Controlul Legalitatii Ca Element Distinct al Controlului Administrativ In Autoritatile Publice Localedocx

=== Controlul legalitatii ca element distinct al controlului administrativ in autoritatile publice locale ===

UNIVERSITATEA LIBERĂ INTERNAȚIONALĂ

CATEDRA : DREPT

TEZA DE MASTER

Controlul legalității ca element distinct al controlului administrativ

ÎN AUTORITĂȚILE PUBLICE LOCALE

Autorul: Viorica PODUBNÎI,

masterand an. II

Conducătorul științific: POPA VICTOR, doctor habilitat,

profesor universitar

CHIȘINĂU, 2016

CUPRINS

INTRODUCERE 3

CAPITOLUL I. ABORDĂRI GENERALE PRIVIND CONTROLUL ADMINISTRATIV 8

1.1 Noțiuni privind controlul administrativ 8

1.2 Formele controlului administrativ 15

1.3 Condițiile și efectele controlului administrativ 26

CAPITOLUL II. Controlul legalității ca element distinct al controlului administrativ 33

2.1 Noțiunea, esența și scopul controlului de legalitate 33

2.2 Subiectul și obiectul controlului de legalitate 39

2.3 Procedura controlului de legalitate 53

CAPITOLUL III. Practica existentă în Republica Moldova în asigurarea controlului de legalitate 60

3.1 Aspecte practice privind transparența controlului administrativ 60

3.2 Perspectivele amendării cadrului legal în Republica Moldova 69

3.3Studiu de caz 76

CONCLUZII 79

BIBLIOGRAFIE 82

ANEXE 85

ADNOTARE 89

INTRODUCERE

Prezenta lucrare, întitulată „Controlul legalității ca element distinct al controlului administrativ” abordează un subiect foarte important și actual pentru știința și practica dreptului administrativ din Republica Moldova.

Actualitatea temei. Evoluția și democratizarea permanentă a societății condiționează un ansamblu de transformări social-economice ale instituțiilor și relațiilor din societate atît sub aspect cantitativ, cît și calitativ. În acest context, au loc modificări nu doar în conținutul și funcțiile instituțiilor politice, ci și în raporturile acestor instituții cu elementele din societatea civilă.

Realizarea reformelor în Republica Moldova și asigurarea unui mediu social–economic decent, echitabil și stabil pentru populație sînt posibile doar în prezența unui sistem de administrare contemporan, dezvoltat în baza principiilor științifice. În acest context, menționăm că administrația publică fiind o știință relativ nouă în lume și foarte nouă în Republica , organele centrale și locale ale administrației publice din întîmpină greutăți mari în elaborarea planurilor de activitate, stabilirea priorităților, soluționarea celor mai diverse probleme practice. La etapa curentă e necesar de a evita întrucît e posibil învățarea din propriile greșeli și de a stimula cît mai mult utilizarea experienței altor țări, care deja au depășit problemele Moldovei la etapa dată. [33, p.5].

Administrația publică, ca activitate absolut necesară în procesul realizării valorilor politice, are scopul de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesităților societății, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor valori. Ca atare, prin însăși natura sa, administrația publică necesită supunere față de multiple forme de control, cu scopul asigurării înfăptuirii acestor valori politice. Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administrației publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfășurarea unui amplu proces administrativ, în deplină concordanță cu cerințele și trebuințele societății în cadrul căreia este organizat.

Garanția juridică a îndeplinirii conforme a activității organelor administrației publice cu rigorile stabilite de forurile politice îl constituie controlul asupra modului în care aceste organe și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, de către însăși autoritățile administrative sau de către autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.

Controlul activității administrației publice este o cerință care reiese din principiului legalității care dirijează activitatea administrației publice și care supune instituția administrativă obligației de a emite ori adopta acte administrative cu respectarea dispozițiilor prevăzute de legislație. [67, p.26].

O superbă pledoarie pentru rolul și semnificația controlului dar, mai ales, o descriere a modului în care acestea sunt denaturate în practică, regăsim în lucrarea profesorului Ilie Iovănaș, care pornește de la cîteva adevăruri pe care le recunoaște fiecare dintre noi, și despre care constată cît de mult sunt ele adeseori deformate în practică. Este unanim acceptată necesitatea controlului, în societate, în general, în toate domeniile vieții economice, sociale, politice. ”Cu toate acestea, controlul dă naștere unor tensiuni și chiar resentimente ale celui controlat față de cel care controlează”. El creaza, astfel, pentru cel controlat o stare de neliniște care este determinată , nu de actul de control în sine, ci de modul în care acesta este conceput și exercitat, de unde o anumită perceptivitate negativă cu privire la el.

De regulă, controlorul se comportă de cele mai multe ori ca și cînd finalitatea activității sale ar fi descoperirea unor greșeli, unor abateri de la lege, și sancționarea acestora. Iar dacă nu există, fie trebuie inventate, fie trebuie căutate cu o sîrguință demnă de o cauză mai nobilă, încît pînă la urmă trebuie descoperite. Este evident că o asemenea concepție este de neacceptat din punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept, în care pîrghiile de control trebuie să reprezinte modalitatea prin care să se constate modul de executare a unor activități, de transpunere practică a unor acte normative, rezultate aplicării actului decizional, pozitive și negative, în egala măsură. Iar în funcție de aceste constatări, trebuie realizată o analiză obiectivă pentru a se stabili măsurile necesare pentru îmbunătățirea activității. Controlul nu trebuie să reprezinte astfel un instrument de presiune și de tensiune, ci un instrument care arată modul în care acționează cel chemat să aplice decizia, precum și procentul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă [13, p.267].

Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative și a însăși actului decizional, fiind o importantă latură a factorilor de conducere socială. Controlul este, de asemenea, și un important mijloc de realizare a funcțiilor de reglare și autoreglare a întregului sistem. [37, p.152].

Actualitatea temei este condiționată și de faptul că la moment, una dintre prioritățile de activitate a forțelor guvernamentale ale Republicii Moldova o constituie integrarea în comunitatea europeană. Realizarea cu succes a acestei linii este imposibilă fără a atinge anumite standarde europene în organizarea și funcționarea instituțiilor politice și sociale, fără aducerea la concordanță a sistemului nostru politic și social cu sistemele respective din alte state europene. Totodată, se impune necesitatea de a implementa și a asigura respectarea în cadrul administrației publice a unor principii general-acceptate precum transparența decizională, asigurarea accesului la informație a societății civile și asigurarea controlului asupra activității administrative.

Mai mult decît atît, experiența acumulată de statele europene în domeniul asigurării unui control asupra actelor administrative reprezintă o sursă valoroasă pentru tînărul stat Republica Moldova. Studierea acestei experiențe și colaborarea pe plan internațional poate contribui la o eficacitate mai sporită în activitatea de luare a deciziilor și, respectiv, la o integrare europeană mai rapidă a statului nostru. Din acest motiv, în elaborarea tezei s-a ținut cont atît de legislația și experiența națională în domeniu, precum și de practica altor țări mai experimentate în acest domeniu, de cerințele și recomandările anumitor instituții și organisme internaționale.

Gradul de cercetare a temei. Problematica respectivă s-a bucurat de cercetare atît din partea autorilor autohtoni, cît și a celor străini. Din lucrările publicate în Republica Moldova pot fi menționate cercetările profesorilor și experților Academiei de Administrare Publică: Dastic Angela „Contenciosul administrativ” [21], Mihail Platon „Administrația publică,Curs universitar” [41], „Aspecte generale privind administrația publică” [43], „Organisme democratice funcționale ale statului” [44]. În aceste lucrări autorii efectuează o analiză a esenței și naturii conceptului de control administrativ, a elementelor și funcțiilor controlului administrației.

O lucrare cu o valoare deosebită pentru problematica ce ne interesează este „Curs de drept administrativ” [18,19] a autorului Ion Creangă. Aici sunt cercetate așa probleme precum controlul activității administrației publice, procedura controlului de legalitate din Republica Moldova.

Autorii moldoveni Popa Victor, Chiriac Liubomir și Mocanu Victor au tratat în lucrarea „Ghidul primarului” [46] așa aspecte ale controlului din administrația locală precum: noțiunea contolului administrativ, statutul organului abilitat cu dreptul de exercitare a controlului, condițiile de valabilitate a actului administrativ.

Paralelele dintre control și democrație, control și descentralizare, control și instituții publice au fost abordate de experții Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul” în lucrarea „Practici de audit democratic în prevenirea corupției” [36]. În această monografie autorul cercetează astfel de momente precum noțiunea de control al activității administrației publice, parteneriatul cu administrația publică locală și planificarea participativă.

Lucrarea „Teoria administrației publice” [52], a autorului Aurel Sîmboteanu, abordează așa subiecte importante pentru lucrarea de față precum organizarea administrației publice, sistemul administrației publice centrale și locale, precum și formele de organizare ale administrației publice.

Lucrarea „Drept administrativ” [39], elaborată de autorii Ștefan Belecciu și Maria Orlov, prezintă momente importante referitoare la formele controlului exercitat asupra activității administrației publice.

Din autorii străini trebuie să menționăm, în primul rînd, contribuția cercetătorului român Corneliu Manda, care efectuează o analiză profundă teoretică a noțiunilor fundamentale ale controlului administrativ, precum și a obiectului și conțintului controlului administrativ în lucrarea „Știința administrației.Curs universitar” [34].

Trăilescu Anton face o analiză profundă a termenului de control administrativ, a modului de funcționare și organizare a administrației publice și a principalelor acte administrative în lucrarea „Drept administrativ” [59]. Cercetarea noțiunii de act administrativ și a categoriilor acestuia este efectuată de autorul român Mircea Preda în lucrarea întitulată „Drept administrativ. Partea generală” [48].Controlul legalității actelor administrative de autoritate este descrisă în lucrarea „Actele și faptele de drept administrativ” [50], elaborată autorul Valentin I. Priscaru.

Scopul prezentei lucrări îl constituie studierea aprofundată a conținutului și caracteristicilor controlului administrativ de legalitate, precum și cercetarea complexă a modului de realizare a controlui de legalitate.

Obiectivele lucrării de față sunt:

elucidarea aspectelor teoretice de bază referitoare la noțiunea de control administrativ în general, și la cel de control de legalitate, în particular;

analizarea conținutului și caracteristicilor esențiale ale actului administrativ și procesului decizional;

cercetarea esenței, trăsăturilor și importanței activității de control al actelor administrative;

identificarea cadrului legislativ care permite organelor abilitate de a efectua controlul de legalitate;

evidențierea și studierea formelor și metodelor de bază prin care se realizează controlul asupra activității autoritaților publice locale.

Baza metodologică a cercetării științifice. În procesul lucrului asupra lucrării de față autorul a utilizat metoda cercetării documentare. Totodată, caracterul multiaspectual al temei a condiționat aplicarea unor metode și tehnici cu caracter divers: metode generale (sistematică, comparativă, istorică, tipologică, modelarea); metodele analitică și sintetică; metoda dialectică; metode și tehnici sociologice (observarea); metode juridice (formal juridică, juridică comparată); metode statistice (gruparea și centralizarea statistică, analiza datelor statistice).

Noutatea științifică a lucrării. Problematica controlului de legalitate în administrația publică locală s-a bucurat de o cercetare generală, atît de specialiștii autohtoni, cît și de cei străini. În prezenta lucrare am studiat principalele repere teoretice ce se referă la noțiunea de control administrativ în general, și la cele de control de legalitate, în particular. Am elucidat și modalitățile de desfășurare în practică a procesului de control asupra autorităților publice locale din Republica Moldova.

La fel, am examinat principalele forme și metode prin care se realizează controlul asupra actelor administrative. Apoi, am identificat un șir de mecanisme de îmbunătățire a gradului de efectuare a controlului, bazîndu-ne pe practicile altor state.

În final, lucrarea are și o parte practică, în care am studiat modalitatea și esența efectuării controlului de legalitate de căte Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat și am venit cu mențiuni și propuneri pentru legea ferendă.

Volumul și structura tezei au fost concepute în corespundere cu scopul și obiectivele cercetării, avînd următoarea configurație: introducere, trei capitole, încheiere și recomandări, lista surselor bibliografice și anexe.

Capitolul unu se referă la abordările teoretice de bază privind controlul administrativ. În acest capitol am elucidat opiniile diferitor autori în ce privește esența și conținutul termenului de control. Am cercetat noțiunea de control administrativ și trăsăturile definitorii ale acestuia. Totodată, am examinat natura și modalitatea de desfășurare a controllui administrativ asupra autorităților publice locale.

Capitolul doi este consacrat nemijlocit controlului de legalitate a actelor administrative. Astfel, am studiat noțiunea de control de legalitate, caracteristicile și scopul acestuia, precum și subiectul și obiectul controlului de legalitate. La fel, am scos în evidență procedura de efectuare a controlului.

Capitolul trei elucidează aspectul practic al efectuării controlului de legalitate în R.Moldova, precum și gradul de asigurare a transparenței în conformitate cu legislația în vigoare. O atenție deosebită am acordat posibilităților în perspectivă de amendare a cadrului legal, unde am evidențiat unele carențe în legislația R.Moldova și am venit cu propuneri pentru legea ferendă.

CAPITOLUL I. ABORDĂRI GENERALE PRIVIND CONTROLUL ADMINISTRATIV.

1.1 Noțiuni privind controlul administrativ și necesitatea acestuia în funcționarea administrației publice.

 Administrația, ca structură prin intermediul căreia se urmărește realizarea interesului general al societății, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activități umane, contribuind la punerea în valoare a bogățiilor sociale.

Activitatea organelor administrației publice locale este realizată prin acte administrative, a căror calitate determină eficiența întregului sistem de administrare. Pentru ca activitatea administrație publice să fie eficientă, este necesar instituirea unor controale ale acestor acte, operațiuni și fapte [18, p. 249]. În sens mai lărgit, controlul este un element important al actului de conducere socială care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia – politică, economică, administrativă ș.a.

Statul, în întregul său, și fiecare din puterile și structurile sale prin care realizeaza aceste puteri este direct interesat să cunoască dacă decizia se aplică în mod corect, dacă are eficiența scontată, deasemeni dacă decizia corespunde cerințelor reale și concrete, dacă se constituie într-un element dinamic al relațiilor sociale, sau, dimpotrivă, într-o frînă a acestora și, în acest din urmă caz n-ar trebui intervenit pentru ”corectarea” ei, deci pentru adoptarea unei noi decizii , modificînd-o sau abrogînd-o pe cea dintîi. Cu alte cuvinte, controlul este ”barometrul” care indică modul în care acționează cel chemat să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă [48, p. 22].

Conform Dex-ului, noțiunea de control evocă o activitatea de verificare a conformității unei anumite activități (pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administrației publice), cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept [24, p.324].

Din punct de vedere etimologic, noțiunea de control derivă din francezul ”contre role”, semnificînd lista nominală care permite verificarea unei prime serii de nume menționate , asupra căreia se procedează la un ”contre appel”, desprinzîndu-se astfel, ca esențială, ideea de verificare [65, p. 694]. Întotdeauna controlul este necesar confruntării și asigurării conformității, comportînd obligatoriu doi termeni și un raport dintre aceștia. Acest raport denumit conformitate nu presupune însă constatarea unei identități, deaceia, în anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existenței unei corespondențe depline între referință și chestiunea supusă examinării, [65, p. 697], în alte cazuri, acceptîndu-se o marjă de apreciere, în anumite limite.

Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative și a insăși actului decizional, fiind o importantă latură a factorilor de conducere socială. Controlul este, de asemenea și un important mijloc de realizare a funcțiilor de reglare și autoreglare a întregului sistem [40, p. 129].

Necesitatea și însemnătatea controlului activității administrative rezultă din specificul acesteia, de a fi în continuă confruntare cu realitatea, pentru realizarea permanantă a conformității actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forța juridică superioară [37, p. 205].

Controlul este una din elementele activității de administrare sau conducere și este nelipsit, în sistemele administrative din totdeauna. Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administrare și arată mijlocul prin care se analizează modul cum organele administrative își îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre accepțiunile sale controlul constă în “a observa a, constata sau stabilirea situației de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile și sesizarea organelor competente”.

Noțiunea controlului administrative o definim ca fiind activitatea ce se desfășoară regulat, în cadrul sistemului general al administrației publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității conduitei administrative cu ordonanțele statale, prevăzute de lege, realizîndu-se unitate de scop și acțiune în administrația publică. [24, p.326].

Unii autori, vorbind despre elementele componente ale controlului, fac distincție între trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel : un obiect al controlului, o bază de referință a controlului și operațiunile de control propriu-zise.

a)Obiectul controlului

Activitatea autorităților administrației publice locale se înfăptuiește cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale și financiare, precum și prin folosirea unor operațiuni administrative și materiale sau a unor acte juridice. Așadar, tote mijloacele materiale, financiare, umane, precum și mijloacele și procedeele folosite de autoritățile administrației publice pot face obiect al controlului.

Mijloacele materiale și financiare sînt supuse controlului sub aspectul existenței lor, dar și sub acela al felului în care sînt folosite. La fel și angajații care sunt supuți controlului, în ceea ce privește diferitele însușiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în activitatea autorităților administrației publice, cu scopul realizării sarcinilor care revin acestei administrații.

Într-o altă opinie, în administrația publică locală, obiectul controlului îl constituie acțiunile și inacțiunile ori, altfel spus, conduita autorității administrației publice ori a funcționarilor acesteia, modul concret în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost învestiți.

b)Baza de referință a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referință a controlului poate fi mai amplă ori mai restrînsă, după cum se referă la un număr mai mic ori mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autorităților administrației publice. Astfel, baza de referință a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze diferitele autorități ale administrației publice, avînd un anumit criteriu de apreciere.

Ca argument de referință se cuprind apoi elemente ci privire la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. Aici sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea funcționarilor organului controlat, ori metode de apreciere a folosirii mijloacelor materiale și a celor financiare de care dispun autoritățile administrației publice. [30, p.152].

În baza de referință a controlului se cuprind, de asemenea, componente care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, în primul rînd, din punctul de vedere al legalității lor. În baza de referință se cuprind reglementări interzise, ori autoritare la care sunt supuse, de exemplu, activitățile autorităților administrației publice locale și pe care aceste autorități sunt obligate să le respecte.

De asemenea, metodele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi onorate din punct de vedere al oportunității, al rentabilității sau al eficienței lor [65, p. 641].

În sfârșit, în baza de referință pot intra elemente care privesc calitatea activității autorității administrației publice supusă controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficiența serviciului, operativitatea, funcționalitatea, rentabilitatea, oportunitatea ș.a.

c) Operațiunile de control au caracter administrativ realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referință. Rezultatul pozitiv al controlului constă în constatarea realizării cerințelor din baza de referință.

Operațiunile de control pot fi simple ori complexe, după cum elementele din baza de referință au un grad mic ori mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului.

Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorități ale administrației publice cuprinde operațiuni relativ simple care constau în stabilirea existenței acestor obiecte.

Mai ample sunt operațiunile de control al legalității diferitelor acte pe care le emit autoritățile administrației publice. Aceste acțiuni sunt mai anevoioase, pentru că necesită cunoașterea cît a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, deasemeni și a calităților în care acționează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării activității de control prin jurisdicții administrative. Instruirea juridică de specialitate este necesară, la fel, în cadrul controlului exercitat de instanțele judecătorești.

Complexe sunt și acțiunile de control al oportunității activității autorităților administrației publice. Desigur, operațiunile de control, din categoria sus-menționată, necesită o bună cunoaștere a caracterului activității autorităților supuse controlului. [46, p. 186].

Necesitatea controlului administrativ.

Controlul administrativ, constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității organelor administrației publice. Referindu-ne la necesitatea controlului activității organelor adminitrației publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta și eventual corecta acțiunea, în vederea realizării politicii statului.

Subliniind rolul pozitiv al controlului, nu trebuie să pierdem din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, dacă activitatea nu este concepută și realizată rațional. Astfel, activitata de control are un efect inhibator asupra celui controlat și afectează inițiativa acestuia în angajarea diferitelor acțiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor multiple activități de control este de natură să ducă la perturbarea acțiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferite organe ale administrației publice.

Rolul primordial al controlului administrativ este arătat prin faptul că determină rolul actului și are menirea să prevină erorile generate în procesul de aplicare a actului sau să le înlăture cînd acestea există, deaseșeni și să asigure îmbunătățirea permanentă a activității administrației publice, pentru ca aceasta să corespundă cît mai mult nevoilor și intereselor societății. [20, p.79].

Necesitatea controlului este strîns legată de modul în care se derulează procesul decizional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile administrative, se inițiază noi demersuri și se corectează eventualele disfuncționalități.

Necesitatea controlului rezultă din însăși natura lui, fiind o activitate conștientă ce urmărește scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să satisfacă următoarele opt condiții:

1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituțiilor sau compartimentelor administrative, întrucît funcția de control este inseparabilă de funcția de conducere. Eficiența controlului asigură eficiența conducerii. În acest sens, funcționarii de conducere trebuie să efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activității celor controlați și nici cheltuieli suplimentare;

2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activității, spre a putea verifica modul de lucru și rezultatele concrete ale activității. Controlul din birou sau prin consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privire la starea de fapt, la descoperirea deficiențelor în activitate sau a abaterilor de la dispozițiile legale. Și controlul de la centru, prin rapoarte și dări de seamă este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea; [32, p.239].

3. funcția de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic pregătit profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive și negative ale activității verificate și să propună soluții privind îmbunătățirea rezultatelor obținute. Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură inspecție formală, dar implică o contribuție nemijlocită a organului de control la rezolvarea problemelor instituției publice;

4. asigurarea regularității controlului și a caracterului său sistematic. Dacă verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte ca deficiențele să se amplifice, prevenind apariția consecințelor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte;

5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează controlul nu se poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluții de îndreptare a situației, atunci cînd se descoperă deficiențe. Este de dorit ca funcția de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, pentru că misiunea sa se împletește cu acțiunea de organizare a executării sarcinilor;

6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al constatărilor și măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparțial și să nu denatureze situația constatată. Tot o dată, controlul trebuie să fie complet, să semnaleze atît aspectele negative, cît și pe cele pozitive;

7. asigurarea integralității controlului; astfel el urmează să cuprindă toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, dar și resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Deși atenția trebuie orientată înspre direcțiile ineficiente, asta nu înseamnă ocolirea celorlalte, care în lipsa unei verificări a activităților pot comite erori;

8. controlul obligatoriu are un caracter organizat. La începutul controlului este necesar examinarea materialelor privind activitatea departamentului care urmează a fi verificat: procese verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamații, dări de seamă, statistici ș.a., deasemeni și studierea actelor normative, inclusiv instrucțiunile de aplicare a lor. Studierea lor are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice departamentului, rezultatelor activității din trecut, dificultăților constatate și măsurilor întreprinse de organul de control anterior [35,p.312].

Pe scurt obiectivele controlului administrativ sunt:

descoperirea și evidențierea celor mai adecvate metode de lucru în administrația publică, pentru a fi generalizate;

stabilirea cauzelor care frînează activitatea și propunerea de măsuri pentru înlăturarea lor;

controlul modului în care sunt utilizate ansamblul mijloacelor juridice aflate la dispoziția instituțiilor publice pentru înfăptuirea funcțiilor de organizare;

controlul îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administrația publică, procentual cu volumul resurselor consumate;

cunoașterea comportamentului funcționarilor angajați, în vederea aprecierii corecte a contribuției acestuia la optimizarea activității din administrație[39, p.143].

În temeiul constatărilor controlului, adșinistrația poate proceda la o altă organizare a activității, pentru promovarea elementelor valoroase și la luarea de decizii adecvate față de cei care nu-și îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dacă activitatea și structura administrației sunt eficiente și pe măsura sarcinilor primite.

