interesul legii, ocazie cu care constatăm că existau două opinii, și anume: potrivit opiniei majoritare, dispozițiile legale anterior menționate trebuie să fie interpretate într-un mod restrictiv, în sensul că atribuțiile judecătorului-sindic sunt limitate doar la controlul judecătoresc al activității administratorului și la procesele și cererile de natură judiciară aferente procedurii insolvenței. Prin urmare, într-o astfel de interpretare, judecătorul-sindic soluționează orice contestație care privește activitatea administratorului judiciar, precum și procesele și cererile prevăzute în legea privind procedura insolvenței. În consecință, orice alte cereri, indiferent dacă debitoarea din procedură are calitatea de reclamant sau pârât, ar trebui să fie excluse din sfera competenței judecătorului-sindic.
Această opinie a fost argumentată prin caracterul limitat al atribuțiilor judecătorului-sindic, prin riscul antrenării în procedura insolvenței a unor părți care nu au niciun astfel de interes și obligarea lor să se supună rigorilor Legii nr. 85/2006, riscul încălcării unor norme de competență pentru cauze date în competența expresă a unei anumite instanțe, precum și prin privarea părților de dublu grad de jurisdicție pentru cauzele în care hotărârile sunt susceptibile de apel și recurs, având în vedere dispozițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 85/2006, potrivit cărora hotărârile pronunțate în procedura insolvenței sunt supuse numai recursului. Ministerul Public, în redactarea punctului său de vedere, a achiesat la opinia majoritară, pentru argumentele de mai sus.
La fel de interesantă este și argumentarea opiniei contrare, în cazul nostru cea minoritară, potrivit căreia dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 85/2006 trebuie interpretate extensiv, în sensul că judecătorul-sindic are în competență atât procesele și cererile de natură judiciară aferente procedurii insolvenței cât și alte cereri și procese a căror finalitate o constituie întregirea averii debitorului, exclusiv cele date prin legi speciale în competența unor anumite instanțe. În acest sens, se susține că scopul procedurii insolvenței este însăși acela al maximizării averii debitorului, astfel că prin procesele în care se urmărește, spre exemplu, realizarea unui drept de creanță, revendicarea unui bun, clarificarea situației tabulare a unui imobil etc., se asigură acest aspect, motiv pentru care și aceste cereri vor putea intra sub competența judecătorului-sindic. S-a mai argumentat și faptul că judecătorul-sindic este cel care, împreună cu ceilalți participanți la procedură, are în vedere situația concretă a debitorului în ansamblu, precum și modalitățile în care pot fi valorificate eficient bunurile acestuia.
Totodată, se apreciază că sintagma „principalele atribuții ale judecătorului – sindic”, nu exclude competența acestuia și pentru alte cereri și procese în care este implicat debitorul din procedură. Cea de-a doua opinie, minoritară, afirmă că, de fapt, articolul nu limitează atribuțiile judecătorului-sindic, ci doar le enumeră pe cele mai importante, prin urmare dispozițiile art. 11 alin. (2) teza I ar trebui să fie interpretate într-un mod extensiv, în sensul că judecătorul-sindic are în competență atât procesele și cererile de natură judiciară aferente procedurii insolvenței, precum și alte cereri și procese a căror finalitate o constituie întregirea averii debitorului, acesta fiind, până la urmă, și scopul procedurii insolvenței. Astfel, reiese că sintagma „principalele atribuții ale judecătorului-sindic” nu exclude competența acestuia și pentru alte cereri și procese în care este debitorul implicat din procedură, putându-se susține contrariul, mai ales că „o bună și efectivă administrare a procedurii comportă interpretarea extensivă a dispozițiilor art. 11 alin. (2)”, controversa rămânând actuală.
Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat faptul că instanțele de fond din raza de competență a Curții de Apel Cluj și completul specializat din cadrul secției comerciale precum și de contencios administrativ și fiscal al acestei curți au interpretat și aplicat diferit dispozițiile art. 11 alin. (2) teza I din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, referitor la atribuțiile judecătorului-sindic. În acest sens, avându-se în vedere multitudinea activităților specifice procedurii insolvenței, se ajunge la concluzia conform căreia este imposibilă stabilirea concretă a tuturor operațiunilor care au loc pe parcursul desfășurării procedurii insolvenței, întrucât acestea variază de la o situație juridică la alta sau de la un debitor la altul.
Prin urmare, se apreciază că soluția aleasă de legiuitor este, pe de o parte, exhaustivă în sensul că nu limitează atribuțiile judecătorului-sindic numai la cazurile concrete enumerate în alin. (1) al art. 11 din legea privind procedura insolvenței, ci are în vedere și controlul tuturor operațiunilor și actelor săvârșite de către administratorul judiciar, lichidator, debitori și alți participanți la desfășurarea procedurii precum și litigiile, procesele și cererile ce au legătură directă cu insolvența și sunt prevăzute de Legea nr. 85/2006. În același timp, pe de altă parte, se precizează că această soluție legislativă este și limitativă în sensul că judecătorul-sindic nu are atribuții în soluționarea unei cereri ori acțiuni care excede procedurii insolvenței, cum ar fi, spre exemplu, realizarea unui drept ori recuperarea unei creanțe, operațiuni ce nu sunt prevăzute în mod expres de Legea nr. 85/2006, fiind reglementate prin dispozițiile dreptului comun și aparținând competenței judecătorului de fond.
Se arată, de asemenea, și că o calificare corectă a unei astfel de acțiuni sau operațiuni are o importanță deosebită în primul rând pentru stabilirea căii de atac, în caz contrar părțile putând fi private de dublu grad de jurisdicție pentru cauzele în care hotărârile sunt susceptibile de apel și recurs, luându-se în considerare rigorilor specifice procedurii insolvenței. Pe de altă parte, nu este just să se creeze debitorului aflat în insolvență un tratament juridic privilegiat, în afara celui prevăzut de legea specială, întrucât s-ar încălca celorlalte părți chemate în judecată, în calitate de pârâți, dreptul la un proces echitabil, principiu garantat de dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În consecință, egalitatea de tratament juridic dintre debitor și alte persoane care nu participă la procedură derivă și din conținutul dispozițiilor art. 36 din Legea nr. 85/2006, care se referă la suspendarea de drept a tuturor acțiunilor judiciare sau extrajudiciare formulate în contra debitorului aflat în insolvență și care au ca obiect realizarea unor creanțe asupra debitorului sau bunurilor sale.
Prin prezentul recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a acceptat motivarea potrivit căreia instanțele judecătorești nu au un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale examinate, constatând în acest sens că existența practicii neunitare este evidențiată doar la nivelul hotărârilor pronunțate la nivelul Curții de Apel Cluj, însă consideră nu s-a argumentat și faptul că o astfel de situație s-ar întâlni și la nivelul altor curți de apel. În consecință, se arată că în situația în care se constată existența unei practici neunitare la nivelul unei singure curți de apel, urmează ca problema de drept care a condus la pronunțarea unor soluții diferite să se discute mai întâi la nivelul fiecărei secții sau, după caz, al fiecărei instanțe, iar în final aceste probleme să fie dezbătute în întâlnirile judecătorilor din cadrul curții de apel și ai instanțelor din circumscripția acesteia. Având în vedere că, așa cum s-a arătat, în legătură cu problema de drept examinată nu se pretinde că ar exista practică neunitară și la nivelul altor curți decât Curtea de Apel Cluj, care a și formulat, de altfel, sesizarea, se constată că dispozițiile art. 329 alin. (1) din vechiul cod de procedură civilă nu sunt incidente, astfel că recursul în interesul legii a fost respins, considerându-se că s-a evidențiat o situație particulară și nu una de ansamblu.
Așadar, în ceea ce privește dreptul privat, potrivit recursului în interesul legii analizat mai sus, dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din vechea lege a insolvenței ar trebui limitate strict la cererile aferente procedurii. Cu toate acestea, Ordonanța nu își produce efectele, în principiu, doar în domeniul dreptului privat, ci și în cel al dreptului public. Prin urmare, ulterior deschiderii procedurii de insolvență în cazul unei unități administrativ – teritoriale, vom avea sau nu două instanțe competente?
În consecință, din punctul nostru de vedere, din momentul declanșării stării de insolvență față de o unitate administrativ – teritorială, competența judecătorului-sindic se întinde atât asupra actelor unilaterale, cât și asupra contractelor administrative. Se derogă, așadar, de la regulile instanței competente în mod tradițional, cu mențiunea că tot ceea ce excede domeniului patrimonial – prin urmare chestiuni strict administrative – rămâne la instanța de contencios administrativ. În acest sens, se poate vorbi despre desfășurarea activităților a două instanțe, însă nu asupra acelorași acte, astfel că se face o diferență de regim juridic în ceea ce privește contestarea lor. În consecință, actele pur administrative, deci acelea care nu afectează direct situația patrimonială a unității administrativ – teritoriale în cauză, vor urma regimul Legii contenciosului administrativ, deoarece nu prezintă interes în ceea ce privește desfășurarea în condiții optime a procedurii insolvenței, tocmai prin specificul lor nepatrimonial.
Mai mult, așa cum s-a arătat, scopul procedurii insolvenței este maximizarea averii debitorului în vederea satisfacerii creanțelor creditorilor, dar care în dreptul public nu poate fi umbrit de un eventual faliment, având în vedere că „singura cale de ieșire din insolvență este planul de redresare”. De asemenea, în dreptul privat nu primează salvarea intereselor creditorilor, în ideea în care creanțele lor pot să nu fie stinse în totalitate, dar întreprinderea să își continue activitatea, obținându-se un avantaj și pentru colectivitate, deci menținându-se un oarecare echilibru între creditori și debitor. Cu toate acestea, finalitatea procedurii insolvenței în dreptul public are la bază achitarea arieratelor pe care unitatea administrativ – teritorială le are față de creditori, prin urmare maximizarea averii ei constituie, până la urmă, o grijă principală atât a administratorului judiciar, cât și a judecătorului-sindic, deoarece unitatea administrativ – teritorială nu poate să intre în faliment, neexistând un astfel de risc comparativ cu întreprinderile din dreptul privat, unde se poate intra direct în lichidare, fără a se mai parcurge procedura reorganizării.
Tocmai de aceea, judecătorul-sindic ar trebui să poată fi competent spre a soluționa orice fel de cerere care are un impact asupra situației financiare a unității administrativ – teritoriale. Ca o dovadă în plus, nu trebuie să pierdem din vedere două principii esențiale în materia insolvenței, mai exact celeritatea, precum și unitatea procedurii însăși. Ideea că ar putea și instanța de contencios administrativ, în ipoteza declanșării celui de-al doilea mecanism al Ordonanței, să soluționeze cereri cu efecte patrimoniale directe asupra unității administrativ – teritoriale ar conduce la un dezechilibru cert. Dacă am admite coexistența celor două instanțe față de aceleași acte, ar trebui să răspundem la următoarea întrebare: judecata cărei instanțe ar avea prioritate? În consecință, pentru a nu ajunge la situații de reducere la absurd, considerăm că judecătorul-sindic va fi competent pe toată perioada desfășurării procedurii de insolvență a unei unități administrativ – teritoriale, tocmai pentru a avea o sanșă reală și efectivă de redresare a debitoarei, prin prisma judecății cu celeritate și a unității procedurii.
CAPITOLUL V: Studiu de caz
Secțiunea I: Orașul Aninoasa – primul caz de insolvență declarată
Pentru o mai bună analiză a Ordonanței, se poate lua ca exemplu primul caz de insolvență declarată a unei unități administrativ – teritoriale. Este vorba despre orașul Aninoasa, din județul Hunedoara, al cărui primar, după admiterea cererii de deschidere a procedurii insolvenței, a trimis o informare către instituția prefectului din același județ, prin care menționa arieratele pe care unitatea administrativ – teritorială în cauză le mai avea de achitat. Astfel, în urma alegerilor locale din anul 2012, la preluarea funcției de primar al orașului Aninoasa, datoriile primăriei erau în valoare de aproximativ 8 milioane RON. De la acea dată și până în iunie 2013 s-a reușit reducerea arieratelor cu mai mult de 2 milioane RON. Se precizează, de asemenea, că în ciuda faptului că s-au luat toate măsurile posibile la nivelul administrației publice locale, respectiv recuperarea creanțelor care provin din taxe și impozite locale, chirii, concesiuni, închirieri, precum și majorarea taxelor și impozitelor locale, suma de plată restantă rămâne mult prea mare pentru a putea fi achitată din veniturile primăriei, mai ales că restul arieratelor reprezentau aproximativ 5 milioane lei, o sumă deloc de neglijat.
Luând în considerare cele menționate mai sus, s-a ajuns în informarea respectivă la concluzia analizării posibilității inițierii unui proiect de Hotărâre de Guvern, în vederea alocării unei sume de aproximativ 5 milioane RON, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului prevăzut în bugetul de stat pe anul 2013. Mai mult, în raportul pe care administratorul judiciar are obligația de a-l întocmi, s-a concluzionat că principala cauză care a dus la apariția stării de insolvență a fost, printre altele: “închiderea Exploatării Miniere Aninoasa în anul 2006, care a avut numeroase implicații negative cu privire la veniturile bugetului local, atât din punctul de vedere al taxelor și impozitelor locale care trebuiau încasate, cât și la nivelul social al creșterii numărului de șomeri din zonă și, implicit, scăderea gradului de colectare al taxelor și impozitelor locale”; orașul în cauză a rămas, așadar, fără o sursă principală de venit la bugetul local, mai exact cota defalcată din impozitul pe veniturile persoanelor fizice, cotă care de multe ori reprezintă un procent substanțial din totalul unui buget al unei unități administrativ – teritoriale, deoarece „taxele (…) reprezintă, alături de impozite, cea de-a doua categorie principală de venituri”.
