Cristalizarea Principiului Raspunderii Statelor Membre ale Uniunii In Dreptul Roman

1. ASPECTE INTRODUCTIVE

În această lucrare voi examina problematica răspunderii statelor membre ale Uniunii Europene pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii Europene, abordând fundamentul acestui principiu, condițiile în care devine incident, mecanismele de sancționare ale încalcărilor dintr-o pluralitate de perspective semnificative pentru această materie,precum și modul în care s-a cristalizat acest principiu în dreptul românesc.

Dând expresie dreptului comunitar, Curtea de Justiție a Comunităților Europene creează pe cale jurisprudențială mecanisme prin care asigură protecția drepturilor particularilor în fața instanțelor naționale. Probabil cea mai semnificativă inovație a Curții în ultimii 25 de ani a fost dezvoltarea principiului răspunderii statelor pentru prejudiciile produse particularilor prin încalcări ale dreptului european care le sunt imputabile, principiu explicit afirmat în cauzele conexe Francovich și Bonifaci. Acest principiu apare astfel ca o consecință firească a principiului aplicării directe a dreptului european, și conferă dreptul particularilor vătămați la repararea prejudiciului ca urmare a neimplementării dreptului european de către statele membre sau ca urmare a aplicării greșite a acestuia.

Afirmat inițial în cauza Francovich, acest principiu viza sancționarea statelor membre pentru netraspunerea unei directive în termenul stabilit prin aceasta. Dezvoltat ulterior de către Curte, principiul răspunderii statelor membre începe să dobândească un contur cât mai clar, cântărind greu în ordinea juridică europeană. Astfel, sfera sa de aplicare devine în același timp mai vastă, dar și mai nuanțată, Curtea stabilind în cauza Brasserie du Pêcheur și Factortame că răspunderea patrimonială a statului va interveni în toate cauzele indiferent care este autoritatea statală căreia îi este imputabilă încălcarea în măsura îndeplinirii condițiilor care antrenează răspunderea.

Delimitarea sferei de aplicare a principiului menționat devine și mai evidentă prin afirmarea în cauza Köbler a posibilității angajării răspunderii statelor pentru erorile judiciare afectând drepturi individuale izvorâte din legislația europeană și atunci când acestea sunt cauzate de instanțe judecând în ultim grad de jurisdicție.

Apreciez că, în contextul actual, interesul făță de această temă este pe deplin justificat dată fiind apartenența României la Uniunea Europeană, calitatea de statamembru atrăgând după sine o serie de drepturi, dar și de obligații pentru statul român, printre care un loc de maximă importanță îl ocupă obligația respectării dreptului Uniunii Europene, ceea ce implică aplicarea corespunzătoare a acestuia de către instanțele judecătorești române.

Tematica abordată prezintă complexitate sub mai multe aspecte, fapt ilustrat atât de împrejurarea că acest subiect este în strânsă legătura cu alte subiecte esențiale ale dreptului Uniunii cât și de faptul că este analizat în diverse contexte în care este prezentat dreptul Uniunii. Astfel, principiul răspunderii statelor membre pentru prejudiciile produse particularilor prin încălcari ale dreptului Uniunii Europene este analizat în cadrul principiilor generale ale dreptului Uniunii, căilor de atac naționale pentru aplicarea dreptului Uniunii Europene sau căilor de atac aflate la dispoziția particularilor pentru aplicarea dreptului Uniunii Europene.

Consider că înainte de examinarea pe larg a principiului în discuție, în vederea înțelegerii corespunzătoare a acestuia este necesară o expunere pluridiscplinară, având în vedere strânsa legătura care există între dreptul Uniunii Europene și alte ramuri de drept – drept internațional public, drept constituțional, drept administrativ și drept civil, acestea două din urmă fiind analizate în capitolul dedicat răspunderii statului român pentru prejudiciile cauzate particularilor.

Pentru înțelegerea particularităților pe care le prezinta dreptul Uniunii Europene este necesară clarificarea relațiilor pe care acesta le întreține cu dreptul internațional public. Dreptul internațional public reglementează relațiile dintre state ca subiecte de drept acest lucru însemnând că, în mediul internațional, viața socială este de fapt viața socială a statelor suverane. Nu poate fi contestat faptul că în mediul internațional există numeroase entități (persoane fizice și persoane juridice) care interacționează în maniere mai mult sau mai puțin structurate, predominant în economia globală. Toate însă derivă din dreptul internațional primar, care este imputabil statelor. Fundamentul dreptului internațional este grefat pe acordul de voință al statelor, în absența căruia normele juridice internaționale nu pot fi adoptate.

Este cunoscut faptul că la nivel internațional nu există o autoritate legiuitoare suprastatală și că normele juridice internaționale apar, fie pe cale cutumiară, fie pe cale convențională, prin acordul de voință al subiectelor dreptului internațional, în particular, statele. Așadar, subiectele dreptului internațional sunt creatoare, destinatare și apărătoare ale normelor juridice internaționale. În cadrul dreptului Uniunii Europene, numai tratatele institutive și modificatoare sunt adoptate prin acordul de voință al statelor memebre, liber consimțit, pe baza suveranității lor, adică prin cooperare interguvernamentală, ca modalitate de adoptare specifică dreptului internațional public.

Mai mult decât atât, dreptul Uniunii Europene este fundamentat și pe acte legislative care emană de la instituțiile Uniunii Europene, acte adoptate având ca fundament metoda supranațională, aplicabile fiind direct, imediat și cu prioritate în ordinea juridică internă, ceea ce deosesbește radical dreptul Uniunii Europene de dreptul internațional public. În timp ce dreptul internațional public este un drept coordonator, ceea ce înseamnă că normele de drept intenațional sunt obligatorii numai pentru cei care le-au acceptat, dreptul Uniunii euroepene, în elaborarea lui, aplică principiul democratic al supunerii minorității față de majoritate. Pentru înțelegerea principiului răspunderii statelor membre cred ca este utilă mențiunea că jurisdicția Curții de Justiție a Uniunii nu are caracter facultativ pe teritoriul Uniunii Europene, fiind generală și obligatorie pentru subiectele dreptului european.

Nu trebuie omis faptul că dreptul comunitar a fost calificat, în primă fază, chiar de Curte, drept o „nouă ordine juridică de drept internațional” în cauza Van Gend & Loos. În această cauză, Curtea consacră recunoașterea tratatului ca fiind „o nouă ordine juridică” în dreptul internațional, nu doar în ce privește statele suverane care au semnat și ratificat tratatul, ci și în cadrul sistemului intern de drept al acestora. Ordinea juridică a CE se caracterizează prin faptul că are efect direct și se bucură de supremație în raport cu ordinea juridică internă. Astfel, norma comunitară creează drepturi și obligații, care pot fi invocate direct de particulari in fața instanțelor naționale.

Nu în ultimul rând, trebuie precizat faptul că, în conturarea principiului răspunderii statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii, însăși Curtea de Justiție de la Luxemburg a făcut referire la aspecte relevante din dreptul internațional public. În acest sens, Curtea statuează că “în ordinea juridică internațională, statul a cărui răspundere ar fi angajată pentru încălcarea unei obligații internaționale este considerat de asemenea un tot unitar, indiferent dacă încălcarea aflată la originea prejudiciului este imputabilă puterii legislative, judecătorești sau executive. Acest principiu trebuie să se aplice a fortiori în ordinea juridică comunitară întrucât toate autoritățile statului, inclusiv puterea legislativă, sunt obligate, în îndeplinirea sarcinilor lor, să respecte normele impuse de dreptul comunitar, care pot să reglementeze în mod direct situația particularilor.”

Pentru înțelegerea modului în care acest principiu s-a cristalizat în dreptul românesc este necesară perspectiva dreptului constituțional care stabilește raportul dintre dintre tratatele internaționale și dreptul intern precum și reguli esențiale privind raporturile între ordinea juridică a Uniunii Europene și ordinea juridică internă, motiv pentru care voi analiza această problematică în capitolul rezervat examinării cazului particular al reglementării răspunderii statului român.

2.FUNDAMENTUL PRINCIPIULUI ANGAJĂRII RĂSPUNDERII STATELOR MEMBRE

Spețe relevante:

Hotărârea CJCE din 5 februarie 1963, Societatea N. V. Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos împotriva Nederlandse Administratie der belastingen (administrația fiscală olandeză).

Hotărârea CJCE din 15 iulie 1964, Flaminion Costa împotriva Ente nazionale energia elettrica (ENEL).

Hotărârea CJCE din 2 februarie 1989 Comisia c. Italia.

Hotărârea CJCE din 19 noiembrie 1991, Andrea Francovich și Danila Bonifaci și alții împotriva Republicii Italiene, cauzele conexate C-6/90 și C-9/90.

Hotărârea CJCE din 5 martie 1996, Brasserie du Pêcheur SA împotriva Bundesrepublik Deutschland și The Queen împotriva Secretary of State for transport, ex parte: Factortame Ltd. și alții, cauzele conexate C-46/93 și 48/96.

Hotărârea CJCE din 12 martie 1987, Comisia c. Germania cauza 178/84.

Hotărârea CJCE din data de 25 iulie 1991, The Queen împotriva Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd și alții, cauza C-221/89.

Hotărârea CJCE din 30 septembrie 2003 Gerhard Kobler împotriva Republicii Austriece, cauza C-224/01.

Hotărârea CJCE din 25 mai 1982, Commisia împotriva Pays-Bas, cauza 96/8.

Hotărârea CJCE din 9 martie 1978, Amministrazione delle Finanze dello Stato împotriva Simmenthal S.p.A, cauza 106/77.

Hotărârea CJCE din 16 decembrie 1976, Rewe-Zentralfinanz eG și Rewe-Zentral AG împotriva Landwirtschaftskammer für das Saarland, cauza c-33/76, paragraful 5.

Hotărârea CJCE din 16 decembrie 1976, Comet BV împotriva Produktschap voor Siergewassen, cauza c- 45/76.

Hotărârea CJCE din 16 decembrie 1976, Comet BV împotriva Produktschap voor Siergewassen, cauza c- 45/76.

2.1. PREZENTAREA CAUZELOR RELEVANTE

Acest capitol își propune să explice de o manieră coerentă care au fost cauzele care au generat conturarea principiului menționat și care au fost fundamentele invocate de Curtea de la Luxembourg pentru a-și legitima decizia. Care pot fi motivele pentru care hotărârea Curții a fost pronunțată în acel moment, la aproape 30 de ani de la pronunțarea altor decizii fundamentale, aflate, însă, în strânsă legătură, precum cele din cauzele Van Gend en Loos sau Costa/ENEL?

Așa cum am precizat la începutul lucrării, principiul răspunderii statelor pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului comunitar nu se bucura de o consacrare legislativă în Tratatul de Instituire a Comunității Economice Europene, semnat la 25 martie 1957 la Roma. Asemenea principiului efectului direct și al priorității dreptului Uniunii Europene, el a fost creat într-un mod original pe cale jurisprudențială de către Curtea de la Luxembourg.

Complexitatea problematicii răspunderii statelor membre a fost afirmată chiar in primul paragraf al opiniei avocatului general Mischo în cauza care a dat naștere acestui principiu, care afirma că „situația este departe de a fi simplă din punct de vedere juridic”. În continuarea argumentării indispensabilității acestui principiu pentru ordinea juridică comunitară, avocatul general arată că deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi pusă sub semnul incertitudinii, iar protecția drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi redusă în cazul în care persoanele particulare nu ar avea posibilitatea de a obține repararea atunci când drepturile acestora sunt atinse printr-o încălcare a dreptului comunitar imputabilă unui stat membru.

Acesta argumentează că posibilitatea de reparație în sarcina statului membru este în mod special indispensabilă atunci când efectul deplin al normelor comunitare este condiționat de o acțiune din partea statului și când, în consecință, persoanele particulare nu pot, în absența unei astfel de acțiuni, să valorifice în fața instanțelor naționale drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar.

În continuare voi examina hotărârile pronunțate de instanța de la Luxemburg în cauzele conexate Francovich și Bonifaci, respectiv Brasserie du Pêcheur și Factortame și Köbler, care sunt relevante, în mod deosebit, din punct de vedere al fundamentării principiului răspunderii statelor membre ale Uniunii Europene pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii și, în egală măsură, am încercat să identific fundamentele comune ale acestui principiu, astfel cum rezultă din hotărârile menționate.

În celebra cauză Francovich, Curtea a fost chemată să se pronunțe asupra posibilității angajării răspunderii statului italian pentru netraspunerea unei directive în termenul stabilit prin aceasta. Directiva în cauză, nr. 80/987, prevedea garanții specifice pentru protejarea lucrătorilor în cazul insolvabilității angajatorului, în special, garanții specifice pentru plata creanțelor salariale neachitate. Italia nu a transpus directiva, fapt deja constatat de Curte în urma unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse de Comisie.

Dl Francovich, parte în acțiunea principală în cauza C-6/90, a lucrat pentru întreprinderea CDN Elettronica SnC la Vicenza și, în această calitate, nu a primit decât avansuri ocazionale din salariul său. Astfel, acesta introduce o acțiune în fața instanțelor italiene care îi recunosc dreptul acestuia la plata unei sume de aproximativ 6 milioane ITL. În cursul fazei executorii, executorul judecătoresc al Tribunale di Vicenza a trebuit săîntocmească un proces-verbal de sechestru negativ. Dl Francovich a invocat atunci dreptul de a obține de la statul italian garanțiile prevăzute de Directiva 80/987 sau, în caz contrar, daune-interese.