Potrivit autorului Mihai T. Oroveanu „Misiunea principală a controlului constă în verificarea nemijlocită dacă și cum se îndeplinesc deciziile administrative." [40, p.242].

Importanța controlului reiese din misiunile sale, iar în continuare vor fi expuse cîteva misiuni al controlului:

Prima misiune a controlului administrativ este de a verifica dacă sunt utilizate toate mijloacele juridico-organizatorice de care dispun organele administrației publice pentru îndeplinirea funcțiilor exercitate și dacă sarcinile îndeplinite se realizează într-un cadru democratic. În legătură cu aceasta, controlul realizează descoperirea și scoaterea în evidență a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în organele administrației publice, spre a fi generalizate, precum și de a stabili cauzele care frînează activitatea lor și a propune măsuri pentru înlăturarea acestora.

A doua misiune a controlului administrativ este de a colabora la procesul decizional. În acest scop controlul contribuie la verificarea nemijlocită a îndeplinirii deciziilor organelor administrației publice, în caz de necesitate, controlul mai urmărește și corectarea deciziilor organelor administrației publice, aducerea lor în concordanță cu realitățile sociale care se află în continuă mișcare.

A treia misiune a controlului administrativ este de a cunoaște exact calitatea personalului ce activează în organele administrației publice în scopul aprecierii aptitudinilor și posibilităților acestuia și a unei optime plasări a funcționarilor publici în cîmpul muncii. În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă organizare a activității personalului, la promovarea funcționarilor de valoare, întreprinde măsuri adecvate față de cei care nu-și îndeplinesc sarcinile ce stau în fața lor[50, p.145].

Prin modul de organizare și exercitare, precum și prin rolul și misiunile ce le urmărește, controlul administrativ îndeplinește importante funcții: funcția de evaluare, funcția preventivă, funcția de documentare, funcția recuperatorie precum și o funcție educativă[43, p.326].

a) Funcția de evaluare cuprinde acte și operațiuni de estimare a situației de facto, comparativă cu cea de jure, realizările obținute în raport cu obiectivele și scopurile prestabilite. Prin intermediul acestei funcții, pe lîngă constatarea stării reale, se efectuează și o apreciere a performanțelor unei acțiuni economice, precum și a unor entități organizate ca persoane juridice.

b) Funcția preventivă constă dintr-o serie de măsuri luate de organele de control în vederea evitării și eliminării unor fraude, abuzuri, înainte de a se produce efectele negative ale acestora, prin identificarea și anularea cauzelor care le generează sau favorizează. Prin această acțiune, controlul are sarcina de a opri actele și operațiunile care nu sunt legale. În acest sens, acțiunea preventivă se manifestă înaintea emiterii actelor sau efectuării operațiunilor, pentru a evita ulterioarele prejudicii.

c) Funcția de documentare a controlului asupra administrației publice permite cunoașterea proceselor care au loc în activitate, a rezultatelor activității din structurile economice, relevarea fraudelor și depistarea cauzelor acestora, precum și identificarea acțiunilor eficiente pentru a fi generalizate. Astfel, controlul contribuie nemijlocit la actul de management, furnizînd date și informații pentru fundamentarea deciziilor.

d) Funcția recuperatorie evidențiază un aspect foarte important al controlului administrativ, deoarece ea nu se limitează la prevenirea și aprecierea stării de fapt, ci acționează și pentru descoperirea și recuperarea pagubelor, deaseșeni și pentru stabilirea, conform legislației, a răspunderii juridice. Pentru recuperarea prejudiciilor, organele de control au obligația de a stabili metoda prin care urmează să se facă recuperarea, pentru restabilirea integrității averii statului. Metodele procedurale legale de recuperare sunt recuperarea pe calea executării silite, recuperarea pe calea răspunderii materiale.

e) Funcția educativă permite acțiuni de modelare a celor care au atribuții în formarea și utilizarea fondurilor publice. Controlul, prin rezultatele sale, contribuie la realizarea eticii profesionale. La rîndul lor, persoanele care alcătuiesc corpul de control, prin nivelul de pregătire și atitudine civică, trebuie să prezinte un model de comportament corect, dar și necruțător. Această funcție se realizează și în combaterea manifestărilor ilegale, prin depistarea și sancționarea lor cu fermitate[52, p.156].

Formele și tehnicile controlului administrativ.

Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administrației se realizează prin controlul intern. Controlul intern este exercitat în cadrul fiecărui organ al administrației publice și prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutelă administrativă sau controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative speciale [59, p.300].

Aceste forme de control arată importanță din punct de vedere juridic pentru că fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ, numit și coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mișcare controlul judecătoresc asupra legalității acțiunilor sistemului administrației publice.

Trebuie menționate particularitățile tehnice ale controlului administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic .

Complexitatea deosbită a activității pa care o desfășoară autoritățile publice, atît la nivel central cît și local, care cuprinde, toate domeniile și sectoarele vieții economico-sociale, face ca și formele de control folosite să fie diverse. Ele pot fi grupate după diverse criterii:

a) După natura autorității care î1 exercită, controlul poate fi:

– controlul exercitat de autoritatea legislativă și de structuri (organe) care țin de aceasta;

– controlul exercitat de autoritățile judecătorești și de organe cu activitate jurisdicțională;

– controlul exercitat de autoritățile administrației publice și de structurile din sistemul acestora.

b) Dupa poziția organului de control fața de cel controlat, controlul poate fi:

-control administrativ intern, care se exercită de funcționarii publici cu funcții de conducere, din interiorul departașentului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ;

-controlul administrativ extern, care se exercită de autorități din afara administrației publice. Acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autorității legislative, fie ale celei executive, fie ale autorității judecătorești [11, p.494].

c) Dupa regimul juridic al controlului, acesta poate fi:

-control jurisdicțional, exercitat de inițiatele judecătorești și de autorități administrative jurisdicționale;

-control nejurisdicțional, exercitat de toate celelalte autorități de control.

d) După sfera de cuprindere, controlul poate fi:

-specializat (tematic), controlul efectuat pe o anumită temă, problemă, domeniu de activitate;

-complex sau general, care privește mai multe sectoare de activitate, ori toate atribuțiile celui controlat [29, p.232].

Controlul administrativ poate fi grupat după modul de exercitare în sistemul administrației publice. În raport cu administrația publică locală controlul administrativ poate fi grupat în funcție de poziția organului de control în cadrul sistemului de administrație publică. Dacă organul de control este parte a sistemului administrației publice locale, atunci acest control este denumit intern, iar dacă organul de control este din afara sistemului de administrație publice locale, este vorba dspre un control extern [19, p. 22].

Controlul administrativ intern.

Structura controlului intern se prezintă atfel:

Figura nr.1 Structura controlului intern.

Controlul pe care îl înfăptuiește administrația publică asupra ei însăși poartă denumirea de control administrative, numit control intern [41, p.145 ] . Controlul intern este o formă a controlului administrativ, cu caracter permanent, pe care o regăsim, în mod obligatoriu, la nivelul fiecărei structuri, organ sau autoritate administrativă, ca parte componentă a activității de conducerea acestora [42, p.860 ].

Controlul intern se realizează de funcționari cu funcții de decizie asupra unor diviziuni structurale, ori funcționari inferiori din interiorul aceleiași autorități administrative. Deci subiectul superior care controlează și subiectul inferior controlat fac parte din aceiași autoritate a administrației publice. Acest control este permanent și cuprinde întreaga activitate și toate componentele autorităților administrației publice, așa cum au fost ele prezentate în cadrul lucrării.

Organizarea administratiei publice are la bază principiul ierarhiei. În interiorul unei organizații, aceasta se manifestă prin raporturile de subordonare existente între diferite funcții din cadrul instituției .

Prin ierarhie putem înțelege, în cadrul unei instituții publice, raporturile de subordonare existente între diverși funcționari care depind de același șef ierarhic.

Fiind un autocontrol în sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declanșează din oficiu, dar poate fi pornit și la sesizarea sau cererea celor interesați pe baza unor scrisori sau reclamații formulate din afara instituției publice. Declanșarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamație poartă denumirea de recurs grațios [41, p.6 ].Acesta poate viza atît legalitatea, cît și oportunitatea activității organului controlat.

Din punct de vedere juridic, recursul grațios reprezintă o condiție prealabilă folosirii acțiunii în contenciosul administrativ. Procedura controlului intern este defapt verificarea activităților administrative care se pot realiza din oficiul sau din temeiul unui recurs grațios.

Temeiul juridic al exercitării în fapt al acestui control se regăsește în principiile generale de drept și în normele juridice care privesc organizarea și funcționarea administrației publice, nefiind necesară reglementarea expresă a controlului intern și a procedurii acestuia prin lege.

În valorificarea acțiunilor de control intern se poate declanșa și răspunderea juridică, în special disciplinară, a funcționarilor controlați. Pot exista și forme de control intern strict specializate tehnic, cum ar fi controlul financiar preventiv, controlul de gestiune, auditul intern, a căror instruire și procedură trebuie, însă, prevazută de lege.

În opinia prof. A. Iorgovan, se subînțelege că, în mod obiectiv, controlul administrativ intern ca orice operație materială de control, presupune existența a două subiecte: 1. cel care controlează (subiectul activ) și 2. cel controlat (subiectul pasiv). Ca atare, nu poate fi vorba de control administrativ intern în ipoteza autocontrolului, verificarea de către un funcționar a propriei sale activități: subiectele active fiind funcționarii cu funcții de conducere, și respectiv, structurile organizatorice, el se exercită în mod permanent, ținînd de esența structurii administrative interne, înfățișînd-o ca o adevărată supraveghere administrativă [28, p.157 ].

Controlul administrativ intern se exercită de către funcționarii publici cu funcție de conducere, din interiorul instituției, asupra celor din subordinea lor [19, p. 144]. Controlul intern poate avea un caracter general sau specializat.

Controlul intern general.

Este general pentru că se exercită atît asupra actelor, cît și asupra faptelor subordonaților și urmărește atît legaliatatea, cît și oportunitatea măsurilor luate de aceștia [30, p. 108]. Competența de a exercita controlul intern general revine numai celor care dețin funcții de conducere din sistemul ierarhic al organului administrației publice. Controlul privește egal atît la legalitatea și oportunitatea actelor și faptelor celor controlați și are un caracter permanent, constituind o atribuție de serviciu a conducătorilor [49, p.148].

Ca și în țara vecină, România, controlul intern în R Moldova se realizează fie din oficiu, fie la sesizarea unei persoane fizice sau juridice. În cazul în care controlul este inițiat din oficiu este efectuat de către conducătorul organului administrativ ori conducătorul de sector. Acest control este efectuat cu scopul de a identifica deficiențele în activitatea organului sau subdivinunii conduse de către conducătorul dat [51, p.109].

În cazul cînd în timpul exercitării controlului, constată anumite deficiențe în activitatea controlată, conducătorul organului administrativ squ conducătorul de sector pot lua și următoarele măsuri:

– anularea squ suspendarea actelor funcționarilor subordonați;

– pot fi date dispoziții obligatorii subordonaților controlați;

– se poate adopta măsura reorganizării activității compartimentului prin schimbarea compartimentului, sau prin schimbarea repartizării diferiților funcționari;

-în măsura competenței lor, aplică sancțiuni disciplinare și/sau de ordin material față de colaboratorii, care au încălcat disciplina de muncă;

– în limita fondului de salarizare și a numărului maxim de lucrători stabilit, poate să opereze modificări, determinate de necesitatea optimizării administrării și organizării muncii;

– emite ordine, dispoziții și instrucțiuni pentru îndeplinirea sarcinior ce revin organului administrativ;

– în cazul în care organul administrativ este constituit din mai multe subdiviziuni, conducătorul organului aplică sancțiuni economice, anulează ori modifică hotărîrile adoptate de șefii subdiviziunilor inferioare, dacă ele contravin legisației în vigoare.

Nu întotdeauna rezultatul controlului poate fi negativ. Pot fi și rezultate pozitive. În acest caz, conducătorii organelor administrative ori conducătorii de compartiment pot propune spre remunerare pe cei mai sîrguincioși colaboratori.

Controlul intern secializat.

Controlul intern secializat este exercitat de persoane ori direcții față de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhic [51, p.150].

Esența controlului în sfera administrației publice constă în faptul că organele de stat cu competențe de control (legislativ, executiv, judecătoresc) și organizațiile obștești, folosind mijloace organizatorico-juridice, clarifică, analizînd activitatea autorităților controlate, problema legalității și oportunității măsurilor efectuate de aceste autorități [54, p.76].

Odată cu procesul de edificare a administrației publice, Paramentul Republicii Moldova prin Hotărârea nr.189-Xlll din 19 iulie adoptat conceptul controlului de stat în Republica Moldova. Conform acestei Concepții principalele obiective ale controlului de stat sînt:

controlul respectării legilor R.Moldova, a hotărîrilor Parlamentului, decretelor Președintelui R. Moldova, a hotărîrilor și dispozițiilor Guvernului, altor acte normative ce țin de reglementarea relațiilor social-economice;

controlul exercitării bugetului de stat, al plății impozitelor, al activității economico-financiare, formării și stingerii datoriilor publice [8, p.28].

Controlul intern administrativ specializat conține în sine controlul financiar preventiv și controlul de gestiune.

a) Controlul financiar intern preventiv.

Controlul financiar intern preventiv, revine conducătorilor subdiviziunilor financiar-contabile sau altor persoane însărcinate cu exercitarea controlului financiar preventiv din cadrul administrației publice. Mai concret, controlul financiar preventiv este de competența conducătorilor direcțiilor, serviciilor sau compartimentelor f'inanciar-contabile din ministere și alte organe centrale de stat, respectiv din cadrul administrației publice locale și instituțiilor subordonate lor [30, p.109].

În cazul controlului financiar intern preventiv exercitat de seviciie financiar-contabile asupra "actelor și operațiunilor din care se nasc, se modifică ori se sting drepturi și obligații patrimoniale pentru organe de stat, instituții și alte entități publice" [27, p.133], controlorii se limitează la categoria actelor și operațiunilor de angajare și ordonanțare a cheltuielilor organelor de stat și altor autorități publice. Controlul financiar preventiv a documentelor supuse controlului se încheie în funcție de constatări, cu viză ori refuzul vizei de control.

Luînd în considerație că atît avizul cît și refuzul vizei au valoarea unui aviz conform, consecința este că refuzul vizei de control preventiv produce efectul de a opri actele sau operațiunile bănești în cauză. Însă în această formă de control, controlorii au numai dreptul de a propune conducerii măsuri de imputare sau sancționare, neputînd aplica ei aceste măsuri. Plecînd de la această constatare în literatura de specialitate s-a arătat că refuzul vizei ”nu exclude dispoziția ordonatorului de credite sau administratorului de a se efectua, pe răspunderea lor, operațiunile financiare pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv” [27, p.234].

În Republica Moldova controlul financiar intern preventiv se organizează de către conducătorii instituțiilor pubice care, în baza prevederilor legale în vigoare, stabilesc operațiunile care se supun acestei activități, documentele justificative și circuitul acestora.

Executarea controlului financiar preventiv propriu se face de către contabilul -șef al instituției publice, prin vizarea documentelor supuse verificării.

În funcție de volumul și complexitatea operaținilor, contabilul-șef poate delega și altor persoane autoritatea exercitării controlului financiar preventiv. Abordarea împuternicirii se face de căte ordonatorul de credite.

Documentele justificative, care însoțesc proiectele operațiunilor supuse controlului financiar preventiv propriu, trebuie semnate înainte de a fi prezentate la viză de către șefii structurilor funcționale care le-au inițiat, confirmînd prin aceasta legalitatea și realitatea acestor opeațiuni.

b) Controlul financiar intern de gestiune.

Controlul intern de gestiune are ca obiectiv principal de a verifica respectarea normelor juridice privitoare la:

-existența, integritatea, păstrarea și paza bunurilor și valorilor de orice fel deținute cu orice titlu;

-utilizara valorilor materiale de orice fel, declararea și casarea de bunuri;

-efectuarea prin numerar sau prin cont bancar a încasărilor și plăților, de orice natură, inclusiv a salariilor și reținerilor acestuia;

-întocmirea și circulația documentelor de evidență primară, tehnic-operaivă și contabilă[27, p.304].

Controlul intern de gestiune constă în verificarea concretă a bunurilor și valorilor existente de fond, comparative cu evidențele scrise tehnico-operative, și contabile. Ele se efectuează periodic, în totalitate sau prin sondaj.

În present, în R. Moldova principalele etape ale unei verificări gestionare sunt: documentarea, pregătirea și organizarea verificării, inventarierea faptică, control scriptic, perfectarea constatărilor, măsurilor și a actelor de control și verificarea aplicării măsurilor ulterioare stabilite [60, p.54].

Controlul administrativ extern.

Controlul admnistrativ extern, sau ”controlul extern” se înfăptuiește de autorități sau funcționarii de decizie din afara organelor controlate. Controlul administativ extern se clasifică în: control ierarhic, controlul de tutelă administrativă, controlul specializat [28, p.145].

Controlul administativ ierarhic.

Controlul administativ ierarhic, sau controlul ierarhic se efectează de către autoritățile administrative ierarhic superioare aspra celor inferioare, în baza raportului de subordonare între ele, ori de cîte ori este nevoie, fără să fie prevăzut în vre-un text de lege [41, p.7]. El apare ca o consecință a raporturilor de subordonare între cele două organe și se poate executa fie la sesizare, fie din oficiu. Controlul ierarhic efectuat din oficiu reprezintă un element component al activității de conducere exercitată de superior asupra inferiorului. Controlul efectuat la cererea unei perosane fizice sau juridice se numește recurs ierarhic. Recursul ierarhic este reclamația, sesizarea pe care o adresează organului ierarhic superior al autorității emitente sau care trebuie să emită actul, ori cine se consideră vătămat de conținutul unui act administratv de autoritate emis, ori de faptul că actul administrativ de autoritate nu a fost emis, sau certificatul ori adeverința nu a fost eliberată [50, p.230].

După cum reiese din cele expuse, între controlul administrativ ierarhic și recursul administrativ ierarhic nu poate exista un semn de egalitate. Primul se poare declanșa din oficiu și nu este ținut de vre-un termen procedural, în timp ce controlul efectuat în baza recursului ierarhic se declanșează numai la cerere și în termenul prevăzut de lege (termen de decădere), pierderea termenului avînd ca efect lipsa obligației organului sesizat de a mai efectua controlul ierarhic [49, p.151].

Controlul ierarhic are în vedere atît legalitatea, cît și oportunitatea activității organelor inferioare. El se exercită asupra întregii activități a organelor subordonate, atît asupra actelor juridice, cît și a faptelor materiale. Organul superior poate anula, revoca ori abroga o masură a organului inferior în cazul în care constată că este ilegală ori inoportună.

Cu toate acestea, în cazul în care apreciază că o măsură a organului inferior este ilegală ori inoportună, după ce o anulează sau o revocă, poate el însuși să adopte o măsură corespunzătoare, dacă aceasta intră și în competența sa [30, p.111].

Efectele controlului ierarhic.

După cum s-a menționat deja, controlul ierarhic se referă atît la actele juridice pe care le fac autoritățile subordonate sau funcționarii acestora, cît și la operațiunile materiale ale acestora. Controlul ierarhic urmărește conformitatea acțiunii administrative în raport cu sarcinile care revin administrației în cauză. Dee fapt, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar și de oportunitate. Acțiunea controlată trebuie să corespundă exigențelor formulate de lege, ori de actele juridice emise pe baza și în executarea legii, cît și instrucțiunilor date de șefii ierarhici.

În general efectele controlului ierarhic, este de natură să asigure eficiența acțiunii administrative supuse controlului. Astfel, subiectul controlului poate impune șodificarea actului ori a operațiunii materiale pe care le găsește greșite cu elementele bazei de referință, ca legalitatea și oportunitatea acțiunii.

Autorul controlului ierarhic poate avea și dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au intocmit funcționarii controlați. [39, p.182].

În urma controlului, autorul acestuia poate să dispună sancționarea disciplinară a celor care se fac vinovați de anumite nereguli, ori să sesizeze autoritatea disciplinară competentă în vederea aplicării unor sancțiuni disciplinare. În cazul în care neregula acțiunii administrative care a fost supusă controlului a produs pagube materiale instituției respective, autorul controlului poate oblige de la cel vinovat returnarea sumelor cu care unitatea a fost prejudiciată, ori să sesizeze autoritatea competentă să emită actul de imputare. Iar, dacă se constată că abaterea comisă constituie o infracțiune, autorul controlului are obligația de a sesiza organul de urmărire penală.

În final, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie schimbată situația juridică a agentului controlat, ori să facă propuneri autorităților competente în acest domeniu.

Tutela administrativă.

În sens larg, tutela administrativă reprezintă o instituție a dreptului public, în baza căreia autoritatea centrală a administrației publice și reprezentanții legali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea autorităților publice autonome, descentralizate [49, p.384].

Profesorul E.D.Tarangul menționează că:”Cu toate că autoritățile administrative descentralizate girează serviciile publice independent de autoritățile centrale, bucurîndu-se de o autonomie, totuși această independență nu este completă. O independență completă a autorităților descentralizate, ar aduce anarhia în stat. Autoritățile centrale au dreptul și chiar datoria să aibă un control asupra activității autorităților descentralizate” [56, p.82].

În sens restrîns controlul tutelar este un control administrativ exercitat de organle centrale ale administrației publice asupra administrației publice descentralizate [30, p.111].

Acest control, trebuie să fie un control special, compatibil cu principiul autonomiei administrațiilor descentralizate. Controlul trebuie să fie de așa natură, încât să îngrădească și să micșoreze autonomia administrațiilor descentralizate fără ca să o desființeze [31, p.89].

În statul unitar, administrației publice locale îi revine sarcina de a gira serviciile publice care trebuie să funcționeze regulat și continuu, potrivit cerințelor principiului autonomiei locale [38, p.58] și ai descentralizării serviciilor publice.

Autoritățile administrației centrale trebuie să vegheze ca nu cumva interesele locale să fie satisfăcute în detrimentul intereselor generale. Autoritățile administrației centrale trebuie să vegheze la menținerea unității statului și să împiedice eventualele tendințe centrifuge ale autorităților descentralizate: ”O autonomie prea mare poate să fie cauza unor orientări politice în contradicție cu politica de stat a autorităților centrale. Aceasta se poate întâmpla mai ales în statele în care exercită și minorități etnice” [56, p.112].

Caracteristicile, care deosebesc controlul tutelar de controlul ierarhic sunt următoarele:

– Controlul tutelar există numai între autoritățile administrației publice, care nu se află în raporturi de subordonare, în timp ce controlul ierarhic este exercitat de organele ierarhic superioare;

– Tutela administrativă este un regim compatibil cu principiul de descentralizare administrativă, în timp ce controlul ierarhic este specific pentru centralizare și desconcentrare;

-Tutela administrativă se exercita de autoritățile stabilite de lege și numai în cazurile prevăzute de lege. Organul de control tutelar doar poate sesiza organul emitent, guvernul sau instituția de contencios administrativ care se vor pronunța în limitele competenței lor prin acte definitive asupra legalității sau oportunității actelor controlate, în timp ce organul de control ierarhic poate revoca sau anula actele organului inferior controlat [28, p.112].

c) Controlul administrativ extern specializat.

Controlul administrativ extern specializat sau controlul specializat este tot un control extern, dar realizat de către autortăți ale administrației publice, instituții publice și organe special constituite prin lege, care au atribuție de control, la nivel central și local. Acest control se efectuează în diverse domenii și sectoare de activitate: financiar, economic, sanitar, protecția muncii, prevenirea și stingerea incendiilor, comerț etc.

