Controlul Judecatoresc Asupra Administratiei
Controlul judecătoresc asupra administrației
publice
§ 1. Aspecte generale privind controlul judecătoresc asupra administrației publice
1.1. Noțiunea, definiția, evoluția și formele contenciosului administrativ român
1.1.1. Etimologic cuvântul „contencios” provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română modernă. La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo” (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acțiunea de a reclama, de a cere cu insistență, de a susține sau de a pretinde, de unde și derivatele sale substantivale – de dispută sau luptă („contentio”) – și adjectivale – încăpățânat, dârz, certăreț („contentiōsus”).
În limba franceză cuvântul „contentieux” desemnează o împrejurare o situație sau un ansamblu de probleme puse în discuție, discutabile sau litigioase, formând obiectul unui proces, aceeași semnificație având-o și în limba română contemporană.
În terminologia juridică română din veacul XIX și până în prima jumătate a secolului XX noțiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz, ca urmare a evoluției legislative din țara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă și judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administrației”, pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecință a modificărilor legislative de după anul 1989.
1.1.2. Sensurile juridice ale noțiunii de contencios vizează două planuri principale.
Pe planul dreptului material noțiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părți și care nu poate fi soluționat, în caz de neînțelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfășurat în fața unui organ de jurisdicție competent.
Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificații.
În primul rând, în sens funcțional desemnează activitatea de soluționare propriu-zisă printr-o procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar față de care susține, în contradictoriu, că legea sau/și un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate. Acest sens este în opoziție cu procedura necontencioasă (necontradictorie) care urmărește realizarea unui drept sau interes neîncălcat, dar și neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective.
În al doilea rând. în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guvernează soluționarea litigiilor dintre părțile aflate în conflictul respectiv.
În al treilea sens, instituțional-organic prin contencios se înțelege autoritatea sau organul de jurisdicție competent, anume investit cu soluționarea unor asemenea litigii sau conflicte.
În acest sens, dar cu o semnificație aparte, interesând mai puțin studiul nostru, prin contencios înțelegem serviciul funcțional din cadrul unei instituții sau societăți comerciale având ca principală atribuție promovarea și apărarea juridică a drepturilor și intereselor respectivelor organizații, precum și acordarea asistenței juridice de specialitate acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în fața organelor de jurisdicție în cazul litigiilor în care sunt implicate. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios și juridic atât în cadrul autorităților publice cât și în sectorul public și privat al economiei.
Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm:
după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituțional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.;
după autoritatea în fața căreia se derulează soluționarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competența instanțelor judecătorești, și contencios jurisdicțional, de competența unor instanțe administrative ori de altă natură cu totul specială;
după natura părților implicate și a efectelor soluției pronunțate, contenciosul poate fi intern sau internațional.
1.1.3. Evoluția istorică a noțiunii de contencios administrativ în legislația română.
Pentru o mai corectă înțelegere a evoluției și sensurilor noțiunilor de contencios administrativ este necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată pe criteriul concordanței juridice dintre sensul formal cu cel material al noțiunii.
În acest sens contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritățile administrației publice având ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanților soluționate de către instanțele judecătorești (tribunale) administrative având competența specială necesară.
Această definiție relevă caracteristicile tipice ale contenciosului și anume:
– părțile litigiului sunt particularii și autoritățile executive;
– obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele și faptele) administrative;
– cauza acțiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;
– competența litigiului revine instanțelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale.
Să analizăm sumar, prin raportarea la această definiție, evoluția și caracteristicile contenciosului administrativ român.
Prima etapă (caracterizată prin existența Consiliului de Stat – 1864-1866) este cea a contenciosului în anulare revenind unui tribunal administrativ creat în baza legii organice și dispunând și de competențe speciale, după modulul francez.
Cea de-a doua etapă (1866-1905) este caracterizată prin contenciosul în despăgubire bazat pe dreptul comun și încredințat instanțelor civile ca un caz particular de răspundere delictuală având drept cauză a prejudiciului actul administrativ iar ca pârât obligat autoritatea executivă, sistem de inspirație anglo-saxonă.
Cea de-a treia etapă (1905-1910) vizează contenciosul în anulare încredințat secției de specialitate a instanței supreme de justiție.
Cea de-a patra perioadă (1910-1912) este cea a contenciosului în despăgubire (daune) încredințat tribunalelor de drept comun, ulterior investite și cu un contencios în constatare (1912-1923).
A cincia perioadă (marcată de Constituția din 1923 și de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacră controlul de anulare al instanțelor judecătorești superioare (Curțile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vătămătoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despăgubiri, recursul fiind de competența instanței supreme.
În același timp se mai exercită un contencios paralel special în anulare și obligarea la despăgubiri vizând actele de putere ale autorităților locale ce vatămă drepturi subiective – încredințat instanțelor administrative (comitete de revizuire, devenite curți administrative).
În sfârșit, există și contenciosul jurisdicțiilor administrative speciale cu caracter derogator atât prin autoritatea de soluționare (de exemplu Curtea de Conturi) cât și prin materia vizată (contabilitatea banilor publici).
A șasea perioadă (1948-1965) caracterizată prin eliminarea contenciosului general ca regulă în sistemul de drept și instituirea excepțională a contenciosului special în materii anume prevăzute (contravenționale, electorale, etc.).
A șaptea perioadă (ce a debutat prin Constituția din 1965 și Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor administrative ilegale și în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plină jurisdicție afectat însă prin numeroase excepții deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.
A opta perioadă marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 și de adoptarea actualei Constituții caracterizat prin:
instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare și în obligarea la măsuri executive pentru vătămarea drepturilor subiective precum și acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plină jurisdicție;
încredințarea competențelor de soluționare instanțelor de judecată de drept comun în condițiile instituirii a două grade de jurisdicție (inclusiv a unei singure căi de atac);
existența paralelă a contenciosului special al instanțelor judecătorești;
menținerea jurisdicțiilor administrative speciale în materie de contencios și controlul judiciar al instanțelor de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar.
Astfel, Legea nr. 29/1990 conferă o semnificație aparte noțiunii de contencios administrativ, într-adevăr, dacă în sens material – funcțional prin acesta înțelegem litigiile în care cel puțin una din părți trebuie să fie o autoritate administrativă (pârâtă), în sens instituțional formal – organic, soluționarea litigiului revine instanțelor judecătorești de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanțe speciale, chiar dacă în cadrul lor funcționează secții (colegii) specializate.
Prin adoptarea Constituției lucrurile s-au complicat și mai mult întrucât cerința ca partea pârâtă din litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut fiind înlocuită cu cea de autoritate publică, punând sub semnul întrebării însăși fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparține executivului, revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă, iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vătămarea poate afecta și un interes legitim nu numai un drept subiectiv.
Noua și ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă, dă o definiție legală contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentând activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) și contractele administrative încheiate de autoritățile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.
Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiții și sensuri în care s-a ținut, mai mult sau mai puțin, seama, de evoluția legislativă și constituțională sau de orientările practicii judiciare în materie, mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă, și chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.
Menținându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal – procesual ca fiind activitatea instanței de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluționa un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, și vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică și prin care se urmărește recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător, acordându-se, după caz, dauna materiale sau/și morale.
În sens organic – funcțional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanțelor judiciare investite special cu soluționarea încălcările de lege săvârșite de autorități publice prin măsuri și atitudini administrative vătămătoare.
În lumina acestor cone a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) și contractele administrative încheiate de autoritățile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.
Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiții și sensuri în care s-a ținut, mai mult sau mai puțin, seama, de evoluția legislativă și constituțională sau de orientările practicii judiciare în materie, mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă, și chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.
Menținându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal – procesual ca fiind activitatea instanței de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluționa un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, și vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică și prin care se urmărește recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător, acordându-se, după caz, dauna materiale sau/și morale.
În sens organic – funcțional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanțelor judiciare investite special cu soluționarea încălcările de lege săvârșite de autorități publice prin măsuri și atitudini administrative vătămătoare.
În lumina acestor considerente vom reține ca trăsături ale contenciosului administrativ român actual următoarele:
existența litigiului soluționat de instanțe judecătorești de drept comun în temeiul unor prevederi speciale, devenite, în perspectivă, tribunale administrativ – fiscale, respectiv secții la curțile de apel, inclusiv la Înalta Curte de Casație și Justiție, de contencios administrativ și fiscal;
cauza litigiului constă în încălcarea legii sau/și vătămarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (măsură) administrativ(ă) sau atitudine executivă de nesoluționare în termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitări, inclusiv încălcarea clauzelor contractelor administrative;
obiectul litigiului îl reprezintă anularea măsurii administrative contestate sau obligarea la o măsură executivă, după caz, acordarea de despăgubiri sau/și de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative;
una din părțile (participantele) în litigiu este autoarea măsurii contestate având calitatea de autoritate publică ce exercită, în principal sau în secundar, atribuții de putere executivă ori parte contractantă, având o astfel de calitate într-un contract administrativ.
În sfârșit, obiect al unui litigiu în contencios îl poate forma și un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziții publice (art. 80/2 ori Ordonanța de Urgență nr. 60/2001 privind achizițiile publice).
1.1.4. Formele (categoriile) de contencios administrativ
Un prim criteriu de clasificare se poate face după obiectul acțiunii, adică după ceea ce se urmărește prin exercitarea ei în care sens distingem contenciosul în anulare și contenciosul în obligare.
Primul este exercitat față de un act administrativ urmărindu-se desființarea lui pentru că încalcă legea sau/și un drept subiectiv sau interes legitim (de pildă, un act de demolare a unei construcții, de destituire dintr-o funcție publică) uneori urmărindu-se doar o desființare parțială a actului sau o modificare a acestuia, indiferent că se mai cere sau nu și obligarea autorității pârâte la emiterea unei măsuri solicitate sau la plata despăgubirilor.
Contenciosul în obligare este acela în care instanța obligă administrația la emiterea unui act juridic, adeverințe, certificat sau orice alt înscris pe care executivul refuză nejustificat să-l elibereze sau nu se pronunță în termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizând această împrejurare.
Față de legea actuală a contenciosului se impune și precizarea că acțiunea în anulare sau în obligare poate viza și materia contractelor administrative.
Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face după calea (modalitatea) procesuală de inițiere a acestuia în contencios pe calea acțiunii directe și pe calea acțiunii indirecte.
Primul are ca obiect o cerere de chemare în judecată a unei autorități publice în scopul anulării unui act administrativ sau obligării la emiterea ori încheierea lui, iar cel de-al doilea (excepția de ilegalitate) se declanșează incidental într-un litigiu pus în mișcare în fața justiției pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vătămător de drepturi subiective sau interese legitime, însă la un moment dat, într-un asemenea proces, una din părți sau dintre participanți invocă în apărarea sa, pentru a combate pretențiile sau apărările formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazează acesta din urmă.
Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face după sfera de cuprindere și sistemul legal al acțiunii judiciare în contencios general, întemeiat pe Legea nr. 554/2004, și un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la actul precitat, vizând situații deosebite, de exemplu, în materie electorală, contravențională, etc.
În sfârșit, după natura încălcării produse distingem contenciosul obiectiv vizând ilegalitatea unui act a cărui anulare se urmărește și contenciosul subiectiv când prin acțiunea judiciară întemeiată pe vătămarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmărește, anularea actului indiferent de legalitatea lui.
Precizăm că toate aceste clasificări, științifice și didactice, nu sunt incompatibile între ele, deoarece, de exemplu, o acțiune în contencios poate fi introdusă în temeiul Legii nr. 554/2004, urmând anularea actului administrativ sau obligarea la măsuri executive, după cum excepția de ilegalitate se poate invoca într-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativă sau la un act individual similar, indiferent că a încălcat legea sau/și un drept subiectiv ori interes legitim.
1.2. Necesitatea controlului judecătoresc asupra activității executive
În dreptul occidental activitatea executivă realizată de administrația publică (de stat) este supusă și unui control jurisdicțional exercitat fie de instanțe jurisdicționale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative în Franța), fie de instanțele de drept comun (în Anglia) sau de jurisdicțiile speciale – din cadrul administrației publice întâlnite în toate sistemele de drept.
În România în perioada 1866-1925 instanțele judecătorești erau competente să soluționeze litigiile dintre particulari și administrație în baza legii ordinare, iar, ulterior, în condițiile legii speciale, după adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurtă perioadă de timp au funcționat ca organe jurisdicționale pentru litigiile de natură administrativă Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) înlocuite, la rândul lor, prin Curțile administrative (prin legea din 27 martie 1936) organe cu o vastă activitate judiciară.
Existența contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică în doctrina respectivă prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor față de abuzurile rezultând din puterea discreționară a administrației publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai dacă cenzurarea activității executive, a actelor administrative, în special, se încredințează spre exercitare nu administrației active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluționarea litigiilor cu administrația, respectiv unei jurisdicții, fie instanță judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie jurisdicție administrativă specială dispunând de independența necesară soluționării litigiilor respective.
Afirmarea necesității protejării individului împotriva abuzurilor administrației publice, așa cum o susțin chiar juriștii occidentali, înseamnă implicit recunoașterea existenței încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc și din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor și intereselor, eventual lezate, în condițiile deplinei accesibilități, formale și materiale, la jurisdicția în materie administrativă.
Cu toate acestea instituția contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii juriști occidentali întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separației puterilor proclamat în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere, cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independență și de egalitate care trebuie să caracterizeze raporturile dintre ele.
În țara noastră, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desființat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicității puterii de stat socialiste, în temeiul căruia toate organele statului, inclusiv cele administrative și judecătorești, se subordonează Marii Adunări Naționale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, în expunerea de motive a decretului precitat se arăta că “nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuție de către particulari, iar aceștia să mai aibă dreptul să cheme în judecată statul, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o autoritate subordonată”. Prin Decretul nr. 142/1952 se modifică în mod corespunzător și dispozițiile art. 1201,2 ale codului de procedură civilă care consacrau, până atunci, dreptul instanțelor judecătorești de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea acțiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se că un atare control se va putea exercita în viitor numai în cazurile expres prevăzute de lege.
În acest sens, practica judiciară, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea că în țara noastră contenciosul administrativ a încetat să mai existe, a desființat un număr de hotărâri judecătorești prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administrației de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se că „în lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdicțional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare”. Instanțele de judecată puteau anula actele administrative doar în cazurile expres prevăzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dacă acesta nu era prevăzut expres pentru respectiva categoria de acte, după cum instanțele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administrației de stat să emită anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urmă erau îndatorate să le adopte.
Acțiunile care tindeau la desființarea actelor administrative se împărțeau în două categorii. În prima categorie intrau acțiunile (plângerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim încălcat de administrație fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plângerea adresată de contravenientul persoană fizică la instanța de judecată împotriva încheierii de aplicare a sancțiunii) sau de parchet (procuratură). În a doua categorie intrau acțiunile numite „populare” recunoscute oricărui subiect, chiar dacă cel în cauză nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, întâmpinarea adresată instanței de judecată împotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil întâmpinarea împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite a erorilor făcute în listele de alegători) calea de atac judiciară fiind recunoscută oricărei persoane fizice, procuratură, organizație obștească, etc.
Deși regula generală instituită era inadmisibilitatea controlului judecătoresc pe cale directă împotriva actelor administrative, totuși instanțele de judecată s-au considerat întotdeauna competente să verifice pe cale incidentală (prin excepție) legalitatea unui act administrativ și a cărui ilegalitate era invocată în cadrul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea actului respectiv, dar de a cărei rezolvare depindea, într-un fel sau altul, soluția finală.
Constituțiile din 1948 și 1952, ca și legile de organizare judecătorească, precum și legile de procedură civilă adoptate în perioada aplicării lor, nu conțineau dispoziții speciale referitoare la controlul judecătoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridică s-a considerat că a corespuns pe deplin acelei etape întrucât împiedica orice tentativă de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicării măsurilor administrative și politice, operative și oportune, conform noilor schimbări, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparținând claselor și categoriilor sociale înlăturate de la putere și deposedate economic, în scopul apărării drepturilor și intereselor lor vătămate prin acte de autoritate.
Prin Constituția din 1965, s-a consacrat dreptul celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, în condițiile legii, anularea actului și repararea pagubei. De asemenea, tot Constituția mai prevedea că tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte. În acest fel legea fundamentală concretiza la nivelul administrației controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului.
În dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanțelor judecătorești de drept comun o competență generală în înfăptuirea controlului jurisdicțional asupra actelor administrative ilegale. La această formă nouă de control judiciar general se mai adăugau alte forme de control judecătoresc special existente la acea dată.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lărgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate în justiție și, totodată, a eliminat numeroasele excepții restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevăzute de legislația anterioară.
În sfârșit, ultima reglementare în materie, legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lărgire considerabilă a cadrului legal de acces la justiție, în materie de contencios administrativ, prin includerea în sfera acțiunilor judiciare, nu numai a celor vizând vătămarea drepturilor subiective, ci și a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vătămate, decurgând nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar și din contracte administrative.
Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituție revizuită, care permite celui vătămat într-un drept sau interes legitim al său de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei este considerat, alături de alte drepturi, ca formând o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetățenești și anume reprezentând așa numitele „drepturi garanții”. Aceste drepturi specifice sunt de natură procedurală sau procesuală, distincte de alte drepturi fundamentale cu conținut material dar care se pot realiza, în cazul încălcării lor, prin intermediul „drepturilor garanții” care, așa cum rezultă și din denumirea lor, conferă garanții juridice ale realizării drepturilor fundamentale cetățenești.
Dacă în unele state instanțele de judecată nu au competența de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate „acte de guvernământ” ca expresie a puterii discreționare a administrației publice, dreptul democratic nu susține ideea că acest control judiciar ar reprezenta un amestec în sfera activității executive, încălcându-se principiul specializării organelor de stat. În adevăr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotrivă, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborări și unui control reciproc între toate organele de stat. În ultimă instanță, verificarea legalității actelor juridice, în general, și a celor administrative, în special, reprezintă un control al conformității lor cu legea, cu principiul legalității, în scopul asigurării efective și complete a supremației legii și deci a caracterului ei unic.
1.3. Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc asupra administrației publice
Controlul judecătoresc se desfășoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activități executive a statului. El vizează formele concrete ale acestei activități cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operațiunile tehnico-materiale și fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiază de norme juridice specifice care reglementează într-un anumit mod soluționarea litigiului respectiv dedus judecății. Astfel, litigiile de natură civilă și comercială (izvorând din contracte sau din fapte ilicite) se soluționează după regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de muncă după normele dreptului muncii, etc. În studiul nostru interesează numai modul în care se înfăptuiește controlului judecătoresc asupra actelor administrative, categorie principală a actelor juridice ale administrației publice, și asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de altă natură ale administrației formează obiectul preocupărilor altor ramuri de drept. Pe de altă parte, conform reglementării actuale în vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative și contractele (administrative) încheiate de autorități pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea de lucrări de interes public, prestarea serviciilor publice, precum și achizițiile publice. Litigiile de natură administrativă, deși distincte de litigiile având o altă natură juridică, intră, sub aspect procesual, în categoria litigiilor civile, în sensul larg al noțiunii, prin opoziție cu cauzele penale, ceea ce nu înseamnă că ele nu se diferențiază de litigiile civile propriu-zise (în sensul restrâns al noțiunii).
1. O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative și a faptelor asimilate acestora cu excluderea operațiunilor tehnico-materiale, a altor acte și fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voință prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuții de realizare a puterii de stat – și nu ca persoană juridică de drept privat (civil), – inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public.
2. Controlul judecătoresc se desfășoară asupra tuturor autorităților administrative centrale, teritoriale și locale.
3. Controlul judecătoresc vizează verificarea legalității actelor și faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepțional în activitatea instanțelor, ca, de exemplu, în cazul suspendării de către acestea a unor măsuri administrative în litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau în ipoteza unor cauze care ar exclude răspunderea juridică a administrației pentru măsurile dispuse (un asemenea caz îl reprezintă forța majoră).
4. Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv, nefiind singura formă de control asupra administrației, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicțional exercitat asupra administrației și de alte organe jurisdicționale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său.
5. Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente și nu a unor măsuri viitoare, putând fi și anterior sau concomitent față de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desființează.
6. Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicție în sensul că instanța de judecată, deși poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuși emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuțiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative și de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotărârea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită totuși actul administrativ necesar.
7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenței generale de verificare a legalității oricărui act administrativ, cu excepțiile legale, și a competenței speciale privind verificarea anumitor acte administrative și fapte determinate.
8. Controlul judecătoresc se desfășoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicțional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor și independența judecătorilor, declanșată de sesizarea instanței de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trăsături includ litigiul administrativ în categoria litigiilor civile în sensul larg al noțiunii. Pe de altă parte, această procedură este complet diferită de cea administrativă caracterizată prin subordonarea față de autoritatea de stat precum și a acesteia din urmă față de organele superioare ierarhic.
9. Controlul judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorități de stat, ale puterii legislative sau ale administrației (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative.
Se disting în acest sens mai multe ipoteze posibile.
O primă ipoteză este aceea în care organul administrativ verificând legalitatea actului pretins vătămător îl consideră ca fiind un act legal ori refuză să se pronunțe cu privire la el sau nu se pronunță în termen asupra legalității lui, ceea ce îl îndreptățește pe reclamant să introducă acțiunea în justiție, instanța fiind în drept să verifice legalitatea actului respectiv.
O a doua ipoteză vizează cazul în care în urma verificării administrative prealabile, organul administrativ desființează actul caz în care instanța nu mai poate fi sesizată deoarece actul administrativ nu mai există. Acțiunea în justiție fiind fără obiect. Dacă totuși desființarea actului a antrenat sau nu a putut înlătura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanța poate fi sesizată.
A treia ipoteză este aceea în care, după sesizarea justiției organul administrativ dispune desființarea actului. Această măsură nu poate împiedica instanța să-și realizeze controlul jurisdicțional întrucât prin desființarea administrativă ilegalitatea actului este dovedită, ceea ce ușurează judiciar constatarea nevalabilității sale, urmând a se soluționa, eventual, numai cererea de despăgubiri și cheltuielile de judecată. Aceeași este soluția și când desființarea administrativă intervine după pronunțarea hotărârii prin care instanța respinge cererea de chemare în judecată a celui vătămat prin acte administrative dar înainte de soluționarea căii judiciare de atac. În această ipoteză instanța superioară, considerând legalitatea actului administrativ dovedită, se va pronunța asupra celorlalte capete de cerere. Față de această opinie se poate formula rezerva că desființarea actului administrativ de către administrație, după sesizarea justiției, este irelevantă, sub aspectul efectelor actului, și că atâta timp cât există un litigiu având ca obiect un act administrativ respectivul act se suspendă, fie de drept fie pe cale judiciară, pe durata litigiului astfel încât autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece în caz contrar ar dispune și cu privire la obiectul acțiunii judiciare în care figurează ca pârât.
Ultima ipoteză este aceea a respingerii acțiunii în justiție urmată de desființarea actului administrativ dispusă de organele administrației. Se consideră că o asemenea desființare nu poate interveni întrucât s-ar înfrânge autoritatea lucrului judecat, a hotărârii instanței care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ. Considerăm că respingerea acțiunii judiciare nu transformă actul executiv într-un act irevocabil obligând administrația la menținerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeași categorie ar fi conferită după cum actul a fost sau nu atacat în justiție, ceea ce legal este inadmisibil, întrucât categoria actelor administrative irevocabile este strict determinată. De aceea administrația va putea să-și desființeze actul și după respingerea unei atari acțiuni în justiție. Cât privește autoritatea lucrului judecat ea nu vizează actul administrativ ci hotărârea judecătorească în sensul că reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la același act administrativ, pentru aceleași considerente și față de același organ pârât o nouă acțiune în justiție. Dacă ulterior respingerii acțiunii operează o desființarea administrativă a actului reclamantului va putea introduce o acțiune cu privire la înlăturarea vătămărilor, repararea prejudiciilor care se mai mențin după această desființare ori obligarea pe cale judiciară a administrației la luarea măsurilor corespunzătoare ori chiar solicitarea anulării judiciare a măsurii de desființare administrativă a actului.
§ 2. Controlul judecătoresc direct al actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
2.1. Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ
Legea contenciosului administrativ reprezintă noul cadru juridic general în temeiul căruia instanțele judecătorești sunt competente să cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive care prin actele și faptele lor vătăma drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice și juridice. În literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 și a Legii nr. 29/1990, în prezent abrogată, au fost enunțate și analizate condițiile introducerii acțiunii împotriva actelor administrative ilegale și care, considerăm, că se regăsesc, în parte dar cu unele schimbări, și în cazul noii reglementări și anume: condiția ca actul atacat în justiție să fie un act administrativ; prin respectivul act să se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul să provină de la o autoritate administrativă; anterior introducerii acțiunii în justiție să se fi împlinit procedura administrativă prealabilă; acțiunea să fie introdusă în termen; precum și două condiții negative constând în faptul că actul atacat în justiție să nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanșarea acestei forme de verificare nu trebuie să se prevadă expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ în activitatea instanțelor de judecată. În cele ce urmează vom examina numai condițiile afirmative ce se cer a fi întrunite în cadrul acțiunii (directe) în anularea actelor administrative.
1. O primă condiție pentru declanșarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat să fie un act (de drept) administrativ, adică acea manifestare de voință a administrației producătoare de efecte juridice și emisă în mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investită cu atribuții de exercitarea puterii, în caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură (civilă, de muncă, judiciară, etc.) el nu va putea fi supus controlului judecătoresc în condițiile prezentei legi, ci, eventual, în condițiile dreptului comun sau ale unor legi speciale. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizări în acest sens atunci când definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Pe de altă parte, aceeași lege dă o altă accepțiune noțiunii de act administrativ datorită rațiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control judiciar.
În primul rând, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere) ale unei autorități. De asemenea, sunt asimilate autorităților publice (art. 2/1 lit. b) și persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci când, potrivit legii, au obținut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
În al doilea rând, se exclud, în accepțiunea legii în cauză, actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară (art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 5/1 lit. a), precum și actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b).
În al treilea rând, aceeași lege nu mai asimilează, ca și reglementarea precedentă a Legii nr. 1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administrației de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege, ceea ce denotă o netă delimitare, în concepția legiuitorului, a actelor juridice de faptele material-juridic, asimilând însă, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu răspunde petiționarului în termenul prevăzut (de legea în cauză sau de alte legi), ceea ce contribuie, în linii mari, la asigurarea unității de regim juridic procedural al controlului judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative(art. 2/1 lit. e teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 și art. 8/1 teza a II-a).
În sfârșit, vrând să elimine orice dubii asupra activității executive, sunt asimilate (art. 18/1) actelor administrative și certificatele, adeverințele, precum și orice alte înscrisuri la a căror eliberare administrația poate fi obligată, instanța judecătorească având căderea de a se pronunța (art. 18 alin. 2) și asupra legalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza emiterii sau încheierii, adăugăm noi, a actului supus judecății (verificarea acestora din urmă realizându-se. desigur, pe cale incidentală, doar odată cu actul administrativ).
Deși în lege s-a prevăzut că actul administrativ atacat în justiție (art. 2/1 lit. c) poate să fie atât normativ cât și individual, este unanim admis că, de regulă, un act normativ nu poate vătăma în mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu generează, nu modifică și nu desființează raporturi juridice concrete. Dar, deși instanța nu poate verifica pe calea acțiunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanței, ea va putea, totuși, controla pe cale indirectă – prin intermediul oferit de excepția de ilegalitate – legalitatea normei, înlăturând, după caz, actul de reglementare de la soluționarea litigiului ca și cum acesta nu ar fi existat, în sprijinul acestei argumentații invocăm și acele prevederi ale art. 18 alin. 2 din lege în temeiul cărora instanța este competentă să se pronunțe și asupra „legalității actelor… care au stat la baza emiterii actului supus judecății” (în actuala reglementare neexistând referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, așa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967). Totuși, prefectul poate ataca în contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparținând autorităților locale sau județene (art. 123/5 din Constituție, art. 3/1 din Legea 554/2004), în vreme ce Ministerul Public este ținut în exercițiul acțiunii judiciare în contencios numai de actele administrative unilaterale individuale în cazul vătămării unui drept, libertăți ori interes legitim ale persoanelor în cazul excesului de putere ale autorităților, putând ataca pentru același motiv actele administrative normative doar dacă excesul de putere vatămă un interes legitim public (art. 1/5 și 6).
Considerăm că actul administrativ dedus judecății poate fi atât un act intern, cât și un act extern, după cum efectele sale se produc în interiorul sau în afara organului, întrucât nu se condiționează introducerea acțiunii în justiție de locul unde se produc efectele vătămătoare, ci de persoanele (fizice sau juridice) lezate în drepturile lor. Desigur în mod obișnuit persoanele sunt vătămate în drepturile lor prin acte de administrație externă, cu efecte în afara organului, asupra terților, dar și acte de administrație internă pot leza personalul propriu al autorităților administrative. De altfel, legea nu condiționează, în acest sens, introducerea acțiunii în justiție de lipsa calității de funcționar al reclamantului concomitent de lipsa calității de autoritate publică la care acesta funcționează, în persoana pârâtului.
Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioară (art. l alin. l din Legea nr. 1/1967), nu mai condiționează exercitarea acțiunii judiciare de existența caracterului ilegal al actului administrativ atacat. Neinserarea acestei condiții este cât se poate de binevenită pentru că, de regulă, stabilirea legalității sau ilegalității nu este o problemă procesuală prealabilă ea putându-se constata numai pe parcursul și, mai ales, în urma soluționării litigiului. Pe de altă parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii să producă vătămarea unui drept, mai ales cu ocazia executării sale. În sfârșit, condiționarea introducerii acțiunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalității actului contestat s-ar putea manifesta în practică ca o sarcină deosebit de dificilă pentru reclamant care, de regulă este un terț din afara administrației, necunoscător sau lipsit de posibilități de acces și documentare asupra mecanismelor decizionale executive, în mod firesc pentru reclamant, în cadrul procesului, este suficientă doar simpla dovedire a vătămării unui drept al său recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia că legea în cauză ar fi reglementat un regim juridic de răspundere obiectivă, bazat pe lipsa vinovăției administrative, deoarece culpa organului pârât este prezumată prin însăși vătămarea suferită de reclamant. Într-adevăr, acesta din urmă se limitează doar la dovedirea vătămării putând să-și exercite acțiunea procesuală chiar împotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii sale (arată art. 16/1 din lege).
În privința operațiunilor tehnico-materiale care însoțesc actele administrative „instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității … operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății” (art. 18 alin. 2). Această prevedere face cuvenita distincție între actele juridice și acele acțiuni (acte sau fapte) nejuridice de ordin material sau procedural consacrând astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalității lor. De altfel, și sub sistemul vechii reglementări, chiar în lipsa unor prevederi legale, literatura și practica judiciară au considerat că dacă aceste operațiuni au un caracter ilegal și constituie condiții de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificată de instanță odată cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal sau faptului dedus judecății.
Dacă însă un asemenea act sau fapt administrativ lipsește aceste operațiuni nu vor mai putea fi cenzurate judiciar în temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dacă totuși prin ele au fost cauzate vătămări (de exemplu, s-a produs demolarea unei construcții numai în temeiul avizului tehnic al biroului de arhitectură și sistematizare, în lipsa deciziei administrative) controlul judiciar al operațiunilor se va face cadrul litigiului soluționat după regulile dreptului comun ori a legilor speciale.
Poate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare cât mai completă a ipotezei normei – de la art. 18 teza finală din lege -, cât și pentru acuratețea formulării legislative ca în textul normativ să se fi prevăzut că puterile instanței judecătorești cuprind și verificarea operațiunilor administrative care au stat la baza executării actul administrativ dedus judecății, dat fiind faptul că, în ultimă instanță, operațiunile de punere în executare și executarea propriu-zisă a actelor juridice produc, de cele mai multe ori, efectiva vătămare a drepturilor sau că și prin modul de executare a unor acte, chiar legale, se pot vătăma drepturi. O asemenea prevedere, introdusă în lege, ar fi întregit și acele dispoziții ale ei (art. 14 alin. l) în conformitate cu care „pentru a se preveni producerea unor pagube iminente persoana vătămată poate cere instanței să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Pe de altă parte, legiuitorul a omis, din păcate, să includă și acele acte administrative sau operațiuni administrative care au stat la baza „încheierii” contractelor administrative, ca fiind și ele susceptibile de cenzurare judiciară, e drept, incidentală și conexă, cu acțiunea principală.
Constituția revizuită (art. 126/6 teza ultimă) permite, cu titlu de excepție, cenzurarea în contencios a vătămărilor produse prin ordonanțe ale guvernului sau prin dispoziții ale unor ordonanțe declarate neconstituționale. În dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua reglementare în materie a prevăzut că persoana vătămată prin asemenea acte introduce acțiunea la instanța de contencios însoțită de excepția de neconstituționalitate (art. 9/1), iar instanța, astfel sesizată, dacă apreciază că excepția întrunește condițiile legale (art. 29/1 și 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, modificată și republicată) sesizează, prin încheierea motivată, instanța constituțională, suspendând soluționarea cauzei de fond, în așteptarea verdictului acestei curți.
2. O altă condiție de admisibilitate a introducerii acțiunii în justiție împotriva actelor administrative este aceea că respectivele acte să vateme drepturile recunoscute de lege reclamantului, persoană fizică sau juridică. Prin revizuirea adusă Constituției în anul 2003 s-a lărgit sfere vătămării produse și asupra interesului legitim (art. 52/1), iar noua lege a prevăzut că acesta poate fi atât individual cât și normativ.
Prima precizare se referă la faptul că, deși legea a făcut mențiunea respectivă în parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgând din lege sau din acte normative emise în baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot în cadrul sau pe temeiul legii, dar în baza unor raporturi juridice ce izvorăsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). Altfel spus, existenței dreptului trebuie să-i corespundă o îndatorire din partea administrației de a avea o anumită conduită care poate consta dintr-o acțiune (de a întreprinde ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit să se fi format în cadrul unui raport juridic concret, astfel încât el să fie opozabil numai între părțile acestuia, el putând exista în afara lui fiind suficientă simpla consacrare a existenței sale recunoscute de lege și dovedirea vătămării produse prin conduita activă (de emitere a actului) din partea administrației.
Existența dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie el și legitim, ci trebuie să rezulte din consacrarea sa legală, iar vătămarea lui să fie rezultatul neîndeplinirii unei obligații legale corelative interesului ocrotit în persoana reclamantului, ori consecința unei conduite active de împiedicare, limitare sau chiar de suprimare a exercițiului său de către o autoritate administrativă. În această categorie a acțiunilor vătămătoare, derivând din manifestările cu intenție juridică ale administrației, intră acte juridice care conferind drepturi unora vatămă drepturile altora, cele care instituie obligații considerate vătămătoare pentru drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprimă (anulează, revocă ori suspendă) drepturi preexistente, indiferent că acțiunile executive sunt contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor în cauză sau de terți vătămați prin ele în drepturile lor. Totuși, prin revizuirea Constituției (art. 52/1) și interesul poate fi invocat în contencios cu condiția legitimității sale, ceea ce este la aprecierea instanței de judecată, acest interes putând fi atât public, cât și privat. În aprecierea noastră, extinderea obiectului acțiunii în contencios de la dreptul subiectiv lezat și asupra interesului legitim vătămat este complet nejustificată, întrucât conferă instanței un drept de apreciere care, în cele mai multe cazuri, excede competenței sale firești, incluzându-i atribuții de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu numai de legalitate, ceea ce înseamnă practic amestec în sfera executivului și chiar substituirea în competențele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil chiar pentru un adept al teoriei moderne al principiului separației și al echilibrului, dacă nu chiar a conlucrării și controlului puterilor în stat.
Într-adevăr, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca în acest sens, ne mulțumim să ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim făcută de lege (art. 2/1 lit. o) care în cazul celui privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat” iar în privința celui public (art. 2/1 lit p) este cazul realizării unui drept fundamental exercitat în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”.
Este vizibil că nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, deoarece am șterge distincția dintre acest concept și interes, pentru că dacă este adevărat că în orice drept subiectiv regăsim un interes legitim consolidat juridic, inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora îndatorați prin obligația corelativă, în cazul simplului interes, fie și legitim, definirea lui trebuie să pornească de la avantajul pe care-l consacră în persoana titularului, corespunzător unei nevoi a acestuia sau a altuia, avantaj pe care dorește să-l consolideze prin recunoașterea sa de către ceilalți, inclusiv, după caz, pe cale legală, iar împiedicarea exercitării acestuia ori nerecunoașterea lui constituie temei de a declanșa o acțiune juridică în acest scop.
Desigur interesul pentru a fi legitim trebuie să fie în acord cu legea, cu bunele moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din jur, colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept și celei publice, indiferent de natura sa.
Dacă însă actul administrativ atacat este expresia materializată a unui drept de opțiune din partea administrației întrucât legea îi permite o anumită marjă de apreciere (de exemplu, în selectarea candidaților pentru funcție) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act juridic (de exemplu, dintre mai mulți solicitanți egal îndreptățiți ce întrunesc condițiile legale), reclamantul nu va mai putea invoca vătămarea dreptului ci numai a unui interes sau a unei vocații, el ne mai dispunând de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de căile administrative de atac, exceptând cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform revizuirii aduse art. 52/1 din Constituție și de Legea nr. 554/2004.
În privința naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vătămat este de făcută precizarea că aceasta nu trebuie să fie neapărat administrativă, dreptul sau interesul putând aparține diferitelor ramuri de drept, dar vătămarea lui sau împiedicarea exercițiului său sunt în exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administrației chiar dacă aceasta nu este într-un raport juridic direct cu titularul său, neputând cenzura legalitatea dreptului invocat sau a interesului lezat.
O a doua precizare are în vedere faptul că reclamantul, conform textului legal (art. 1 alin. 1), pentru a putea introduce acțiunea trebuie „să se considere vătămat” în drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele sale legitime. Într-adevăr, s-a părea că „ad literam” legea nu cere existența unei vătămări efective a dreptului (așa cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea – anterioară – nr. 1/1967) pentru un atare demers procesual. Având însă în vedere că răspunderea administrației nu se poate angaja decât prin îndeplinirea condițiilor generale ale oricărei răspunderi, între care figurează și fapta ilicită, în cazul de față actul administrativ contestat, și rezultatul acestuia, respectiv vătămarea produsă, înseamnă că și în situația pusă în discuție lezarea dreptului (drepturilor) trebuie să fie actuală și certă, iar nu viitoare și eventuală (aceste două ultime aspecte, ca și întinderea despăgubirilor pretinse, fiind discutabile doar în cazul producerii și a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscută încă de cel vătămat). Desigur, rămâne o problemă procesuală, de probațiune, dovedirea efectivă a vătămării în cadrul litigiului dedus judecății. Oricum, reclamantul va trebui să dovedească faptul că prin atitudinea administrației a fost vătămat și că această vătămare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele legitime, nefiind suficientă, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vătămări, ca simplă reprezentare nefundamentată. Oricum, Consituția (art. 52) face referire la „persoana vătămată” tranșând problema în discuție.
3. O altă condiție a introducerii acțiunii în justiție este aceea a provenienței actului astfel atacat de la o autoritate (administrativă) publică (conform art. 52/1 din Constituție).
O primă constatare ce rezultă, după cum s-a mai arătat, din prevederea legală expresă (art. 1 alin. 1), este aceea că actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat aparținând chiar statului sau unităților sale administrativ – teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise în realizarea unei activități de natură administrativă (de exemplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societăți comerciale, deoarece numai o autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru actele sale de acest gen. Conform Constituției orice autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru actele sale administrative (art. 52), astfel încât sfera autorităților publice posibile a fi chemate în judecată s-a lărgit foarte mult, cuprinzând practic toate puterile publice, precum și alte autorități neincluse în cele trei categorii.
În al doilea rând, nici actele juridice unilaterale (care nu aparțin categoriei actelor civile) ale unor organizații, societăți, asociații, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele subiecte de drept emitente ale acestor manifestări de voință nu au calitatea de autorități (publice), chiar dacă prin conducerea lor pot emite în mod unilateral acte juridice uneori cu efecte chiar față de terți.