În mod similiar, în cauza C-9/90, dna Danila Bonifaci și alte treizeci și trei de salariate au introdus o acțiune la Pretura di Bassano del Grappa, arătând că au lucrat ca salariate la întreprinderea Gaia Confezioni Srl, declarată în faliment la 5 aprilie 1985. Deoarece nu le-a fost plătită suma datorată de întrerpindere la încetarea raporturilor de muncă, reclamantele au acționat în justiție Republica Italiană, solicitând ca aceasta să fie condamnată la plata creanțelor care li se cuvin cu titlu de restanțe salariale, cel puțin pentru ultimele trei luni sau, în caz contrar, să li se plătească daune-interese.

În prima parte a hotărârii, Curtea constată că Directiva 80/987 nu are efect direct, dispozițiile sale nefiind suficient de precise și necondiționale din cauza faptului că statele membre dispuneau de o marjă importantă de apreciere în ceea ce privește organizarea și finanțarea (integrală de către autoritățile publice sau prin contribuțiile angajatorilor) unei instituții de garantare. Prin urmare, persoanele de drept privat nu pot, în mod individual, să solicite instanței aplicarea directă a directivei.

În a doua parte a hotărârii Curtea dispune că „deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi împiedicată, iar protecția drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi diminuată în cazul în care persoanele de drept privat nu ar avea posibilitatea de a obține reparații atunci când drepturile le-au fost lezate printr-o încălcare a dreptului comunitar imputabilă unui stat membru”. Se observă astfel, că argumentarea Curții se bazează pe principiile de bază ale ordinii juridice europene precum și pe obligația instanțelor de a asigura efectul deplin al dreptului comunitar și de a proteja drepturile conferite de acesta persoanelor de drept privat.

În ceea ce privește răspunderea statului, Curtea face referire la alte două principii ale dreptului european dezoltate ulterior pe cale jurisprudențială și anume “nimeni nu-și poate invoca propria culpă în neexecutarea obligațiilor” și și-a întărit concluzia apelând la principiul cooperării prin trimitere la articolul 5 din Tratatul CEE (ulterior articolul 4 TUE), afirmând că „dreptul comunitar impune principiul conform căruia statele membre sunt obligate să repare prejudiciile cauzate persoanelor de drept privat prin încălcările dreptului comunitar care le sunt imputabile”.

Protecția efectivă a particularilor nu reprezintă doar un drept legitim al cetățenilor Uniunii Europene, dar și un principiu general al dreptului european. În urma acestei hotărâri, principiul este definit ca o obligație pozitivă a autorităților naționale de a crea cadrul legal și administrativ care să permită recunoașterea drepturilor conferite de legislația Uniunii Eruoepene în fața instanțelor naționale. Acest principiu este aplicabil și pentru instituțiile euroepene, fiind așadar o obligație ce incumbă atât acestora cât și autorităților naționale de a garanta în mod efectiv faptul că particularii ale căror drepturi au fost încălcate prin nerespectarea dreptului Uniunii Europene să aibă posibilitatea de a obține repararea prejudiciului astfel produs.

Prin această hotărâre, Curtea a stabilit principiul răspunderii statului, principiu „inerent sistemului tratatului”, formulare reluată în mod constant în jurisrpudența Curții. Reprezintă o desăvârșire a construcției jurisprudențiale prin care s-a urmărit simultan să se asigure eficacitatea normelor comunitare și să se garanteze în mod deplin protecția drepturilor particularilor, Curtea instaurând astfel „un standard european de protecție judiciară”.

În timp ce hotărârea Francovich și Bonifaci a consacrat și a fundamentat principiul abstract al răspunderii statului, hotărârea din 5 martie 1996, în cauza Brasserie du pêcheur și Factortame a precizat modalitățile de punere în aplicare a acestui principiu și a determinat regimul concret al răspunderii, procedând la comunitarizarea integrală a condițiilor de exercitare a recursurilor naționale, luând ca model articolul 215 din Tratatul CE (ulteior articolul 340 TFUE) referitor la răspunderea comunitară. Curtea a întemeiat ansamblul sistemului pe un „principiu general cunoscut în ordinile juridice ale statelor membre, potrivit căruia o acțiune sau omisiune ilegală antrenează obligația de a repara prejudiciul cauzat”. Răspunderea națională și comunitară nu ar fi astfel decât expresia unui același și unic principiu.

Pentru a facilita înțelegerea argumentației Curții, voi expune pe scurt starea de fapt din cauzele conexate Brasserie du pêcheur și Factortame. Astfel, Brasserie du pêcheur, societate franceză cu sediul în Alsacia a fost obligată la sfârșitul anului 1981, să își întrerupă exporturile de bere în Germania deoarece autoritățile germane competente au considerat că berea produsă de această societate nu era conformă cu cerințele de puritate, prevăzute de legea berii, adoptată în anul 1952. În 1987, aceste legi au fost declarate de către Curte ca fiind contrare principiului libertății de circulație a bunurilor prevăzute de articolul 30 din Tratatul C.E. Brasserie du pêcheur a cerut acoperirea prejudiciului ca urmare a acestei restricții în fața instanțelor civile germane.

Curtea Supremă Germană (Bundesgerichtshof) a statuat că, potrvit legii germane a răspunderii guvernamentale, statul nu trebuie să răspundă datorită inacțiunii puterii legislative în materia legilor berii, mai ales că acestea nu conțineau prevederi care să se refere la protecția drepturilor unui terț. Posibilitatea angajării răspunderii statului era de o importanța crucială, așa că instanța supremă din Germania a hotarât să solicite o hotarâre preliminară prin care să se precizeze dacă răspunderea Francovich intervine și atunci când încălcarea dreptului comunitar este săvârșită de legislativul național, care nu a adoptat o lege internă la normele comunitare.

Aceeași problema s-a pus și în cauza Factortame III în care 97 de reclamanți, persoane fizice si juridice, s-au plâns instanțelor britanice, solicitând despăgubiri pentru pierderile cauzate de Legea navigației comerciale din 1988.

Această lege a fost declarată parțial contrară dreptului comunitar de catre Curte în Factortame II. Condiționările pentru proprietarii de nave maritime și operatorii acestora, menționate în act, au fost declarate incompatibile cu art. 52 al Tratatului, dar nu și condiția înregistrării navelor. Reclamanții reusiseră să suspende aplicarea legii în Factortame I. Pierderile suferite de cei 97 de reclamanți în Factortame III în timpul celor 7 luni, în care legea a fost în vigoare în 1989, au ridicat o întrebare fundamentală pentru instanțele engleze: se pot cere daune-interese pentru comportamentul neconstituțional al autorităților publice?

Așadar, în aceste două cauze se dorea să se știe dacă și în ce condiții principiul răspunderii statului se aplică în cazul în care o lege națională încalcă dispoziții direct aplicabile.

Curtea a început prin a arăta că aplicarea principiului răspunderii statelor membre nu ar putea fi înlăturată în cazul în care încălcarea se referă la o dispoziție de drept comunitar direct aplicabilă, având în vedere că facultatea oferită justițiabililor de a invoca în fața jurisdicțiilor naționale dispozițiile direct aplicabile nu constituie decât o garanție minimă și nu este suficientă pentru a asigura prin ea însăși aplicarea deplină și completă a dreptului comunitar. Destinată să facă să prevaleze aplicarea dispozițiilor de drept comunitar față de dispozițiile naționale, această facultate nu este de natură, în toate cazurile, să asigure particularului beneficiul drepturilor pe care i le conferă dreptul comunitar și, în special, să evite ca acesta să sufere un prejudiciu datorită încălcării acelui drept imputabilă unui stat membru.

Împotriva ideii de angajare a răspunderii statului pentru inacțiunea autorității legislative argumentează guvernul german care susține că ar fi contrar principiului repartizării competențelor între instituțiile Comunității și statele membre și principiului echilibrului instituțional stabilit prin tratat să se creeze pe cale jurisprudențială un tip de răspundere inexistent în ordinea juridică a Comunității.

Curtea reiterează ideea consolidată deja prin hotărârea Francovich, că principiul răspunderii statului este inerent sistemului Tratatului. Totodată, subliniază exigența fundamentală a ordinii juridice comunitare constând în uniformitatea de aplicare a dreptului comunitar. În sfârșit, se referă la exigențele inerente protecției drepturilor particularilor, subliniind că obligația de reparație pe care o enunță nu ar putea să depindă de regulile interne de repartizare a competențelor instituite de constituție.

Acest argument este respins ferm de Curte care își arogă compența a statua că acest principiu este aplicabil indiferent de autoritatea statului care a săvârșit încălcarea întrucât în absența unor dispoziții exprese, revine acesteia sarcina, “în exercitarea misiunii de a asigura respectarea legii în interpretarea și aplicarea tratatului să se pronunțe asupra unei asemenea probleme potrivit metodelor de interpretare general acceptate, în special făcând apel la principiile fundamentale ale sistemului juridic comunitar și, dacă este cazul, la principii generale comune sistemelor juridice ale statelor membre”.

Consacrarea principiului răspunderii statelor pentru încalcări ale dreptului Comunităților Europene de către tribunale judecând în ultima instanță s-a făcut prin hotărârea Köbler. Dl Köbler, profesor la Universitatea din Insbruck, Austria din martie 1986, a cerut atribuirea indemnizației de vechime, indemnizație care se poate acorda, conform legii austriece, după o activitate de 15 ani depusă exclusiv in universitățile austriece. Dl Köbler putea beneficia de aceasta prevedere doar în situația în care i se luau în considerare și anii de profesorat din universitățile din celelalte state membre în care lucrase. Urmare a refuzului autorităților austriece, dl Köbler a făcut recurs, susținând că o asemenea condiție constituie o discriminare indirectă, fapt care contravine dreptului comunitar.

Instanța austriacă a introdus o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare la Curte, însă urmare a unei decizii a Curții intr-o speță similară, aceasta și-a retras cererea și, printr-o decizie finală din 1998 a respins recursul d-lui Köbler, pe motiv că indemnizația de vechime constituie o primă de fidelitate care justifică derogarea de la principiul liberei circulații. Prin urmare, dl Köbler a introdus o acțiune in despăgubire împotriva Republicii Austria, pe motiv că decizia instanței austriece este contrară dreptului comunitar.

Chemată să se pronunțe asupra posibilității angajării răspunderii statului pentru încălcări ale dreptului comunitar săvârșite de ultime instanțe, Curtea reiterează argumentele deja prezentate în cauzele anterioare, afirmând că acest principiu se aplică independent de autoritatea etatică care a săvârșit încalcarea. Astfel, Curtea subliniază din nou aplicabilitatea răspunderii în baza principiului unității statului ca subiect de drept internațional.

Curtea arată că o ultimă instanță este, prin definiție, ultima instanță în fața căreia persoanele particulare pot invoca drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar. O încalcare a acestor drepturi printr-o hotarâre a unei astfel de instanțe care a devenit definitivă nu mai poate, în mod normal, face obiectul unei modificari, iar persoanele particulare nu pot fi lipsite de posibilitatea de a angaja raspunderea unui stat pentru a obține în acest mod protectia juridica a drepturilor lor. În continuare, Curtea se bazează pe un raționament analogic în favoarea tezei expuse, în sensul că dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor Omului și, în special, articolul 41, permite Curții Europene a Drepturilor Omului să oblige un stat care a încalcat un drept fundamental la repararea prejudiciului care a rezultat în urma acestui comportament pentru persoana vătămată. Din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului rezultă că o astfel de compensare poate fi de asemenea acordată atunci când încalcarea o reprezintă conținutul unei hotarâri a unei instante nationale de ultim grad de jurisdicție.

Împotriva posibilității angajării răspunderii statelor pentru încălcări săvârșite de instanțe judecând în ultim grad de jurisdiție au fost invocate o serie de argumente seducătoare, care însă au fost înlăturate, mai mult sau mai puțin fundamentat, de către Curtea de la Luxembourg.

Astfel, dintre guvernele care au prezentat observații scrise în cadrul procedurii afirmă că principiul raspunderii statului nu ar putea fi aplicat hotărârilor unei instanțe naționale care judecă în ultim grad de jurisdicție deoarce s-ar aduce atingere autorității de lucru judecat, invocând de asemenea și principiul certitudinii juridice. Curtea respinge acest argument, arătând că “O procedură care vizează angajarea răspunderii statului nu are același scop și nu implică în mod necesar aceleași părți ca procedura care a dus la hotarârea care a dobândit autoritatea de lucru judecat. În fapt, reclamantul într-o acțiune în raspundere împotriva statului obține, în caz de succes, obligarea acestuia la repararea prejudiciului suferit, dar nu în mod necesar punerea în discuție a autorității de lucru judecat a hotărârii judecătorești care a cauzat prejudiciul. În orice caz, principiul raspunderii statului inerent ordinii juridice comunitare prevede o astfel de reparație, dar nu și revizuirea hoărârii judecătorești care a cauzat prejudiciul”.

