Creditul Public Local

Cuprins

=== creditul public local ===

Cuprins

Capitolul I

Noțiuni teoretice privind datoria publică

1.1.Trăsăturile creditului public

Impozitele, taxele și contribuțiile obligatorii constituie resursele financiare principale ale autorităților administrației publice locale pe care le încasează de la contribuabili, în baza dreptului recunoscut de lege. Aceste resurse financiare, ale bugetului local se dovedesc de cele mai multe ori însă insuficiente, atât pe total cât și prin forma decalajelor care se pot manifesta și “remedia” în cursul aceluiași an sau pe o perioada mai întinsă de timp.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, introduce conceptul de datorie publică locală, ca totalitate a obligațiilor de plată, interne și extern, ale autorităților administrației publice locale, la un moment dat provenind din împrumuturi contractate sau garantate de aceasta de pe piața internă și externă de capital, prin care se stipulează termenii și condițiile împrumutului dintre beneficiar și creditor.

Trăsăturile caracteristice ale împrumutului public, sunt determinate de funcția pe care acesta o îndeplinește și se referă la:

1. caracterul legal; acest caracter este generat de instituirea obligativității unei autorizări din partea autorității deliberative – consiliu local – pentru ca aceasta creează obligații în sarcina colectivității locale. Astfel, consiliul local aprobă, anual, prin hotărâre, plafonul de îndatorare publică, ca totalitate a împrumuturilor pe care le poate contracta și garanta colectivitatea locală pe o perioadă de un an;

2. caracterul contractual; spre deosebire de impozite și taxe care sunt stabilite în mod unilateral de către colectivitatea locală, în baza legii, împrumutul public reprezintă o convenție încheiată între o persoană fizică sau juridică, în calitate de creditor și colectivitatea locală, în calitate de debitor, prin care prima se obligă să pună la dispoziția debitorului o sumă de bani, iar cea de-a doua se obligă să o restituie creditorului în condițiile cuvenite.

Împrumutul public se bazează pe acordul subscriitorului, nimeni nefiind obligat să subscrie la împrumut, spre deosebire de impozit/taxă, care este stabilit pe bază de act unilateral de voință.

Spre deosebire de contractul de împrumut privat, în care clauzele sunt discutate și stabilite de comun acord între părți, în cazul împrumutului public, colectivitatea locală fixează în mod unilateral condițiile de împrumut: dobânda, forma de emisiune, datele de rambursare, etc. Deci, contractul de împrumut public îmbracă forma unui contract administrativ, un contract de drept public, în care se manifestă puterea și autoritatea publică. Subscriitorul poate să accepte sau să refuze subscrierea la împrumut.

3. caracterul rambursabil; spre deosebire de veniturile ordinare, împrumutul public trebuie restituit la data scadentă, stabilită în contract.

4.caracterul oneros; aceasta presupune plata de către debitor a unor dobânzi, comisioane și acordarea altor avantaje creditorului, în baza clauzelor stabilite prin contract.

Actualmente, principalele norme juridice privind împrumuturile publice își au sediul materiei în Legea datoriei publice nr. 313/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, nr.577 din 29 iunie 2004.

1.2. Conceptul privind datoria publică locală

Ca formă specifică a creditului, creditul public reprezintă expresia ansamblului operațiilor prin care statul își procură o parte din resursele publice necesare acoperirii cheltuielilor publice, în condițiile plății de dobânzi și acordării altor avantaje în favoarea subscriitorilor, precum și ale unei rambursări viitoare.

În definiția de mai sus, statul/colectivitatea locală nu este reprezentat ca un subiect singular, ci trebuie înțeles în pluralitatea determinărilor sale, fiind personificat prin intermediul guvernului, regiilor autonome, serviciilor sau instituțiilor publice, consiliilor județene sau consiliilor locale.

Bazat pe încrederea în solvabilitatea statului, creditul public se angajează prin doua forme distincte, respectiv:

a) pe calea contractării directe de către stat / colectivități locale a împrumuturilor ce urmează a fi angajate de la persoanele fizice sau/și juridice, dispuse să ofere o parte din mijloacele lor bănești disponibile temporar;

b) prin intermediul unor instituții specializate – bănci, case de economii, case de asigurări sociale, case de pensii, societăți de asigurări și reasigurări etc. – care colectează o parte din disponibilitățile bănești de pe piață și le pun la dispoziția statului (și asimilatelor sale) pe o perioadă de timp determinată și în condiții expres precizate.

Într-o economie, în afară de autoritățile administrației publice centrale și locale, apel la resurse de împrumut mai fac societățile comerciale private, publice și mixte, organizațiile cooperatiste, anumite categorii ale populației, pentru:

asigurarea desfășurării normale a activității lor, în cazul creditelor pe termen scurt;

efectuarea unor investiții, în cazul creditelor pe termen mediu și lung;

satisfacerea unor nevoi ale populației, în cazul creditelor de consum.

Prin urmare, cererea de credit – public și privat – este formată din solicitările autorităților administrației publice, comercianților, populației, iar oferta de resurse de împrumut este alcătuită din capitalurile și rezervele libere ale băncilor și ale altor instituții financiare, veniturile rentierilor, economiile bănești ale populației.

Având aceleași surse de formare, creditul public intră în competiție cu creditul privat, resursele bănești, temporar disponibile, fiind puse la dispoziția acelor solicitanți care acceptă condițiile de acordare a creditului, respectiv garanții, termene de rambursare, rate ale dobânzii și altele.

În continuare, vom încerca să identificăm asemănările și deosebirile între creditul public și creditul privat.

În general, creditul este rezultatul unui act de încredere și presupune schimbul a două prestații disociate în timp. Creditorul acordă debitorului sau bunuri sau mijloace de plată, în schimbul promisiunii acestuia de a-i plăti bunurile respective sau de a-i rambursa banii împrumutați, la care se adaugă o dobândă, spre a remunera timpul care se scurge până la scadentă și riscul pe care creditorul și-l asumă în acea perioadă de timp.

Creditul privat a apărut și s-a dezvoltat în cadrul economiei de schimb, pe fondul multiplicării relațiilor reciproce dintre solicitanții și ofertanții de mărfuri. El se practică sub următoarele forme:

1. creditul comercial, care are ca obiect mărfurile tranzacționate;

2. creditul bancar, al cărui obiect este reprezentat de dreptul de folosință temporară a unei sume de bani, creditor fiind o instituție specializată, denumită bancă.

În strânsă legătură cu creditul bancar a apărut și s-a dezvoltat piața capitalului bănesc de împrumut, pe care se manifestă atât cererea de credit privat, cât și cererea de credit public.

Oferta comună de resurse de împrumut și caracterul limitat al resurselor care formează aceasta ofertă de capital determină, așa cum am precizat anterior, apariția unei competiții între creditul privat și cel public.

De asemenea, între creditul public și cel bancar mai există și alte asemănări, cum sunt:

angajarea resurselor necesare pe baze contractuale;

plata de dobânzi în favoarea creditorilor;

folosirea temporara a resurselor angajate și rambursarea la scadentă a acestora.

 Alături de aceste asemănări, între creditul public și cel privat există și deosebiri semnificative.

Prima deosebire se referă la sursa de plată a dobânzii. Astfel, în cazul creditului bancar, capitalul împrumutat, prin valorificare, generează obținerea profitului. Din acest profit, comercianții debitori cedează băncii o anumită parte, sub forma dobânzii, ca preț pentru creditul angajat.

Această realitate, specifică creditului bancar, a creat iluzia că orice sumă de bani acordată cu titlu de împrumut este capabilă să producă dobândă. Ca atare, în practică s-a generalizat perceperea de dobânzi și la împrumuturile utilizate în scopuri neproductive, angajate sub forma creditelor de consum, specifice populației și în mare măsură, autorităților administrației publice.

Resursele procurate pe calea creditului public și utilizate pentru finanțarea funcționării serviciilor publice, a cheltuielilor militare, pentru menținerea ordinii publice, plata de dobânzi pentru datoria publică efectivă și pentru rambursarea celei scadente, apar ca mijloace de plată și nu în calitate de capital. De aceea, rambursarea la scadență a acestor resurse, care se consumă fără a se reproduce, precum și plata dobânzilor aferente se efectuează pe seama veniturilor bugetare.

De la această regulă, există și unele excepții. Astfel, când creditul public se utilizează pentru finanțarea unor lucrări ample în domeniul infrastructurii sau pentru crearea și dezvoltarea de activități productive, dobânda se suportă din valoarea nou creată în urma utilizării împrumuturilor respective.

O altă deosebire între creditul public și cel privat se referă la înscrisurile care certifică creanțele generate de raporturile de creditare. Astfel, autoritățile administrației publice emit efecte publice sau titluri de credit public, care atestă calitatea de subscriitori a deținătorilor și certifică dreptul acestora la o anumită dobândă, un anumit câștig sau atât la o dobândă, cât și la un câștig. Societățile de capital care doresc să obțină resursele bănești de care au nevoie pot să emită acțiuni, obligațiuni, bilete la ordin, trate, cecuri și alte înscrisuri de credit privat, ca efecte comerciale.

Atât efectele publice, cât și efectele comerciale sunt hârtii de valoare care nu au o valoare proprie, intrinsecă și diferă din punct de vedere al acoperirii lor. Astfel, efectele comerciale sunt reprezentante ale unei valori exprese, dată de capitalul real concretizat în active fixe, materii prime și altele, care s-au cumpărat cu banii primiți de la deținătorii titlurilor respective. Aceste hârtii de valoare, deoarece circulă independent de capitalul real pe care îl reprezintă – adică se cumpără, se vând și se gajează, formează capitalul fictiv sau iluzoriu.

Efectele publice sunt, de regulă, nenominative și pot fi negociate, având o circulație proprie, ca și când ar avea o valoare intrinsecă. Deoarece resursele obținute de autoritățile administrației publice sunt utilizate, în mare măsură, pentru acoperirea unor cheltuieli de natura consumului definitiv, efectele publice nu certifică drepturi asupra unui capital real, capabil să producă valoare adăugată. Cu toate acestea, ele asigură deținătorului lor dreptul de a primi o dobândă din partea statului, care se suportă din resursele bugetare. Prin urmare, efectele publice formează dublu capital fictiv.

