Controlul Judecatoresc AL Actelor Administrative
INTRODUCERE
Viața socială a pus dintotdeauna multiple probleme, îndeosebi de ordin administrativ. Nevoia a dus la apariția funcției publice și a funcțiilor care s-o îndeplinească.
Comunitatea umană n-ar fi avut acces la progres daca nu și-ar fi creat un întreg organism social, căruia i-a dat viabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcții statornicite de-a lungul timpului. Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administrația publică necesită o extrem de variată gama de prestațiuni realizate prin serviciile publice, ca și un personal cu pregătire profesională diversă.
Satisfacerea nevoilor cotidiene ale colectivității, a nevoilor omului care trăiește într-o grupare organizată, rămâne finalitatea esențială și singura justificare a administrației publice, atât de diversificată, mai ales în prestațiunile sale către populație. Privită din punct de vedere sociologic, administrația publică nu reprezintă altceva decât o sumă de colectivități umane care organizează anumite acțiuni în favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administrație capătă o importanță considerabilă.
Oricât de perfectă ar fi organizarea unui organism social și oricât de bune legi și decizii ar fi, rămâne doar o simplă schemă, fără viabilitate, dacă nu există oameni competenți, activi și devotați pentru realizarea scopului stabilit. Funcția în cadrul administrației publice, poate fi definită "ca un ansamblu de atribuții stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza și în executarea legii, atribuții pe care le îndeplinește o persoana fizică angajată într-un organ al administrației publice și care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuții ale administrației publice".
Complexitatea activității administrative determină împărțirea sarcinilor administrative între mai multe organe, iar în cadrul acestora, între mai multe subdiviziuni și între mai mulți funcționari.
De aceea, realizarea obiectivilor finale ale administrației publice nu depinde de funcționarea corectă și eficienta a unui singur organ, ci a unui mecanism care, oricât ar fi de bine pus la punct, nu poate funcționa tot timpul perfect.
Astfel a apărut necesitatea unei funcții de control în cadrul administrației publice. Acesta urmărește să identifice, la diferite nivele, daca mijloacele prin care este realizată această activitate sunt conforme cu scopurile pe care trebuie să le îndeplinească, pentru ca situația să fie îndreptată fără ca atingerea scopurilor să fie compromisă.
Controlul este un element important al actului de conducere socială care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acestuia-politică, economică, administrativă , este baza unei funcționări raționale, care implică o verificare a conformității acțiunii concrete cu cea prevăzută de puterea politică.
CAPITOLUL 1 : CONTROLUL ASUPRA ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE
1.1 Noțiunea de control și necesitatea acestuia în funcționarea administrației
Când analizăm activitatea desfășurată de autoritățile administrației publice pentru organizarea realizării și realizarea în concret a legii și a celorlalte acte bazate pe aceasta subliniem caracterul deosebit de complex al acestei activități, care cuprinde, practic, toate domeniile și sectoarele vieții economice și sociale, la toate nivelurile. Cu acel prilej, ca formă principală de activitate a autorităților administrației publice o constituie actul administrativ, precum și faptele și operațiunile tehnico-administrative, toate acestea având ca finalitate și scop aplicarea corectă a legii.
Garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, control care se exercită fie din proprie inițiativă, fie la solicitarea (sesizarea) celor interesați, de către însăși autoritățile administrative sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului – legislativă sau judecătorească.
Din punct de vedere al științei conducerii și al științei administrației, activitatea de control trebuie sa constate rezultatele aplicării actului decizional de conducere, atât cele pozitive cât și cele negative. In funcție de aceasta, organele de control trebuie sa facă o analiză a cauzelor rezultatelor constatate, obiective și subiective, și împreună cu organul să stabilească măsurile care se impun.
Din punct de vedere etimologic, noțiunea de control derivă din francezul contre role, semnificând lista nominală care permite verificarea unei prime serii de nume menționate, asupra căreia se procedează la un contre appel, ulterior, noțiunea s-a extins, în sensul verificării rezultatelor unei activități.
Controlul este, deci, întotdeauna necesar confruntării și asigurării conformității, comportând obligatoriu doi termeni și un raport între aceștia. Acest raport denumit conformitate nu presupune însă constatarea unei identități, astfel că, în anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existenței unei corespondențe depline între baza de referință și chestiunea supusă examinării, în alte cazuri, acceptându-se o apreciere majora, între anumite limite.
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judecătoresc, precum și de alte forme de control exercitate de către societatea civilă, controlul înfăptuit de către administrația publică asupra ei însăși desemnează un tip aparte al controlului, purtând denumirea de control administrativ.
In opinia prof. H. Puget, controlul reprezintă o formă de apreciere a eficientei activității administrației de corecție sau de sancționare al cărei. scop principal duce la intensificarea activității executive pentru a se realiza funcțiile administrației publice.
In știința administrației se mai utilizează noțiunea de control pentru a defini un atribut informațional al conducerii, o formă de transmitere a informației de către autoritatea de decizie. In managementul administrației publice se utilizează control pentru a confrunta administrația așa cum este (sau cum a fost) cu ceea ce trebuie (sau trebuia să fie) în mod normal (D.Levy).
Controlul este un element important al actului de conducere socială care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acestuia-politica, economică, administrativă etc.
Statul în întregul său și fiecare dintre puterile și structurile sale care realizează aceste puteri este direct interesat să cunoască dacă decizia (materializată în lege) se aplică in mod corect, dacă are eficiența scontată, dacă ea corespunde cerințelor reale și concrete, dacă se constituie într-un element dinamic al relațiilor sociale, sau, dimpotrivă, într-o frână a acestora și în acest din urmă caz, n-ar trebui intervenit pentru „corectarea" ei, deci pentru adoptarea unei noi decizii, modificând-o sau abrogând-o pe ceea dintâi.
Controlul trebuie să contribuie la soluționarea problemelor, să nu fie o inspecție formală, în consecință, să se soldeze cu măsuri concrete. Organul de control poate avea nu numai atribuția de a constata rezultatele actului decizional, ci și să-1 corecteze. Dreptul de a regla și corecta acțiunea unei măsuri este rezervată doar organului emitent sau superior.
Controlul administrativ poate fi caracterizat ca fiind controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei sale activități. Acest control are ca scop respectarea legii în activitatea autorităților administrației publice și asigurarea oportunității actelor acestora, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea rezultatelor pozitive și a abaterilor de la normele prescrise precum și stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficiențelor evidențiate.
Controlul administrativ poate fi organizat fie ca o modalitate permanentă, care intervine la o dată fixă, fie ca o modalitate inopinată.
In ce privește tehnica controlului, acesta poate să privească lucrări sau dosare cu documente înaintate de serviciile supuse controlului, ori poate fi efectuat din inițiativa organului de control pe loc și în mod neanunțat.
Controlul poate fi unilateral sau contradictoriu. In acest ultim caz, cel controlat după ce primește raportul controlului își poate prezenta punctele sale de vedere, în formă scrisă sau orală, în apărarea sa.
Controlul administrativ reprezintă acea activitate ce se desfășoară regulat în cadrul sistemului general al administrației, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop și acțiunile în administrația publică.
Controlul administrativ, constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității organelor administrației publice, desemnând totodată, componența esențială a activității de conducere generală a administrației publice de către Guvern.
Cu alte cuvinte, controlul este „barometrul" care indică modul în care acționează cel chemat să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă.
Sistemul autorităților administrației publice are de îndeplinit obiectivele bine determinate, pentru care primesc resursele și reglementările necesare care trebuie să se concentreze în rezultatele obținute.
Administrația publică, ca activitate indispensabilă în procesul realizării valorilor politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesităților societății, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor valori. Ca atare, prin însăși natura sa, administrația publică necesită supunere față de multiple forme de control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice. Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administrației publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfășurarea unui amplu proces administrativ, în deplină concordanță cu cerințele și trebuințele societății în cadrul căreia este organizat.
Garanția juridică a îndeplinirii conformității activității organelor administrației publice cu exigențele stabilite de forurile politice îl constituie controlul asupra modului în care aceste organe și-au exercitat atribuțiile conferite de lege de către înseși autoritățile administrative sau de către autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.
Controlul activității administrației publice reprezintă o cerință a principiului legalității care conduce activitatea administrației publice și care supune autoritatea administrativă obligației de a emite sau adopta acte administrative cu respectarea dispozițiilor prevăzute de lege.
Orice activitate umană realizată în mod organizat presupune în mod obligatoriu controlul modului de realizare și al rezultatelor obținute.
Necesitatea controlului
Administrația publică, activitate umană organizată în scopul realizării valorilor interesului general al comunității, este supusă unor multiple forme de control ale puterii legiuitoare.
De asemenea, fiind o activitate care are ca scop realizarea valorilor interesului general, administrația publică va fi supusă unor forme de control social din partea cetățenilor și a mass-media.
Ca sistem organizat, administrația publică realizează ea însăși diverse forme de autocontrol, de control ierarhic și de control de tutelă.
O altă formă de control este reprezentată de controlul de legalitate exercitat de instanțele judecătorești asupra actelor administrative emise/adoptate de organele administrației publice.
Formele de control exercitate asupra activității administrative
Având în vedere complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară autoritățile administrației publice, atât la nivel central, cât și local, care cuprinde toate elementele și sectoarele vieții economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, în doctrină, se utilizează următoareă necesită supunere față de multiple forme de control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice. Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administrației publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfășurarea unui amplu proces administrativ, în deplină concordanță cu cerințele și trebuințele societății în cadrul căreia este organizat.