Cauzele care au condus la intrarea în insolvență a orașului Aninoasa au fost determinate de mai mulți factori, printre care: supraîndatorarea instituției publice prin contractarea unui credit pentru investiții în valoare totală de 2.783.992,98 lei în anul 2006, deoarece nu existau resursele necesare acoperirii ratelor de capital și a dobânzilor aferente; gradul nesatisfăcător de acoperire a datoriilor din veniturile bugetare proprii, care la data de 31.03.2013 atingeau un nivel de 4,28%; gradul scăzut de colectare al impozitelor și taxelor; situația economică dificilă la nivelul zonei respective deoarece veniturile bugetare s-au diminuat semnificativ ca urmare a intrării în insolvență a unor societăți, șansele de recuperare fiind foarte reduse, lucru argumentat în Raportul administratorului judiciar; acumularea de datorii; reducerea sumelor repartizate de la bugetul consiliului județean în vederea echilibrării bugetelor locale, având în vedere situația economică precară la nivel național; ponderea cheltuielilor de personal în totalul cheltuielilor bugetare, din cauza numărului supradimensionat de personal, în raport cu nevoia efectivă de personal a unității administrativ – teritorială în cauză.
Cu toate acestea, exemplul de mai sus reliefează situația în care, deși s-au depus toate eforturile pentru a se recupera veniturile datorate bugetului public local, ele rămân în continuare insuficiente pentru a continua activitatea în condiții de normalitate. Având în vedere că unitatea administrativ – teritorială respectivă a fost privată de o sursă importantă de venituri proprii, și anume cota defalcată din impozitul pe veniturile persoanelor fizice, odată cu închiderea Exploatării Miniere Aninoasa, efectele nu s-au lăsat așteptate. În consecință, oricât s-ar strădui administratorul judiciar să găsească surse de venit pentru a achita arieratele, probabil că nu va reuși să realizeze acest obiectiv în mod corespunzător, astfel că s-a recurs, la inițiativa ordonatorului de credite, la analizarea posibilității alocării unei sume importante de bani (în speță, 5 milioane RON) din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, bani care ar acoperi arieratele și care nu ar trebui rambursați, în eventualitatea în care s-ar aproba un astfel de transfer.
Dacă se va continua aplicarea Ordonanței, în aceeași formă, există o foarte mare probabilitate ca acele unități administrativ – teritoriale care au „potențialul” de a beneficia de procedura insolvenței, asemenea orașului Aninoasa, să ajungă să ceară bani de la bugetul de stat, deoarece planul de redresare nu va putea fi realizat în mod eficient, realist, atâta vreme cât unitatea administrativ – teritorială respectivă nu are, în mod obiectiv, de unde să acopere arieratele. Plus că, în exemplul de mai sus este menționat expressis verbis că s-au depus toate diligențele necesare în vederea recuperării creanțelor, dar, din păcate, acestea s-au dovedit a fi insuficiente în raport cu suma datorată. Mai mult, se precizează în raportul adinistratorului judiciar faptul că au fost posibile recuperări însemnate comparativ cu nivelul normal, astfel încât, dacă nu s-au putut recupera în totalitate creanțele datorate bugetului public local în situații de normalitate financiară (este adevărat, destul de precară), este puțin probabil ca acestea să fie achitate pe viitor și practic, nu doar pe hârtie, în eventualitatea unei majorări a sarcinii fiscale. În consecință, cazul deschiderii procedurii de insolvență a orașului Aninoasa va rămâne un precedent care va urmări restul procedurilor de acest gen, iar cele mai afectate vor fi nu neapărat primăriile mari, care ar putea găsi mai ușor investitori, respectiv surse alternative de venit (de exemplu mărire taxelor și impozitelor sau crearea unor noi astfel de taxe), ci primăriile mici.
În conformitate cu datele actuale, 80% din primăriile mici nu au capacitatea de a-și acoperi propriile cheltuieli de funcționare din veniturile realizate, astfel că ele se regăsesc într-o stare continuă de insolvență, indiferent de viitoarele eforturi depuse de către administratorul judiciar, în eventualitatea deschiderii procedurii insolvenței. Procentul cu privire la care ne atrage atenția Raportul S.A.R. poate reflecta o diversitate de cauze, cum ar fi, strict cu titlu exemplificativ: gestionarea necorespunzătoare a veniturilor publice locale, existența unor mecanisme ineficiente de control, lipsa de diligență în vederea colectării veniturilor datorate bugetului local etc. Cu toate acestea, însă, nu se pot generaliza astfel de cauze subiective la nivelul unităților din întreaga țară, mai ales din cauza faptului că există unități administrativ – teritoriale care, oricât de mult s-ar strădui, tot nu ar fi capabile de a colecta mai mult sau cel puțin atât cât să se poată susține din punctul de vedere al funcționării lor în limite normale. Cel mai bun exemplu este chiar orașul Aninoasa, care a fost privat de o sursă importantă de venituri la bugetul local, deoarece veniturile colectate de bugetul de stat și defalcate, adică transferate bugetului local, cum ar fi cota defalcată din impozitul pe veniturile persoanelor fizice, reprezintă o principală sursă pentru bugetul public local, mai exact aproximativ 48% din total.
Pe de altă parte, un aspect de interes cu privire la Ordonanță îl constituie raportul prin care, pe lângă cauzele care au dus la starea de insolvență, administratorul judiciar trebuie să stabilească și dacă există sau nu persoane care ar putea fi trase la răspundere. În cazul orașului Aninoasa, raportul administratorului judiciar a concluzionat prin aceea că “din informațiile puse la dispoziție, până la data întocmirii prezentului raport, nu am constatat cauze care să ducă la atragerea răspunderii persoanelor cu atribuții de administrare a unității”. Cu toate acestea, sunt de apreciat două lucruri: pe de-o parte, spre deosebire de starea de criză financiară, procedura insolvenței poate fi deschisă și la cererea creditorilor, dacă îndeplinesc acele condiții impuse de lege, prin urmare se va putea realiza un control mai eficient din momentul introducerii creditorilor în ecuația procedurii insolvenței (prin intermediul Adunării și Comitetului creditorilor); în al doilea rând, pe de altă parte, se încearcă – sau mai degrabă de creează cadrul legal – tragerea la răspundere a persoanelor responsabile care au contribuit, declanșat, menținut sau chiar agravat o asemenea situație financiară a unității administrativ – teritoriale. Și în procedura de drept comun există o prevedere similară, mai exact în articolul 169 și următoarele, Secțiunea 8, din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență.
Ar fi nedrept să nu se constate faptul că există și efecte benefice pe care Ordonanța le generează, pozitive cel puțin din perspectiva unității administrativ – teritoriale. Astfel, din momentul deschiderii procedurii, sunt suspendate de drept executările silite ale tuturor creditorilor, nu numai ale celor ce au depus cererea de deschidere a procedurii. De asemenea, se suspendă de drept și curgerea dobânzilor și a penalităților aferente creanțelor – un avantaj important, astfel încât, după ce creditorii și-au înregistrat creanțele, nu mai pot depune niciun fel de cerere ulterioară care să privească dobânzile care, în mod normal, ar fi curs la creanțele lor. Mai mult, planul de redresare ar putea să includă reeșalonări ale datoriilor sau chiar renunțări parțiale din partea creditorilor unității.
În prezent, potrivit datelor puse la dispoziție de către Ministerul Finanțelor Publice, pe lângă orașul Aninoasa din județul Hunedoara, au mai declanșat procedura insolvenței alte trei unități administrativ – teritoriale, și anume: comuna Naruja din județul Vrancea, valoarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, mai vechi de 120 de zile, cu excepția celor aflate în litigiu comercial fiind de 1.505.931 lei, ponderea obligațiilor de plată în totalul cheltuielilor bugetului general centralizat al unității administrativ – teritoriale fiind de 90,32%; unitatea Ardeoani din județul Bacău, valoarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, mai vechi de 120 de zile, cu excepția celor aflate în litigiu comercial fiind de 5.314.084 lei, ponderea obligațiilor de plată în totalul cheltuielilor bugetului general centralizat al unității administrativ – teritoriale fiind de 268,58%; comuna Nalbant din județul Tulcea, valoarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, mai vechi de 120 de zile, cu excepția celor aflate în litigiu comercial fiind de 39.014.873 lei, ponderea obligațiilor de plată în totalul cheltuielilor bugetului general centralizat al unității administrativ – teritoriale fiind de 1.007,62%.
Nu avem doar unități administrativ – teritoriale în insolvență, ci și în procedura crizei financiare, mai exact două: comuna Capu Câmpului din județul Suceava, valoarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, mai vechi de 120 de zile, cu excepția celor aflate în litigiu comercial fiind de 363.859,35 lei, ponderea obligațiilor de plată în totalul cheltuielilor bugetului general centralizat al unității administrativ – teritoriale fiind de 17,03%; comuna Săcelu din județul Gorj, valoarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, mai vechi de 120 de zile, cu excepția celor aflate în litigiu comercial fiind de 1.025.238 lei, ponderea obligațiilor de plată în totalul cheltuielilor bugetului general centralizat al unității administrativ – teritoriale fiind de 31,64%, potrivit datelor de pe site-ul Ministerului Finanțelor Publice.
Deși ponderea obligațiilor de plată reprezenta 78,59% din bugetul general al unității, orașul Aninoasa a deschis procedura de insolvență în data de 10.07.2013, înregistrându-se și închiderea procedurii la aproximativ 1 an și 5 luni, respectiv în data de 05.12.2014. Ministerul Finanțelor Publice arată că valoarea obligațiilor de plată, lichide și exigibile, mai vechi de 120 de zile, cu excepția celor aflate în litigiu comercial, ca fiind de 0 lei, ponderea obligațiilor de plată în totalul cheltuielilor bugetului general centralizat al unității administrativ – teritoriale fiind de 0%. De menționat că, la data deschiderii procedurii insolvenței, unitatea înregistra un total al cheltuielilor bugetului general centralizat în valoare de 4.297.650 lei, iar ulterior închiderii procedurii, valoarea acestora se ridică la 9.761.060 lei.
Este interesant de remarcat faptul că unitatea administrativ – teritorială a primit, totuși, fonduri de la Guvern prin intermediul H.G. nr. 804/2014. Orașul Aninoasa a solicitat sprijin pentru alocarea a 4 milioane lei, prin adresa nr. 381/19.02.2013, astfel cum se arată și în nota de fundamentare a H.G. nr. 804/2014. La momentul solicitării nu era în vigoare O.U.G. nr. 8/2014, care spune că din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului pot fi alocate sume ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, prin majorarea transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (la care ne vom referi în continuare sub denumirea de „M.D.R.A.P.”) la o poziție distinctă, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) și (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. Prin adresa nr. 595/13.03.2014, orașul Aninoasa a solicitat alocarea de 5,5 milioane lei din fondul de intervenție, însă la momentul respectiv nu au fost identificate sume disponibile din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului.
În cuprinsul H.G. nr. 804/2014 se arată faptul că se aprobă suplimentarea bugetului M.D.R.A.P. pe anul 2014 din Fondul de rezervă cu suma de 25.584.000 lei, repartizarea pe unități administrativ – teritoriale făcându-se pe baza solicitărilor fundamentate ale acestora; decontarea sumelor are la bază documente justificative transmise de către unități. Faptul că a primit o sumă de bani suficient de îndestulătoare pentru a-și putea plăti creditorii și a ieși, în consecință, din starea de insolvență, nu garantează că nu va putea reveni la statutul de debitor, într-o nouă procedură de acest gen, tocmai pentru că nu s-au realizat noi surse de venituri, ci doar s-a amânat o problemă care trebuie rezolvată.
În concluzie, este incert dacă unitatea administrativ – teritorială va putea să găsească noi surse de venit, având în vedere că primarul afirma că s-au depus toate diligențele necesare pentru a recupera veniturile datorate bugetului local. Pe lângă acest aspect, nu trebuie pierdut din vedere un aspect foarte important, și anume închiderea Exploatării Miniere Aninoasa care, așa cum am menționat mai sus, asigura o bună parte din cota defalcată din impozitul pe veniturile persoanelor fizice, reprezentând, de altfel, principalul contribuabil al bugetului public local al orașului respectiv. În acest sens, poate că ar trebui să se încerce atragerea de investitori, de fonduri europeme, astfel încât să se creeze locuri de muncă și, prin intermediul acestora, unitatea administrativ – teritorială să își primească veniturile din cota defalcată. Până ca acest lucru să se întâmple, orașul Aninoasa din județul Hunedoara beneficiază de o alocare de fonduri de la Guvern pentru echilibrarea bugetelor locale, mai exact repartizarea pe unități a sumelor de 18,5% din impozitul pe venit și a sumelor defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în valoare de 2.081.000 lei, respectiv 2.465.000 lei, pentru a-și asigura limita de venituri, deci pentru a-și putea acoperi cheltuielile de funcționare aferente.