În al treilea rând, dacă o autoritate, reprezentând statul sau unitățile administrativ – teritoriale, în calitate de persoană juridică emite sau încheie acte de gestiune or pentru administrarea patrimoniului său privat prin care ar putea vătăma drepturile recunoscute legal sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi chemată în justiție în temeiul Legii contenciosului administrativ (a se vedea în acest sens art. 2 lit. c din lege).
Problema devine ceva mai complexă în cazul regiilor autonome (ale statului sau autorităților locale) organizate ca persoane juridice, mai ales în domenii de interes național, cum sunt de exemplu, transporturile, telecomunicațiile, producția și distribuirea energiei electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport în comun, etc.
Într-adevăr, în acest caz respectivele organizații, dată fiind importanța socială deosebită a activității desfășurate, ar putea fi puse în situația de a emite acte juridice unilaterale cu caracter individual – fără consimțământul celeilalte părți a raportului juridic și nu în calitatea de persoană juridică civilă – necesare bunei organizări și desfășurări a activității proprii, uneori în temeiul unor dispoziții (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fără ca manifestările de voință respective, producătoare de efecte juridice, să fie simple acte de gestiune sau de administrare a propriului patrimoniu, dar cu consecințe asupra unor terți ale căror drepturi sau interese pot fi, prin aceasta, vătămate.
Într-o asemenea situație din analiza manifestării de voință – făcute cu intenția de a produce efecte juridice – trebuie să rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimțământului (acordului de voință) a celeilalte părți din raportul juridic. De asemenea, trebuie să mai rezulte că subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoană juridică, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de organizații, cu tot conținutul lor patrimonial, constituind expresia unei hotărâri de autoritate în domeniul respectiv (necesară, de exemplu, ordinii și siguranței în circulația feroviară, în distribuția energiei electrice, etc.), în afara raporturilor civile, comerciale sau de muncă bazate pe contractele în cauză. În acest caz respectivele acte întrunind toate trăsăturile actelor administrative și provenind de la o autoritate sau instituție executivă a statului ori de la o regie autonomă pot fi atacate în justiție – în temeiul Legii contenciosului administrativ – atunci când au vătămat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, – cu condiția ca să nu existe instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control judiciar. Mai mult, dacă o asemenea manifestare, de voință unilaterală provine de la o autoritate ierarhic superioară celei aflate într-un raport civil, de muncă, comercial, etc., și care nu se găsește într-o relație juridică concretă cu cel vătămat însă asupra căruia dispoziția superioară impietează lezând drepturi sau interese, actul este cenzurabil conform contenciosului administrativ. Noua lege (art. 2/1 lit.b) a contenciosului a dat o extindere considerabilă, din motive procesuale specifice, noțiunii de autoritate publică definind-o ca reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ – teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, asimilând acesteia persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
4. O altă condiție necesară introducerii acțiunii în justiție este aceea a îndeplinirii procedurii administrative prealabile demersului judiciar și care constă în îndatorirea petentului de a se adresa autorității emitente a actului administrativ, înaintea exercitării căii judiciare, autoritate obligată să rezolve plângerea prealabilă pentru a evita, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu. Cel lezat se va adresa organului emitent în termen de cel mult 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul pretins vătămător, iar acesta din urmă, la rândul său, are îndatorirea de a soluționa reclamația într-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petiției (art. 7 alin. 1). În cazul în care reclamantul nu este mulțumit de rezolvarea administrativă dată în cauză va putea sesiza instanța de judecată într-un nou termen de 6 luni de la comunicarea soluției date reclamației (art. 11/1 lit. a), iar dacă s-a adresat și autorității administrative ierarhic superioare celei emitente termenul de 30 de zile curge de la data comunicării soluției de către autoritatea supraordonată (art. 7/1 teza ultimă). În toate cazurile, introducerea cererii la instanța de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere (art. 11/2).
O primă precizare care se impune este aceea că distingem un termen procedural de 30 de zile până la care reclamantul se va putea adresa administrației în vederea rezolvării reclamației sale. Acesta este un termen limită prin a cărui depășire de către reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instanța de judecată, deși nu pierde exercițiul căilor administrative de atac obișnuite. Totuși, pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate introduce și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripție (art. 7/7).
Cu toate că legea nu prevede forma – scrisă sau orală – în care cel ce se consideră vătămat se poate adresa administrației, credem că solicitantul poate utiliza orice modalitate de înaintare a plângerii (prin înscris transmis sau depus, ori prin formularea verbală consemnată în cadrul audienței), cu condiția să poată dovedi conținutul și, mai ales, momentul aducerii la cunoștință a reclamației sale. Plângerea prealabilă este petiția prin care se solicită autorității publice eminente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ în vederea revocării acestuia (art. 2/1 lit. i).
Deși legea prevede expres (art. 7 alin. 1) de când curge termenul necesar introducerii reclamației administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat, consideram totuși că el are ca punct de plecare momentul efectiv al luării la cunoștință a (conținutului) actului de către cel căruia i se adresa și care solicită, ulterior, anularea lui, iar nu data expedierii înscrisului constatator al manifestării de voință administrative. Desigur, nu sunt excluse și alte posibilități de încunoștințare cum sunt, de exemplu, comunicarea verbală directă sau, mai rar, publicarea actului individual, oricum în cadrul litigiului dedus judecății trebuind să se facă dovada efectuării comunicării și mai ales cea a momentului luării la cunoștință a actului pretins vătămător. Comunicarea trebuie făcută de către organul emitent al actului iar nu de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de punere în executare, întrucât orice altă comunicare este lipsită de relevanță. Ea se va face personal celui în cauză și trebuie să constea în aducerea la cunoștință a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a măsurii luate (executate) prin acel act. În cazul persoanelor juridice comunicarea nu se va face prin afișarea la sediu, ci prin predarea înscrisului la registratură confirmată prin aplicarea ștampilei sau prin semnătura persoanei de serviciu având asemenea atribuții de primire a corespondenței.
Pe de altă parte, împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza administrația are în vedere data la care petentul s-a adresat administrației și care poate reprezenta momentul expedierii reclamației, a înregistrării acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă, ori data luării la cunoștința efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamația a fost formulată oral (și consemnată în scris ca atare) ori depusă în scris în cadrul audienței la autoritatea respectivă.
În cazul procedurii administrative prealabile judecății și care vizează introducerea plângerii prealabile (reclamației) s-au mai prevăzut (art. 7/3 și 6) și alte situații de implicare a unor subiecte de sezină precum:
terțul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administrația în termen de 6 luni de la data emiterii actului;
părțile contractante din contractele administrative care vor adresa plângeri prealabile în cazul acțiunilor având ca obiect aceste convenții respectivele petiții vor avea semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile din Codul de procedură civilă (art. 7/6).
Același termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile rămâne valabil și pentru reclamantul care nu optează pentru procedura administrativ jurisdicțională pusă la dispoziția sa de legea specială.
În sfârșit, în cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public și Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau a celor care sunt vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, inclusiv a celor care invocă excepția de nelegalitate (art. 4/2) nn este obligatorie procedura prealabilă (art. 7/5).
Cea de-a doua precizare are în vedere termenul în care autoritatea administrativă este obligată să rezolve reclamația, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin această dispoziție a legii (art. 7 alin. l) se creează un regim juridic general și unitar sub aspectul termenului de soluționare a reclamației administrative preprocesuale indiferent de existența unor alte termene comune sau speciale. Față de prevederile inițiale comune (art. 11 din Legea nr. 1/1978, în prezent abrogate) conform cărora reclamațiile, propunerile și sesizările trebuiau rezolvate în termen de 40, 30 și 20 de zile – în funcție de nivelele organizării de stat sesizate – prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. În cazul petiției administrative, diferențierile de durată în soluționarea administrativă nu mai rămân valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petiționare, inclusiv cererile (care se vor rezolva în intervalul de timp prevăzut de legea cadru în vigoare – Ordonanța de Guvern nr. 27/2002 – sau în baza unor dispoziții speciale), cât și pentru acele reclamații vizând acte administrative nesusceptibile de calea judiciară de atac prevăzută de Legea contenciosului administrativ.
Cea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil acțiunii judiciare are în vedere faptul că legea în discuție obligă la promovarea căilor administrative de atac cu respectarea nivelelor ierarhice. Într-adevăr, reclamantul este obligat să se adreseze mai întâi organului emitent, dar are și facultatea de a se putea îndrepta și la organul ierarhic superior autorității emitente, caz în care termenul de sesizare a justiției va curge începând cu comunicarea dată de către această ultimă autoritate în urma soluționării reclamației.
În practică se poate ivi situația în care autorul reclamației să se fi îndreptat la un alt organ de stat decât autorul actului ori să fi sesizat numai organul superior celui emitent. În acest caz, în conformitate cu prevederile Ordonanței nr. 27/2002 (art. 6/4), întrucât problemele ridicate intră în competența altor organe reclamația, greșit introdusă, va fi trimisă, din oficiu, acelora spre rezolvare în termen de 5 zile. Vor deveni aplicabile prevederile de incompatibilitate conform cărora scrisorile și reclamațiile îndreptate împotriva unei persoane nu se cercetează și se rezolvă de către persoana în cauză sau de către un subordonat al acesteia, trebuind, pe cale de consecință, încredințate superiorilor ierarhici, dar, inaplicabile aceleași prevederi atunci când chiar actele conducerii autorității sunt contestate, întrucât în materia contenciosului administrativ există îndatorirea legală de a sesiza în prealabil chiar organul emitent, indiferent de faptul că autoarea actului juridic contestat este chiar conducerea acelui organ și nu un funcționar din subordinea ei.
Termenul de 30 de zile în care administrația trebuie să rezolve reclamația se socotește împlinit în intervalul de timp corespunzător scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentând luarea la cunoștință de către autoritatea de stat (înregistrarea corespondenței, prezentarea reclamației în cadrul audienței etc.), până la momentul expedierii comunicării sau, mai rar, a luării la cunoștință de către reclamant a soluției date (prin comunicarea la sediul autorității, publicarea soluției, etc.) ori pur și simplu la împlinirea termenului de 30 de zile – necesar soluționării – neurmată de comunicarea soluției întrucât reclamația nu a fost rezolvată ori s-a neglijat expedierea comunicării.
5. O altă condiție pentru exercitarea acțiunii judiciare având ca obiect actele administrative vătămătoare o reprezintă introducerea acesteia în termenul procesual de 6 luni, distingându-se mai multe situații.
În primul rând, acest termen se calculează de la comunicarea rezolvării nefavorabile de către organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul luării la cunoștință de către reclamant a soluției date de autoritatea executivă.
În al doilea rând, dacă cel vătămat s-a adresat cu reclamația și organului ierarhic superior celui emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuată de către acesta. Desigur, legea a avut în vedere ipoteza în care reclamantul a urmat, după sesizarea organului emitent, calea recursului ierarhic, ulterioară primei solicitări rezolvate nefavorabil. Cum într-o astfel de situație suntem în prezența unei alte reclamații adresate altui organ este și firesc să curgă un nou termen de soluționare administrativă și, implicit, de sesizare procesuală ale cărui momente sunt posterioare față de prima reclamație. Nu este exclusă posibilitatea ca reclamantul să se adreseze concomitent celor două organe administrative, cel emitent al actului și organului superior, cu reclamații similare în conținutul lor. În situația în care organul superior nu-și declină competența în favoarea celui subordonat, reținând solicitarea spre rezolvare ar putea exista un decalaj între momentele de comunicare ale soluționări date de cele două organe, punându-se problema determinării momentului de la care trebuie să se calculeze termenul de 6 luni necesar sesizări instanței de judecată. De regulă, cum organele ierarhice au nevoie de o perioadă de timp mai lungă pentru soluționarea unei reclamații înseamnă că din momentul comunicării efectuate de ele începe să curgă termenul de sesizare a instanței, ceea ce este în deplină concordanță cu prevederile legii. Dacă însă, dimpotrivă, răspunsul nefavorabil parvine mai întâi de la organul superior și, ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urmă va trebui socotită punct de plecare în calcularea termenului de sesizare a justiției, fiind în favoarea reclamantului.
Problema devine mai complexă în situația în care reclamantul ar fi în prezența a două rezolvări contradictorii, din care una favorabilă iar alta defavorabilă, date reclamațiilor sale. Într-o atare împrejurare se va avea în vedere care organ și ce soluție a emis. Într-adevăr, dacă organul subordonat a soluționat nefavorabil iar cel ierarhic superior a dat o rezolvare satisfăcătoare, petentul nu are, de regulă, motive temeinice pentru introducerea acțiunii judiciare, deoarece în virtutea raporturilor administrative de subordonare și în baza atribuțiilor de conducere, coordonare, îndrumare și control, soluția de nivel superior se va impune față de cea de nivel inferior, exceptând situația competențelor exclusive ale organelor subordonate. În ipoteza contrară, respectiv în cazul în care soluția organului ierarhic superior este nefavorabilă, comparativ cu cea dată de autoritatea subordonată, reclamantul va fi în măsură să se adreseze justiției din momentul comunicării soluției ierarhice nefavorabile chiar dacă acesta ar fi anterior față de data comunicării favorabile din partea organului subordonat. O asemenea soluție procesuală se impune în baza acelorași considerente, și anume posibilitatea ca decizia administrativă superioară să desființeze soluția de nivel inferior, lăsând-o fără eficiență juridică.
În al treilea rând, sesizarea instanței de judecată se va face tot în termen de 6 luni și în cazul în care autoritatea administrativă sau cea ierarhic superioară nu rezolvă reclamația în termen de 30 de zile, adică fie comunică refuzul de a soluționa favorabil (art. 6/1 lit. a), fie nu comunică soluția dată (art.11/1 lit. b),ori o comunică peste acest interval. Ipoteza pusă în discuție, cu toate variantele ei posibile, nu se confundă cu situația refuzului nejustificat ori cu nerezolvarea în termen a unei cereri adresate administrației (prev. de art. 2 alin. 1, lit. g,h), deoarece cazurile sunt net distincte; primul aspect vizează o reclamație nerezolvată favorabil și care privește un act administrativ existent care a vătămat un drept, pe când cel de al doilea se referă la o cerere nesoluționată în termen sau a cărei soluționare se refuză în mod nejustificat, ultimele două situații vizând un drept ce urmează a fi satisfăcut tocmai prin emiterea unui act, astfel încât nesoluționarea petiției în termen este un fapt ilicit asimilat refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. De aici și diferența de regim juridic procesual al acțiunilor în justiție între cele care vizează anularea actelor administrative pretins vătămătoare și cele în obligarea autorităților executive la emiterea unor acte sau la realizarea unor măsuri.
În toate cazurile introducerea cererii împotriva administrației la instanța de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere. Analiza raportului dintre cele două termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la comunicarea soluției administrative date reclamației și de la care poate fi sesizată instanța de judecată, și cel maxim de un an, până la care poate fi introdusă acțiunea judiciară, impune unele precizări.
Prima precizare are în vedere faptul că termenul de 6 luni până la care se poate sesiza instanța de judecată de la comunicarea soluției administrative nefavorabile date reclamației reprezintă un termen minim, înăuntrul căruia justiția poate fi sesizată în mod obișnuit, în caz contrar, adică al introducerii acțiunii peste această limită, instanța trebuind să respingă cererea de chemare în judecată ca fiind prescrisă.
O a doua precizare are în vedere faptul că în ipoteza în care autoritatea administrativă, la care s-a introdus reclamația, prelungește, în temeiul legii, durata de soluționare încunoștințând sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot în cadrul unui termen legal de soluționare executivă înăuntrul căruia instanța de judecată nu poate fi, de asemenea, sesizată. Sesizarea justiției se va putea face într-un astfel de caz numai luând în calcul data expirării ultimei prelungiri legale urmată sau nu de comunicarea soluției, și de la care se va calcula perioada de 6 luni în care poate opera sesizarea judiciară.
O a treia precizare se leagă de termenul maxim de un an ca limită superioară până la care se poate introduce acțiunea judiciară împotriva actelor administrative După expirarea acestui termen, adică după împlinirea unui an de la comunicarea actului a cărui anulare se cere, acțiunea judiciară trebuie respinsă ca fiind tardiv introdusă, titularul ei decăzând din dreptul de a o mai exercita, operând decăderea (art.11/ 2,5).
În ipoteza în care au fost sesizate prin mai multe reclamații diferite organe administrative competente, inclusiv ierarhice, ori au operat prelungirile legale rezolvării reclamației prealabile sau a fost depășit termenul legal de soluționare administrativă, termenul rămâne tot de un an și își păstrează ca punct de calcul tot data emiterii actului administrativ pretins vătămător. De aici concluzia firească în sensul că prorogarea termenului de sesizare judiciară reduce din acest interval de un an – cu fiecare prelungire sau depășire administrativă – durata efectivă a perioadei afectate introducerii acțiunii judiciare. Dacă, prin absurd, prelungirile succesive ale duratelor de soluționare administrativă ar duce în mod cumulat la depășirea termenului de un an de la data emiterii actului a cărui anulare se cere, cel vătămat va trebui să introducă acțiunea judiciară înainte de împlinirea acestui interval pentru a nu risca decăderea din dreptul său procesual în sens material.
În sfârșit, dacă reclamantul pierde termenul înăuntrul căruia poate sesiza justiția, prin reiterarea cererii sale inițial formulate și adresate administrației ori prin alte reclamații ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar pentru acțiunea sa civilă, cu un nou punct de plecare căci, spre deosebire de administrație, ar putea în acest fel apela în mod nelimitat la justiție, ceea ce este inadmisibil pentru soluționarea raporturilor juridice de drept material.
2.2. Excepțiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative prevăzute de legea contenciosului administrativ
O condiție esențială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acțiunii în justiție împotriva actelor administrative ilegale, constă în faptul că actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar. Legea contenciosului administrativ (nr. 554/2004) consacră ca regulă general competența instanțelor judecătorești de a verifica legalitatea și temeinicia actelor administrative de la care, însă, a prevăzut (art. 5/1,2) unele derogări în sensul că fie că instanța nu poate deloc cenzura unele acte din această categorie, fie că respectiva verificare se face pe cale judiciară în baza altor prevede speciale. Pe de altă parte, Constituția revizuită (art. 126/6) garantează controlul judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice, cu anumite excepții. Excepțiile de la legea precitată reprezintă „fine de neprimire” a unor astfel de cereri introduse în justiție și chiar de respingere a excepției de ilegalitate care, atunci când vizează acte administrative scoase expres de sub acest control judiciar, nu poate fi admisă, deși a fost invocată.
Instituirea acestor excepții a fost determinată, printre altele, de noua organizare statală, politică și social-economică actuală care consacră separația puterilor în stat și pluralismul politic, trecerea la o economie de piață bazată, în principal, pe cerere și ofertă (motiv, de exemplu, pentru renunțarea la categoria actelor de planificare exceptate de la controlul judiciar în temeiul Legii nr. 1/1967, în prezent abrogată).
Pe de altă parte, Constituția revizuită (art. 126/9) a redus și mai drastic categoriile de acte exceptate de la controlul contencios, eliminând multe din actele necuprinse în acest control, inițial prevăzute de Legea nr. 29/1990, în prezent abrogată.
În literatura juridică, sub imperiul vechii reglementări, s-a realizat o grupare a acestor excepții care, cu unele nuanțări, o considerăm, în general, și acum valabilă.
1. O primă categorie de excepții legale derivă din specificul raporturilor sociale în legătură cu care a intervenit actul dublat de calitatea subiectului emitent al manifestării de voință.
a. Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum cele ale Președintelui României și Guvernului (art. 126/6 din Constituția revizuită și art. 5/1 lit.a din Legea nr. 554/2004). Legiuitorul nu a stabilit natura juridică a unor astfel de acte exceptate de unde concluzia că ele, indiferent de regimul lor juridic (legislativ sau administrativ) sunt scoase de sub controlul autorităților judecătorești, potrivit legii în cauză, datorită relațiilor în legătură cu care intervin și a organelor de la care provin. Conform Constituției și legii organice aceste acte numai dacă sunt administrative vor fi exceptate de la contencios.