Sub raport juridic, creditul public este expresia unei înțelegeri intervenite între o persoană fizică sau juridică, pe de o parte, și stat, pe de altă parte, prin care prima consimte să pună la dispoziția statului o sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă determinată, iar statul se angajează să o restituie la termenul stabilit și să achite dobânda și alte costuri aferente.

De asemenea, împrumutul public se deosebește de impozite și taxe, pentru că el reprezintă o sursă care se apelează în mod limitat, deoarece generează cheltuieli suplimentare din partea debitorului – colectivitatea locală – cheltuieli formate din dobânzi și alte avantaje acordate creditorilor publici, precum și alte cheltuieli care sunt legate de gestionarea datoriei publice.

Capitolul 2

Rolul creditului public local în finanțarea unităților administrativ-teritoriale

2.1. Reguli și proceduri de contractare a împrumuturilor de către autoritățile publice locale

Statul, în general, – noțiune în care includem și autoritățile publice locale – își îndeplinește atribuțiile și funcțiile sale prin intermediul instituțiilor publice care furnizează utilități și servicii publice cetățenilor săi în scopul satisfacerii intereselor generale ale acestora.

Administrația publică este acea activitate care constă, în principal, în asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, ale tuturor actelor normative sau acțiuni cu caracter de prestație.

Funcționarea administrației publice este dependentă de existența resurselor financiare. Reforma care a fost realizată în administrația publică românească în ultimii ani a cuprins și această componentă, fapt pentru care resursele financiare publice, reglementarea, constituirea și utilizarea acestora a făcut obiectul numeroaselor acte normative a căror dinamică a scos în evidență frământările și încercările de a realiza un sistem administrativ modern care, pe de o parte, înseamnă și existența unei „administrații îndestulate”. Pe de altă parte, însăși dinamica schimbărilor din economia românească, determinată de procesul implementării mecanismelor și instituțiilor economiei de piață, a generat la rândul ei o dinamică accentuată a normelor de drept în materie financiară, orientată către adaptarea la realitățile vieții sociale.

Nevoile administrației publice cresc, iar contextul actual economic social și politic existent în România mileniului III, este clar că fac necesare creșterea resurselor financiare la dispoziția autorităților administrației publice.

România zilelor noastre se află la un punct de crucial al existenței sale, este momentul în care factorii politici susținuți de voința poporului fac eforturi în sensul integrării țării noastre în structurile euroatlantice.

Deși România îndeplinește o mare parte din criteriile de aderare la Uniunea Europeană, un punct mai puțin reușit în acest proces îl constituie administrația publică. Acesta este motivul pentru care administrația publică românească trebuie reformată, reorganizată, eficientizată, fapt care implică nevoia de utilizare a unor resurse financiare suplimentare. Spun acest lucru, având în vedere faptul că resursele financiare clasice – impozite și taxe – nu pot fi suficiente unui asemenea demers, în condițiile în care la rândul său economia românească nu este destul de capabilă să ofere contribuabilului român posibilitatea, cel puțin pentru moment, de a-și susține financiar o administrație europeană.

Potrivit dispozițiilor legale în România administrația funcționează în baza principiului descentralizării, iar colectivităților locale le este recunoscut dreptul de a se administra de sine stătător prin intermediul unor autorități publice liber alese care să soluționeze problemele apărute la acest nivel.

În acest context trebuie arătat că, o componentă esențială a reformei administrației publice o constituie descentralizarea acesteia, prin întărirea autonomiei autorităților administrației publice locale.

Autonomia locală presupune:

dreptul colectivităților locale de a decide și conduce, în limitele și în condițiile legii, în probleme publice importante pe propria răspundere și în interesul populației din zonă;

dreptul la resurse financiare proprii suficiente, de care colectivitățile locale să poată dispune în mod liber în exercitarea competențelor lor;

descentralizarea sistemului veniturilor și cheltuielilor publice, perceperea directă, de către autoritățile administrației publice locale nu numai a impozitelor și taxelor locale, ci și a unei cote-părți din celelalte impozite și taxe stabilite la nivel central.

Principiile constituționale au în vedere:

1. administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit;

2. autonomia locală este administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege;

3. autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a rezolva și gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivității locale pe care o reprezintă;

4. autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală sunt consiliile locale, ca autorități deliberative și primarii, ca autorități executive.

Cu toate acestea autonomia locală era limitată din cauza următorilor factori:

1. cea mai mare parte a veniturilor proprii, respectiv impozitele și taxele locale erau constatate, stabilite, controlate, urmărite și încasate de către unitățile teritoriale ale Ministerului Economiei și Finanțelor;

2. veniturile proprii, aveau o pondere mică în totalul veniturilor bugetelor locale, cea mai mare parte a acestora fiind asigurată prin transferuri, subvenții sau alocații din bugetul de stat.

În consecință, administrația publică locală era lipsită de posibilitatea de a acționa în mod nemijlocit asupra stabilirii și colectării operative la bugetele locale a celei mai importante părți din veniturile acestor bugete.

Cu toate că, prin Constituția României și prin Legea administrației publice locale, se proclamă autonomia locală, această autonomie nu se putea exercita în mod efectiv, fiind îngrădită de necorelările dintre actele normative invocate și legile organice care reglementau regimul juridic al finanțelor publice și fiscalitatea.

Autonomia locală înseamnă, în esență, dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a decide și conduce, în limitele stabilite de lege, o parte substanțială a treburilor publice pe propria lor răspundere și în interesul și cu participarea efectivă a populației din colectivitatea locală.

Conceptul de autonomie locală, consfințit de Constituția României, de Legea administrației publice locale, precum și de Carta europeană a autonomiei locale, nu poate să aibă suport în practică decât în măsura în care este însoțit de o autonomie financiară reală. Această autonomie financiară a început să capete contur prin descentralizarea administrării unor impozite și taxe care constituie surse ale bugetului de stat, dar și prin gestionarea corespunzătoare a veniturilor care, prin lege, sunt surse ale bugetelor locale.

Realizarea acestui obiectiv presupune în primul rând cunoașterea exhaustivă a legislației în domeniu, a modului de stabilire, constatare, urmărire, încasare și control a tuturor impozitelor și taxelor locale, de către factorii implicați în administrația publică locală și în special de cei ce lucrează în compartimentele de specialitate ale autorităților administrației publice locale, cu atribuții pe linia administrării impozitelor și taxelor locale.

În acest context, se încearcă a se inventaria cele mai importante aspectele referitoare la problematica datoriei publice locale în corespondență cu actele normative care le generează, de a analiza procedurile de contractare, urmărire, gestiune si control a împrumutului public la nivel local și management al acestei activități la nivelul administrațiilor publice locale.

De asemenea, lucrarea abordează sintetic și noțiunile de bază în domeniu, cu care se operează în activitatea de zi cu zi, pentru cunoașterea și aplicarea lor corectă acordând o atenție deosebită aspectelor concrete procedurale, astfel încât să ofere un cadru expresiv a ceea ce înseamnă datoria publică locală.

a). Competența autorităților administrației publice locale de a se împrumuta.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.108/2004 privind finanțele publice locale definește proceduri clare și rezonabile de aprobare a contractării sau garantării de împrumuturi interne și externe, inclusiv obligativitatea aprobării lor prin votul „pentru” a cel puțin două treimi din numărul membrilor autorității deliberative – art.57 alin.(2). Cerințele pentru întrunirea condiției de majoritate absolută sunt menite să întărească angajamentul referitor la obligația de rambursare a împrumutului.

O problematică frecventă a dezvoltării pieței de credit este impresia că angajamentul asumat de un consiliu local ales nu implică neapărat și angajamentul viitorului consiliului local sau cel puțin creează o oarecare incertitudine în ceea ce privește angajamentul politic al autorității deliberative viitoare, constituit în urma alegerilor locale. Încrederea pieței de capital în obligativitatea respectării obligațiilor financiare odată asumate de către autoritățile deliberative succesive este o condiție esențială a acordării împrumuturilor pe termen lung pentru finanțarea investițiilor publice de interes local.

Alin.(8) al art.59 potrivit căruia ratele scadente aferente împrumuturilor contractate, dobânzile și comisioanele datorate de unitățile administrativ-teritoriale se prevăd în bugetul local și alin.(1) al aceluiași articol care prevede că din acordurile de împrumut încheiate în conformitate cu legislația în vigoare decurg obligații care vor fi suportate din bugetele respective, ar trebui să elimine orice dubiu în legătura cu obligativitatea respectării condițiilor acordului referitoare la împrumut. Cu toate acestea, reprezentanți ai unor bănci continuă să perceapă „ciclul electoral” ca pe o limitare în timp a obligațiilor unității administrativ-teritoriale legate de împrumut.

b). Scopul contractării împrumuturilor

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.108/2004 privind finanțele publice locale, la art.57 alin.(1), prevede că „împrumuturile” pe termen scurt, mediu și lung pot finanța investiții publice de interes local și refinanța datoria publică locală. Această prevedere limitează datoria publică locală la proiecte de infrastructură care aparțin „domeniului public”, „scopul public” obligatoriu al proiectelor finanțate prin creditare fiind o cerință introdusă în mod justificat .

O problemă frecventă atât în cazul piețelor de credit în dezvoltare, precum și a celor dezvoltate, este evoluția continuă a conceptului de „scop public” și delimitarea lui de cele de „beneficiu privat” și „scop politic”. Dacă termenul generic din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.108/2004 privind finanțele publice locale va deveni subiectul unor interpretări abuzive, Ministerul Economiei și Finanțelor ar putea lua în considerare emiterea unui ordin, în care să specifice mai concret ce tip de investiții pot fi considerate „investiții publice de interes local”.

c). Limitele

Limitarea în utilizarea acestei modalități de finanțare a serviciilor publice de interes local, are în primul rând un caracter politic, care răzbate din faptul că autoritatea deliberativă este cea care trebuie să-și dea acordul în ceea ce privește contractarea unui împrumut public, pronunțându-se printr-o hotărâre ce urmează a se adopta cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor care o compun. Acest acord, precum și cvorumul au caracter de obligativitate.