Garanția juridică a îndeplinirii conformității activității organelor administrației publice cu exigențele stabilite de forurile politice îl constituie controlul asupra modului în care aceste organe și-au exercitat atribuțiile conferite de lege de către înseși autoritățile administrative sau de către autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.
Controlul activității administrației publice reprezintă o cerință a principiului legalității care conduce activitatea administrației publice și care supune autoritatea administrativă obligației de a emite sau adopta acte administrative cu respectarea dispozițiilor prevăzute de lege.
Orice activitate umană realizată în mod organizat presupune în mod obligatoriu controlul modului de realizare și al rezultatelor obținute.
Necesitatea controlului
Administrația publică, activitate umană organizată în scopul realizării valorilor interesului general al comunității, este supusă unor multiple forme de control ale puterii legiuitoare.
De asemenea, fiind o activitate care are ca scop realizarea valorilor interesului general, administrația publică va fi supusă unor forme de control social din partea cetățenilor și a mass-media.
Ca sistem organizat, administrația publică realizează ea însăși diverse forme de autocontrol, de control ierarhic și de control de tutelă.
O altă formă de control este reprezentată de controlul de legalitate exercitat de instanțele judecătorești asupra actelor administrative emise/adoptate de organele administrației publice.
Formele de control exercitate asupra activității administrative
Având în vedere complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară autoritățile administrației publice, atât la nivel central, cât și local, care cuprinde toate elementele și sectoarele vieții economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, în doctrină, se utilizează următoarele criterii de clasificare:
După natura juridică a autorității care exercită controlul administrației publice, se pot distinge:
– Controlul legislativ sau politic exercitat de autoritatea legislativă (Parlament), direct prin interpelări și întrebări puse membrilor Guvernului sau prin anchete efectuate de comisiile de specialitate ale celor două Camere.
– Controlul executiv sau administrativ exercitat de autorități de control ale administrației publice
– Controlul judecătoresc exercitat de autoritățile judecătorești asupra legalității actelor administrative
După regimul juridic al activității de verificare, executată de către organul de control,există :
control jurisdicțional
control nejurisdicțional
Această formă de control se realizează cu ocazia și în cadrul soluționării unui litigiu în care se pune problema ilegalității unui act administrativ, emis sau adoptat în cadrul activității organelor administrației publice.
Controlul jurisdicțional poate fi exercitat fie din interiorul sistemului administrației publice, fie din afara acestui sistem, prin intermediul instanțelor judecătorești.
Deși această activitate de jurisdicție poate fi realizată de către organe, comisii etc., specializate, din cadrul sistemului administrației publice, ori de către adevărate organe jurisdicționale administrative, cum au fost colegiile jurisdicționale, secția jurisdicțională și alte complete specializate din cadrul sistemului Curții de Conturi sau Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, care funcționează pe lângă Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice
Controlul nejurisdicțional este exercitat în afara oricărui litigiu, ca o atribuție curentă realizată din oficiu sau la sesizare.Această formă de control poate fi exercitată atât de către organe din afara sistemului administrației publice, cum este controlul realizat de puterea legislativă, cât și în principal, de către organe de control din cadrul sistemului administrației publice, fiind vorba de controlul administrativ.
Sintetizând, se poate afirma că în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului – legislativă, executivă și judecătorească – exercită, prin mijloace specifice, controlul asupra administrației publice, la care se vor adăuga însă și alte autorități autonome.
CAPITOLUL 2 : CONTROLUL JUDECĂTORESC ASUPRA ACTELOR ADMINISTRATIVE
2.1 Fundamentul constituțional și legal al controlului judecătoresc
În general, în statul de drept, drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor sunt consacrate în Constituție și sunt garantate/aduse la îndeplinire, în concret, prin reglementări detaliate stipulate în legi. În această ordine juridică se înscrie și protecția cetățenilor față de posibilele încălcări ale drepturilor și intereselor legitime prin acte ale administrației publice. Drept urmare și în mod firesc, legislația care reglementează activitatea de contencios administrativ, are suport constituțional, nefiind altceva decât transpunerea în lege o principiilor constituționale.
Astfel, în Constituția României, adoptata la data de 29 martie 1923, considerată una din cele mai progresiste la vremea respectivă, se consacra, în art.99 alin. 1) că “orice persoană vătămată printr-un decret sau printr-o dispoziție semnată sau contrasemnată de un ministru, care violeaza un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri banești pentru prejudiciul cauzat”, iar în art. 107 alin.4) din același act fundamental a consacrat dreptul persoanelor vătămate prin acte administrative nelegale de a cere instanțelor judecătorești anularea actului ilegal și obligarea la plata daunelor până la repararea prejudiciului cauzat.
Dispozițiile astfel consacrate au constituit temeiul adoptării Legii de contencios administrativ din 23 decembrie 1925, lege care s-a remarcat prin abordări realmente democratice si progresiste, fapt ce a facut mentinerea sa în activitate, fără modificari semnificative, pana la 1 iulie 1948 cand a fost abrogată ca urmare a instaurarii regimului comunist. Astfel, in art. 1) din aceasta lege, “oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legilor și a regulamentelor, sau prin reaua vointă a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente”.
Valorile juridice si democratice ale acestei legi au facut ca spiritul si multe din textele ei sa fie preluate imediat dupa schimbarile social politice din Decembrie 1989, in Legea contenciosului administrativ nr. 20 din 8 noiembrie 1990. Cum sistemul legislativ a cunoscut transformari radicale, cel mai semnificativ moment fiind, din aceasta perspectiva, adoptarea Constitutiei din 1991, si Legea nr 20/1990 afost semnificativ modificata, configurand conceptia si trasaturile contenciosului administrativ. Astfel, Constituția din 1991, chiar dacă nu folosește expres noțiunea de „contencios administrativ", descrie esența acestei instituții juridice: „persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei". În textul constituțional se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condițiile și limitele exercitării acestui drept.
Constitutia României, revizuita in anul 2003, consacra numeroase dispozitii care fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, intr-o forma mai cuprinzatoare, consolidand suportul constitutional si rolul acestei institutii juridice in structura juridica a statului de drept, astfel:
– art.1 alin 3). consacra faptul ca „Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (….),dreptatea ( …), sunt garantate” iar alin. (5) stipuleaza ca „respectarea legilor este obligatorie”, desigur si de autoritatile publice, in caz contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si procedurilor stabilite de lege.
– art. 51 consacra dreptul cetatenilor si al organizatiilor legal constituite sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia autoritatilor sa raspunda la petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii;
– art. 52 al.1) stipuleaza ca” persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autotitate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea cauzei.”
– art.123 alin.5): "prefectul poate ataca, în fata instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"
– art 126 alin.6) reglementeaza controlul judecatoresc asupra actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta este garantat. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.
2.2. Necesitatea controlului judecătoresc asupra actelor administrative
În dreptul occidental activitatea executivă realizată de administrația publică (de stat) este supusă și unui control jurisdicțional exercitat fie de instanțe jurisdicționale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative în Franța), fie de instanțele de drept comun (în Anglia) sau de jurisdicțiile speciale – din cadrul administrației publice întâlnite în toate sistemele de drept.
În România în perioada 1866-1925 instanțele judecătorești erau competente să soluționeze litigiile dintre particulari și administrație în baza legii ordinare, iar, ulterior, în condițiile legii speciale, după adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurtă perioadă de timp au funcționat ca organe jurisdicționale pentru litigiile de natură administrativă Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) înlocuite, la rândul lor, prin Curțile administrative (prin legea din 27 martie 1936) organe cu o vastă activitate judiciară.
Existența contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică în doctrina respectivă prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor față de abuzurile rezultând din puterea discreționară a administrației publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai dacă cenzurarea activității executive, a actelor administrative, în special, se încredințează spre exercitare nu administrației active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluționarea litigiilor cu administrația, respectiv unei jurisdicții, fie instanță judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie jurisdicție administrativă specială dispunând de independența necesară soluționării litigiilor respective.
Afirmarea necesității protejării individului împotriva abuzurilor administrației publice, așa cum o susțin chiar juriștii occidentali, înseamnă implicit recunoașterea existenței încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc și din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor și intereselor, eventual lezate, în condițiile deplinei accesibilități, formale și materiale, la jurisdicția în materie administrativă.
Cu toate acestea instituția contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii juriști occidentali întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separației puterilor proclamat în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere, cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independență și de egalitate care trebuie să caracterizeze raporturile dintre ele.
În țara noastră, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desființat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicității puterii de stat socialiste, în temeiul căruia toate organele statului, inclusiv cele administrative și judecătorești, se subordonează Marii Adunări Naționale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, în expunerea de motive a decretului precitat se arăta că “nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuție de către particulari, iar aceștia să mai aibă dreptul să cheme în judecată statul, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o autoritate subordonată”. Prin Decretul nr. 142/1952 se modifică în mod corespunzător și dispozițiile art. 1201,2 ale codului de procedură civilă care consacrau, până atunci, dreptul instanțelor judecătorești de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea acțiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se că un atare control se va putea exercita în viitor numai în cazurile expres prevăzute de lege.