Alt argument invocat de guvernele statelor membre a fost cel referitor la independența și autoritatea puterii judecătorești, de asemenea nereținut de Curte pe considerentul că principiul în discuție nu vizează răspunderea personală a judecătorului, ci accea a statului și se limitează la a menționa sumar că angajarea acestui tip de răspundere nu presupune riscuri deosebite pentru indepența unei instanțe de ultim grad de jurisdicție. Curtea consideră că repararea efectelor prejudiciale ale unei hotarâri juridice eronate ar putea, de asemenea, sa fie considerată ca sporind calitatea ordinii juridice și, prin urmare, în final, și autoritatea puterii judecătorești.

În fine, guvernele statelor membre subliniază și că dificultatea de a desemna o instanță competentă pentru a judeca litigiile privind repararea prejudiciului care rezulta în urma unor astfel de hotarâri reprezintă un impediment serios în aplicarea principiului răspunderii statelor în situația dată. Curtea înlătură și acest argument arătând că “este de competența ordinii juridice din fiecare stat membru să desemneze instața competentă pentru soluționarea litigiilor privind această reparaie”.

2.2. IZVOARELE PRINCIPIULUI RĂSPUNDERII STATELOR MEMBRE

Din examinarea acestor hotărâri se pot desprinde complexitatea fundamentului și surselor de inspirație în afirmarea și conturarea acestui principiu, pe care îmi propun să le analizez în continuare.

Astfel, punctul de plecare pentru afirmarea acestui principiu îl reprezintă specificitatea orindii juridice proprii a Uniunii Europene, integrată în sistemele juridice ale statelor membre și care impune instanțelor naționale ale acestora să recunoască drepturile resortisanților acestora nu numai atunci când sunt prevăzute în mod explicit în tratat, ci și în temeiul temeiul obligațiilor pe care tratatul le impune într-un mod bine definit atât persoanelor de drept privat, cât și statelor membre și instituțiilor comunitare.

Curtea statuează astfel că eficiența dreptului comunitar ar fi pusă în pericol dacă protecția drepturilor particularilor nu ar include și posibilitatea de a obține repararea prejudiciului rezultat din încălcări ale dreptului comunitar săvârșite de statele membre. Acest fapt este cu atât mai mult necesar unde efectul dreptului comunitar depinde de implementarea la nivel național a normelor comnitare, în absență căreia particularii nu ar putea obține recunoașterea drepturilor conferite de legislația comunitară.

Pentru a evidenția acest concept, Curtea se folosește în fundamentarea deciziei de articolul 5 din Tratatul CE (ulterior articolul 4 TUE) care constituie baza a ceea ce a fost numit, loialitate comunitară sau cooperare loială. Deși Tratatul CE nu consacră expres principiul cooperării loiale, Curtea de Justiție a interpretat acest articol ca exprimând necesitatea unei cooperări loiale între instituțiile comunitare și statele membre. Potrivit Curții, cooperarea loială între instituții și statele membre impune în special statelor membre să respecte obligațiile specifice și generale de informare care le incumbă și care sunt de natură să permită Comisiei să-și îndeplinească misiunea sa. Ulterior, Curtea amintește că acest principiu deși se vizează statele membre, nu îi restrânge aplicarea, existând obligația reciprocă de cooperare și în cadrul instituțiilor Comunității.

Textul impune așadar statelor membre trei obligații, două pozitive și una negativă. În prima categorie se află obligațiile de a lua toate măsurile pentru îndeplinirea obligațiilor ce decurg din dreptul Comunităților Europene, precum și de a facilita sarcina Comunităților. A doua categorie de obligații vizează necesitatea abținerii statelor membre de la orice măsură care ar pune în pericol realizării politicilor Comunității.

Observăm astfel că pentru a întari obligațiile de a adopta o conduită care să asigure efectul util al ansambului dreptului comnitar ce incumbă statelor membre, Curtea se sprijină pe articolul 5 din Tratatul CE, și tot astfel fundamentează, alături de alte principii pe care le voi expune în continuare, obligația statelor membre de a sancționa încălcarea dreptului comunitar.

Articolul 189 din Tratatul CEE (ulterior articolul 288 TFUE) a reprezentat alt punct de sprijin în virtutea căruia Curtea și-a fondat argumentarea arătând că “dacă un stat membru nu-și respectă obligația ce-i incumbă, în temeiul articolului 189 alineatul (3) din tratat, de a lua toate măsurile necesare pentru a obține rezultatul prevăzut de o directivă, eficacitatea deplină a acestei norme de drept comunitar impune dreptul de a obține reparații”. Se subliniază într-un mod ingentios că inacțiunea națională care împiedică particularii să-și valorifice drepturile în fața instanțelor naționale nu poate să îi lipsească pe aceștia de recunoșterea unei acțiuni în răspundere împotriva statului având în vederea impunerea obligației de atingere a rezultatului prevăzut în directivă în temeiul articolului 189 alineatul (3). O protecție patrimonială va fi în acest mod acordată, deși norma invocată nu are efect direct, ceea ce permite suplinirea aceastei absențe.

Dacă în cauza Francovich Curtea afirmase principiul răspunderii statelor și pentru a suplini absența efectului direct al directivei, în cauza Brasserie subliniază că acesta este incident cu atât mai mult în cazul în care norma comunitară are efect direct, fiind astfel un corolar necesar al efectului direct recunoscut dispozițiilor comunitare a căror încălcare se află la originea prejudiciului cauzat .

Regăsim în argumentarea Curții alte două principii, care alături de principiul cooperării loiale și de dispozițiile din Tratat analizate formează fundamentul principiului răspunderii statelor membre pentru prejudiciile produse particularilor prin încălcari ale dreptului Comunităților Europene.

Astfel, Curtea analizează problematica din perspectiva principiului efectivității dreptului comunitar înțelegând atât garantarea eficacității sale depline, cât și a protecției efective a drepturilor pe care le conferă particularilor și principiului coerenței între regimul răspunderii extracontractuale a Uniunii în virtutea articolului 215 din Tratatul CE (ulterior articolul 340 TFUE) și regimul răspunderii naționale.

Curtea stabilise deja în sarcina instanțelor naționale, obligația cu valoare de principiu, ca în calitate autoritate a unui stat membru, de a acorda o protecție efectivă drepturilor conferite de dreptul comunitar persoanelor de drept privat.

Cu referire la condițiile care antrenează răspunderea statelor, care vor fi analizate într-un capitol distinct, Curtea argumentează că ar fi contrar principiului efectivității condiționarea reparării prejudiciului de constatarea prealabilă a încălcării obligațiilor de către un stat membruprintr-o procedură judiciară întrucât aceasta ar exclude orice drept la repararea prejudiciului. Se arată în continuare că “drepturile de care beneficiază particularii, care decurg din dispozițiile comunitare și care au efect direct în ordinea juridică internă din statele membre, nu pot depinde de modul în care Comisia apreciază oportunitatea de a formula o acțiune în temeiul articolului 169 din tratat împotriva unui stat membru și nici de pronunțarea de către Curte a unei eventuale hotărâri prin care se constată o neîndeplinire a obligațiilor”.

În materia răspunderii extracontractuale a Comunității pentru prejudiciile cauzate de instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiilor lor, articolul 215 al doilea paragraf din tratat face trimitere la principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre, iar Curtea, în raționamentul său a avansat trei justificări complementare, și anume: referirea la art. 215 din Tratatul CE, echivalența în protecția acordată victimelor prejudiciului; o analogie de situații privind autorii încălcării, Curtea înțelegând să promoveze un standard comun, un nivel echivalent de protecție a particularilor, oricare ar fi originea încălcării.

Voci din doctrină au disputat oportunitatea extrapolării răspunderii Comunității care există în special pentru prejudiciile cauzate prin actele de politică economică a Comunității, această răspundere fiind inerentă sistemului comunitar la răspunderea statului național pentru încălcarea obligațiilor ce revin în virtutea calității de stat membru având în vedere raportul dintre cele două ordini juridice.

Poziția Curții de Justiție referitoare la acest aspect este clar conturată în cauza Brasserie, unde arată că „pentru a defini condițiile în care încălcarea dreptului comunitar de către un stat membru deschide particularilor vătămați dreptul la reparație, este necesar să se țină seama mai întâi de principiile proprii ordinii juridice comunitare ca fundament al răspunderii statului, și anume deplina eficacitate a normelor comunitare și protecția efectivă a drepturilor pe care acestea le recunosc, pe de o parte, și obligația de cooperare care incumbă statelor membre în virtutea articolului 5 din Tratat (devenit articolul 10 CE), pe de altă parte”.

În același timp, a subliniat Curtea, este necesar să se facă referire și la regimul care a fost definit pentru răspunderea extracontractuală a Comunității, în măsura în care, pe de o parte, acesta, în virtutea articolului 215, alineatul al doilea din Tratat a fost construit pornind de la principiile generale comune sistemelor juridice ale statelor membre și în care, pe de altă parte, în absența unei justificări speciale, nu este cazul ca răspunderea Comunității și cea a statelor membre să fie supusă, în împrejurări comparabile, unor regimuri diferite, protecția drepturilor pe care particularii o au din dreptul comunitar neputând să varieze în funcție de natura națională sau comunitară a autorității care este la originea prejudiciului.

În cauza Banks, avocatul general Van Gervan, argumentează că dreptul particularilor la repararea prejudiciului reprezintă doar o minimă garanție și că nu este suficient prin el însuși să asigure aplicarea deplină și completă a Tratatului, arătând că principiul răspunderii statelor nu trebuie să fie perceput ca o finalitate în încercarea permanentă de a găsi mijloace adecvate prin care să se acorde o protecție efectivă particularilor. Prin hotărârea Francovich doar se conscară un mijloc paralel pentru repararea prejudicilui, iar un rezultat al acestui sistem paralel de răspunderi este recunoașterea articolului 215 (2) ca un remediu autonom, al cărui fundament și condiții se aplică și pentru răspunderea statelor membre.

Din cele expuse anterior, se poate deduce și sfera de aplicare a acestui principiu care vizează orice organ al aparatului de stat care angajează răspunderea acesuia, nefacându-se o distincție între cele trei puteri ale statului privit ca subiect indivibil la participarea în ordinea juridică europeană.

În acest sens, menționez doar că o atenție specială se cuvine a fi acordată și principiului autonomiei procedurale, în virtutea căruia funcționează principiul răspunderii statelor membre. Astfel, Curtea de la Luxembourg a stabilit că statele membre rămân competente să determine, în spiritul principiului cooperării loiale, organele competente, procedurile conform cărora aceste organe acționează și conținutul măsurilor destinate să asigure exercițiul drepturilor de care justițiabilii beneficiază prin efectul direct al dreptului Uniunii Europene.

În scopul aplicării efective și interpretării uniforme a dreptului Uniunii Europene acest principiu suportă însă două limitări și anume că obligația statelor de a determina organele competente în fața cărora particularii se pot adresa pentru încălcări ale dreptului Uniunii săvârșite de statele membre impune acestora să stabilească condiții procedurale care să nu fie mai puțin favorabile decât cele privind căile de atac similare de natură internă (regula echivalenței) și să nu fie reglementate de asemenea manieră încât să facă imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor pe care jurisdicțiile naționale au obligația să le protejeze (regula efectivității).

Se poate așadar argumenta că în baza obligației generale de a atinge rezultatul urmărit al unei directive prin mijloace naționale specifice, în baza articolului 5 din Tratatul CE care instituie principiului cooperării loiale în virututea căruia statele membre trebuie să adopte toate măsurile necesare pentru a-și îndeplini obligațiile față de Comunitate, în baza jurisprudenței deja consolidate în cauzele Van Gend en Loos și Costa ENEL prin care s-a arătat că anumite dispoziții din legislația europeană conferă drepturi particularilor precum și în baza obligației instanțelor naționale de a asigura o proteție efectivă a acestor drepturi, principiul răspunderii statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încalcări ale dreptului Uniunii Euroepne este interent sistemului Tratatului.

3. CONDIȚIILE NECESARE PENTRU ANGAJAREA RĂSPUNDERII STATELOR MEMBRE

Spețe relevante:

Hotărârea CJCE din 5 martie 1996, Brasserie du Pêcheur SA împotriva Bundesrepublik Deutschland și The Queen împotriva Secretary of State for transport, ex parte: Factortame Ltd. și alții, cauzele conexate C-46/93 și 48/96.

Hotărârea CJCE din 19 noiembrie 1991, Andrea Francovich și Danila Bonifaci și alții împotriva Republicii Italiene, cauzele conexate C-6/90 și C-9/90.

Hotărârea CJCE din 12 octombrie 2004, Peter Paul împotriva Bundesrepublik Deutschland, cauza C-222/02.

Hotărârea CJCE din 8 aprilie 1976, Defrene v Sabena, cauza 43/75.

Hotărârea CJCE din 13 noiembrie 1990, Marleasing SA împotriva La Comercial Internacional de Alimentacion SA, cauza C-106/89.

Hotărârea CJCE din 18 decembrie 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL împotriva Région wallonne, cauza C-129/96.

Hotărârea CJCE din, din 4 iulie 2006, Konstantinos Adeneler și alții c. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG), cauza C-212/04.