Totodată, aceeași autoritate a administrației publice locale – autoritatea deliberativă, este cea care stabilește plafonul maxim anual de îndatorare, tot prin act de autoritate, respectiv prin hotărâre.

Votul membrilor autorităților deliberative în privința contractării împrumuturilor publice, reprezintă o garanție politică esențială pentru creditorii colectivităților locale, referitoare la utilizarea acestora în scopuri de utilitate publică și netransformarea lor în „credite neperformante”, precum și o garanție a rambursabilității la termen a împrumuturilor.

Împrumuturile contractate de către unitățile administrativ-teritoriale, pot fi garantate de către acestea prin veniturile proprii prevăzute la art.5 alin.(1), lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.108/2004.

Consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, pot aproba angajarea de împrumuturi interne fără garanția statului sub condiția informării prealabile a Ministerului Economiei și Finanțelor. În acest caz nu este vorba despre o tutelă administrativă din partea unei autorități a administrației publice centrale, ci doar de reglementarea unui instrument la dispoziția Ministerului Economiei și Finanțelor, instituție care administrează și înregistrează datoria publică a României.

Împrumuturile interne și/sau externe pot fi contractate numai cu aprobarea Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor locale, constituită din reprezentanți ai autorităților administrației publice locale, ai Guvernului și ai Băncii Naționale a României, a cărei componentă se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Guvernul poate acorda garanții la împrumuturile interne și externe contractate de autoritățile administrației publice locale, în condițiile Legii datoriei publice nr.313/2004.

O altă limitare în contractarea împrumuturilor publice de către unitățile administrativ-teritoriale, are caracter legal. Astfel, OUG nr.45/2003 stabilește la art.59 alin. (4) următoarele:

„Autorităților administrației publice locale li se interzice accesul la împrumuturi sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate și/sau garantate, dobânzile și comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat și/sau garantat în anul respectiv, depășește limita de 20 % din totalul veniturilor prevăzute la art.5 alin.(1) lit. a), cu excepția cazurilor aprobate prin legi speciale”.

În situația în care, pe parcursul execuției, apar goluri temporare de casă ca urmare a decalajului dintre veniturile și cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin împrumuturi fără dobânda din disponibilitățile contului curent general al trezoreriei statului, numai după utilizarea fondului de rulment.

Limitele unui astfel de împrumut, stabilite de art.61 alin.(2) din OUG nr.45/2003, sunt:

nu va depăși 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului bugetar în care se face împrumutul;

în condițiile prevederilor pct.1, autoritățile administrației publice locale nu pot angaja împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiași an bugetar.

Rambursarea fondurilor împrumutate astfel va fi garantată cu veniturile estimate a fi încasate în anul fiscal respectiv, în condițiile respectării garantării, prin venituri, a celorlalte împrumuturi locale.

2.2. Formele și instrumentele datoriei publice locale

a). Titluri de valoare

La nivelul unităților administrativ-teritoriale, datoria publică internă se formează:

prin împrumuturi interne, contractate de autoritățile administrației publice locale de la bănci comerciale sau de la alte instituții de credit;

pe baza titlurilor de valoare emise de către autoritățile administrației publice locale și subscrise de către diverse persoane fizice sau/și juridice.

În cazul unităților administrativ-teritoriale, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului București sau consiliile județene pot aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu și lung, pentru realizarea de investiții publice de interes local, precum și pentru refinanțarea datoriei publice locale.

Împrumuturile locale interne pot fi contractate fără garanția Guvernului, cu condiția informării prealabile a Ministerului Economiei și Finanțelor , însă cele externe necesită aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi formată din reprezentanți ai Guvernului, Băncii Naționale a României și ai autorităților administrației publice locale.

Datoria publică locală internă reprezintă o obligație generală ce presupune rambursarea ei la scadențele convenite și plata dobânzilor și a comisioanelor stabilite prin acordurile încheiate. În acest context, ratele scadente aferente împrumuturilor contractate, dobânzile și comisioanele datorate se înscriu în bugetul local. Prin urmare, Guvernului nu-i revine nici o obligație de plata în legătură cu datoria publică locală scadentă.

De asemenea, împrumuturile contractate de agenții economici și serviciile publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale pot fi garantate de către autoritatea administrației publice locale prin oricare din veniturile proprii, prevăzute la art.5 alin.1 lit. a) din OUG nr.45/2003 privind finanțele publice locale.

În scopul cunoașterii mărimii, structurii și evoluției datoriei la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale, se instituie Registrul de evidență a datoriei publice locale, în care se consemnează:

sumele aferente fiecărui împrumut contractat;

modalitățile de rambursare și scadențele convenite;

veniturile cu care se garantează rambursarea;

dobânzile și comisioanele datorate;

alte informații semnificative pentru fiecare împrumut.

Potrivit legislației românești în vigoare, capacitatea de îndatorare la nivel local este plafonată la maximum 20% din totalul veniturilor proprii ale bugetelor locale, prevăzute la art.5 alin.(1) lit. a) din OUG nr.45/2003, cu excepția cazurilor aprobate prin legi speciale. În scopul determinării acestei limite, pentru împrumuturile contractate și/sau garantate, cu o rată a dobânzii variabilă se ia în considerare rata dobânzii în vigoare la data efectuării calculului, iar dacă împrumuturile sunt contractate în valută, se ia în considerare cursul de schimb comunicat de Banca Națională a României, de asemenea, la data efectuării calculului. Excepție de la această limitare, reprezintă împrumuturile interne contractate pentru finanțarea proiectelor de dezvoltare și îmbunătățire a infrastructurii rurale din cadrul Proiectului SAPARD – Măsura 2.1, astfel cum este stabilit și aprobat prin art.2 alin.(2) din Legea nr.177/2003.

Autoritățile publice locale pot contracta împrumuturi și pe termen scurt, dacă pe parcursul execuției bugetare apar goluri de casă temporare, datorate decalajului dintre veniturile încasate și cheltuielile exigibile mai mari ale bugetului local.

În primă instanță, aceste goluri de casă se acoperă din fondul de rulment*, iar după epuizarea acestuia se apelează la împrumuturile fără dobândă ce pot fi acordate din disponibilitățile contului curent general al trezoreriei statului.

Atât împrumuturile contractate pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare, cât și cele cu destinație specială au fost utilizate, preponderent, pentru acoperirea unor cheltuieli de consum.

În scopul contractării împrumuturilor pe piața internă, pe termene scurte, medii și lungi, după caz, s-au folosit diferite titluri de stat, cum sunt: certificatele de trezorerie, obligațiuni de stat în lei, obligațiuni de stat în valută și altele asemănătoare.

În perioada 1997-2007, serviciul datoriei publice interne, în termeni reali, a crescut permanent, iar în cuantumul acestui serviciu, cea mai mare parte, și anume între 86% și 100%, a reprezentat-o dobânzile și comisioanele aferente împrumuturilor contractate, ratele de capital rambursate având o pondere scăzută, între 2,4% și 14,1%.

În această perioadă, în raport cu produsul intern brut, serviciul datoriei publice interne a crescut de la 0,2% la 2,9%, iar în raport cu totalul cheltuielilor bugetului general consolidat de la 0,4% la 8,3%.

Cunoașterea mărimii datoriei publice interne și a serviciului pe care acesta îl generează este importantă atât pentru autoritățile statului, cât și pentru creditorii statului.

De aceea, pentru realizarea acestui deziderat se utilizează o serie de indicatori de apreciere, dintre care menționăm:

gradul de îndatorare a statului, care se determină ca raport procentual între cuantumul datoriei publice și produsul intern brut, iar cu cât acest indicator are o valoare mai mare, cu atât țara este mai îndatorată;

datoria publică internă angajată, ca totalitate a obligațiilor asumate de stat față de creditorii interni și nerambursate în momentul realizării analizei;

datoria publică angajată pe locuitor, ca raport între mărimea absolută a acesteia și numărul locuitorilor unei țări;

serviciul datoriei publice interne, în mărime absolută; ponderea serviciului datoriei publice interne în produsul intern brut sau în totalul cheltuielilor bugetare;

mărimea ratelor scadente pentru datoria publica internă și ponderea acestora în produsul intern brut;

mărimea dobânzilor și comisioanelor datorate pentru datoria publică internă și ponderea acestora în produsul intern brut.

Emiterea și lansarea titlurilor de valoare se pot face de către autoritățile administrației publice locale sau prin intermediul unor agenții sau al altor instituții specializate. Cele care emit și lansează efectiv titlurile de valoare sunt primarii, în cazul comunelor, orașelor și municipiilor, președinții consiliilor județene, în cazul județelor, iar în cazul în care se folosește un intermediar, unitatea administrativ-teritorială respectivă, devine debitor al acestui intermediar în ceea ce privește valoarea comisioanelor practicate de acesta.

b). Procedura

1. Se întocmește proiectul de hotărâre privind emiterea de titluri de valoare pentru finanțarea unui serviciu public în care se stabilește :

valoarea globală a emisiunii;

valoarea nominală a titlului de valoare;

numărul de titluri de valoare;

termenul de valabilitate după care titlul de valoare trebuie să fie achitat;

nivelul dobânzii.

2. Proiectul de hotărâre se supune dezbaterii consiliului local/Consiliului General al Municipiului București/consiliului județean.

3. Se cuprind în bugetul de venituri și cheltuieli, prevederi privind :

la partea de venituri – valoarea globală a emisiunii, iar la partea de cheltuieli – valoarea dobânzii care trebuie achitată ;

valoarea titlurilor de valoare care au termen de plată.