În acest sens, practica judiciară, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea că în țara noastră contenciosul administrativ a încetat să mai existe, a desființat un număr de hotărâri judecătorești prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administrației de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se că „în lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdicțional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare”. Instanțele de judecată puteau anula actele administrative doar în cazurile expres prevăzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dacă acesta nu era prevăzut expres pentru respectiva categoria de acte, după cum instanțele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administrației de stat să emită anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urmă erau îndatorate să le adopte.
Acțiunile care tindeau la desființarea actelor administrative se împărțeau în două categorii. În prima categorie intrau acțiunile (plângerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim încălcat de administrație fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plângerea adresată de contravenientul persoană fizică la instanța de judecată împotriva încheierii de aplicare a sancțiunii) sau de parchet (procuratură). În a doua categorie intrau acțiunile numite „populare” recunoscute oricărui subiect, chiar dacă cel în cauză nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, întâmpinarea adresată instanței de judecată împotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil întâmpinarea împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite a erorilor făcute în listele de alegători) calea de atac judiciară fiind recunoscută oricărei persoane fizice, procuratură, organizație obștească, etc.
Deși regula generală instituită era inadmisibilitatea controlului judecătoresc pe cale directă împotriva actelor administrative, totuși instanțele de judecată s-au considerat întotdeauna competente să verifice pe cale incidentală (prin excepție) legalitatea unui act administrativ și a cărui ilegalitate era invocată în cadrul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea actului respectiv, dar de a cărei rezolvare depindea, într-un fel sau altul, soluția finală.
Constituțiile din 1948 și 1952, ca și legile de organizare judecătorească, precum și legile de procedură civilă adoptate în perioada aplicării lor, nu conțineau dispoziții speciale referitoare la controlul judecătoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridică s-a considerat că a corespuns pe deplin acelei etape întrucât împiedica orice tentativă de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicării măsurilor administrative și politice, operative și oportune, conform noilor schimbări, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparținând claselor și categoriilor sociale înlăturate de la putere și deposedate economic, în scopul apărării drepturilor și intereselor lor vătămate prin acte de autoritate.
Prin Constituția din 1965, s-a consacrat dreptul celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, în condițiile legii, anularea actului și repararea pagubei. De asemenea, tot Constituția mai prevedea că tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte. În acest fel legea fundamentală concretiza la nivelul administrației controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului.
În dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanțelor judecătorești de drept comun o competență generală în înfăptuirea controlului jurisdicțional asupra actelor administrative ilegale. La această formă nouă de control judiciar general se mai adăugau alte forme de control judecătoresc special existente la acea dată.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lărgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate în justiție și, totodată, a eliminat numeroasele excepții restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevăzute de legislația anterioară.
În sfârșit, ultima reglementare în materie, legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lărgire considerabilă a cadrului legal de acces la justiție, în materie de contencios administrativ, prin includerea în sfera acțiunilor judiciare, nu numai a celor vizând vătămarea drepturilor subiective, ci și a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vătămate, decurgând nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar și din contracte administrative.
Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituție revizuită, care permite celui vătămat într-un drept sau interes legitim al său de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei este considerat, alături de alte drepturi, ca formând o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetățenești și anume reprezentând așa numitele „drepturi garanții”. Aceste drepturi specifice sunt de natură procedurală sau procesuală, distincte de alte drepturi fundamentale cu conținut material dar care se pot realiza, în cazul încălcării lor, prin intermediul „drepturilor garanții” care, așa cum rezultă și din denumirea lor, conferă garanții juridice ale realizării drepturilor fundamentale cetățenești.
Dacă în unele state instanțele de judecată nu au competența de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate „acte de guvernământ” ca expresie a puterii discreționare a administrației publice, dreptul democratic nu susține ideea că acest control judiciar ar reprezenta un amestec în sfera activității executive, încălcându-se principiul specializării organelor de stat. În adevăr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotrivă, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborări și unui control reciproc între toate organele de stat. În ultimă instanță, verificarea legalității actelor juridice, în general, și a celor administrative, în special, reprezintă un control al conformității lor cu legea, cu principiul legalității, în scopul asigurării efective și complete a supremației legii și deci a caracterului ei unic.
Principiul constituțional al separației puterilor în stat înseamnă nu numai abținerea oricărei puteri de a se amesteca în atribuțiile rezervate altei puteri, dar implică și colaborarea permanentă a puterilor legislativă, executivă și judecătorească, precum și exercitarea unor forme de control reciproc permanent, în condițiile legii.
Într-o opinie , administrația publică este activitatea desfășurată de organele executive pe baza legii, în scopul organizării executării , și pentru executarea în concret a legii.
Conformitatea cu legea a activității organelor administrației publice este verificată, în ultimă instanță, prin controlul exercitat de organele judecătorești. Astfel, potrivit art.52 alin.(l) și (2) din Constituție, republicată, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică".
Necesitatea acestei forme de control se justifică și prin faptul că, în multe situații, organul emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma exercitării recursului grațios sau recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea ce are drept urmare vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale celor administrați.
Astfel, controlul judecătoresc se constituie în ultimul mijloc juridic pus la dispoziția celor vătămați, persoane fizice sau juridice, pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea abuzivă a organelor administrației publice.
2.3. Obiectul controlului judecătoresc(legalitatea activității administrației publice)
Controlul judecătoresc asupra activității de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia se deosebește de controlul administrativ sau parlamentar, care vizează toate aspectele activității organelor administrației publice, în timp ce controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse controlului.
Deci, controlul judecătoresc are ca obiect soluționarea litigiilor care se nasc între administrație și particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii și executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administrației publice.
În cadrul acestei forme de control, instanțele judecătorești nu vor putea verifica aspecte legate de oportunitatea emiterii actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dacă dreptul de
apreciere a fost exercitat de către organul emitent cu respectarea legii. Astfel, instanțele de contencios administrativ vor condamna organul administrativ care și-a exercitat dreptul de apreciere cu abuz de putere sau dacă dreptul de apreciere s-a materializat într-un refuz nejustificat.
2.4 Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc asupra actelor
emise de organele administrației publice
Controlul judecătoresc se desfășoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activități executive a statului. El vizează formele concrete ale acestei activități cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operațiunile tehnico-materiale și fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiază de norme juridice specifice care reglementează într-un anumit mod soluționarea litigiului respectiv dedus judecății. Astfel, litigiile de natură civilă și comercială (izvorând din contracte sau din fapte ilicite) se soluționează după regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de muncă după normele dreptului muncii, etc. În studiul nostru interesează numai modul în care se înfăptuiește controlului judecătoresc asupra actelor administrative, categorie principală a actelor juridice ale administrației publice, și asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de altă natură ale administrației formează obiectul preocupărilor altor ramuri de drept. Pe de altă parte, conform reglementării actuale în vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative și contractele (administrative) încheiate de autorități pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea de lucrări de interes public, prestarea serviciilor publice, precum și achizițiile publice. Litigiile de natură administrativă, deși distincte de litigiile având o altă natură juridică, intră, sub aspect procesual, în categoria litigiilor civile, în sensul larg al noțiunii, prin opoziție cu cauzele penale, ceea ce nu înseamnă că ele nu se diferențiază de litigiile civile propriu-zise (în sensul restrâns al noțiunii).
1. O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative și a faptelor asimilate acestora cu excluderea operațiunilor tehnico-materiale, a altor acte și fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voință prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuții de realizare a puterii de stat – și nu ca persoană juridică de drept privat (civil), – inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public.
2. Controlul judecătoresc se desfășoară asupra tuturor autorităților administrative centrale, teritoriale și locale.
3. Controlul judecătoresc vizează verificarea legalității actelor și faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepțional în activitatea instanțelor, ca, de exemplu, în cazul suspendării de către acestea a unor măsuri administrative în litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau în ipoteza unor cauze care ar exclude răspunderea juridică a administrației pentru măsurile dispuse (un asemenea caz îl reprezintă forța majoră).
4. Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv, nefiind singura formă de control asupra administrației, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicțional exercitat asupra administrației și de alte organe jurisdicționale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său.
5. Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente și nu a unor măsuri viitoare, putând fi și anterior sau concomitent față de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desființează.
6. Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicție în sensul că instanța de judecată, deși poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuși emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuțiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative și de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotărârea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită totuși actul administrativ necesar.
7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenței generale de verificare a legalității oricărui act administrativ, cu excepțiile legale, și a competenței speciale privind verificarea anumitor acte administrative și fapte determinate.
8. Controlul judecătoresc se desfășoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicțional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor și independența judecătorilor, declanșată de sesizarea instanței de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trăsături includ litigiul administrativ în categoria litigiilor civile în sensul larg al noțiunii. Pe de altă parte, această procedură este complet diferită de cea administrativă caracterizată prin subordonarea față de autoritatea de stat precum și a acesteia din urmă față de organele superioare ierarhic.
9. Controlul judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorități de stat, ale puterii legislative sau ale administrației (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative.
Se disting în acest sens mai multe ipoteze posibile.
O primă ipoteză este aceea în care organul administrativ verificând legalitatea actului pretins vătămător îl consideră ca fiind un act legal ori refuză să se pronunțe cu privire la el sau nu se pronunță în termen asupra legalității lui, ceea ce îl îndreptățește pe reclamant să introducă acțiunea în justiție, instanța fiind în drept să verifice legalitatea actului respectiv.
O a doua ipoteză vizează cazul în care în urma verificării administrative prealabile, organul administrativ desființează actul caz în care instanța nu mai poate fi sesizată deoarece actul administrativ nu mai există. Acțiunea în justiție fiind fără obiect. Dacă totuși desființarea actului a antrenat sau nu a putut înlătura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanța poate fi sesizată.