Secțiunea II: O.U.G. nr. 3/2013 – o posibilă soluție?
În acest context, există însă o posibilă soluție, prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2013 privind reglementarea unor măsuri pentru reducerea unor arierate din economie, alte măsuri financiare, precum și modificarea unor acte normative, aprobată prin Legea nr. 140 din 30 aprilie 2013, care în esență spune că unitățile administrativ – teritoriale pot contracta de la Ministerul Finanțelor Publice împrumuturi în vederea plății arieratelor, limita de îndatorare pentru acestea fiind de maximum 70%, calculată conform prevederilor legale.
Necesitatea emiterii acestui act normativ a fost justificată de mai multe aspecte, după cum se arată și în nota de fundamentare, printre care și următoarele: luarea unor măsuri care se impun în vederea asigurării unui flux de numerar necesar deblocării circuitului financiar constituit de unitatea administrativ – teritorială; deblocarea activității furnizorilor de bunuri, servicii, precum și lucrări, care au de recuperat sume ce reprezintă arierate, de la administrația publică locală. De asemenea, urgența adoptării actului a fost motivată și prin consecințele care s-ar fi putut produce în cazul neemiterii O.U.G. nr. 3/2013, cum ar fi, cu titlu exemplificativ: creșterea arieratelor înregistrate de către unitățile administrativ – teritoriale, precum și blocarea activității furnizorilor de bunuri, servicii și lucrări care au de recuperat arierate de la administrația publică locală, acestea fiind cele mai importante din punct de vedere economic.
Fundamentele pe care și-a întemeiat Guvernul urgența adoptării acestui act normativ sunt o realitate, într-adevăr, însă modalitatea de a rezolva aceste aspecte îngrijorătoare la nivel local reprezintă o amânare pentru o soluție reală. Astfel, încă din primul articol al reglementării, în alin. (1) este instituită o obligație pentru ordonatorii de credite ai bugetelor publice locale, care înregistrează arierate la data de 31 ianuarie 2013, mai exact aceea de a diminua volumul acestora cu cel puțin 85%, termenul fiind până la data de 31 martie 2015. De asemenea, se precizează faptul că arieratele aflate în litigiu nu se vor lua în considerare. Există și o sancțiune pentru nerespectarea prevederilor art. 1 alin. (1) pe care o regăsim în alineatul imediat următor, și anume sistarea alimentării, atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente, atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii. Această sancțiune va fi dusă la îndeplinire de către directorii direcțiilor generale ale finanțelor publice județene, respectiv Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București.
Cea mai interesantă parte se regăsește în art. 2 din O.U.G. 3/2013, care precizează faptul că unitățile administrativ – teritoriale pot solicita, până la termenul de 15 mai 2013 (dar și ulterior acestei date), de la Ministerul Finanțelor Publice, contractarea de împrumuturi din vărsăminte din privatizare, termenul de rambursare fiind de maximum 5 ani, iar suma în sine fiind limitată la 680.000 lei din suma prevăzută de art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1182/2012. Sumele acordate unităților beneficiare cu titlu de împrumut vor fi utilizate, potrivit legii, exclusiv în vederea achitării arieratelor înregistrate de acestea, inclusiv de către instituțiile publice finanțate integral sau parțial din bugetul public local, precum și spitalele publice din rețeaua autorităților administrației publice locale, față de furnizorii de bunuri, lucrări dar și servicii, la data depunerii cererii de împrumut. Se menționează, de asemenea, în art. 8 din cuprinsul O.U.G. nr. 3/2013 faptul că sumele în cauză „au destinație specială (…) și se utilizează numai potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență”. În acest sens, se dorește deblocarea activității furnizorilor, împrumuturile fiind acordate cu o rată a dobânzii situată la nivelul ratei dobânzii de politică monetară practicată de Banca Națională a României.
Mai mult, pentru neplata la termen a ratelor scadente și a dobânzilor de plătit la împrumutul acordat se va calcula o dobândă de întârziere, ce reprezintă venit al bugetului Trezoreriei Statului. În art. 4 coroborat cu art. 6 alin. (6) din O.U.G. nr. 2013 se instituie obligativitatea obținerii avizului Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale pentru unitățile administrativ – teritoriale care vor să contracteze împrumuturile prevăzute de lege. Tot în cuprinsul art. 4 este specificată și limita de îndatorare pentru aceste împrumuturi, mai exact maximum 70%, limită care urmează a fi calculată potrivit formulei stabilite conform dispozițiilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale; în art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 3/2013 ne sunt specificate și documentele în baza cărora se obține avizul Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, în vreme ce art. 5 alin. (1) precizează faptul că unitățile administrativ – teritoriale care beneficiază de astfel de împrumuturi au obligația de a achita arieratele proprii, precum și ale instituțiilor finanțate integral din bugetul public local, în termen de 3 zile lucrătoare de la alimentarea conturilor.
Elementul de noutate principal îl reprezintă mărirea pragului de îndatorare la 70% din bugetul local, limitare care până de curând era de 30%, potrivit dispozițiilor Legii. nr. 273/2006. Acest lucru nu este neapărat benefic, deoarece atâta vreme cât există unități administrativ – teritoriale care nu se pot susține financiar din punctul de vedere al funcționării în condiții optime, este puțin probabil că vor reuși să ramburseze împrumuturile contractate în temeiul O.U.G. nr. 3/2013. Reglementarea a fost însă destul de populară printre unitățile administrativ – teritoriale, fiind încheiate o serie de convenții de împrumut, după cu urmează, cu titlu exemplificativ: comuna Nicolae Bălcescu, din județul Constanța – 209.817,39 lei; orașul Panciu, din județul Vrancea – 6.454.866 lei; municipiul Săcele, din județul Brașov – 618.610 lei; comuna Scânteia, din județul Ialomița – 98.496 lei; primăria Sectorului 6, din București – 88.717.557 lei; municipiul Râmnicu Sărat, din județul Buzău – 162.510 lei; comuna Viișoara, din județul Mureș – 92.197 lei; municipiul Oradea, din județul Bihor – 14.425.252 lei.
Astfel, ca să evite procedura insolvenței, ordonatorii principali de credite vor încerca să beneficieze de aceste împrumuturi, își vor plăti arieratele și se vor declara că având datorii restante neglijabile sau chiar deloc. Totuși, se pierde din vedere un lucru important: cauzele care au generat sau contribuit la ajungerea, respectiv menținerea și / sau agravarea unei potențiale stări de insolvență nu au fost rezolvate, ci doar s-au achitat arieratele. Cauzele respective vor continua să existe și vor afecta la fel ca până acum activitățile unităților administrativ – teritoriale, astfel că, într-un timp relativ scurt, se va ajunge iarăși la un număr de arierate impresionant, motiv pentru care O.U.G. nr. 3/2013 nu face altceva decât să amâne o reală soluție pentru o problemă veche: o reorganizare a unităților administrativ – teritoriale la nivel național, făcută în mod obiectiv, pentru ca activitatea acestora să devină cu adevărat eficientă.
Secțiunea III: Echilibrarea bugetelor locale
Bugetele publice locale au făcut obiectul a numeroase reglementări în ultima perioada, cele mai importante fiind Legea bugetului de stat pe anul 2015 nr. 186/2014 și H.G. nr. 14/2015 privind repartizarea pe unități administrativ – teritoriale a sumelor din cota de 18,5% din impozitul pe venit și a sumelor defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale. În art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 186/2014 se prevede faptul că pentru echilibrarea bugetelor publice locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor se alocă suma de 2.544,0 lei, în vreme ce art. 8 alin. (1) din același act normativ stabilește anumite limite de venituri proprii pe categorii de unități administrativ – teritoriale, luându-se în calcul veniturile proprii realizate de către acestea pe anul 2013.
În completarea alin. (1) vine alin. (2) al aceluiași articol 8 din Legea nr. 186/2014, care precizează un aspect foarte interesant, și anume acela că unitățile administrativ – teritoriale care nu realizează venituri proprii până la nivelul limitelor stabilite de Legea bugetului de stat vor primi sume de echilibrare din cota de 18,5% din impozitul de venit, încasate la nivelul fiecărui județ, și din sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrare. Per a contrario, orice unitate administrativ – teritorială care are venituri proprii cel puțin egale cu limitele stabilite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 186/2014, nu vor mai beneficia de asemenea sume. În sprijinul acestei afirmații există ca dovadă chiar H.G. nr. 14/2015 care are mai multe anexe, însă în Anexa nr. 1, sub formă de tabel, se realizează o enumerare în ceea ce privește repartizarea pe unități administrativ – teritoriale a sumelor din cota de 18,5% din impozitul pe venit încasate în anul 2013 la nivelul județului și a sumelor defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, în vederea asigurării limitelor de venituri proprii pe categorii de unități administrativ – teritoriale.
În nota de fundamentare a H.G. nr. 14/2015, se susține faptul că prin sistemul inițial de repartizare a sumelor defalcate, din unele venituri ale bugetului de stat în vederea echilibrării bugetelor publice locale, nu ar fi asigurat finanțarea cheltuielilor de funcționare ale unităților administrativ – teritoriale. De asemenea, se precizează că prin actualul sistem de repartizare, coroborat cu plafoanele minime prevăzute de art. 8 din Legea bugetului de stat pe anul 2015 nr. 186/2014, se asigură cheltuielile de funcționare ale unităților administrativ – teritoriale. Astfel, în scopul asigurării limitelor de venituri proprii deja stabilite, pe categorii de unități administrativ – teritoriale, se calculează necesarul de sume ca diferență între limita stabilită și veniturile proprii încasate de fiecare unitate administrativ – teritorială în anul 2013. Ulterior acestei operațiuni, reflectată, de altfel, în tabelul din cuprinsul Anezei nr. 1 a H.G. nr. 14/2015, necesarul de sume se asigură din cota de 18,5% din impozitul pe venit încasat la nivelul județului, după ce mai înainte s-a alocat 27% din respectiva sumă bugetului propriu al județului. În cazul în care nici ulterior acestor alocări nu există resurse îndestulătoare în vederea asigurării limitelor de venituri pentru fiecare unitate în cauză, diferența se va aloca de la bugetul de stat, însă din sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată în vederea echilibrării bugetelor locale.
În prezent, acest act normativ, mai exact tabelul din cuprinsul Anexei nr. 1 a H.G. nr. 14/2015, este destul de controversat, mai ales în rândurile unităților administrativ – teritoriale ce realizează venituri proprii. Conceptul de la care s-a plecat, și anume acela de a aduce unitățile administrativ – teritoriale la un anumit nivel minim de funcționare, în raport cu categoria din care fac parte, nu ar fi neapărat dăunător privit în ansamblu. Cu toate acestea, din punct de vedere economic și, implicit, pe termen lung, este susceptibil de a da naștere unor situații delicate, în raport cu asigurarea interesului public. Modalitatea în care se dorește realizarea acestui deziderat de minimă funcționare în condiții optime este discutabilă, deoarece se încurajează lipsa de diligență în vederea colectării de venituri la bugetele publice locale, tocmai din perspectiva faptului că ordonatorii principali de credite au certitudinea că vor beneficia de sumele defalcate de la bugetul de stat, astfel încât se va echilibra și bugetul unității lor. În contextul de față, cu ce s-ar mai diferenția un primar care ia toate măsurile posibile pentru a avea venituri proprii, care să îi asigure cel puțin funcționarea în condiții de normalitate a unității administrativ – teritoriale al cărei ordonator principal de credite este, și un primar care fie nu depune diligențele necesare, din diverse motive, fie nu poate în mod obiectiv să ajungă la un nivel de încasări la bugetul public local care să îi permită funcționarea în condiții optime.
Poate că ar fi existat mai multe avantaje dacă s-ar fi încercat încurajarea investițiilor la
nivel local, a proiectelor sustenabile din punct de vedere financiar, deci o dezvoltare a pieței muncii în anumite zone care întâmpină astfel de probleme, tocmai pentru a debloca nu numai activitatea furnizorilor, ci și teama investitorilor de a-și deschide o afacere într-o unitate administrativ – teritorială care nu se poate susține îndeajuns pentru a funcționa. Așadar, prin adoptarea H.G. nr. 14/2015, ideea de susținere financiară a comunelor sărace s-a transformat, în principiu, într-o ajutorare a primarilor care nu au colectat integral (sau, cel puțin, parțial) veniturile datorate bugetului public local, ordonatori de credite care nu au depus eforturi în vederea atragerii de investitori. Prin urmare, acest nou sistem de echilibrare, în opinia noastră, nu a reușit diminuarea inechității cu privire la finanțarea autorităților publice locale, efectul fiind exact contrar celui urmărit. Este mai degrabă un instrument de distribuire a banilor, însă pe un criteriu care, deși unic, poate conduce la dezechilibrarea finanțelor publice. Acest criteriu singular reprezintă un punct de plecare opac, deoarece poate că ar fi fost recomandabil să se țină cont și de eforturile aleșilor locali pentru atragerea veniturilor la bugetele proprii, precum și de gradul de dezvoltare locală. În consecință, dacă se insistă asupra menținerii acestui criteriu, ar fi indicat să fie combinat și cu altele, de natură a face, totuși, o diferență între unitățile administrativ – teritoriale care au depus eforturile necesare în vederea colectării de taxe și impozite la bugetul public local, și acelea care nu au luat astfel de măsuri.