Spre deosebire de controlul ierarhic, controlul extern specializat este înfăptuit nu de organele ierarhic superioare dar de alte organe administrative. De aici, susține prof. I. Iovanaș decurg două importante consecințe:

prima consecință este aceea că acest control nu se extinde asupra întregii activități a organelor controlate, ci numai asupra anumitor aspecte precis determinate și care se încadrează în specificul activității organului de control;

a doua consecință, ce derivă din faptul că organul controlat nu este subordonat organului de control, este că dreptul de control nu este subînțeles, ci trebuie prevăzut expres în lege [30, p.114].

Controlul extern specializat este îndeplinit, ca și controlul extern general, de un organ al administrației de stat ori de funcționarii competenți ai acesteia asupra activității unui organ al administrației de stat cu individualitate proprie, adică neinclus în structura organizatorică a organului de control. Controlul specializat are ca obiect verificarea numai a unuia ori a unor aspecte determinate de lege al activității unui organ de stat. Pe de altă parte, organul controlat nu se găsește în vre-un raport ierarhic față de organul de control [57, p.174].

Controlul specializat se efectuează numai în cazurile expres prevăzute expres de lege, potrivit prescripțiilor acesteia și se limitează la aspectele care se încadrează în specificul activității organelor de control.

În R Moldova în funcție de natura juridică și respectiv de subordonarea organelor de control, controlul specializai poate fi:

a) controlul exercitat de inspecții și inspectorate de stat, din cadrul
ministerelor, respectiv a organelor locale ale administraței de stat;

b) controlul exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicțional, în condițiile prevăzute de lege, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac;

c) controlul exercitat de organele special constituite pentru control.

Controlul extern specializat nu presupune, sancțiunea anulării actului administrativ ilegal, decît în cazurile prevăzute de lege. În această ordine de idei, organelor de control administrativ specializat, li se recunoaște doar dreptul de a da sfaturi de specialitate obligatorii organelor controlate cu privire la restabilirea legalității actelor administrative emise sau de a interveni cu sesizare la organele competente de a anula actul administrativ ilegal.

a) Controlul exercitat de inspecții și inspectoratele de stat.

Inspecțiile și inspectoratele de stat pe plan central sunt organizate în cadrul ministerelor ori a altor organe centrale de specialitate ale administrației publice.

Controlul extern specializat exercitat ca o activitate accesorie a unei competențe de ramură ori de domeniu se caracterizează prin faptul că este întotdeauna circumscris la efectuarea de verificări și constatări asupra acelor activități ale organelor controlate care corespund competenței principale ale organului de control [62, p.175].

Prin inspecțiile și inspectoratele de stat organizate în cadrul lor, ministerele exercită controlul de specialitate asupra acelor acte și fapte ale organelor controlate ce se încadrează în profilul organului de control. În aceste cazuri, precum și în altele asemănătoare, organele controlate nu sunt subordonate din punct de vedere administrativ, organelor de control.

Indiferent de nivelul, central sau teritorial, controlul extern specializat exercitat de inspecțiile și inspectoratele de stat are următoarele principale obiective:

verificarea legalității activității controlate (operațiunile materiale tehnice, actele juridice, faptele materiale juridice);

verificarea unui ori unor aspecte (financiare, vamale, comerciale), ale activității organului, a instituției, din structurile controlate. În temeiul prevederilor legale, organele din această categorie vor putea constata abaterile săvîrșite și să sesizeze organele competente pentru a le sancționa disciplinar, material și penal, sau să aplice ele însele sancțiuni administrative,dar nu au dreptul de a anula măsurile luate de organele centrale.

b) Controlul exercitat de organele special constituite în acest scop.

Curtea de Conturi este organul suprem de control financiar și, în condițiile legii, are și atribuții jurisdicționale, ne fiind subordonata Guvernului, ci doar Parlamentului. Ea este obligată să-i prezinte acestuia „anual un raport asupra controlului de gestiune a bugetului public național din exercițiul bugetar expirat, cuprinzînd și neregulile constatate”, (art.133 alin.4 din Constituția Republicii ). Cu alte cuvinte, Curtea de Conturi a Republicii Moldova ca și în România și alte țări, exercită controlul asupra modului de formare, de administrare, și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public [50, p.396].

Potrivit Legii nr. 261-XVI din 05.12.2008, în exercitarea controlului financiar, Curtea de conturi este organul suprem de control asupra modului de formare, de administrare și întrebuințare a resurselor financiare publice, ceea ce înseamă că ea înfăptuiește un "control al controlului", precum și o activitate de îndrumare a controlului financiar realizat de Ministerul Finanțelor sau de alte autorități ale statului.

Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente și informații necesare exercitării atribuțiilor sale de control, oricare ar fi persoanele fizice sau juridice deținătoare. Toate persoanele fizice și juridice supuse controlului Curții de Conturi sunt obligate să-i transmită, în termenii stabiliți de Curte, actele, documentele și informațiile solicitate și să-i asigure accesul în încăperile lor. Curtea dc Conturi poate să participe la activitatea organismelor internaționale de specialitate respective și să devină membru al acestora[44, p.132].

Tehnicile controlului administrativ.

Oricare ar fi forma controlului, pentru o mai bună realizare a sa și pentru asigurarea eficienței sale este necesară stabilirea unor modalități după care trebuie să se desfășoare controlul.

Acest modalități, care trebuie urmate pentru asigurarea eficienței controlului, îl denumim tehnica controlului. Regulile care arată modul de desfășurare a controlului se referă la următoarele probleme:

A) se stabilețte cine este autorul controlului și ce urmează a fi supus controlului;

B) metodele pe care trebuie să fie utilizatr de persoana care va realizeaza controlul;

C) efecte controlului.

Tehnicile controlului sunt un ansamblu de acte și operațiuni, privind organizarea, desfășurarea și valorificarea rezultatelor acțiunii de control. Desfășurarea propriu zisă a acțiunii de control cuprinde o serie de acte, operațiuni și metode tehnice folosite de echipa de control, cu privire la valorizarea potențialului de muncă și metodele de care dispune unitatea [34, p.215].

Valorizarea rezultatelor controlului se face în modul următor: inștiințarea organului care a dispus controlul, pentru a da posibilitatea luării măsurilor necesare în vederea îmbunătățirii activității; stabilirea metodelor pentru prevenirea si înlăturarea abaterilor; aplicarea sancțiunilor disciplinare, materiale, contravenționale, ori penale, după caz [45, p.324].

Procedura controlului administrativ, organizarea și valorizarea rezultatelor, urmează o succesiune logică de acte și operațiuni care, în ansamblu, alcătuiesc etapele acțiunii de control. Etapele acțiunii de control:

a) Pregătirea echipei de control administrativ se realizează prin studierea și însușirea tematicii și a actelor normative, care privesc activitatea ce urmează să fie verificată, cît și analiza actelor de control încheiate anterior la aceeași instituție;

b) Prezentarea la direcția sau instituția în care urmează să fie supusă controlului, este etapa prin care echipa de control anunță conducerea unității și pe șefii departamentelor de specialitate, prezentă obiectivele controlului, stabilște documentele ce urmează a fi verificate ș.a;

c) Organizarea activității echipei de control, este repartizarea obiectivelor cuprinse în tematica de control, stabilește metodele de verificare, modul de colaborare cu cei verificați și ședințele operative de lucru ș.a;

d) Desfășurarea acțiunii de control constă în controlarea propriu-zisă a documentelor, legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea și realitatea acestora. De asemenea, prezintă interes definitivarea fiecărui obiectiv de control la termenul prevăzut, inclusiv primirea explicațiilor de la cei care se fac responsabili pentru abaterile găsite, cît și analiza constatărilor controlului pe parcursul acțiunii, cu șefii de departamente, pe baza unui program stabilit de comun acord cu conducerea instituției; [39, p.205].

e) Redactarea actelor de control constă în fundamentarea concluziilor, a constatărilor și măsurilor propuse, prezentarea abaterilor și a dispozițiilor legale încălcate, persoanele răspunzătoare, explicațiia lor în fața echipei de control, punctul de vedere al echipei de control și concluzia definitivă. Tot o data, echipa de control trebuie să urmărească ca la fiecare constatare, să fie luate măsuri operative și să examineze gradul de exigență, față de abaterile și deficiențele suferite;

f) Valorificarea rezultatelor acțiunii de control presupune o mare responsabilitate, atît din partea echipelor de control, dar mai ales a colectivului de conducere al unității controlate, a organelor ierarhic superioare a tuturor organelor interesate în întărirea disciplinei, apărarea avutului public, creșterea eficienței activității [41, p.94]. Tot o dată, are o importanță deosebită, aplicarea modificărilor propuse și urmărirea rezultatelor obținute, pentru că la general acesta este scopul acțiunii de control. La finisarea controlului, conducătorul unității controlate are obligația să ia ori să dispună măsurile corespunzătoare.

Condițiile și efectele controlului administrativ.

Așa cum am expus mai sus, controlul administrativ are un scop bine definit, el nu are doar un rol pur contemplativ, constatator, ci unul din reglare a actului decizional cu sensurile și finalitățile legii, a cărei aplicare o asigură. Acest rol se poate raliza numai în condițiile în care controlul are eficiență maximă [36, p.47]. Pentru a avea o asemenea eficiență trebuiesc întrunite toate condițiile care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregătirea și efectuarea acestuia și pînă la stabilirea măsurilor și valoificarea concluziilor.

Între aceste condiții, cele mai importante par a fi următoarele:

Controlul trebuie să fie efectuat de persoanal competent, bine pregătit profesionist, cu experiență în domeniile ori sectoarele controlate. Cel care face controlul trebuie să cunoască profund legislația din domeniul unde efectuiază controlul, precum și specificul activității în acel domeniu.

Tot o dată, trebuie să dea dovadă de profesionalism, de corectitudine, de cinste, de tact și să fie receptiv la toate explicațiile ce i le dă cel controlat.

Distanțarea de cel controlat, intimidarea și timorarea lui, nu sunt de natură să conducă la concluzii reale, temeinice, la aflarea adevărului. Controlul nu-și realizează scopul său preventiv și educativ față de cel controlat. Într-un climat de intimidare dialogul dispare, devine monolog, acțiunea de control devine mai dificilă și își pierde din operativitate și din obiectivitate.

O importanță deosebită trebuie acordată formării controlorilor, pentru că controlul nu este o sarcina ușoară, dar o știință, uneori o artă care presupune cunoștințe profesionale, competență, pasiune și talent. În așa mod formarea persoanelor care să efectueze acțiunile de control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată și dirijată în mod științific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine științei administrației. [49, p.226].

b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activității de organizare a executării și de executare direct și corect a legii.

Control are un rol secundar față de activitatea de executare, el trebuie să ajute la mai buna desfășurare a activității de executare, în concordanță cu legea, cu cerințele vieții sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între activitatea de executare și cea de control, pentru că exagerarea activității de control poate deveni o frînă în activitatea de executare a legislației, un factor de dezordine al întregii activități sociale.

În cazul în care controlul trebuie efectuat pe mai multe domenii și de mai multe organe de control preferabil ar fi ca organele ce exercită controlul din exterior să-și coordoneze acțiunile în așa fel încît să se controleze în același timp mai multe sectoare de activitate [61, p.149].

Atunci cînd organul controlat este tot timpul cu controlul pe capul său, el nu mai are timpul necesar pentru desfășurarea activității sale directe, care este de fapt controlată. Îndeplinirea sarcinilor vor deveni superficiale, va pierde din operativitate și eficiență, nu va mai răspunde cu promptitudine necesitaților curente.

Sub raport economic, este bine cunoscut că activitatea de control răpește un anumit timp celor controlați. Or, dacă cel controlat nu mai dispune de timpul necesar pentru a-și exercita atribuțiile și sarcinile care îi revin, controlul nu mai cotribuie la sporirea eficientei activității executive ci dimpotrivă, la scăderea ei.

Desigur, o soluție ar fi cea de lărgire a sferei și atribuțiilor organelor care exercită controlul intern, care, pe de o parte, nu implica sustragerea de la activitatea productivă a celor controlați, dar pe de alta parte, nu necesită cheltuieli suplimentare. Dar numai această soluție, singura, nu este suficientă, nu asigură întrutotul realizarea rolului și finalității controlului, întrucît funcționarii publici care realizează controlul intern au, în mod obiectiv sau subiectiv, anumite limite [17, p.102]. Astfel, lucrînd în permanență în aceeași instituție cu cei controlați, este posibil să nu mai poată sesiza cu ușurință unele nereguli, erori în activitatea curentă a instituției, obișnuindu-se cu ele și parîndu-li-se ca ceva normal. Pe de alta parte, ei sunt puși în situația, nu întotdeauna plăcută, de a controla și uneori de a sancționa sau de a propune sancționarea propriilor colegi de muncă, ceia ce poate să creeze la unii controlori anumite resentimente.

Se înțelege că, în cazul controlului din afara unității aceste limitări sunt, de regulă, excluse fapt ce sporește rolul și eficiența unui astfel de control. Controlul exercitat din exterior, sub acest aspect, este de recomandat, dar acest control se realizează adeseori pe domenii – financiar, sanitar, organizatoric etc, ceea ce face, uneori, să apară fenomenul despre care vorbeam mai înainte, și anume ca unitatea controlată să se afle tot timpul sub un control sau altul, cu consecințele negative arătate [39, p.49].

Pentru evitarea unui asemenea fenomen se recomandă ca organele care exercită controlorul din exterior să-și coordoneze acțiunile, astfel încît să se controleze în aceiași periopadă mai multe sectoare de activitate. Această practică ar fi totodată de natură să sporească rolul controlului din fiecare sector controlat, de regulă, carențele dintr-un sector au consecințe negative și în alte sectoare de activitate.

În activitatea sa, controlorul trebuie să dea dovadă de robitate profesională, de corectitudine și cinste desăvîșite, să nu manifeste slăbiciune sa să se lase ispitit de promisiunile directe ori subînțelese cu privire la unele foloase pe care cel controlat ar fi dispus să le ofere pentru a-l aborda cu mai multă indulgență, a închide ochii la unele greșeli, a mușamaliza neajunsurile [16, p. 98].

c) Controlorul trebie să dea dovadă de chibzuizlă și să fie receptiv la toate explicațiile care i se dă de cel controlat. Ținerea la distanță a acestuia, intimidarea lui nu sunt de natură sa conducă la concluzii reale pentru la aflarea adevărului, iar controlul nu-și realizează rolul sau preventiv și educativ față de cel controlat. Într-un climat de frică dialogul dispare, acțiunea de control devine mai dificilă, pierde din operativitate și chiar din obiectivitate. Concluziile controlorului vor fi acceptate desigur ”fără comentarii”, dar măsurile ce se vor stabili pe baza concluziilor nu vot fi cele mai corecte și neajunsurile vor continua să existe.

Tocmai de aceea, considerăm că în practica organelor de stat în general și în cea a administrației publice în special, este necesar să se pună un accent mai mare și să se acorde atenție sporită preocupării de formare a controlorilor, în deosebi la organele care au atribuții de control. Controlul nu este o sarcină simplă și ușoară, controlul este o știința, o artă, care presupune temeinice cunoștinșe profesionale, competență, pasiune și talent [21, p.25].

În aceste condiții, formarea persoanelor care să efectueze acțiuni de control nu trebuie lăsată la voia întîmplării. Această acțiune trebuie să fie organizată și dirijată în mod științific, pe un fundament interdisciplinar, între care un rol ișportant revine funcței administrației.

Concluziile controlului trebuie să fie bine întemeiate și argumentate pentru ca ele să se regăsească din sinteza unor practici și nu ca acțiuni izolate, singulare.

Se are în vedere că discuțiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria controlorului ca și a celui controlat și fundamentează mai bine atît concluziile cît și măsurile [42, p.414].

d) La controlul complex este recomandat ca constatările și concluziile să fie analizate pe sectoare de activitate ale unității controlate.

În expunerea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe determinarea cauzelor și condițiilor care au dus la neajunsurile constatate. Nu trebuie să se facă numai o ”fotografie” a carențelor, o listă a greșelilor și erorilor. Măsuri eficiente de înlăturare a deficiențelor din activitate se pot stabili numai cunoscîndu-se temeinic cauzele acestora.

e) În mod obligatoriu aceste concluzii trebuie să fie aduse la cunoștința organului controlat, altfel controlul nu-și realizează rolul său de a contribui la îmbunătățirea activității. Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cît mai largit, cu toți factorii de răspundere, care au atribuții în domeniile controlate. Prin această dezbatere largită se creează posibilul formulării de explicații suplimentare și chiar de obiecții asupra unor constatări și concluzii, se găsesc chiar unele soluții și propuneri de măsuri pentru înlăturarea neajunsurilor și prevenirea altora, se asigră o conlucrare în perspectivă între organul de control și cel controlat [17, p.130].

Uneori, însa, cînd controlul are un caracter complex și se realizează de colectivele de control, cînd vizează mai multe domenii de activitate și pe perioade mai mari, nu este posibil să se facă o dezbatere a concluziilor imediat ce va fi finisat controlul. Echipa de controlori au nevoie de timp pentru formularea concluziilor pe baza constatărilor făcute, pentru corelarea și determinarea acestora. În aceasta situație, concluziile pot fi dezbătute cu cel controlat ceva mai tîrziu, dar tot sub imperativul scurtării la minimum a acestui termen.

În practică se folosește uneori metoda ca, în asemenea controale complexe, unele constatări și chiar concluzii să fie analizate pe sectoare de activitate ale instituției controlate. O asemenea practică permite o analiză mai amplă, mai la obiect, și cu un număr sporit de factori care au participat la efectuarea actelor și acțiunilor supuse controlului, ridicîndu-se prin aceasta eficienta actului de control, inclusiv pe planul operativității lui.

h) Pe baza constatărilor și a concluziilor desprinse, organul de control trebuie să stabilească și măsurile necesare pentru lichidarea neregulilor și îmbunătățirea muncii, în termeni și cu responsabilități precise.

Pentru sporirea eficienței controlului se recomandă ca atît concluziile cît și măsurie să fie formulate în scris, pentru ca ele să poată fi mai ușor și mai clar înțelese de cel controlat și posibil de realizat. Totodată, o asemenea pretenție este de natură să sporească grija și responsabilitatea organului de control în a le fomula cît mai precis, ușurînd sarcina organului controlat de a le înțelege mai ușor și a le da curs mai operativ [14, p.86].

Rolul organului de control nu se încheie odată cu prezentarea concluziilor și a măsurilor. El trebuie să urmărească, în continuare, organul controlat cum acționează pentru lichidarea deficiențelor constatate. În acest scop trebuie să țină o legătură sistematică cu el, să intervină și să-l sprijine în rezolvarea problemelor care depășesc posibilitățile sale.

Eficiența contolului depinde, pe un paln mai larg, de preocuparea organului de control pentu valorificarea generală, în exterior, a concluziilor [23, p.129]..

Realizînd un control extern, la organe și instituții diferite, organele de control au posibilitatea să desprindă unele fenomene și practici comune, pozitive sau negative, pe baza cărora se organizează schimburi de experiență, consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de specialitate și chiar propuneri de îmbunătățire a prevederilor legale în domeniile respective. Prin aceasta se garantează acțiunii de control un rol tot mai activ, dinamic, amplificîndu-i funcția de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege și activitatea desfășurată, în concret, de atoritățile administrației publice[14, p.94].

Efectele controlului.

Efectuarea controlului administrativ produce efecte primare și efecte derivate. Efectul direct al controlului administrativ este în stabilirea unei aprecieri de conformitate. Deaceia, dacă în încheierea pe care o face organul de control, se suprapune cu activitatea administrației cu ceea ce se așteptă de la ea, înseamnă că aceasta funcționează normal.

Punerea în evidență a nepotrivirilor produce efecte derivate, scopul căreia este restabilirea conformității, între ceea ce trebuia să facă administrația și ceea ce a realizat.

Efecte derivate sunt:

predarea constatărilor organului competent, cu scopul de a lua măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate;

publicarea constatărilor, avînd ca scop informarea opiniei publice; în acest mod, funcționarii pot să se conformeze cu normele de referință, pentru a-și desfășura activitatea mai eficient. În practică, concluziile controlului sunt dezbătute în instituția administrativă supusă verificării, formulîndu-se, dacă este cazul, obiecțiuni și propuîndu-se măsuri pentru îmbunătățirea activității;

autocontrolul constă în acțiunile întreprinse de către organul de control, pentru a restabili conformitatea și pentru a remedia deficiențele, prin propriile sale decizii [34, p.173].

Controlul se efectuiază într-o ordine logică de operațiuni, fiind urmat de acțiunea de evaluare care finisează întregul demers al verificării [50, p. 112]. Aceasta din urmă se soldează, fie cu analiza impactului activității de control asupra administrației fie cu aprecieri, reflecții sau dezbateri cu caracter public.

Figura nr.2 Impactul activității de control asupra administrației

În vederea realizării acestui scop, se ține cont de următoarele rațiuni:

1) Rațiuni de eficiență. Activitatea de control urmărește ca administrația publică să funcționeze în mod rațional și eficient, ca un ansamblu unitar. Atrăgîndu-i atenția asupra abaterilor constatate de la normele stabilite și propunînd soluții pentru remedierea deficiențelor constatate, controlul contribuie la funcționarea în condiții optime a administrației.

2) Rațiuni de legalitate. Prin acestea se urmărește respectarea legilor de către instituțiile publice; în acest mod, administrația publică devine mai eficientă, deoarece lucrează în interesul general.

3) Rațiuni de legitimitate. O importantă funcție a controlului este aceea că verifică în ce măsură administrația transpune în practică concepția politico-juridică a statului, pentru a acționa în cadrul legitimității [55, p.124].

Controlul are un efect dinamic și devine un factor de progres, urmărind optimizarea activităților administrative. Acțiunea administrației apare pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar. În anumite condiții, exercitarea controlului poate frîna activitatea administrației și spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a fost concepută în mod eronat și trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia acțiunile instituțiilor publice [64, p.15].

În concluzie, mentionăm că în condițiile reformării serviciului public este necesar de a stabili o ordine mult mai rațională de distribuire a funcțiilor de control și imputernicirilor între diferitele ramuri ale puterii, a continua căutările unor relații optimale între volumul atribuțiilor și responsabilităților lor.

Controlul trebuie să soluționeze următoarele probleme principale:

1) respectarea legilor și a altor acte normative, care vin să contribuie la menținerea stabilității statului și orînduirii sociale, descoperirea la timp a abaterilor de la normele și procedurile stabilite de către organele puterii de stat;

2) sporirea eficienței conducerii statului;

3) utilizarea eficientă a resurselor[34, p.215].

Fără control e dificil de a asigura competența și concretitudinea conducerii. Căci a conduce concret înseamnă a conduce pe baza unei informații veridice, dispunînd de care conducătorul poate observa la timp greșelile și obstacolele în calea atingerii scopului, a le depăși, a corecta conducerea, concordînd-o cu schimbările de ordin obiectiv, a elabora cele mai raționale soluții pentru diversele probleme ale administrației publice.

Fără un control eficient este imposibil de a vedea perspectivele activități, iar fară posibilitatea previziunii este foarte dificil de a conduce un organ al puterii de stat.

Îmbogățirea și realizarea cu succes a funcțiilor organelor de control la nivel central și regional conduce la intensificarea controlului asupra respectării Constituției, Legilor Republicii Moldova, deciziilor autorităților administrației publice centrale și locale.

Luîndu-se în considerație cerințele actuale, e necesar de a crea un sistem democratic eficient al controlului de stat și social, a îmbogăți funcțiile lui.

CAPITOLUL II. CONTROLUL LEGALITĂȚII CA ELEMENT DISTINCT AL CONTROLULUI ADMINISTRATIV.