A treia ipoteză este aceea în care, după sesizarea justiției organul administrativ dispune desființarea actului. Această măsură nu poate împiedica instanța să-și realizeze controlul jurisdicțional întrucât prin desființarea administrativă ilegalitatea actului este dovedită, ceea ce ușurează judiciar constatarea nevalabilității sale, urmând a se soluționa, eventual, numai cererea de despăgubiri și cheltuielile de judecată. Aceeași este soluția și când desființarea administrativă intervine după pronunțarea hotărârii prin care instanța respinge cererea de chemare în judecată a celui vătămat prin acte administrative dar înainte de soluționarea căii judiciare de atac. În această ipoteză instanța superioară, considerând legalitatea actului administrativ dovedită, se va pronunța asupra celorlalte capete de cerere. Față de această opinie se poate formula rezerva că desființarea actului administrativ de către administrație, după sesizarea justiției, este irelevantă, sub aspectul efectelor actului, și că atâta timp cât există un litigiu având ca obiect un act administrativ respectivul act se suspendă, fie de drept fie pe cale judiciară, pe durata litigiului astfel încât autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece în caz contrar ar dispune și cu privire la obiectul acțiunii judiciare în care figurează ca pârât.
Ultima ipoteză este aceea a respingerii acțiunii în justiție urmată de desființarea actului administrativ dispusă de organele administrației. Se consideră că o asemenea desființare nu poate interveni întrucât s-ar înfrânge autoritatea lucrului judecat, a hotărârii instanței care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ. Considerăm că respingerea acțiunii judiciare nu transformă actul executiv într-un act irevocabil obligând administrația la menținerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeași categorie ar fi conferită după cum actul a fost sau nu atacat în justiție, ceea ce legal este inadmisibil, întrucât categoria actelor administrative irevocabile este strict determinată. De aceea administrația va putea să-și desființeze actul și după respingerea unei atari acțiuni în justiție. Cât privește autoritatea lucrului judecat ea nu vizează actul administrativ ci hotărârea judecătorească în sensul că reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la același act administrativ, pentru aceleași considerente și față de același organ pârât o nouă acțiune în justiție. Dacă ulterior respingerii acțiunii operează o desființarea administrativă a actului reclamantului va putea introduce o acțiune cu privire la înlăturarea vătămărilor, repararea prejudiciilor care se mai mențin după această desființare ori obligarea pe cale judiciară a administrației la luarea măsurilor corespunzătoare ori chiar solicitarea anulării judiciare a măsurii de desființare administrativă a actului.
Controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor administrative si asupra celor asimilate acestora, iar nu și asupra celorlalte activități ale organelor administrației publice.
Controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităților administrative: guvernamentale, autonome, locale si asupra instituțiilor de interes public, în ceea ce privește legalitatea actelor administrative emise sau adoptate. Mai mult, așa cum am amintit, controlul judecătoresc vizează actele administrative emise si de autorități aparținând puterii legislative și puterii judecătorești, supuse regimului de drept administrativ.
Controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor administrative supuse controlului, nu și oportunitatea sau eficiența acestora.
Controlul judecătoresc este exercitat ulterior adoptării sau emiterii actului administrativ și se desfășoară pe baza unei proceduri speciale.
Controlul judecătoresc are un caracter subsidiar, în sensul că este precedat de o procedură prealabilă în fața organelor administrației publice: recursul grațios, recursul ierarhic sau o jurisdicție administrativă specială, în cadrul căreia actul administrativ poate fi retras sau desființat de către organul emitent sau organul competent al administrației publice.
2.5 Modalitățile de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative
2.5.1 Controlul exercitat de către instanțele judecătorești asupra legalității
actelor administrative pe calea acțiunii directe
Legea contenciosului administrativ reprezintă noul cadru juridic general în temeiul căruia instanțele judecătorești sunt competente să cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive care prin actele și faptele lor vătăma drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice și juridice. În literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 și a Legii nr. 29/1990, în prezent abrogată, au fost enunțate și analizate condițiile introducerii acțiunii împotriva actelor administrative ilegale și care, considerăm, că se regăsesc, în parte dar cu unele schimbări, și în cazul noii reglementări și anume: condiția ca actul atacat în justiție să fie un act administrativ; prin respectivul act să se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul să provină de la o autoritate administrativă; anterior introducerii acțiunii în justiție să se fi împlinit procedura administrativă prealabilă; acțiunea să fie introdusă în termen; precum și două condiții negative constând în faptul că actul atacat în justiție să nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanșarea acestei forme de verificare nu trebuie să se prevadă expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ în activitatea instanțelor de judecată. În cele ce urmează vom examina numai condițiile afirmative ce se cer a fi întrunite în cadrul acțiunii (directe) în anularea actelor administrative.
1. O primă condiție pentru declanșarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat să fie un act (de drept) administrativ, adică acea manifestare de voință a administrației producătoare de efecte juridice și emisă în mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investită cu atribuții de exercitarea puterii, în caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură (civilă, de muncă, judiciară, etc.) el nu va putea fi supus controlului judecătoresc în condițiile prezentei legi, ci, eventual, în condițiile dreptului comun sau ale unor legi speciale. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizări în acest sens atunci când definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Pe de altă parte, aceeași lege dă o altă accepțiune noțiunii de act administrativ datorită rațiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control judiciar.
În primul rând, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere) ale unei autorități. De asemenea, sunt asimilate autorităților publice (art. 2/1 lit. b) și persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci când, potrivit legii, au obținut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
În al doilea rând, se exclud, în accepțiunea legii în cauză, actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară (art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 5/1 lit. a), precum și actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b).
În al treilea rând, aceeași lege nu mai asimilează, ca și reglementarea precedentă a Legii nr. 1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administrației de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege, ceea ce denotă o netă delimitare, în concepția legiuitorului, a actelor juridice de faptele material-juridic, asimilând însă, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu răspunde petiționarului în termenul prevăzut (de legea în cauză sau de alte legi), ceea ce contribuie, în linii mari, la asigurarea unității de regim juridic procedural al controlului judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative(art. 2/1 lit. e teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 și art. 8/1 teza a II-a).
În sfârșit, vrând să elimine orice dubii asupra activității executive, sunt asimilate (art. 18/1) actelor administrative și certificatele, adeverințele, precum și orice alte înscrisuri la a căror eliberare administrația poate fi obligată, instanța judecătorească având căderea de a se pronunța (art. 18 alin. 2) și asupra legalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza emiterii sau încheierii, adăugăm noi, a actului supus judecății (verificarea acestora din urmă realizându-se. desigur, pe cale incidentală, doar odată cu actul administrativ).
Deși în lege s-a prevăzut că actul administrativ atacat în justiție (art. 2/1 lit. c) poate să fie atât normativ cât și individual, este unanim admis că, de regulă, un act normativ nu poate vătăma în mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu generează, nu modifică și nu desființează raporturi juridice concrete. Dar, deși instanța nu poate verifica pe calea acțiunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanței, ea va putea, totuși, controla pe cale indirectă – prin intermediul oferit de excepția de ilegalitate – legalitatea normei, înlăturând, după caz, actul de reglementare de la soluționarea litigiului ca și cum acesta nu ar fi existat, în sprijinul acestei argumentații invocăm și acele prevederi ale art. 18 alin. 2 din lege în temeiul cărora instanța este competentă să se pronunțe și asupra „legalității actelor… care au stat la baza emiterii actului supus judecății” (în actuala reglementare neexistând referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, așa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967). Totuși, prefectul poate ataca în contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparținând autorităților locale sau județene (art. 123/5 din Constituție, art. 3/1 din Legea 554/2004), în vreme ce Ministerul Public este ținut în exercițiul acțiunii judiciare în contencios numai de actele administrative unilaterale individuale în cazul vătămării unui drept, libertăți ori interes legitim ale persoanelor în cazul excesului de putere ale autorităților, putând ataca pentru același motiv actele administrative normative doar dacă excesul de putere vatămă un interes legitim public (art. 1/5 și 6).
Considerăm că actul administrativ dedus judecății poate fi atât un act intern, cât și un act extern, după cum efectele sale se produc în interiorul sau în afara organului, întrucât nu se condiționează introducerea acțiunii în justiție de locul unde se produc efectele vătămătoare, ci de persoanele (fizice sau juridice) lezate în drepturile lor. Desigur în mod obișnuit persoanele sunt vătămate în drepturile lor prin acte de administrație externă, cu efecte în afara organului, asupra terților, dar și acte de administrație internă pot leza personalul propriu al autorităților administrative. De altfel, legea nu condiționează, în acest sens, introducerea acțiunii în justiție de lipsa calității de funcționar al reclamantului concomitent de lipsa calității de autoritate publică la care acesta funcționează, în persoana pârâtului.
Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioară (art. l alin. l din Legea nr. 1/1967), nu mai condiționează exercitarea acțiunii judiciare de existența caracterului ilegal al actului administrativ atacat. Neinserarea acestei condiții este cât se poate de binevenită pentru că, de regulă, stabilirea legalității sau ilegalității nu este o problemă procesuală prealabilă ea putându-se constata numai pe parcursul și, mai ales, în urma soluționării litigiului. Pe de altă parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii să producă vătămarea unui drept, mai ales cu ocazia executării sale. În sfârșit, condiționarea introducerii acțiunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalității actului contestat s-ar putea manifesta în practică ca o sarcină deosebit de dificilă pentru reclamant care, de regulă este un terț din afara administrației, necunoscător sau lipsit de posibilități de acces și documentare asupra mecanismelor decizionale executive, în mod firesc pentru reclamant, în cadrul procesului, este suficientă doar simpla dovedire a vătămării unui drept al său recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia că legea în cauză ar fi reglementat un regim juridic de răspundere obiectivă, bazat pe lipsa vinovăției administrative, deoarece culpa organului pârât este prezumată prin însăși vătămarea suferită de reclamant. Într-adevăr, acesta din urmă se limitează doar la dovedirea vătămării putând să-și exercite acțiunea procesuală chiar împotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii sale (arată art. 16/1 din lege).
În privința operațiunilor tehnico-materiale care însoțesc actele administrative „instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității … operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății” (art. 18 alin. 2). Această prevedere face cuvenita distincție între actele juridice și acele acțiuni (acte sau fapte) nejuridice de ordin material sau procedural consacrând astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalității lor. De altfel, și sub sistemul vechii reglementări, chiar în lipsa unor prevederi legale, literatura și practica judiciară au considerat că dacă aceste operațiuni au un caracter ilegal și constituie condiții de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificată de instanță odată cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal sau faptului dedus judecății.
Dacă însă un asemenea act sau fapt administrativ lipsește aceste operațiuni nu vor mai putea fi cenzurate judiciar în temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dacă totuși prin ele au fost cauzate vătămări (de exemplu, s-a produs demolarea unei construcții numai în temeiul avizului tehnic al biroului de arhitectură și sistematizare, în lipsa deciziei administrative) controlul judiciar al operațiunilor se va face cadrul litigiului soluționat după regulile dreptului comun ori a legilor speciale.
Poate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare cât mai completă a ipotezei normei – de la art. 18 teza finală din lege -, cât și pentru acuratețea formulării legislative ca în textul normativ să se fi prevăzut că puterile instanței judecătorești cuprind și verificarea operațiunilor administrative care au stat la baza executării actul administrativ dedus judecății, dat fiind faptul că, în ultimă instanță, operațiunile de punere în executare și executarea propriu-zisă a actelor juridice produc, de cele mai multe ori, efectiva vătămare a drepturilor sau că și prin modul de executare a unor acte, chiar legale, se pot vătăma drepturi. O asemenea prevedere, introdusă în lege, ar fi întregit și acele dispoziții ale ei (art. 14 alin. l) în conformitate cu care „pentru a se preveni producerea unor pagube iminente persoana vătămată poate cere instanței să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Pe de altă parte, legiuitorul a omis, din păcate, să includă și acele acte administrative sau operațiuni administrative care au stat la baza „încheierii” contractelor administrative, ca fiind și ele susceptibile de cenzurare judiciară, e drept, incidentală și conexă, cu acțiunea principală.
Constituția revizuită (art. 126/6 teza ultimă) permite, cu titlu de excepție, cenzurarea în contencios a vătămărilor produse prin ordonanțe ale guvernului sau prin dispoziții ale unor ordonanțe declarate neconstituționale. În dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua reglementare în materie a prevăzut că persoana vătămată prin asemenea acte introduce acțiunea la instanța de contencios însoțită de excepția de neconstituționalitate (art. 9/1), iar instanța, astfel sesizată, dacă apreciază că excepția întrunește condițiile legale (art. 29/1 și 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, modificată și republicată) sesizează, prin încheierea motivată, instanța constituțională, suspendând soluționarea cauzei de fond, în așteptarea verdictului acestei curți.
2. O altă condiție de admisibilitate a introducerii acțiunii în justiție împotriva actelor administrative este aceea că respectivele acte să vateme drepturile recunoscute de lege reclamantului, persoană fizică sau juridică. Prin revizuirea adusă Constituției în anul 2003 s-a lărgit sfere vătămării produse și asupra interesului legitim (art. 52/1), iar noua lege a prevăzut că acesta poate fi atât individual cât și normativ.
Prima precizare se referă la faptul că, deși legea a făcut mențiunea respectivă în parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgând din lege sau din acte normative emise în baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot în cadrul sau pe temeiul legii, dar în baza unor raporturi juridice ce izvorăsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). Altfel spus, existenței dreptului trebuie să-i corespundă o îndatorire din partea administrației de a avea o anumită conduită care poate consta dintr-o acțiune (de a întreprinde ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit să se fi format în cadrul unui raport juridic concret, astfel încât el să fie opozabil numai între părțile acestuia, el putând exista în afara lui fiind suficientă simpla consacrare a existenței sale recunoscute de lege și dovedirea vătămării produse prin conduita activă (de emitere a actului) din partea administrației.
Existența dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie el și legitim, ci trebuie să rezulte din consacrarea sa legală, iar vătămarea lui să fie rezultatul neîndeplinirii unei obligații legale corelative interesului ocrotit în persoana reclamantului, ori consecința unei conduite active de împiedicare, limitare sau chiar de suprimare a exercițiului său de către o autoritate administrativă. În această categorie a acțiunilor vătămătoare, derivând din manifestările cu intenție juridică ale administrației, intră acte juridice care conferind drepturi unora vatămă drepturile altora, cele care instituie obligații considerate vătămătoare pentru drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprimă (anulează, revocă ori suspendă) drepturi preexistente, indiferent că acțiunile executive sunt contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor în cauză sau de terți vătămați prin ele în drepturile lor. Totuși, prin revizuirea Constituției (art. 52/1) și interesul poate fi invocat în contencios cu condiția legitimității sale, ceea ce este la aprecierea instanței de judecată, acest interes putând fi atât public, cât și privat. În aprecierea noastră, extinderea obiectului acțiunii în contencios de la dreptul subiectiv lezat și asupra interesului legitim vătămat este complet nejustificată, întrucât conferă instanței un drept de apreciere care, în cele mai multe cazuri, excede competenței sale firești, incluzându-i atribuții de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu numai de legalitate, ceea ce înseamnă practic amestec în sfera executivului și chiar substituirea în competențele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil chiar pentru un adept al teoriei moderne al principiului separației și al echilibrului, dacă nu chiar a conlucrării și controlului puterilor în stat.
Într-adevăr, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca în acest sens, ne mulțumim să ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim făcută de lege (art. 2/1 lit. o) care în cazul celui privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat” iar în privința celui public (art. 2/1 lit p) este cazul realizării unui drept fundamental exercitat în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”.
Este vizibil că nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, deoarece am șterge distincția dintre acest concept și interes, pentru că dacă este adevărat că în orice drept subiectiv regăsim un interes legitim consolidat juridic, inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora îndatorați prin obligația corelativă, în cazul simplului interes, fie și legitim, definirea lui trebuie să pornească de la avantajul pe care-l consacră în persoana titularului, corespunzător unei nevoi a acestuia sau a altuia, avantaj pe care dorește să-l consolideze prin recunoașterea sa de către ceilalți, inclusiv, după caz, pe cale legală, iar împiedicarea exercitării acestuia ori nerecunoașterea lui constituie temei de a declanșa o acțiune juridică în acest scop.
Desigur interesul pentru a fi legitim trebuie să fie în acord cu legea, cu bunele moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din jur, colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept și celei publice, indiferent de natura sa.
Dacă însă actul administrativ atacat este expresia materializată a unui drept de opțiune din partea administrației întrucât legea îi permite o anumită marjă de apreciere (de exemplu, în selectarea candidaților pentru funcție) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act juridic (de exemplu, dintre mai mulți solicitanți egal îndreptățiți ce întrunesc condițiile legale), reclamantul nu va mai putea invoca vătămarea dreptului ci numai a unui interes sau a unei vocații, el ne mai dispunând de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de căile administrative de atac, exceptând cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform revizuirii aduse art. 52/1 din Constituție și de Legea nr. 554/2004.
În privința naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vătămat este de făcută precizarea că aceasta nu trebuie să fie neapărat administrativă, dreptul sau interesul putând aparține diferitelor ramuri de drept, dar vătămarea lui sau împiedicarea exercițiului său sunt în exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administrației chiar dacă aceasta nu este într-un raport juridic direct cu titularul său, neputând cenzura legalitatea dreptului invocat sau a interesului lezat.
O a doua precizare are în vedere faptul că reclamantul, conform textului legal (art. 1 alin. 1), pentru a putea introduce acțiunea trebuie „să se considere vătămat” în drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele sale legitime. Într-adevăr, s-a părea că „ad literam” legea nu cere existența unei vătămări efective a dreptului (așa cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea – anterioară – nr. 1/1967) pentru un atare demers procesual. Având însă în vedere că răspunderea administrației nu se poate angaja decât prin îndeplinirea condițiilor generale ale oricărei răspunderi, între care figurează și fapta ilicită, în cazul de față actul administrativ contestat, și rezultatul acestuia, respectiv vătămarea produsă, înseamnă că și în situația pusă în discuție lezarea dreptului (drepturilor) trebuie să fie actuală și certă, iar nu viitoare și eventuală (aceste două ultime aspecte, ca și întinderea despăgubirilor pretinse, fiind discutabile doar în cazul producerii și a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscută încă de cel vătămat). Desigur, rămâne o problemă procesuală, de probațiune, dovedirea efectivă a vătămării în cadrul litigiului dedus judecății. Oricum, reclamantul va trebui să dovedească faptul că prin atitudinea administrației a fost vătămat și că această vătămare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele legitime, nefiind suficientă, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vătămări, ca simplă reprezentare nefundamentată. Oricum, Consituția (art. 52) face referire la „persoana vătămată” tranșând problema în discuție.