O primă precizare care se impune este aceea că dacă respectivele autorități emit acte în afara acestor raporturi și ele întrunesc cerințele legale de control judiciar atunci vor fi susceptibile de cenzurare judecătorească în condițiile prezentei legi. O asemenea concluzie este cât se poate de firească deoarece, altfel, în mod contrar, am ajunge la teza greșită că actele administrației emise în afara acestor raporturi ar ieși de sub incidența contenciosului administrativ, ceea ce în mod evident nu putea fi în intenția legiuitorului.
A doua precizare se referă la faptul că – dată fiind poziția autorităților publice legal implicate în această exceptare – nu ar fi exclus ca alte organe de stat, inclusiv din subordinea lor, să dispună, prin alte acte juridice de autoritate, măsuri de punere în executare a unor acte interesând raporturile cu Parlamentul. Nici aceste acte nu vor putea fi verificate judiciar, pe calea contenciosului, deoarece materia relațiilor la care se referă nu permite o asemenea operațiune, fiind fără relevanță identitatea autorului măsurii de punere în executare.
b. Actele de gestiune și administrare și, în general, contractele civile săvârșite de stat în calitatea de persoană juridică, și de autoritățile sale, de unitățile administrativ – teritoriale vizând patrimoniul privat sunt exceptate de la incidența legii contenciosului administrativ datorită naturii lor neadministrative, deși noua reglementare nu le mai prevede.
Această precizare a legii nu era necesară deoarece, așa după cum rezultă din conținutul și scopul reglementării, dispozițiile sale vizează numai actele administrative și cele asimilate lor provenind de la o autoritate publică, de aceea nici Constituția revizuită nu a simțit nevoia să reia această excepție și nici legea contenciosului.
O problemă deosebită s-a pus sub regimul Legii nr. 29/1990, în legătură cu actele de gestiune ale statului în cazul acelor manifestări de voință producătoare de efecte juridice emise în legătură cu domeniul public al acestuia. Cum domeniul public poate fi gestionat și administrat atât prin acte civile cât și prin acte de autoritate, rezultă că organul administrativ poate apărea în cadrul unui raport juridic în dubla sa calitate, de titular al puterii și de titular al patrimoniului, sau ca autoritate publică și ca persoană juridică de drept public (de exemplu, transmiterea folosinței unui teren aparținând domeniului public de interes local sau concesionarea unui serviciu public în beneficiul unui particular).
Pentru a cunoaște când un act juridic este emis de un organ de stat sau de o autoritate în calitatea sa de subiect înzestrat cu exercițiul autorității publice și cu atributul de persoană juridică de drept public, comparativ cu calitatea de persoană juridică civilă (privată) – în funcție de care operează și distincția privind aplicabilitatea sau inaplicabilitatea contenciosului administrativ – va trebui să avem în vedere unele elemente printre care enumerăm: interesul (general sau particular) în vederea căruia acționează administrația, caracterul (unilateral sau bilateral) al voinței manifestate, posibilitatea ca actul juridic să poată fi săvârșit sau nu de orice persoană fizică sau juridică ori numai de către o autoritate sau persoană juridică publică, precum și faptul că actele civile sau de drept privat produc, de regulă, numai raporturi juridice corespunzătoare, în vreme ce actele de autoritate (administrativă) pot genera, modifica sau desființa și raporturi de altă natură întemeiate pe acte încheiate pe baza unui act administrativ. În acest sens vor fi acte de autoritate, inclusiv cele vizând domeniul public, acele manifestări unilaterale de voință privind un interes general provenind de la un organ sau autoritatea de stat care nu au nevoie de consimțământul celeilalte părți a raportului juridic și pe care aceasta din urmă nu le poate săvârși în mod obișnuit. Legea actuală (art. 2/1 lit. c) a tranșat, cel puțin în privința domeniului public, această problemă mai ales în materie contractuală asimilând actelor administrative, supuse regimului de contencios, contractele (administrative) încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
executarea lucrărilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achizițiile publice.
2. O a doua categorie de excepții legale de la prevederile contenciosului administrativ se referă în exclusivitate la sociale raporturilor sociale în legătură cu care au intervenit actele administrative.
Actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b) sunt exceptate de la controlul judiciar dat fiind obiectul deosebit de specific al relațiilor în care intervin. De aici concluzia că excepția vizează toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de la care provin, deci chiar dacă aparțin sau nu Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor, Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Guvernului sau oricărui alt organ de stat care ar emite asemenea acte în această materie, în mod contrar, alte acte administrative provenind de la organele indicate dar emise în afara acestor raporturi sunt supuse controlului de contencios judiciar dacă vatămă drepturi subiective sau interesele legitime.
Sunt exceptate de la contencios actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau a celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Este destul de discutabilă introducerea acestei largi categorii de excepții printr-o lege organică contrar dispozițiilor constituționale (art. 126/6) limitative, exprese și imperative, privitoare la excepțiile de la contencios cu toată posibilitatea contestării lor judiciare numai pentru exces de putere.
Legea (art. 2/1 lit.m) a definit excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție sau de lege.
În cazul primei categorii ce cuprinde actele administrative pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau a celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru apărarea ordinii publice exceptarea lor se face pentru aceleași motive ca și în cazul actelor de comandament cu caracter militar, dat fiind obiectul deosebit de specific al relațiilor în care intervin indiferent de autorul actului.
În cazul celei de-a doua categorii de acte care privesc înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor, enumerarea limitativă este deficitară, ignorând și alte calamități care pot fi rezultatul activității umane (catastrofe nucleare), omițându-se condiționarea neatacării lor în contencios în caz de urgență.
Pe de altă parte, s-a făcut remarca asupra faptului că legea ar fi trebuit, pentru a asigura o mai eficientă ocrotire a drepturilor și libertăților cetățenești într-un stat de drept, să excepteze actele de siguranță numai în cazul adoptării lor în momente de criză când este amenințată realmente siguranța statului, devenind astfel din simple acte de autoritate adevărate, acte de guvernământ ce exced controlului judiciar.
3. O a treia categorie de excepții neprevăzută de Constituția revizuită, dar subînțeleasă prin principiul neretroactivității legilor (art. 15/2) se referă la timpul în care a fost emis actul administrativ în sensul că legea nu se aplică cauzelor anterioare intrării sale în vigoare (30 de zile de la publicarea sa în Monitorul Oficial din 7 decembrie 2004), cererii respective reîncepând să curgă de la intrarea legii în vigoare (art. 19).
O primă precizare se referă la faptul că un act administrativ deși emis anterior noii legi dar pus în executare s-au aflat în curs de executare după intrarea ei în vigoare nu mai poate fi atacat în baza acestei legi, dacă nu sunt întrunite condițiile de termene procedurale și procesuale.
A doua precizare vizează ipoteza în care, după intrarea în vigoare a legii, o autoritate ar anula, revoca sau suspenda un act administrativ emis anterior noii legi – refuzând să-l repună în vigoare ori executare sau să emită actul legal solicitat – vătămând prin aceasta un drept subiectiv. O asemenea situație intră sub prevederile acestui act normativ deoarece el nu exceptează de la controlul său decât actele anterioare intrării sale în vigoare, dar nu și pe cele emise ulterior acestei date, chiar dacă se referă la situații anterioare respectivului moment.
A treia precizare are în vedere faptul că reiterarea unor cereri și reclamații adresate administrației după intrarea în vigoare a legii dar care vizează situații anterioare acestei date, indiferent că și-au găsit sau nu o anumită rezolvare – în contradicție cu interesele solicitantului – nu determină curgerea unui nou termen de sesizare a justiției, deoarece, în acest mod indirect, s-ar putea recurge în mod nelimitat la beneficiul acțiunii procesuale.
4. O ultimă categorie de excepții de la Legea contenciosului administrativ, dar neenunțată în Constituția revizuită, vizează (în totalitate) actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin legea organică, o altă procedură judiciară (art. 5/2).
În prima grupă intră actele de administrație activă supuse unui control judiciar prevăzut prin lege specială, chiar dacă respectivele acte întrunesc toate condițiile de a fi supuse controlului judecătoresc de contencios administrativ, nefiind cuprinse în celelalte excepții ale legii în cauză.
O primă precizare necesară în acest sens vizează formularea legală referitoare la procedura judiciară prevăzută prin lege organică specială pentru actele exceptate de la contencios, în care sens rezultă că respectiva procedură trebuie neapărat să fie stabilită prin lege organică, deci nu prin act normativ inferior, inclusiv administrativ, ceea ce socotim a fi pe deplin valabil și pentru instituirea jurisdicțiilor administrative întrucât, altfel, s-ar crea posibilitatea nelimitată acordată autorităților executive de a-și putea scoate propriile acte de sub orice formă de control judiciar, instituindu-și propriile proceduri jurisdicțional-administrative.
O a doua precizare are în vedere necesitatea clarificării termenului folosit în text și anume cel de „lege organică”. Considerăm că noțiunea are în vedere clasificarea obișnuită a legilor, după forța efectelor produse, constituționale, organice și ordinare, în acest sens, o lege ordinară nu ar putea institui calea judiciară pentru modificarea sau desființarea unor acte administrative pentru a le scoate de sub controlul de contencios general instituit prin lege organică.
În cea de a doua grupă intră actele administrative jurisdicționale care pot fi atacate direct la insistența de contencios, dacă reclamantul nu înțelege să utilizeze toate căile jurisdicționale instituite în beneficiul său (art. 6/2) și când termenul judiciar la instanța de fond este de 15 zile de la comunicarea soluției.
Formularea legală este deficitară deoarece nu face distincție între actele administrative nejurisdicționale sau de administrație activă – care beneficiază de o jurisdicție administrativă – și actele administrative jurisdicționale care sunt rezultatul soluționării unui litigiu purtat cu administrația având ca obiect un act sau un fapt administrativ și când tot administrația soluționează, în cadrul unei jurisdicții speciale, cauza pronunțând o hotărâre sau un act administrativ jurisdicțional care, la rândul său, poate beneficia, sau nu, după caz, de o altă cale jurisdicțională administrativă.
Evident avem în vedere două situații distincte pornind de la prevederea constituțională (art. 21/4) conform căreia jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite reiterată de legea contenciosului (art. 6/1).
În acest sens un act administrativ, într-o primă ipoteză, supus unei jurisdicții administrative speciale poate fi atacat, după procedura prealabilă administrativă la instanța de contencios întrucât reclamantul renunță la beneficiul jurisdicției administrative, dar și actul administrativ jurisdicțional pronunțat într-un litigiu vizând un asemenea act va putea fi și el atacat direct la instanța de fond în contencios, urmând procedura judiciară specifică în materie, indiferent de treapta (primă, intermediară sau ultimă) a jurisdicției speciale de la care provine, fără a mai parcurge însă și procedura administrativă prealabilă judecății.
Evoluția modului de aplicare a Legii nr. 1/1967 în această materie impune unele constatări datorită tendințelor manifestate de anterioara practică judiciară care considera că exercitarea unei căi administrative de atac expres prevăzute ori în termene expres indicate, precum și emiterea, în urma utilizării căii de atac, a unui act administrativ de soluționare care poate avea un caracter definitiv (consacrat legal) – de cele mai multe ori aceste elemente fiind luate în considerare în mod separat – conferă de drept caracter jurisdicțional căii de atac sau actului juridic de soluționare a ei. Aceasta a permis o extindere cu totul nejustificată a excepției de la art. 14 lit. c a legii anterioare, scoțându-se de sub incidența ei numeroase categorii de acte administrative care nu ar fi trebuit să aparțină exclusiv jurisdicției administrative.
Prima precizare trebuie făcută cu privire la noțiunea de „cale jurisdicțională de atac”. Faptul că norme legale prevăd pentru un act administrativ o anumită cale de atac – cu indicarea unor termene sau organe, diferite de regulile cadru (stabilite prin Ordonanța nr. 27/2002) – nu poate duce la concluzia că suntem în prezența unei proceduri jurisdicționale, în timp ce neindicarea acestor elemente să ducă la prezumția lipsei oricărei proceduri administrative de natură jurisdicțională. Într-adevăr, în cazul actelor administrative căile de atac pot reprezenta doar un element în ansamblul trăsăturilor care definesc procedura jurisdicțională sau actele jurisdicționale, motiv pentru care ele nu pot fi privite în mod izolat în definirea căii de atac ca fiind jurisdicțională sau a unui act ca fiind jurisdicțional. De aceea, nu orice cale de atac administrativă reglementată și nu orice act administrativ emis în urma exercitării ei reprezintă întotdeauna o cale jurisdicțională și un act jurisdicțional. În acest sens, de exemplu, Legea nr. 29/1990 a exceptat de la controlul judiciar cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, precum și a amenzilor privitoare la ele nu pentru că actele și măsurile administrativ-financiare în această materie ar fi supuse întotdeauna unei proceduri jurisdicționale de natură administrativă deosebită – în acest caz nu le-ar fi reglementat separat, prin art. 3, ci le-ar fi cuprins în excepția de la art. 4 – ci pentru că a avut în vedere, în primul rând, un control administrativ deosebit de specializat cu privire la aceste acte exercitat de o anumită categorie de autorități executive.
A doua precizare are în vedere faptul că în ipoteza în care norme legale indică expres că organul ierarhic superior este competent să soluționeze calea de atac această prevedere nu este suficientă, prin ea însăși, pentru a determina constituirea unei jurisdicții. Cum Legea contenciosului administrativ prevăzând obligativitatea procedurii administrative prealabile face și ea referire expresă la autoritatea administrativă ierarhic superioară (art. 7 alin. 1) înseamnă că s-a avut în vedere recursul ierarhic obișnuit, necontencios. Cu atât mai mult atunci când norme legale indică doar organul de rezolvare a recursului, desemnând în acest sens chiar pe autorul actului sau conducerea acestuia, ideea jurisdicției speciale trebuie, în principiu, respinsă altfel s-ar ajunge la concluzia, eronată, că organul a cărui act este atacat devine chiar judecătorul propriei cauze ceea ce nu este specific, în general, jurisdicției, ci doar simplului recurs necontencios.
Concluzia generală a acestor precizări este aceea că numai luând în considerare toate elementele specifice activității jurisdicționale (obiect, termen, cale de atac, organ de soluționare, stabilitatea actului cât și procedura ei de desfășurare) vom putea stabili dacă suntem în prezența unei căi jurisdicțional-administrative sau nu și a unui act corespunzător, ceea ce are importante consecințe practice sub aspectul incidenței prevederilor generale ale Legii contenciosului administrativ, ori ale celor speciale privind recursul direct la Înalta Curte de Casație și Justiție în cazul unor asemenea acte.
Rămâne, însă, o mare problemă de drept, aplicarea prevederii constituționale (art. 21/4) în conformitate cu care jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Probabil s-a dorit formularea unui principiu, omițându-se cazurile când este obligatorie exercitarea lor conform prevederilor din legi speciale, mai ales când ele sunt și condiții prealabile acțiunii în contencios administrativ. În orice caz este greu de imaginat o acțiune în contencios lipsită de încercarea prealabilă de rezolvare a litigiului pe cale amiabilă, administrativă.
2.3. Cazuri speciale de aplicare a legii contenciosului administrativ
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează cadrul general de exercitare al controlului judiciar asupra activității executive a administrației publice (întocmai ca și Legea nr. 1/1967 și Legea nr. 29/1990, în prezent abrogate, în privința cărora doctrina și practica judiciară erau în acest sens, unanim de acord), întrucât verificarea jurisdicțională se face în condițiile prevăzute de ea și pentru orice situație aptă de a cădea sub incidența acesteia. Alăturat respectivei forme principale de control general al legalității exercitate asupra autorităților executive mai există și numeroase alte modalități reprezentând cazuri speciale de verificare, tot directă și pe cale judiciară, în aceeași materie, dar care vizează situații expres prevăzute, prin reglementări distincte.
Deși există două forme diferite de verificare judiciară, una generală și alta specială (sau, mai bine zis, o modalitate a formelor particulare), raportul dintre ele nu este de compatibilitate – cum s-ar părea că rezultă din denumirea lor – ci, dimpotrivă, de incompatibilitate, deoarece ele nu se întregesc reciproc (ca partea generală cu cea specială a unor legi sau coduri), întrucât unde își are aplicabilitatea o anumită modalitate cealaltă este exclusă cu desăvârșire. Consecvent acestor situații legiuitorul a păstrat constant, prin reglementările în materie, menționata distincție, pentru ca ulterior adoptării Legii contenciosului administrativ, să fie reglementate – inclusiv prin Constituție – cazuri speciale de aplicare a legii precitate în diverse situații.
În acest nou context legislativ se pune întrebarea dacă nu cumva printr-o asemenea nouă modalitate de abordare a reglementărilor în materia verificării judiciare a administrației legea cadru nu riscă să devină doar actul normativ de principiu care să-și găsească aplicabilitatea numai atunci când există situații speciale prevăzute prin norme distincte. Precizăm, de la bun început, că o asemenea posibilitate este exclusă, Legea nr. 554/2004 rămânând sediul principal al materiei dar care, în anumite cazuri, dobândește – în temeiul unor prevederi speciale – o aplicabilitate specifică în privința unor condiții de realizare și chiar unele efecte deosebite în privința exercitării controlului judiciar.
Problema supusă analizei ne este prilejuită de unele prevederi cuprinse în Constituție și în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și care fac trimitere expresă la Legea contenciosului administrativ.
Legea inițială a administrației publice locale nr. 69/1991 a suferit, printre altele, modificări importante și în privința cazurilor specifice de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, reluate în noua Lege a administrației publice locale nr. 215/2001, tratate în cele ce urmează și care vor suferi adaptările impuse de noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004.
1. Neconstituirea consiliului local (nou ales)
Art. 31 alin. 2 cuprinde o prevedere izvorâtă dintr-o practică administrativă de mai mulți ani, rezultată din aplicarea legii organice a administrației, respectiv greutățile întâmpinate în constituirea consiliului local nou ales, în urma procesului electoral, prin neîntrunirea cvorumului legal, situație constatată prin ordinul prefectului.
Ședința este legal constituită dacă la ea participă cel puțin 2/3 din numărul total al consilierilor aleși. Dacă nu se asigură această majoritate se organizează peste 3 zile o nouă ședință în aceleași condiții. Dacă nici a doua convocare nu este legală are loc o alta peste 3 zile. Cvorum legal ce se cere a fi îndeplinit la a treia convocare consecutivă a autorității locale fiind de 2/3 (majoritatea absolută) dintre cei aleși, iar dacă nici atunci nu se întrunește numărul cerut vor trebui organizate alegeri de completare, dacă nu se reușește completarea cu supleanți, în termen de 30 de zile în baza ordinului prefectului ce poate fi atacat la instanța de contencios administrativ.
Specificul acțiunii judiciare în acest caz constă în următoarele:
a. existența unui ordin al prefectului care să declare vacante locurile consilierilor absenți nemotivați la cele trei ședințe consecutive consacrate consiliului nou ales, iar această absență să nu permită reunirea majorității membrilor aleși;
b. imposibilitatea înlocuirii consilierilor aleși, dar absenți, cu supleanți de pe listele de candidați care să poată ocupa locurile devenite, astfel, vacante, dacă nu în totalitate, măcar până la realizarea majorității legale (pentru că altfel trebuiesc organizate alegeri de completare);
c. ordinul prefectului să fi fost comunicat consilierilor absenți;
d. introducerea acțiunii judiciare împotriva ordinului se va face de către consilierii absenți, pretins nemotivați;
e. termenul de exercitare al acțiunii este de 5 zile de la comunicarea ordinului.
Hotărârea primei instanțe judiciare este definitivă și irevocabilă nebeneficiind de calea recursului specifică acțiunilor în contencios.
2. Dizolvarea de drept a consiliului local pentru nefuncționalitate.
Art. 58 alin. 1 a izvorât tot din nevoi practice legate de nefuncționalitatea consiliului legal constituit dar care neîntrunindu-se sau neadoptând hotărâri ori pierzând consilieri este dizolvat de drept.
Reglementarea anterioară se mulțumea să prevadă (art. 25 alin. 2) doar necesitatea comunicării acestei dizolvări prefectului și organizarea de noi alegeri, în vreme ce conform actualei reglementări prefectul ia act de dizolvarea (de drept) comunicată de primar, acționând în consecință.