Hotărârea CJCE din 6 octombrie 1970, Franz Grad împotriva Finanzamt Traunstein, cauza 9/70.

Hotărârea CJCE din 4 decembrie 1974, Yvonne van Duyn contra Home Office, cauza 41/74.

Hotărârea CJCE din 5 aprilie 1979, Ministerul Public împotriva lui Tullio Ratti, cauza 148/78.

Hotărârea CJCE ddin 19 ianuarie 1982, Ursula Becker împotriva Finanzamt Münster – Innenstadt, cauza 8/81.

Hotărârea CJCE din 11 iulie 1991, Verholen A. Verholen și alții împotriva Sociale Verzekeringsbank Amsterdam, cauzele conexate C-87/90, C-88/90 și C-89/90.

Hotărârea CJCE din 26 martie 1996, The Queen împotriva H. M. Treasury, ex parte: British Telecommunications plc, cauza C-392/93.

Hotărârea CJCE din 4 iulie 2000, Salomone Haim împotriva Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, cauza C-424/97.

Hotărârea CJCE din 23 mai 1996, The Queen împotriva Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Irlanda) Ltd, cauza C-5/94.

Hotărârea CJCE din 30 septembrie 2003 Gerhard Kobler împotriva Republicii Austriece, cauza C-224/01.

Hotărârea CJCE din 13 iunie 2006, Traghetti del Mediterraneo SpA împotriva Republicii Italiene, cauza C-173/03.

Hotărârea CJCE din 24 septembrie 1998, Brinkmann Tabakfabriken GmbH împotriva Skatteministeriet, cauza C-319/96.

Curtea a stabilit și nuanțat de-a lungul timpului care sunt condițiile în care se naște dreptul la repararea prejudiciului cauzat prin încalcarea dreptului Uniunii Europene de către statele membre. Astfel, norma de drept încălcată trebuie să acorde particularilor drepturi subiective, încălcarea trebuie să fie suficient de gravă și trebuie să existe o legătură de cauzalitate între încălcarea obligației și prejudiciul suferit, Curtea arătând că aceste condiții îndeplinesc, în primul rând, cerințele de deplină eficacitate a normelor comunitare și de protecție efectivă a drepturilor pe care acestea le recunosc.

Înainte de a examina ce presupun exact aceste condiții, voi expune pe scurt, argumentele Avocatului general G. Tesauro, care în cauza Brasserie subliniază necesitatea definirii condițiilor de angajare a răspunderii la nivel european în vederea asigurării unui sistem care să garanteze o protecție egală resortisanților. Astfel cum însăși Curtea a precizat în cauza Francovich, „dacă răspunderea statului este astfel impusă de dreptul comunitar, condițiile în care aceasta conferă un drept la despăgubire depind de natura încălcării dreptului comunitar care este la originea prejudiciului cauzat”.

Avocatul general face o distincție nereținută de Curte în sensul că admisibilitatea unei acțiuni în răspunderea statului ar trebui condiționată sau nu de exercitarea prealabilă a altor căi de recurs, în funcție de efectul direct al normei de drept încălcate. Acesta argumentează că în cazul unei încălcări “evidente și grave” a unei dispoziții care conferă particularilor drepturi specifice, care pot fi identificate, obligația de reparație a statului membre ia naștere numai în momentul în care s-a produs fapte cauzatoare de prejudicii. Aceeași rațiune se impune și în cazul unei dipoziții deja clarificate în jurisprudența Curții la momentul producerii faptei prejudiciabile. Dimpotrivă, atunci când în discuție se află o situație juridică incertă, statul în culpă ar putea proceda la repararea prejudiciului doar după clarificarea ei de către jurisprudența comunitar fie printr-o hotărâre preliminară, fie printr-o hotărâre în aplicarea articolului 169 din tratat (ulterior articolul 19 TEU).

3.1. NORMA ÎNCĂLCATĂ SĂ CONFERE DREPTURI PARTICULARILOR

Prima dintre condițiile necesare angajării răspunderii statelor membre este aceea ca norma încălcată să confere drepturi particularilor. În mod corelativ, atunci când dispoziția încălcată nu conferă drepturi particularilor nu se poate angaja răspunderea statelor membre, astfel cum a subliniat Curtea în cauza Peter Paul împotriva Germaniei. Domnul Paul și doamnele Sonnen Lütte și Mörken solicitau despăgubiri pentru transpunerea tardivă a Directivei 94/19 și pentru supravegherea defectuoasă a unei bănci de către Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (Oficiul federal pentru supravegherea instituțiilor de credit). Aceștia au susținut că nu ar fi pierdut depozitele pe care le aveau la banca respectivă dacă Directiva 94/19 ar fi fost transpusă în termenul prevăzut la articolul 14 alineatul (1) din aceasta, adică până la 1 iulie 1995. Instanțele germane au considerat că transpunerea tardivă a Directivei 94/19 constituie o încălcare gravă a dreptului comunitar de către Republica Federală Germania și a condamnat-o pe aceasta să plătească fiecărui solicitant suma de 39 450 DEM, reprezentând contravaloarea a 20 000 euro, și anume suma prevăzută la articolul 7 alineatul (1) din Directiva 94/19, plus dobânda specifică, iar în ceea ce privește prejudiciul financiar care depășește această sumă, pretențiile reclamanților au fost respinse.

Curtea reafirmă că pentru a da naștere dreptului la despăgubiri norma încălcată trebuie să confere drepturi particularilor, iar directiva în cauză nu îndeplinește această condiție deoarece nu acordă drepturi depunătorilor în cazul indisponibilității depozitelor acestora, cauzată de o supraveghere defectuoasă din partea autorităților naționale competente, din moment ce este asigurată compensarea depunătorilor, prevăzută de Directiva 94/19. În aceste condiții directiva citată anterior nu poate fi considerată drept conferind persoanelor particulare, în cazul indisponibilității depozitelor acestora, cauzată de o supraveghere defectuoasă din partea autorităților naționale competente, drepturi care ar putea angaja răspunderea statului pe baza dreptului comunitar.

Curtea arată că dispozițiile directivei menționate nu permit acordarea unor despăgubiri peste maximul prevăzut deoarece obligația de a asigura supravegherea băncilor nu a fost corelată cu un drept la despăgubiri în caz de încălcare a acesteia și că drepturile particularilor conferite de această directivă au fost limitate la un planfon maximal care fusese deja plătit.

Deși analiza acestei condiții presupune o verificare pe care Curtea trebuie să o efectueze în fiecare cauză în parte, în Brasserie, aceasta presupune implicit existența condiției, limitându-se la a afirma că este îndeplinită în mod evident atât în ceea ce privește articolul 30 din tratat, cât și în ceea ce privește articolul 52 din tratat, care fac obiectul cauzei.

Deși formulată de o manieră clară și simplă, această condiție poate ridica probleme în contextul aplicării directivelor, de unde și legătura importantă care se creează între această condiție si efectul direct. Problema efectului direct s-a pus pentru prima dată în cauza Van Gend en Loos când tribunalul administrativ olandez întreba Curtea dacă obligația impusă statelor membre de articolul 12 din Tratatul CEE de a se abține să introducă noi taxe vamale creează drepturi particularilor. Curtea arată că asocierea resortisanților statelor membre la construcția comunitară este confirmată de preambulul Tratatului, care în afară de guverne, vizează poparele statelor membre.

Ajungând la această concluzie, Curtea afirmă că efectul general al dreputului comunitar constă în crearea de drepturi și obligații pentru particulari atât timp cât dispoziția comunitara vizată este suficient de clară, precisă și necondiționată pentru ca aplicarea ei să nu presupună măsuri complementare, în raport cu care autoritățile competente ar dispune de o marjă discreționară de apreciere.

Evoluția ulterioară a acestui principiu ne arată că nu doar dispozițiile prohibitive au efect direct, Curtea statuând în multe cazuri efectul direct al prevederilor din Tratat, cum sunt cele referitoare la libertatea de mișcare a bunurilor și a persoanelor, la discirminări pe motive de sex și naționalitate care pot fi invocate de către particulari în fața instanțelor naționale.

În ceea ce privește problema directivelor obligatorii sub aspectul atingerii rezultatului, dar facultative asupra alegerii mijloacelor naționale de atingere a rezultatului, inițial s-a afirmat că acestea nu ar avea efect direct fiind condiționate de normele de implementare. Problema sancționării nerespectării de către Statele Membre a obligațiilor impuse de directivă se pune în ipoteza transpunerii incorecte a directivei sau în ipoteza transpunerii tardive a acesteia. Astfel, s-a ridicat întrebarea de a ști dacă directiva este susceptibilă de a avea efect direct, astfel ca ea să poată fi invocată direct de către particularii cărora le conferă drepturi, indiferent de acțiunea culpabilă a Statului Membru.

Efectul direct al directivelor a fost stabilit pe cale jurisprudențială, gradual, în ciuda opozițiilor unora dintre Statele Membre, în special Franța și Germania. Directivelor le-a fost recunoscut un efect direct restrâns (efect vertical ascendent), acest lucru implicând faptul că ele nu pot fi invocate de particulari decât împotriva statului (invocabilitate extensivă). Astfel, Curtea a refuzat în mod constant posibilitatea ca directivele să fie invocate împotriva particularilor arguemntând că acestea se adresează doar statelor membre, deci nu pot fi invocate decât împotriva acestora; a raționa altfel înseamnă a repune în discuție sistemul însuși al izvoarelor dreptului comunitar și a admite că astfel s-ar recunoaște în favoarea Comunităților competența (compenteță care nu a fost recunoscută niciodată) de a impune obligații în sarcina particularilor în materii care exced sfera celor în care se normează prin regulamente.

Efectul direct este condiționat de îndeplinirea cumulativă a condițiilor generale, reținute în cazul efectului direct al dispozițiilor Tratatelor și regulamentelor, și anume norma să fie suficient de clară, precisă și necondiționată și a condițiilor specifice directivelor determinate de natura acestora, respectiv termenul de transpunere să expire, iar actul național nu a fost adoptat sau transpunerea a fost realizată necorespunzător. Statele Membre care încălcând obligațiile impuse de prevederile Tratatului nu au implementat corect o directivă comunitară, nu pot refuza recunoașterea efectelor imperative ale acesteia, în situația în care prevederile unei astfel de directive au fost invocate împotriva lor. Mai mult, un Stat Membru nu va putea invoca prevederile unei directive împotriva particularilor, concept denumit în literatura de specialitate ca efectul direct vertical invers al directivelor comunitare.

Despre invocabilitaea parțială și alte efecte ale directivei se face vorbire în doctrină cu referire la consecințele incluse în efectul direct, dar care nu permit judecătorului național să substituie directiva actelor din dreptul intern. Criteriile de aplicabilitate directă care trebuie îndeplinite de actele comunitare nu condiționează efectele invocabilității parțiale ale directivei care se referă la următoarele aspecte:

Înainte de expirarea perioadei de tranziție, autoritățile naționale nu pot adopta măsuri care să compromită efectul directivei;

Autoritățile naționale nu pot să edicteze măsuri de transpunere care să contravină dispozițiilor directivei;

Autoritățile naționale trebuie să interpreteze dreptul intern conform directivei

La expriarea perioadei de tranziție, autoritățile naționale au obligația pozitivă de a abroga dispozițiile din dreptul intern incompatibile directivei;

Contradicția dintre directivă și o normă internă neabrogată expres presupune că aceasta din urmă este considerată abrogată implicit.

Ca modalitate de atenuare a respingerii efectului orizantal, Curtea a consacrat în cazul directivelor efectul orizontal incidental care presupune un sistem coerent de remediere a non-implementării sau implementării greșite a directivelor comunitare prin posibilitatea unei persoane de a solitica autorităților naționale din Statele Membre interpretarea dreptul național în lumina unei directive comunitare, împotriva altui particular. În continuare, voi exemplifica prin decizii ale Curții această problematică.

În cauza Marleasing s-a ridicat problema efectului orizontal al directivei, Curtea statuând că o directivă nu poate să dea naștere, ea însăși, unor obligații în sarcina unui particular și, prin urmare, o dispoziție dintr-o directivă nu poate fi invocată ca atare împotriva unei astfel de persoane, însă instanța națională, sesizată cu un litigiu într-o materie care intră în domeniul de aplicare a directivei în cauză, este obligată să interpreteze dreptul său național ținând seama de textul și scopul acestei directive .

Au existat neclarități cu privire la posibilitatea instanțelor de a interpreta dreptul național în conformitate cu directiva înainte de expirarea termenului de implementare a directivei. Cauza Ratti stabilește că directivelor le este recunoscut efectul direct din momentul expirării termenului de transpunere a acestora. Cu toate acestea, Curtea în cauza Inter-Environnement Wallonie dispune că înaintea expirării termenului de transpunere statele membre trebuie să se abțină să adopte dispoziții care ar putea compromite grav rezultatul prevăzut de directivă.

Edificatoare cu privire la acest aspect este cauza Adeneler unde Curtea a precizat că de la data la care o directivă a intrat în vigoare, ia naștere obligația instanțelor din statele membre de a interpreta dreptul intern în conformitate cu directiva într-un mod prin care, după expirarea termenului de transpunere, să nu se compromită în mod serios realizarea obiectivul urmărit.