4. Se elaborează prospectul de emisiune care se vizează și de instanța judecătorească.

5. Se publică prospectul de emisiune.

6. Se înregistrează titlurile de valoare cu serie și număr la compartimentul de specialitate al autorităților administrației publice locale cu atribuții pe linia administrării creanțelor bugetelor locale.

7. Se oferă spre vânzare titlurile de valoare.

8. Se încasează la casieria unității administrativ-teritoriale contravaloarea titlurilor vândute sau prin alte modalități de plată: prin CEC, ordin de plată etc.

9. Se înregistrează la compartimentul de specialitate titlurile vândute și valoarea veniturilor încasate.

10. Funcționarul public de la compartimentul de specialitate va completa graficul de rambursare a valorii titlurilor și a dobânzilor aferente.

11. Titlurile de plată vor fi preluate de serviciul contabilitate și înregistrate în creditul contului «Creditori».

12. La datele scadente pentru plata dobânzilor sau răscumpărării titlurilor de valoare se ordonează plata. Serviciul contabilitate întocmește dispoziția de plată către casierie pentru fiecare posesor de titlu de valoare care se prezintă pentru încasarea dobânzii sau răscumpărarea titlului de valoare.

13. Casierul face plata pe baza dispoziției de plată și a semnăturii și datelor de identificare a titlului de valoare pentru care se face plata.

14. Funcționarul de la contabilitate înregistrează în contabilitate plata.

15. Simultan se înregistrează în execuția bugetară cheltuiala.

16. Periodic la serviciul venituri și la serviciul contabilitate se scot rapoarte privind situația derulării emisiunii de titluri de valoare.

17. Se elaborează, periodic informări despre această operațiune.

18. La serviciul buget se preiau, pe clasificația bugetară informațiile despre încasarea veniturilor de la compartimentul de specialitate și cheltuielile efectuate pentru această operațiune de la compartimentul de contabilitate.

2.3. Gestiunea datoriei publice locale

Gestionarea datoriei publice constă în ansamblul de măsuri cu caracter economic și managerial de natură a crea condițiile necesare pentru rambursarea la termenul stabilit a împrumutului public contractat. În teorie există mai multe forme de realizare a gestiunii datoriei publice.

a). Gestiunea normală

Gestiunea normală a datoriei publice reprezintă dreptul comun în materie și cuprinde operațiunile de realizare a contractului de împrumut în conformitate cu clauzele stabilite în momentul încheierii acestuia.

b). Amortizarea

Amortizarea unui împrumut reprezintă rambursarea acestuia. Aceasta operațiune reduce valoarea împrumutului, dar și sarcina dobânzii, care se aplică numai împrumutului rămas nerambursat.

În contractele de împrumut sunt prevăzute termenele de rambursare, cu excepția unui tip special de împrumut – împrumutul perpetuu, care nu comportă vreo obligație de rambursare pentru debitor, ci numai obligația de a plăti dobânda convenită.

În aceste condiții, trebuie arătat că există mai multe feluri de amortizare a împrumuturilor publice.

Amortizarea obligatorie, care presupune termene fixate prin contractul de împrumut. Acest tip de amortizare se poate realiza în mai multe variante:

rambursarea la dată unică;

rambursarea anticipată;

rambursarea eșalonată.

Este folosită pe termen lung și are două forme:

anuitățile: în fiecare an unitatea administrativ-teritorială varsă o fracțiune din împrumut și dobânzile aferente;

tragerea la sorți: determinarea titlurilor de valoare care vor fi rambursate anual, se face prin tragere la sorti;

amortizarea facultativă.

Se aplică în cazul împrumuturilor perpetue.

În teoria de specialitate se pune problema existenței și a unui alt tip de amortizare, și anume amortizarea indirectă determinată de deprecierea monetară. Acest tip de amortizare este „permis” de faptul că o unitate administrativ-teritorială nu rambursează și nu plătește dobânzi decât pe baza valorii nominale a titlurilor de valoare, deprecierea monetară generată de inflație sau alte cauze putând face ca suma rambursată să reprezinte o valoare mai mică decât cea împrumutată.

c). Consolidarea

Consolidarea unui împrumut public reprezintă prelungirea termenului de rambursare a acestuia . În acest fel, un împrumut pe termen scurt este prelungit și transformat în împrumut pe termen mediu și lung. Procedura consolidării este inițiată de către debitor, pentru a reduce povara rambursării împrumutului . Consecința va fi întotdeauna o creștere a cuantumului dobânzilor totale datorate și plătite, este drept, într-un număr mai mare de ani. Desigur, consolidarea unui împrumut se produce atunci când și creditorul acceptă solicitarea debitorului său.

d). Conversiunea

Conversiunea împrumuturilor este, ca și consolidarea, un procedeu de modificare a condițiilor unor împrumuturi, însă numai în ceea ce privește dobânda, procedeu considerat a fi aplicabil împrumuturilor interne. Este generată de scăderea pe piață a ratei dobânzilor.

În mod tradițional, teoreticienii disting două tipuri de conversiune:

1. conversiunea forțată, care constă în a nu lăsa alternativă deținătorului titlului de valoare, cunoscut și sub denumirea de rentier. Acesta este obligat să accepte noul titlu, cu dobândă inferioară. Suntem în fața unei încălcări evidente a angajamentelor luate de către unitatea administrativ-teritorială în timpul emiterii împrumutului;

2. conversiunea obligatorie, care este efectuată, așa cum îi spune și numele, în mod obligatoriu, de către unitatea administrativ-teritorială, din cauza unor dificultăți financiare. Aceasta constă în a prezenta purtătorului titlului de valoare a următoarelor alternative: ori acceptă noul titlul însoțit de avantaje mai mici decât cel vechi, ori titlul este rambursat.

Conversiunea împrumuturilor interne s-a practicat în statele contemporane atât în variantele exclusive – „dure”, de reducere a dobânzilor, cât și combinat cu procedeele de amortizare a acestor împrumuturi.

Evident există și mijloace excepționale utilizate de către debitori, în considerarea unor situații speciale care pot interveni pe parcursul relației contractuale cu creditorul.

e). Mijloacele excepționale de reducere și stingere a datoriei publice

Mijloacele excepționale de reducere și stingere a datoriei publice sunt și ele obiect de studiu în teoria împrumutului public.)

În cazurile împrumuturilor externe contractate sau garantate de către unitatea administrativ-teritorială, băncile sau organismele financiare creditoare, ținând seama de dificultățile întâmpinate de către debitor în achitarea ratelor de rambursare și a celorlalte costuri ale împrumutului, acceptă prelungirea termenelor de rambursare.

Este posibilă uneori, chiar și reducerea procentului dobânzilor de către unitatea administrativ-teritorială și celorlalți creditori, iar în împrejurări excepționale, unitățile administrativ-teritoriale și ceilalți creditori reduc sau chiar anulează anumite împrumuturi sau părți de împrumuturi ajunse la scadență.

Există și alte mijloace extraordinare de stingere a datoriei publice, enunțate de teoria datoriei publice, precum:

– bancruta – este situația în care apare insolvabilitatea reală a unității administrativ-teritoriale debitoare. În acest caz, avem de a face cu un procedeu de stingere a datoriei publice care constă în decalarea de către autoritățile publice ale colectivității locale respective a imposibilității acesteia de a rambursa împrumuturile lansate până la acea dată, datorită unor circumstanțe excepționale. În aceste împrejurări unitatea administrativ-teritorială în cauză poate cere un moratoriu, adică o sistare temporară a plăților în contul datoriei publice locale.

– repudierea titlurilor de împrumut și a obligațiilor financiare asumate de un stat, făcută din motive politice.

În mod cert, marea majoritate a acestor tipuri de gestionare a datoriei publice sunt rar întâlnite în practică. Acestea au mai mult o importanță teoretică, de aceea le-am cuprins și în cadrul prezentului demers, al cărui scop îl reprezintă cercetarea problematicii datoriei publice la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

f). Controlul

Controlul asupra modului de gestionare a datoriei publice locale se supune regulilor generale de control care sunt valabile pentru toate resursele și operațiunile cu caracter bugetar. Bineînțeles, la acestea se adaugă un control specific în cazul realizării datoriei publice locale.

Discutam aici despre controlul social exercitat de către contribuabili prin intermediul diferitelor organizații neguvernamentale, în mod direct sau prin intermediul diferitelor mijloacele de informare în masă.

Totodată avem de a face cu un control politic exercitat de către autoritățile deliberative, cu ocazia aprobării contractării împrumutului public sau cu ocazia dezbaterilor pentru aprobarea bugetului local ori a contului de execuție a bugetelor locale respective.

Pe de altă parte, Ministerul Finanțelor Publice, ca autoritate publică competentă în ceea ce privește gestiunea datoriei publice la nivel național, este cea care realizează un control continuu asupra modului de contractare a împrumuturilor publice de către autoritățile administrației publice locale, dar și asupra modului de gestiune a datoriei publice la acest nivel.

Toate acestea se adaugă controlului financiar specializat realizat de către instituții cu competențe în domeniu, în special Curtea de Conturi, control asupra căruia nu mai insistăm pentru că funcționează și în acest caz cu respectarea regulilor generale aplicabile controlului financiar în instituțiile publice.

2.4. Formele de garantare a împrumutului

Formele de garantare a împrumutului sunt:

garantarea cu veniturile totale;

garantarea cu veniturile viitoare ale investiției, în comparație cu garantarea cu patrimoniul fizic.

Trecerea de la garanțiile patrimoniale la garantarea fie cu toate veniturile, fie doar cu veniturile investiției respective, pare să fie una din precondițiile necesare pentru o creștere susținută a volumului creditării unităților administrativ-teritoriale de către sectorul privat. Printre argumentele care vin în sprijinul acestei concluzii, se numără:

pe măsură ce privatizarea continuă, valoarea proprietății private a unității administrativ-teritoriale, disponibilă spre a fi gajată/ipotecată va continua să se micșoreze, mai ales dacă avem în vedere tipul de active care se pretează la transferul în proprietate privată;

cadrul legal existent implică o durată prea mare pentru procedura de intrare în posesie, ceea ce diminuează și mai mult valoarea proprietății fizice ca garanție.