În concluzie, prin instituirea acestor plafoane minime de către Legea bugetului de stat pe anul 2015, la care se adaugă și prevederea conform căreia orice unitate administrativ – teritorială va primi, în funcție de categoria din care face parte, o sumă de bani satisfăcătoare, deci pentru a se putea susține din punctul de vedere al funcționării sale, nu se va ajunge la colectarea veniturilor la bugetele publice locale. Tocmai prin garantarea acestor plafoane minime de venituri, care nu diferențiază în vreun fel unitățile administrativ – teritoriale în funcție de eventuala performanță din punct de vedere administrativ, se încurajează exact opusul a ceea ce s-a dorit, potrivit notei de fundamentare a H.G. nr. 14/2015, așadar necolectarea veniturilor publice locale (taxe și impozite) datorate bugetului public local, deoarece oricum vin banii necesari funcționării de la Guvern. Nu considerăm că prelungirea acestui sistem în timp, indiferent că vorbim de încă un an sau mai mulți, deoarece efectele pe care le va produce nu vor fi diferite față de cele expuse mai sus, ci doar se vor accentua, ajungându-se, probabil, la o fragmentare a unităților administrativ – teritoriale, o lipsă a investițiilor, nedepunerea diligențelor în vederea colectării veniturilor publice locale, astfel că vom avea un stat care va suporta majoritatea cheltuielilor de funcționare a unităților sale administrativ – teritoriale, principiul autonomiei locale putând fi la fel de bine eliminat, el nemaigăsindu-și utilitatea într-un asemenea context.
CONCLUZII:
Secțiunea I: Reorganizarea unităților administrativ – teritoriale
Organizarea administrativă a unui stat, din punct de vedere teritorial, nu reprezintă o chestiune care va fi vreodată tranșată definitiv, astfel că problema este susceptibilă de schimbare, în funcție de evoluția societății. În ultima perioadă, conceptul de „reorganizare” pare să suscite un interes crescând, mai ales în contextul actual, având în vedere ultima criză economică cu care s-a confruntat România. Cu toate acestea, orice reformă de această natură ar trebui să fie impusă cu prudență, deoarece pe termen scurt probabil că efectele nu vor fi populare, existând posibilitatea de a întâmpina o rezistență puternică. Prin urmare, din punct de vedere practic, nu s-ar evidenția niciun beneficiu dacă am introduce un nou nivel administrativ, ci din contră, poate că ar trebui să încercăm o simplificare a structurilor actuale, în limita posibilităților, tocmai pentru a le acorda o reală oportunitate unităților administrativ – teritoriale de a funcționa în mod eficient, cu resursele necesare, fără a risipi banul public.
Lăsând deoparte contextul precar din punct de vedere economic în care ne regăsim, o problemă serioasă o ridică unitățile administrativ – teritoriale care nu sunt capabile să își susțină propriile cheltuieli de funcționare. În acest sens, conform datelor actuale, 80% din primăriile mici nu sunt apte să își acopere cheltuielile de funcționare din veniturile proprii realizate, astfel că ele se regăsesc într-o stare continuă de insolvență. Procentul este cel puțin îngrijorător, reflectând diverse cauze, cum ar fi, cu titlu exemplificativ: gestionarea necorespunzătoare a veniturilor publice locale, existența unor mecanisme ineficiente de control, lipsa de diligență în vederea colectării veniturilor datorate bugetului local etc. Totuși, nu putem generaliza aceste cauze subiective la nivelul întregii țări, mai ales din cauza faptului că există unități administrativ – teritoriale care, oricât s-ar strădui, tot nu ar fi capabile de a colecta mai mult sau cel puțin atât cât să se poată susține din punctul de vedere al funcționării în limite normale.
În consecință, poate că ar fi recomandat să avem în vedere o eventuală comasare a unităților administrativ – teritoriale aflate într-o asemenea situație, cu mențiunea că serviciile publice esențiale vor trebui să poată fi asigurate în mod corespunzător. Chiar și precizarea din urmă riscă să ajungă mai degrabă o ficțiune juridică decât o realitate, deorece „mai puțin de jumătate din unitățile administrativ – teritoriale sunt în măsură să ofere servicii publice satisfăcătoare la nivel regional”. Din acest motiv, regionalizarea nu va produce efecte benefice nici față de cetățeni, nici față de bugetul public local, deoarece doar s-ar adăuga o structură nouă, îngreunând și mai mult procesul administrativ. Prin urmare, prin comasarea mai multor județe într-o structură de aceeași natură, numai că mai extinsă din punct de vedere teritorial, nu s-ar aduce o schimbare efectivă, benefică din punct de vedere practic, modalitatea de funcționare a instituțiilor regionale în această variantă rămânând aceeași cu cea actuală. Mai mult, s-ar favoriza dezvoltarea conceptului de clientelism, astfel că acele unități administrativ – teritoriale care nu se pot susține din punctul de vedere al funcționării optime ar deveni, probabil, dependente de alocarea discreționară a fondurilor publice. De aceea, s-a argumentat faptul că „fuzionarea și întărirea financiară a comunelor ar da o lovitură mai puternică baronizării și clientelismului decât regionalizarea sau alte schimbări constituționale”, idee pe care o împărtășim din mai multe puncte de vedere, în special practic și economic.
Actuala structură administrativ – teritorială poate fi privită ca fiind deficitară, necorespunzătoare nevoilor reale ale societății, în care interesele politice par să prevaleze față de buna funcționare a unităților administrativ – teritoriale. Tocmai din acest motiv, consider că reorganizarea administrativă a teritoriului unui stat nu poate fi făcută având la bază conotații politice, ci criterii și factori obiectivi, care să asigure o dezvoltare continuă și care să minimizeze (dacă nu este posibilă excluderea) dependenței față de fonduri publice alocate într-un mod discreționar, pentru a se putea ajunge la un nivel de dezvoltare al unităților administrativ – teritoriale comparabil cu cel european.
Potrivit unui raport recent, cel mai bun indicator pentru a măsura discreționarismul politicilor publice în România îl reprezintă „alocarea către administrațiile locale de sume din fondurile naționale pentru proiecte de investiții”. În același studiu ne sunt și enumerate aceste fonduri, precum și perioada în care au fost utilizate și la care se referă raportul în cauză, respectiv: Fondul de rezervă bugetară al Guvernului (2004 – 2011), sume defalcate pentru drumuri județene și comunale (2005 – 2011), Fondul de mediu (2008 – 2011), sume pentru școli (2007 – 2010), sume pe H.G. nr. 577/1997 (2004 – 2011), sume pe O.G. nr. 7/2006 (2007 – 2011). Din analiza acestor surse, a reieșit faptul că „aceste sume au depășit în anul 2008 anul de vârf al volumului de alocări […] acoperind 70% din investițiile la nivel local”. S-a apreciat că aceste instrumente sunt complet discreționare, sumele în cauză fiind alocate fără o justificare clară sau competiție de proiecte, prin urmare, ideea de autonomie locală din punct de vedere financiar nu există, atâta vreme cât unitățile administrativ – teritoriale sunt dependente de astfel de sume, alocate pe bază de clientelism politic, fără a exista o motivație reală de a dezvolta o zonă care are proiecte sustenabile pe viitor sau întâmpină dificultăți financiare, având nevoie de susținere.
Au existat o diversitate de propuneri de-a lungul timpului cu privire la o reorganizare a teritoriului din punct de vedere administrativ, mai ales în contextul aderării la Uniunea Europeană, însă, așa cum s-a arătat și în doctrină, acestea nu erau oportune, motivațiile fiind mai mult de ordin istoric, propunerile respective nefiind suficient de convingătoare. Astfel, din aceste considerente, s-a concluzionat că o nouă organizare a teritoriului României nu ar fi oportună sau chiar necesară. Este important de menționat că propunerile respective vizau înființarea de noi comune, declararea unor orașe ca fiind municipii, reînființarea județelor desființate abuziv, argumentele limitându-se la păstrarea tradițiilor, prin urmare din rațiuni istorice, trecând peste factorii de natură economică. În consecință, nu se avea în vedere simplificarea procesului administrativ, ci din contră, înființarea / reînființarea unor structuri.
Cu toate acestea, prin reorganizarea unităților administrativ – teritoriale nu avem în vedere crearea unor noi pârghii prin care fie să se formeze centre de putere, fie să se atomizeze, aceste variante reprezentând situații extreme, ci dimpotrivă. Scopul unei măsuri de acest gen ar trebui să vizeze chiar desfășurarea în condiții de normalitate a activităților, pentru a se ajunge la satisfacerea interesului public. În consecință, atâta vreme cât există unități administrativ – teritoriale care nu se pot susține din punct de vedere financiar, cel puțin pentru a funcționa, alocarea de fonduri de la bugetul de stat nu rezolvă problema, astfel că acestea probabil că ar trebui să fie desființate și, prin urmare, alipite unei unități administrativ – teritoriale vecine, tocmai în ideea de a diminua, în limita posibilităților, cheltuielile aferente, asigurând serviciile publice esențiale la un nivel similar unei situații de normalitate financiară.
Comasarea acestor unități administrativ – teritoriale incapabile de a-și asigura normala funcționare poate apărea ca fiind o măsură drastică, însă nu lipsită de logică, astfel încât, dacă putem asigura derularea în bune condiții cel puțin a serviciilor publice esențiale, de ce nu am aplica această soluție? Din punct de vedere economic, lucrurile sunt destul de clare, astfel că avem în vedere o economisire a cheltuielilor publice locale nu neapărat inutile, însă în mod cert ineficace, numai că va fi dificil de acceptat costul politic al unei astfel de decizii. Cu toate acestea, o reformă de acest gen va trebui implementată cât mai curând, în contextul în care se dorește evitarea situației în care un stat, care se pretinde a fi solvabil, va ajunge la un procent ridicat de unități administrativ – teritoriale aflate în criză financiară și / sau insolvență, după caz. O asemenea perspectivă nu este cea mai atrăgătoare pentru potențialii investitori, mai ales dacă avem în vedere faptul că din totalul comunelor (2860), mai puțin de un sfert (650) reușesc să își achite integral cheltuielile salariale la nivel local din veniturile proprii. Mai mult, potrivit aceluiași studiu realizat de Expert Forum, „24% dintre comunele românești (adică 685) au cheltuieli salariale mai mult decât duble în raport cu baza de venituri indicată”, mai exact veniturile proprii, inclusiv impozitul pe venitul personal.
Chiar și în dreptul american regăsim ideea de reorganizare a unităților administrativ – teritoriale aflate în dificultate financiară, deci de comasare a municipalităților care nu mai au randament din punct de vedere economic, ajungând sub imperiul legii falimentului. În acest sens, într-un articol se arată că „legea falimentului [în dreptul privat] realizează mai mult decât doar a ajusta datoriile entităților aflate în imposibilitatea de a plăti. […] Legea falimentului servește, de asemenea, ca un mecanism de reorganizare, astfel încât să maximizeze valoarea și să minimizeze riscul reapariției unor dificultăți financiare […] Legea federală a falimentului municipal, prin contrast, este proiectată pentru a îndeplini funcția de reglare a datoriilor fără să îndeplinească și funcția de reorganizare. Într-adevăr, premisa dreptului falimentar municipal este aceea că orașul va ieși din faliment în aceeași formă, cu aceleași limite, resurse, funcții și structura de conducere cu care a intrat faliment”. În același articol se ajunge la concluzia că, din perspectiva orașului văzut ca o extindere a autorității statului, „falimentul municipal ar trebui să fie tratat ca un prilej pentru consolidarea municipiului aflat în dificultate în unități mai mari de guvernare […] care să poarte o anumită responsabilitate pentru datoriile orașului . […] Noi sugerăm că legea falimentului ar putea servi scopuri mai ambițioase decât simpla ajustare a datoriei, dacă am înceta să menținem configurația administrativă actuală a orașelor ca fiind sacrosanctă”.
Mai mult, ideea comasării continuă să fie susținută, pe parcursul articolului, în sensul că „în caz de dizolvare, unele state ar putea alege să fuzioneze orașul dizolvat cu jurisdicțiile din jur. Avantajul ar fi lărgirea bazei de impozitare și pentru a realiza economii pe scară largă, deși există pericolul ca acest oraș împovărat de datorii să îl tragă în jos pe vecinul său stabil”. Într-adevăr, există și în cazul României riscul ca, tocmai prin alipirea unor unități administrativ – teritoriale care întâmpină probleme de natură financiară altor unități mai sănătoase din acest punct de vedere, acestea din urmă să își scadă treptat gradul de dezvoltare ori chiar să intre, la rândul lor, în procedura crizei financiare sau a insolvenței. Cu toate acestea, prin păstrarea acelor unități administrativ – teritoriale „bolnave”, nu am face altceva decât să acumulăm în continuare arierate, prejudiciind pe această cale și statul, care va trebui să aloce sume din ce în ce mai mari pentru echilibrarea bugetelor publice locale, prin transferuri de la bugetul de stat.