Prin intermediul interpretării conforme practic se modifică norma națională aplicabilă, spre deosebire de principiul efectului direct prin care se înlocuiește sau se înlătură aplicabilitatea normelor naționale incompatibile cu dreptul comunitar. Mai mult, nu se substituie neapărat implementarea incorectă sau lipsa implementării unei directive, ci mai degrabă e menit a compensa prejudiciile create de astfel de acțiuni ale Statelor Membre.

În cauza Franz Grad împotriva Finanzamt Traunstein Curtea stabilește că directivele pot avea efect direct independent de faptul că doar regulamentelor li se recunoaște expres acest efect. Deși se admite că directiva este condiționată sub aspectul faptului că statele trebuie să adopte o conduită pozitivă de a implementa dispozițiile directivei într-o anumită perioadă de timp, perioadă care însă, odată depășită face ca obligația să devină absolută. În această fază nu se mai poate vorbi despre o marjă de apreciere.

Acest fapt a fost și mai clar afirmat în cauza Yvonne van Duyn contra Home Office, unde Curtea arată că “Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu pe care articolul 189 îl atribuie directivei faptul de a exclude, în principiu, ca obligația pe care aceasta o impune să poată fi invocată de persoanele interesate. În special în cazurile în care autoritățile comunitare ar fi obligat statele membre, printr-o directivă, să adopte un anumit comportament, efectul util al unui asemenea act ar fi diminuat în cazul în care justițiabilii ar fi împiedicați să se prevaleze de acesta în justiție, iar instanțele naționale ar fi împiedicate să o ia în considerare ca element al dreptului comunitar.”

Testul efectului direct nu a presupus niciodată expres condiția ca directiva să confere drepturi particularilor care doresc sa o invoce. Cu toate acestea, necesitatea atribuirii efectului direct normelor comunitare a fost tocmai acordarea unei protecții efective a drepturilor particularilor conferite de legislația comunitară. In cauza Becker, confirmând și clarificând principiul efectului direct în cazul directivelor, Curtea statuează că “în toate cazurile în care prevederile unei directive apar, din punct de vedere al conținutului acestora, ca fiind necondiționale și suficient de precise, pot fi invocate, în lipsa unor măsuri de punere în aplicare adoptate în termen, împotriva oricărei dispoziții naționale incompatibile cu directiva sau în măsura în care aceste prevederi sunt apte să definească drepturi pe care particularii le pot invoca împotriva statului”. Pe linia aceleiași argumentări, Curtea stabilește că doar o persoană care are un interes direct în aplicarea unei directive o poate invoca.

Prin urmare, atunci când unei norme i se recunoaște efect direct potrivit celor 3 criterii enunțate anterior, ea presupune implicit și faptul că atribuie drepturi particularilor pe care le pot invoca în fața instanțelor naționale.

3.2. ÎNCĂLCAREA SĂ FIE SUFICIENT DE SERIOASĂ

Cea de-a doua condiție necesară pentru angajarea răspunderii statelor membre vizează o încalcare sufiecient de serioasă/gravă. În scopul de a trasa limita fină ce există între o încălcare suficient de gravă și una care nu îndeplinește această condiție, Curtea furnizează în cauza Brasserie elementele de care trebuie să țină cont instanțele naționale în evaluarea acestei condiții, și anume gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, marja de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților naționale sau comunitare, caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, împrejurarea că atitudinea adoptată de către o instituție comunitară a putut contribui la inacțiunea, la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului comunitar.

Dintre aceste criterii, cel care cântărește cel mai mult în evaluarea pe care instanțele trebuie sa o facă pare a fi cel marjei de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților naționale. Astfel, atunci când autoritățile au o marjă largă de apreciere, pentru a da naștere dreptului la repararea prejudiciului, acestea trebuie să depășească în mod manifest și grav limitele în care trebuie să acționeze, în timp ce, atunci când nu dispun de această marjă de apreciere, simpla încălcare a normei comunitare echivalează cu o încalcare suficient de gravă, aspect semnalat și de Avocatul general Tesauro în cauza Brasserie. Acesta arată că chiar și în cazul în care statele nu au o putere discreționară, răspunderea în sarcina acestor s-ar putea să nu fie angajată în măsura în care norma în cauza nu îndeplinește condițiile de claritate și precizie, decât în cazul unei nerespectări manifeste și grave a limitelor ce se impun în exercitarea acțiunii lor. Acest lucru presupune că statul poate comite, chiar în cazul dispozițiilor direct aplicabile, încălcări ce nu vor fi calificate drept evidente și grave.

Punctul de vedere exprimat în paragraful precedent își găsește suport în cauza British Telecommunications, hotărâre dată la scurt timp după Brasserie. British Telecommunications este o societate comercială având ca obiect funcționarea sistemelor de telecomunicații pe aproape întregul teritoriu național, fiind singura societate autorizată care face obiectul unei reglementări în ceea ce privește modificările tarifare. Urmare a transpunerii artcolului 8 din directiva 90/531/CEE privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, Regulamentele din 1992 au exclus din sfera sa de aplicare toți operatorii din sectorul telecomunicațiilor, BT fiind singura societate care cădea sub incidența directivei. Prin acțiunea introdusă în fața Divisional Court, BT solicită eliminarea anexei 2 din Regulamentele din 1992, pretinzând că acestea sunt o metodă eronată de aplicare a articolului 8 din directivă. Stabilind pentru fiecare entitate contractantă care dintre serviciile oferite îndeplinesc criteriile de a cădea sub incidența directivei, Guvernul Regatului Unit a privat BT de puterea de decizie conferită prin directivă.

British Telecommunications solicită astfel despăgubiri pentru prejudiciile pe care pretinde că le-a suferit ca urmare a transpunerii eronate a directivei, respectiv costurile suplimentare pe care le-a suportat pentru a respecta dispozițiile Regulamentelor din 1992.

Curtea pare că prezumă existența celorlalte condiții ale răspunderii și se focusează asupra caracterului suficient de grav al încălcării, amintind conform jurisprudenței sale că această condiție presupune ca în exercitarea competențelor sale legislative, o instituție sau un stat membru să depășească în mod evident și grav limitele care îi sunt impuse în exercitarea acestora, având în vedere claritatea și precizia reglementării încălcate. Deși arată că transpunerea directivei nu s-a făcut în mod corespunzător, Curtea constată că formularea articolului 8 din direcitvă este imprecisă, subliniind prin analagoie cu răspunderea extracontractuală a instituțiilor care își exercită activitatea normativă în domeniile relevante ale dreptului comunitar și care dispun de o mare putere de decizie, caracterul restricitv al răspunderii în contextul transpunerii directivelor.

Jurisprudența ulterioară confirmă această optică. Astfel, în acord cu hotărârile Curții, pentru a determina dacă a avut loc sau nu o încălcare suficient de gravă a dreptului comunitar, este necesar să se țină seama de marja de apreciere de care dispune statul membru respectiv. Existența și întinderea acestei puteri de apreciere trebuie să fie determinate prin raport cu dreptul comunitar, și nu prin raport cu dreptul național. Cu referire la acest aspect, Curtea arată că nu prezintă nicio importanță marja de apreciere eventual acordată de dreptul național funcționarului sau instituției căreia îi este imputabilă încălcarea.

Cu toate acestea, Curtea adoptă o poziție diferită în cauza Hedley Lomas vizând repararea prejudiciului exportatorului Hedley Lomas cauzat de refuzului ministerului britanic de a emite o licență pe care acesta o solictase pentru exportul de ovine vii în Spania. Refuzul de a emite această licență este motivat de către autorități prin împrejurarea că animalele sufereau în abatoarele din Spania un tratament contrar Directivei 74/577/CEE a Consiliului, din 18 noiembrie 1974, privind asomarea animalelor înaintea abatorizării lor. Directiva este transpusă în Spania, însă nu prevede nicio sancțiune în cazul nerespectării acesteia. Regatul Unit aduce în atenția Comisiei această problemă, însă în urma asigurărilor date de autoritățile spaniole, decide să nu întreprindă nicio acțiune în temiul articolului 169 Tratatul CEE (ulterior articolul 258 TFUE) considerând interdicția generală aplicată de Regatul Unit în ceea ce privește exportul de animale vii în Spania ca fiind contrară articolului 34 din Tratatul CEE și că nu poate fi justificată în temeiul articolului 36 din același tratat.

Deși restricția Regatului Unit era în mod evident contrară liberei circulații a mărfurilor, fără a fi furnizat vreo dovadă ca Spania a încălcat directiva, acesta motivează este justificată din perspectiva protecției sănătății și vieții animalelor. Curtea apreciază că restricția impusă este contrară dreptului comunitar, fiind indiferent faptul că autoritățile spaniole nu au prevăzut sancțiuni pentru nerespectarea directivei având în vedere că directiva nu instaurează o procedură comunitară de control al respectării acesteia și nici nu impune sancțiuni în caz de nerespectare a dispozițiilor sale. Se arată că statele membre trebuie să dea dovadă de încredere reciprocă în ceea ce privește controalele efectuate pe teritoriile lor respective.

În ceea ce privește condițiile răspunderii, Curtea constată referitor la prima condiție, că este îndeplinită, arătând că articolul 34 din Tratat impune o interdicție statelor membre, care generează pentru persoanele de drept privat drepturi pe care instanțele naționale trebuie să le protejeze. Referitor la a doua condiție, Curtea arată că atunci când statul membru la momentul la care a comis încălcarea, nu era confruntat cu opțiuni normative și dispunea de o marjă de apreciere foarte redusă, sau chiar inexistentă, simpla încălcare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru a stabili existența unei încălcări suficient de grave.

Condiția unei încalcări suficient de grave a fost nuanțată în cauza Köbler în sensul că răspunderea statului pentru încălcări ale dreptului european săvârșite de instanțe de ultim grad de jurisdicție trebuie să aibă caracter excepțional, aplicându-se doar în cazul în care judecătorul a nerespectat în mod evident dispozițiile legale aplicabile. Astfel, Curtea subliniază importanța specificității funcției juridice precum și a așteptărilor legitime de certitudine juridică și amintește elementele care trebuie luate în considerare în analizarea îndeplinirii condiției, și anume nivelul de claritate și precizie a normei încălcate, caracterul intenționat al încălcării, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziția luată, după caz, de o instituție comunitară, precum și neîndeplinirea, de către instanța în cauză, a obligației sale de acțiune pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare în temeiul celui de-al treilea paragraf din articolul 234 din Trtatul CE (ulterior articolul 267 TFUE).

Din împrejurarea că instanța austriacă și-a retras cererea pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare datorită modului eronat în care înțelesese o decizie a Curții similiară cauzei prezente furnizate de către grefierul Curții, deși ar fi trebuit sa o mențină, Curtea reține că s-a produs o încălcare a dreptului comunitar, însă aceasta nu are are un caracter evident și, prin urmare, nu este suficient de gravă pentru a putea fi angajată, în temeiul dreptului comunitar, răspunderea unui stat membru pentru o decizie a uneia din instanțele sale de ultim grad de jurisdicție.

Cu privire la posibilitatea condiționării răspunderii statelor membre pentru încălcări ale dreptului Uniunii Europene de stabilirea dolului sau culpei grave a judecătorului, Curtea s-a pronunțat în cauza Traghetti del Mediterraneo, hotărâre care marchează evoluția jurisprundețială a acestui principiu deja tot mai clar conturat.

Traghetti del Mediterraneo SpA, întreprindere de transport maritim, a chemat în judeată o societată concurentă, Tirrenia di Navigazione pentru repararea prejudiciului pretins rezultat din aplicarea politicii prețului scăzut practicată de Tirrenia, argumentând că aceasta a abuzat de poziția sa dominantă pe piața în cauză în sensul Tratatului CE, practicând tarife mult inferioare costurilor, datorită faptului că a obținut subvenții publice a căror legalitate era îndoielnică în lumina dreptului comunitar.

Acțiunea fiind respinsă de toate instanțele, Traghetti del Mediterraneo SpA, intrată în lichidare, urmărește repararea prejudiciului ca urmare a unei interpretări eronate, de către Curtea Supremă de Casație din Italia a normelor comunitare privind concurența și ajutoarele de stat și, în special, din cauza faptului că această instanță a refuzat cererea sa, prin care solicita să i se adreseze Curții întrebările relevante privind interpretarea dreptului comunitar. Se ridică astfel o problemă de compatibilitate a normelor italiene conform cărora interpretarea normelor juridice, efectuată în cadrul exercitării funcțiilor jurisdicționale, nu poate da naștere răspunderii statului și care limitează răspunderea statului numai la cazurile de dol și de culpă gravă din partea judecătorului cu principiul răspunderii statelor membre pentru încălcări ale dreptului comunitar, așa cum a fost definit și afirmat de către Curte.

Curtea arată că aprecierea faptelor și a probelor, precum și interpretarea normelor reprezintă o activitate interentă funcției jurisdicționale, iar excluderea răspunderii statului pentru încălcări ale dreptului comunitar rezultate din interpretarea greșită a normelor ar echivala practic cu o scutire a statului de orice răspundere pentru încălcările dreptului comunitar, imputabile puterii judecătorești.