Specificul acțiunii judiciare în acest caz constă în următoarele:
a. existența unui ordin (cu caracter constatator, declarativ) al prefectului care să propună guvernului organizarea de noi alegeri deoarece consiliul nu s-a întrunit timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat în trei ședințe consecutive ordinare nici o hotărâre ori numărul consilierilor a scăzut sub jumătate (neputându-se completa cu supleanți);
b. Primarul (viceprimarul) sau secretarul, în caz de absență a celor doi, trebuie să comunice prefectului această situație.
c. Comunicarea ordinului prefectului consiliului în cauză;
d. Introducerea acțiunii procesuale, în cel mult 10 zile de la comunicarea sau luarea la cunoștință a ordinului prefectului, de către consilieri.
Împotriva hotărârii judecătorești în primă instanță nu se va putea exercita calea de atac a recursului, specifică acțiunilor în contencios, deoarece legea stipulează expres această interdicție, sentința fiind definitivă și irevocabilă. Nu se mai cere procedura administrativă prealabilă judecății, iar acțiunea judiciară suspendă ordinul de dizolvare pe durata judecății.
Noile alegeri se vor putea convoca numai după expirarea termenului de 30 zile de la perioada în care trebuia introdusă acțiunea judiciară sau după rămânerea definitivă (și irevocabilă) a hotărârii judecătorești de respingere a acțiunii consilierilor îndreptată împotriva ordinului prefectului (conform art. 58 alin. 5).
3. Atacarea în justiție a măsurii validării sau invalidării mandatului de consilier și a celui de primar
Art. 33 consacră posibilitatea atacării în contencios, de către cei interesați, a hotărârii privind validarea sau invalidarea mandatelor.
Termenul legal fixat pentru exercitarea căii de atac judiciare este de 5 zile de la adoptarea actului administrativ, în cazul celor prezenți la ședință, sau de la comunicarea lui, în cazul celor absenți.
Hotărârea judecătorească nu este definitivă și irevocabilă, legea neprevăzând nimic în legătură cu ea, ceea ce permite atacarea ei cu recurs.
Legea reglementează situația invalidării mandatului primarului (art. 64), consacrând posibilitatea atacării acestei măsuri de către cel interesat în temeiul contenciosului administrativ, în termen de 5 zile de la pronunțare în condițiile comune ale Legii nr. 554/2004. Se mai consacră legal (art. 72 alin. 2 lit. e) și încetarea mandatului primarului în cazul alegerii sale prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a Legii alegerilor locale constatată prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, ce intervine, însă, numai după validarea mandatului acestuia (realizată în prealabil).
4. Suspendarea din funcție a consilierului, a primarului și a viceprimarului
Această suspendare operează în următoarele condiții (art. 59 alin. 1, 2, 3 și art. 77 alin. 2, 3):
a. existența unei sesizări adresată prefectului de către parchet sau instanță judecătorească cu privire la consilierul sau primarul arestat preventiv pentru săvârșirea unei fapte penale;
b. durata suspendării se întinde până la încetarea stării de arest;
c. comunicarea către cel în cauză, de îndată, a ordinului de suspendare.
Acțiunea în contencios având ca obiect anularea ordinului de suspendare nu a fost reglementată de Legea nr. 215/2001 și se va introduce în justiție conform Legii nr. 554/2004 după luarea la cunoștință, de către cel în cauză, a actului prefectului.
În cazul viceprimarului se aplică aceleași prevederi cu mențiunea că suspendarea este dispusă de consiliul local prin hotărâre adoptată cu majoritatea voturilor (art. 81).
Dacă persoana suspendată este găsită nevinovată (prin ordonanța procurorului ori hotărârea instanței de judecată) aceasta are dreptul la despăgubiri în condițiile legii (art. 59/3 și 77/5).
5. Demiterea din funcție a primarului pentru activități ilegale
Această ipoteză, reglementa, în redactarea inițială a Legii nr. 69/1991, demiterea primarului în cazul actelor sale care contraveneau intereselor generale ale statului sau încălcau ordinea de drept, cât și în situația compromiterii cu rea-credință a intereselor localității.
Cum în practică s-a dovedit că motivarea demiterii era, relativ, vagă, generând multiple abuzuri (iar coroborarea art. 41 cu art. 34, din redactarea inițială a legii, nici nu putea fi un model juridic de soluționare), noua reglementare (art. 72/2 lit. i) a limitat cauzele demiterii (întocmai ca și în cazul dizolvării consiliului) numai pentru ipoteza acelor acte normative ale primarului anulate irevocabil de justiție. Astfel, condițiile demiterii primarului presupun:
a. existența unor hotărâri judecătorești definitive și irevocabile de anulare a trei dispoziții normative emise în interval de 3 luni în exercitarea atribuțiilor proprii;
b. existența unui ordin al prefectului.
Acțiunea în contencios se va introduce în termen de 10 zile de la aducerea ordinului prefectului la cunoștința primarului, fără a mai fi necesară procedura administrativă prealabilă, hotărârea judecătorească fiind definitivă și irevocabilă.
6. Dizolvarea consiliului pentru activități ilegale
Această măsură se dispune dacă autoritatea locală a adoptat în cel mult 6 luni cel puțin 3 hotărâri anulate definitiv și irevocabil de instanța de contencios administrativ (art. 57/1).
Condițiile dizolvării presupun o propunere motivată a prefectului și o hotărâre a Guvernului întemeiată pe ea comunicată consilierilor, iar aceștia au calitatea procesuală activă în temeiul Legii nr. 554/2004, hotărârea de dizolvare putând fi atacată în contencios în termen de 10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial. Procedura administrativă prealabilă judecății nu se mai cere, iar introducerea acțiunii judiciare suspendă executarea măsurii de dizolvare a consiliului.
7. Încetarea mandatului consilierului
Această încetare operează (art. 60/1 lit. c, d, i, coroborat cu art. 103/2), printre altele, în cazurile:
imposibilității exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive;
schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ teritorială;
lipsa nemotivată de la 3 ședințe consecutive ale consiliului.
Hotărârea consiliului dispusă în această situație poate fi atacată la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare. Procedura administrativă prealabilă judecății nu se efectuează iar hotărârea pronunțată este definitivă și irevocabilă.
8. Dreptul la acțiunea în contencios a prefectului
Acest drept operează față de actele administrative ilegale ale autorităților locale (art. 135).
Condițiile exercitării acțiunii vizează:
a. actele normative și individuale ilegale ale autorităților locale și județeane, cu excepția celor de gestiune curentă;
b. se consacră expres necesitatea, și pentru prefect, a recursului administrativ prealabil acțiunii judiciare, din moment ce are obligația de a sesiza motivat autoritățile locale ca să-și reanalizeze actul socotit ilegal în vederea modificării sau revocării lui;
c. introducerea acțiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de la comunicarea actului aparținând autorității locale sau județene.
Cu privire la termenul de introducere a acțiunii de către prefect se impun unele precizări.
În primul rând, acesta este un termen de decădere (iar nu de prescripție, de drept public, „sui generis”, etc.), ceea ce înseamnă că el nu poate fi întrerupt, suspendat, nu cunoaște repunerea sau reluarea cursului, prefectul neavând – după unele opinii -, ca și ceilalți reclamanți în contencios, și o limită maximă de până la un an (socotită de la comunicarea actului a cărui anulare se cere) în care să poată solicita instanței de judecată desființarea actului ilegal, iar conform noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004 procedura administrativă prealabilă nu este obligatorie, printre altele, în cazul actelor administrative atacate de prefect (art. 7/5), termenul de introducere a acțiunii judiciare curgând de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, deci de 6 luni, iar pentru motive temeinice până la un an (art. 11/3), în vreme ce actele administrative normative pot fi atacate oricând, cât timp sunt în vigoare (art. 11/4).
Totuși, apreciem că, față de procedurile Legii contenciosului administrativ, prefectul are facultatea de a sesiza administrația locală asupra actelor administrative apreciate ca ilegale.
În al doilea rând, autoritățile locale trebuie să comunice, din oficiu, în maximum 10 zile de la emitere sau adoptare (dacă legea nu prevede un alt termen), toate actele lor spre luare la cunoștința prefectului (art. 85/1 lit. h din Legea nr. 215/2001).
În al treilea rând, în cel mult 5 zile de la comunicarea efectuată prefectului acesta se va adresa emitenților pentru ca să-și revizuiască sau să-și retragă actul, prevedere, devenită acum facultativă.
În al patrulea rând, rezultă că prefectul are la dispoziție cel mult 5 de zile pentru a se pronunța asupra legalității actului administrativ (socotite de la data comunicării efectuate de autoritățile locale până la intervalul de 30 zile anterioare sesizării justiției și în care trebuie să sesizeze autoritățile locale pentru reexaminarea actului pretins ilegal) la expirarea cărora urmează să introducă acțiunea judiciară, având în acest sens, un termen de 6 luni de dispoziție, indiferent că a primit sau nu comunicarea negativă a administrației locale.
d. actul atacat în justiție se suspendă de drept pe durata judecății;
e. în conformitate cu prevederile art. 50 alin. 2, aducerea la cunoștință publică a hotărârilor normative ale consiliului se face numai după expirarea celor 5 zile de la comunicarea actului către prefect sau după rămânerea definitivă și ireversibilă a hotărârii judecătorești prin care acțiunea prefectului a fost respinsă.
2.4. Procedura controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative bazată pe Legea contenciosului administrativ
După realizarea procedurii administrative prealabile, în termenul corespunzător soldată cu nerezolvarea favorabilă a reclamației, cel în cauză (reclamantul — persoană fizică sau juridică) se poate adresa instanței de judecată cu o cerere de chemare în judecată privind anularea (totală sau parțială) a actului administrativ, acțiunea bazată pe Legea contenciosului administrativ care prevede o procedură judecătorească, deosebită de dreptul comun, pentru soluționarea litigiilor administrative, având o serie de particularități diferite de procedura civilă, cu ale cărei dispoziții se întregește Legea contenciosului administrativ.
Reclamantul, subiect de sezină, în procesele de contencios, poate fi:
orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată de către o autoritate publică printr-un act administrativ într-un drept al său ori într-un interes legitim, inclusiv terțul vătămat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept (art. 1/1 și 2);
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităților administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție, petiționarul dobândind de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat de instanță (art. 1/3);
Ministerul Public, atunci când în exercitarea atribuțiilor legale, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților emise cu exces de putere va sesiza instanța de la domiciliul ori sediul persoanei fizice sau juridice vătămate, ce urmează a fi citată (art. 1/4);
dacă Ministerul Public apreciază că excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ vatămă un interes public va sesiza instanța de contencios de la sediul autorității publice eminente (art. 1/5);
Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor publici, orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau interes legitim poate introduce acțiune în contencios (art. 5/8);
autoritatea publică eminentă a unui act nelegal poate solicita instanței de contencios constatarea nulității acestuia în cazul în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil producând efecte juridice, urmând ca în cazul admiterii acțiunii, instanța să se pronunțe, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate (art. 1/6); în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse;
persoana vătămată prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe de guvern neconstituționale (art. 1/7).
Cererea de chemare în judecată va fi însoțită de înscrisul constatator al actului administrativ atacat și, adăugăm noi, de acte doveditoare privind introducerea reclamației administrative prealabile (copie după ea, dovada depunerii sau expedierii ei în termen) eventual răspunsul negativ al executivului, dacă acesta există, etc. Acțiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial (neevaluabile în bani), cu excepția acțiunilor vizând contractele administrative. În cazul admiterii acțiunii taxa se restituie plătitorului în temeiul hotărârii judecătorești rămase definitive.
Cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea (totală sau parțială) sau modificarea actului administrativ ori (și) acordarea de despăgubiri pentru vătămarea produsă, în ipoteza în care se cere numai anularea actului fără acordarea de despăgubiri – deoarece întinderea pagubei nu-i era cunoscută reclamantului la data introducerii acțiunii în anulare – termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
Termenul de sesizare a instanței de judecată cu acțiunea în anulare este de 6 luni de la data comunicării soluției (nefavorabile) dată reclamației sau de la data până la care ar fi trebuie comunicat răspunsul de către autoritatea emitentă. Dacă petentul s-a adresat și autorității superioare termenul judiciar procesual curge de la comunicarea soluției acelui organ, în toate cazurile introducerea cererii la instanță nu se poate tace mai târziu de un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere.
Competența teritorială a instanței de judecată este determinată de domiciliul reclamantului și nu al pârâtului – ca în dreptul comun.
În privința competenței reglementările organice și procedurale cuprind, printre altele, numeroase dispoziții procesuale aplicabile instanțelor de judecată în litigiile pe care le soluționează și având ca obiect activitatea publică a executivului, fie ca ele sunt de natură explicită sau implicită prin modul lor de formulare.
I. O primă grupă de probleme vizează competența de fond a instanțelor judecătorești în materia administrativă.
În primul rând, judecătoriile judecă, în primă instanță – conform art. 1 alin. 1, c. p. civ. – toate procesele și cererile (inclusiv cele vizând administrația, adăugăm noi), în afară de cele date prin lege în competența altor instanțe.
O primă constatare se referă, în materia analizată, la faptul că dacă o anumită categorie de litigii în legătură cu administrația nu sunt nominalizate ca fiind de contencios administrativ sau acțiunea judiciară nu întrunește condițiile prevăzute în Legea nr. 554/2004 ori nu face obiectul unei prevederi speciale aplicabile în materia verificării judiciare a unui aspect determinat al activității executive, atunci litigiul trebuie soluționat de judecătorie în primă instanță în temeiul prevederilor privind competența generală a acesteia. Așa este, de exemplu, cererea de despăgubire pentru prejudiciile cauzate de administrație în legătură cu actele și faptele de autoritate, formulată în temeiul prevederilor art. 998 și urm. din Codul civil (și întemeiată pe excepția de ilegalitate).
O a doua constatare are în vedere faptul că ori de câte ori un text normativ face referire la faptul că o anumită situație conflictuală cu administrația se rezolvă de instanță potrivit legii sau se va nominaliza judecătoria în privința competenței sale în aceeași materie înseamnă că această din urmă instanță va fi îndreptățită să soluționeze astfel de litigii potrivit normelor generale (art. l alin. l c. p. civ.) sau a celor speciale (art. l alin. 3) vizând orice alte materii date prin lege în competența ei.
În al doilea rând, tribunalele își păstrează competența în primă instanță în privința acțiunilor (proceselor și cererilor) în materie de contencios administrativ în afara celor date în competența curților de apel (realizându-se o corelare parțială între dispoziția art. 2 alin. l lit. c, c. p. civ. – astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 – cu prevederea de principiu a art. 10/l teza a I-a din Legea nr. 554/2004 și a reformulării aduse de art. VII pct. 1 din prima lege).
O primă precizare are în vedere faptul că tribunalele își păstrează competența de primă instanță nu numai cu excepția vizând curtea de apel dar și cu excepțiile vizând atât judecătoria (art. l alin. 2 și 3 c. p. civ.), precum și cu orice alte excepții în materia administrativă de competența altor instanțe specializate precum Curtea Constituțională (în cazul decretelor prezidențiale și a ordonanțelor guvernamentale). Conform legii actuale în materie (art. 10/1 teza a I-a) competența în primă instanță revine tribunalului în următoarele litigii care privesc:
actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene;
taxele și impozitele, contribuțiile, datoriile vamale și accesorii ale acestora de până la 5 miliarde de lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
O a doua precizare se referă la competența specială a tribunalului vizând procesele și cererile în materie de expropriere (art. 2 pct. 1 lit. e).
Cea de-a treia precizare are în vedere faptul că tribunalul judecă în primă instanță în orice altă materie dată prin lege în competența sa (art. 2 pct. 4), de pildă, în materia contestațiilor asupra modului de constituire a birourilor electorale de circumscripție (art. 23 din Legea nr. 70/1991, în redactarea sa inițială, abrogat cu ocazia republicării legii în anul 1996).
În al treilea rând, curțile de apel dobândesc o atribuție derogatorie, în primă instanță, în privința proceselor și cererilor în materie de contencios administrativ, dar numai privitor la actele autorităților și instituțiilor administrației publice centrale, mai puțin ale autorităților deconcentrate și a celor publice județene și a municipiului București (a se vedea Ordonanța de urgență nr. 138/2000 și nr. 58/2003 modificată prin Legea de aprobare nr. 795/2004).
Prima precizare, de fond, vizează obiectul acțiunii în contencios care nu se reduce, așa cum s-ar părea că rezultă din lege, numai la actele autorităților indicate, ci vizează și faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat și nesoluționarea în termen de către administrație a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege (conform art. l alin. l și art. 2/2 din Legea nr. 554/2004). Conform legii (art. 10/1 teza a II-a) competența în primă instanță revine secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel în litigiile care privesc:
actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale;
taxele și impozitele, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
A doua precizare se referă la circumscrierea mai exactă a pârâtului din litigiu în contencios în lumina noii terminologii folosite de legislația modificatoare în sensul că acesta este o „autoritate publică”, iar nu o „autoritate administrativă” (ultima noțiune utilizată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990) ceea ce delimitează net problema calității procesual-pasive.
A treia precizare vizează categoriile de autorități executive a căror activitate intră sub jurisdicția de primă instanță a curților de apel și anume autoritățile administrației publice centrale, respectiv ministerele, alte autorități neministeriale de același nivel (de pildă, Banca Națională, Serviciul Român de Informații), indiferent de modul lor de înființare prin lege (organică sau ordinară) sau un alt act administrativ (guvernamental sau ministerial) și de modul lor de subordonare (față de Guvern sau de alte autorități centrale administrative sau neadministrative, Parlament, Președinte, etc.).
În schimb, serviciile publice deconcentrate la nivel județean (inclusiv cele de la nivelele inferioare, teritoriale, aparținând ministerelor și celorlalte organe centrale din care am înlătura numai autoritățile din teritoriu strict subordonate organelor centrale – (după caz, autorități militare sau militarizate) cu toată ramificația diferențiată sau nu la nivelul unității administrativ-teritoriale -, ca și instituțiile acestora din teritoriu (școală, spital, etc.) intră în competența de soluționare a tribunalelor.
Au fost scoase din competența Curților de Apel (conform Ordonanței nr. 138/2000 și menținute de Ordonanța nr. 58/2003), fiind încredințate tribunalelor litigiile privind:
– prefecturile (aparatul propriu), inclusiv prefectul și subprefectul;
– autoritățile publice județene și a municipiului București, categorie care include consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București, delegația permanentă a acestora, președintele, vicepreședinții și secretarul lor, aparatul propriu (serviciile publice interne, precum și serviciile publice exterioare (de nivel județean) – din subordinea consiliilor județene, dacă acestea sunt organizate – precum și comisia județeană consultativă.
II. Un al doilea grup de probleme se referă la competența de control judecătoresc exercitată asupra administrației publice.
În primul rând. judecătoriile judecă plângerile împotriva hotărârilor autorităților administrative publice cu activitatea jurisdicțională (și ale altor organe cu astfel de activitate) în cazurile prevăzute de lege (art. I pct. 1/2 din Codul de procedură civilă).
O primă precizare care se impune are în vedere faptul că normele speciale trebuie să specifice în mod expres că plângerea sau calea de atac împotriva actului de jurisdicție se soluționează de judecătorie, nefiind suficientă o prevedere de genul „se soluționează de instanța de judecată” întrucât este prea generală, dar nici „se soluționează potrivit Legii contenciosului administrativ” deoarece într-o asemenea ipoteză s-ar realiza doar o simplă trimitere la prevederea art. 10 coroborat cu art. 6/2 din legea precitată care consacră competența instanței judiciare și pentru actele administrative jurisdicționale după nivelul teritoriala al autorității eminente, nefiind o trimitere la prevederile excepționale din Codul de procedură civilă (art. 1/1 alin. 2) ce consacră competența judecătoriei.
O a doua precizare, în aceeași materie, are în vedere faptul că dacă instanțele de contencios dețin competența generală în materia controlului judiciar al actelor administrative de jurisdicție, în condițiile Legii nr. 554/2004, în schimb judecătoria deține, prin corelare, o competență specială doar pentru cazurile expres prevăzute prin reglementări distincte.