2.1. Noțiunea, esența și scopul controlului legalității.

Regîndirea și reconsiderarea organizării și funcționării administrației publice, din perspectiva cerințelor și nevoilor societății, dar și a exigențelor europene în materie, au condus la transformarea radicală a întregului sistem al administrației publice. Ca o consecință, statuarea unor principii democratice și moderne a fost de natură să determine și schimbarea configurației administrației publice locale, atît sub aspectul instituțional-organizațional, cît și al mecanismelor și raporturilor juridice specifice [35, p.333].

Administrația publică formează un ansamblu sistematizat de organe ale căror competențe și puteri sunt conferite de normele juridice, structurate după competența materială și teritorială a fiecărui element din cadrul puterii executive. În baza principiului constituțional al separațiunii puterilor statului sunt organizate și funcționează cele trei puteri ale statului nostru este: un stat de drept, puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească. Principiul separațiunii puterilor în stat, rezultat implicit din Constitutia Republicii Moldova, implică cel puțin trei realități esențiale: fiecare putere are competențele sale proprii diferite de ale celorlalte două puteri, implică o colaborare îndreptată spre coordonare unică a realizării funcționalității statului ca entitate organizatorică a puterii politice, și, în fine, controlul reciprocității al activității lor, cînd este prevăzut expres de legile organice [31, p.216].

Prin existenta acestor realități nu trebuie să se înțeleagă că prin colaborare, îndrumare și control puterile se suprapun între ele, sau au loc imixtiuni în atribuțiile lor. Realizarea funcțiilor statului urmăresc același scop și de aceea este necesar să existe colaborare și control pentru a evita haosul și ierarhizarea discreționara a actelor de exercitare a puterii, ceea ce nu este în interesul democrației și nici ale intereselor care converg într-un stat de drept. În societatea modernă, toate raporturile juridice se nasc, se modifică și încetează prin acte juridice ori prin fapte materiale, la rîndul lor acestea, pot sa fie producătoare de efecte juridice.

De-a lungul evoluției societății, problematica controlului a fost abordată diferit în funcție de nivelul dezvoltării generale, și în special de nivelul atins în capacitatea de auto-conducere a societății. În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere socială, care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia: politică, economică, administrativă etc. Controlul asupra administrației publice permite verificarea măsurii în care activitatea administrativă corespunde normelor fundamentale stabilite în Constituție și în legi [34, p.215].

Controlul administrativ asupra activității autorităților publice locale în partea ce se referă la exercitarea atribuțiilor proprii este în principal un control de legalitate, care se exercita în cadrul sistemului administrației publice. Controlul de legalitate se exercită de către autoritățile administrației publice centrale asupra actelor autorităților administrației publice locale și are drept scop asigurarea legalității în teritoriile administrate de autoritățile controlate.

Legea privind administația publică locală nr.436 din 28.12.2006, concepe controlul de legalitate, drept un mijloc de întrerupere sau de stopare definitivă a efectelor actelor ilegale emise de autoritățile administrației publice locale. De organizarea controlului legalității actelor autorități lor administrației publice locale este responsabiă Cancelaria de Stat, care exercită controlul prin intermediul oficiilor teritoriale din subordine [3].

În cadrul controlului de legalitate se realizează verificarea actelor emise de organele administrației publice locale, din punct de vedere al respectării legalității, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operațiuni administrative de către serviciul specializat din cadrul aparatului de lucru al oficiului teritorial, operațiuni ce vizează conformitatea normelor juridice cuprinse în actele administrative controlate, cu prevederile legale în materie. Astfel de operațiuni stau la baza exprimării punctului de vedere al oficiului teritorial cu privire la aprecierea legalității actului administrativ controlat.

Controlul administrativ de legalitate se exercită din oficiu și la cererea autorităților administrației publice locale, precum și a persoanelor fizice și juridice interesate [3].

Întrucît, principiul legalității exprimă ansamblul ierarhic și complex al normelor constituționale, legislative, reglementare, uneori jurisprudențiale, sau convenții internaționale în cadrul căruia funcționează exigența conformității normei inferioare cu cea superioară ei. De regulă, autorii de drept administrativ conaționali, cercetează principiul legalității, în raport cu flexibilitatea acțiunii administrative, precum și cu limitele obligației de legalitate, atingînd tangențial și problema sancțiunilor nerespectării principiului legalității [12, p.13]. În mare parte, ei susțin că, controlul administrativ asupra activității autorităților publice locale ce se referă la exercitarea atribuțiilor proprii este în esență un control de legalitate, care se exercită în cadrul sistemului administrației publice. Controlul de legalitate se exercită de către autoritățile administrației publice centrale asupra actelor autorităților administrației publice locale care are drept scop asigurarea legalității în teritoriile administrate de autoritățile controlate.

O altă categorie de specialiști, fac analiza acestei chestiuni doar cu ocazia examinării în concret a condițiilor de valabilitate a actului administrativ. Studiul principiului legalității în raport cu sursele și cu limitele sale pare să răspundă mai bine exigențelor statului de drept, precum și stadiului de evoluție al dreptului administrativ.

De organizarea controlului legalității actelor autorităților administrației publice locale este responsabil Cancelaria de Stat, care exercită controlul prin intermediul oficiilor sale teritoriale sau, condus de reprezentanții Guvernului în teritoriu.

În cadrul controlului de legalitate verificarea actelor emise de organele administrației publice locale se realizează din punct de vedere al respectării legalității, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operațiuni administrative de către serviciul specializat din cadrul aparatului de lucru al Cancelariei de Stat, operațiuni ce vizează conformitatea normelor juridice cuprinse în actele administrative controlate, cu prevederile legale în materie. Astfel de operațiuni stau la baza exprimării punctului de vedere al oficiului teritorial cu privire la aprecierea legalității actului administrativ controlat. Controlul administrativ de legalitate include controlul obligatoriu și controlul facultativ [15, p.95].

– Controlului obligatoriu sînt supuse următoarele acte ale autorităților administrației publice locale:

a) deciziile consiliilor locale de nivelurile întîi și doi;

b) actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului;

c) actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri;

d) actele de angajare și cele de eliberare a personalului administrației publice locale;

e) actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întâi și de peste 300 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;

f) actele emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației publice locale [3].

Conform art.64, alin.(2) a Legii privind administrația publică locală, se menționează că o copie de pe orice act a deciziilor consiliilor locale de nivelul întâi și al doilea se expediază obligatoriu, din contul emitentului, oficiuui eritorial al Cancelariei de Stat în termen de 5 zile de la semnarea actului. Responsabil de această obligație este secretarul consiliului, care transmite, de asemenea, subiectului controlului administrativ procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului în termen de 15 zile de la ședință.

– Controlat facultativ. Pînă la data de fiecărei luni, secretarul consiliului transmite oficiului teritorial al Cancelriei de Stat, lista actelor adoptate de primar sau de președintele raionului pentru luna precedentă. Oficiul teritorial poate proceda la controlul legalității oricărui act care nu constituie obiectul unui control obligatoriu în termen de 30 de zile de la data primirii listei menționate [3].

– Controlul solicitat de autoritatea administrației publice locale. Consiliul local de nivelul întîi și consiliul local de nivelul al doilea pot solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat să verifice legalitatea oricărui act adoptat de autoritatea executivă în cazul în care consideră că acesta este ilegal. În cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, primarul, președintele raionului sau secretarul pot solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat efectuarea unui control al legalității.

Cererea de efectuare a controlului legalității este depusă în termen de 30 de zile de la data emiterii actului, cu indicarea prevederilor legislației ce se consideră a fi încălcate.

În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat va lua una dintre următoarele decizii:

a) declanșarea procedurii de control;

b) respingerea cererii cu indicarea motivelor și încunoștiințarea soli-
citantului. [19, p.146].

– Controlul la solicitarea persoanelor vătămate. Orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într-un drept al său de către o autoritate a administrației publice locale printr-un act administrativ poate solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat controlul legalității actului[3].

Cererea se depune în termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului. În ea se indică prevederile legislației ce se consideră a fi încălcate. În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat va lua una dintre următoarele decizii:

a) declanșarea procedurii de control ;

b) respingerea cererii cu indicarea motivelor și încunoștințarea solici-
tantului. În acest caz, solicitantul nu este lipsit de dreptul de a sesiza direct
instanța de contencios administrativ.

Articolul 68 al Legii privind administrația publică, locală formulează împuternicirile oficiului teritorial al Cancelariei de Stat privind controlul legalității:

– în cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat notifică autorității locale emitente legalitatea actului controlat, cerînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială.

În cazul exercitării controlului obligatoriu al legalității, sesizarea oficiului teritorial al Cancelariei de Stat trebuie făcută într-un termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act ori a ultimului document, ori a unei informații suplimentare necesare constatării legalității actului. În termen de 30 de zile din data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat [46, p.129].

În cazul în care, în termenul stabilit, autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția ori nu a reexaminat actul contestat, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării, refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestat sau, în caz de tăcere a autorității locale emitente, în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de retragere a actului în cauză [3].

Sesizarea directă a instanței de contencios administrativ se face în cazul în care consideră că actul poate avea consecințe grave și în scopul prevenirii unei pagube iminente, după primirea actului pe care îl consideră ilegal, înștiințînd de îndată autoritatea locală emitentă.

Odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat poate cere acesteia suspendarea actului contestat ori dispunerea unor alte masuri provizorii. În termen de 3 zile de la primirea sesizării, instanța de contencios administrativ decide asupra suspendării actului și/sau dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate de oficiului teritorial al Cancelariei de Stat după audierea părților vizate.

Conform legislației în vigoare, controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate ori emise de autoritățile administrației publice locale se are în vedere că, în procesul de elaborare și redactare a actelor administrative, să fie respectate două categorii de condiții de legalitate, prevăzute atît în actele normative în vigoare, cît și unanim acceptate de literatura juridică de specialitate, respectiv:

a) condiții de fond: actele administrative să fie emise cu respectarea competenței materiale și a competenței teritoriale, în condițiile și la termenele expres prevăzute de actele normative care reglementează domeniul de activitate ce face obiectul măsurii adoptate de autoritatea administrației publice locale;

b) condiții de formă, actele administrative să aibă formă scrisă, să conțină, atît în preambul, cît și în dispozitiv, toate informațiile necesare pentru a identifica autoritatea emitentă, destinatarul actului, măsura adoptată, termenul și condițiile în care se execută măsura dispusă, sigiliul autorității ori ștampila, numărul actului și numărul de înregistrare al actului administrativ, data emiterii ș.a.

Controlul de legalitate se execită și se bazează pe un șir de principii care asigură concordanța actelor emise de autoritățile împuternicite cu legislația în vigoare, corectitudinea, inevitabilitatea responsabilității în cazurile de încălcare a legislației [16, p.102].

Pentru asigurarea celor menționate, la baza organizării și funcționării controlului de legalitate se stabilesc principiile:

legalitatea relațiilor organelor de control cu obiectul controlului;

inadmisibilitatea intervenției organelor de control în activitatea operativă;

exercitarea în cadrul sistemului administrației publice;

exercitarea controlului de autoritățile administrației publice centrale;

exercitarea controlului asupra actelor autorităților publice locale;

conformitatea normelor juridice cuprinse în actele administrative controlate, cu prevederile legale în materie;

asigurarea legalității în teritoriile administrate de autoritățile controlate [15, p.341].

Reeșind din cele expuse, putem concluziona că scopul controlului de legalitate este de a verifica modul în care instituțiile controlate care au emis actele administrative, și-au îndeplinit sarcinile și și-au realizat competențele în concordanță cu obiectivele generale ale administrației publice. Controlul urmărește verificarea dacă și cum se execută deciziile administrației, iar prin propunerile pe care le face organul de control să fie corectate actele administrației, să fie respectată legislația, acțiunile administrației să fie în conformitate cu realitățile sociale în dinamica evoluției acestora. Prin control se umăreste dacă rezultatele activității organului controlat sunt în concordanță cu mijloacele juridice, financiare, umane avute la dispoziție [41, p.149].

Esența controlului de legalitate constă în rolul deosebit pe care îl poartă oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, prin verificarea concordanței actelor administrative pe care autoritațile publice locale le-au emis. În al doilea rînd, controlul legalității prezintă un rol deosebit de important, din perspectiva funcționării ”mașinii administrative”, raportat la doleanțele, trebuințele și necesitățile electoratului.

Deci, necesitatea instituirii controlului asupra activității sistemului global de administrație publice rezidă, în principal din rațiunea funcționării acesteia în cadrul statului, și anume din misiunea de realizare a valorilor politice exprimate prin lege.

Rolul controlului legalității tinde să crească odată cu fundamentarea și întărirea statului de drept, prin intermediul mass-mediei, prin participarea nemijlocită a cetățenilor la procesul de luare a deciziilor ș.a. Considerăm că necesitatea controlui asupra actelor administrative izvorăște din necesitatea asigurării îndeplinirii sarcinilor și misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de autorități și organe administrative, în procesul realizării valorilor statuate prin lege, în interdependență cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societății.

Cerința intervenției controlului asupra actelor administrative este cu atît mai pregnantă în raport cu imperativul asigurării unității și coierenței acestuia, activitatea de control incluzînd, în mod firesc, și îndrumarea, orientarea și corectarea acțiunii organelor administrației statului, în vederea concordanței cu legislația în vigoare [50, p.179].

Controlul de legalitate desemnează o componentă esențială a activității de conducere generală a administrației publice de către Guvern. Efectele pe care le determină controlul atrag după sine sancționarea organelor administrative și a funcționarilor acestora, însoțite de anularea actelor [58, p.89].

Rolul formei de control legal derivă din asigurarea deplinei activități organelor a administrative cu cerințele și obiectivele sociale exprimate în legi, a căror executare se realizează în cadrul administrației publice.

Fiind un control regulat în cadrul sistemului general al administrației publice, o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, controlul de legalitate are un scop de asigurare a conformității deciziilor administrative cu prevederile legale, realizîndu-se unitatea de scop și acțiune în administrația publică [50, p.184].

Eficiența activității administrative ține seama de consumul înregistrat, de efectele și rezultatele înregistrate pentu că administrația este și, trebuie să rămînă o activitate chibzuită, rațională și eficientă, de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Totodată controlul este necesar pentru realizarea deciziei luate de autoritatea publică locală prin aplicarea concretă a actului. Cu ajutorul controlului atît statul, cît și autoritățile administrației publice locale urmăresc să asigure verificarea legalității actului și ca prevederile acestuia să fie aplicate corect și să aibă eficiență, să corespundă cerințelor reale ale relațiilor sociale reglementate ș.a.

În concluzie, menționăm că în cadrul controlului de legaliate se realizează verificarea actelor emise de organele administrației publice locale, din punctul de vedere al respectării legalității, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operațiuni administrative de către serviciul speciaizat din cadrul aparatului de lucru al Oficiului teriorial, operațiuni ce vizează conformitatea normelor juridice, curinse în actele adiministrative controlate, cu prevederile legale în materie. Astfel de operațiuni stau la baza exprimării punctului de vedere al Oficiului teritorial cu privire la aprecierea legalității actului administrativ controlat [19, p.25].

2.2. Subiectul și obiectul controlului de legalitate.

În cadrul exercitării controlului asupra actelor emise de autoritățile administrației publice locale în vederea realizării atribuțiilor delegate de către stat unităților administrativ-teritoriale subiectele controlului de legalitate controlează atît legalitatea actului, cît și oportunitatea acestuia, iar în cazul în care subiectul controlului va considera că actul este ilegal sau inoportun acesta va putea modifica sau revoca actul controlat [19, p.27].

Aprecierea legalității actului emis sau a modului în care se are în vedere soluționarea problemei este lăsată la discreția autorității centrale care intervine în controlul administrativ asupra activității organelor administrației publice locale. Astfel criteriile de legalitate ce pot determina autoritatea centrală să modifice ori să revoce actul emis de autoritatea publică locală, pot contribui la alegerea căii care derivă din concordanța actului administativ emis cu legislația în vigoare. În funcțiile autorităților administrației publice centrale de specialitate pe lîngă controlul actelor emise intră și supravegherea îndeplinirii întocmai și la timp a atribuțiilor delegate. Se poate întîmpla că autoritățile publice locale avînd competența de a soluționa anumite probleme din diverse motive nu-și onorează obligațiunile, iar actele care urmează a fi emise se emit cu întîrziere ori nu se emit în deloc. În asemenea cazuri autoritatea centrală sesizează autoritatea locală responsabilă de executarea atribuțiilor concrete și îi solicită executarea atribuțiilor avertizînd-o despre necesitatea respectării cerințelor legale. Însă în cazul în care autoritatea locală și după avertismentul subiectului controlului nu-și șodifică decizia, autoritatea centrală respectivă poate emite actul respectiv în locul autorității incapabile de a lua decizia [57, p.115].

La depistarea încălcărilor, organele de control iau toate măsurile necesare, admise de lege, pentru înlăturarea abaterilor de la normele legale, în limitele competențelor lor, iau decizii prin care aplică sancțiuni, sesizează organele de cercetare penală și de anchetă penală în cazul constatării elementelor de infracțiune, iau și alte măsuri prin care influențează restabilirea ordinii de drept.

Subiecții controlului de legalitate.

După adoptarea Consituției Republicii Moldova (27 iulie, 1994), controlul legalității actelor administrației publice locale a evoluat pe cîteva planuri, însă majoritatea soluțiilor legislative nu au fost durabile și eficiente. Începînd cu anul 1999 controlul legalității actelor administrative este exercitat de către instituția prefectului – ca repezentant al Guvernului în teritoriu. În această perioadă, Republica Moldova s-a apropiat de sistemul clasic European privind sistemul de control, însă instituția prefectului nu a rezistat prea mult, deoarece guvernarea a lichidat-o odată cu modificarea integral al întregului sistem de administrare publică locală. Potrivit ultimelor modificări de legislație din anul 2009, controlul de legalitate a fost încredințat unor noi structuri numite Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat. Experții independenți, inclusiv reprezentanți ai IDIS ”Viitorul” au menționat în repetate rînduri că, acest control de legalitate asupra actelor adoptate de autoritățile publice locale trebuie să fie efectuat tot de către o autoritate de stat și nu de către oficiile teritoriale, fără personalitate juridică autonomă, deoarece însăși Cancelaria de Stat nu este un organ sau autoritate publică, ci o subdiviziune a Guvernului în care se concentrează aparatul acestuia [54, p.38]. Astfel de organizarea controlului de legalitate al activității autorităților administrației publice locale este responsabilă Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile teritoriale, conduse de reprezentanții Guvernului în teritoriu. În acivitatea sa oficiul teritorial se organizează și funcționează ca subdiviziune desconcentrată în teritoriu a Cancelariei de Stat, menit să îndeplinească prerogativele acordate prin Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă, Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, Regulamentul privind organizarea și funcționarea Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.657 din 6 noiembrie 2009 și alte acte legislative și normative privind implementarea politicilor de descentralizare administrativă și controlul asupra legalității actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea pe teritoriul în care acestea își desfășoară activitatea [21, p.47].
    Oficiul contribuie la realizarea în teritoriul în care își desfășoară activitatea a strategiei și obiectivelor cuprinse în Programul de activitate a Guvernului.

În teritoriul în care își desfășoară activitatea, Oficiul este abilitat cu următoarele atribuții:

coordonarea activității generale a serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor și ale altor autorități administrative centrale;

monitorizarea modului de conlucrare dintre autoritățile administrației publice locale și serviciile publice desconcentrate în soluționarea problemelor în teritoriu;

participarea la coordonarea implementării politicilor de descentralizare administrativă și monitorizarea procesului de descentralizare administrativă, în comun cu serviciile publice desconcentrate ale ministerelor și ale altor autorități administrative centrale și cu structurile asociative ale autorități lor administrației publice locale;

colectarea datelor statistice necesare fundamentării și estimării impactului politicilor de descentralizare administrativă;

participarea la elaborarea, analiza și actualizarea, în comun cu serviciile publice desconcentrate ale ministerelor și ale altor autorități administrative centrale și cu structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, a standardelor minime de cost și de calitate a serviciilor publice și de utilitate publică din teritoriu;

– participarea la monitorizarea aplicării de către autoritățile administrației publice locale a

standardelor minime de calitate la prestarea serviciilor publice și de utilitate publică [9];

– Controlul obligatoriu, sub aspectul legalității:

deciziilor consiliilor locale de nivelul întîi și ale celor de nivelul al doilea, inclusiv al actelor normative emise de Adunarea Populară a unității teritoriale autonome Găgăuzia;

actelor normative emise de către pretor, primar, președintele raionului, Guvernatorul și Comitetul executiv al unității teritoriale autonome Găgăuzia;

actelor privind organizarea tuturor licitațiilor și actelor de atribuire a terenurilor;

actelor de angajare și celor de eliberare a personalului din administrația publică locală;

dispozițiilor ce țin de cheltuieli sau angajamente financiare de cel puțin 30000 lei – în unități administrativ-teritoriale de nivelul întîi, și de cel puțin 300000 lei – în unitatea de nivelul al doilea;

actelor emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat către autoritățile administrației publice locale;

oricărui act adminisrativ, al autorității administrației publice locale, solicitat de către consiliul local, secretar, primar, președinte al raionului, persoane fizice sau juridice, precum și în alte cazuri prevăzute de legilația în vigoare [3].

În scopul exercitării atribuțiilor ce îi revin, oficiu teritorial al Cancelariei de Stat este abilitat:

-În ceea ce privește coordonarea activității generale a serviciilor publice desconcentrate și implimentarea politicilor de descentralizare administrativă:

a) să solicite, în condițiile legii, informații privind activitatea desfășurată de serviciile publice desconcentrate ale ministerelor, altor autorități administrative centrate, ale unității teritoriale autonome cu statut juridic special și ale municipiului Chișinău;

b) să întocmească rapoarte cu privire la activitatea serviciilor publice desconcentrate, să
semnaleze divergențele apărute între acestea și autoritățile administrației publice locale și să
intervină cu propuneri de mediere a acestora;

c) să convoace și să examineze, în comun cu conducătorii serviciilor publice
desconcentrate ale ministerelor, altor autorități administrative centrale, mecanismul și modul de

executare a unor sarcini și acțiuni care se efectuează în comun;

d) să colaboreze cu subdiviziunile teritoriale ale Ministerului Afacerilor Interne, care sunt obligate să coordoneze cu șeful Oficiului acțiunile de amploare ce urmează a fi întreprinse în vederea exercitării atribuțiilor de menținere a ordinii publice și de prevenire a infracțiunilor;

e) să solicite de la persoanele fizice și juridice informații necesare pentru executarea atribuțiilor sale;

f) să monitorizeze executarea de către autoritățile administrației publice locale a atribuțiilor

delegate și executate de către aceștia în numele statului [9];

În ceea ce privește controlul legalității actelor emise de autoritățile administrației publice locale:

a) să notifice, în cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, invocînd motive legal întemeiate, autorității locale această ilegalitate și solicitînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială;

b) să sesizeze, dacă autoritatea emitentă a actului considerat ilegal nu l-a modificat sau nu l-a abrogat în termen de 30 de zile sau nu a reexaminat actul contestat, instanța de contencios administrativ – în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau retrage acest act, iar in cazul în care autoritatea locală emitentă nu a luat nici o atitudine – in termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului în cauză;

c) să sesizeze direct dacă consideră că actul poate avea consecințe grave ori pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța de contencios administrativ după primirea actului pe care îl consideră ilegal, notificind acest fapt de îndată autorității locale emitente;

d) să solicite, odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, suspendarea actului contestat sau dispunerea altor măsuri provizorii;

e) să solicite autorității administrației publice locale furnizarea, în termen de 10 zile, a copiilor de pe toate documentele și alte informații necesare, să audieze factorii de decizie, persoanele fizice, reprezentanții persoanelor juridice, solicitîndu-le explicații asupra circumstanțelor ce prezintă interes pentru obiectivitatea controlului administrat [9];

f) să sesizeze imediat organele de drept competente, în cazul în care rezultatele controlului asupra legalității actelor emise de autoritățile administrației publice locale denotă existența unei încălcări a legislației care atrage răspunderea penală, comunicînd acest lucru Cancelariei de Stat;

g) să verifice, pînă la data de fiecărei luni, lista actelor adoptate în luna precedenta de primar, primarul general, președintele raionului și autoritățile executive ale unității teritoriale autonome Gagăuzia și să inițieze, în termen de 30 de zile de la data primirii listei menționate, controlul legalități, oricărui act care nu face obiectul unui control obligatoriu. Responsabil de transmiterea respectivă este secretarul consiliului local sau, după caz, al consiliului municipal, raional, sau persoana desemnată de autoritățile executive corespunzătoare [9].