Întocmai cum a fost evidențiat de avocatul general P. Léger în concluziile sale, excluderea oricărei răspunderi a statului, pe motiv că încălcarea dreptului comunitar decurge dintr-o interpretare a normelor de drept, efectuată de o instanță, ar însemna ca principiul stabilit de Curte în hotărârea Köbler să fie golit de însăși substanța sa. Această constatare, arată Curtea, este valabilă, cu atât mai mult, în cazul instanțelor de ultim grad de jurisdicție, menite să asigure la scara națională, a interpretării uniforme a normelor de drept.

În ceea ce privește problematica limitării răspunderii statului la cazurile în care se constată dolul sau culpa gravă a judecătorului care a pronunțat hotărârea, Curtea argumentează că și această situație ar echivala cu o scutire a răspunderii statului având în vedere că însăși noțiunea de „culpă gravă” nu este lăsată la aprecierea intanței care are sarcina să se pronunțe cu privire la o cerere de reparare a prejudiciilor cauzate de o hotărâre judecătorească, ci este limitată de definiția strictă, stabilită de legiutiorul național care enumeră în prealabil – și în mod exhaustiv – cazurile de culpă gravă.

Curtea subliniază, în acord cu hotărârea Köbler, că ținând cont de natura specifică a funcției jurisdicționale și cerințele legitime ale certitudinii juridice, această răspundere poate fi angajată numai în cazul excepțional în care instanța națională de ultim grad de jurisdicție a încălcat în mod evident dreptul aplicabil, luându-se în considerare toate criteriile deja enunțate, precum gradul de claritate și de precizie al normei încălcate, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept comise sau neexecutarea, de către instanța în cauză, a obligației sale de a introduce o acțiune pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare, în temeiul articolului 234 paragraful al treilea CE (ulterior articolul 267 TFUE), și, în orice caz, este prezumată în situația în care decizia în cauză este adoptată printr-o nerespectare evidentă a jurisprudenței Curții în domeniu.

Curtea a arătat că, deși nu este exclus ca dreptul național să precizeze criteriile, relative la natura sau la gradul unei încălcări, care trebuie îndeplinite pentru ca răspunderea statului să poată fi angajată pentru încălcarea dreptului comunitar imputabilă unei jurisdicții naționale statuând în ultimă instanță, aceste criterii nu ar putea, în niciun caz, să impună exigențe mai stricte decât cele decurgând din condiția unei nerespectări manifeste a dreptului aplicabil, astfel cum a fost stabilită în cauza Köbler.

Așadar, dreptul comunitar se opune unei legislații naționale care limitează angajarea acestei răspunderi numai la cazurile de dol sau de culpă gravă a judecătorului, dacă o asemenea limitare ar conduce la a exclude angajarea răspunderii statului membru respectiv în alte cauze în care a fost comisă o nerespectare manifestă a dreptului aplicabil precum și unei legislații naționale care exclude, în general, răspunderea statului membru pentru prejudiciile cauzate particularilor, cauzate de încălcări a dreptului comunitar imputabile unei instanțe de ultim grad de jurisdicție, pe motiv că încălcarea în cauză rezultă dintr-o interpretare a normelor de drept sau dintr-o apreciere a faptelor și probelor, efectuate de această instanță.

3.3. LEGĂTURA DE CAUZALITATE

Ultima condiție pentru angajarea răspunderii vizează legătura de cauzalitate între încalcarea normei de drept european și prejudiciul pe care particularii îl sufera. Referitor la aceasta, Curtea stabilește că este sarcina instanțelor naționale de a verifica dacă există o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației care îi incumbă statului și prejudiciul suferit de particulari.

Cu toate acestea, Curtea demonstrează că atunci când dispune de suficiente de elemente pentra a analiza și îndeplinirea acestei condiții, se distanțează de optica prezentată și își arogă comeptența de a statua asupra acesteia, întocmai cum a făcut în cauza Brinkmann, unde a arătat că nu a existat o legătură de cauzalitate între încălcarea dreptului comunitar săvârșită de autoritățile daneze și prejudiciul suferit de societatea Brinkmann.

Transpunerea eronată a directivei 79/32/CEE din 18 noiembrie 1978 asupra impozitelor altele decât cele stabilite pe cifra de afeceri care afectează consumul de tutun prelucrat de către autoritățile daneze a fost calificată de Curte drept o încalcare a dreptului comunitar care nu este suficient de serioasă. Clasificarea făcută de autoritățile daneze care a avut ca efect plata unor taxe mai mari de cărtre societatea Brinkmann nu a fost considerată în mod evident contrară scopului directivei. Atât Comsia, cât și guvernul finlandez au susținut clasificarea adoptată de autoritățile daneze. Problema răspunderii devine o problemă a legăturii de cauzalitate. Directiva în cauză nu a fost implementă în Danemarca prin decret legislativ, deși autoritățile au acordat efect imediat prevederilor acesteia, fapt care face ca această încălcare să nu fie considerată suficient de gravă. Astfel, Curtea arată că nu există nicio legătură de cauzalitate între fapta legiuitorului și prejudiciul suferit de Brinkmann.

Menționez că regimul condițiilor prezentat în acest capitol nu exclude posibilitatea angajării răspunderii statului, în condiții mai puțin restrictive, în baza dreptului național, aspect subliniat și de Curte în jursprudența sa: „Cele trei condiții menționate mai sus sunt necesare și suficiente pentru a da naștere, în beneficiul particularilor, unui drept de a obține

repararea prejudiciului, fără a exclude, cu toate acestea, posibilitatea de angajare a răspunderii statului în condiții mai puțin restrictive în temeiul dreptului național”.

4. MECANISME DE SANCȚIONARE A ÎNCĂLCĂRILOR DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Spețe relevante:

Hotărâre CJCE din 13 noiembrie 1964 Comisia CEE contra Luxemburg și Belgia, cauzele conexate 90/63 și 91/63.

Hotărârea CJCE din 23 aprilie 1986, Parti écologiste „Les Verts” împotriva Parlamentul European, cauza 294/83.

Hotărâre CJCE din 16 decembrie,1981, Pasquale Foglia împotriva Mariella Novello, cauza 244/80.

Acest capitol își propune să realizeze o sinteză a mijloacelor prin care se pot valorifica în mod efectiv drepturile conferite particularilor prin normele europene.

În acest sens, voi prezenta succint, fără a insista foarte mult pe aspectele procedurale: acțiunile care pot fi introduse împotriva statelor membre care cuprind recursul în constatarea neîndeplinirii de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor și a dreptului derivat al Uniunii Europene (art. 258 TFUE) și recursurile întemeiate pe art. 108 paragraf 2, art. 114 (9) și art. 348 alin. (2) TFUE, precum și recursul prejudiciar sau cererea pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.

4.1. RECURSUL ÎN CONSTATAREA NEÎNDEPLINIRII DE CĂTRE UN STAT MEMBRU A OBLIGAȚIILOR CARE ÎI REVIN ÎN TEMEIUL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE

Acest tip de acțiune poate fi formulat în temiul art. 258-260 TFUE prin care statele membre sau Comisia Europeană pot denunța la Curte încălcări ale dreptului european de către un alt stat membru, care poate supus în acest mod unor sancțiuni pecuniare.

În primul rând mă voi referi la procedura de control inițiată de Comisie. În engleză, această procedura poartă denumirea de “infrigment”, și este fundamentată pe calitatea Comisiei Eruopene de “gardian al tratatelor” în virtutea obligației sale de a veghea aplicarea tratatelor, a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora și a dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Principala componentă a acestei obligații constă în monitorizarea gradului în care statele membre se conformează dreptului comunitar și în reacția față de cazurile de neconformare.

Pentru a se admite o astfel de acțiune este necesară existența unei încălcări de către statele membre a obligațiilor ce le revin. Astfel cum a fost subliniat în doctrină, încălcările pot proveni din adoptarea unei dispoziții naționale contrare tratatului, menținerea unei dispoziții contrare unei obligații ce îi revine, neadoptarea unei măsuri atunci când aceasta se impune în temeiul unei obligații care decurge din dreptul derivat al Uniunii Europene, netranspunerea directivelor în ordinea juridică internă, în termenul prevăzut, trebuind să se țină seama de natura și întinderea obligațiilor ce pot rezulta chiar și din principiile generale ale dreptului recunoscute ca parte a dreptului european.

În principiu, Comisia va proceda, în această fază administrativă, la consultări cu statul membru considerat a nu își fi îndeplinit obligațiile, emițând un aviz motivat după ce a oferit statului în cauză posibilitatea de a-și prezenta observațiile. Aceste consultări dacă se dovedesc a fi eficiente în sensul încetării neîndeplinirii obligațiilor, procedura nu va mai fi declanșată.

Scopul acestei proceduri este pe de-o parte de a da statelor membre oportunitatea de a se conforma obligațiilor, iar pe de altă parte de a putea recurge la justificări împotriva argumentelor Comisiei. Această fază administrativă presupune, deși fără a fi stipulat expres în Tratat și o scrisoare de punere în întârziere (de preaviz formal) pentru ca statele membre să își poată prezenta observațiile scrise asupra problematicii încălcării obligațiilor. Când Comisia nu este convinsă de explicațiile oferite de statele membre va emite un aviz motivat prin care își suține poziția cu privire la situația juridică în cauză. În cazul în care statul membru vizat nu se conformează avizului Comisiei în termenul stabilit, aceasta poate sesiza Curtea.

Acest aviz constituie elementul de referință, precum și o condiție procedurală obligatorie pentru acțiunea viitoare a Comisiei în fața Curții și pentru dezbaterile acesteia. În acest tip de acțiune, Comisia are legitimare procesuală activă, care nu poate fi extinsă și la persoanele fizice și juridice.

În ceea ce priveste cauzele care ar exonera statele de răspundere, Curtea a acceptat doar ideea forței majore în situații de urgență. Referitor la nerespectarea unei obligații pe motiv că nici alte state membre nu au facut-o, Curtea arată în cauza Comisia contra Luxembourg și Belgia că sistemul ordinii juridice europene nu se bazează pe principiul recirprocității spre deosebire de dreptul internațional public unde un stat poate să suspende executarea obligațiilor atunci când alte state nu își execută obligațiile. Curtea a respins de asemenea și alte cauze jusitificative precum vina organelor locale, probleme constituționale ori bugetare sau imposibilitatea executării actului din diverse motive neimputabile lui.

În cazul în care găsește acțiunea întemeiată, Curtea nu poate invalida dispozițiile naționale contrare dreptului Uniunii Europene, ci doar impune statului membu în cauză să adopte toate măsurile necesare pentra a se conforma hotărârii acesteia.

Conform art. 260 alin. (2) TFUE în cazul în care consideră că statul membru în cauză nu a luat măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții, Comisia poate sesiza Curtea, după ce a dat statului în cauză posibilitatea de a-și prezenta observațiile Comisia indică cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu pe care statul membru în cauză trebuie să le plătească și pe care îl consideră adecvat situației. În cazul în care Curtea constată că statul membru în cauză nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu. De la acest regim sancționator, prin care Comisia trebuie să introducă o nouă acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, există o singură excepție, și anume cazul în care statul membru nu și-a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, caz în care Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie (atunci când a indicat această sumă). Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa, fiind așadar strând legată de încalcarea obligațiilor statelor membre.

În ceea ce privește procedura de control inițiată de alte state membre, aceasta presupune ca atunci când un stat membru consideră că un alt stat nu și-a îndeplinit o obligație ce îi revine în temiul Tratatelor, poate să sesizeze Curtea de justiție potrivit art. 259 TFUE.

Procedura presupune ca statul membru în cauză să semanleze întâi Comisiei pretinsa încălcare a obligației, care va trebui să emită un aviz motivat dupa ce a acordat posibilitatea fiecărui stat interesat să prezinte oral și în scris poziția sa referitoare la situația juridică. În cazul în care Comisia nu a emis avizul în termen de trei luni de la introducerea cererii, absența acestuia nu împiedică sesizarea Curții, statelor membre fiindu-le recunoscut un drept general de a introduce acțiuni în fața Curții chiar și în catul emiterii avizului dacă statul reclamant nu este satisfăcut de aviz sau dorește să obțină o hotărâre finală din partea Curții.

Se poate observa însă că această procedură este rar folosită în practică, Curtea apreciind că existența acestor mijloace legale anihilează posibilitățile statelor membre de a recurge la ansamblul măsurilor unilaterale de sancționare înglobate în dreptul internațional public.

4.2. RECURSURILE ÎNTEMEIATE PE ART. 108 PARAG.2, ART. 114 ALIN (9) ȘI ART 348 ALIN. (2) TFUE

În acord cu dispozițiile art. 108 TFUE, Comisia, împreună cu statele membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea pieței interne.

Statele membre au obligația să notifice Comisia Europeană cu privire la ajutoarele pe care preconizează să le acorde, iar măsurile de punere în aplicare a acestor ajutoare trebuie aprobate prin decizia Comisiei. În cazul în care Comisia constată căcă ajutorul acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piața internă sau că acest ajutor este utilizat în mod abuziv, aceasta hotărăște desființarea sau modificarea ajutorului de către statul în cauză în termenul stabilit de Comisie. În temiul art. 108 TFUE vor fi încunoștințate și celelalte state membre care își vor putea expune propriile observații cu privire la situația juridică în cauză. Dacă statul în cauză nu se conformează deciziei în termenul stabilit, Comisia sau orice altstat interesat poate sesiza direct Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin derogare de la articolele 258 și 259.