O a treia precizare vizează actul normativ care instituie o asemenea competență în beneficiul judecătoriei și care nu poate fi decât legea (organică sau ordinară) și în nici un caz un act al executivului.
În al doilea rând, Tribunalului Municipiului București i s-au încredințat în mod excepțional soluționarea unor procese și cereri în materie de acte administrative jurisdicționale în cazuri expres prevăzute vizând creația intelectuală și proprietatea industrială altele decât cele enunțate în art. 2 alin. l, lit. d ca fiind de competența tribunalelor.
III. În sfârșit, o ultimă grupă de probleme vizează competența instanțelor judecătorești de a soluționa căile de atac împotriva hotărârilor instanței inferioare având ca obiect litigii de natură administrativă, respectiv exercitarea controlului judiciar.
În primul rând, este de făcut precizarea că hotărârile judecătoriilor prin care se soluționează plângerile sau o altă cale de atac împotriva actelor autorităților administrației publice cu activitate jurisdicțională sunt definitive nefiind supuse, în mod obișnuit, apelului, ci numai recursului.
În al doilea rând, tribunalele judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în ultimă instanță, numai în cazurile expres prevăzute de lege.
În al treilea rând, în materie de contencios administrativ Curtea de Apel judecă recursurile, împotriva hotărârilor tribunalelor județene date în primă instanță și, respectiv, în al doilea caz, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile împotriva hotărârilor date de Curțile de apel în primă instanță.
Acțiunea în justiție se introduce împotriva autorității administrative emitente a actului atacat, indiferent de faptul că reclamația administrativă a fost introdusă și la organul executiv ierarhic superior acestuia. Ea poate fi îndreptată și împotriva unei autorități lipsite de personalitate juridică civilă, spre deosebire de dreptul comun, tocmai pentru a facilita controlul judiciar al actelor administrative, indiferent de calitatea juridică procesual-civilă a autorităților pârâte, însă în ipoteza în care cererea de chemare în judecată urmărește să soluționeze și unele aspecte de natură patrimonială va trebui să apară – alături de organul de stat pârât, dar lipsit de personalitate juridică, – și autoritatea superioară ierarhic care dispune de personalitate juridică aptă să răspundă potrivit legii civile și care dobândește astfel, o situație de coparticipare procesuală pasivă necesară, obligatorie și specială pentru a suplini lipsa personalității juridice civile a autorului ilegalității care nu poate răspunde pe plan patrimonial potrivit dreptului comun.
Acțiunea în justiție poate fi formulată și personal împotriva funcționarului autorității pârâte care a elaborat, emis sau încheiat actul dacă se solicită și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, în scopul de a-i face opozabilă hotărârea de admitere a acțiunii în temeiul căreia va putea fi obligat solidar la plata daunelor împreună cu autoritatea executivă din care face parte.
Primind cererea de chemare în judecată instanța fixează de urgență termenul pentru soluționarea ei în ședință publică. Precizăm că tribunalul sau curtea de apel sunt sesizate ca instanțe de fond și nu ca instanțe de apel sau recurs. Instanța va dispune citarea părților și va putea cere autorității a cărui act este atacat să-l comunice de urgență (dacă reclamantul nu l-a depus) împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei (pe care instanța le socotește utile).
Înscrisul constatator al actului administrativ în discuție precum și lucrările prevăzute se vor depune în termenul stabilit de instanță sub sancțiunea plății de către conducătorul autorității executive a unei amenzi reprezentând 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată încasată în beneficiul statului.
În cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instanței să suspende executarea actului administrativ până la soluționarea acțiunii. Instanța va soluționa de urgență cererea de suspendare, cu citarea părților, iar hotărârea pronunțată în acest caz este executorie de drept, putându-se ataca cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare, ceea ce nu suspendă executarea hotărârii în cauză.
Considerăm că cererea de suspendare poate fi introdusă chiar odată cu sesizarea instanței de judecată cu privire la anularea actului dar și pe tot parcursul judecății tocmai pentru a se putea evita oricând producerea de pagube iminente. Starea de suspendare a executării durează până la soluționarea cauzei când se dispune fie respingerea acțiunii, ceea ce permite repunerea în executare a actului administrativ blocat prin efectele sale, fie anularea actului, respectiv desființarea lui pe cale judiciară, ceea ce transformă efectul provizoriu al suspendării executării într-unul definitiv de încetare a efectelor actului administrativ a cărui anulare se cere.
Rezultă că în temeiul Legii contenciosului, spre deosebire de alte situații (de pildă, reglementarea contenciosului în beneficiul prefectului) suspendarea actului administrativ atacat nu operează de drept, în temeiul legii, pe parcursul întregii durate a judecății, prin simplul fapt al declanșării procesului, ci ea se poate dispune numai de instanță printr-un act al ei și numai la cererea reclamantului când în cauză există un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Spre deosebire de reglementarea anterioară nu este obligatorie participarea procurorului la judecată.
În cadrul litigiului declanșat reclamantul va trebui să dovedească existența unui drept legal recunoscut în persoana lui sau a unui interes legitim dar și să facă dovada vătămării acestui drept sau interes produsă în mod efectiv iar nu simpla considerare sau pretindere a vătămării așa cum s-ar părea că rezultă din formularea articolului introductiv al legii. Totuși dovedirea vătămării nu este o chestiune procedurală prealabilă judecății propriu-zise, de a cărei stabilire inițială și de principiu să depindă modul ulterior de judecare prin admiterea sau respingerea acțiunii, ci ea formează obiectul întregii judecăți.
Nu se cere dovedirea caracterului ilegal al actului administrativ nici ca o chestiune prealabilă și nici ca o concluzie stabilită pe parcursul judecății acest caracter rezultând, de regulă, din însăși vătămarea produsă unui drept recunoscut sau interes legitim. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea practică ca un act administrativ legal emis să vateme totuși un drept sau un interes prin modul său de punere în executare.
În cazul în care acțiunea s-a introdus și împotriva funcționarului administrativ, iar acesta cere chemarea în garanție a superiorului său ierarhic, de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate totală sau parțială este supusă judecății, instanța va putea dispune introducerea în cauză a acestuia.
Dacă în urma admiterii acțiunii administrația este obligată să modifice sau să înlocuiască un act sau un înscris executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut de ea iar în lipsa lui în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii.
Acțiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici precum și cele introduse împotriva actelor normative nu mai pot fi retrase.
2.5. Efectele controlului în anulare
În privința efectelor controlului judiciar în anularea actelor administrative soluțiile pronunțate de instanță pot viza fie admiterea cererii fie respingerea ei.
În cazul admiterii cererii instanța va putea anula total sau parțial actul administrativ atacat sau îl poate desființa cu obligarea organului administrativ de a emite un alt act de autoritate ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris ori să înlocuiască sau să-și modifice propriul act executiv, în nici un caz instanța nu poate emite actul juridic necesar, nici să-l modifice sau să-l suspende pe o durată nedeterminată. Pe de altă parte, hotărârea judecătorească nu poate ține locul actului administrativ sau al înscrisului necesar pentru că în caz contrar justiția s-ar substitui executivului.
În același timp instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecății. Constatările instanței rezultate cu privire la aceste aspecte conexe nu vor figura în dispozitivul hotărârii sale, ci numai în considerentele sau motivările actului judiciar astfel că ele nu dispun de autoritatea lucrului judecat.
În cazul admiterii cererii instanța trebuie să se pronunțe asupra daunelor materiale și a celor morale solicitate odată cu introducerea acțiunii principale.
Dacă în urma admiterii cererii administrația este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa lui în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat se va aplica conducătorului autorității administrative o amendă plătită de acesta în beneficiul statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. La rândul său conducătorul autorității executive se poate îndrepta cu acțiune în regres împotriva celor efectiv vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun sau potrivit reglementărilor vizând funcționarii publici. Reclamantului i se vor putea acorda daune-interese instanța hotărând de urgență în camera de consiliu asupra acestor situații, la cererea reclamantului cu citarea părților, fără plata vreunei taxe de timbru hotărârea fiind definitivă și executorie.
Hotărârea instanței (tribunal sau curte de apel) prin care s-a soluționat acțiunea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunțare sau comunicare la instanța imediat superioară – Secția de contencios administrativ. Recursul nu este suspensiv de executare, în privința actului administrativ vizat decât dacă, în urma admiterii cererii s-a dispus suspendarea acestuia, iar curtea îl judecă de urgență. În cazul admiterii se va casa sentința cu trimitere sau cu reținerea litigiului pentru rejudecarea în fond (această din urmă soluție este operantă întotdeauna în fața instanței supreme).
§ 3. Controlul judecătoresc direct asupra faptelor administrative ilegale în temeiul Legii contenciosului administrativ
3.1. Condițiile controlului judiciar asupra faptelor ilegale
Controlul judiciar asupra faptelor numit și control în obligare – spre deosebire de controlul în anularea actelor executive – se numește astfel deoarece prin el se tinde la obligarea administrației la o conduită activă, contrară pasivității ei, în vederea satisfacerii unei cereri care i-a fost adresată și față de care nu s-a pronunțat în termen sau a respins-o.
Potrivit Legii contenciosului administrativ orice persoană fizică sau juridică dacă se consideră vătămată prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim se poate adresa instanței judecătorești competente pentru recunoașterea, în condițiile legii, a dreptului sau interesului pretins. Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
În cazul refuzului există o manifestare de voință care se exprimă explicit sau se poate exprima implicit (de pildă prin emiterea actului solicitat în beneficiul altuia), iar în cazul nerăspunderii în termen se cere doar întrunirea simplei stări de abținere, indiferent de motive, față de solicitarea adresată, concretizată în depășirea termenului legal de 30 de zile sau a altui termen special calculat din momentul primirii cererii de către administrație.
Refuzul nejustificat și nerezolvarea în termen pot viza emiterea unui act administrativ, eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris prin care se tinde la valorificarea unui drept subiectiv sau interes legitim, dar nu se poate viza neluarea unei alte măsuri administrative solicitate de petiționar și având caracter de executare (de pildă ridicarea sau demolarea unor construcții, remiterea unui bun, etc.) acestea putând fi cel mult subsecvente și conexe reparării pagubei cerute de reclamant și în nici un caz nu pot reprezenta obiectul acțiunii principale.
În ceea ce privește natura juridică a refuzului unui organ de a satisface o cerere au existat mai multe opinii.
Într-o primă opinie (a profesorului bulgar Petco Staicov), acțiunea de respingere a administrației este considerată act de drept administrativ indiferent de modul (expres sau tacit) de manifestare sau de forma (scrisă sau orală) de exteriorizare, din moment ce se vizează cererea unei persoane interesate, refuzându-se recunoașterea unui drept pretins sau refuzându-se o anumită acțiune la care solicitantul pretinde că ar avea dreptul. Opinia în cauză se fundamentează și pe analogia dintre refuzul administrativ cu hotărârea judecătorească de respingere a acțiunii în justiție, hotărâre care este un act juridic. Pe de altă parte, se consideră că refuzul lezează un interes, prin simplul fapt că o expectativă garantată de lege este zădărnicită, astfel încât prin refuz se creează o modificare relevantă sub aspect juridic și deci și o situație juridică nouă.
Într-o altă opinie, se consideră că refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu excepția actelor administrative jurisdicționale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), întrucât el nu împiedică pe solicitant să-și reitereze cererea la același organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care să dispună de puterea lucrului judecat, administrația putând reveni asupra refuzului ei inițial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, în urma refuzului, nu este producătoare de efecte juridice, deoarece legea nu garantează o expectativă sau un interes ci numai un drept subiectiv. Dacă totuși prin acest refuz se produc anumite efecte, de exemplu, prejudicierea solicitantului, el îmbracă forma unui fapt material-juridic ilicit.
În baza evoluției legislației noastre s-a conturat totuși o altă concepție întrucât Legea nr. 1/1967 a asimilat cu actele administrative ilegale și refuzul nejustificat al administrației de a satisface o cerere privitoare la un drept. Acest refuz apare, din economia legii ca o categorie distinctă de actele administrative ilegale propriu-zise, deoarece legea “îl socotește” și nu îl consideră pur și simplu act administrativ ilegal. De altfel, frecvent practica judiciară statuează că refuzul administrației de aprobare a unor cereri se consideră act administrativ.
a. Condițiile pe care trebuie să le îndeplinească refuzul pentru a fi cenzurat judiciar sunt următoarele:
să provină de la autoritatea (administrativă) publică;
să încalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim al persoanei fizice sau juridice;
să vizeze emiterea unui act administrativ sau eliberarea unui certificat, adeverință, ori alt înscris;
să fie nejustificat, adică să reprezinte o încălcare a normelor legale care obligă instituția dată la satisfacere cererii, indiferent că este expres sau tacit, motivat sau nemotivat;
nu trebuie să vizeze acte administrative exceptate de la controlul judecătoresc în temeiul Legii contenciosului administrativ deoarece astfel, pe cale ocolită, s-ar conferi justiției puteri peste ceea ce nu poate dispune prin acțiunea în anulare. Astfel, ceea ce justiția nu poate desființa nu va putea nici înființa în sensul obligării executivului la emiterea actelor exceptate de la controlul direct prin acțiunea în anulare, fie într-un mod explicit sau în mod implicit;
se cere îndeplinită condiția procedurii administrative prealabile introducerii acțiunii judiciare (condiție inexistentă sub imperiul legii anterioare, nr. 1/1967), deși petentul s-a mai adresat deja administrației cu o solicitare fiind refuzat, iar noua reiterare a solicitării trebuie înțeleasă ca o reclamație administrativă care trebuie introdusă de îndată ce s-a luat cunoștință de existența și conținutul refuzului executiv, administrația având obligația să o rezolve în termen de cel mult 30 de zile de la primirea ei;
în privința termenului de sesizare a instanței de judecată considerăm că acesta este de până la 6 luni și începe să curgă de la comunicarea noului răspuns sau de la data când trebuia comunicată soluția către petent, existând și un termen maxim de până la un an pentru motive temeinice ca și în cazul acțiunilor prin anulare, (situație rezultând din interpretarea prevederilor art. 11 alin. l lit. a coroborat cu alin. 2 din din Legea nr. 554/2004), acest termen extrem de scurt fiind unul de decădere iar nu de prescripție;
nu este necesar ca refuzul nejustificat să fie expres consacrat prin norme speciale ca atitudine a administrației cenzurabilă potrivit Legii contenciosului administrativ.
În privința nesoluționării în termen a cererii privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim (termene cuprinse în Ordonanța nr. 27/2002 sau în legi speciale) s-a considerat că aceasta nu are în sine nici o valoare de aprobare și nici una de respingere a cererii, tăcerea administrației trebuind să fie privită diferențiat. In situația în care normele juridice echivalează (expres sau tacit) abstențiunea cu un act administrativ (individual) ea trebuie interpretată în sensul pe care îl atribuie norma juridică. Astfel nesoluționarea în termen a protestului procurorului cu privire la o pretinsă ilegalitate a unui act administrativ, echivala, la expirarea termenului de examinare cu o respingere a acestuia. Alteori normele asimilează tăcerea administrației cu o decizie afirmativă, în aceeași opinie se susține că în situația în care legea nu dă nici un sens abstențiunii ea nu poate fi echivalată cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoaște nici manifestarea de voință respectivă și nici efectele ei.
Într-o altă opinie se consideră că nu există acte administrative implicite inactivitatea administrației fiind un fapt tipic material, care însă produce uneori efecte juridice decurgând direct din lege. De aceea, neexaminarea de către administrație, în termen, a protestului procurorului (din exemplul precitat) atrăgea de drept suspendarea actului administrativ pretins ilegal, după cum neexercitarea dreptului la acțiune sau la executarea silită atrage prescrierea dreptului la acțiune.
Analizând aceste opinii constatăm că ele recunosc caracterul volițional al atitudinii pasive a administrației. Totuși nesoluționarea în termen nu este un act juridic deoarece nu există o manifestare de voință făcută cu intenție de a produce efecte juridice, atitudinea pasivă fiind un simplu fapt material. Dacă totuși prin acest fapt s-au încălcat drepturi subiective și se produc efecte juridice suntem în prezența unui fapt material-juridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antrenează răspunderea administrației de stat.
b. Condițiile pe care trebuie să le întrunească necomunicarea răspunsului în termen de către administrație cu privire la o cerere care i-a fost adresată, pentru ca această atitudine pasivă să fie cenzurabilă judiciar, sunt următoarele:
să provină de la autoritatea (administrativă) publică;
să încalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim;
să vizeze emiterea unui act administrativ, certificat, adeverință sau orice alt înscris;
nesoluționarea cererii trebuie să aibă loc prin încălcarea termenului de 30 de zile de la înregistrarea ei, dacă prin lege nu se prevede un alt termen;
nesoluționarea nu trebuie să vizeze acte exceptate de la controlul judecătoresc (în cazul acțiunii în anulare);
se cere îndeplinită condiția procedurii administrative prealabile introducerii acțiunii în justiție constând în formularea și depunerea reclamației la autoritatea executivă în termen de 30 de zile de la data expirării primul termen (tot de 30 de zile) în care administrația ar fi trebuit să rezolve cererea inițială, iar pentru motive temeinice în termen de 6 luni de la emiterea actului, executivul fiind obligat ca în alt termen de 30 de zile să rezolve reclamația ce a fost adresată ulterior cererii;
termenul de sesizare a instanței de judecată este de până la 6 luni și se socotește de la data când executivul trebuia să răspundă reclamației administrative introdusă ulterior cererii nesoluționate (respectiv până la împlinirea a 30 de zile de la depunerea ei) existând un interval maxim de un an în cazul unor motive temeinice, ca și în cazul actelor administrative a căror anulare se cere, de la data emiterii lor.
Prin Ordonanța de urgență nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite se echivalează tăcerea executivului cu un act administrativ implicit, de încuviințare, într-un domeniu expres determinat, dacă autoritatea nu s-a pronunțat în termenul prevăzut de lege, iar solicitantul a depus toată documentația legală aferentă petiției sale privind eliberarea autorizației cerute (inclusiv avize, licențe, permise, aprobări, etc.). Oricum, răspunsul negativ al autorității competente în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizației nu echivalează cu aprobarea tacită (art. 3/2 din O.U. nr. 27/2002 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 486/2003 de aprobare și modificare).
3.2. Procedura și efectele controlului judiciar asupra faptelor administrative ilegale
Procedura judiciară în materia faptelor ilegale este aproape identică cu cea a verificării pe aceeași cale a actelor administrative deoarece în ambele cazuri suntem în prezența unei acțiuni judiciare directe. Totuși acțiunea împotriva faptelor ilegale nu este o acțiune judiciară în anulare, deoarece nu se tinde la desființarea unor acte, a unor măsuri sau a unor manifestări de voință executivă făcute cu intenția de a produce efecte juridice ci, dimpotrivă, este o acțiune contrară și anume în obligarea la măsuri administrative. Spre deosebire de acțiunea în anulare, în cazul acțiunii în obligare reclamantul va trebui nu numai să dovedească existența dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interes legitim ci și a vătămării produse prin refuzul nejustificat sau nerezolvarea în termen. Făcându-se dovada dreptului subiectiv existent sau a unui interes legitim și a vătămării produse se deduce implicit și caracterul nejustificat al refuzului.
Odată cu introducerea acțiunii judiciare reclamantul va depune la instanță și răspunsul autorității administrative prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale, iar dacă nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa va depune la dosar copia certificată pentru conformitate cu originalul, a cererii, precum și dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile acțiunii judiciare (respectiv copie după reclamația administrativă, dovada depunerii acesteia în termen legal la autoritatea executivă).
Instanța va analiza de la caz la caz și în mod concret caracterul nejustificat al refuzului în funcție de existența sau inexistența dreptului subiectiv sau interesului legitim pretins vătămat. Astfel, dacă vătămarea vizează un simplu interes, fie el și legitim, de exemplu, de promovare într-o funcție superioară sau de conducere, iar autoritatea administrativă are un drept de apreciere asupra persoanei ce urmează a fi promovată refuzul administrativ de a satisface o astfel de cerere este justificat. De asemenea, nu constituie refuz nejustificat refuzul scris și nemotivat al executivului de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim atunci când legea nu prevede obligativitatea motivării acțiunii administrative. Va trebui cercetată judiciar întotdeauna temeinicia refuzului pe considerente de fond și nu în căutarea condiției de formă privind motivarea refuzului pentru că, în acest context, s-ar putea ca un refuz nemotivat să fie justificat după cum un refuz formal motivat poate fi nejustificat sub aspectul fondului.