Secțiunea II: Controlul banilor publici – un mecanism eficace?
Un aspect foarte important este eficientizarea continuă a mecanismelor de control ai banilor publici, prin urmare această secțiune prezintă modalitatea în care controlul Curții de Conturi ar putea deveni mai eficace prin arătarea elementelor de subiectivitate din cadrul auditului public extern. Acest tip de control are o însemnătate deosebită, în acest sens Curtea de Conturi fiind supranumită instituția supremă de audit, ea putând preveni intrarea în criză financiară și / sau insolvență a unei unități administrativ – teritoriale. Dacă acest mecanism ar putea conduce la recuperarea unei proporții cât mai importante din prejudiciile cauzate de persoanele responsabile, există posibilitatea ca unitatea administrativ – teritorială, în calitate de entitate supusă controlului curții, să-și limiteze probabilitatea de a intra sub imperiul dispozițiilor Ordonanței. În consecință, auditul public extern este un mijloc esențial pentru o viitoare dezvoltare a unităților administrativ – teritoriale din punct de vedere financiar, cu mențiunea că ar trebui reglementat în cele mai mici detalii, astfel încât să nu existe posibilități de evitare a prevederilor legale.
Pe lângă celelalte forme de control (controlul preventiv propriu, controlul, auditul public intern), prin auditul public extern se exercită controlul Curții de Conturi, în urma sa putând fi sancționate persoanele responsabile, ȋn cazul ȋn care se constată abateri / erori; aceste neregularități se referă la principiile pe care se fundamentează acest control, mai exact: principiul legalității, regularității, economicității, eficienței și, nu ȋn ultimul rând, cel al eficacității; cel mai interesant obiectiv urmărit de Curtea de Conturi este cel care presupune verificarea principiilor, conform Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.
Ȋn urma auditului public extern, Curtea de Conturi poate constata abateri / erori de la principiile de mai sus. Totuși, este de remarcat faptul că, numai ȋn cazul abaterilor de la principiile legalității și regularității se poate impune entității controlate recuperarea prejudiciului prin introducerea unei acțiuni, care are la bază răspunderea civilă delictuală. Ȋn cazul ȋn care sunt identificate neregularități cu privire la celelalte trei principii – economicității, eficienței, eficacității, nu se poate atrage răspunderea civilă delictuală decât dacă s-ar constata ȋncălcarea unor norme / prevederi legale expres menționate ȋn legislația ȋn vigoare.
Ȋn ceea ce privește principiile economicității și eficienței, acestea ar putea fi analizate ȋn legătură cu cel al legalității, iar aici ne referim ȋn principal la procedura de selecție din cadrul Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 34/2006; unul dintre principiile care stau la baza atribuirii oricărui contract este cel al eficienței utilizării fondurilor. Prin urmare, deși sunt menționate ca obiective separate urmărite ȋn cadrul auditului public extern, spre deosebire de eficacitate, principiile economicității și eficienței pot fi cuplate ȋn cadrul raportului de control cu analiza legalității și regularității respectivei operațiuni, astfel încât să se poată dispune măsura recuperării prejudiciului cauzat în cazul în care sunt încălcate.
Mai exact, ȋn cazul ȋn care se constată orice fel de neregularități referitoare la economicitate sau eficiență, atâta vreme cât sunt identificate și norme expres ȋncălcate de legalitate și / sau regularitate, auditorii publici externi ai Curții de Conturi vor putea impune măsuri de recuperare a prejudiciului, de obicei entității controlate. Ȋn consecință, se poate spune că, tocmai prin parcurgerea acestei proceduri de selecție, se creează o prezumție a respectării acestor principii. Respectiva prezumție este, bineȋnțeles, relativă, ȋn sensul că ea poate fi răsturnată prin descoperirea unor fapte și / sau operațiuni nelegale și / sau neregulate.
Prin urmare, în cazul în care se constată abateri / erori de la principiul legalității sau regularității, atunci se poate angaja răspunderea civilă delictuală – reglementată în articolul 1349 din Noul Cod Civil, deoarece există norme clar exprimate care au fost vădit încălcate, lucru care se dovedește sau nu pe parcursul efectuării controlului, astfel că prejudiciile cauzate vor putea fi recuperate în mod corespunzător. Pe de altă parte, în ceea ce privește celelalte principii care fundamentează activitatea de control a Curții de Conturi, acestea sunt lăsate la aprecierea auditorilor publici externi, care pot să exprime o oarecare subiectivitate, în special referitor la principiul eficacității, aici intervenind riscul de audit – riscul ca auditorul public extern să exprime o opinie care nu este adecvată. Astfel, orice constatare a unei nelegalități va trebui să indice textele legale imperative încălcate în cursul realizării operațiunii supuse controlului, după cum orice încălcare a regularității va trebui constatată prin referire expresă la principiile sau regulile procedurale, metodologice care nu au fost respectate în cursul operațiunii respective.
Dacă referitor la economicitate – caracteristică atribuită situației în care se obține minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activități, cu menținerea calității corespunzătoare a acestor rezultate, și eficiență – maximizarea rezultatelor unei activități în relație cu resursele utilizate – nu se poate spune că prezintă în mod expres probleme de subiectivitate, principiul eficacității este susceptibil la o astfel de interpretare. Ȋn consecință, apare situația ȋn care un act / operațiune este ȋn conformitate cu principiul legalității și regularității, dar care poate fi considerat de către Curtea de Conturi drept ineficace.
Ȋn acest caz, auditorii publici externi vor menționa ȋn decizie măsura recuperării prejudiciului, doar că acest lucru nu va putea fi realizat din moment ce nu avem prevederi legale expres ȋncălcate. Astfel, apare ȋntrebarea: ce se ȋntâmplă cu un act (sau operațiune) care este perfect legal, dar considerat ineficace? După efectuarea controlului, auditorii publici externi trimit instituției controlate o decizie ȋn care sunt menționate, printre altele, atât măsuri de ȋmbunătățire a funcționării acesteia, dar și măsuri de recuperare a prejudiciului constatat, care devin obligații pentru conducerea entității auditate.
Pentru a sublinia caracterul imperativ al acestor obligații, ȋn situația în care prin decizie s-a dispus conducerii entității verificate să stabilească întinderea prejudiciului și să ia măsuri pentru recuperarea acestuia, în aceasta se va înscrie în mod obligatoriu și următoarea precizare: „Nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de către conducere a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 1 an sau cu amendă, conform prevederilor art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată”.
În consecință, se poate observa faptul că auditul nu pune accentul în mod expres pe latura sancționatorie, ci pe latura de evaluare a calității managementului, a deciziilor acestuia și pe formularea de recomandări către conducerea entităților auditate, în vederea îmbunătățirii activității desfășurate de acestea. Ȋn acest sens, dacă s-ar introduce anumite standarde, respectiv norme legale, prevederi clar exprimate cu privire nu numai la principiile legalității și regularității, ci și la celelalte trei, ȋn special la principiul eficacității, sancționarea eventualelor neregularități constatate ar fi fost mult mai ușor realizabilă și mai fezabilă, ajungând la o finalitate practică, mai exact posibilitatea ca unitatea administrativ – teritorială să poată recupera prejudiciile suferite, astfel încât să își continue activitatea în condiții de normalitate, încercându-se a se evita procedura crizei financiare și, mai ales, pe aceea a insolvenței.
Evoluția acestei reglementări, cel puțin în privința articolului 64 din vechea lege privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, merită o scurtă prezentare, și anume: înainte de modificările aduse acestei legi în anul 2014, conținutul articolului nu era esențial diferit. Cu toate acestea, pedepsele erau mai dure, în sensul că nerecuperarea prejudiciilor constituia infracțiune, la fel ca în cuprinsul legii în vigoare, cu modificarea că sancțiunea era mai aspră. Spre a valorifica această afirmație este mai mult decât suficientă redarea textului inițial: „Nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani”. În actuala reglementare însă, pedepsele au fost reduse substanțial, în sensul că pedeapsa cu închisoarea nu mai poate depăși 1 an, iar ca element de noutate, nerecuperarea prejudiciilor poate fi sancționată și cu amenda, potrivit articolului 64 din Legea 94/1992 în vigoare.
În consecință, dacă aruncăm o privire de ansamblu asupra evoluției acestui articol, se poate observa o lipsă de progres referitor la sancțiunile care ar merita să fie impuse pentru nerecuperarea prejudiciilor, mai ales că acest lucru se întâmplă în contextul în care Curtea de Conturi transmite măsurile necesare în urma auditului public extern entității controlate, iar aceasta din urmă fie nu le dispune, fie nu urmărește realizarea lor astfel încât să fie considerate corespunzătoare recomandărilor primite. Consider că aceste sancțiuni ar trebui să beneficieze de o reglementare mai aspră, având în vedere că nu ne aflăm în situația în care un organism privat nu dispune măsurile ordonate de conducătorul unei societăți, ci în ipoteza protejării interesului public. În consecință, reducerea sancțiunilor poate încuraja nedispunerea și / sau neurmărirea în mod intenționat a măsurilor transmise entității controlate de către Curtea de Conturi, tocmai prin blândețea cu care sunt tratate de lege. A se observa că inițial fapta constituia infracțiune și se pedepsea doar cu închisoarea, de la 6 luni la 3 ani, iar în prezent, pe lângă reducerea cuantumului pedepselor, fapta se poate pedepsi fie cu închisoare, fie cu amendă, aceasta din urmă reprezentând o sancțiune ușoară pentru neregulile constatate în legătură cu monitorizarea și cheltuirea corespunzătoare a banului public. Pe lângă acest aspect, în alin. (2) al aceluiași articol 64 din lege se precizează că dacă fapta prevăzută la alin. (1) a fost săvârșită din culpă, pedeapsa va fi amenda.
Interpretând aceste două texte ale articolului 64, ajungem astfel la concluzia că și dacă fapta nu a fost săvârșită din culpă, deci cu intenție, pedeapsa va putea fi, cel mai probabil, tot amenda. Totuși, nu se poate pune semnul egalității între o infracțiune săvârșită cu intenție și aceeași infracțiune săvârșită din culpă în ceea ce privește regimul sancționator. Este adevărat, se poate interpreta și în sensul că dacă fapta a fost săvârșită din culpă, atunci nu i se va aplica pedeapsa închisorii, lucru cu care sunt, în principiu, de acord. Cu toate acestea, lăsarea posibilității legale de a sancționa o faptă cu închisoare sau cu amendă, faptă care are consecințe asupra cheltuirii eficiente, eficace a banului public, ar trebui eliminată pe viitor, tocmai pentru a spori duritatea și a inocula ideea că astfel de fapte reprobabile pentru societate în ansamlul ei vor fi pedepsite într-o modalitate corespunzătoare.
Mai mult, în situația în care în actul de control a fost consemnată existența unor erori / abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, precum și a unor cazuri de nerespectare a principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului, pentru care se face răspunzător în mod direct conducătorul entității verificate și care impun suspendarea din funcție a acestuia, șeful departamentului de control / audit coordonator al acțiunii cere celor în drept suspendarea conducătorului entității, potrivit legii.
Prin urmare, nu se va putea atrage răspunderea civilă delictuală ȋn cazul constatării unui act / operațiune drept ineficace, dar se vor putea cere prin decizie entității verificate și luarea unor măsuri pentru suspendarea din funcție, în condițiile legii, a persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în urma controalelor efectuate de Curtea de Conturi, până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate. În acest caz, în decizie se va consemna și faptul că neaducerea la îndeplinire a acestei măsuri dispuse de Curtea de Conturi constituie abatere și se sancționează potrivit prevederilor art. 62 lit. b) din lege, mai exact cu amendă civilă egală cu salariul de la 2 până la 5 luni al persoanei responsabile pentru nerealizarea măsurilor dispuse. Procedura de suspendare din funcție este prevăzută la art. 45 din Legea 94/1992. Ȋn cazul în care Curtea de Conturi, în urma controalelor efectuate, constată săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, conducerea structurii de specialitate care a efectuat verificarea poate propune suspendarea din funcție a:
a) persoanelor acuzate de săvârșirea acestor fapte cauzatoare de prejudicii importante, a unor abateri grave cu caracter financiar, inclusiv din cauza nerespectării principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului, până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate;
b) conducătorului entității verificate, răspunzător în mod direct de fapte cauzatoare de prejudicii importante, de abateri grave cu caracter financiar, inclusiv din cauza nerespectării principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului, așa cum se prevede la pct. 182 din Regulament.
Pentru a se ajunge la sancționarea entității controlate e necesară obținerea unor probe suficiente ȋn acest sens. Astfel, probele de audit, respectiv actele, documentele și informațiile obținute, sunt utilizate pentru a demonstra dacă managementul și personalul entității auditate au acționat în conformitate cu prevederile legale în vigoare, cu principiile stabilite prin regulamentele, procedurile, politicile și standardele adoptate și dacă au folosit resursele în mod economic, eficient și eficace, după caz. Probele de audit pe care le obțin auditorii publici externi trebuie să fie suficiente și adecvate pentru a putea susține constatările și concluziile formulate de echipa de audit, recomandările formulate pentru înlăturarea deficiențelor constatate și îmbunătățirea activității entității auditate, precum și opinia de audit.