În scopul realizării obiectivelor pentru funcționărea pieței interne, în acord cu art. 114 TFUE, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social, adoptă măsurile privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne.

Comisia și orice stat membru pot sesiza direct Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cazul în care consideră că un alt stat membru exercită abuziv competențele prevăzute de art. 114 TFUE, precum cazul în care un stat membru consideră în mod abuziv necesară menținerea dispozițiilor de drept intern justificate de cerințele importante prevăzute la articolul 36 sau referitoare la protecția mediului ambiant ori a mediului de lucru. Această procedură este deragotire de la cea prevăzută în articolele 258-259 TFUE, analizată anterior.

Ultima procedură derogatorie pe care o voi expune este cea prevăzută de art. 348 alin (2) TFUE conform căruia de fiecare dată când exercitarea de către statele membre în mod abuziv a competențelor instituite prin art. 346 și art. 347 TFUE are ca efect denaturarea condițiilor concurenței pe piața internă, Comisia sau orice stat membru poate sesiza direct Curtea de Justiție, care hotărăște în camera de consiliu.

Această sesizare este condiționată de o examinare prealabilă a Comsiei împreună cu statul membru în cauză a condițiilor în care aceste măsuri pot fi adaptate normelor prevăzute de tratate. Doar în cazul în care, în urma recomandărilor emise de Comisie, statul membru în cauză nu își adaptează măsurile adoptate astfel încât acestea să nu mai aibă ca efect denaturarea condițiilor concurenței pe piața internă, Comisia sau orice stat membru poate sesiza direct Curtea de Justiție, prin derogare de la procedura expusă în subcapitolul anterior. Această procedură a fost folosită pentru prima dată împotriva Greciei, caz în care Comisia a adoptat măsuri restrictive împotriva mărfurilor provenite din Macedonia.

4.3. RECURSUL PREJUDICIAR

Particularii au posibilitatea legală de a declanșa un control de legalitate prin intermediul pronunțării unei hotărâri prelimintare, reglementată în art. 267 TFUE. În măsura în care se pronunță o hotărâre preliminară în interpretarea unui act al Uniunii prin care se arată că acel act se opune unor anumite măsuri adoptate de statele membre (practic, în aceste cazuri Curtea se pronunță în mod indirect asupra validității dispozițiilor din legislațiile națioanale ale statelor membre), se poate constata pe această cale încălcarea obligațiilor statelor membre ce decurg din dreptul Uniunii, care, în cazul îndeplinirii condițiilor necesare pentru angajarea răspunderii statelor membre poate da naștere unui drept al particularilor la despăgubiri.

Această procedură a devenit un mijloc prin care persoanele au acces, deși inderect, la Curtea de Justiție și la dreptul european, ea acționând în legătură cu “efectul direct” pentru a face persoanele potențiali participanți în cadrul sistemului juridic european. Natura controlului indirect a recursului prejudiciar a fost evidențiată de Curte în cauza Les Verts: “Atunci când instituțiile comunitare sunt responsabile cu punerea în aplicare în plan administrativ a acestor acte, persoanele fizice sau juridice pot să introducă la Curte o acțiune directă împotriva actelor de aplicare care le sunt adresate sau care le privesc direct și individual, invocând în sprijinul acțiunii lor nelegalitatea actului general de bază. Atunci când această punere în aplicare revine autorităților naționale, aceste persoane pot să susțină în fața instanțelor naționale nevaliditatea actelor cu aplicabilitate generală și să le determine pe acestea să adreseze Curții de Justiție o cerere de hotărâre preliminară” .

Dreptul persoanelor de a utiliza de această procedură ca mijloc indirect de control al legalității măsurilor adoptate de statele membre în îndeplinirea obligațiilor ce le revin în temeiul dreptului Uniunii este evidențiat și prin argumentarea Curții referitoare la gradul de protecție acordat de tribunale care nu trebuie să difere după cum problematica nerespectării drepturilor prin măsuri adoptate de statele membre este ridicată în proceduri între persoane ori într-o acțiune la care statul a cărui legislație este contestată este parte.

În temeiul art. 267 TFUE, Curtea poate pronunța hotărâri cu privire la validitatea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile, agențiile Uniunii. Curtea nu este competentă să decidă asupra validității unei dispoziții din dreptul intern atunci când va pronunța o hotărâre preliminară, decizia în acest sens aparținând tribunalelor naționale care vor aprecia conformitatea legislației în funcție de interpretarea pe care o furnizează Curtea.

Acest tip de control este preferat recursului în anulare din considerente de ordin practic precum faptul că acesta poate fi introdus împotriva oricărui act al Uniunii (chiar și împotriva celor care nu au caracter obligatoriu), pentru orice motiv, dincolo de cele prevăzute în cel de-al doilea paragraf al art 263, de către oricine fără a ține seama de afectarea directă și individuală, și aproape oricând. Există desigur și dezavantaje ale acestei proceduri precum faptul că reclamanții individuali în instanțele naționale nu au dreptul de a cere Curții exercitarea unui control indirect al dreptului Uniunii, ci doar de a pune în discuție această chestiune în fața judecătorului național, care, dacă nu se confruntă cu dificultăți în privința validității actului, nu va sesiza Curtea.

Consecințele pronunțării unei hotărâri preliminare prin care se constată lipsa de conformitate a unor reglementări naționale cu dreptul Uniunii ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor de către statele membre constă în faptul că acestea urmează să nu mai aplice acea legislație. Actul invalidat prin intermediul unui recurs prejudiciar nu este exclus de drept din ordinea juridică europeană, situație în care, în virtutea principiului loialității, instituțiile Uniunii vor fi obligate să adopte măsurile necesare pentru a înlătura nelegalitatea.

5. CRISTALIZAREA PRINCIPIULUI RĂSPUNDERII STATELOR MEMBRE ALE UNIUNII ÎN DREPTUL ROMÂN

5.1. RAPORTUL DINTRE DREPTUL INTERN ȘI DREPTUL UNIUNII EUROPENE

Din perspectiva dreptului constituțional sunt relevante pentru această materie dispozițiile articolelor 11, 20 din legea fundamentală care stabilesc raporturile dintre tratatele internaționale și dreptul intern precum și ale articolului 148 care conțin reguli esențiale privind raporturile între ordinea juridică a Uniunii Europene și ordinea juridică internă.

Pentru formarea unei imagini de ansamblu a tabloului ordinilor juridice de natură diferită care interacționează într-un mod dinamic, voi expune pe scurt teoriile care explică raportul dintre dreptul internațional și dreptul național.

Pluralismul izvoarelor de drept în lumea contemporană justifică necesitatea unei norme constituționale care să clarifice modalitatea în care pot fi armonizate aceste surse, care nu sunt întodeauna complentare.

Această chestiune a stârnit de-a lungul timpului ample dezbateri, prilej cu care au fost avansate două tipuri de construcții doctrinale: teoria dualistă și teoria monistă. Teoria dualistă ai cărei principali teoreticieni sunt italianul Dionisio Anzilotti și germanul Heinrich Triepel consideră dreptul internațional și dreptul național ca reprezentând ordini juridice separate, fiind deci egale și independente, cu consecința că normele dreptului internațional nu au valoare pentru dreptul intern și invers. Pentru a fi valabile în sistemul intern, ele trebuie să se transforme în norme de drept intern, singurele pe care organele statului și instanțele sale judecătorești le aplică, ceea ce ar face posibilă modificarea și abrogarea lor printr-o lege internă ulterioară. Analizând însă practica unor state care formal sunt dualiste, se poate observa că dualismul rămâne mai mult o poziție de principiu decât o realitate juridică.

Potrivit teoriei moniste al cărei principal teoretician este germanul Hans Kelsen, există o singură ordine juridică, care cuprinde atât dreptul internațional cât și dreptul intern, ca un sistem unitar de norme situate într-un cadru ierarhic, de prioritate. Doctrina monistă are două variante, cea a primatului dreptului intern, care nu mai poate fi susținută în prezent, neavând un suport efectiv pe care să se bazeze și cea a primatului dreptului internațional. În ambele concepții, însă, normele de drept internațional, în aplicarea lor pe plan intern nu sunt asmilate cu legile interne, nefiind necesar un proces de transformare prin măsuri legislative naționale.

Raportul dintre normele conținute în articolele 11 și 20 este astfel unul de tip general/special. Articolul 20 cu referire la tratatele speciale privind drepturile omului cărora le oferă rang constituțional ilustrează monismul cu primatul dreptului internațional. Acest primat este înlăturat doar în ipoteza consacrată de alineatul 2 și anume, atunci când Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile. Atunci când fixează raportul general între tratate și dreptul intern, în art. 11, Constituția optează pentru o poziție dualistă, sugerată de sintagma “potrivit legii”. Aceste poziții nu sunt incompatibile întrucât monismul cu primatul dreptului internațional al drepturilor omului implică recunoașterea unei centralizări internaționale în această materie.

Chestiunea raportului dintre dreptul european și dreptul național a fost o “problemă” pentru statele care, în momentul apariției primei organizații comunitare, pe baza sistemului inovator a lui Jean Monnet, concretizat în celebra Declarație a lui Robert Schuman, împărtășeau fie concepția dualistă, fie concepția monistă a priorității dreptului național. Tratatele institutive nu cuprindeau nicio dispoziție referitoare la primatul dreptului comunitar asupra dreptului național al statelor membre. Curtea de Justiție a Comunităților Europene va suplini această lipsă, constatând cu valoare de principiu că “termenii și spiritul tratatului au drept corolar imposibilitatea statelor de a face să prevaleze asupra unei ordini pe care au acceptat-o pe bază de reciprocitate o măsură unilaterală ulterioară” într-o speță în care a fost obligată să tranșeze conflictul dintre un tratat institutv și o lege italiană ulterioară.

Din perspectiva Comunității Europene și, mai ales, din perspectiva unei jurisprudențe extrem de activiste de la începuturile Curții de Justiție, prioritatea de aplicare a dreptului comunitar, atât originar cât și derivat, se justifică pe baza obiectivului implicit, negociat împreună cu statele membre și consacrat în tratatele constitutive, anume acela al unificării sistemelor normative naționale prin crearea unei ordini juridice europene.

Astăzi problema este tranșată: respectarea dreptului Uniunii Europene cu prioritate față de dreptul intern este o condiție esențială a calității de membru al Uniunii Europene. În 2007, șefii de stat și de guvern reuniți în Consiliul european au hotărât redactarea unui Tratat reformator de modificare a Tratatului de la Maastricht și a Tratatului de la Roma, care va deveni Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Printre elementele de noutate aduse de Tratatul de la Lisabona se numără consolidarea afirmației Curții făcută cu câteva decenii în urmă, privind principiul supremației dreptului european în raport cu dreptul național, prin includerea expresă a acestuia într-o declarație anexă a Tratatului.

În acord cu realitatea juridică contemporană, prevederile art. 148 alin. 2 din Constituția României conferă prioritate, față de dispozițiile contrare din legile interne, prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, cu precizarea lipsită de relevanță că acest lucru se va realiza în condițiile rezultate din actul de aderare, care însă nu conține nicio precizare în acest sens.

Acest articol consacră o variantă originală a regulii priorității dreptului comunitar, anume nu tot dreptul comunitar, ci numai tratatele constitutive (tratatel emodificatoare) și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu (izvoarele secundare ale dreptului european) au prioritate și nu față de toate dispozițiile de drept intern care s-ar afla în neconcordanță (așa cum se precizează la art. 20 din Constituție) cu ele, ci față de cele contrare lor.

!!! DECIZIILE CCR

Aplicarea principiului priorității dreptului european revine tuturor autorităților statului însărcinate cu aducerea la îndeplinire a dispozițiilor din ordinea juridică a Uniunii Europene, în egală măsură, legiuitorului, executivului și mai ales puterii judecătorești.

5.2. RĂSPUNDEREA PENTRU PREJUDICIILE CAUZATE PRIN ACTELE ILEGALE ALE AUTORITĂȚILOR PUBLICE

Perspectiva dreptului administrativ este ilustrativă pentru obiectul acestui studiu întrucat problema răspunderii autorităților publice pentru prejudiciile cauzate particularilor este o chestiune care, în esență, ține de această ramură a dreptului, iar pentru aprofundarea problematicii răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii, consider că este necesară, în egală măsură, o examinare a problemei răspunderii patrimoniale a autorităților publice, a elementelor comune și particularităților acestui tip de răspundere administrativă, prin raportare la răspunderea civilă delictuală, examinată în cadrul dreptului civil.

Constituția României conține mai multe prevederi, din care o semnificație aparte au articolele 21 (orice persoana se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, nici o lege neputând îngradi exercitarea acestui drept), 44, 52, 53 și 123 alin.(5). Se recunoaște astfel dreptul fundamental al cetățeanului român de a fi despăgubit pentru prejudiciile produse prin actele administrative ale autorităților publice.