Nu va constitui un refuz nejustificat poziția de respingere a executivului vizând emiterea unui act administrativ care nu este de competența lui, însă va constitui refuz nejustificat neemiterea unei adeverințe menite să contribuie la dovedirea vechimii în muncă sau care atestă retribuția tarifară ori alte venituri necesară unei persoane în vederea stabilirii dreptului de pensie și calculării cuantumului pensiei ori refuzul de emitere a certificatului sau diplomelor de atestare a studiilor absolvite. De asemenea, nu va constitui refuz nejustificat eliberarea unei adeverințe care nu conține o anumită formulare cerută de reclamant, deoarece petiționarul nu poate pretinde ca răspunsul la cererea sa să fie potrivit propriei sale formulări întrucât stabilirea cuprinsului răspunsului final este de atributul organului administrativ competent. De asemenea, este justificat refuzul de eliberare a autorizației de construcție a unei case pe terenul reclamantei și a pârâtei (ambele coproprietare) dacă ultima se opune la edificarea construcției.
În cazul nerezolvării în termen de către administrație a cererii reclamantului și a reclamației administrative ulterior adresate, reclamantul va trebui să probeze în instanță faptul depășirii termenelor legale de soluționare și a antrenării, prin aceasta, a vătămării drepturilor subiective sau intereselor legitime fără ca să mai intereseze motivele care ar justifica sau nu executivul pentru o astfel de atitudine pasivă.
Constatând existența dreptului subiectiv și nerezolvarea în termen a solicitării instanța va admite acțiunea prin simpla considerare a depășirii termenelor legale. Nu va reprezenta nesoluționare în termen prelungirea legală a duratei de rezolvare administrativă adusă la cunoștința petentului.
În privința efectelor acestui control constatăm că instanța poate hotărî:
obligarea administrației la emiterea unui act administrativ, a unui certificat, a unei adeverințe (conform Ordonanței nr. 33/2002), să înlocuiască sau să modifice actul administrativ;
obligarea la emitere cumulativ cu acordarea de daune materiale și morale;
acordarea de despăgubiri dacă obligarea la măsuri nu mai prezintă importanță practică.
3.3. Legătura dintre acțiunile în anulare și în obligarea la măsuri cu acțiunea în despăgubire
Instanța de judecată poate să se pronunțe și cu privire la repararea pagubei și acordarea despăgubirilor dacă:
cererea de reparare a pagubei a fost introdusă odată cu cererea principală de anulare a actului ilegal sau de obligare la măsuri administrative;
cererea de despăgubire a fost introdusă ulterior cererii principale, fie în cadrul aceluiași litigiu, fie în cadrul unui litigiu ulterior și distinct;
cererea de reparare a pagubei s-a introdus fără să se solicite anularea actului ilegal sau obligarea la măsuri.
S-ar părea că, după lege, posibilitatea introducerii cererii de despăgubire în mod separat există doar pentru ipoteza în care la data introducerii acțiunii principale reclamantul nu cunoștea întinderea pagubei, O asemenea ipoteză nu trebuie admisă exclusiv întrucât nu întotdeauna prejudiciul faptei apare odată cu emiterea actului (ilegal) sau cu săvârșirea faptei ilicite, ci poate apărea ulterior, de exemplu, în cursul executării actului sau după această operațiune. Desigur, dacă prejudiciul a apărut odată cu emiterea actului sau a săvârșirii faptei ilicite, ori s-a produs până la data introducerii cererii principale în justiție, reclamantul cunoscând existența și întinderea lui, atunci, din motive de celeritate, va formula cererea de despăgubire odată cu cererea principală (de anulare sau de obligare) față de care aceasta apare ca accesorie sau cererea de despăgubire poate fi formulată în exclusivitate ca cererea principală când nu se mai solicită anularea actului ori obligarea organului, întrucât acestea nu mai prezintă interes.
Dacă prejudiciul a apărut ulterior acțiunii în anulare sau acțiunii în obligare ori dacă întinderea lui a devenit ulterior cunoscută, reclamantul este în drept să introducă ulterior acțiunea în reparare sprijinindu-se în ea, eventual, și pe hotărârea inițială a instanței de judecată cu privire la ilegalitatea actului sau a faptului administrativ în sensul admiterii cererii. Instanța va hotărî atât asupra daunelor materiale cât și asupra celor morale cerute de reclamant.
Prin hotărârea pronunțată instanța nu se va substitui organului administrativ, hotărârea neputând ține loc actului legal solicitat sau măsurii cerute, motiv pentru care controlul nu este de plină jurisdicție. Dacă în urma admiterii acțiunii organul administrativ este obligat să emită un act administrativ ori să ia o măsură, executarea hotărârii definitive se va face în termenul stabilit în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen nu mai târziu de 30 de zile de la comunicare sub sancțiunea plății de către organul administrativ a unei amenzi în favoarea statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, suma plătită de organ urmând a fi imputată celui vinovat. La aceasta se mai pot adăuga și eventualele despăgubiri cerute de reclamant pentru daunele ocazionate de neexecutarea sau executarea cu întârziere a hotărârii judecătorești.
Executarea hotărârii se face potrivit normelor dreptului comun, prevederile Legii contenciosului administrativ întregindu-se cu dispozițiile codului de procedură civilă.
§ 4. Controlul judecătoresc special pe cale directă
4.1. Necesitatea controlului judecătoresc special
Alături de control judiciar general pe cale directă exercitat asupra activității executive în baza Legii contenciosului administrativ, există și un control judecătoresc tot în formă directă dar instituit prin norme speciale, altele decât cele din legea precitată. Această formă de control este instituită în scopul verificării legalității în administrație pentru unele situații mai deosebite, completând, în acest fel, controlul judiciar general și beneficiind de reglementări speciale și diferite expres prevăzute pentru cazuri în care nu se pot aplica dispozițiile Legii nr. 554/2004.
În acest sens ori de câte ori există o reglementare specială a controlului judecătoresc pe cale acțiunii directe și pentru cazuri expres prevăzute instanța de judecată nu va putea face aplicarea Legii nr. 554/2004 care nu vizează situații speciale, ci se referă la controlul judiciar general al activității executive, decât dacă reglementarea specială face trimitere expresă la Legea contenciosului administrativ.
Controlul judecătoresc special nu beneficiază, în ansamblul său, de o reglementare unitară și specială, derogatoare de la cadrul general al Legii nr. 554/2004, ci este consacrat prin legi speciale și diferite atât între ele cât și față de legea precitată. Controlul special este reglementat fie prin acte normative anterioare Legii nr. 554/2004 și menținute și după apariția acestei legi (de exemplu, Decretul nr. 92/1976, Legea nr. 67/2004), fie prin acte ulterioare acesteia.
Se impune o precizare de ordin terminologic. În materia controlului judecătoresc al actelor administrative și din punctul de vedere al dreptului administrativ, dreptul comun sau cadrul general îl reprezintă Legea nr. 554/2004, iar toate celelalte reglementări privind controlul judiciar asupra administrației au un caracter derogator de la legea cadru. Unele dintre aceste reglementări sunt cuprinse în acte normative speciale (de exemplu, în legile electorale), dar altele deși cuprinse în legi distincte se bazează integral pe prevederile codului de procedură civilă (art. 1201,2 în materia schimbului de locuințe) sau pe dispozițiile dreptului civil comun (de exemplu, în materia repartizării suprafețelor sociale, din Legea nr. 114/1996) toate încadrându-se în aceeași materie a controlului judecătoresc special. Desigur atunci când există o reglementare specială este evident și caracterul special al controlului judecătoresc, dar atunci când ea este constituită din normele dreptului civil comun, caracterul special rezultând tocmai din inaplicabilitatea Legii nr. 554/2004).
În literatura de specialitate s-a considerat că numai procedurile speciale conferă caracter special controlului judecătoresc direct (de exemplu, procedura judiciară în materie electorală), iar aplicarea dreptului comun (de exemplu, a dreptului civil în materia schimbului de locuințe proprietate de stat) exclude exercitarea controlului judecătoresc special. Observăm că dacă abordăm de pe poziția dreptului administrativ o situație de control judecătoresc căreia îi este aplicabilă Legea nr. 554/2004, orice control judiciar înfăptuit după alte legi, chiar după dreptul comun, material sau procedural, reprezintă un caz de control judiciar special. Numai privind de pe poziția dreptului civil și a reglementărilor sale procedurale de bază Legea nr. 554/2004 apare ca o reglementare specială, derogatorie de la dreptul comun, iar alte reglementări prevăzând cazuri de control judiciar (de exemplu, în materie electorală) pot apărea ca având un caracter și mai special sau ca fiind excepții de la legea precitată, ceea ce nu are relevanță sub aspectul dreptului administrativ.
O altă precizare este necesară având în vedere faptul că Legea nr. 554/2004 deși este o lege cadru se aplică totuși unor cazuri concrete date. Cum există și cazuri special reglementate de control judecătoresc se poate pune problema dacă se aplică cazului dat atât Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru, cât și legea specială. Pornind de la evoluția legislativă în materia controlului judecătoresc asupra administrației s-ar putea susține, în aparență, că până la adoptarea Legii contenciosului toate cazurile de control judiciar expres prevăzute aveau un caracter special, iar după adoptarea acestei legi li se pot aplica dispozițiile acesteia, în afara situației când controlul judiciar instituit are un caracter cu totul special (de exemplu, în materie electorală), în acest sens chiar în literatura juridică s-a considerat, sub imperiul vechii reglementări, că există posibilitatea ca în litigii locative deduse judecății în care se pune problema unor acte administrative ilegale să se facă aplicarea Legii contenciosului administrativ și nu a dreptului civil comun pe care instanțele îl aplică în mod obișnuit.
Față de această opinie considerăm că legea precitată nu se poate aplica nici unui caz în care un act normativ consacră posibilitatea cenzurării judecătorești unor acte și fapte administrative determinate, afară de cazul în care referirea s-ar face chiar la aplicarea Legii nr. 554/2004.
Concluzia este că ori de câte ori un act normativ instituie controlul judecătoresc asupra unor acte sau fapte administrative se exclude cu desăvârșire aplicabilitatea Legii nr. 554/2004, indiferent că respectivul act normativ este anterior sau ulterior legii precitate afară de cazul când s-ar prevedea expres însăși aplicarea ei. De aceea legea în cauză, deși nu se aplică actelor exceptate de la dispozițiile sale, inclusiv actelor pentru care există o altă procedură jurisdicțională, ea se va aplica totuși actelor sau faptelor administrative pentru care, așa cum s-a arătat în practica judiciară, legea nu prevede nici o cale specială de atac la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul administrativ sau pentru care nu există instituită prin lege o procedură jurisdicțională specială.
Legea nr. 29/1990 nu se poate transforma în lege cadru care să cuprindă unele sau toate cazurile speciale de control judiciar direct. Ea se va folosi numai acolo unde nu este reglementată nici o altă cale de atac cu caracter jurisdicțional în fața instanțelor de judecată.
O ultimă precizare este necesară față de opinia exprimată în literatura de specialitate conform căreia nu intră în categoria actelor administrative supuse controlului judecătoresc special hotărârile comisiilor de reexaminare pentru soluționarea contestațiilor privind mărcile de fabrică, de comerț și de serviciu, cât și hotărârile comisiilor pentru soluționarea contestațiilor privind invențiile, deoarece în aceste cazuri suntem în prezența unor căi de atac împotriva unor acte de jurisdicție iar nu împotriva unor acte administrative. Deoarece o asemenea opinie s-ar putea extinde și cu privire la alte acte de jurisdicție ale administrației de stat atacabile în justiție opinia trebuie privită cu atenție. În primul rând, trebuie făcută o distincție netă între recursul înaintat instanței de judecată împotriva acestor hotărâri, și care într-adevăr reprezintă o cale de atac neconfundabilă cu un act jurisdicțional și hotărârile respectivelor comisii sau ale oricărui alt organ administrativ cu atribuții jurisdicționale. În al doilea rând, aceste hotărâri fiind emise, în general, pentru a soluționa contestații, plângeri, etc., reprezintă întotdeauna acte administrative, dintre care unele, așa cum este în cazul discutat, sunt acte administrative jurisdicționale, așa cum recunoaște majoritatea literaturii juridice. În al treilea rând, indiferent că actul atacat în justiție este jurisdicțional sau nu, ori că acțiunea introdusă reprezintă punctul de declanșare a judecății în prima instanță sau, dimpotrivă, este o cale judecătorească de atac, ambele ipoteze se reunesc în aceeași formă a controlului judecătoresc special pe cale directă, indiferent că instanța de judecată este o instanță de fond sau de control judiciar (superioară, direct sau indirect celei de fond).
4.2. Condițiile controlului judecătoresc special
a. Obiectul controlului judecătoresc special poate viza acte administrative (de exemplu, cele de sancționare contravențională) sau fapte administrative, de tip comisiv (acțiune – înscrierea greșită în listele de alegători) ori omisiv (inacțiune – neînscrierea în listele de alegători).
Actele controlate pe această cale pot fi acte jurisdicționale (de exemplu, hotărârile comisiei pentru soluționarea contestațiilor privind invențiile atacabile cu recurs la Tribunalul București) și acte nejurisdicționale (de exemplu, procesele-verbale în materie contravențională).
b. Formele controlului judecătoresc special sunt similare clasificărilor deja întâlnite, în care sens ele pot viza controlul direct și cel indirect, controlul în anulare și controlul în obligare, controlul asupra actelor și controlul asupra faptelor, controlul bazat pe procedura dreptului procesual civil comun ori pe proceduri speciale, diferite de cele prevăzute în codul de procedură civilă.
c. Condițiile declanșării acestui control diferă de la caz la caz, fiind aplicabile reglementările dreptului comun în materie sau cele cu caracter special cu care actul sau faptul administrativ cenzurat are tangență.
Astfel, de exemplu, se vor aplica dispozițiile dreptului constituțional și a celui administrativ în materie electorală, ale dreptului civil în materie notarială, locativă, funciară, ale dreptului penal în materia cazierului judiciar, dreptului muncii în materia asigurărilor sociale, dreptului familiei în materie de tutelă, etc.
În privința condițiilor de fond ale acțiunii judiciare precizăm următoarele.
În primul rând actul sau faptul contestat judiciar trebuie să fie administrativ.
În al doilea rând, vătămarea dreptului subiectiv este, în general, o cerință obligatorie în cele mai multe cazuri (de exemplu, în materie contravențională, locativă, funciară) dar poate să lipsească fiind suficient un simplu interes (de exemplu, în materie de cazier judiciar) sau chiar și acesta poate lipsi (de exemplu, în materie electorală).
În al treilea rând, actul sau faptul vătămător trebuie să provină de la o autoritate publică (indiferent de natura puterii din care face parte, dar de cele mai multe ori executivă) ori de la organisme, organizații asimilate acestora (cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, notarială, funciară, etc.).
În al patrulea rând, procedura administrativă prealabilă judecății nu este obligatorie, ca regulă generală, decât în mod excepțional (așa este, de exemplu, în materie electorală unde întâmpinarea privind listele electorale se depune la autorul listei, ori în materie funciară unde calea de atac împotriva hotărârilor comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate funciară se exercită, mai întâi la comisia județeană).
În al cincilea rând, termenul de introducere a acțiunii judiciare, de regulă este expres prevăzut fiind un termen special și de decădere (de exemplu, 15 zile în materie contravențională de la data comunicării procesului-verbal constatator și sancționar) ori poate fi, în mod excepțional, în lipsa unei prevederi exprese, chiar termenul general de prescripție (de exemplu, în materie locativă, pentru imobile administrate de autorități publice).
În privința reclamantului care introduce acțiunea judiciară acesta poate fi o persoană fizică, în general lipsită de orice calitate specială cu excepția cazurilor expres prevăzute (de exemplu, angajatul în cazul contravențiilor vizând atribuțiile de serviciu în materie de protecția muncii, disciplina financiară sau bugetară) sau o persoană juridică (de exemplu, cea interesată în cunoașterea datelor de cazier judiciar privind angajații săi).
În privința competenței materiale a instanțelor de judecată se impun unele precizări:
a. Ca regulă generală judecata în primă instanță revine judecătorilor, ceea ce nu exclude însă și competența tribunalelor de exemplu, în materia proceselor și cererilor privind creația intelectuală și proprietatea industrială; tot în primă instanță judecătoriile judecă plângerile împotriva autorității administrației publice cu activitate jurisdicțională în cazurile prevăzute de lege.
b. Tribunalele judecă ca instanțele de apel, apelurile împotriva hotărârilor judecătoriilor, iar ca instanțe de recurs, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în ultima instanță, în cazurile expres prevăzute și în mod excepțional tribunalele judecă în primă instanță procesele și cererile în materie de creație intelectuală și de proprietate intelectuală precum și cele în materie de expropriere.
c. Curțile de apel judecă ca instanță de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii și tribunale în primă instanță, iar ca instanță de recurs, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în cazurile prevăzute de lege.
d. Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor tribunalelor și curților de apel și a altor hotărâri dacă legea nu prevede altfel.
4.3. Cazuri de control judiciar special
Dintre numeroasele cazuri de contencios administrativ special enumerăm, cu titlu exemplificativ, pe cele mai semnificative.
1. În materia datelor interesând persoanele fizice:
a. Litigiile privind anularea, modificare, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă și a mențiunilor înscrise pe acestea (art. 57/1 din Legea cu privire la actele de stare civilă nr. 119/1996);
b. Litigiile vizând contestarea dispozițiilor primarului în materia reconstituirii sau întocmirii ulterioare a unui act de stare civilă (art. 54/2 din Legea nr. 119/1996);
c. Plângerile împotriva rectificării din oficiu a înscrierilor efectuate precum și cele împotriva refuzului de înscriere în carnetul de muncă a unor date rezultând din acte precum și împotriva neeliberării carnetului de muncă (art. 8/1 și 2 din Decretul nr. 92/1976);
d. Contestațiile împotriva respingerii cererii de rectificare a erorilor înregistrate în cazierul judiciar care se datorează sau nu autorităților de poliție (art. 23/1 din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar);
2. În materia unor acte și fapte notariale:
a. Plângerea împotriva actelor notariale prin care se urmărește anularea acestora de către părți sau orice persoană interesată (art. 100/1 din Legea nr. 36/1995 privind notarii publici și activitatea notarială);
b. Plângerea împotriva încheierii de respingere a cererii de îndeplinire a unui act notarial (art. 100/2 din Legea nr. 36/1995).
3. În materia raporturilor de muncă acțiunile împotriva deciziilor de sancționare emise pe seama salariatului încadrat la societățile comerciale și regii autonome, inclusiv cu capital de stat integral sau majoritar (conform art. 268/5din Codul Muncii).
4. În materie civilă:
a. Contestațiile împotriva proceselor-verbale de urmărire emise de autoritățile financiare pentru bunurile supuse confiscării și care sunt fără moștenitori, fără stăpâni sau nu mai servesc instituțiile bugetare (Decretul nr. 111/1950);
b. Plângerile împotriva hotărârilor comisiei județene de soluționare a contestațiilor îndreptate contra măsurilor comisiilor locale privind stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor conform art. 11/5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991.
4.4. Efectele controlului judecătoresc special
Efectele controlului judiciar special diferă în funcție de obiectul acțiunii în justiție și de atributele conferite de lege instanței de judecată în cazurile expres reglementate în care sens:
a. instanța poate să anuleze total sau parțial actul administrativ atacat, de pildă, să anuleze procesul-verbal de sancționare cu amendă contravențională sau să mențină actul de sancționare înlăturând măsura confiscării dispuse de organul administrativ;
b. instanța poate modifica actul administrativ, de pildă, cuantumul amenzii contravenționale sau cel al despăgubirilor stabilite pe bază de tarif de către autoritatea a cărei măsură este atacată;
c. instanța, atunci când constată ilegalitatea acțiunii sau inacțiunii executive, este competentă să oblige autoritatea administrativă la realizarea măsurii necesare pentru reintrarea în legalitate (de pildă, să îndeplinească actul notarial cerut, să înregistreze actul sau faptul de stare civilă, să înscrie persoana omisă pe listele electorale);
d. instanța poate să oblige la despăgubire autoritatea executivă vinovată față de care a dispus una din măsurile anterior prezentate, dacă prin măsura administrativă cenzurată (anulată sau modificată), precum și în urma obligării executivului la o măsură, prin atitudinea culpabilă a administrației, s-au adus prejudicii reclamantului.