3. O altă condiție a introducerii acțiunii în justiție este aceea a provenienței actului astfel atacat de la o autoritate (administrativă) publică (conform art. 52/1 din Constituție).
O primă constatare ce rezultă, după cum s-a mai arătat, din prevederea legală expresă (art. 1 alin. 1), este aceea că actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat aparținând chiar statului sau unităților sale administrativ – teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise în realizarea unei activități de natură administrativă (de exemplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societăți comerciale, deoarece numai o autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru actele sale de acest gen. Conform Constituției orice autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru actele sale administrative (art. 52), astfel încât sfera autorităților publice posibile a fi chemate în judecată s-a lărgit foarte mult, cuprinzând practic toate puterile publice, precum și alte autorități neincluse în cele trei categorii.
În al doilea rând, nici actele juridice unilaterale (care nu aparțin categoriei actelor civile) ale unor organizații, societăți, asociații, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele subiecte de drept emitente ale acestor manifestări de voință nu au calitatea de autorități (publice), chiar dacă prin conducerea lor pot emite în mod unilateral acte juridice uneori cu efecte chiar față de terți.
În al treilea rând, dacă o autoritate, reprezentând statul sau unitățile administrativ – teritoriale, în calitate de persoană juridică emite sau încheie acte de gestiune or pentru administrarea patrimoniului său privat prin care ar putea vătăma drepturile recunoscute legal sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi chemată în justiție în temeiul Legii contenciosului administrativ (a se vedea în acest sens art. 2 lit. c din lege).
Problema devine ceva mai complexă în cazul regiilor autonome (ale statului sau autorităților locale) organizate ca persoane juridice, mai ales în domenii de interes național, cum sunt de exemplu, transporturile, telecomunicațiile, producția și distribuirea energiei electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport în comun, etc.
Într-adevăr, în acest caz respectivele organizații, dată fiind importanța socială deosebită a activității desfășurate, ar putea fi puse în situația de a emite acte juridice unilaterale cu caracter individual – fără consimțământul celeilalte părți a raportului juridic și nu în calitatea de persoană juridică civilă – necesare bunei organizări și desfășurări a activității proprii, uneori în temeiul unor dispoziții (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fără ca manifestările de voință respective, producătoare de efecte juridice, să fie simple acte de gestiune sau de administrare a propriului patrimoniu, dar cu consecințe asupra unor terți ale căror drepturi sau interese pot fi, prin aceasta, vătămate.
Într-o asemenea situație din analiza manifestării de voință – făcute cu intenția de a produce efecte juridice – trebuie să rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimțământului (acordului de voință) a celeilalte părți din raportul juridic. De asemenea, trebuie să mai rezulte că subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoană juridică, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de organizații, cu tot conținutul lor patrimonial, constituind expresia unei hotărâri de autoritate în domeniul respectiv (necesară, de exemplu, ordinii și siguranței în circulația feroviară, în distribuția energiei electrice, etc.), în afara raporturilor civile, comerciale sau de muncă bazate pe contractele în cauză. În acest caz respectivele acte întrunind toate trăsăturile actelor administrative și provenind de la o autoritate sau instituție executivă a statului ori de la o regie autonomă pot fi atacate în justiție – în temeiul Legii contenciosului administrativ – atunci când au vătămat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, – cu condiția ca să nu existe instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control judiciar. Mai mult, dacă o asemenea manifestare, de voință unilaterală provine de la o autoritate ierarhic superioară celei aflate într-un raport civil, de muncă, comercial, etc., și care nu se găsește într-o relație juridică concretă cu cel vătămat însă asupra căruia dispoziția superioară impietează lezând drepturi sau interese, actul este cenzurabil conform contenciosului administrativ. Noua lege (art. 2/1 lit.b) a contenciosului a dat o extindere considerabilă, din motive procesuale specifice, noțiunii de autoritate publică definind-o ca reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ – teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, asimilând acesteia persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
4. O altă condiție necesară introducerii acțiunii în justiție este aceea a îndeplinirii procedurii administrative prealabile demersului judiciar și care constă în îndatorirea petentului de a se adresa autorității emitente a actului administrativ, înaintea exercitării căii judiciare, autoritate obligată să rezolve plângerea prealabilă pentru a evita, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu. Cel lezat se va adresa organului emitent în termen de cel mult 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul pretins vătămător, iar acesta din urmă, la rândul său, are îndatorirea de a soluționa reclamația într-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petiției (art. 7 alin. 1). În cazul în care reclamantul nu este mulțumit de rezolvarea administrativă dată în cauză va putea sesiza instanța de judecată într-un nou termen de 6 luni de la comunicarea soluției date reclamației (art. 11/1 lit. a), iar dacă s-a adresat și autorității administrative ierarhic superioare celei emitente termenul de 30 de zile curge de la data comunicării soluției de către autoritatea supraordonată (art. 7/1 teza ultimă). În toate cazurile, introducerea cererii la instanța de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere (art. 11/2).
O primă precizare care se impune este aceea că distingem un termen procedural de 30 de zile până la care reclamantul se va putea adresa administrației în vederea rezolvării reclamației sale. Acesta este un termen limită prin a cărui depășire de către reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instanța de judecată, deși nu pierde exercițiul căilor administrative de atac obișnuite. Totuși, pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate introduce și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripție (art. 7/7).
Cu toate că legea nu prevede forma – scrisă sau orală – în care cel ce se consideră vătămat se poate adresa administrației, credem că solicitantul poate utiliza orice modalitate de înaintare a plângerii (prin înscris transmis sau depus, ori prin formularea verbală consemnată în cadrul audienței), cu condiția să poată dovedi conținutul și, mai ales, momentul aducerii la cunoștință a reclamației sale. Plângerea prealabilă este petiția prin care se solicită autorității publice eminente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ în vederea revocării acestuia (art. 2/1 lit. i).
Deși legea prevede expres (art. 7 alin. 1) de când curge termenul necesar introducerii reclamației administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat, consideram totuși că el are ca punct de plecare momentul efectiv al luării la cunoștință a (conținutului) actului de către cel căruia i se adresa și care solicită, ulterior, anularea lui, iar nu data expedierii înscrisului constatator al manifestării de voință administrative. Desigur, nu sunt excluse și alte posibilități de încunoștințare cum sunt, de exemplu, comunicarea verbală directă sau, mai rar, publicarea actului individual, oricum în cadrul litigiului dedus judecății trebuind să se facă dovada efectuării comunicării și mai ales cea a momentului luării la cunoștință a actului pretins vătămător. Comunicarea trebuie făcută de către organul emitent al actului iar nu de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de punere în executare, întrucât orice altă comunicare este lipsită de relevanță. Ea se va face personal celui în cauză și trebuie să constea în aducerea la cunoștință a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a măsurii luate (executate) prin acel act. În cazul persoanelor juridice comunicarea nu se va face prin afișarea la sediu, ci prin predarea înscrisului la registratură confirmată prin aplicarea ștampilei sau prin semnătura persoanei de serviciu având asemenea atribuții de primire a corespondenței.
Pe de altă parte, împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza administrația are în vedere data la care petentul s-a adresat administrației și care poate reprezenta momentul expedierii reclamației, a înregistrării acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă, ori data luării la cunoștința efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamația a fost formulată oral (și consemnată în scris ca atare) ori depusă în scris în cadrul audienței la autoritatea respectivă.
În cazul procedurii administrative prealabile judecății și care vizează introducerea plângerii prealabile (reclamației) s-au mai prevăzut (art. 7/3 și 6) și alte situații de implicare a unor subiecte de sezină precum:
terțul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administrația în termen de 6 luni de la data emiterii actului;
părțile contractante din contractele administrative care vor adresa plângeri prealabile în cazul acțiunilor având ca obiect aceste convenții respectivele petiții vor avea semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile din Codul de procedură civilă (art. 7/6).
Același termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile rămâne valabil și pentru reclamantul care nu optează pentru procedura administrativ jurisdicțională pusă la dispoziția sa de legea specială.
În sfârșit, în cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public și Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau a celor care sunt vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, inclusiv a celor care invocă excepția de nelegalitate (art. 4/2) nn este obligatorie procedura prealabilă (art. 7/5).
Cea de-a doua precizare are în vedere termenul în care autoritatea administrativă este obligată să rezolve reclamația, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin această dispoziție a legii (art. 7 alin. l) se creează un regim juridic general și unitar sub aspectul termenului de soluționare a reclamației administrative preprocesuale indiferent de existența unor alte termene comune sau speciale. Față de prevederile inițiale comune (art. 11 din Legea nr. 1/1978, în prezent abrogate) conform cărora reclamațiile, propunerile și sesizările trebuiau rezolvate în termen de 40, 30 și 20 de zile – în funcție de nivelele organizării de stat sesizate – prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. În cazul petiției administrative, diferențierile de durată în soluționarea administrativă nu mai rămân valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petiționare, inclusiv cererile (care se vor rezolva în intervalul de timp prevăzut de legea cadru în vigoare – Ordonanța de Guvern nr. 27/2002 – sau în baza unor dispoziții speciale), cât și pentru acele reclamații vizând acte administrative nesusceptibile de calea judiciară de atac prevăzută de Legea contenciosului administrativ.