Gradul de suficiență al probelor de audit (cantitatea probelor de audit necesare) este determinat de auditorii publici externi în funcție de nivelul de risc evaluat în legătură cu categoria de operațiuni economice auditate (cu cât este mai ridicat nivelul de risc, cu atât crește cantitatea de probe de audit necesară susținerii constatărilor și a concluziilor) și în funcție de calitatea acestor probe – cu cât probele de audit au o calitate mai bună, cu atât sunt necesare mai puține probe pentru susținerea constatărilor și a concluziilor. Echipa de auditori publici externi desemnată pentru efectuarea acțiunii își planifică activitatea de control astfel încât să se realizeze o armonizare adecvată între: obiectivele de control, probele care trebuie colectate pentru atingerea acestor obiective, procedurile de audit prin care urmează să se obțină probe suficiente și adecvate pentru susținerea constatărilor și concluziilor controlului.
Ȋn consecință, având ȋn vedere cele menționate mai sus, pe lângă suficiența și claritatea probelor de audit necesare sancționării eficiente a entității auditate, auditorii publici externi trebuie să facă mențiunea expresă a normelor, respectiv prevederilor legale ȋncălcate pentru a putea atrage cu succes o eventuală răspundere civilă delictuală. Astfel, ȋn urma constatării unui act / operațiune drept ineficace, dacă nu există și norme ȋncălcate care țin de principiul legalității și / sau regularității, nu se poate porni o acțiune ȋn răspundere civilă delictuală. Ineficacitatea unui act / operațiune poate fi sancționată și altfel, mai exact, conform prevederilor art. 65 din Legea nr. 94/1992.
Ȋn concluzie, atâta vreme cât eficacitatea – vorbim ȋn principal de aceasta deoarece este singurul principiu care chiar pune probleme de subiectivitate, deci și de atragere a răspunderii civile delictuale și, implicit, de o lipsă a recuperării prejudiciului constatat – nu va fi cuprinsă ȋntr-o reglementare legală clară, privind modalitatea prin care se va desfășura controlul Curții de Conturi pe baza acestui principiu, dar și standardele urmărite, nu se va putea efectua un control ȋn adevăratul sens al cuvântului și nici nu se vor putea impune măsuri ȋn consecință. Prin aceste măsuri ne referim cu prioritate la recuperarea prejudiciului cauzat, care, conform legislației ȋn vigoare, nu se poate impune ȋn urma constatării ineficacității unui act / operațiune din moment ce auditorii publici externi nu pot indica prevederea legală ȋncălcată.
Așadar, ȋn vederea desfășurării eficiente a unui control eficace, propunem instituirea unor standarde care să cuprindă atât obiectivele urmărite de controlori, dar și modul în care aceste obiective vor putea fi sancṭionate, pe baza unor norme expres menṭionate în legislaṭie. În caz contrar, Curtea de Conturi va rămâne la stadiul actual, mai exact acela de a arăta că există anumite probleme, însă fără a putea recupera prejudiciul produs, singurele sancțiuni pe care poate să le impună fiind enumerate în cuprinsul art. 163 din Regulament, la propunerea auditorilor publici externi, și anume: suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil și fiscal; înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată; stabilirea întinderii prejudiciului și luarea măsurilor pentru recuperarea acestuia; blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală ori ineficientă a acestora; sesizarea organelor de urmărire penală și informarea entității controlate în legătură cu această sesizare, în situația în care s-a constatat existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, care au determinat sau nu producerea de prejudicii; suspendarea din funcție a persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în urma controalelor efectuate, până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate; alte propuneri.
Secțiunea III: Procedura concordatului preventiv
Cel mai interesant lucru cu privire la actuala configurație legislativă a procedurii insolvenței unei unități administrativ – teritoriale este acela că atât în cazul stării de criză financiară, dar mai ales în ceea ce privește insolvența, având în vedere că nu se poate intra în faliment, nici nu era necesar să se recurgă la o reglementare de această natură, pentru simplul fapt că dispozițiile legale par a fi inspirate într-o proporție covârșitoare atât din procedura insolvenței, cât și din cea a concordatului preventiv, reglementată anterior de Legea nr. 381/2009 privind introducerea concordatului preventiv și mandatului ad – hoc, care este o procedură preventivă, de pre-insolvență, iar actualmente se regăsește în Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență (la care ne vom referi în continuare sub denumirea de „Codul Insolvenței”), în capitolul III. De asemenea, și procedura mandatului ad – hoc se regăsește în pachetul legislativ în vigoare, deci nu în Legea nr. 381/2009, în prezent abrogată, ci în Legea nr. 85/2014, însă în capitolul II.
Prin urmare, este evident că finalitatea procedurii insolvenței unei unități administrativ – teritoriale este legată aproape în totalitate de o mai bună administrare, fiind diferită de ceea ce se urmărește prin procedura insolvenței în cazul societăților, și anume “obținerea fondurilor bănești pentru plata datoriilor debitorului, prin reorganizarea judiciară, bazată pe un plan de reorganizare, sau prin faliment”. În cazul unităților administrativ – teritoriale nu poate fi vorba de un eventual faliment, astfel încât scopul este acela de a plăti arieratele alimentate de-a lungul timpului, dar nu sub amenințarea instituției falimentului. În consecință, deși în O.U.G. nr. 46/2013 ni se menționează expres că se stabilește cadrul general și procedurile colective pentru acoperirea pasivului unităților administrativ – teritoriale aflate în criză financiară sau în insolvență, totuși, efectul practic va fi acela de a se administra mai eficient activitățile unității supuse dispozițiilor în cauză, astfel încât aceasta să poată ieși din starea de insolvență, deci să se regăsească sub pragul critic, și să își plătească și creditorii, precum și să fie identificate persoanele responsabile de starea în care a ajuns unitatea, după caz.
Concordatul preventiv este “un contract încheiat între un întreprinzător și creditorii săi, prin care întreprinzătorul propune un plan de redresare a afacerii sale, iar creditorii acceptă să sprijine eforturile debitorului de a depăși dificultățile în care se află întreprinderea”. Este important de remarcat că această instituție nu este nouă în peisajul legislativ, astfel că, încă din perioada interbelică, România era una din țările care aveau o legislație în ceea ce privește procedura de prevenire a insolvenței, mai exact Legea concordatului preventiv, adoptată în anul 1929 și abrogată ulterior, în anul 1932, mai mult pe fondul aplicării necorespunzătoare, defectuoase, astfel că se ajunsese ca beneficiul concordatului preventiv să fie acordat aproape tuturor debitorilor; mecanismul acestei legi a fost confecționat ca urmare a unei încercări de a asigura o îndestulare cât mai mare a creditorilor, mai ales că după 1900 recuperarea datoriilor avea rezultate necorespunzătoare. Un aspect important nu este neapărat faptul că aveam o asemenea legislație, ci că astfel de acte normative au apărut în perioade dificile, însă grăitoare pentru a caracteriza viața unui stat la un moment dat, mai exact: Legea cu privire la concordatul preventiv a apărut în contextul începutului crizei mondiale din perioada 1929 – 1933, iar Legea privind introducerea concordatului preventiv și a mandatului ad – hoc (Legea nr. 381/2009) a fost promulgată în decembrie 2009, intrând astfel în vigoare în luna ianuarie a anului 2010, adică în plin avânt al ultimei crizei economice.
Elaborarea primului proiect privind concordatul preventiv aparține profesorilor Pașcanu și Fințescu, de la Facultatea de Drept, Universitatea din București, motivarea acestui proiect cu privire la necesitatea apariției legii fiind de o importanță esențială: „Introducerea concordatului preventiv în legislația română se impunea în interesul chiar al creditorilor. Aceasta poate să pară paradoxal – față de caracterul dilatoriu și remisoriu al instituției – dacă faptele nu ar demonstra că menținerea moratoriului și falimentului în Vechiul Regat și Basarabia și existența falimentului în cealaltă parte a țării, ca unicul mijloc de coercițiune contra debitorului în deconfitură era în detrimentul creditorilor, care își vedeau creanțele amputate – dacă nu anulate – dat fiind cotele derizorii ce obțineau pe calea moratoriului sau a falimentului”.
Faptul că la vremea respectivă, mai exact perioada crizei mondiale din 1929 – 1933, nu se recuperau decât sume nesemnificative, nu conduce neapărat la ideea că după 86 de ani situația s-ar fi îmbunătățit substanțial. Mai exact, în luna august 2013, 86% dintre companiile intrate în insolvență au intrat în final în faliment, doar 1,2% ajungând efectiv să se reorganizeze. Prin urmare, poate că procedura insolvenței nu este întotdeauna cea mai convenabilă cale pentru debitorul de bună-credință, însă este instrumentul care se află la îndemâna creditorilor, cu toate că nu îmbunătățește situația față de o derulare a procedurii concordatului preventiv, astfel cum se arată și în doctrină.
După cum am arătat în Capitolul III, Secțiunea I, falimentul nu reprezintă singura soluție pentru dreptul privat și cu atât mai puțin pentru dreptul public, mai ales că România este un stat unitar, potrivit prevederilor constituționale, astfel încât nu putem avea un stat indivizibil, unitar, solvabil – în principiu – dar care are anumite porțiuni într-un perpetuu faliment de facto, categorie în care s-ar putea încadra, spre exemplu, acele unități administrativ – teritoriale, care nu își pot achita cheltuielile de funcționare. Doctrina americană susține faptul că o soluție mai simplă este disponibilă, și anume permiterea statelor (în cazul nostru, unităților administrativ – teritoriale) să își rezolve problemele arieratelor împreună cu creditorii lor. Prin urmare, a reglementa procedura insolvenței pentru debitori de acest gen nu ar avea o finalitate bine determinată, tocmai prin prisma faptului că nu pot intra în faliment, astfel că, în situația în care planul de redresare nu conduce la o ameliorare a stării generale a debitoarei, probabil că se va relua procedura sau va fi continuată, după caz. Din aceste motive consider că procedura concordatului preventiv ar fi putut fi mai receptivă atât la interesele creditorilor, cât și ale unității administrativ – teritoriale, mai ales că O.U.G. nr. 46/2013 „cultivă o filozofie a remediului, și nu una a lichidării”.
În acest sens, concordatul preventiv este definit, potrivit legii, ca fiind un „contract încheiat între debitorul în dificultate financiară, pe de o parte, și creditorii care dețin cel puțin 75% din valoarea creanțelor acceptate și necontestate, pe de altă parte, omologat de judecătorul – sindic, contract prin care debitorul propune un plan de redresare și de realizare a creanțelor acestor creditori, iar creditorii acceptă să sprijine eforturile debitorului de depășire a dificultății în care se află”. Prin urmare, spre deosebire de scopul cunoscut în mod tradițional în cazul procedurii insolvenței din dreptul privat, mai exact îndestularea corespunzătoare a creditorilor, procedura concordatului preventiv ar trebui să poată fi percepută ca reprezentând un echilibru între dorința creditorilor de a-și recupera arieratele și „sprijinirea” debitorului, pentru ca acesta să poată fi capabil atât să își plătească datoriile, dar și să contribuie la dezvoltarea societății, prin continuarea activității sale.
Din acest punct de vedere, legislația românească este similară cu cea a Statelor Unite ale Americii, arătându-se în doctrina americană faptul că „potrivit proiectului de lege [privind falimentul, din 1933], municipalităților le era permis (nu erau obligate) să negocieze înțelegeri cu privire la datoriile lor cu proprii creditori. […] Numai în cazul în care acordul asupra înțelegerii a fost aprobat de către un anumit procent din creditori (75% în proiectul inițial de lege), ar putea fi impusă creditorilor minoritari. Ca o măsură de protecție în plus, instanța era obligată să stabilească faptul că planul de soluționare a fost corect și echitabil”. Prin urmare, până și dreptul american recunoaște, încă de la începutul secolului XX, posibilitatea municipalităților aflate în dificultate financiară de a încheia acorduri cu privire la plata arieratelor cu proprii creditori.
Se poate observa că, față de vechea reglementare a procedurii concordatului preventiv, Codul Insolvenței aduce, printre altele, două modificări importante sub aspectul derulării în bune condiții a procedurii. Astftel, inițial era nevoie de omologarea concordatului prin acceptarea sa în proporție de 80% din masa credală, „lucru care era imposibil de realizat în cazul în care obligațiile bugetare erau mai mari de 80% din masa credală, deoarece se considera că este vorba de un ajutor de stat, problemă rezolvată de Codul Insolvenței prin eliminarea instituției constatării concordatului, reducerea la 75% din creanțele necontestate a valorii creanțelor votante pozitiv, în vederea omologării, precum și efectuarea testului creditorului privat pentru creditorii bugetari”. Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în cazul în care prin proiectul de concordat se propun reduceri ale creanțelor bugetare, este obligatorie prezentarea rezultatelor testului creditorului privat. De asemenea, și articolul 37 din Codul Insolvenței prevede că măsurile prevăzute de prezentul titlu se vor aplica cu respectarea regulilor în materia ajutorului de stat. Ajutorul de stat reprezintă, potrivit legii, un avantaj acordat, sub orice formă, în mod selectiv de către stat, care distorsionează sau amenință să distorsioneze concurența, motiv pentru care modificarea din Codul Insolvenței este semnificativă mai degrabă pentru mediul privat. Cu toate acestea, este o modificare propice pentru că se poate observa evoluția instituției concordatului preventiv, tocmai pentru a răspunde cât mai bine necesităților actuale.