Angajații Oficiului pot paticipa la ședințele consiliilor locale, fără drept de vot și implicare în lucrările acestora, dar la solicitarea președinteli ședinței, în scop de consultare sub aspecul legalității procedurii de defășurare și a proiectului de decizie luat în dezbateri la ordinea de zi.

În cadrul exercitării controlului supra legalității actelor emise de către autoritățile administrației publice locale, angajații Oficiului nu pot da ordine directe funcționarilor autorităților publice locale. Orice solicitare de documente trebuie să fie adresată autorității vizate [21, p.58].

Împuternicirile subiectelor controlului de legalitate.

La cererea subiectului controlului administrativ, autoritatea administrației publice locale este obligată să-i furnizeze, în termen de 10 zile, copiile de pe toate documentele și alte informații solicitate. Secretarii consiliilor locale sînt responsabili de această obligație. De asemenea, în conformitate cu Legea nr. 436 privind administrația publică locală, secretarii consiliilor locale sunt obligați, din contul emitentului, sa expedieze o copie oficiului teritorial al Cancelariei de Stat de pe orice decizie a consiliului local, dipoziție a primarului, acte privind orgnizarea licitațiilor, în termen de 5 zile de la data semnării actului [19, p.94]. Totodată, secretarul consiliului transmite subiectului controlului de legalitate procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului în termen de 15 zile de la ședință. O altă atribuție obigatorie a secretarului consiliului local derivă din controlul facultativ la care sunt supuse actele mise de autoritățile locale, pentru aceasta secretarul pînă la data de fiecărei luni, transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista acelor acte emise de primar ori de prețedintele raionului în luna precedentă[46, p.212]. Astfel, privit din contextul prezentării actelor controlul facultativ dublează actele prezentate de secretarul consiliului local pentru a fi supus controlului obligatoriu, deoarece actele care au fost deja transmise și controlate din punctul de vedere al controlului de legaliate obligatoriu în termene de 5 și repectiv 10 zile, efectiv necesitatea de a mai prezenta și de a mai supune odată controlului lista actelor emise în luna precedentă decade. În această ordine de idei, trebuie de menționat faptul că art. 65 din Lega nr.436 este adesea omis în activitatea secretarilor consiliilor locale.

În cazul în care subiectul controlului a intervenit iar autoritățile publice locale nu sînt de acord cu o astfel de intervenție, acestea din urmă pot da explicațiile de rigoare și insista asupra soluțiilor oferite de ele [63, p.12].

Mijloacele speciale puse la îndemîna oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, pe care legea în declară drept ”subiect al controlului administrativ al activității administrației publice locale”, permit acestuia de a realiza controlul asupra unor actelor administrative care potrivit Legii reprezintă obiectul controlului de legalitate[37, p.189]..

Obiectul controlului de legalitate întrunește în sine următoarele acte ale autorităților administrației publice locale:

a) deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi și al doilea;

b) actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului;

c) actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri;

d) actele de angajare și cele de eliberare a personalului administrației publice locale;

e) actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întâi și de peste 300 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;

f) actele emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației publice locale[3].

O analiză temeinică asupra categoriilor de acte enumerate mai sus, denotă faptul, că o asemenea specificare nu este necesară, deoarece potrivit principiilor teoretice generale ale dreptului administrativ categoriile de acte care emană de la autoritățile administrației publice locale se clasifică la modul general în:

acte administrative cu caracter normativ;

acte administrative cu caracter individual.

Actele administrative cu caracter normativ pot fi adoptate în cazurile în care aceasta o cere legea, ele fiind subordonate legii, și numai în scopul organizării executării legii. Actele normative conțin reglementari cu caracter general, impersonal, care se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri și la un număr nedeterminat de subiecți, și obligatorii.

Actele normative ale autorităților administrației publice locale se emit întru reglementarea unor activități de interes local, în limitele stabilite prin Constituția Republicii Moldova, Legea privind administrația publică locală, prin alte legi, prin hotărîrile Parlamentului, prin decretele Președintelui Republicii Moldova, prin hotărîrile și ordonanțele Guvernului și numai în domeniul care ține de competența lor [6]. Această categorie de acte, prin conținutul său, pot obliga la o anumită prestație sau acțiune, pot interzice o anumită acțiune, pot lăsa la latitudinea celor interesați de a face sau nu o anumită acțiune. Actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate în special de consiliul local (aprobarea bugetului local, stabilirea taxelor și impozitelor locale, administrarea domeniului public și privat al unității administrativ-teritoriale, planificarea dezvoltării localității și amenajarea teritoriului cît și asocierea cu alte consilii, instituții publice din țară ori din străinătate). Dispozițiile cu caracter normativ emise de primar au o arie restrînsă și sunt reglementate de lege.

Actele administrative individuale se caracterizează prin faptul că manifestă voința organului competent prin care se crează, se modifică ori se ating drepturi ori obligații în sarcina uneia sau a mai multor persoane dinainte determinate. Astfel, ele se emit cu un scop bine determinat pentru rezolvarea unei sarcini concrete ce ține de domeniul administrației publice, sunt personificate, avînd un adresat concret, și se aplică pe un termen determinat, după atingerea scopurilor aceste acte își pierd importanța juridică [12, p.153]. În functie de conținutul lor se disting următoarele categorii de acte individuale:

a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiecții cărora li se
adresează. Exemplul clasic este oferit de autorizația de construcție, care conferă un drept bine
determinat unei personae;

b) acte prin care se conferă un statut personal beneficiarilor. Așa este cazul diplomei
universitare care atribute beneficiarului un complex de drepturi și obligații și nu un drept sau
o obligație determinată;

c) acte administrative de sancționare. Acestea instituie constrîngerea de stat sub forma sancțiunii și presupun o constatare a situației de fapt și o apreciere asupra vinovăției contravenientului, consemnată, de regulă, într-un înscris;

d) acte administrative jurisdicționale. Acestea sunt acte individuale, de speță care sunt emise de organe ale administrației publice, înzestrate cu competența, special atribuită, de a soluționa anumite litigii juridice. De exemplu, decizia comisiei administrative cu privire la aplicarea unei sancțiuni administrative. Procedura folosită pentru emiterea acestor acte este deosebită de aceea ea presupunînd participarea părților și manifestarea principiului contradictorialității în dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de jurisdicție. Datorită specificului activității în care intervin aceste acte administrative, și anume activitatea de soluționare a unor litigii juridice, este necesară motivarea în fapt și în drept a actului juridic respectiv [31, p.102].

Actele administrative cu caracter individual sunt adoptate atît de consiliul local (alegerea viceprimarului, comisiilor de specialitate, numirea secretarului consiliului local), cît și emise de primar (numirea sau eliberarea din funcție a funcționarilor publici din primărie , consilii raionale) [12, p.161].

Trăsăturile actului administrativ

1. Actul administrativ este un act juridic, el producînd efecte juridice prin faptul că dă naștere, modifică ori stinge un raport juridic administrativ. Producerea de efecte juridice de către un act administrativ este condiționată de îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de lege, în caz contrar el nefiind decăt un fapt juridic.

2. Actul administrativ este o manifestare unilateralã de voințã juridică, deși la emiterea ori adoptarea unui asemenea act participă mai multe persoane, actul administrativ rămîne o manifestare unilaterală de voință, fiind expresia unei singure voințe, cea publică, acordată în proporții diferite, prin lege, diferitelor organe sau autorități administrative. Drepturile și obligațiile părților, în cazul actului administrativ, nu au la bază un acord de voințe, ci sunt rezultatul manifestării unei singure voințe juridice, respectiv voința autorității administrative.

3. Actul administrativ organizează executarea legilor sau le execută în concret.

4. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice.

Această trăsătură deosebește actul administrativ de alte acte juridice cu caracter unilateral ale organelor administrației publice. Din această trăsătură rezultă obligativitatea actelor administrative și executarea lor din oficiu.

5. Actul administrativ este supus unui regim juridic special (regim de drept administrativ), în centrul căruia se află Legea nr. 793/2000 a contenciosului administrativ[29, p.71].

Uneori, condițiile de legalitate a actului administrativ sunt abordate cu ocazia prezentării cazurilor de nulitate a acestuia, considerîndu-se că examinarea acestor condiții înseamnă, practic, analiza cauzei nulității. Alteori, atît condițiile de legalitate a actului administrativ, cît și consecințele nerespectării acestora sunt cercetate din perspectiva controlului legalității actului, a căilor de atac împotriva acestuia și a soluțiilor date de instanțele judecătorești.

Plecînd de la teza, exprimată în literatura de specialitate, în sensul că, de fapt, condițiile de valabilitate a actelor administrative nu sunt altceva decît aspectele unei singure condiții ,,care se exprimă în obligația ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare”[26, p.107].și susținând teza potrivit căreia elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea acestuia, vom exprima condițiile de legalitate a actului administrativ din perspectiva raportului stat de drept – principiul legalității [31, p.95].

T.Drăganu preciza, referindu-se la condițiile de valabilitate a actelor de drept administrativ, că acestea ,,nu sunt, în realitate, decît aspecte ale unei singure condiții, care se exprimă în obligația ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare” [50, p.122].

În opinia prof. R Ionescu condițiile-tip de legalitate a actelor administrative se referă la:

actul administrativ să fie emis în baza și în executarea legii;

actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sînt superioare organului administrativ emitent;

actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale;

actul administrativ să fie conform scopului legii ca și al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent;

actul administrativ să respecte cerințele legale referitoare la forma sa;

actul administrativ să fie oportun [28, p.48].

Altă idee susține cercetătorul român I.Iovănaș, trecînd la condiții de ,,valabilitate” a actului administrativ: 1) actul să fie emis de organul competent în limitele competenței sale; 2) conformitatea actului cu conținutul legii și al actelor cu forță majoră superioară; 3) actul să fie emis în forma și cu procedura prevăzută de lege și 4) oportunitatea este înțeleasă ca o condiție de valabilitate de sine stătătoare care poate fi: a) momentul în care este adoptat un act normativ; b) locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ; c) conformitatea actului administrativ cu condițiile generale de viață și cultură; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii. R.N.Petrescu enumără ca fiind condiții de valabilitate a actului administrativ: actul să fie emis de organul competent și în limitele competenței sale; să fie emis în forma și procedura prevăzute de lege; din punct de vedere al conținutului să nu contravină cu Constituția, legile și celelalte acte normative în vigoare; să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege [28, p.54].

Analizînd aceste cercetări, suntem convinși că, condițiile generale de legalitate a actului administrativ, la toți acești autori țin de: respectarea principiului supremației Constituției în emiterea actului administrativ; respectarea principiului legalității în adoptarea actului administrativ, forma actului administrativ și procedura emiterii să fie cele prevăzute de lege. În aceeași ordine de idei, legalitatea este expresia preocupării pentru ordine, imparțialitate și securitate juridică pe care trebuie să le asigure autoritățile publice prin actele lor administrative. Autorii de drept administrativ examinează tipuri ale condițiilor de legalitate, fiind toți de acord cu necesitatea legalității actului administrativ, legalitatea fiind considerată elementul central al regimului juridic al actelor administrative [63, p.13].

Cerințele față de actele administrative sînt determinate de:

Figura 3. Cerințe puntru actele administrative.

Actul administrativ emis trebuie să fie conform interesului public ocrotit de lege, să fie necesar într-o societate democratică, să fie proporțional cu situația care a determinat emiterea lui, să nu fie descriminatoriu și sa corepundă legislației în vigoare [58, p.198].

Teoretic, actele administrative pot fi scrise, orale, implicite. În unele situații, tăcerea unei autorități administrative poate avea relevanță juridică, fiind considerată fie acord tacit, fie refuzul acordului. De exemplu, conform art.1 din Legea nr. 793/2000 privind contenciosul administrativ, tăcerea autorității administrative, respectiv situația în care aceasta nu răspunde în termen de 30 de zile solicitării unui particular, este echivalată cu refuzul acestei autorități de a soluționa cererea[4].

Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ.

Condițiile procedurale care determină valabilitatea unui act administrativ se împart, în funcție de momentul în care intervin, în: anterioare, concomitente și posterioare. Unele dintre aceste condiții produc efecte juridice prin ele însele, în timp ce altele sunt lipsite de asemenea efecte.

Avizele reprezintă puncte de vedere fundamentale pe care o autoritate administrativã, care dorește să emită un act, le cere unui alt organ administrativ, compartiment și/sau un funcționar. Sunt de trei feluri:

1. Facultative -> se caracterizeazã prin faptul că organul care dorește să emită un act administrativ este liber să le solicite ori nu, iar conformarea nu este obligatorie.

2.Consultative -> organul administrativ este obligat să le solicite, dar nu este obligat să li se conformeze.

3. Conforme -> se caracterizează prin faptul că organul administrativ este obligat să le solicite și să li se conformeze [38, p.75].

Avizele reprezintă tot manifestări unilaterale de voință, care condiționează ori, după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voință a organului administrativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el însuși efecte juridice, deși fără el, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil.

Avizele apar ca elemente de conținut ale raporturilor administrative de colaborare și niciodată de subordonare.

Acordul reprezintă consimțămîntul pe care o autoritate administrativă îl dă în vederea emiterii unui act administrativ de către o altă autoritate administrativă. Acest consimțământ se adaugă manifestării de voință a emitentului, întărind-o. De regulă, acordul vine de la organul ierarhic superior (caz în care se numește aprobare), însă el poate veni și de la un alt organ al administrației situat pe o poziție superioară emitentului.

Poate fi, la rîndul său, prealabil, concomitent sau posterior emiterii ori adoptării actului administrativ. Acordul se deosebește de avizul conform prin faptul că efectul juridic, în cazul actului emis cu acordul prealabil a unui organ, este rezultatul manifestării de voință a mai multor organe.

Acordul nu obligă organul care emite actul administrativ să-l pună în executare, nu acoperă viciile actului respectiv, iar în cazul acțiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca parta atît emitentul, cît și cel care și-a dat acordul. Aceste reguli sînt valabile și pentru confirmare, în sens de aprobare a unui act administrativ de către un organ superior emitentului actului administrativ [37, p.165].

Condițiile procedurale concomitente sunt cvorumul, majoritatea și motivarea.

Cvorumul reprezintă numărul de membri care trebuie sã fie prezenți pentru ca activitatea unui organ colegial să se desfășoare conform legii. De regulă, acesta este de 51%. De exemplu, conform. art 41 din Legea nr. 236/2006, ședințele consiliului local sunt valabil constituite dacă sunt prezenți jumătate plus unu din numărul membrilor [3].

Majoritatea cerută de lege are în vedere adoptarea sau votarea propriu-zisă a actului.Aceasta poate fi relativă sau simplă (jumătate dintre cei prezenți), absolută (jumătate din numărul membrilor în funcție) și calificată (un procent determinat din numãrul membrilor în funcție).

Motivarea, ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, a dobîndit o consacrare constituțională. Motivarea actelor administrative normative se află, de regulă, în expunerea de motive, care trebuie dată publicității, făcând corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie să fie cuprinsă în conținutul acestora sau într-un document justificativ care însoțește actul ce emană de la aceeași autoritate, chiar sub semnătura altei persoane [37, p.171].

Condiții procedurale posterioare sunt aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea.

Aprobarea semnifică manifestarea de voință prin care un organ ierarhic superior se declarã de acord cu un act emis de un organ ierarhic inferior. Atunci cînd este cerută de lege, lipsa ei atrage nevalabilitatea actului administrativ, acesta nemaiproducînd efecte juridice.

Confirmarea semnifică manifestarea de voință a unui organ de stat ce urmărește să acopere un viciu de voință de care este lovit un act administrativ al său ori al unui organ inferior, ea reprezentînd un act juridic.

Comunicarea și publicarea sînt, de regulă, condiții de valabilitate care vizeazã intrarea în vigoare a actului administrativ (în primul rînd normative). Ele reprezintă modalități prin care conținutul unui act administrativ este adus la cunoștința celor interesați. Publicității îi este asimilat orice mijloc de publicitate care permite cunoașterea conținutului actului.

În lipsa publicării sau comunicării, actul administrativ este inexistent. Astfel, conform. art 107 din Constituție, hotărîrile de Guvern care nu sunt publicate în Monitorul Oficial sunt inexistente.

Publicarea și comunicarea au o importanță deosebitã și în ceea ce privește stabilirea momentului din care un act administrativ începe să producă efecte [20, p.117].

Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice. Momentul este reglementat diferit în funcție de caracterul actului administrativ, de efectele juridice pe care le produce, de autoritatea ori organul care l-a emis ori de persoanele cărora li se adresează. Astfel, pentru organul ori autoritatea emitentă actul administrativ produce efecte din momentul emiterii sau adoptãrii, cu condiția să fi fost respectate condițiile de valabilitate prevăzute de lege [32, p.302]. Pentru celelalte persoane cărora li se adresează actul, el produce efecte directe în momente diferite:

– actele administrative individuale produc efecte din momentul comunicării către cei interesați;

– actele administrative normative produc efecte din momentul publicării[12, p.187].

În general, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, neputînd retroactiva. De la această regulă fac excepție, fie datorită caracterului lor, actele administrative declarative (recognitive), prin care se recunoaște existența unor drepturi și obligații anterioare emiterii lor (ex: certificatul de naștere, adeverințe, extrase, somația de plată), actele administrative cu caracter jurisdicțional, actele administrative date în aplicarea unei hotărîri judecătorești, fie unor dispoziții exprese ale legii. Mai fac excepție de la regulă și actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării sau publicării datorită unor dispoziții ale legii, voinței organului emitent sau naturii actului (de ex. actele administrative supuse aprobării sau confirmării) [26, p.241].

În scopul realizării atribuțiilor prevăzute de lege autoritățile pulice locale (consiliul local) adoptă decizii. Astfel, consiliulu local adopă decizii cu votul majorității consilierilor prezenți, exceptînd cazurile în care legea sau rgulamentul de funcționare a conisliului cere o altă majoritate.

Ședința consiliului local este deliberativă dacă la ea sunt prezenți majoritatea consilierilor aleși. Votul consilierilor este individual și nu poate fi transmis altei persoane. Votul consilierului se exprimă public, prin ridicarea mîinii, în cadrul votării deschise. Procedura votării deschise poate fi efectuată și prin apel nominal [3]. Consiliul local poate stabili adoptarea unor decizii prin vot secret sau vot nominal. În cazul parității de voturi, nu se adoptă decizie, dezbaterile fiind reluate în ședința următoare.

În exercitarea atribuțiilor, primarul emite dispoziții cu caracter normativ și individual. Dispozițiile cu caracter normativ se remit, în termen de 5 zile după semnare, oficiul teritorial al Canceariei de Stat și intră în vigoare la momentul aducerii conținutului lor la cunoștința publică. Dispozițiile ca acte juridice ele primarului pot avea caracter obiectiv sau subiectiv. În calitatea lor de acte administrative, dispozițiile reprezintă manifestări unilaterale de voință. În cazul actelor obiective, se instituie norme juridice generatoare de drepturi și obligații, care au caracter general și impersonal, iar în cazul actelor subiective, acesta sînt reprezentate prin actele individuale[42, p.815].

În activitatea sa primarul realizează și un șir de operațiuni administrative sau fapte materiale concrete, care nu produc efecte juridice prin ele însele, dar acestea pot influența legalitatea actului emis de primar. Asemenea acțiuni sînt faptele de serviciu, activitățile materiale, actele premărgătoare emiterii actelor administrative, cum ar fi avize, rapoarte, aprobări, coordonări, procese-verbale și alte acte pregătitoare.

În calitate de reprezentant al persoanei juridice, primarul, administrînd în numele localității patrimoniul acesteia, emite acte patrimoniale, care sînt bilaterale sau multilaterale. La aceasta categorie de arte contractele administrative, de concesionare, de arendă sau locațiune a bunurilor [18, p.234].

Actele emise de primar sunt determinate de principiul legalității, ele se prezumă a fi legale pînă la demonstrarea contrariului. Guvernul, în virtutea menirii sale de autoritate responsabilă de asigurarea ordinii de drept pe întreg teritoriul țării, supraveghează legalitatea la nivel local prin intermediul oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului. Astfel, pentru a asigura legalitatea dispozițiilor cu caracter normativ ale primarului, după adoptare, acestea se remit, în termen de 5 zile după semnare, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului, care verifică legalitatea lor și, după caz de ilegalitate, solicită primarului abrogarea sau modificarea acestora. Actele cu caracter individual sunt supuse controlului de legalitate la cerere. Controlului obligatoriu sînt supuse actele cu caracter individual ale primarului care vizează:

a) organizarea licitațiilor și cele de atribuire de terenuri;

b) angajarea și eliberarea personalului administrației publice locale;

c) implicarea de cheltuieli sau angajamente financiare de cel puțin 30.000 lei;

d) exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației ublice locale.

În cazul în care primarul nu îndeplinește atribuțiile Oficiului teritorial al Cancelariei de Sat și nu înlătură ilegalitatea, legalitatea poate fi impusă prin intermediu instanțelor de contencios administrativ[16, p.118].

2.3. Procedura controlului de legalitate.

După adoptarea sau emiterea actului administrativ ce face obiectul controlului obligatoriu, în corespundere cu art. 64 alin(2) din Legea privind administrația publică locală, copia actului se remite obligatoriu oficiului teritorial al Aparatului Guvernului, din contul emitentului în termen de 5 zile de la teminarea lui. Responsabil de remiterea actului este secretarul consiliului, care remite oficiului teritorial, în termen de 15 zile de la ședința, procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului.

După remiterea actelor ce fac obiectul controlului obligatoriu seretarul consiliului, pînă la data de fiecărei luni, remite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor adoptate de primar, de președintele raionului în luna precedentă. Actele cuprinse în listele remise pot constitui obiectul controlului obligatoriu al Oficiului teritorial și se supun controlului legalității în termen de 30 de zile de la data primirii listei de către Oficiul teritorial [3].

Controlul legalității actelor administrației publice locale poate fi exercitat și la cererea autorităților publice locale. Astfel, consiliile locale de nivelul întîi și de nivelul doi pot solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat să verifice legalitatea oricărui act adoptat de autoritatea executivă în cazul în care consideră că acesta este ilegal [54, p.156]. De asemenea, primarul, președintele raionului ori secretarul consiliului local, în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, pot deasemenea solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat efectuarea unui control al legalității.

Efecturea unui control se solicită printr-o cerere adresată oficiului teritorial, care se depune în termen de 30 de zile de la data emiterii actului. Cererea trebuie să fie argumentată și să conțină trimiteri la prevederile actelor legislative și normative ce se consideră a fi încălcate prin emiterea actului administativ de către autoritatea administrației publice locale [3].

Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat este obligat sa examineze cererea și în termen da 30 de zile de la primirea ei, și să ia decizia privind declanșarea procedurii de control conform legislației ori să respingă cererea cu indicarea motivelor și încunoștințarea solicitantului. Oficiul teritorial poate supune controlului legalității actele autoritților administrației publice locale la cererea persoanelor fizice și juridice, care se consideră vătămate într-un drept al lor prevăzut de lege, printr-un act administrativ emis de autoritățile administrației publice locale. Adresarea persoanelor vătămate se depune la oficiul teritorial în termen de 30 de zile de la data publicării ori comunicării actului și conține trimiteri la prevederile legislației care, în opinia petentului, au fost încălcate [64, p.10].

În acest caz, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat va proceda similar adresărilor autorităților administrației publice locale. În cazul refuzului de a declanșa controlul interesatul nu este lipsit de dreptul de a sesiza direct instanța de contencios administrativ pentru a-și soluționa problema.

După primirea actelor emise de autoritățile administrației publice oficiul teritorial al Cancelariei de Stat le supune controlului de legalitate. În cadrul acestei proceduri, funcționarii oficiului teritorial pot solicita autorităților administrației publice prezentarea copiilor de pe toate documentele și alte informații necesare, audierea factori de decizie, а persoanelor fizice, reprezentanților persoanelor juridice, cerîndu-le explicații asupra circumstanțelor ce prezintă interes pentru obiectivitatea și plenitudinea controlului administrativ. În cadrul exercitării controlului, autoritățile administrației publice locale și funcționarii acestora sunt obligați să permită accesul în clădirile lor și ale aubdiviziunilor, să răspundă la întrebări, să dea explicații și să prezinte documente la solicitarea subiectului controlului administrativ [64, p.121].

În timpul exercitării controlului, funcționarii oficiului teritorial nu pot da ordine directe funcționarilor adminitrației publice locale. Orice solicitare de documente trebuie să fie adresată autorității locale vizate, iar transmiterea va fi efectuată de secretarul consiliului în termen de 10 zile de la solicitare. În cazul în care în cadrul controlului de legalitate se depistează elemente componente ale unei infracțiuni, oficiul teritorial este obligat să sesizeze organele de drept, informînd despre acest fapt Cancelaria de Stat.

În cazul în care oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, în cadrul exercitării controlului de legalitate, ajunge la concluzia că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, el notifică despre aceasta autoritatea locală emitentă, solicitîndu-i modificarea ori abrogarea actului ilegal. Notificarea oficiului teritorial este expusă în formă de sesizare, care se face în termen de 30 de zile de la data primirii a unei copiei de pe act sau a ultimului document, ori a unei informații suplimentare, necesare constatării legalității actului [3].

Autoritatea locală notificată de oficiul teritorial este obligată, în termen de 30 de zile de la data primirii sesizării, să modifice ori să abroge actul contestat. În cazul în care o astfel de obligație le revine consiliilor locale, acestea examinează sesizarea oficiului teritorial la ședința următoare după primirea sesizării. În cadrul examinării actului contestat autoritatea publică locală fie este de acord cu obiecțiile oficiului teritorial și modifică ori abrogă actul, fie respinge argumentele oficiului teritorial și își menține poziția.

În cazul in care autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat în termenul stabilit, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestat, iar în cazul în care autoritatea locală emitentă nu a luat nici o atitudine – în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului în cauză [19, p.116].

Declanșarea exercitării controlului de legalitate de către oficiul teritorial nu conduce la întreruperea efectelor juridice ale actelor administrative supuse controlului, acestea pot fi executate fără restricții. Intrarea în vigoare a actelor administrației publice locale nu este condiționată de controlul legalității lor nici măcar în cazul în care controlul legalității lor este obligatoriu, fapt ce poate genera un șir de probleme, în special probleme ce țin de provocarea de daune atît persoanelor fizice și juridice, cît și statului, rezultate din emiterea actelor ilegale. Dacă persoanele fizice și juridice pot reacționa direct la încălcarea drepturilor lor, atunci interesele statului sînt apărate doar de oficiile teritoriale. În astfel de situații, utilizînd procedura de control existentă, actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale pot fi executate o anumită perioadă, iar cele individuale pot fi consumate[55, p.209].

Pentru preîntîmpinarea sau prevenirea unor astfel de situații, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, în cazul în care consideră că actul poate avea consecințe grave și în scopul prevenirii unei pagube iminente, va putea omite procedura prealabilă și, imediat după primirea actului consideră ilegal, va sesiza direct instanța de contencios administrativ, anunțînd autoritatea locală emitentă. O dată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate cere acesteia suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri provizorii de asigurare [3].

În astfel de situații, instanța de contencios administrativ, în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide asupra suspendării actului ori dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate de oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, după audierea părților vizate.

Examinarea în fond a actelor administrației publice locale solicitate cu controlul legalității în fața instanței de contencios administrativ se efectuează potrivit prevederilor legii contenciosului administrative nr.793/2000 și altor acte normative.

Judecînd acțiunea, instanța de contencios administrativ adoptă una din următoarele hotărîri:

a) respinge acțiunea ca fiind nefondată ori depusă cu încălcarea termenului de prescripție;

b) admite acțiunea și anulează, în tot ori în parte, actul administrativ sau obligă pîrîtul să emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverință sau oricare alt înscris, ori să înlăture încălcările pe carele-a comis, precum și dispune adjudecarea în contul reclamantului a despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrii;

c) admite acțiunea și constată circumstanțele care justifică suspendarea activității consiliului local sau a consiliului raional, după caz [63, p.127].

Instanța de contencios administrativ este în drept să se pronunțe, în limitele competenței sale, din oficiu ori la cerere, și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. În cazurile în care controlul legalității acestor acte ori operațiuni ține de competența instanței de contencios administrativ ierarhic superioare, urmează a fi ridicată excepția de ilegalitate în fața acestei instanțe în condițiile prezentei legi.

În cazul admiterii acțiunii, instanța de contencios administrativ se pronunță, la cerere, și asupra reparării prejudiciului material și moral cauzat prin actul administrativ ilegal ori prin neexaminarea în termenul legal a cererii prealabile.

Mărimea prejudiciului moral se stabilește de instanța de contencios administrativ, independent de prejudiciul material, în funcție de caracterul și gravitatea suferințelor psihice ori fizice cauzate, de gradul de vinovăție a pîrîtului, dacă vinovăția este o condiție a răspunderii, luîndu-se în considerare circumstanțele în care a fost cauzat prejudiciul, precum și statutul social al persoanei vătămate [51, p. 173].

Actul administrativ contestat poate fi anulat, în tot ori în parte, în cazul în care:

a) este ilegal în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii;

b) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea competenței;

c) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite.

Instanța de contencios administrativ nu este competentă să se pronunțe asupra oportunității actului administrativ și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia.

Instanta, prin admiterea acțiunii, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică la emiterea/adoptarea unui act administrativ ori la efectuarea unei operațiuni administrative. Totodată aceasta poate să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. În cazul soluționării cererii, instanta va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Dat fiind faptul, că condiționarea strictă a caracteristicilor obligatorii pe care trebuie să le definitivească actele administrative fac strictă delimitarea pe categorii a actelor exceptate de la controlul contenciosului administrativ.

De fapt, textele legislative ce se conțin în legislația țării noastre exceptează de la controlul administrativ:

actele exclusiv politice ale Parlamentului, ale Președintelui R. Moldova și ale Guvernului;

actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a R. Moldova;

legile, decretele Președintelui R. Moldova cu caracter normativ, ordonanțele și hotărîrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaționale la care R. Moldova este parte;

actele de comandament cu caracter militar;

actele administrative referitoare la securitatea națională;

actele administrativ-jurisdicționale de sancționare contravențională;

actele de gestiune emise de autoritatea publică în calitate de persoană juridică, în legătură cu administrarea și folosirea bunurilor ce aparțin domeniului său privat;

actele administrative emise pentru executarea hotărîrilor judecătorești irevocabile. [22, p.56].

Nu se poate de trecut cu vederea, fără a expune și unele considerațiuni asupra reglementărilor potrivit cărora persoanele fizice și juridice sunt investite cu cu dreptul de a solicita controlul legalității actului administrativ în condițiile art. 67 din Legea privind administrația publică locală [21, p.81].

Aplicarea normei de drept menționată , se explică prin faptul, că în unele cazuri, perioada de adresare prescrisă poate coincide cu intrarea în vigoare a actului administrativ normativ sau individual.

În acest sens, una din soluții ar fi de a oferi persoanei care se consideră lezată într-un drept al său recunoscut de lege, printr-un act administrativ, concomitent cu posibilitatea de a se adresa în condițiile art.14 din Legea contenciosului administrativ, printr-o cerere prealabilă, autorităților pubice emitent, să se adreseze și Oficiului teritorial în termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului pentru revocarea, în tot sau în parte a acestuia.

Totodată, petiționarul, la alegerea sa, se va putea folosi și de alte căi de atac prin adresarea cerererii fie organului emient, fie organului ierarhic superior acestuia. Tot în condițiile aceleiași legi, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, printr-un act administrativ și nu este mulțumită de răspunsul primit la cererea prealabilă ori nu a primit nici un răsuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze direct instanța de contencios administrativ competentă, pentru anularea în tot ori în parte, a actului respectiv și repararea pagubei cauzate [21, p.92].

Acțiunea poate fi înaintată nemijlocit instanței de contencios administrativ, în cazurile expres prevăzute de lege, adică în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluționarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabilă privind recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate.

O problemă, care în viziunea noastră necesită o dezbatere de principiu ține de capacitatea juridică a primarului ” de a sesiza direct instanța de conencios administrativ și/sau Oficiu teritorial în cazul în care consideră , că decizia consiliului local este ilegală” (art.20 alin (4) din Legea privind administrația publică locală). Reglementarea respectivă crează o situație juridică confuză, deoarece în termenul prescris de 5 zile, în care secretarul îi prezintă decizia consiliului local, dînsul poate sesiza numai direcțiile teritoriale control administrativ, dar nicidecum instanța de judecată, deoarece este bine știut, că drept obiect de sesizare în instanță, poate fi doar un act administrativ, care a intrat în vigoare. Aici, însă, sîntem în prezența unui act care de abia urmează să intre în vigoare în modul stabilit de legislație. Prin urmare, sintagma „sau instanței de contencios" urmează să fie omisă din text [22, p.93].

O altă problema se referă la aplicabilitatea prevederilor art.20, alin.(2) din Legea privind administrația publică locală. Potrivit acestora, secretarul în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, este în drept să nu o contrasemneze și să solicite consiliului reexaminarea ei. Dacă acesta din urmă își va menține decizia secretarul este obligat să o contrasemneze [64, p.18].

Valorificînd practica existentă, cît și opinia multor funcționari și specialiști în domeniu, împărtășim unele păreri ce țin de excluderea procedurii menționate. Practica dovedește că în majoritatea cazurilor, acest drept al secretarului de a sesiza consiliul nu este binevenită, deoarece poate neîntemeiat tergiversa procesul de adoptare a unei decizii, provoca diverse situații de destabilizare ori tărăgănare, în virtutea faptului că consiliul se întrunește în ședințe într-o ordine tabilită și nu de cîte ori dorește cineva [21, p.98].

Soluția, care poate fi propusă în acest sens, este de a-i delega prin lege de expunere a opinii separate, cu sesizarea direcției teritoriale de control administrativ în cazul cînd o decizie o consideră ilegală în baza unor argumente și el refuză să o contrasemneze. Cu atît mai mult că, potrivit prevederilor lit c), art. 39 din Legea privind administrația publică locală, în virtutea atribuțiilor legale, acestea avizează proiectele de decizii ale consiliului local și contrasemnează deciziile.

O asemenea modalitate va servi drept un semnal de declanșare a procedurii de control în condițiile art.64, 65 din Legea privind administrația publică locală nr. 436/2006.

Pe o linie de gindire asemănătore, considerăm necesar de a fi socotite de prisos și stipulările ce se conțin în art. 66 alin.(2) al Legii privind administrația publică locală, referitor la controlul solicitat de președintele raionului, primarul sau secretarul consiliului local oficiului teritorial asupra efectuării unui control al legalității deciziei consiliului local, deoarece Legea contenciosului administrativ (art.5 Modificat prin legea nr. 236-XV din 05.06.03, în vigoare 27.06.03) enumeră printre subiecții cu drept de sesizare în contenciosul administrativ președinții raioanelor și primarii.

Apar absolut contradictorii principiilor controlului administrativ și prevederile privind dreptul de consultare al Oficiuluui teritoial pe care îl ”capătă președintele raioanului” la emiterea dispozițiior. Pentru persectiva controlului de legalitate a actelor coletivităților teritoriale situația dată apare ca o ”bună înțelegere de la început”, ”tacită” într-un fel, de a adopta un act administrativ cu ”obținerea binecuvîntării” organului ce are misiunea să efectueze controlul legalității, dar să nu ”ghideze” adoptarea unor acte care știrbesc atît principiile descentralizării cît și acele de tutelă administrativă a statului [22, p.108].

Capitolul III. PRACTICA EXISTENTĂ ÎN REPUBLICA MOLDOVA ÎN ASIGURAREA CONTROLULUI DE LEGALITATE.

  3.1. Aspecte practice privind transparența controlului de legalitate..

Lipsa transparenței în viața politică cît și în actul de guvernare reprezintă unul dintre obstacolele cele mai greu de depășit către o societate democratică, în care cetățenii să aibă încredere în oamenii politici și în guvernanți. Informația nu reprezintă numai o necesitate pentru cetățeni, ea este și un element esențial al unei bune conduceri. Istoria mai veche ori mai nouă ne arata că o guvernare proastă are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar și realitatea că secretomania și autoritarismul guvernarilor duce, în mod inevitabil, la proliferarea abuzului, corupției și ineficienței și, în final, la falimentul regimurilor de acest tip [47, p.28]. Informația este oxigenul democrației, iar democrația ar fi de neconceput fără accesul liber la informații.

Transparența activității administrației publice constituie regula în toate etapele și procedurile (premergătoare, concomitente și ulterioare) deciziei administrative, confidențialitatea fiind excepția care se limitează la informația stabilită prin lege datorită nevoii protejării unor interese specifice domeniului siguranței publice, prevenirii infracțiunilor, protejării monezii și a creditului, a intimității [53, p.139].

Problematica transparenței în administrația publică a devenit un aspect esențial al agendei politice din ultimii zece ani și nu numai pentru instituțiile din Republica , dar și pentru instituțiile europene.

   Lipsa transparenței, alături de alte carențe ale activității de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societății în forța și importanța actelor normative. Absența consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate ori înlocuite, lucru ce determina o accentuată instabilitate legislativă și nu oferă siguranța necesară cadrului legal existent în R. Moldova. Aplicarea reală a principiului transparenței (care acoperă și procedurile, și garanțiile care privesc accesul la informații) ar duce la o mai mare încredere în legi și reglementări, din moment ce ele au fost publicate pentru vizualirea de către cei interesați [55, p.107].

Transparența are rolul de a preveni acțiunile care amenință integritatea publică (acte de corupție) și de a evalua performanța administrației publice locale (capacitatea administrativă). Modalitățile prin care se operationalizează transparența țin de asigurarea accesului cetățenilor la informațiile de interes public.

Principiul transparenței derivă din dreptul la informare a cetățenilor, potrivit art. 23 alin.(2) din Constituția R. Moldova, adoptată la 29.07.94 “statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative” . De asmenea în conformitate cu art.34 ”dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi ingrădit. Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sînt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.” Astfel, dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecție a cetățenilor ori siguranța națională. Mijloacele de informare publică, de stat ori private, sînt obligate să asigure informarea corectă a opiniei publice [1].

Transparența procesului decizional este garantată de Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239-XVI  din  13.11.2008 care are drept scop sporirea gradului de răspundere al autorităților publice față de cetățeni și societate; stimularea participarii active a cetățenilor, a asociațiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părți interesate la procesul decizional; asigurarea transparenței activității autorităților publice.

Legea transparenței asigură deschiderea activității administrației publice centrale și locale către cetățeni prin intermediul a două mecanisme importante:

1.Participarea publicului la procesul de elaborare a reglementărilor;

2.Participarea publicului la procesul de luare a deciziilor.

Legea transparenței nu trebuie confundată cu legea privind accesul la informațiile de interes public și nici cu democrația directă. Spre deosebire de legea accesului la informațiile de interes public, care permite accesul cetățeanului la informațiile publice gestionate de diverse entități publice, legea transparenței oferă posibilitatea cetățenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementări prin sugestii adresate autorităților administrației publice, cit și posibilitatea informării ulterioare despre deciziile luate de aceștia.

De asemenea, spre deosebire de democrația directă, legea transparenței nu conferă cetățenilor dreptul de a lua decizia finală cu privire la reglementările care vor fi adoptate. Acest rol va fi în continuare asumat de autoritățile administrației publice care vor hotărî dacă includ ori nu în proictele de reglementări informațiile și sugestiile primite din partea cetățenilor, organizațiilor neguvernamentaleși asociațiile de afaceri [47, p.31].

Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239-XVI  din  13.11.2008 implică o colaborare între doi parteneri: administrația publică și cetățeni, organizații neguvernamentale, asociații de afaceri, adică destinatarii reglementărilor elaborate de aceasta. Pe lîngă administrația publică, legea face referire la instituții publice și la servicii publice, deși aceste organisme nu au atribuții directe în procesul de adoptare a reglementărilor.

Ce presupune legea? Autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și celelalte instituții publice care utilizează resurse financiare publice au obligația de a face publice proiectele de reglementări înainte ca acestea să fie adoptate. După acest moment, destinatarii reglementărilor, persoane fizice ori juridice, au posibilitatea de a formula sugestii și recomandări cu privire la reglementările care le-au fost prezentate în stadiu de proiect. Sugestiile astfel formulate vor fi analizate de către autoritățile inițiatoare care vor decide asupra necesității includerii în textul final al reglementărilor. Cu privire la participarea publicului la procesul de luare a deciziilor, legea prevede posibilitatea celor interesați de a participa și de a-și exprima punctele de vedere în cadrul ședințelor organismelor menționate mai sus [7].

Care sunt beneficiile legii?

a) Pentru administrația publică:

• obține în mod gratuit informații suplimentare cu privire la sectoarele de activitate care urmează să fie afectate de reglementările propuse;

• explică necesitatea reglementărilor propuse;

• înlătură problemele de implementare a reglementărilor datorate necunoașterii acestora de către destinatari;

• înlătură problemele de implementare datorate deficiențelor de redactare ale reglementărilor;

• cîștigă încrederea opiniei publice.

b) Pentru beneficiarii reglementărilor:

• iau cunoștință de proiectele de reglementări propuse de administrația publică;

• își exprimă punctele de vedere cu privire la aceste proiecte;

• își adaptează activitatea din timp la cerințele care urmează a fi introduse [53, p.152].

Față de modul în care administrația publică oferă acces la informația de interes public și își onorează obligația de transparență există unele precedente negative, din urmatoarele aspecte:

· autoritățile nu aplică efectiv transparența decizională;

· autoritățile nu informează permanent cetățenii cu privire la activitatea desfășurată sau propusă;

· accesul la informațiile de interes public este dificil pentru cetățeni și jurnaliști;

· administrația nu publică ori nu efectuază rapoartele proprii de activitate [47, p.35].

Pe lînga aceste probleme, au mai fost identificate și o serie de dificultăți care țin de necunoașterea și slaba mediatizare a legii, precum și de definirea informațiilor exceptate și, complementar, stabilirea sferei informațiilor de interes public. O altă clarificare legislativă ține de distincția dintre informație și documente, accesul publicului fiind la informațiile de interes public și nu la documente.

În categoria altor dificultăți semnalate în respectivele instituții, a fost inclusă o gamă variată de probleme, printre care: “reticența factorilor de decizie (primari și consilieri locali) față de prevederile Legii”, “folosirea solicitărilor în baza acestei legi ca o metoda de șicanare a autorităților”, ș.a.

Pentru Legea nr.239-XVI  din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional insuficiența resurselor reprezintă una dintre dificultăți; din nou, termenul de resursă fiind unul generic pentru mai multe tipuri – de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: “din lipsa resurselor financiare nu s-a putut realiza publicarea în site-ul propriu sau în mass-media a publicațiilor ce țin de raporturile privind efectuarea controlului, a actelor care au fost supuse controlului ș.a.”, “lipsa dotărilor logistice și a finanțării, resursele limitate care nu permit promovarea drepturilor prevăzute de această Lege pentru societatea civila” ș.a.). O altă problemă semnalată de raspunsurile libere la unele chestionare este lipsa de interes a cetățenilor, a societății civile în general (“lipsa de interes a ONG și a publicului”, “lipsa de implicare a cetățenilor, respectiv a societății civile”, “indiferența cetățenilor” etc.), dezinteres cauzat parțial și de lipsa informării cetățenilor și a mediatizării insuficiente. De asemenea, cei care se ocupă de aplicarea Legii, se confruntă și cu imposibilitatea respectării termenelor (“proiectele de hotărîri urgente, care nu permit respectarea termenelor prevăzute de lege”, “primirea cu întîrziere a documentelor ce trebuie făcute publice”, “nerespectarea termenului de 30 de zile de către inițiator” etc.) [47, p.38].

Propunerile de ameliorare a problemelor administrației în ceea ce privește transparența decizională pot fi formulate astfel:

· colaborare între ziariștii de investigație și activiștii ONG pentru semnalarea neregulilor din administrația locală;

–  alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);

– o mai buna mediatizare a Legii;

–  realizarea de traininguri / schimburi de experiență pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea acestei Legi;

–  stabilirea cu exactitate a informațiilor de interes public / exceptate / clasificate (există în acest sens și o propunere de „stabilire a unei liste comune de informații de interes public pentru toate instituțiile”; de asemenea, se sugereaza „să se precizeze cît mai clar dacă informații de tipul contractelor și salariilor funcționarilor sunt informații de interes public”;

–  îmbunîtățirea comunicării intra-instituționale („fluidizarea informațiilor între departamente”);

–  alte tipuri de sugestii: stabilirea de sancțiuni atît pentru funcționari cît și pentru cetățeni („stipularea unui articol care să sancționeze abuzul de drept”);acte conținînd dispoziții comune, cee ce îngreunează desfășurarea activității în administrația publică; realizarea unor baze de date informatizate la nivel național cu informațiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea răspunsului numai la petițiile din localitatea respectivă etc.

–  stabilirea unor sancțiuni clare pentru cei care nu respectă legea; întocmirea la nivelul fiecărei instituții a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.

Totodată, transparența controlului administrativ este asigurată prin Capitolul IX, secțiunea a 4, din Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI  din  28.12.2006, potrivit căruia, anual, pînă la sfîrșitul lunii martie, Cancelaria de Stat elaborează și prezintă Guvernului un raport privind controlul actelor autorităților administrației publice locale din anul precedent. Rapoartele oficiului teritorial al Cancelariei de Stat se publică periodic în presa locală. În același mod este publicată lista actelor administrative abrogate ale autorităților publice locale [3].

În acestă ordine de idei trebuie de menționat că publicarea rapoartelor oficiului teritorial în presa locală este de fapt omisă, poate mai puțin intenționat, dat fiind faptul că în multe cazuri presa locală este inexistentă. Prin prisma celor expuse, ținînd cont de faptul că cetățenii nu sînt suficient de informați despre numărul actelor administrative abrogate, trebuie să menționăm că aceasta condiționează o situație de reticență a celor administrați pentru cei care administrează.