Cea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil acțiunii judiciare are în vedere faptul că legea în discuție obligă la promovarea căilor administrative de atac cu respectarea nivelelor ierarhice. Într-adevăr, reclamantul este obligat să se adreseze mai întâi organului emitent, dar are și facultatea de a se putea îndrepta și la organul ierarhic superior autorității emitente, caz în care termenul de sesizare a justiției va curge începând cu comunicarea dată de către această ultimă autoritate în urma soluționării reclamației.
În practică se poate ivi situația în care autorul reclamației să se fi îndreptat la un alt organ de stat decât autorul actului ori să fi sesizat numai organul superior celui emitent. În acest caz, în conformitate cu prevederile Ordonanței nr. 27/2002 (art. 6/4), întrucât problemele ridicate intră în competența altor organe reclamația, greșit introdusă, va fi trimisă, din oficiu, acelora spre rezolvare în termen de 5 zile. Vor deveni aplicabile prevederile de incompatibilitate conform cărora scrisorile și reclamațiile îndreptate împotriva unei persoane nu se cercetează și se rezolvă de către persoana în cauză sau de către un subordonat al acesteia, trebuind, pe cale de consecință, încredințate superiorilor ierarhici, dar, inaplicabile aceleași prevederi atunci când chiar actele conducerii autorității sunt contestate, întrucât în materia contenciosului administrativ există îndatorirea legală de a sesiza în prealabil chiar organul emitent, indiferent de faptul că autoarea actului juridic contestat este chiar conducerea acelui organ și nu un funcționar din subordinea ei.
Termenul de 30 de zile în care administrația trebuie să rezolve reclamația se socotește împlinit în intervalul de timp corespunzător scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentând luarea la cunoștință de către autoritatea de stat (înregistrarea corespondenței, prezentarea reclamației în cadrul audienței etc.), până la momentul expedierii comunicării sau, mai rar, a luării la cunoștință de către reclamant a soluției date (prin comunicarea la sediul autorității, publicarea soluției, etc.) ori pur și simplu la împlinirea termenului de 30 de zile – necesar soluționării – neurmată de comunicarea soluției întrucât reclamația nu a fost rezolvată ori s-a neglijat expedierea comunicării.
5. O altă condiție pentru exercitarea acțiunii judiciare având ca obiect actele administrative vătămătoare o reprezintă introducerea acesteia în termenul procesual de 6 luni, distingându-se mai multe situații.
În primul rând, acest termen se calculează de la comunicarea rezolvării nefavorabile de către organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul luării la cunoștință de către reclamant a soluției date de autoritatea executivă.
În al doilea rând, dacă cel vătămat s-a adresat cu reclamația și organului ierarhic superior celui emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuată de către acesta. Desigur, legea a avut în vedere ipoteza în care reclamantul a urmat, după sesizarea organului emitent, calea recursului ierarhic, ulterioară primei solicitări rezolvate nefavorabil. Cum într-o astfel de situație suntem în prezența unei alte reclamații adresate altui organ este și firesc să curgă un nou termen de soluționare administrativă și, implicit, de sesizare procesuală ale cărui momente sunt posterioare față de prima reclamație. Nu este exclusă posibilitatea ca reclamantul să se adreseze concomitent celor două organe administrative, cel emitent al actului și organului superior, cu reclamații similare în conținutul lor. În situația în care organul superior nu-și declină competența în favoarea celui subordonat, reținând solicitarea spre rezolvare ar putea exista un decalaj între momentele de comunicare ale soluționări date de cele două organe, punându-se problema determinării momentului de la care trebuie să se calculeze termenul de 6 luni necesar sesizări instanței de judecată. De regulă, cum organele ierarhice au nevoie de o perioadă de timp mai lungă pentru soluționarea unei reclamații înseamnă că din momentul comunicării efectuate de ele începe să curgă termenul de sesizare a instanței, ceea ce este în deplină concordanță cu prevederile legii. Dacă însă, dimpotrivă, răspunsul nefavorabil parvine mai întâi de la organul superior și, ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urmă va trebui socotită punct de plecare în calcularea termenului de sesizare a justiției, fiind în favoarea reclamantului.
Problema devine mai complexă în situația în care reclamantul ar fi în prezența a două rezolvări contradictorii, din care una favorabilă iar alta defavorabilă, date reclamațiilor sale. Într-o atare împrejurare se va avea în vedere care organ și ce soluție a emis. Într-adevăr, dacă organul subordonat a soluționat nefavorabil iar cel ierarhic superior a dat o rezolvare satisfăcătoare, petentul nu are, de regulă, motive temeinice pentru introducerea acțiunii judiciare, deoarece în virtutea raporturilor administrative de subordonare și în baza atribuțiilor de conducere, coordonare, îndrumare și control, soluția de nivel superior se va impune față de cea de nivel inferior, exceptând situația competențelor exclusive ale organelor subordonate. În ipoteza contrară, respectiv în cazul în care soluția organului ierarhic superior este nefavorabilă, comparativ cu cea dată de autoritatea subordonată, reclamantul va fi în măsură să se adreseze justiției din momentul comunicării soluției ierarhice nefavorabile chiar dacă acesta ar fi anterior față de data comunicării favorabile din partea organului subordonat. O asemenea soluție procesuală se impune în baza acelorași considerente, și anume posibilitatea ca decizia administrativă superioară să desființeze soluția de nivel inferior, lăsând-o fără eficiență juridică.
În al treilea rând, sesizarea instanței de judecată se va face tot în termen de 6 luni și în cazul în care autoritatea administrativă sau cea ierarhic superioară nu rezolvă reclamația în termen de 30 de zile, adică fie comunică refuzul de a soluționa favorabil (art. 6/1 lit. a), fie nu comunică soluția dată (art.11/1 lit. b),ori o comunică peste acest interval. Ipoteza pusă în discuție, cu toate variantele ei posibile, nu se confundă cu situația refuzului nejustificat ori cu nerezolvarea în termen a unei cereri adresate administrației (prev. de art. 2 alin. 1, lit. g,h), deoarece cazurile sunt net distincte; primul aspect vizează o reclamație nerezolvată favorabil și care privește un act administrativ existent care a vătămat un drept, pe când cel de al doilea se referă la o cerere nesoluționată în termen sau a cărei soluționare se refuză în mod nejustificat, ultimele două situații vizând un drept ce urmează a fi satisfăcut tocmai prin emiterea unui act, astfel încât nesoluționarea petiției în termen este un fapt ilicit asimilat refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. De aici și diferența de regim juridic procesual al acțiunilor în justiție între cele care vizează anularea actelor administrative pretins vătămătoare și cele în obligarea autorităților executive la emiterea unor acte sau la realizarea unor măsuri.
În toate cazurile introducerea cererii împotriva administrației la instanța de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere. Analiza raportului dintre cele două termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la comunicarea soluției administrative date reclamației și de la care poate fi sesizată instanța de judecată, și cel maxim de un an, până la care poate fi introdusă acțiunea judiciară, impune unele precizări.
Prima precizare are în vedere faptul că termenul de 6 luni până la care se poate sesiza instanța de judecată de la comunicarea soluției administrative nefavorabile date reclamației reprezintă un termen minim, înăuntrul căruia justiția poate fi sesizată în mod obișnuit, în caz contrar, adică al introducerii acțiunii peste această limită, instanța trebuind să respingă cererea de chemare în judecată ca fiind prescrisă.
O a doua precizare are în vedere faptul că în ipoteza în care autoritatea administrativă, la care s-a introdus reclamația, prelungește, în temeiul legii, durata de soluționare încunoștințând sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot în cadrul unui termen legal de soluționare executivă înăuntrul căruia instanța de judecată nu poate fi, de asemenea, sesizată. Sesizarea justiției se va putea face într-un astfel de caz numai luând în calcul data expirării ultimei prelungiri legale urmată sau nu de comunicarea soluției, și de la care se va calcula perioada de 6 luni în care poate opera sesizarea judiciară.
O a treia precizare se leagă de termenul maxim de un an ca limită superioară până la care se poate introduce acțiunea judiciară împotriva actelor administrative După expirarea acestui termen, adică după împlinirea unui an de la comunicarea actului a cărui anulare se cere, acțiunea judiciară trebuie respinsă ca fiind tardiv introdusă, titularul ei decăzând din dreptul de a o mai exercita, operând decăderea (art.11/ 2,5).
În ipoteza în care au fost sesizate prin mai multe reclamații diferite organe administrative competente, inclusiv ierarhice, ori au operat prelungirile legale rezolvării reclamației prealabile sau a fost depășit termenul legal de soluționare administrativă, termenul rămâne tot de un an și își păstrează ca punct de calcul tot data emiterii actului administrativ pretins vătămător. De aici concluzia firească în sensul că prorogarea termenului de sesizare judiciară reduce din acest interval de un an – cu fiecare prelungire sau depășire administrativă – durata efectivă a perioadei afectate introducerii acțiunii judiciare. Dacă, prin absurd, prelungirile succesive ale duratelor de soluționare administrativă ar duce în mod cumulat la depășirea termenului de un an de la data emiterii actului a cărui anulare se cere, cel vătămat va trebui să introducă acțiunea judiciară înainte de împlinirea acestui interval pentru a nu risca decăderea din dreptul său procesual în sens material.