O a doua modificare are în vedere perioada de concordat, care în vechea reglementare era de 18 luni, actualmente fiind de 24, cu posibilitatea de prelungire cu încă 12 luni. În consecință, perioada maximă în cadrul căreia se poate derula procedura concordatului preventiv poate ajunge la 3 ani, lucru îmbucurător atât din perspectiva ideii de a îmbunătăți situația financiară a debitorului și de a se ajunge la o finalitate satisfăcătoare, dar și pentru că amintește de perioada planului de redresare din procedura insolvenței unei unități administrativ – teritoriale. În acest din urmă caz, considerăm necesară invocarea prevederilor Ordonanței, mai exact faptul că, în procedura insolvenței unei unități, executarea planului de redresare nu poate dura mai mult de 3 ani, cu începere de la data admiterii acestuia. Prin urmare, atât această procedură, cât și aceea a concordatului preventiv se pot desfășura, potrivit legii, tot pe 3 ani.
În ceea ce privește planul de redresare, potrivit art. 24 alin. (2) lit. a) din Codul Insolvenței, se pune accent pe reorganizarea activității debitorului, prin măsuri precum: restructurarea conducerii debitorului, modificarea structurii funcționale, reducerea personalului sau orice alte măsuri considerate a fi necesare, lucruri care pot fi prevăzute și de planul de redresare al unei unități administrativ – teritoriale ajunsă în situația insolvenței. Litera b) din cadrul aceluiași articol nu poate fi, într-adevăr, aplicată în cazul incidenței prevederilor O.U.G. nr. 46/2013, deoarece sunt măsuri care țin strict de dreptul privat, însă acest lucru nu ar trebui să conducă la ideea că ar fi incompatibilă o întreagă procedură. Este interesant de amintit că și Ordonanța aduce în peisaj măsuri similare cu cele de la lit. a) deoarece, printre numeroasele atribuții ale administratorului judiciar, există și aceea conform căreia este autorizat să facă disponibilizări conform planului de redresare, în vederea desfășurării activității sale de reorganizare a unității administrativ – teritoriale respective.
Acest gen de atribuție, în sistemul privat, nu este neapărat surprinzătoare, însă începe să stârnească interesul în momentul în care a fost introdusă și în sistemul public, odată cu intrarea în vigoare a Ordonanței. În momentul în care va fi pusă în practică, persoanele astfel disponibilizate probabil că vor ataca decizia prin care le-a fost întrerupt contractul de muncă în fața judecătorului – sindic, și nu în contencios administrativ, mai ales că administratorul judiciar i se poate subtitui parțial sau total ordonatorului de credite, astfel că actele sale care vizează sistemul public vor putea fi considerate acte ale unei autorități publice, prin urmare acte administrative. Instanța de contencios poate verifica, în principiu, toate actele administrative efectuate pe perioada stării de criza financiară, însă actele administrative aparținând acelorași autorități “vor putea fi controlate sub aspectul legalității lor doar de către un judecător – sindic”, în situația declanșării stării de insolvență, urmărindu-se procedura descrisă în Ordonanță. Va fi interesant de văzut cum se vor soluționa aceste contestații, iar în ipoteza în care instanțele vor da câștig de cauză angajaților, administratorul judiciar probabil că ar urma să răspundă în baza contractului de asigurare pentru răspundere profesională, dacă va fi găsit responsabil de producerea unor prejudicii.
La fel de importante sunt și efectele omologării concordatului preventiv, cel principal fiind acela că, dispunând omologarea, judecătorul – sindic suspendă toate procedurile de executare silită. Această prevedere este identică, în ceea ce privește formularea, cu cea din art. 21 din Ordonanță, care face o enumerare a principalelor atribuții ale judecătorului-sindic, printre care se regăsește la lit. h) și suspendarea procedurilor de executare silită împotriva unității administrativ – teritoriale. Cu toate acestea, creditorii nesemnatari vor putea ulterior obține și pune în executare un titlu executoriu, însă în doctrină s-a propus, de lege ferenda, ca toate procedurile de executare silită împotriva debitorului să fie suspendate de drept, în cazul în care un concordat este omologat, opinie la care achiesăm.
Există similitudini mari între procedura insolvenței unei unități administrativ – teritoriale și cea a concordatului preventiv și în ceea ce privește organele care aplică procedurile. Astfel, în ambele cazuri vom întâlni un judecător – sindic, precum și un administrator judiciar, respectiv concordatar, după caz. Cu toate acestea, se observă că atribuțiile judecătorului – sindic din cadrul procedurii insolvenței unei unități administrativ – teritoriale sunt mai extinse față de reglementarea din cadrul concordatului preventiv. Nici față de administratorul concordatar nu regăsim o situație mai îmbucurătoare, astfel că și acest personaj are atribuții limitate în comparație cu cele ale administratorului judiciar. Lăsând deoparte aceste aspecte, există și puncte comune, prin urmare se poate considera că enumerarea limitativă din Codul Insolvenței poate fi întregită astfel încât să corespundă cerințelor legale privind desfășurarea în bune condiții a procedurii insolvenței. În cuprinsul Ordonanței întâlnim formularea „principalele atribuții” atât în ceea ce îl privește pe judecătorul-sindic, precum și în cazul administratorului judiciar, în consecință formularea sugerându-ne că mai există și alte atribuții pe care legiuitorul nu le-a prevăzut la momentul redactării, dar a lăsat o marjă destul de largă de apreciere. În cazul concordatului preventiv, însă, nu există o asemenea comoditate, formulările fiind limitative, având în vedere natura contractuală a procedurii, însă nici acest lucru nu face ca procedura să fie imposibil de aplicat în cazul unei unități administrativ – teritoriale.
O diferență față de Ordonanță și care ar putea ridica dificultăți cu privire la reușita concordatului preventiv este aceea că nu se suspendă de drept curgerea dobânzilor și a penalităților, cu excepția situației în care creditorii semnatari își exprimă expres, în scris, acordul în sens contrar, acord ce va fi menționat în proiectul de concordat. În O.U.G. nr. 46/2013, pe de altă parte, se prevede în art. 68 faptul că „nicio dobândă, majorare sau penalitate de orice fel ori cheltuială nu poate fi adăugată creanțelor născute anterior și ulterior deschiderii procedurii și negarantate cu ipotecă, gaj sau altă garanție reală mobiliară ori drept de retenție de orice fel sau părților negarantate din creanțele garantate cu astfel de garanții, de la data deschiderii procedurii”. Nu este o neconcordanță care să transforme concordatul preventiv într-o procedură complet incompatibilă, însă este o diferență notabilă, rămânând la latitudinea legiuitorului dacă se va păstra forma actuală, sau nu, cu privire la acest aspect.
Cu toate acestea, o unitate administrativ – teritorială nu intră în procedura insolvenței ca urmare a unei dezvoltări economice fără precedent, ci mai degrabă din cauza lipsei acesteia, având în vedere faptul că arieratele neplătite trebuie să atingă pragul de 50% din bugetul general centralizat al unității, aspect care nu trebuie ignorat. Prin urmare, dacă într-adevăr s-ar ajunge la o concesie legislativă în sensul utilizării acestei proceduri în detrimentul procedurii insolvenței, poate că ar fi benefic pentru unitatea administrativ – teritorială dacă s-ar păstra prevederile art. 68 din Ordonanță, tocmai pentru a nu afunda și mai mult unitatea din punct de vedere financiar și de a îi acorda șansa reală și efectivă de redresare.
Nu este o măsură care ar fi agreată de creditori, însă ar putea fi preferată, deoarece între plata unei părți semnificative din creanțele lor (sau cel puțin sub pragul de alertă) și ieșirea unității administrativ – teritoriale din starea de insolvență există o legătură de cauzalitate. În dreptul privat lucrurile s-ar prezenta diferit, deoarece debitorul nu are siguranța continuării activității sale, ideea de a intra sub prevederile privitoare la faliment punând o presiune importantă. În cazul de față, însă, temerea de o eventuală lichidare este nefondată, în consecință creditorii știu că își vor recupera arieratele, la un moment dat, dar probabil că ar prefera să se realizeze acest lucru fără dobânzile și penalitățile de întârziere, prin urmare într-o perioadă mai scurtă, decât să riște deschiderea unei noi proceduri, până când situația unității administrativ – teritoriale ajunge să se stabilizeze.
În contextul actual, banii trebuie să circule, indiferent că sunt publici sau privați. Tocmai de aceea, consider că o mare parte din creditorii unității administrativ – teritoriale ar putea să accepte să fie plătiți exact cu suma la care aveau dreptul până la deschiderea procedurii insolvenței, într-un timp mai scurt, decât să aștepte 3 ani și să constate că, în loc să poată începe procedurile de executare silită, vor trebui să mai rămână în postura de spectatori încă o perioadă. Nu toți creditorii își permit comoditatea de a avea circuitul monetar blocat în anumite zone, astfel că, deși unitatea administrativ – teritorială nu intră sub incidența prevederilor falimentului, este posibil să își vadă proprii creditori într-o asemenea situație. Prin urmare, cu toate că nu este cel mai onest mecanism sub acest aspect, totuși, procedura insolvenței pune o presiune semnificativă mai mult în ceea ce îi privește pe creditori și mai puțin în cazul unității.
Un al doilea mecanism reglementat de Legea nr. 381/2009 este mandatul ad – hoc, adică “acea procedură confidențială prin care un mandatar ad – hoc, desemnat de instanță, negociază cu creditorii în vederea realizării unei înțelegeri cu unul sau mai mulți creditori pentru a depăși starea de dificultate financiară în care se află întreprinderea”. Se observă însă că aceasta este o procedură confidențială, prin urmare incompatibilă cu derularea activităților unei unități administrativ – teritoriale, astfel încât va rămâne o instituție aptă de a fi pusă în aplicare strict cu privire la dreptul privat. Un argument în plus este și faptul că procedura este una necontencioasă, rolul instanței reducându-se doar la a constata anumite stări de fapt, plus că este posibil ca înțelegerea să se realizeze cu unul sau mai mulți creditori, indiferent de procentul de creanțe pe care aceștia din urmă îl dețin, situație nu tocmai onestă față de ceilalți creditori.
Într-adevăr, ar fi fost necesare o serie de modificări și în eventualitatea în care s-ar fi renunțat la “insolvență” în avantajul procedurii concordatului preventiv, însă acest lucru nu înseamnă că trebuie să se și renunțe la idee. Mai mult, scopul acestei proceduri preventive este “salvgardarea debitorului aflat în dificultate financiară, în vederea continuării activității acestuia, a păstrării locurilor de muncă și a acoperirii creanțelor creditorilor debitorilor”, adică exact ceea ce se urmărește prin Ordonanță, cu mențiunea că obiectivele respective ar fi fost realizate în baza unor înțelegeri între debitor și creditori. Nu ar mai fi existat confuzia cum că unitățile administrativ – teritoriale intră sau nu în faliment. Prin urmare, în opinia mea, procedura insolvenței unităților administrativ – teritoriale ar fi putut să fie reglementată sub forma unei proceduri asemănătoare concordatului preventiv, fără a se mai recurge la denumirea actuală (din rațiunea că nu se poate intra în faliment) mai ales că există deja reglementarea în legislația noastră, chiar dacă și într-o atare situație ar fi trebuit să existe intervenția legiuitorului în vederea armonizării unei astfel de proceduri.
Bineînțeles, procedura în cauză ar fi trebuit să țină cont atât de specificul unei unități administrativ – teritoriale, cât și de cerința asigurării interesului public, însă chiar și cu modificările necesare în acest sens, rămân la opinia că ar fi trebuit avută în vedere mai degrabă această variantă legislativă, decât recurgerea la reglementarea din dreptul privat cu privire la procedura insolvenței. Mai mult, state ca „Germania, Olanda, Belgia, Spania, Marea Britanie, Elveția, precum și Italia reglementează concordatul ca fiind un mijloc de asigurare a continuității existenței debitorului comerciant”. În concluzie, deși ar putea fi privit de specialiști ca fiind mai degrabă o tergiversare legislativă, o amânare care nu ar fi neapărat benefică mediului de afaceri, pentru veșnicul motiv că o unitate administrativ – teritorială nu poate intra în faliment, consider că ar fi fost, poate, o variantă mai potrivită de a reglementa un mecanism prin care creditorii să își poată recupera arieratele și, în același timp, unitatea administrativ – teritorială să își desfășoare activitatea, fără obstacole majore, în condiții cât mai apropiate de normalitate.