§ 5. Controlul judecătoresc indirect (excepția de ilegalitate)
5.1. Condițiile controlului judecătoresc indirect
Controlul indirect reprezintă o formă a controlului judecătoresc diferită de controlul direct deoarece nu se realizează ca urmare a unei acțiuni directe în justiție îndreptate împotriva unui aspect ilegal din activitatea executivă, ci el constă din posibilitatea ca în cursul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ, să poată fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezintă interes pentru soluționarea cauzei.
Controlul judecătoresc indirect se află în strânsă legătură cu excepția de ilegalitate cu care însă nu se confundă. Excepția este un mijloc procedural prin care una din părțile în litigiu sau un alt participant la proces, fără să pună în discuție temeinicia problemei aflate în litigiu dar și fără să o recunoască, solicită instanței de judecată clarificarea unor aspecte aflate în strânsă legătură cu fondul problemei și de care depinde soluționarea litigiului respectiv. Invocarea excepției obligă instanța să se pronunțe cu privire la ea, ceea ce declanșează, într-o formă indirectă, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principală. Deci dacă excepția reprezintă mijlocul procedural ce pune în discuție legalitatea unui aspect din activitatea executivă, întreaga activitate a instanței cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezintă un control judecătoresc indirect.
Controlul judecătoresc indirect are o serie de trăsături:
1) Acest control are un conținut mai larg decât controlul direct deoarece se desfășoară asupra actelor administrative normative și individuale, a faptelor material-juridice și a operațiunilor tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executivă tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin acțiunea directă. Situațiile care se pot ivi sunt următoarele:
a. reclamantul cere, în cadrul acțiunii principale, acordarea de despăgubiri de către organul administrativ pârât pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urmă va invoca, în apărarea sa, un act administrativ individual ca bază legală a măsurii luate. Față de această apărare a pârâtului, care tinde să zădărnicească acțiunea reclamantului, cel din urmă va invoca excepția de ilegalitate a actului administrativ și cu privire la care instanța trebuie să se pronunțe, în acest caz excepția este invocată de reclamant, adică de partea care a introdus acțiunea, dar care este totuși nevoită să se apere față de susținerile pârâtului care tind la zădărnicirea acțiunii principale.
b. de asemenea, există posibilitatea ca examinând, cu ocazia judecării cererii principale introduse în baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, instanța să fie nevoită să verifice și legalitatea dispoziției normative invocată de organul pârât în apărarea sa dar contestată, pe cale excepției, de reclamant. Dacă se constată că respectivul act normativ nu este în concordanță cu legea, instanța, îl va înlătura de la soluționarea litigiului;
c. dacă se introduce o acțiune în justiție împotriva refuzului nejustificat al administrației de a emite un act (de exemplu, o autorizație de construcție a unui imobil) iar aceasta se apără invocând avizul de specialitate al unui organ (serviciul de arhitectură și sistematizare), instanța va avea posibilitatea de a cenzura și legalitatea avizului în cauză.
2) O altă condiție de admisibilitate a excepției invocate este aceea ca ea să prezinte interes în soluționarea cauzei aflate pe rol, având legătură cu fondul cazului. În acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se consideră determinantă în vătămarea dreptului subiectiv, astfel încât instanța să trebuiască să hotărască în ce măsură acel act sau fapt poate fi luat în considerare sau înlăturat de la soluționarea litigiului, existând o legătură indisolubilă între actul sau faptul a cărui ilegalitate se invocă și fondul cauzei. Menționăm că admiterea excepției de ilegalitate atrage înlăturarea actului sau a faptului invocat în apărare, prin neluarea sa în considerare la soluționarea cauzei, ceea ce echivalează cu respingerea apărării ce se baza pe măsura administrativă respectivă.
3) Excepția de ilegalitate poate fi invocată de orice parte în proces, reclamant sau pârât, procuror (dacă participă în cauză), o poate invoca și instanța din oficiu, în virtutea rolului ei activ în stabilirea adevărului obiectiv, spre a o pune în discuția părților, orice terță persoană participantă în proces, de exemplu, funcționarul administrativ introdus în cauză și care poartă răspunderea actului a cărui ilegalitate a fost invocată sau superiorul său ierarhic, participant la proces, și din ordinul scris al căruia s-a emis actul atacat judiciar.
4) Excepția de ilegalitate este o excepție de fond și nu de procedură întrucât se referă la aspecte strâns legate de raportul juridic material dedus judecății, fiind o apărare propriu-zisă. Ea se poate referi atât la conținutul actului administrativ ilegal cât și la condițiile de formă ale acestuia și prin a căror încălcare s-a vătămat un drept subiectiv.
5) Excepția de ilegalitate, fiind o excepție de fond și nu de procedură, se poate invoca oricând în timpul procesului sau în căile judiciare de atac, indiferent dacă cel care o invocă s-a adresat sau nu în prealabil organului administrativ pentru înlăturarea vătămării dreptului său subiectiv.
5.2. Procedura de soluționare a excepției de ilegalitate
Invocându-se excepția instanța trebuie mai întâi să se pronunțe asupra ei fiind inutilă cercetarea fondului cauzei strâns legat de actul sau de măsura administrativă a cărei legalitate este contestată. În mod obișnuit instanța nu va putea să unească rezolvarea excepției cu rezolvarea fondului pentru a decide cu privire la ea odată cu pronunțarea hotărârii asupra fondului cauzei (art. 137 c. proc. civ). Numai în mod cu totul excepțional se permite unirea excepției cu fondul, atunci când pentru soluționarea excepției sunt necesare aceleași probe ca și pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regulă, cazul excepției de ilegalitate ce pune în discuție alte aspecte decât cele pentru care s-a pus în mișcare acțiunea civilă.
Dacă instanța de judecată în fața căreia s-a invocat excepția nu este o instanță de contencios administrativ sau dacă este o asemenea instanță nu are competența de a se pronunța, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă, prin încheierea motivată, suspendând cauza.
Noua instanță de contencios astfel sesizată se va pronunța după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților.
Soluția instanței de contencios este supusă recursului în termen de 48 de ore de la pronunțare sau comunicare, și se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare cu citarea părților prin publicitate. În situația în care excepția de legalitate invocată rămâne a fi judecată de aceeași instanță de contencios care judecă și fondul cauzei, dacă instanța găsește că excepția invocată este întemeiată ea o va admite, pronunțând, după caz o încheiere, atunci când dispune amânarea judecății pentru un alt termen sau o hotărâre ori de câte ori admiterea excepției implică respingerea acțiunii. Dacă instanța apreciază că excepția ridicată este neîntemeiată o respinge printr-o încheiere iar judecata continuă, încheierea are un caracter interlocutoriu în sensul că instanța nu mai poate reveni asupra soluției date. Împotriva încheierii se exercită calea de atac numai odată cu fondul (art. 299 c. proc. civ.), dimpotrivă, hotărârea prin care s-a admis excepția poate fi atacata potrivit dreptului comun.
În toate situațiile în care instanța de contencios constată nelegalitatea actului administrativ, instanța în fața căreia s-a invocat excepția va soluționa cauza fără să țină seama de actul a cărui nelegalitate a fost contestată (art. 5/4 din Legea nr. 554/2004).
5.3. Formele controlului judecătoresc indirect
Formele acestui control sunt următoarele:
a. controlul indirect în baza Legii nr. 29/1990;
b. controlul indirect în baza legilor speciale;
c. controlul indirect general.
a. Controlul judecătoresc indirect bazat pe Legea nr. 554/2004
Instanțele judecătorești exercită controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci când reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar în acțiunea de obligare la măsuri administrative și întotdeauna când se solicită înlăturarea vătămării. Posibilitatea exercitării controlului indirect rezultă, pe de o parte, din prevederile legii precitate și, pe de altă parte, din faptul că existența facultății legale a unui control direct asupra actelor și faptelor administrative, permite cu atât mai mult realizarea controlului indirect. Cu alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea acțiunii directe se poate invoca și pe calea excepției.
Condițiile invocării excepției sunt următoarele:
1) În primul rând, poate fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea actelor și faptelor supuse controlului pe calea acțiunii directe, precum și ilegalitatea actelor normative pe care acestea se întemeiază. De aceea aceste acte și fapte, pentru a putea fi invocate în mod incidental, trebuie să întrunească aceleași condiții care le sunt necesare și în cazul acțiunii directe.
În literatura de specialitate s-a susținut ideea că actele exceptate de la controlul judecătoresc pe cale directă, în baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, în condițiile aceleași legi, pe calea excepției de ilegalitate, întrucât s-ar ajunge pe cale indirectă la eludarea procesuală a unor dispoziții prohibitive categorice. Dacă însă totuși un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc, a produs o vătămare, iar ulterior organul de stat competent l-a desființat, cel păgubit se va putea adresa instanței de judecată în condițiile dreptului comun pentru a cere înlăturarea vătămării sale, considerată a fi produsă printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai există), fapt însă ilicit și a cărui ilegalitate invocată în instanță se probează prin chiar desființarea administrativă a actului juridic.
2) În al doilea rând, invocarea excepției de ilegalitate se poate face numai în condițiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru acțiunea directă, în afara condiției procedurii administrative prealabile și a termenului de introducere a acțiunii. Ambele aceste condiții nu se justifică a fi îndeplinite întrucât prin acțiunea principală nu se pretinde verificarea legalității unei măsuri administrative, ori în acest caz nu mai subzistă nici cerința adresării prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al acțiunii este cel din dreptul comun, nu cel prevăzut în Legea nr. 554/2004, în afara cazului în care excepția din legalitate s-a invocat chiar într-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepția ilegalității reglementării administrative în cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. În ce privește excepția de ilegalitate ea nu este supusă nici unui termen de prescripție putând fi invocată oricând în cadrul litigiului pentru care acțiunea principală nu este prescrisă.
Condițiile procedurale de invocare a excepției sunt următoarele:
1) excepția se invocă în fața instanței competente să judece cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci după cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluționat de instanța de contencios competentă;
2) în litigiul în care se invocă excepția va putea fi introdus funcționarul care poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată precum și superiorul său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă acțiunea este îndreptată împotriva funcționarului;
3) termenul în care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun, înăuntrul căruia se poate invoca și excepția.
Se poate întâmpla ca reclamantul care pretinde înlăturarea vătămării, acordarea de despăgubiri, etc., să nu fi cunoscut existența unui act sau fapt administrativ ilegal care să stea la baza vătămării sale. Dacă pe parcursul soluționării cauzei și în urma invocării excepției de ilegalitate instanța stabilește cauza reală a litigiului constatând că nu este competentă, material, să soluționeze excepția își va declina competența în favoarea instanței care este competentă să dispună judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepției se vor aplica și dispozițiile procedurale ale Legii contenciosului.
b. Controlul judiciar indirect în baza legilor speciale
Întrucât prin reglementări speciale se prevede posibilitatea declanșării controlului judecătoresc, altul decât cel prevăzut în Legea contenciosului administrativ, trebuie admisă și posibilitatea invocării pe calea excepției a ilegalității unor acte și fapte administrative care vor fi verificate de instanță în mod obișnuit pe cale directă. Regulile pe care instanța trebuie să le aplice în această situație pot fi reguli de drept comun sau reguli speciale în funcție de natura reglementării căii judecătorești principale căreia îi este corelativă calea incidentală.
Astfel, în fața instanței poate fi dedus un litigiu în materie locativă vizând, de exemplu, punerea în executare a unui ordin de repartizare a unei suprafețe locative din fondul social. Cum în această materie se face aplicarea Legii nr. 114/1996 (art. 61) care este sediul reglementării materiei aceasta înseamnă că în soluționarea excepției de ilegalitate nu se cer a fi îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 ci condițiile din dreptul civil comun, în acest sens excepția poate fi invocată de oricine care participă în cauză inclusiv de autorități publice locale, procedura instanțelor neavând caracter special.
O altă ipoteză este aceea în care instanța de judecată, fiind sesizată cu o acțiune în despăgubire ca urmare a respingerii cererii de brevetare a unei invenții, este pusă în situația de a se pronunța cu privire la legalitatea hotărârii comisiei speciale de soluționare a contestațiilor privind invențiile. În această situație orice instanță nu se va putea pronunța cu privire la excepția invocată trebuind să-și decline, din oficiu, competența în favoarea Tribunalului municipiului București singurul competent în soluționarea pe cale principală a litigiilor de acest gen, făcându-se o aplicare a dispozițiilor speciale din Legea nr. 64/1991.
c. Controlul judecătoresc general indirect
În cursul soluționării unui litigiu, de orice natură, se poate pune, la un moment dat, problema legalității unor acte și fapte administrative, problemă de care depinde stabilirea adevărului obiectiv și soarta litigiului, acte sau fapte pentru care nu există însă posibilitatea controlului judecătoresc direct, nici în baza Legii nr. 554/2004 și nici a altor legi speciale, ori aceste acte sunt exceptate în mod expres de la orice formă de control judiciar. S-ar putea susține că în aceste cazuri excepția de ilegalitate nu ar mai putea fi invocată sau fiind invocată trebuie respinsă, altfel s-ar ajunge, pe o cale ocolită, la eludarea unor prevederi exprese sau tacite care interzic controlul judiciar al unei categorii de acte administrative, în caz contrar instanța și-ar aroga drepturi pe care nu le are.
O asemenea susținere nu este justificată întrucât ori de câte ori, pentru stabilirea adevăratului obiectiv, instanța va trebui în prealabil să verifice și legalitatea unei măsuri administrative hotărâtoare în acea cauză judiciară, în sensul că de clarificarea ei depinde antrenarea răspunderii juridice, civile, penale etc., justiția are deplinul monopol de verificare a legalității acelei măsuri.
O asemenea ipoteză este aceea a cauzelor penale în care instanța trebuie să stabilească legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ pentru a decide asupra vinovăției inculpatului. Un asemenea caz se poate ivi în ipoteza art. 281 din Codul Penal care incriminează infracțiunea de exercitare fără drept a unei profesii sau a oricărei alte activități pentru care legea cere autorizație administrativă prealabilă. Pentru a se stabili existența certă a unei infracțiuni instanța va cerceta, după caz, legalitatea autorizației, dacă aceasta există, și dacă ea a fost emisă cu respectarea legii. Dacă inculpatul va invoca în apărarea sa existența unei autorizări în exercitarea activităților sale și dacă procurorul va ridica excepția de ilegalitate a acestui act, instanța va trebui să se pronunțe asupra acestui incident judiciar declinându-și competența la instanța de contencios abilitată în acest sens. Dacă excepția este admisă și se dovedește culpa exclusivă sau concurentă a inculpatului, în sensul că actul s-a obținut prin fraudă ori prin mituirea funcționarului emitent al actului, va opera și antrenarea răspunderii juridice. Dimpotrivă, dacă excepția este respinsă, autorizația fiind considerată valabilă, operează exonerarea de răspundere penală pentru activitățile realizate în baza ei.
O a doua ipoteză poate să apară în litigiile civile. Astfel, dacă într-un litigiu un organ de stat pretinde unei persoane fizice despăgubiri, penalități, etc., pentru neefectuarea stagiaturii corespunzătoare în servici la absolvirea studiilor superioare, iar pârâtul debitor se apără invocând caracterul ilegal al dispoziției de repartizare sau de numire, instanța, deși, nu este abilitată prin lege să verifice pe cale principală legalitatea unui asemenea act, va trebui să sesizeze instanța de contencios administrativ care va trebui să verifice legalitatea actului pentru a permite pronunțarea în deplină cunoștință de cauză a instanței inițial sesizate asupra temeiniciei pretențiilor organului de stat reclamant în litigiul respectiv.
Inițial, anterior adoptării Legii nr. 554/2004, opinia conform căreia instanța de judecată trebuie să se pronunțe cu privire la orice excepție de ilegalitate a unui act administrativ invocată într-un proces, indiferent de natura actului și procesului în care este pus în discuție, își găsește argumentarea în aceea că judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției, iar soluționarea completă a unei cauze nu se poate face ignorând incidentele ivite în proces. Pe de altă parte, judecătorul fiind independent și supunându-se numai legii trebuie, dacă este necesar, să verifice legalitatea oricărei măsuri administrative dispuse cu încălcarea legii, dacă aceasta servește soluționării cauzei.
5.4. Efectele controlului judecătoresc indirect
În ce privesc efectele acestui control precizăm:
1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a cărui ilegalitatea a fost invocată pe calea excepției și nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunzător. Se dispune doar înlăturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, dacă nelegalitatea este dovedită, el nemaiservind ca mijloc de apărare a celui care l-a invocat. De cele mai multe ori excepția de ilegalitate se invocă în cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despăgubiri celui vătămat în drepturile sale printr-o măsură administrativă. Aceste despăgubiri se pretind în cadrul unei acțiuni civile de despăgubire, astfel încât hotărârea judecătorească apare ca rezultat direct al cererii de chemare în judecată și nu ca rezultat al excepției de ilegalitate invocate, de care este totuși strâns legată.
Faptul că stabilirea ilegalității actului pe calea excepției de ilegalitate nu duce la anularea de către instanța inițial sesizată a actului administrativ ilegal nu este lipsit de unele consecințe practice. Astfel, dacă un spațiu locativ, proprietate de stat sau a unității administrativ – teritoriale, devine disponibil, urmând ca atribuirea acestuia să se facă potrivit legii cu prioritate celor îndreptățiți la extindere dar administrația îl repartizează unei terțe persoane, cu ignorarea dreptului de extindere a celui îndreptățit, în caz de opoziție la executare, din parte persoanei îndreptățite, la extindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartiție trebuie să ceară punerea actului în executare prin instanța de judecată, în cadrul procesului în care reclamantul se va baza, în formularea pretențiilor sale, pe actul de repartizare, colocatarul pârât, dar îndreptățit la extindere, va invoca, pe calea excepției, nelegalitatea actului de repartizare. Constatându-se de către instanța de contencios, prin hotărâre definitivă și irevocabilă, temeinicia excepției, instanța de fond nu va anula actul, ci îl va înlătura de la soluționarea cauzei ca și cum n-ar fi existat astfel încât acesta nu va mai putea fi pus în executare, în sensul că nu se mai poate încheia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de închiriere încheiat în baza acestui act.
2. În al doilea rând, instanța de judecată, inițial sesizată cu fondul cauzei, nu se poate pronunța în dispozitivul hotărâri asupra legalității actului sau a măsurii administrative contestate, ci numai în considerentele (motivarea) actului judecătoresc, precizăm că există o hotărâre cu autoritate de lucru judecat asupra legalității măsurii administrative invocate pe calea excepției în fața instanței de contencios. Aceasta permite ca, ulterior, într-un alt proces, excepția respectivă să poată fi din nou invocată într-un litigiu pus în mișcare pe alte considerente decât legalitatea actului administrativ sau, dimpotrivă, există posibilitatea declanșării unui nou litigiu în care legalitatea măsurii să fie pusă în discuție printr-o acțiune directă de anulare sau în obligare, dar în care să se poată invoca autoritatea lucrului judecat prin hotărârea rămasă definitivă și irevocabilă a instanței de contencios administrativ, în favoarea căreia s-a declinat litigiul vizând excepția de ilegalitate a unei măsuri administrative.
3. În al treilea rând, chiar dacă instanța nu s-a pronunțat prin dispozitivul hotărârii asupra legalității actului ea va putea aduce la cunoștință organului de stat emitent constatarea făcută pentru ca acesta să ia măsura necesară revocării actului individual.
4. În al patrulea rând, instanța va putea, după regulile procedurale comune, să dispună participarea terțelor persoane în proces, a organului administrativ și a funcționarului care poartă răspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat excepția sau a superiorului său ierarhic (în cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. 554/2004).
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Controlul Judecatoresc Asupra Administratiei (ID: 125839)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.