Art. 52 din Constituția României consacră în primul alineat dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori interes legitim, de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cerere de obține repararea pagubei, prevăzându-se în următorul alineat că limitele și condițiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. Acest articol consacră răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin actele ilicite ale autorităților publice, în calitatea lor de persoane juridice de drept public. În doctrină această răspundere este definită ca reprezentând acea formă a răspunderii juridice care constă în obligarea statului, sau a unităților administrativ-teritoriale la reprarea pagubelor cauzate particularilor printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere priviotare la un drept sau interes legitim.

Legea nr. 554/2004 a constenciosului administrativ este cea avută în vedere de norma de trimitere constituțională la legea organică pentru stabilirea limitelor și condițiilor exercitării dreptului particularilor la repararea prejudiciilor. Art. 1 din legea contencisoului administrativ prevede faptul că: ”Orice persoană care se considera vatamată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cat și public.”

În sensul legii nr. 554/2004 prin autoritate publică se înțelege orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public. Practica judecătorească a relevat numeroase situații în care o autoritate publică fie refuză nejustificat să răspundă la o cerere, fie întârzie cu răspunsul (tardivitate), fie nu răspunde deloc (tăcerea administrației), cazuri care au fost asimilate actului administrativ, putând fi atacate în instanța de contencios administrativ.

Natura juridică a acestei răspunderi a fost o problematică controversată în doctrina română, în prezent domninând opinia conform căreia acest răspunderea autirtăților publice este una patrimonială administrativă diferită de răspunderea civilă delictuală. În acest sens, se argumentează că particularitățile care guvernează răspunderea autorităților publice îi impirmă o calificare distinctă. Se poate remarca că pentru nașterea obligației de reparere trebuie întrunite trei dintre condițiile obiective ale răspunderii civile: existența unei fapte ilicite extracontractuale, existența unui prejudiciu cert și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu.

În elucidarea problematicii condiției vinovăției ca fiind necesară pentru angajarea răspunderii autorităților publice trebuie plecat de la dispozițiile art. 8 alin. (1), art. 16 și art. 19 din legea contenciosului administrativ. Rezultă astfel că cel prejudiciat poate să pretindă reparația numai de la autoritatea publica sau în același timp și de la persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau închierea actului ilegal ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim. Se deduce că atunci când este chemată în judecată numai autoritatea publică vinovăția sau culpa dovedită nu este necesară, nefiind nici măcar prezumată de lege. Pe de altă parte, atunci când este chemată în judecată pentru despăgubiri și persoana care a contribuit sau se face vinovată de prejudiciul cauzat, reclamantul va trebui să dovedească vinovăția acelei persoane în condițiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie.

Aceiași autori arată în continuare că fundamentul acestei răspunderi este de natură obiectivă și constă în obligație de garanție instituită de lege în sarcina autorităților publice cu privire la legalitatea actelor pe care le emit și activității pe care o desfășoara în interesul cetățenilor, care are ca suport asumarea riscurilor pe o eventuală activitate abuzivă și ilicită, mecanism care explică de ce vinovăția nu numai că nu este o condiție necesară pentru angajarea răspunderii, dar nici măcar nu este prezumată de lege. Consacrarea răspunderii obiective vine în sprijinul intereselor legitime ale particularilor scutiți astfel de doveda deseori anevoiasă de a proba elementul subiectiv al vinvăției.

Distinct de fundamentul și condițiile răspunderii autorităților publice, se observă totuși că deși textul constituțional folosește noțiunea generică de act administrativ, în realitate, norma are în vedere trei tipuri de acte administrative și anume acte admnistrative care realizează funcția executivă a statului, acte administrative emise de alte autorități publice învestite cu prerogative de putere publică, care realizează o anumită activitate fundamentală, dar în subisdiar acesteia desfășoară și acțiuni administrative, acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autortităților publice deoarece urmăresc realizarea unui interes public.

Din sfera de aplicare a acestui text se ivesc însă două probleme relevante din perspectiva obiectului prezentei lucrări, și anume faptul că art. 9 din legea contenciosului administrativ se referă doar la repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin ordonanțe simple sau de urgență declarate neconstituționale și lipsa unei reglementări privind repararea prejudiciilor cauzate prin acte legislative contrare dreptului Uniunii Europene. Excluderea posibilității angajării răspunderii statului pentru încălcări ale dreptului Uniunii Europene săvârșite prin ordonanțe sau acte legislative ar fi incompatibilă cu jurisprudența CJUE care menționează, în mod expres, faptul că principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii este aplicabil și în cazul în care aceste încălcări sunt atribuite legiuitorului național. Mai mult decât atât în virututea principiului priorității dreptului european, aplicarea acestuia revine tuturor autorităților statului însărcinate cu aducerea la îndeplinire a dispozițiilor din ordinea juridică a Uniunii Europene, în egală măsură, legiuitorului, executivului și puterii judecătorești.

Lipsa unui cadru legislativ coerent și armonizat cu deciziile Curții ridică o problemă dificilă cu privire la modul în care se angajează răspunderea statului român pentru actele ilegale ale unei autorități publice prin care se încalcă drepturile particularilor stabilite prin acte emanând de la instituțiile europene, iar în lipsa unei practici în acest sens, problema rămâne actuală.

5.3. RĂSPUNDEREA STATULUI ROMÂN PENTRU ERORILE JUDICIARE

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare este consacrată în art. 52 alin. (3) din Constituția Romaniei, care prevede: “Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistraților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență.”

Dispozițiile legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor ,republicată, cu modificările și completările ulterioare conțin prevederi relevante în această materie, prevăzând că statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Aceasta cuprinde dispoziții aplicabile răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare în general precum și reguli speciale care se aplică exclusiv în cazul erorilor judiciare săvârșite în alte procese decât cele penale, acestea din urmă având un regim juridic distinct stabilit prin dispozițiile Codului de procedură penală.

În general, răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare se angajează întodeauna și exclusiv în sarcina statului, reprezentând o răspundere specială, directă, nemijlocită. Există controverse în privința calificării acestei răspunderi ca fiind o răspundere civilă delictuală pentru fapta proprie în care este necesară întrunirea cumulativă a celor trei condiții obiective: prejudiciul patrimonial sau moral, fapta ilicită, care constă în eroare judiciară săvârșită de serviciul public de justiție și raportul de cauzalitate dintre eroarea judiciară și prejudiciul produs sau o răspundere administrativă, de drept public. În acest sens se arată că răspunderea pentru erorile judiciare este, asemenea răspunderii administrative o răspundere cu caracter autonom, supusă unor reguli speciale, proprii, altele decat cele care sunt consacrate de Codul civil, care guvernează regimul răspunderii particularilor, iar responsabilitatea este stabilită doar prin lege și fundamentul pentru aplicarea raspunderii administrative servește ilegalitatea comisă.

În ceea ce privește răspunderea statului în cazul erorilor judiciare produse în alte procese decât cele penale așa cum este reglementată în art. 96 din Legea nr. 303/2004, rezultă că textul nu definește și nici nu exemplifică eroarea judiciară în aceste procese, limitând dreptul la reparație al persoanei vătămate doar la prejudiciile materiale. Referitor la condițiile de angajare a răspunderii statului, textul este restrictiv, în sensul că nașterea dreptului la repararea prejudiciului este condiționată de stabilirea, în prealabil, printr-o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurrului pentru o faptă săvârșită în cursul judecății procesului și dacă fapta respectivă este de natură să determine o eroare judiciară.

În privința caracterului obiectiv al răspunderii, fără vinovăție, întemeiat pe obligația de garanție care are ca suport riscul de acitivitate a serviciului public de înfăptuire a justiției se poate ridica problema în ce măsură mai este obiectiv în contextul în care dreptul la reparație este condiționat de stabilirea prealabilă pintr-o hotărâre defintivă a răspunderii penale sau disciplinare a magistratului.

Nu se poate nega, astfel cum si Curtea a accentuat că specificul funcției judecătorești într-un stat de drept și cerințele legitime ale certitudinii juridice, imprimă în cadrul condițiilor generale de angajare a răspunderii statului pentru prejudiciile produse prin încălcări ale dreptului UE săvârșite de instanțe de judecată o anumită particularizare a acestora. Cu toate acestea, se ridică problema dacă în lumina jursiprudenței Curții dispozițiile relevante de drept intern prezentate mai sus răspund exigențelor europene.

Contiția stabilirii prealabile a răspunderii magistratului pare să contravină cerinței efectivității dreptului european cu atât mai mult cu cât din analizarea jurisprudenței naționale rezultă că în materia răspunderii pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare nu există soluții în care instanțele să se fi pronunțat cu privire la angajarea ei în cazul erorilor judiciare săvârșite în alte procese decât cele penale, cum ar fi procesele civile sau de contencios administrativ.

Contrastul pare și mai evident dacă avem în vedere considerentele Curții în cauza Traghetti care vizează exclusiv problematica analizată. Astfel, Curtea a arătat că prin constatarea dolului sau culpei grave a judecătroului care a pronunțat hotărârea se ajunge practic la o scutire de răspundere a statului. Această aparentă incompatibilitate între legislația internă și jurisprudența europeană este una complexă, fiind dificil de oferit un răspuns tranșant în contextul în care nu s-a ridicat în practică, încă, această chestiune.

6. CONCLUZII

Principiul răspunderii statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcările dreptului Uniunii este unul dintre principiile de bază specifice ordinii juridice a Uniunii Europene, ale cărui fundamente, condiții și sferă de aplicare au fost consacrate pe cale jurisprudențială. Din momentul în care Curtea a afirmat că răspunderea patrimonială a statelor membre pentru încălcări ale dreptului comunitar este un principiu fundamental al ordinii juridice comunitare, inerent sistemului Tratatului a fost doar un pas până la expansiunea acestui principiu și în cazurile în care încălcarea se produce de tribunale judecând în ultimă instanță, particularizând însă condițiile care în fond rămân aceleași.

Stabilirea,ala nivel național, a condițiilor răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor, ar fi prezentat pe lângă riscul unei aplicări neuniforme a principiului răspunderii statului, și periclitarea posibilității de valorificare a sa în cazul existenței unor condiții excesiv de restrictive la nivel național. Astfel, soluția logică care se impune în acest caz, este stabilirea unor condiții minimale, care nu împiedică existența unor condiții mai favorabile la nivelul statelor membre, și implicit a unor variații, situate, însă, în limite acceptabile, fără a pune în pericol aplicarea principiului menționat.

Evoluția vie a acestui principiu subliniază importanța jurisprudenței Curții și rolul ei creator în conturarea ordinii juridice europene. În timp ce hotărârea Francovich și Bonifaci a dat naștere și a fundamentat principiul abstract al răspunderii statului, hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame a precizat modalitățile de punere în aplicare a acestui principiu și a determinat regimul concret al răspunderii care va interveni în toate cauzele indiferent care este autoritatea statală căreia îi este imputabilă încălcarea în măsura îndeplinirii condițiilor care antrenează răspunderea.

Cu privire la fundamentele acestui principiu Curtea a menționat, în mod expres, principiul efectivității normelor comunitare, principiul protecției jurisdicționale efective a particularilor și principiul cooperării loiale. De asemenea, în conturarea sferei sale de aplicare și a condițiilor de angajare a răspunderii, Curtea a făcut referire la răspunderea statului în dreptul internațional, la răspunderea extracontractuală a Comunității Europene/Uniunii Europene și la tradițiile comune sistemelor juridice ale statelor membre. Având ca punct de plecare în fundamentarea principiului răspunderii statelor principiile proprii ordinii juridice comunitare, Curtea inovează și extinde limitele principiului în cauza Köbler.

Răspunderea Köbler este privită ca ultimul remediu la îndemâna particularilor atunci când drepturile acestora izvorâte din legislația europeană sunt nesocotite de instanțele naționale. Această răspundere nu presupune o rejudecare a unei hotărâri definitive contrare dreptului comunitar, intrată în autoritatea de lucru judecat, dacă acest lucru nu este în acord cu dispozițiile procedurale interne.

Caracterul excepțional al răspunderii Köbler se referă la încălcarea normei care trebuie să fie vădită, aspect determinabil de la caz la caz, în funcție de anumite criterii, dintre care unele au fost stabilite în mod expres de Curte cu caracter orientativ, spre exemplu gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, marja de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților naționale sau comunitare, caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, împrejurarea că atitudinea adoptată de către o instituție comunitară a putut contribui la inacțiunea, la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului comunitar.

Trebuie de asemenea remarcată strânsa legătură a mecanismelor de sancționare a încălăcărilor dreptului Uniunii cu particularitățile ordinii juridice a Uniunii, creându-se, astfel, un sistem complex, menit a asigura respectarea și aplicarea corespunzătoare a dreptului Uniunii, confirmând, practic, aspectul subliniat de către Curte încă de timpuriu, conform căruia procedurile comunitare depășesc, cu mult, regulile până în prezent admise în dreptul internațional clasic pentru a asigura executarea obligațiilor statelor.

Închiei această lucrare prin sublinierea observației că sub influența jurisprudenței relevante a Curții, dreptul intern nu poate exclude răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin acte ale legiuitorului național contrare dreptului Uniunii, după cum nu pot stabili condiții excesiv de restrictive pentru exercitarea dreptului la despăgubire, care să încalce regula efectivității, condiție care poate ridica semne de întrebare în ceea ce privește compatibilitatea reglementării din dreptul român cu exigențele europene.