În concluzie, insolvența unităților administrativ – teritoriale, astfel cum este reglementată în dreptul român, nu va putea avea ca rezultat îmbunătățirea situației financiare a unităților administrativ – teritoriale în cazurile în care structura bugetelor, respectiv a veniturilor și cheltuielilor acestora, nu este viabilă. Mai mult, în doctrina americană se arată că „efectele falimentului [insolvenței, în cazul nostru] sunt reale și pot include pierderea locurilor de muncă, reduceri în ceea ce privește serviciile publice, creșterea criminalității, precum și posibilitatea de continuare a declinului economic. Acest articol este menit să ilustreze faptul că beneficiile Capitolului 9 [din Bankruptcy Code] sunt mai nuanțate decât doar reajustarea datoriilor. Procesul, deși dureros, poate aduce la lumină adevăratele cauze ale declinului economic, precum și motivarea în vederea acționării asupra acestor cauze, pentru a face mai probabilă finalitatea ca aceste reforme să depășească starea de criză”. Prin urmare, de ce să nu evităm declanșarea procedurii insolvenței unei unități administrativ – teritoriale, dacă problemele de natură financiară sau chiar și de management defectuos ar putea fi rezolvate printr-un acord între debitor și creditori, conform procedurii concordatului preventiv?
De asemenea, întrucât procedura nu permite intrarea în faliment, probabil că ar trebui să se impună și în acest caz o limită de timp în ceea ce privește aplicarea procedurii însăși. În caz contrar, oricât de diligent ar fi administratorul judiciar, ținând cont și de discrepanțele dintre unitățile administrativ – teritoriale de natură a împiedica în mod obiectiv colectarea veniturilor la bugetul local, probabil că s-ar ajunge în situația în care o unitate administrativ – teritorială se va afla într-o stare de insolvență prelungită pe o perioadă nedeterminată. În consecință, fie se va reglementa o astfel de limitare, pentru ca procedurile descrise în Ordonanță să nu depășească un termen rezonabil, fie ar trebui să se reorganizeze unitățile administrativ – teritoriale aflate în dificultate după criterii stabilite anterior în mod obiectiv, pentru ca activitatea lor să devină cu adevărat eficientă și să nu mai acumuleze arierate.
BIBLIOGRAFIE:
CĂRȚI / CURSURI:
Bălan, Emil – “Drept financiar”, Ediția a 4 – a, Editura C. H. Beck, București, 2007;
Bogasiu, Gabriela – „Legea contenciosului administrativ: comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină”, Ediția a 2 – a, Editura Universul Juridic, București, 2014;
Bufan, Radu (coord.); Deli-Diaconescu, Andreea; Moțiu, Florin – „Tratat practic de insolvență”, Editura Hamangiu, București, 2014;
Cărpenaru, Stanciu D. -“Tratat de drept comercial român”, Ediția a III –a, conform noului Cod civil, Universul Juridic, București, 2012;
Cărpenaru, Stanciu D. – „Tratat de drept comercial român”, ediția a IV – a, Editura Universul Juridic, București, 2014,
Demetrescu, P. I., Barasch, M. I. – „Noua Lege asupra concordatului preventiv”, ed. a 2 – a, apud Radu, Bufan, Deli-Diaconescu, Andreea; Moțiu, Florin – „Tratat practic de insolvență”, Editura Hamangiu, București, 2014;
Gherghina, Simona – “Drept financiar public – Datoria publică. Finanțarea instituțiilor publice”, Editura C.H. Beck, București, 2013;
Iorgovan, Antonie – „Tratat de drept administrativ”, Vol. I și II, Ediția a 4 – a, Editura All Beck, București, 2005;
Iorgovan, Antonie – „Tratat de drept administrativ”, Vol. I, Editura Nemira, București, 1996;
Iorgovan, Antonie; Vișan, Liliana; Ciobanu, Alexandru-Sorin; Pasăre, Diana Iuliana – „Legea contenciosului administrativ: (Legea 554/2004): cu modificările și completările la zi. Comentariu și jurisprudență”, Editura Universul Juridic, București, 2008;
Muraru, Ioan; Tănăsescu, Elena Simina – „Constituția României. Comentariu pe articole”, Editura C.H. Beck, București, 2008;
Rațiu, Monica – „Drept financiar public. Drept bugetar”, Editura C.H. Beck, București, 2013;
G. Ripert, R. Roblot, „Traité de droit commercial (…)”, apud Radu Bufan (coord.), Deli-Diaconescu, Andreea; Moțiu, Florin – „Tratat practic de insolvență”, Editura Hamangiu, București, 2014;
Smith, Adam – „Avuția națiunilor”, clasicii economiei: ediție selectată pentru cititorul contemporan; introd.: Tom Butler-Bowdon; trad.: Monica Mitarcă, Editura Publica, București, 2011;
Șaguna, Dan Drosu – „Drept financiar public”, îngrijită și actualizată de prep. Univ. Drd. Bogdan Iacob, ediția a 4 – a, Editura C.H. Beck, București, 2011;
Tofan, Dana Apostol, „Drept administrativ”, Vol. I, ediția 3, Editura C.H. Beck, București, 2014;
Trăilescu, Anton – „Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații”, Ediția a 2 – a, Editura C.H. Beck, București, 2014;
Turcu, Ion – „Legea procedurii insolvenței. Comentariu pe articole”, Ediția a 2 – a, Editura C.H. Beck, București, 2009;
Vedinaș, Verginia – “Drept administrativ”, Ediția a VII – a, Universul Juridic, București, 2012;
Zarafiu, Andrei – „Procedură penală. Partea generală. Partea specială”, Editura C.H. Beck, București, 2014.
ARTICOLE:
Anderson, Michelle Wilde – „Dissolving Cities”, 121 Yale L.J. 1364, (2012);
Apostolache, Mihai – Cristian – „Economia și administrația publică locală”, articol publicat în Revista de Drept Public (Publicație a Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu”), nr. 1/2014.
Clipa, Cristian – „Câteva considerații privitoare la regimul juridic al actelor administrative adoptate sau, după caz, emise de autoritățile publice alese în unitățile administrativ – teritoriale ajunse în stare de criză financiară sau în stare de insolvență”, în „Administrația publică – între misiuni și constrângeri bugetare – Dimensiuni juridice și manageriale”, Emil Bălan (Coord.), Editura Wolters Klumer România, 2014;
Hancu, E.D.; Bucșă-Rați, M. – „Atribuțiile judecătorului-sindic în lumina prevederilor art. 11 din Legea insolvenței nr. 85/2006”, articol disponibil pe următoarea adresă de internet: http://www.juridice.ro/234035/atributiile-judecatorului-sindic-in-lumina-prevederilor-art-11-din-legea-insolventei-nr-85-2006.html, site consultat la data de 07.02.2015;
McConnell, Michael W.; Picker, Randal C. – „When Cities Go Broke: A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy”, 60 U. Chi. L. Rev. 425 (1993)
Preda, Mircea – „Actuala organizare administrativ – teritorială a României este oare perimată?”, publicat în Buletinul de informare legislativă, nr. 4/2007. Materialul este disponibil pe site-ul http://www.clr.ro/binform.htm#b4_07, consultat în data de 16.03.2015.
Schwarcz, Steven L. – „A Minimalist Approach To State ˝Bankruptcy˝”, 59 UCLA L. Rev. 322, (Decembrie, 2011),
Șaguna, Dan Drosu; Gherghina, Simona – „Recuperarea prejudiciului constatat în urma Curții de Conturi – între norme speciale și principii”, publicat în Curierul Judiciar nr. 2/2013;
Turcu, Ion; Crăciun, Flavia – „Sub semnul controversei: atribuțiile judecătorului-sindic”, în Revista Phoenix, nr. 28-29/2009, articol disponibil la următoarea adresă de internet: http://www.unpir.ro/phoenix/pdf/revista28-29.pdf, site consultat la data de 07.02.2015.
Watkins, Elizabeth M. – „In Defense Of The Chapter 9 Option: Exploring The Promise Of A Municipal Bankruptcy As A Mechanism For Structural Political Reform”, 39 J. Legis. 89, (2012-2013).
SITE-URI INTERNET:
Asociația Română a Băncilor: http://www.arb.ro (http://www.arb.ro/insolventa/), site consultat la data de 26.02.2015.
Ministerul Finanțelor Publice: http://www.mfinante.ro/
(http://www.mfinante.ro/insolventa.html?pagina=domenii), site consultat în data de 17.03.2015;
Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi: http://www.juridice.ro (http://www.juridice.ro/332027/regulamentul-privind-organizarea-si-desfasurarea-activitatilor-specifice-curtii-de-conturi-2.html), consultat în data de 26.11.2014;
Raportul public pe anul 2013 al Curții de Conturi, elaborat și aprobat în decembrie 2014, de către Plenul Curții: http://www.curteadeconturi.ro/, site consultat la data de 15.02.2015.
Standarde specifice auditului public extern: http://codfiscal.net
(http://codfiscal.net/41623/curtea-de-conturi-standarde-specifice-auditului-public-extern), consultat în data de 27.11.2014.
Înființarea Curții de Conturi – evoluție: http://cursdeguvernare.ro
(http://cursdeguvernare.ro/150-de-ani-de-la-infiintare-curtii-de-conturi-cum-s-au-taiat-atributiile-institutiei-in-ultimii-15-ani.html), consultat în data de 07.12.2014.
Derularea procedurii legislative a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 46/2013: http://senat.ro (http://senat.ro/Legis/Lista.aspx?cod=17299), consultat la data de 16.02.2015;
Decizia nr. 2475/2014: http://www.scj.ro
http://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=109568, consultat la data de 07.02.2015
Analiză realizată de Direcția Generală de Analiză Macroeconomiză și Politici Financiare în august 2012:
http://www.google.ro/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCUQFjAB&url=http%3A%2F%2Fdiscutii.mfinante.ro%2Fstatic%2F10%2FMfp%2Ftrezorerie%2FAnaliza_bugetlocal_20062011.pdf&ei=65XsVOz6GcvxUr_IgPgB&usg=AFQjCNG77eSJqFFrWkw453NZLwtSjjjYJw, site consultat la data de 09.02.2015.
Analiză realizată de Direcția Generală de Analiză Macroeconomică în iulie 2011: http://www.google.ro/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB8QFjAA&url=http%3A%2F%2Fdiscutii.mfinante.ro%2Fstatic%2F10%2FMfp%2Ftrezorerie%2FAnaliza_bug_loc2006_2010.pdf&ei=eZjsVLrBEcP1Upn1gPgN&usg=AFQjCNHO5nCNBMALKFyHYC9v3-R19gnNcg, site consultat la data de 08.02.2015.
Raport anual de analiză și prognoză – România 2015. 12 recomandări de bună guvernare, elaborat de Societatea Academică din România:
http://www.google.ro/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0CC8QFjAD&url=http%3A%2F%2Fwww.romaniacurata.ro%2Fwp-content%2Fuploads%2F2015%2F02%2FRAPORT-SAR-2015_FINAL.pdf&ei=s_jyVIKjGoupygOPrYBQ&usg=AFQjCNE4Lk3xAloQlr4QalcYhztG4c_sow&bvm=bv.87269000,d.bGQ, site consultat în data de 01.03.2015.
Raportului anual special realizat de Expert Forum în anul 2013, cu privire la clientelismul politic. Documentul este disponibil pe următoarea adresă web: http://www.expertforum.ro (http://expertforum.ro/harta-clientelismului-romanesc-alocarile-de-bani-catre-judete-si-primarii-2004-2011/), site consultat în data de 04.03.2015.
Convenții de împrumut:
Comuna Nicolae Bălcescu, din județul Constanța:
http://www.primaria-nbalcescu.ro/images/stories/pozesite/141407%20-%20imprumut%20comuna%20nicolae%20balcescu%20-%20judet%20constanta.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Orașul Panciu, din județul Vrancea:
http://www.primaria-panciu.ro/upload/2014/02/credit-MFP-1-OUG-3-din-2013.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Municipiul Săcele, din județul Brașov:
http://www.municipiulsacele.ro/documente/2013/01/taxe_impozite/datorie_publica_imprumut.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Comuna Scânteia, din județul Ialomița:
http://comunascanteia.ro/sites/comunascanteia/files/pagini-simple/2013-06-27/56/contract-imprumut-scanteia.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Primăria Sectorului 6, din București:
http://www.primarie6.ro/wp-content/uploads/2013/02/PH-imprumut.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Municipiul Râmnicu Sărat, din județul Buzău:
http://www.primariermsarat.ro/documente/proiecte%20de%20hotarari%20de%20CL/2013/28%2005%202013/1.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Comuna Viișoara, din județul Mureș:
http://www.viisoarams.ro/fisiere/hcl/CONVENTIE_IMPRUMUT.PDF, site consultat în data de 23.03.2015.
Municipiul Oradea, din județul Bihor:
http://www.oradea.ro/fisiere/module_subpagini_fisiere/414/pct.%201.pdf, site consultat în data de 23.03.2015.
Nota de fundamentare a H.G. nr. 14/2015: http://gov.ro (http://gov.ro/ro/guvernul/procesul-legislativ/note-de-fundamentare/nota-de-fundamentare-hg-nr-14-14-01-2015&page=14), site consultat în data de 23.03.2015;
Nota de fundamentare a H.G. 804/2014: http://gov.ro (http://gov.ro/ro/guvernul/procesul-legislativ/note-de-fundamentare/nota-de-fundamentare-hg-nr-804-17-09-2014&page=38), site consultat în data de 23.05.2015;
Bankruptcy Code – U.S. Code: Title 11 – BANKRUPTCY, reglementare disponibilă pe următoarea adresă de internet: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/11, site consultat în data de 16.03.2015.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Criza Financiara Si Insolventa Unitatilor Administrativ – Teritoriale (ID: 138733)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.