Experiența din alte țări sugerează că, în practică, este foarte dificil pentru creditorii privați să intre în posesia activelor fixe sau imobiliare cu care unitățile administrativ-teritoriale, intrate în incapacitate de plată, au garantat inițial niște împrumuturi. Cele mai multe țări în curs de dezvoltare și în tranziție tind să se bazeze cel mai mult pe finanțarea prin obligațiune generală – adică garantarea datoriei cu totalul veniturilor bugetare viitoare ale unității administrativ-teritoriale. Multe din investițiile unităților administrativ-teritoriale își găsesc justificarea în capacitatea proiectelor respective de a micșora costurile curente de furnizare a serviciilor publice de interes local. Punerea accentului pe garanții imobiliare, distrage atenția de la justificarea economică esențială a proiectului de investiții. Dacă rambursarea împrumutului este prevăzută a fi făcută din veniturile sau economiile de cost pe care le va genera proiectul, atât unitatea administrativ-teritorială împrumutată, cât și creditorul, tind să se concentreze asupra economiilor de cost și a beneficiilor din proiectul propus.

Ceea ce face atractiv sectorul administrației publice locale, în comparație cu cel privat, din perspectiva creditorilor este tocmai permanența, mărimea și relativa previziune a fluxurilor de venituri. În completarea impozitelor și taxelor locale, veniturile unităților administrativ-teritoriale includ cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, subvenții de la bugetul de stat și de la alte bugete, precum și tarife percepute pentru principalele servicii și utilități publice.

a) Potențialul folosirii transferurilor de la bugetul de stat ca garanții.

În România, pentru o perioadă de timp, cea mai importantă sursă a veniturilor bugetelor locale va continua să provină din cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, subvenții de la bugetul de stat și de la alte bugete, pentru bugetele locale.

Există țări în care asemenea transferuri sunt folosite în mod legal pentru a mări capacitatea unităților administrativ-teritoriale de a oferi o garanție deosebit de sigură pentru contractarea de credite proprii. Utilizarea transferurilor drept garanții poate duce la o accelerare a dezvoltării pieței creditului local, fără a fi necesare alte garanții din partea administrației centrale sau să implice alte costuri pentru trezoreria națională.

Din această perspectivă, aceste forme de garantare merită a fi luate în considerare în definirea cadrului legislativ și a politicilor din domeniul creditului local.

Legiuitorul român, însă, a decis să „limiteze” acest tip de finanțare, dat fiind faptul că “transferurile cu destinație specială din bugetul de stat” nu pot fi utilizate pentru rambursarea datoriei publice locale. Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, se face precizarea că „Datoria publică locală reprezintă o obligație generală care trebuie rambursată, conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unității administrativ-teritoriale”, respectiv din veniturile proprii formate din: impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit.

b) Rolul corespunzător al administrației publice centrale în angajarea datoriei de către administrațiile locale

Chiar în cadrul unui sistem descentralizat al finanțelor publice, autoritatea administrației publice centrale este interesată în mod legitim de integritatea bugetelor locale și de managementul financiar al acestora. Unul din obiectivele fundamentale este ca autoritățile administrației publice locale să asigure serviciile publice de interes local de bază ce le revin prin lege, înainte să investească în activități secundare. Un alt interes fundamental este ca autoritățile administrației publice locale să elaboreze și să execute bugete locale echilibrate. În legătură cu supravegherea pieței de credit local, administrația publică centrală are în vedere două aspecte importante legate de asigurarea conformității cu procedurile legale.

Un obiectiv este limitarea datoriei publice consolidate – pentru a fi în conformitate cu acordurile internaționale, pentru a păstra capacitatea guvernului de a se împrumuta în exteriorul țării și, cel mai important, pentru a construi o bază solidă pentru economia națională și viitoarea participare la Uniunea Europeană.

Deficitul public consolidat și datoria publică consolidată include și deficitele și datoriile unităților administrativ-teritoriale. Datoria sectorului public din România, care include atât datoria publică a statului cât și pe cea a unităților administrativ-teritoriale, reprezenta în ultimii ani, ca pondere din PIB, aprox.30%, destul de mult sub limita de 60% stabilită pentru țările membre ale Uniunii Europene.

Alt obiectiv este împiedicarea contractării unor credite imprudente care ar putea amenința întregul sistem al finanțelor publice și ar putea presa Guvernul să le răscumpere la prețuri costisitoare.

Cu toate acestea, insistăm asupra prevederilor legale care dau posibilitatea Ministerul Economiei și Finanțelor de a exercita o constrângere prealabilă în contractarea de credite de către unitățile administrativ-teritoriale: deși OUG nr.45/2003 privind finanțele publice locale este precaută prin faptul că solicită aprobarea datoriei locale de către Ministerul Economiei și Finanțelor, dacă îmbracă forma datoriei interne și externe, în care caz este necesară aprobarea Comisiei de autorizare a contractării sau garantării de împrumuturi interne și externe de către autoritățile administrației publice locale, și în plus introduce o limită maximă a datoriei publice locale pe care unitățile administrativ-teritoriale le-ar putea angaja.

În legătură cu managementul datoriei consolidate a sectorului public, trebuie remarcat că în perioada anilor 2000 – 2005, bugetele locale au reprezentat doar 10-15% din cheltuielile sectorului public în România, iar totalul împrumuturilor unităților administrativ-teritoriale au reprezentat în 2005, 15% din întreaga datorie a sectorului public.

Pe termen scurt, plasarea de restricții prealabile asupra împrumuturilor unităților administrativ-teritoriale nu va avea un impact puternic asupra micșorării ratei datoriei pe întregul sector public.

La baza motivației pentru dezvoltarea pieței capitalului privat există încrederea că interesul băncilor și al altor instituții financiare le va motiva să evalueze corect capacitatea împrumutaților de a-și rambursa împrumuturile. Pentru a duplica această funcție la nivelul administrației publice centrale este nevoie de capacitate instituțională complexă în cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor sau al altei instituții corespunzătoare.

Chiar atunci când această capacitate instituțională există, nu există nici un motiv să credem că o astfel de instituție va fi mai eficientă decât creditorii și agențiile de rating sau chiar decât autoritățile administrației publice locale înseși, în evaluarea riscului de credit. Mai mult, analizarea și avizarea de către o structură a administrației publice centrale a creditelor locale poate induce creditorilor impresia unei garanții implicite a statului, transferându-se astfel, instituției care a dat avizarea, responsabilitatea în caz de intrare în incapacitate de plată a unităților administrativ-teritoriale care au contractat împrumuturi sau au emis titluri de valoare.

c) Rolul Guvernului în stimularea dezvoltării pieței creditului local

Politica de dezvoltare a pieței creditului local trebuie să aibă un obiectiv clar definit cu privire la atingerea unui nivel semnificativ al activității de creditare pe perioada imediat următoare, aproximativ 5 ani. Experiența internațională indică faptul că o piață a creditului privat este puțin probabil să se formeze fără câteva forme stimulative de asistență sau intervenție care pot ajuta participanții la piața de capital să se familiarizeze cu creditele locale și să facă disponibile credite pe termen lung, până la 20 de ani, pe care creditorii interni nu le pot furniza.

În mod cert, asistența tehnică și instruirea atât a autorităților administrației publice locale cu potențial de a contracta credite cât și a băncilor comerciale și altor instituții financiare pot să aibă o anumită contribuție la atingerea acestui obiectiv.

Deși piețele de credit local dezvoltate sunt în prezent dominate de creditori aparținând sectorului privat, multe țări în curs de dezvoltare și restructurare au traversat o fază de tranziție în care instituții financiare sau instituții ale administrației publice centrale au jucat un rol important în acordarea celor mai multe credite pe termen lung unităților administrativ-teritoriale, adesea prin fonduri sub-împrumutate sau garantate de către un o instituție donatoare internațională.)

A fost luată în calcul și ipoteza constituirii unei Bănci de Investiții a Autorităților locale – B.I.A.L., regăsindu-se înscrisă la art.1 pct.IV nr.crt.2 din Legea nr.411/2002 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, fără a fi materializată la nivel de normă juridică. Cu toate acestea, problemele legate de impactul asupra bugetului de stat în ceea ce privește costul de capitalizare, au condus Banca Națională a României la concluzia că trebuie să obiecteze la crearea unei asemenea instituții de creditare.

Atunci când Guvernul României va lua în calcul opțiunile de politici pentru a facilita în mod activ dezvoltarea pieței creditului local, va trebui să cântărească învățămintele care pot fi trase din această experiență internațională. Pe de o parte, câteva țări au avut o experiență pozitivă în legătura cu fondurile provenind de la instituțiile donatoare internaționale și sub-împrumutate prin intermediul anumitor forme de „bănci locale” sau „fonduri de dezvoltare”.

Fondurile de dezvoltare locală din Brazilia împrumută direct autorităților administrației publice locale; până acum respectivele credite au fost rambursate la timp și au stabilit câteva precedente pozitive pentru instituțiile financiare private care pot fi interesate să acorde credite locale.

MUFIS – din Cehia – este un model unic în felul sau și exemplar. ) De la început, MUFIS a fost înființat pentru a opera ca intermediar financiar care acordă o linie de credit de fonduri pe termen mediu băncilor comerciale private. Băncile, la rândul lor, acordă împrumuturi autorităților administrației publice locale pentru proiecte de infrastructură și își asumă 100% din riscul împrumuturilor pe care le acordă. Nu au fost cazuri de neplată, iar programul a motivat băncile participante să își extindă creditarea locală folosind resursele lor proprii.)

Pe de altă parte, în ciuda cazurilor de succes, cel puțin în aceeași măsură, fondurile pentru împrumuturi de dezvoltare locală au înregistrat un nivel inacceptabil al nerambursărilor și au sfârșit prin a intra în competiție sau a avea o influență negativă directă asupra piețelor de credit private, perturbând funcționarea acestora și ducând la perpetuarea subvențiilor publice.