Cît privește asigurarea transparenței în procesul decizional, Cancelaria de Stat în conformitate cu prevederile Legii nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional și conform pct. 2 al Hotărîrii Guvernului nr. 96 din 16.02.2010 “Cu privire la acțiunile de implementare a Legii nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional”, pentru anul 2009 și prezentat date cu referință la asigurarea transparenței în procesul de elaborare și adoptare a deciziilor de către Cancelaria de Stat, nu și la proiectele de decizii pregătite de Cancelaria de Stat pentru examinare în ședințele de Guvern dar elaborate și prezentate de către autoritățile publice centrale. Totodată, pe parcursul anilor 2009, 2010 au fost organizate mai multe întruniri consultative cu participarea societății civile și desfășurate consultări publice pe marginea proiectelor de decizii elaborate în anul 2009 dar adoptate în anul 2010.

Figura 4. Raportul Cancelariei de Stat cu privire la realizarea transparenței.

Se știe că autoritățile publice locale adoptă numeroase acte ilegale, pentru care ele ar trebui să-și asume responsabilitatea în parte. Evident, că în asemenea cazuri devine necesar de a proceda la un partaj de responsabilitate dintre regim al descentralizării și al tutelei care îl însoțește, și “este necesar de a atribui o responsabilitate mai mare colectivităților teritoriale care n-ar ști să se ascundă după lacunele eventuale ale controlului legalității pentru a scăpa de propria lor datorie de vigilență” [21, p.22].

Prin urmare, numai o greșeală este de natura de a angaja responsabilitatea statului în vederea carenței sale în exercițiul controlului, greșeala care consistă în neexecutarea obligațiilor ce le revine consultanților Oficiului teritorial și trebuie să fie cercetată în timpul etapei administrative a controlului de legalitate. Important este de a defini fapta ce provoacă responsabilitatea și mai apoi de a determina punctul de plecare al actului ilegal[68, p.141]. În prezent transmiterea în termenii stabiliți a actelor administrative se efectuează prin corespondență, sau chiar prin prezentarea personal a secretarului consiliului sau prin diferiți “curieri”. Unele dificultăți crează și distanța la care sînt situate unele primării față de sediul de reședință a Oficiilor teritoriale, cît și unele cheltuieli financiare pentru aceste deplasări. De aceea în multiple primării, unde deja există compatibilitate tehnică între serviciile informaționale utilizate de colectivități și serviciile Oficiilor teritoriale , această transmitere ar putea fi realizată pe cale electronică [50, p.33] , care ar avea deci o valoare juridică identică cu transmiterea în scris. Această utilizare a noilor tehnologii răspunde unor necesități de a reglementa expres modalitățile de transmitere în lege în urma căreia va produce aceleași efecte juridice ca și transmiterea “support papier”. Acest procedeu va reduce anumite sarcini materiale ale colectivităților teritoriale, iar Oficiile teritoriale vor putea mai bine să se concentreze asupra calității controlului. În final, această raționalizare (organizare științifică) a controlului va permite să sporească misiunea lor de consutare juridică a colectivitățior și de a proteja mai bine puterile executive locale [23, p.147].

Generalizarea transmisiei elctronice este de natura de a reduce distribuția și stocarea actelor. Aceasta implică că colectivitățile plasează sub formă electronică din momentul cînd scrisul electronic nu mai prezintă probleme pe planul dreptului al dovezii. Avantajele transmisiei electronice în exercițiul misiunii de control sunt multiple. În primul rind, serviciile controlului identifică într-o manieră mai eficace persoanele competente, iar, în al doilea rînd, permite stabilirea datei la care actul a fost expediat și la care obține caracterul său executoriu și urmărește strict termenii de sesizare în instanță. La fel, simplicitatea transmiterii actelor administrative permite de a cheltui mai puțini bani [21, p.71].

Așadar, din contextul celor expuse anterior pe marginea transparenței controlului administrativ și nemijlocit a participării cetățenilor în procesul de luare a deciziilor la nivel local, am desprins o serie de aspecte relevante, ce pot constitui o bază de pornire în demersul de reconsiderare a problematicii transparenței circumstanțiate sistemului de administrare din R. Moldova.

Sunt rațiuni, atît de ordin teoretic cît și practic, care ne permit de a afirma că experiențele statelor democratice cele mai avansate din Europa, pot fi avute în vedere în efortul de întărire a conceptului de supremației a legalității, prin prisma transparenței, mai cu seamă din perspectiva identificării mijloacelor adecvate care să asigure și să garanteze respectarea principiului legalității.

În acest context, problema care ni-am pus-o rezidă din preocuparea constantă de a identifica, sub variatele sale forme, cît mai multe pîrghii de constrîngere a administrației publice, dincolo de cea mai importantă dintre acestea, care este determinată de lege – ca manifestare de voință a autorității legiuitoare, dezvoltînd cu prioritate însăși conținutul principiului legalității și fixînd cu mai multă rigoare limitele acțiunii administrative [30, p.111].

Pentru a îmbunătății, din punct de vedere conceptual, transparența controlului de legalitate, ar fi bine de întreprins demersurile teoretice necesare, dar și pe cele de ordin normativ, menite a asigura, pe de o parte, eficiența acțiunii administrative, printr-un raport echilibrat al prerogativelor de care dispune administrația publică (puterea legală – puterea discreționară), iar pe de altă parte, instituirea unor forme moderne și eficace, prin intermediul cărora să se limiteze tendința de exces a puterii administrației, restrîngînd-o astfel la sfera „legalității”și posibilitățile celor interesați de a accesa informația necesară.

În această ordine de idei, una dintre cele mai relevante probleme, care merită, în opinia noastră, o deosebită atenție, o constituie cercetarea puterii discreționare a administrației, în direcția investigării căilor corespunzătoare apte să contribuie la înfrînarea tendințelor de alunecare a administrației spre excesul de putere.

În vederea prevenirii apariției arbitrariului în exercitarea competențelor administrației publice, adesea discreționare, credem că se impune cu necesitate analizarea necesității introducerii în sistemul de drept, eventual în cadrul viitorului Cod de procedură administrativă, alături de principiul legalității, și a altor principii fundamentale, cum ar fi: principiul raționalității, al echității și al egalității de tratament, dreptul la audiere. Totodată, se impune și statuarea expresă a principiului proporționalității, al căror rol poate fi decisiv în ponderea puterii discreționare a administrației, a cărei tendință spre exces de putere rămîne o problemă încă de actualitate [23, p.158].

De asemenea, apreciem a fi necesară restrîngerea, pe cît posibil, a competențelor de tip discreționar ale administrației publice, determinîndu-se cu mai multă precizie, în cuprinsul textelor legale, a conduitei pe care administrația o are de urmat, evitîndu-se pe cale de consecință, apariția arbitrariului administrativ, coroborată cu o atenție sporită a autorităților administrative, de a-și înfrîna tendința de a aluneca spre excesul de putere, excedînd cadrul legalității.

În același context, suntem de părere că examinarea cu prioritate a motivelor de recurs în cazul actelor ilegale ale administrației, specifice sistemului de drept francez, care s-au extins în majoritatea sistemelor țărilor europene, în cadrul cărora, alături de cele privind absența competenței legale, încălcarea legii, viciile de formă și de procedură, care se regăsesc și în sistemul național de drept, figurează distinct deturnarea de putere a administrației, o noțiune juridică nedefinită încă în ordinea juridică internă, dar care ar prezenta utilitate deosebită și în R. Moldova, în sensul identificării cazurilor în care administrația acționează abuziv [21, p.93].

Analiza întreprinsă asupra controlului administrativ, ca unul dintre mijloacele eficace de asigurare a legalității administrației publice, dintr-o perspectivă comparativă, conduce la o serie de aspecte concluzive, menite să indice dacă R. Moldova s-a aliniat exigențelor europene în domeniu, eventual dacă experiența țărilor europene poate fi utilă dezvoltării instituționale, sporind eficiența autorităților administrative, cărora le revin competențele privind controlul.

Dincolo de elementele tradiționale, de nevoia de adaptabilitate a instituțiilor juridice la cerințele impuse de modernitate, cu păstrarea, însă, a specificului național, apt să răspundă realităților sociale concrete din statul nostru, ne-am pus problema de a ști dacă actualele mecanisme administrative de control sunt suficiente, sau dacă acestea pot fi îmbunătățite, prin preluarea de instituții noi recunoscute în plan extern, după cum și prin însușirea de noi tehnici și proceduri menite a conferi eficiență actului de control exercitat în cadrul administrației publice.

Analiza minuțioasă realizată asupra controlului administrativ a relevat exigențe inedite, determinate de astă dată de procesul integrării europene, fenomen care impune reconsiderarea și, respectiv, accentuarea controlului administrativ, în contextul reformei administrației publice din R.Moldova, cu implicații directe asupra creșterii capacității administrative de implementare a Acquis-ului comunitar [22, p.29].

În concluzie, putem afirma că instrumentul controlului administrativ continuă să reprezinte una din modalitățile concrete și uzuale, suple și eficiente, a cărei importanță este cunoscută la nivel global, care concură decisiv la întronarea legalității la nivelul administrației publice.

Crearea de noi instituții specializate în materia controlului, de tipul autorităților autonome de tip ombudsman, dezvoltarea treptată a capacității administrative a celor existente, adaptarea mecanismelor controlului de tutelă administrativă la noile realități, în consonanță cu exigențele manifestate pe plan european, reprezintă doar câteva din condițiile ce reliefează rolul controlului prin funcțiile complexe pe care le îndeplinește în ansamblul activităților administrative ale statului.

Conturarea și prefigurarea activității de control administrativ are ca suport juridic, dar și ca finalitate, exigențele derivate din imperativul statului de drept, cu cele două coordonate principale ale sale, anume supunerea față de lege la nivelul tuturor autorităților administrative ale statului, respectiv asigurarea respectării drepturilor și libertăților consfințite de lege cetățenilor.

De asemenea, controlului de legalitate a actelor administrative, îi revin funcții noi, ce depășesc granițele activității administrative curente de la nivel național, jucînd un rol activ în contextul reformei administrative. Cu toate acestea, mai cu seamă privind prin prisma cerințelor impuse de organismele europene, menite de a consolida criteriul politic al asumării obligațiilor concrete ce îi revin R. Moldova în calitate de stat cu potențial major de aderare , învederîndu-se o serie de slăbiciuni ale administrației publice, apreciem că în marea lor majoritate, dincolo de ajustările de ordin normativ, aplicarea corecțiilor necesare eliminării acestor disfuncționalități poate fi realizată printr-o întărirea activității de control administrativ.

Relansarea acestei activități de control presupune, implicit, revizuirea unor aspecte corelative, de ordin teoretic și practic, al celor de fond, precum și cele privitoare la formele procedurale ce însoțesc ori sunt implicate în contextul exercitării controlului administrativ.

Mai mult, în continuarea celor enunțate, este de menționat că transparența controlului administrativ la etapa actuală în R. Moldova se află la o etapă mai mult de dezvoltare decît la un nivel înalt. În acest sens, un indicator al gradului de eficiență al transparenței administrative din R. Moldova îl constituie experiența pozitivă relevată de unele țări europene, ale căror instituții și mecanisme s-au dovedit viabile și care sunt susceptibile de a fi adaptate în sistemul național al administrației publice, în eventualitatea în care există o compatibilitate între acesta și sistemul de împrumut.

3.2. Perspectivele amendării cadrului legal în Republica Moldova.

În Republica Moldova principiul controlului actelor administrative, emise de către autoritățile administrației publice locale, se realizează de către instanțele de judecată specializate ale contenciosului administrativ. În țara noastră, de fapt ca și în alte state, principiul legalității actelor administrative nu are doar un sens liberal, ci vizează și apărarea strictă a drepturilor și libertăților individuale ale cetățenilor, atît în raporturile acestora cu organele administrației publice în activitatea lor de conducere a colectivităților locale cît și de prestare a serviciilor publice.

Potrivit art.1 din Legea contenciosului administrativ, instanța specializată are drept scop contracararea abuzurilor și exceselor de putere ale autorităților administrației publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activității autorităților publice, asigurarea ordinii de drept [4].

Crearea în R. Moldova a institutului contenciosului administrativ, deși tardivă în contextul dezvoltării acestuia în plan istoric, a condus la asigurarea echilibrului puterilor în stat și la conlucrarea acestora, asigurînd controlul judecătoresc asupra activității organelor administrației publice, a pus bazele unui acces asigurat juridic în justiția națională și în cea internațională a persoanelor fizice și juridice, care se consideră lezate în drepturile lor legitime prin actul emis de către autoritățile administrației publice locale.

Cert este faptul, că aplicarea în condițiile legislației în vigoare, a Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000, lege organică, la judecarea litigiilor de contencios este insuficientă pentru a asigura un proces administrativ perfect, procedura fiind bazată pațial pe legea menționată și completată în mare parte de Codul de pocedură civilă. Totodată, s-a dezvoltat, desul de discret, ramura contenciosului administrativ drept o subramură aparte a dreptului administrativ, influiențînd crearea fondului de drept și de proceduri.

Practica jurisprudenței administrative, pe cale de desăvîrșire încă, contribuie într-o măsură oarecare la contracararea abuzurilor autorităților administrației publice în soluționarea problemelor cetățenilor, disciplinîndu-le, mai ales, în cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate[21, p.53].

De asemenea, contenciosul administrativ are un impact pozitiv asupra îmbunătățirii controlului de legalitate și jurisdicțional al activității autorităților administrației publice.

În ceea ce ne privește, considerăm că pentru Republica Moldova, în problema consolidării institutului contenciosului administrativ este necesară o nouă abordare sub aspect de identificare a unor soluții juridice net suprioare celor existente.

Un studiu bazat pe problema abordată denotă faptul că contenciosul administrativ se află la o etapă care se caracterizează prin existența instanțelor specializate încorporate în structura sistemului judiciar, cît și a unei practici jurisprudențiale în dezvoltare[22, p.30].

Totodată, în prezent se constată o nedesăvîrșire completă a contenciosului administrativ prin mai mulți factori obiectivi și subiectivi cum ar fi:

imperfecțiunea cadrului legal exprimată prin incoerență, caracterul incomplet al reglementărilor legale;

necesitatea armonizării acestuia cu standardele europene;

lipsa separării procedurii administrative de cea civilă printr-un cod special;

stabilirea limitelor competențelor instanțelor de judecată în examinarea litigiilor de contencios administrativ (ele foarte frecvent se confundă cu alte litigii cu caracter economic, al legislației muncii ș.a.);

necesitatea specializării în continuare a magistraților în materie de contencios administrativ și posibilitatea numirii în funcția de judecători în contenciosul administrativ și a funcționarilor publici cu un stagiu mai mare de 10 ani de activitate în organele administrației publice, a cetățenilor în contenciosul administrativ;

lipsa în legislație a răspunderii pecuniare a autorităților administrației publice și funcționarilor acestora pentru prejudiciul moral și material cauzat cetățenilor precum și a unui mecanism legal de indemnizare, care prezintă impedimente considerabile pentru moment în devoltarea institutului juridic al contenciosului administativ și apropierea acestuia de standardele europene[21, p.56].

Din cele redate rezidă într-o concluzie care sugerează o trecere la o etapă calitativ nouă cu o contribuție reală în consolidarea institutului juridic al contenciosului administrativ în țara noastră avînd drept scop separarea procesului administrativ de cel civil care nu s-a produs în fond.

Astfel, noul concept al contenciosului administrativ în Republica Moldova, bazat pe practica jurisdicției europene și armonizat cu cadrul juridic european, devine strict important pentu devoltarea atît în plan doctrinar, cît și a legii materiale, al practicii jurisdicționale, venind cu realizări inedite în acest sens, asigurînd complexitatea și consecutivitatea procesului administrativ.

Aceasta se explică în faptul că între procedura contencioasă care o precede pe cea necontencioasă trebuie să existe o legătură consolidată din punct de vedere juridic pentru a omite careva carențe sau conflicte de norme juridice în adoptarea și executarea actului de justiție.

Astfel, prevederile care reglementează controlul legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale (Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administrația publică locală) urmează să fie încorporate în noul Cod de procedură administrativă de rînd cu celelalte norme de fond și procedurale din Codul de procedură civilă și Legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, problema abordată și-ar găsi soluția în lărgirea conceptului Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 prin elaborarea unui proiect de Cod al procedurii administrative acordat la rigorile europene.

Modificările conceptului pot fi expuse în mod următor :

modificarea structurii instanțelor de contencios;

modalitatea de numire a judecătorilor de contencios;

lărgirea obiectului și a numărului subiecților contestării (actele subordonate legii, actele preparatorii (deciziile comisiilor create de către autorități de pe lîngă ele, care adoptă decizii ilegale sau cu încălcarea termenelor stabilite de legislația în vigoare, conducînd astfel la adoptarea ilegală a actului administrativ); contractele administrative (subsidierea, contractele transfrontaliere etc); sporirea răspunderii:

pentru controlul administrativ abuziv sau efectuat într-un mod tardiv în afara termenelor stabilite de legislația în vigoare și constatat de instanța de judecată;

pentru hotărîrile ilegale repetate, intenționate în urma constatării de către organele abilitate cu competență, a autorităților administrației publice;

pentru neexecutarea hotărîrilor instanței de contencios;

În această ordine de idei, susținem că necesiatea adoptării Codului de procedură administrativă derivă din acuitate, avînd în vedere mutațiile importante din sfera contenciosului administrativ, precum și din jurisprudența națională și cea europeană în materie, aceasta determinînd o nouă abordare instituționlă a contenciosului administrativ în calitatea sa de instituție fundamentală a statului de drept în care demnitatea omului este valoarea supremă și este garantată de Constituție.

Impactul adopării unui atare cod, va conduce, în primul rînd, la stabilirea unei ordine juridice naționale care va corea cu ordinea juridică comunitară, omițînd riscul interpelărilor neuniforme în jurisdicția națională și în cea comunitar, fapt ce ar putea să compromită iremediabil obiectivele rigorilor europene.

La fel, eventualitatea adoptării noului Cod se va înscrie în corolarul consolidării statului de drept, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor sînt valori supreme și garantate, urmînd ca realitățile social-economice și juidice în continuă schimbare să impună anumite corectări care să stea la baza modificărilor pentru garantarea drepturilor omului[22, p.32].

În materie de control administrativ, controlul de legalitate, așa cum am mai menționat și anterior, este efectuat de către oficiile teritoriale ale Cancelaiei de Stat. În conformitate cu art.3 din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului R. Moldova nr. 845 din  18.12.2009 ”oficiul activează fără statut de persoană juridică”, totodată, art.9 alin.2 stiplează că Oficiul este în drept să sesizeze imediat organele de drept competente, în cazul în care rezultatele controlului asupra legalității actelor emise de autoritățile administrației publice locale denotă existența unei încălcări a legislației care atrage răspunderea penală, comunicînd acest lucru Cancelariei de Stat[9].

Prin urmare, dat fiind faptul că art.5 din Legea privind contenciosul administrativ nr.793 din 10.02.2000 prevede că Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat este subiect cu drept de sesizare în instanța de contenios administrativ, atrage după sine și necesitatea de a acorda Oficiului teritorial statutul de persoană juridică. Astfel, pentru legea ferendă considerăm absolut necesar de a fi inclus un articol prin care să i se confere oficiului teritorial statut de persoană juridică, pe motivul reprezentării acestuia în instanța de contencios administrativ.

În practica internațională controlul asupra modului și limitelor de realizare a competențelor administrației publice locale este efectuat de către Reprezentantul statului (Guvernului), care are menirea de a verifica legalitatea înfaptuirii actelor administrative și totodată de a racorda activitatea autorităților la rigorile impuse de legislație[22, p.29].

În vederea optimizării controlului de legalitate, depistării și prevenirii ilegalităților posibile, considerăm că eforturile de a avea o administrare competentă cu efecte consolidate în domeniul controlului administrativ , trebuiesc canalizate spre redefinirea conceptului de control al legalității actelor administrative și a principiilor de efectuare a lui de către reprezentantul statului în teritoriu. Pentru aceasta unele idei ar fi: o primă soluție ar fi stabilirea statutului juridic al reprezentantului statului pe plan local prin :

reprezentanța sa (reprezintă statul, Guvernul și fiecare membru al Guvernului);

determinarea sarcinilor intereselor naționale, respectarea legilor și, în condițiile fixate de lege, asigurarea controlului administrativ și abilitarea acestuia cu competențe necesare asigurării unui control real al intereselor statului pe plan local;

angajarea unei responsabilități ale statului vis-a-vis de colectivitățile teritoriale pentru funcționarea defectuasă a serviciilor desconcentrate;

sporirea răspunderii reprezentantului statului pentru calitatea controlului de legalitate, corelarea funcțiilor acestuia în regim de descentralizare și desconcentrare administrativă.

Pentru țara noastră lipsa în legislație a reglementărilor privind statului juridic al reprezentantului legal al statului în teritoriu provoacă un șir de probleme în executarea controlului de legalitate a actelor administrative . În această linie de gîndire, atît constatările făcute, cît și necesitatea evoluției responsabilității reprezentantului statului, rezidă în necesitatea de curmare a unor dificultăți ce se întîlnesc în țara noastră în activitatea controlului de legalitate

Totodată, reprezentantul statului (Guvernului) trebuie să fie responsabil de respectarea Constituției, decretelor Președintelui Republicii Moldova, legilor, Hotărîrilor Guvernului, drepturilor legitime ale cetățenilor și exercită controlul legalității actelor administrative emise de autoritățile administrației publice. La fel, lipsa în legislație a atribuțiilor organelor abilitate cu funcții de control al legalității actelor administrative privind menținerea ordinii publice (acestea fiind de o importanță majoră) cedează pasul astăzi coordonării activității serviciilor desconcentrate și dialogul cu aleșii locali. Ținînd cont de ceea ce precede, se impune o dublă reflecție asupra situației în care nu se știe dacă autoritățile pot sa depășească simplul control formal și care sînt agenții susceptibili de a-l exercita.

Reprezentantul statului (Guvernului) în cazul depistării unei erori de drept în urma controlului legalității unui act administrativ financiar sau la semnalul consilierilor locali, conducătorii serviciilor desconcentrate să poată sesiza în mod expres Curtea de Conturi sau Ministerul Finanțelor, care în termen de 10 zile să fie obligate să se expună pe aceste probleme.

Copia actului administrativ adoptat de către autoritățile administrației publice locale să se remită obligatoriu către reprezentantul Guvernului în termen de 5 zile de la data semnării actului, prin corespondență sau pe cale electronică.

În cazul supunerii actelor administrative, care emană de la autoritățile administrației publice locale, unui control neglijat, neprofesionist, tendențios sau abuziv de către reprezentantul statului (Guvernului) ori în urma sesizării insistente și nefondate a instanței de contencios administrativ de către aceasta, fapt constatat în expunerea instanței, toate acestea conducînd, în consecință, la lezarea drepturilor legale ale persoanelor sau cauzarea prejudiciilor materiale și morale, acesta ar trebui să fie tras la răspundere disciplinară, administrativ-patrimonială în modul stabilit de legislație. Autoritățile administației publice, persoanele care se consideră lezate în drepturi, inclusiv prin cauzarea unor prejudicii morale și materiale, de către reprezentantul Guvernului să poată fi în drept să deplîngă aceste acțiuni Guvernului în calitate de organ ierarhic superior ori după caz să sesizeze direct instanțele de contencios administrativ.

Reprezentantul statului (Guvernului) va trebui sa prezinte anual raport privind activitatea de control ale actelor autorităților administrației publice locale pentru perioada de activitate din anul precedent, care va fi prezentată în ședința de Guvern. Asemenea rapoarte va fi necesar de prezentat la solicitarea Parlamentului și președintelui Republicii Moldova, ori de cîte ori va fi necesar. Forma juridică a actelor emise de reprezentantul statului (Guvernului) trebuie să fie ordinul, iar efectele juridice ale acestui act este necesar ca să poată atrage după sine modificarea ori abrogarea totală a actelor administrative.