„Deși Fondurile de Dezvoltare Locale din anumite țări își celebrează cea de a 25-a aniversare, ele au rămas, în mare parte, doar instrumente dependente de acordurile de împrumut încheiate între instituțiile internaționale și autoritățile publice centrale.”)

Practic, țările care, asemenea României, se aflau în stadiul incipient al dezvoltării pieței creditului local, se confruntă cu o dilemă: pe de o parte posibilitatea ca anumite forme de fonduri de sub-împrumutare guvernamentală să se dovedească esențiale pentru a stimula atingerea unui nivel semnificativ al finanțării infrastructurii locale.

Dacă după evaluarea cu atenție a oportunităților și a riscurilor, Guvernul României ar alege să creeze o formă sau alta a unui fond de dezvoltare locală, care va sub-împrumuta în baza unei linii de credit extern, ar trebui sa facă acest lucru în următoarele condiții :

fondul să fie înființat cu unicul scop de a iniția dezvoltarea unei piețe a creditului privat;

fondul să opereze prin intermediul băncilor comerciale care să își asume responsabilitatea riscului împrumuturilor acordate unităților administrativ-teritoriale participante.

În legătură cu cele de mai sus, fondul să fie astfel gândit astfel încât să poată funcționa cu rapiditate și să se abțină de la evaluări ale proiectelor, lucru care consumă timp și întârzie finanțarea proiectului și construcția, impunând un nivel de analiză care nu este necesar, și care le privează pe bănci și pe unitățile administrativ-teritoriale împrumutătoare de rolul lor firesc de a-și asuma decizia contractării acestor credite.

d) Complementaritatea cu alte mecanisme de transferuri și împrumuturi pentru investiții acordate de către administrația publică centrală unităților administrativ-teritoriale

Anterior am analizat punctele de vedere pro și contra în legătură cu înființarea în România a unui fond menit să stimuleze dezvoltarea unei piețe private de credit local. Separat de această problematică, politicile guvernamentale trebuie să țină seama de faptul că, în mod normal, chiar și în țările dezvoltate, cu piețe dezvoltate ale creditului local, continuă să se desfășoare programe guvernamentale de împrumuturi și/sau fonduri nerambursabile pentru a sprijini proiectele de investiții locale. Indiferent de destinația acestora, este esențial ca asemenea programe să fie structurate în așa fel încât să încurajeze și să completeze eforturile acelor autorități ale administrației publice locale care își pot permite să finanțeze investițiile din resurse proprii, inclusiv prin contractarea de credite de pe piața de capital privată.

Mai mult, trebuie avut în vedere faptul că modul de funcționare a instituțiilor financiare care oferă credite, indiferent cât de restrâns este domeniul lor de activitate, va influența în mod inevitabil dimensiunea și funcționarea pieței private de credit local.

Astfel, este important ca asemenea instituții să adere la standarde de creditare conforme cu acelea pe care guvernul le pretinde din partea instituțiilor financiare private. Există câteva principii de bază pe care toate instituțiile finanțatoare, fie ele publice sau private, trebuie să le urmeze, dar care poate necesită o atenție, chiar și mai mare, din partea creditorilor publici.

e) Insistența asupra rambursării la timp a împrumutului.

Temelia oricărui sistem de credit este „istoria” rambursărilor. Credibilitatea financiară a unităților administrativ-teritoriale, din punctul de vedere al pieței de capital, este dată de gradul în care acestea au respectat scadențele pentru rambursarea împrumuturilor contractate . Ca atare, orice instituție publică finanțatoare, cum ar fi fondul de mediu, trebuie să urmărească îndeaproape și să colecteze plățile pentru rambursarea împrumuturilor acordate unităților administrativ-teritoriale, chiar dacă astfel de împrumuturi sunt finanțate de la bugetul de stat și sunt acordate în condiții favorabile, fără dobândă sau cu dobânzi preferențiale.

Nu este nimic mai dăunător pentru dezvoltarea pieței creditului local decât stabilirea unui precedent care să inducă în rândul autorităților administrației publice locale percepția că, la o adică, nu vor mai trebui să ramburseze împrumuturile.

f) Nici o garanție guvernamentală și nici o răscumpărare a datoriei publice locale de către guvern

Pentru ca o piață a creditului local să fie viabilă și pentru ca autoritatea administrației publice centrale să fie capabilă să separe riscurile datoriei publice centrale de cele asociate datoriei publice locale este esențial ca aceste credite acordate pe piața locală, oricare ar fi sursa finanțării, să nu fie acoperite de garanții ale statului sau preluate la datoria statului. Pentru o piață a creditului eficientă, este necesar ca acei care sunt creditori să evalueze cu rigurozitate riscul de credit și să acorde împrumuturi bazate pe aceste evaluări.

Nici o analiză de credit de acest fel nu va avea loc dacă există garanții guvernamentale, din moment ce creditorul va acorda creditul bazându-se pe garanțiile guvernului pentru rambursare, mai degrabă decât pe credibilitatea financiară a unității administrativ-teritoriale în cauză. În întreaga lume, există o multitudine de exemple recente de împrumutare excesivă a unităților administrativ-teritoriale din cauza existenței garanțiilor statului sau din cauza cadrului legislativ suficient de ambiguu, pentru ca anumiți creditori să creadă că este vorba de garanții implicite ale statului.

Așa cum am precizat de la bun început, dezvoltarea rapidă a pieței creditului local nu este un scop în sine. Obiectivul este înființarea unei piețe prudente, capabile de evaluarea riscului și de furnizarea de capital pe termen lung.

g) Evitarea subvențiilor la dobândă

Dezvoltarea unei piețe de credit competitive a sectorului privat va fi accelerată dacă instituțiile publice nu acordă împrumuturi cu dobânzi subvenționate. Atât timp cât sunt disponibile împrumuturile subvenționate, puține autorități ale administrației publice locale vor alege să împrumute de la alți creditori la dobânda pieței.

Dacă Guvernul vrea să subvenționeze investițiile în anumite sectoare sau domenii de activitate, trebuie să facă acest lucru, așa cum se întâmplă, în anumite cazuri, în prezent, prin intermediul fondurilor cu destinație specială care să finanțeze doar o parte a costului investițiilor. Astfel, autoritățile administrației publice locale sunt stimulate să finanțeze pe cont propriu restul costurilor, inclusiv prin folosirea creditelor private, la dobânda pieței.

Trebuie reținut că majoritatea țărilor, în Europa Centrală și de Est, la fel ca peste tot în lume, nu aderă de fapt în totalitate la acest principiu al evitării dobânzilor subvenționate pentru orice împrumuturi acordate unităților administrativ-teritoriale. Fondurile de mediu în toată lumea, de exemplu, împrumută unitățile administrativ-teritoriale cu dobânzi subvenționate.

Deși nu sunt o practică recomandată, nu este obligatoriu ca asemenea programe de împrumut subvenționate să submineze dezvoltarea pieței private de credit, cu condiția ca guvernul să definească foarte clar categoriile de proiecte locale de investiții care sunt eligibile pentru a fi primi credite din aceste fonduri, delimitându-le de restul investițiilor publice locale. Împrumutul subvenționat devine atunci un împrumut „cu destinație specială”, analog „fondurilor cu destinație specială”, lăsând autorităților administrației publice locale libertatea de a strânge restul de fonduri necesare în forma pe care o consideră a fi cea mai eficientă din punct de vedere al costului.

h) Imperativul major al dezvoltării instituționale și al dezvoltării capacității

Indiferent cât de bine ar fi conceput, un set de politici și de legi cu privire la creditul local, nu poate aspira să contribuie în mod semnificativ la crearea unei piețe de credit local eficiente și reglementate în mod corespunzător, dacă nu este încadrat într-o strategie generală de dezvoltare instituțională și de dezvoltare a capacității.

În acest proces trebuie să se implice toți actorii importanți ai pieței de credit local, atât din partea cererii și ofertei, cât și din partea altor instituții cheie; a se vedea în acest sens tabelul de mai jos. Recomandările conținute în această lucrare se axează pe problemele în care legea trebuie să clarifice rolurile și responsabilitățile celor implicați, cu scopul de a minimiza distorsionarea eficienței pieței și slăbirea disciplinei financiare locale.

Principalele instituții implicate în dezvoltarea pieței creditului local:

i) Cererea de credit local și nevoile investiționale

Deoarece România este hotărâtă să implementeze un program complex pentru aderarea la Uniunea Europeană, creșterea nivelului investițiilor private și publice reprezintă o provocare considerabilă pentru a susține creșterea economică și modernizarea infrastructurii, concomitent cu menținerea unui mediu macroeconomic stabil. Unitățile administrativ-teritoriale și serviciile publice de interes local vor juca un rol important în acest context, din moment ce sunt responsabile pentru angajarea într-o mare parte a investițiilor de infrastructură necesare. Creșterea ratei de investire la nivelul unităților administrativ-teritoriale și al serviciilor publice locale va avea implicații asupra alcătuirii programului fiscal al guvernului, inclusiv finanțarea contului curent pe termen mediu.

În urma adoptării OUG nr.45/2003 privind finanțele publice locale, administrația publică centrală asigură transferuri de la bugetul de stat numai pentru investițiile finanțate parțial din împrumuturi externe. În general, investițiile efectuate la nivelul unităților administrativ-teritoriale au fost sub nivelul necesar, fie și numai pentru efectuarea lucrărilor de înlocuire/reabilitare.

Investițiile publice locale sunt mult sub nivelul necesar pentru a respecta cerințele Uniunii Europene în ceea ce privește infrastructura. În prezent, cea mai mare parte a infrastructurii este învechită și necesită un efort deosebit pentru a fi înlocuită și modernizată. Servicii publice locale, precum alimentarea cu apă, canalizarea și colectarea deșeurilor solide, sunt furnizate în momentul de față la costuri unitare mari. Din acest motiv, creșterea nivelului unor astfel de servicii ar necesita investiții considerabile. O parte din extinderea, înlocuirea și reînnoirea infrastructurii locale va trebui finanțată din bugetele locale.

In prezent, fondurile nerambursabile acordate de Uniunea Europeană, ISPA și SAPARD, sunt disponibile pentru programe de investiții publice locale. Se înțelege, de asemenea, ca aceste fonduri vor finanța parțial investițiile în utilitățile publice realizate în cadrul parteneriatului public-privat la nivel local.

j) Disponibilitatea și capacitatea instituțiilor sectorului financiar de a credita unitățile administrativ-teritoriale. Oferta.

Sectorul financiar în România este încă dominat de către bănci, în calitate de centre ale activității financiare și ale finanțării comerciale. În prezent, sectorul bancar de stat se confruntă cu o mare criză rezultată în urma lipsei de capital și a unui portofoliu de împrumuturi neperformante. Este de asemenea o consecință a politicilor din trecut, conform cărora băncile comerciale de stat au fost forțate să susțină financiar un sector neperformant din economia reală. O mare prioritate pe termen scurt o constituie masiva restructurare a acestor bănci ca și privatizarea lor.

Sunt în total 46 bănci în România, din care 4 cu capital integral de stat; activele totale ale acestora din urmă se ridică la 64% din totalul activelor sectorului bancar. În ciuda poziției dominante rezultate din activele totale și capitalul social, profitul lor cumulat reprezintă doar 20 % din profitul realizat la nivelul întregului sector bancar.

Datorita unui portofoliu mare de împrumuturi neperformante, rezervele lor totale pentru riscul general de credit ating un nivel semnificativ.

În prezent, doar trei bănci importante cu capital majoritar de stat au fost privatizate – Banca Română de Dezvoltare, Banc Post și Banca Agricolă. Una din băncile cu capital majoritar de stat – Bancorex – a fost lichidată, iar cea mai mare, se află într-un proces masiv de restructurare, respectiv Banca Comercială Română.

Piețele de capital au fost folosite pentru a se putea tranzacționa acțiunile obținute de cetățenii români în cadrul programului de privatizare în masă, dar nu și pentru a atrage sume importante de capital nou.

Piața creditelor de stat este încă insuficient dezvoltată, cu grad de lichiditate redus și incomplet deschisă. Până acum, piața titlurilor de stat a rămas doar o piață primară. Piața secundară pentru aceste titluri de valoare este doar la începutul dezvoltării sale.

O piață secundară pe deplin funcțională pentru titlurile de valoare ar oferi o sursă sigură pentru finanțarea internă la prețul pieței a datoriei guvernamentale și ar oferi o structură determinată de piață a termenelor și a dobânzilor la titlurile de stat.

Cele mai multe bonuri de tezaur sunt emise pe 3 – 6 luni, foarte puține pe 9 luni. Frecventa licitațiilor a fost schimbată de la trimestrial la lunar.

Nu există suficientă cerere pentru investițiile pe termen lung din cauza bazei instituționale a sectorului investitorilor insuficient dezvoltate. Fondurile mutuale investesc pe piața financiară pe termen scurt, în titluri de valoare guvernamentale și în acțiuni. Companiile de asigurări sunt restricționate în investițiile lor din cauza legii și a lipsei capacității de management a portofoliului activ. Fondurile de pensii se așteaptă să fie operabile în următorii ani.

Pentru sectorul întreprinderilor, cu excepția unui aflux mic de investiții străine directe, nici un alt tip de surse de finanțare nu a înlocuit disponibilitatea în scădere a creditelor bancare. Arieratele între întreprinderi au continuat să crească. Din cauza slabei performanțe a sectorului real, cele mai multe bănci au renunțat la creditarea clienților în favoarea investițiilor în titluri de stat și a depozitelor la Banca Națională a României.

În general, din cauza dobânzilor mari, băncile și-au continuat politica lor de a nu acorda împrumuturi, dar de această dată mai puțin din cauza scăderii cererii de credite și mai mult ca răspuns la structura actuală a dobânzilor la titlurile de stat și depozitelor la Banca Națională a României, care oferă câștiguri mai mari sau mai sigure pentru bănci decât împrumuturile către clienți.

k) Băncile de obligațiuni locale

Băncile de obligațiuni locale, spre deosebire de băncile de dezvoltare locală cu capital subvenționat, sunt doar un intermediar prin care unitățile administrativ-teritoriale mai mici dobândesc acces la piața de capital privat.

De cele mai multe ori, unitățile administrativ-teritoriale mici au necesități de finanțare atât de reduse încât nu pot atrage atenția și nu pot avea acces la diferitele surse de capital. În plus, în asemenea cazuri, costurile asociate obținerii finanțării devin un procent prea mare din finanțarea propriu-zisă. Chiar finanțatorii sunt adesea neinteresați în a depune eforturi pentru a împrumuta pentru proiecte sau clienți atât de mici.

În general, băncile de obligațiuni locale sunt create prin lege pentru a împrumuta de pe piața privată de capital în numele unităților administrativ-teritoriale mici, urmând să subîmprumute capitalul respectiv unităților administrativ-teritoriale mici distribuind astfel costurile asociate obținerii finanțării mai multor proiecte de dimensiuni mici.

Obligația băncii locale de obligațiuni de a rambursa împrumuturi se limitează la rambursările pe care le primește de la unitățile administrativ-teritoriale pentru împrumuturile angajate de acestea. Banca de obligațiuni locale nu duce ca atare la creșterea creditelor. Însă acest tip de instituție oferă, în mod cert, niște servicii pieței de capital, cum ar fi:

investește timp în aprobarea proiectelor și creditelor;

monitorizează folosirea sumelor din împrumuturi în scopul pentru care au fost angajate împrumuturile;

și monitorizează rambursarea de către unitățile administrativ-teritoriale a împrumuturilor

În acest fel, autoritățile administrației publice locale și proiectele care sunt prea mici pentru a atrage atenția, obțin accesul pe piața de capital prin intermediul băncii de obligațiuni locale care pune aceste împrumuturi mici laolaltă.

În prezent nu există nici o prevedere legală care să permită crearea unei astfel de instituții. Ar trebui să se ia în considerare dacă există sau nu potențial pentru o asemenea instituție și în România.

l) Exemple de procedură de ajustare a datoriei și de redresare financiară a administrațiilor locale insolvabile

Exemplu de procedură de ajustare a datoriei și de redresare financiară

a administrațiilor locale insolvabile în Ungaria

Notă: Textul descrie procesul de ajustare a datoriei și de faliment local pentru unitățile administrativ-teritoriale din Ungaria, pe baza prevederilor Actului privind Ajustarea Datoriei Locale din anul 1996.

Procesul de ajustare a datoriei poate fi inițiat fie de către autoritățile administrației publice locale, fie de către creditor, printr-o plângere în instanța judecătorească. Condiția pentru declararea unei situații de neplată/insolvabilitate este neplata în termen de 60 de zile a unei facturi sau ordin de plată sau a unui termen de plata scadent sau neîndeplinirea unei obligații decurgând dintr-o sentință judecătorească sau a unei obligații rezultate din declararea anterioară a falimentului.

Odată ce anumite condiții de notificare au fost îndeplinite de către primar/consiliul local și creditor, instanța judecătorească stabilește existența condițiilor de neplată și desemnează un administrator financiar. Printre responsabilitățile administratorului financiar se numără monitorizarea operațiunilor autorității publice locale și asigurarea oferirii serviciilor publice obligatorii prin lege.

Administratorul financiar trebuie să semneze toate obligațiile și plățile. În plus, banca unității administrativ-teritoriale nu poate executa orice garanții sau plăți pe piață fără contrasemnătura administratorului.

Consecințele procesului de ajustare a datoriei din punct de vedere al creditorilor includ următoarele :

toate datoriile devin scadente;

toate obligațiile continuă să acumuleze dobânda;

datoriile trebuie raportate în termen de 60 de zile administratorului financiar;

dacă un creditor omite un termen, nu este posibilă obținerea unei proceduri și nu se poate proceda la executarea silită a datoriei decât după trecerea a 2 ani de la data încheierii procesului de ajustare a datoriei.

Acțiunile autorităților administrației publice locale sunt limitate sever odată ce procedura de ajustare a fost inițiată. În mod special, autoritatea administrației publice locale nu poate:

să angajeze un alt împrumut;

să creeze noi întreprinderi;

să achiziționeze proprietăți.

Este formată o comisie de ajustare a datoriei, compusă din administratorul financiar, primar, notar, președintele comisiei de buget-finanțe a consiliului local și un alt consilier local. Comisia pregătește un proiect de buget de urgență, inclusiv o listă detaliată a funcțiilor publice și finanțarea lor. Cu toate acestea, chiar și în această sferă, există limitări severe, căci bugetul de urgență nu va finanța sănătatea publică, facilitățile sociale și educaționale care au o cotă de utilizare mai mică de 50% sau facilități al căror cost depășește cu mai mult de 30% media națională pentru acel tip de facilități.

Sunt inițiate negocieri pentru a găsi soluții de compromis pentru programul de reorganizare și acordul dintre debitor și creditor. Noul plan este remis în scris judecătoriei. În cazul în care corespunde cerințelor Actului, procedura de ajustare a datoriei va fi încheiată și compromisul va fi publicat în Registrul Întreprinderilor. Administratorul financiar poate supraveghea implementarea compromisului. Un acord de compromis poate include lichidarea unor active ale unității administrativ-teritoriale.

Capitolul 3

Politici financiare privind contractarea

datoriei publice locale

Deși până în prezent creditul public local nu a jucat un rol prea mare în finanțarea economiei locale, este foarte probabil ca și în Romania crearea pieței creditului local să devină o problemă de importanță strategică pentru comune, orașe și municipii, așa cum s-a întâmplat și în alte țări din Europa de Est.