Reprezentantul statului (Guvernului), ținînd cont de ceea ce se precede, va fi în drept să formuleze sesizări în instanța de contencios administrativ asupra nerespectării de către funcționarii publici responsabili de termenii prevăzuți în legislația în vigoare pentru prezentarea actelor administrative controlului de legalitate, în cazul în care aceștia au fost avertizați repetat.

În baza teoriei și criticilor în doctrina internațională și națională, analizei juridico-comparativă a raspunderii administrativ-patrimonială în contenciosul administrativ a autorităților administrației publice , pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice și juridice și a principiilor de indemnizare ale acestora, avem posibilitatea să oferim următoarele soluții și recomandări:

contenciosul administrativ din țara noastră necesită să fie dezvoltat în calitate de subramură a dreptului administrativ, care să se ocupe de studiul profund al dreptului aplicabil, integrînd în conținutul său totalitatea de reguli ce țin de organizarea funcției jurisdicționale administrative asupra activității administrației publice.

Calitatea contenciosului administrativ de subramură specifică a dreptului administraiv, va reeși din competența acestuia de a examina regulile de soluționare a litigiilor administrative prin următoarele pîrghii și mecanisme:

integrarea jurisdicției administrative în sistemul judiciar;

specializarea magistraților în dreptul administrativ și delimitarea jurisdicției administrative de procedura civilă;

codificarea și armonizarea legislației administrative la acquis communautaire;

asigurarea legalității în judecare alitigiilor de contencios administrativ, prin sporirea responsabilităților judecătorilor, inclusiv a responsabilitaților administrativ-patrimoniale în cazul unor consecințe juridice ce pot apărea în urma adoptării hotărîrilor ilegale ale instanțelor de judecată și cauzarea de prejudicii morale și materiale persoanelor și autorităților administrației publice;

elaborarea unor principii și criterii de sporire a răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităților administrației publice prin indemnizarea prejudiciului cauzat în urma emiterii actelor administrative ilegale;

stabilirea plafonului real al prejudiciului (material sau moral) cauzat victimei, reeșind din gravitatea erorii personale comise de către funcționarul public și gradul de prejudiciere a victimei prin:

sporirea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităților administrației publice pentru actele administrative emise prin care au fost lezate interesele legitime ale persoanelor fizice și juridice, inclusiv a funcționarilor publici prin modificarea regimului juridic de aplicabilitate ale acestora;

dezvoltarea la nivel doctrinar al noțiunii de prejudiciu material și moral cauzat prin actele autorităților locale și mecanismele de indemnizare a acestuia în dreptul administrativ;

preluarea practicii dreptului internațional asupra legislației naționale în judecarea litigiilor de contencios administrativ în Moldova prin corelarea lor cu principiile fundamentale ale convențiilor internaționale la care R. Moldova este parte și dreptului comunitar.

3.3. studiu de caz

Armonizarea legislației Republicii Moldova reprezintă o condiție importantă pentru apropierea legislației naționale de cea comunitară, de compatibilitatea acestora. Regimul administrativ trebuie să pună valoarea în existența unui drept special, aplicabil raporturilor în care este angajată administrația, iar principiile legalității și responsabilității administrative să constituie factorii de liberalism în regimul administrativ.

Un pilon important în funcționarea „mașinii administrative” îl constituie nivelul de transparență cu care activează autoritățile administrației publice. De modul în care cei administrați percep și au acces la activitățile publice este condiționată activitatea ulterioară și impactul actelor administrative aprobate de funcționarii publici. În acestă ordine de idei, Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală și Legea nr.239/2008 privind transparența în procesul decizional vin să asigure informarea multilaterală asupra procesului decizional din cadrul autorităților publice, să sporească gradul de răspundere al autorităților publice față de cetățeni și societate, să stimuleze participarea activă a cetățenilor, a asociațiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părți interesate la procesul decizional, să asigure transparența activității autorităților publice.

Cît privește publicarea rapoartelor de activitate a oficiilor teritoriale, aceasta se efectuează nemijlocit după ce sînt prezentate Cancelariei de Stat. Astfel, potrivit Rapoartelor privind exercitarea controlului de legalitatea actelor administrative pentru anii 2009, 2010 se observă o diminuare apreciabilă a categoriilor de acte supuse controlului legalității. În acest context reiterăm cele expuse că este necesar de a fi exclus articolul din Legea privind administrația publică locală nr.436/2006 privind controlul facultativ, din simplul motiv că aceasta ar eficientiza gestiunea controlului de legalitate și dinamicitatea lui. În această ordine de idei, în cazul modificărilor în legislație cu privire la reprezentantul statului (Guvernului), acestuia prin lege i s-ar oferi competența în orice moment să ceară comunicarea actelor colectivităților teritoriale care nu cad sub incidența transmiterii obligatorii, în funcție de contextul local și al strategiei sale de control. Cu atît mai mult că studiul practic denotă o diminuare considerabilă a acestei proceduri (anexa 1).

Un alt aspect care necesită o atenție sporită în cadrul organizării și funcționării administrației publice ca flagel important în consolidarea și realizarea politicii executivului, ține de calitatea funcționarilor publici. Adică, un punct tare în dezvoltarea administrației publice trebuie să devină responsabilitatea subiecților investiți atît cu competența de control al legalității actelor administrative, cît și responsabilitatea subiecților care nemijlocit adopta acele acte. Pe această linie de gîndire, ținem să menționăm că conform datelor (prezentate în anexa nr.2) în anul 2010 au fost identificate cele mai multe încălcări ale legislației în domeniul construcțiilor urmate de cele în domeniul administrării patrimoniului public, fapt care încă odată denotă carența in domeniul pregătirii profesionale ale funcționarilor publici din R. Moldova. O primă soluție în acest sens ar fi specializarea aprofundată a funcționarilor publici în materie de administrație publică și nemijlocit în domeniu funciar, construcțiilor, finanțe publice locale, ș.a., cît și criteriul de experiență revăzut pentru anumite funcții.

O problemă de speță apare și referitor la notificările care sunt înaintate către consiliu municipal, consiliul local, pretori, președintelui de raion și primarilor locali. Din punctul nostru de vedere, utilizarea noțiunii de “notificare”, care conform sensului său lingvistic “este o procedură de aducere la cunoștință pe cale oficială, a se sublinia în mod special…”, este eronată. Prin urmare, efectele juridice ale notificării nu pot atrage după sine modificarea sau abrogarea parțială a actelor administrative , așa cum o cere controlul obligatoriu de legalitate. Nici știința dreptului administrativ nu cunoaște o astfel de formă a actului administrativ. O soluție juridică în acest sens ar fi utilizarea termenului de “ordin”, care după părerea sa jurică ar putea da naștere la niște raporturi juridice între subiecții controlului de legalitate și autoritățile administrației publice supuse acestuia. Prin urmare, problema dată și-ar găsi soluția în operarea unor modificări la art. 63 din Legea privind administrația publică locală, prin includerea unui aliniat nou (4) ce ar formula dreptul autorităților administrației publice locale, persoanelor fizice și juridice să acționeze direct în instanță oficiul teritorial în cazul cînd prin acțiunile acestora au fost lezate interesele generale ale localității sau a unor persoane în parte. În această ordine de idei, trebuie de menționat că un factor important în consecința căruia sunt efectuate notificările este condiționat și de capacitatea redusă de competență a funcționarilor publici (anexa 3), care atrage după sine numărul de sesizări înaintate către aceștia.

În conformitate cu art.16 din Legea privind administrația publică locală, consiliul local se întrunește în ședință ordinară o dată la 3 luni și în ședință extraordinară, cu ordinea de zi propusă, ori de cîte ori este necesar, la cererea primarului, președintelui raionului sau a cel puțin o treime din numărul consilierilor aleși. De asemenea, în Legea menționată este stipulat că fiecare ședință a consiliului este remunerată. În cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială. Sesizarea oficiului teritorial al Cancelariei de Stat trebuie făcută într-un termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act. În termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat. În acest caz autoritatea emitentă va trebui să convoace consiliul local într-o ședință extraordinară remunerată, pentru e revizui actul adoptat anterior. Astfel vedem, că pentru a modifica sau abroga actul inițial adoptat, din cauza competențelor reduse ale funcționarilor, se vor utiliza resurse financiare și materiale din buget.

În cazul în care, în termenul stabilit de 30 de zile, autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

De asemena, în condițiile art.64 alin(2) din Legea privind administrația publică locală, actele care fac obiectul controlului de legalitate, se expediază obligatoriu, din contul emitentului, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat în termen de 5 zile de la semnarea dispozițiilor, 10 zile a deciziilor consiliului local și respectiv procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului în termen de 15 zile de la ședință. Responsabil de această obligație este secretarul consiliului. În practică însă aceste termene sunt adesea neglijate (anexa 4). Eficientizarea gestiunii și operativității controlului de legalitate, care actualmente se realizează prin corespondență sau prezentarea personală a secretarior consiliilor, este posibilă prin utilizarea serviciilor informaționale utilizate, prin care ar putea fi realizată transmiterea actelor pe cale electronică, care ar avea deci o valoare juridică echivalentă cu transmiterea în scris, fapt cea ar facilita considerabil activitatea funcționarilor. În completarea celor expuse, considerăm că acest procedeu va reduce anumite sarcini materiale ale colectivităților locale și oficiului teritorial va putea să se concentreze mai bine asupra calității controlului.

Concluzii

În corespundere cu obiectivele lucrării de față, analizei și generalizării surselor teoretice și actelor normative naționale și internaționale, precum și în baza studiului de caz realizat, autorul a sintetizat următoarele concluzii:

Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității organelor administrației publice, ce decurge din faptul că administrația publică alcătuiește cel mai complex și diversificat sistem de autorități statale, care asigură o gamă largă și variată de servicii publice pentru a căror realizare sunt antrenate importante resurse, umane, financiare, materiale, cu implicații directe asupra formelor controlului administrativ care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă, ca cea mai completă formă de control a activității administrației publice. 

Noile tipuri de relații existente la nivelul administrației publice în Republica Moldova, prin îmbinarea raporturilor de tip ierarhic, specifice administrației de stat, cu raporturile ce impun colaborarea și cooperarea cu administrația publică locală autonomă determină complexitatea formelor de control administrativ, fapt important dacă avem în vedere că activitatea de control presupune întotdeauna existența a două subiecte: subiectul activ -cel care controlează și subiectul pasiv -cel controlat. 

Controlul administrativ de legalitatea este definit ca fiind acea activitate ce se desfășoară regulat, în cadrul administrației publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizîndu-se unitatea de scop și acțiune în administrația publică. Realizarea controlului legalității urmărește identificarea eventualelor ilegalități, a condițiilor de natură a favoriza abaterile și, după caz, persoanele vinovate, și de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile necesare pentru eliminarea carențelor semnalate și sancționarea vinovaților, în cadrul scopului general de evaluare anticipată și posterioară a acțiunii administrative a autorităților publice locale. 

În ceea ce privește operațiunile de control, acestea au caracterul unor operațiuni administrative care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu obiectivele care trebuie realizate de către organele administrative controlate, cu mijloacele și procedeele utilizate pentru acesta. Operațiunile de control pot fi mai simple ori mai complexe după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului pentru subiectul supus controlului. 

Controlul de legalitate presupune în primul rînd cunoașterea temeinică a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată. Obiectul controlului îl poate constitui, în mod individual ori în ansamblul lor, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum și mijloacele și procedeele folosite de organele administrației publice. Într-o altă opinie, obiectul controlului în administrația publică îl constituie acțiunile și inacțiunile, conduita organului administrației publice sau a funcționarului acestuia, modul concret în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost investiți.  Apreciem că obiectul general al controlului administrativ îl constituie verificarea legalității, a întregii activități desfășurate de către cel controlat. 

Nu putem trece cu vederea, fără a expune unele considerațiuni cu privire la calitatea controlului administrativ în țara noastră, care la etapa actuală este efectuat de către oficiite teritoriale ale Cancelariei de Stat. Practica internațională însă, ne vorbește despre faptul că controlul administrativ și nemijlocit cel de legalitate este efectuat de reprezentantul statului, responsabil de respectarea Constituției, decretelor Președintelui Republicii Moldova, legilor, Hotărîrilor Guvernului, drepturilor legitime ale cetățenilor.

Contenciosul administrativ din R.Moldova necesită să fie dezvoltat în calitate de subramură a dreptului administrativ, care să se ocupe de studiul profund al dreptului aplicabil, integrînd în conținutul său totalitatea de reguli ce țin de organizarea funcției jurisdicționale administrative asupra activității administrației publice.

În vederea eficientizării gestiunii controlului de legalitate, prin renovarea lui, înaintăm următoarele propuneri:

Îmbunătățirea cadrului juridic, financiar și instituțional existent în domeniul controlului administrativ. La rîndul lor, autoritățile administrației publice locale trebuie să asigure implementarea unui mecanism eficient și de lungă durată pentru asigurarea transparenței.

Redefinirea conceptului de control al legalității actelor administrative și a principiilor de efectuare a lui de către reprezentantul statului în teritoriu. Sporirea răspunderii reprezentantului statului pentru calitatea controlului de legalitate, corelarea funcțiilor acestuia în regimul juridic de descentralizare și desconcentrare administrativă;

De a substitui ori completa transmiterea actelor administrative prin corespondența „support-papier”, prin remiterea actelor respective pe cale electronică, dar care ar avea o valoare juridică identică cu cea în scris;

De a delega prin lege secretarului consiliului local dreptul de expunere a opiniei separate, cu sesizarea oficiului teritorial în cazul cind o decizie o consideră ilegală în baza unor argumente și el refuză să o contrasemneze;

De a oferi oficiului teritorial al Cancelariei de Stat în conformitate cu legislația în vigoare, statut de persoană juridică, temei servind reprezentanța acestuia în instanța de contencios administrativ;

De a spori răspunderea administrativ-patrimonială a autorităților administrației publice pentru actele administrative emise prin care au fost lezate interesele legitime ale persoanelor fizice și juridice, inclusiv a funcționarilor publici prin modificarea regimului juridic de aplicabilitate ale acestora;

Preluarea practicii dreptului internațional în efectuarea controlului administrativ; oferirea oficiului teritorial al Cancelariei de Stat statut de persoană juridică, pe motiv că aceasta este reprezentantul în instanța de contencios administrative.

BIBLIOGRAFIE

Legi și alte acte normative

Constituția Republicii Moldova din 29.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 1 din 18.08.1994.

Declarația Universală a Drepturilor Omului adoptată și proclamată de Adunarea generală a ONU prin Rezoluția (III) din 10 decembrie 1948

Legea Republicii Moldova privind administrația publică locală. Nr. 436 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr.32-35.

Legea Republicii Moldova cu privire la conteniosul administrativ Nr. 793 din  10.02.2000
În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova57-58 , din 18.05.2000.

Legea Republicii Moldova privind accesul la informație. Nr. 982-XV din 11.05.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 28.07.2000, nr.88-90.

Legea Republicii Moldova privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale. Nr. 317 din 18.07.2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 03.10.2003, nr.208-210.

Legea Republicii Moldova privind transparența în procesul decizional. Nr. 239 din 13.11.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 05.12.2008, nr.215-217.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la concepția controlului de stat în Republica Moldova nr.189-XIII din 19.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,19.07.1994, nr.6/57.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat Nr. 845 din  18.12.2009. În Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr 189-190 din 22.12.2009.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova aprobarea Regulamentului privind organizarea
și funcționarea, structurii și efectivului-limită ale Cancelariei de Stat,Nr. 657 din 06.11.2009.

În Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr. 162 din 10.11.2009.

Susrse bibliografice în limba română

Alexandru I. Administrația publică. Teorii. Realități. Perspective. Ediția a II-a. – București: Editura Lumina Lex, 2001.

Apostol-Tofan D. Legalitatea actelor administrative. – București: Editura ALL Beck,1999.

Apostol-Tofan D. Drept Administrativ,vol.II .- București: Editura ALL Beck,2001. 320 p.

Alexandru I. Structuri, mecanisme și instituții administrative. București: Școala Națională de Studii Politice și Administrative, 1992.

Buch Henri. Tratat de știință administrativă. București: Editura Universității din București, 1994.

Bulgari Valeriu. Administrarea publică: probleme de teorie și practică. Chișinău: AAP, 1998.

Costea Margareta. Introducere în administrația publică. București: Editura Economică, 2000. 176 p.

Creangă Ion. Curs de drept administrativ. Vol.I. – Chișinău: Editura Epigraf, 2003.

Creangă Ion. Curs de drept administrativ. Vol.II. – Chișinău: Editura Epigraf, 2005.

Creangă I. Controlul activității autorităților administrației publice locale. Probleme și soluții. – Chișinău: Editura Bons Offices, 2006.

Dastic A. Contenciosul administrativ. Chișinău: Î.S. (F.E.-P. ”Tipografia-Centrală”), 2007.

Dastic A. Contenciosul administrativ. Note de curs. Chișinău: Editura AAP, 2010 .

Dezvoltarea comunitară: istorii de succes. Chișinău: Contact, 2005.

Dicționarul explicativ al limbii române. București: Editura Univers Enciclopedic, 1996.

Drăghici B. Efectele integrării europene în administrația publică din România. //Administrarea publică în statele aflate în tranziție în contextul proceselor de globalizare și integrare. /Materialele conferinței internaționale științifico-practice din 5 aprilie 2005 – Chișinău: Editura Academiei de Administrare Publică, 2005,

Drăganu T. Actele de drept administrativ. – București: Editura Științifică, 1989.

Gliga I. Dreptul finanțelor publice. – București: Editura ALL,1996.

Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol.II. – București: Editura Nemira, 1996.

Iovănaș Ilie. Drept administrativ și elemente ale științei administrației. București: Editura Didactică și Pedagogică, 1977.

Iovănaș Ilie. Drept administrativ. vol. II – Arad: Editura Servo-Sat, 1997.

Lazăr R.A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat. – București: Editura ALL Beck, 2004

Lucică Matei. Managementul public. București: Editura Economică, 2001.

Malcoci L. Monitorizarea și evaluarea participativă. Îndrumar pentru comunități. Chișinău: Elena-VI SRL, 2008.

Manda Corneliu. Știința administrației. Curs universitar. București: Lumina Lex, 2004.

Manda C., Manda C.C. Administrația publică locală din România. București: Lumina Lex, 1999.

Munteanu I., Popa V., Cuhal I. Practici de audit democratic în prevenirea corupției. Chisinău: Editura TISH, 2003.

Negoiță Alexandru. Drept administrativ și știința administrației. București: Atlas Lex, 1993.

Orlov Maria. Drept administrativ. Partea I. – Chișinău, 1999.

Orlov M., Belecciu Șt. Drept administrativ. Chișinău: Elena-VI SRL, 2005.

Oroveanu Mihai T. Tratat de drept administrativ. București ,Editura CERMA, 1994.

Petrescu R. N. Drept administrativ. Cluj Napoca, Editura Accent,2004.

Platon Mihail. Administrația publică. Curs universitar. Chișinău: Editura Universul, 2007.

Platon Mihail. Aspecte generale privind administrația publică. Chișinău: AAP, 2002.

Platon Mihail. Organisme democratice funcționale ale statului. Chișinău: AAP, 2004.

Popa Victor. Dreptul public. Chișinău: AAP, 1998.

Popa V., Chiriac L., Mocanu V. Ghidul primarului. Chisinău: SC „Tehnologii Intelectuale”, 2005.

Popovici C. Considerații privind asigurarea normativă a transparenței procesului de luare a deciziilor politico-administrative, Chișinău, Revista AP, nr.4/2007.

Preda M. Drept administrativ. – București: Editura Lumina Lex, 2000.

Preda M. Curs de drept administrativ. Partea generală. București:Editura Casa editorială Calistrat Heros, 1995.

Priscaru V.I. Actele și faptele de drept administrativ. – București:Editura ALL Beck, 2004.

Rarincescu C.G. Contenciosul administrative român- București: Editura Universală ALCALIN & Co, 937.

Sîmboteanu A. Teoria administrației publice. Chișinău: CEP USM, 2008.

Sîmboteanu A. Reforma administrației publice în Republica Moldova. Chișinău: Museum, 2001. 174 p.

Sîmboteanu A. Controlul- component de reformare a dministației publice. Chișinău: Revista AP, nr.1/1997

Simon H.A. Comportamentul administrativ. Studiu asupra proceselor de luare a deciziilor în structurile administrative. Chișinău: Știința, 2004.

Tarangul E.D. Tratat de drept administrativ român. Cernăuți: Tipografia Glasul Bucovinei, 1944.

Tarhon V. Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul jurisdicțional indirect al legalității actelor administrative. – București: Editura Științifică, 1967.

Teodorescu A. O nouă concepție a actelor de Guvernământ. Teoria legalității. – București, Editura Didactică și Pedagogică,1989.

Trăilescu A. Drept administrativ. București: All Beck, 2005.

Țurcanu V. Evidența contabilă, controlul și analiza activității economice.- Chișinău, Editura TISH, 2002.

Vlăsceanu Mihaela. Psihosociologia organizațiilor și conducerii. București: Editura Paideia, 1993.

Zaharia Gheorghe T. Sisteme administrative în context european. Chișinău: Editura TEHNICA-INFO, 2005.

Zubco V., Pascari A., Crețu Gh. Contenciosul administrativ. – Chișinău: Cartier, 2004.

Zubco A. Rolul controlului administrativ asupra activității autorităților administrației publice locale din R. Moldova.// ”Moldoscopie”, 2009, Nr.3 (XLII).

Susrse bibliografice în alte limbi

Auby J.M. , Bandet P. , Boutet L. , Buch H. Traite de science administrative. Paris: & Co, 2001.

Dahl R.A. On democracy. New Haven and London: Yale University Press, 1998

Debbasch Charles. Science administrative. Paris:
Edition Dalloz, 1971.

Moreau J. Droit administratif. – Paris: Presses Universitaires de France, 1989.

ANEXA 1

ANEXA 2

ANEXA 3

ANEXA 4

ANNOTATIONS

Master Thesis, Chisinau, 2016.

Thesis structure. The work consists of introduction, 3 chapters, conclusions and recommendations, bibliography with 73 sources, 4 annexes, 88 pages of basic text.

Keywords: administrative control, judicial control of administrative acts, administrative transparency, public administration, administrative acts.

The purpose of research is in-depth study of content and features administrative control of legality, as well as research on how to achieve comprehensive control of legality.

Objectives of research: elucidate the basic theoretical aspects of the concept of administrative control in general and the control of legality, in particular; analyzing content and essential characteristics of the administrative and decision-making; essence research, the traits and importance of the control of administrative acts; identifying the legal framework that allows the control of the competent bodies of legality; highlight and explore the basic forms and methods by which the local control of public authorities.

Scientific novelty of the work. The issue of judicial review in the public enjoyed a general research, both local and foreignIn this paper we studied the main theoretical landmarks that refers to the notion of administrative control in general and to the control of legality, in particular. We did not confine itself to examining only the essence and defining features of the concept of control of legality, but alos we have elucidated and practical modalities for the process control of local authorities in the Republic of Moldova.

Similarly, we examined the main forms and methods through which the control of administrative acts. Then, we identified a number of mechanisms to improve the level of verification, based on our practices of other states.

Finally, the paper has a practical part, where I studied how the control of legality and substance of each territorial office of the State Chancellery and came with references and proposals for law.

Methodological basis of scientific research. In the process of working on this thesis, the author used especially the method of documentation and online research. However, the multiaspectual character of thesis conditioned the application of different nature methods and techniques: general methods (systematic, comparative, historical, typological, modeling); analytical and synthetic methods; dialectic method and techniques (observation, biographical method); legal methods (formal legal, comparable legal); statistical methods (statistical clustering and centralization, the analyzing of statistical data).