În ultimul deceniu, autorităților administrației publice locale le-au fost încredințate responsabilități majore. Cu toate acestea, nu a existat, din partea administrației publice centrale, o preocupare permanentă pentru corelarea responsibilităților cu resursele disponibile, cum ar fi: asistența persoanelor cu handicap, protecția copilului, cheltuielile de capital pentru școli, etc., ceea ce a făcut ca administrația publică locală să suporte povara crescândă a cheltuielilor necesare pentru asigurarea serviciilor publice de interes local la standardele corepunzătoare, povară chiar insuportabilă.

Guvernul având la dispoziție resurse limitate pentru investiții, trebuie să adopte măsuri pentru menținerea stabilității macroeconomice ceea ce va diminua în continuare nivelul transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale.

Procesul de integrare în Uniunea Europeana – UE, va necesita investiții masive pentru protecția și reabilitarea mediului, în special pentru rampe de gunoi, incineratoare, stații de tratare a apei și alte utilități publice locale. Asa cum se întâmplă în alte țări și sectorul public din România va trebui să contribuie în mod semnificativ la aceste investiții și să participe cu 25% la cofinanțarea proiectelor care vor beneficia de fonduri nerambursabile UE destinate țărilor în curs de aderare. Dezvoltarea capacității de a identifica și disponibiliza resurse financiare locale prin intermediul accesului la împrumuturi private va fi o precondiție a aportuluiunităților administrativ-teritoriale la acest masiv angajament.

În condițiile OUG nr.45/2003 privind finanțele publice locale, unitățile administrativ-teritoriale au început să contracteze împrumuturi bancare pentru a finanța investiții publice locale, tendință care în prezent este în creștere. Aceasta demonstrează dorința autorităților administrației publice locale și a creditorilor de a-și asuma riscul angajamentelor prin împrumuturi pe termen scurt, mediu și lung și de a „experimenta” forme mai puțin familiare de împrumut adaptate acelor caracteristici ale autorităților administrației publice locale care le deosebesc radical pe acestea de împrumutații din sectorul privat. Pe măsură ce situația macroeconomică se va îmbunătăți și sectorul financiar se va consolida, astfel că se poate aștepta ca împrumuturile contractate de unitățile administrativ-teritoriale prin intermediul băncilor comerciale să se înmulțească semnificativ.

3.1. Strategia autorităților publice locale

privind împrumuturile publice locale

România poate, să tragă învățăminte din riscurile care au apărut în alte țări. De la cazul Braziliei și până la cel al Rusiei, apelarea excesivă la împrumuturi din partea autorităților administrației publice locale sau contractarea datoriilor în lipsa unui cadru legal adecvat menit să clarifice probleme critice, precum statutul garanțiilor sau care sunt remediile aflate la dispoziția creditorilor în caz de neplată din partea unităților administrativ-teritoriale, au mărit crizele economice naționale.

Termenul de „piață de credit local” este o prescurtare uzitată pentru „piața de credite acordate unităților administrativ-teritoriale, indiferent că sunt comune, orașe, municipii sau județe”. Deși piața creditului local poate include societăți comerciale aflate integral în subordinea unităților administrativ-teritoriale, societăți mixte precum și alte entități care realizează investiții în infrastructura locală, considerațiile conținute în această lucrare se limitează la unitățile administrativ-teritoriale. Îmbunătățirea cadrului legislativ menit să reglementeze dezvoltarea creditului local ar trebui să fie rezultatul unor politici mai cuprinzătoare, bazate pe următoarele elemente :

a) Obiectivul promovării împrumuturilor

Promovarea împrumuturilor nu este, în mod clar, un scop în sine. Împrumuturile contractate de unitățile administrativ-teritoriale cu scopul de a finanța deficitul contului curent, măresc datoriile care vor trebui plătite de contribuabili în anii viitori, fără a spori productivitatea și mijloacele de rambursare. Împrumutarea prematură, contractată înainte ca autoritatea administrației publice locale să își fi evaluat solvabilitatea sau să își fi identificat în mod clar prioritățile investiționale, va duce aproape sigur la epuizarea resurselor bugetare locale și la mărirea riscului la nivelul sistemului fiscal.

Scopul primar al dezvoltării pieței creditului local este de a mări volumul investițiilor pentru sustinerea serviciilor publice de interes local esențiale. Într-o perioadă în care, în întreaga țară, autoritățile de la toate nivelurile se confruntă cu constrângeri bugetare majore, împrumuturile prudente ar putea mări capacitatea investițională. Programele de investiții bine structurate conduc la realizarea unor infrastructuri necesare azi, finanțarea datoriilor făcându-se însă mai târziu, fie din veniturilor viitoare generate de obiectivele respective de investiții, fie prin intermediul tarifelor percepute de la utilizatori, fie pe baza economiilor realizate la costul de furnizare a serviciilor publice respective.

În atare condiții , deosebit de importantă este stabilirea cadrului legislativ și a politicilor înainte ca procesul de creditare locală să ia amploare.

Pentru moment, România are avantajul că nu a avut încă loc o „explozie” a creditelor acordate unităților administrativ-teritoriale. Multe alte țări s-au confruntat întâi cu situația unui număr mare de unități administrativ-teritoriale cu datorii contractate și, abia apoi s-au trezit obligate să încerce să reconstruiască ex post facto un cadru legal care să fie potrivit cu interesul tuturor factorilor implicați de a se dezvolta portofoliul de credite sănătoase și de a se limita practicile abuzive și excesive. România are astfel posibilitatea de a dezvolta întâi cadrul de reglementare, și de fapt a făcut deja pași importanți în această direcție, anticipând dezvoltarea viitoarei piețe.

Potențialul benefic al unei piețe de credit local așezate pe baze sănătoase este foarte mare, însă la fel de mare este și riscul asociat unor împrumuturi insuficient pregătite.. Este în interesul tuturor factorilor implicați: autoritățile administrației publice locale, Guvernul, băncile și investitorii interesați de piața de credit local, ca aspectele legate de politicile privind dezvoltarea pieței creditului local să fie bine înțelese, iar cadrul legal corespunzător să fie definit înainte ca piața să înceapă să funcționeze.

b) Oportunitatea competiției între împrumuturile bancare și titlurile de valoare locale

Există mai multe instrumente de finanțare prin credit la nivelul unităților addministrativ-teritoriale. Un împrumut bancar acordat unei unități administrativ-teritoriale este diferit ca structură de o emisiune de titluri de valoare locale adresată fondurilor de pensii sau altor investitori. Cu toate acestea, cele două forme de credit pot servi aceluiași scop, al finanțării unei investiții pe termen mediu pentru o unitate administrativ-teritorială.

Istoric vorbind, pentru finanțarea creditului local anumite părți ale lumii, ca de exemplu țările din Europa de Vest, s-au bazat mult mai mult pe împrumuturi bancare decât pe titluri de valoare vândute pe piața de capital, în vreme ce alte țări, printre care Statele Unite ale Americii, s-au bazat mai mult pe obligațiuni locale.

Există distincții importante între cele două instrumente: o emisiune publică de obligațiuni locale necesită publicarea unor informații financiare, ceea ce o face mult mai transparentă decât un împrumut bancar. În cazul unui împrumut bancar, în mod normal, informația este dezvăluită doar creditorilor.

Oricum, o țară ca România, proaspăt angajată pe calea dezvoltării pieței de credit local, nu are nici un motiv ca prin intermediul sistemului de legi să aleagă o formă de creditare în detrimentul celeilalte. Același cadru legal de bază se poate și trebuie aplicat ambelor tipuri de instrumente de îndatorare, fără discriminare între ele.

Competiția între bănci și piața obligațiunilor poate contribui la păstrarea costurilor de obținere a capitalului cât mai jos posibil pentru autoritățile locale împrumutate.

Concluzii

În situația în care autoritățile administrației publice locale recurg la contractarea unor împrumuturi publice, în limite rezonabile, poate prezenta unele avantaje față de mărirea fiscalității, și anume:

a) împrumutul nu este prelevat de aceleași categorii sociale ca și impozitul și este un procedeu care nu se bazează pe constrângere;

b) împrumutul este un procedeu mai comod decât impozitul, pentru că nu mărește imediat fiscalitatea. Se apelează la împrumutul public, în momentul în care colectivitatea locală are nevoie de resurse, iar fiscalitatea a atins pragul maxim de suportabilitate socială.

Pentru a exista un management corect al utilizării acestei modalități de atragere a resurselor financiare, este nevoie să se ia în calcul și dezavantajele pe care acest procedeu le presupune. Astfel, trebuie arătat că, împrumutul public angajează generațiile viitoare, obligându-le să suporte cheltuielile de rambursare contractate, mai ales pe termen lung.

BIBLIOGRAFIE

Anghelache G., Belean P. (2003), „Finanțele publice ale României“, Editura Economică, București.

Belean P., Anghelache G. (2005), „Finanțele publice ale României“, Editura Economică, București.

Anghelache G., (1999), „Finanțe – monedă“, Editura ERA, București.

Bălănescu R., Bălășescu F., Moldovan E., (1994), „Sistemul de impozite“, Editura Economică, București.

Belean P., Gabriela Anghelache (2004), „Trezoreria statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil“, Editura Economică, București.

Belean P., (1995), „Posibilități de perfecționare a activității Trezoreriei Finanțelor Publice“, Revista finanțe, credit, contabilitate, nr. 2-3, București.

Belean P., (2000) „Trezoreria Statului în România“ – Evoluție, structură organizatorică, coordonate ale contabilității, Editura Vasile Goldiș – University Press, Arad.

Manolescu Gh., (1997), „Moneda și ipostazele ei“, Editura Economică, București.

Manolescu Gh., (1997), „Buget, abordare economică și financiară“, Editura Economică, București.

Legea Datoriei Publice nr. 313, publicată în Monitorul Oficial al României nr.577/29.06.2004

Lege privind Codul fiscal nr.571/22.12.2003, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.927/23.12.2003

Legea finanțelor publice nr. 500, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13.08.2002.

Ordonanța de Urgență privind finanțele publice locale nr.45/05.06.2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr.431/19.06.2003

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.92 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completarile ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.560/24.06.2004