În sfârșit, dacă reclamantul pierde termenul înăuntrul căruia poate sesiza justiția, prin reiterarea cererii sale inițial formulate și adresate administrației ori prin alte reclamații ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar pentru acțiunea sa civilă, cu un nou punct de plecare căci, spre deosebire de administrație, ar putea în acest fel apela în mod nelimitat la justiție, ceea ce este inadmisibil pentru soluționarea raporturilor juridice de drept material.
2.5.2 Controlul indirect exercitat de către instanțele judecătorești asupra
legalității actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate
Controlul indirect reprezintă o formă a controlului judecătoresc diferită de controlul direct deoarece nu se realizează ca urmare a unei acțiuni directe în justiție îndreptate împotriva unui aspect ilegal din activitatea executivă, ci el constă din posibilitatea ca în cursul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ, să poată fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezintă interes pentru soluționarea cauzei.
Controlul judecătoresc indirect se află în strânsă legătură cu excepția de ilegalitate cu care însă nu se confundă. Excepția este un mijloc procedural prin care una din părțile în litigiu sau un alt participant la proces, fără să pună în discuție temeinicia problemei aflate în litigiu dar și fără să o recunoască, solicită instanței de judecată clarificarea unor aspecte aflate în strânsă legătură cu fondul problemei și de care depinde soluționarea litigiului respectiv. Invocarea excepției obligă instanța să se pronunțe cu privire la ea, ceea ce declanșează, într-o formă indirectă, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principală. Deci dacă excepția reprezintă mijlocul procedural ce pune în discuție legalitatea unui aspect din activitatea executivă, întreaga activitate a instanței cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezintă un control judecătoresc indirect.
Controlul judecătoresc indirect are o serie de trăsături:
1) Acest control are un conținut mai larg decât controlul direct deoarece se desfășoară asupra actelor administrative normative și individuale, a faptelor material-juridice și a operațiunilor tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executivă tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin acțiunea directă. Situațiile care se pot ivi sunt următoarele:
a. reclamantul cere, în cadrul acțiunii principale, acordarea de despăgubiri de către organul administrativ pârât pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urmă va invoca, în apărarea sa, un act administrativ individual ca bază legală a măsurii luate. Față de această apărare a pârâtului, care tinde să zădărnicească acțiunea reclamantului, cel din urmă va invoca excepția de ilegalitate a actului administrativ și cu privire la care instanța trebuie să se pronunțe, în acest caz excepția este invocată de reclamant, adică de partea care a introdus acțiunea, dar care este totuși nevoită să se apere față de susținerile pârâtului care tind la zădărnicirea acțiunii principale.
b. de asemenea, există posibilitatea ca examinând, cu ocazia judecării cererii principale introduse în baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, instanța să fie nevoită să verifice și legalitatea dispoziției normative invocată de organul pârât în apărarea sa dar contestată, pe cale excepției, de reclamant. Dacă se constată că respectivul act normativ nu este în concordanță cu legea, instanța, îl va înlătura de la soluționarea litigiului;
c. dacă se introduce o acțiune în justiție împotriva refuzului nejustificat al administrației de a emite un act (de exemplu, o autorizație de construcție a unui imobil) iar aceasta se apără invocând avizul de specialitate al unui organ (serviciul de arhitectură și sistematizare), instanța va avea posibilitatea de a cenzura și legalitatea avizului în cauză.
2) O altă condiție de admisibilitate a excepției invocate este aceea ca ea să prezinte interes în soluționarea cauzei aflate pe rol, având legătură cu fondul cazului. În acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se consideră determinantă în vătămarea dreptului subiectiv, astfel încât instanța să trebuiască să hotărască în ce măsură acel act sau fapt poate fi luat în considerare sau înlăturat de la soluționarea litigiului, existând o legătură indisolubilă între actul sau faptul a cărui ilegalitate se invocă și fondul cauzei. Menționăm că admiterea excepției de ilegalitate atrage înlăturarea actului sau a faptului invocat în apărare, prin neluarea sa în considerare la soluționarea cauzei, ceea ce echivalează cu respingerea apărării ce se baza pe măsura administrativă respectivă.
3) Excepția de ilegalitate poate fi invocată de orice parte în proces, reclamant sau pârât, procuror (dacă participă în cauză), o poate invoca și instanța din oficiu, în virtutea rolului ei activ în stabilirea adevărului obiectiv, spre a o pune în discuția părților, orice terță persoană participantă în proces, de exemplu, funcționarul administrativ introdus în cauză și care poartă răspunderea actului a cărui ilegalitate a fost invocată sau superiorul său ierarhic, participant la proces, și din ordinul scris al căruia s-a emis actul atacat judiciar.
4) Excepția de ilegalitate este o excepție de fond și nu de procedură întrucât se referă la aspecte strâns legate de raportul juridic material dedus judecății, fiind o apărare propriu-zisă. Ea se poate referi atât la conținutul actului administrativ ilegal cât și la condițiile de formă ale acestuia și prin a căror încălcare s-a vătămat un drept subiectiv.
5) Excepția de ilegalitate, fiind o excepție de fond și nu de procedură, se poate invoca oricând în timpul procesului sau în căile judiciare de atac, indiferent dacă cel care o invocă s-a adresat sau nu în prealabil organului administrativ pentru înlăturarea vătămării dreptului său subiectiv.
Invocându-se excepția instanța trebuie mai întâi să se pronunțe asupra ei fiind inutilă cercetarea fondului cauzei strâns legat de actul sau de măsura administrativă a cărei legalitate este contestată. În mod obișnuit instanța nu va putea să unească rezolvarea excepției cu rezolvarea fondului pentru a decide cu privire la ea odată cu pronunțarea hotărârii asupra fondului cauzei (art. 137 c. proc. civ). Numai în mod cu totul excepțional se permite unirea excepției cu fondul, atunci când pentru soluționarea excepției sunt necesare aceleași probe ca și pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regulă, cazul excepției de ilegalitate ce pune în discuție alte aspecte decât cele pentru care s-a pus în mișcare acțiunea civilă.
Dacă instanța de judecată în fața căreia s-a invocat excepția nu este o instanță de contencios administrativ sau dacă este o asemenea instanță nu are competența de a se pronunța, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă, prin încheierea motivată, suspendând cauza.
Noua instanță de contencios astfel sesizată se va pronunța după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților.
Soluția instanței de contencios este supusă recursului în termen de 48 de ore de la pronunțare sau comunicare, și se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare cu citarea părților prin publicitate. În situația în care excepția de legalitate invocată rămâne a fi judecată de aceeași instanță de contencios care judecă și fondul cauzei, dacă instanța găsește că excepția invocată este întemeiată ea o va admite, pronunțând, după caz o încheiere, atunci când dispune amânarea judecății pentru un alt termen sau o hotărâre ori de câte ori admiterea excepției implică respingerea acțiunii. Dacă instanța apreciază că excepția ridicată este neîntemeiată o respinge printr-o încheiere iar judecata continuă, încheierea are un caracter interlocutoriu în sensul că instanța nu mai poate reveni asupra soluției date. Împotriva încheierii se exercită calea de atac numai odată cu fondul (art. 299 c. proc. civ.), dimpotrivă, hotărârea prin care s-a admis excepția poate fi atacata potrivit dreptului comun.
În toate situațiile în care instanța de contencios constată nelegalitatea actului administrativ, instanța în fața căreia s-a invocat excepția va soluționa cauza fără să țină seama de actul a cărui nelegalitate a fost contestată (art. 5/4 din Legea nr. 554/2004).
Formele controlulului judecătoresc indirect sunt următoarele:
a. controlul indirect în baza Legii nr. 29/1990;
b. controlul indirect în baza legilor speciale;
c. controlul indirect general.
Întrucât prin reglementări speciale se prevede posibilitatea declanșării controlului judecătoresc, altul decât cel prevăzut în Legea contenciosului administrativ, trebuie admisă și posibilitatea invocării pe calea excepției a ilegalității unor acte și fapte administrative care vor fi verificate de instanță în mod obișnuit pe cale directă. Regulile pe care instanța trebuie să le aplice în această situație pot fi reguli de drept comun sau reguli speciale în funcție de natura reglementării căii judecătorești principale căreia îi este corelativă calea incidentală.
Astfel, în fața instanței poate fi dedus un litigiu în materie locativă vizând, de exemplu, punerea în executare a unui ordin de repartizare a unei suprafețe locative din fondul social. Cum în această materie se face aplicarea Legii nr. 114/1996 (art. 61) care este sediul reglementării materiei aceasta înseamnă că în soluționarea excepției de ilegalitate nu se cer a fi îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 ci condițiile din dreptul civil comun, în acest sens excepția poate fi invocată de oricine care participă în cauză inclusiv de autorități publice locale, procedura instanțelor neavând caracter special.
O altă ipoteză este aceea în care instanța de judecată, fiind sesizată cu o acțiune în despăgubire ca urmare a respingerii cererii de brevetare a unei invenții, este pusă în situația de a se pronunța cu privire la legalitatea hotărârii comisiei speciale de soluționare a contestațiilor privind invențiile. În această situație orice instanță nu se va putea pronunța cu privire la excepția invocată trebuind să-și decline, din oficiu, competența în favoarea Tribunalului municipiului București singurul competent în soluționarea pe cale principală a litigiilor de acest gen, făcându-se o aplicare a dispozițiilor speciale din Legea nr. 64/1991.
În cursul soluționării unui litigiu, de orice natură, se poate pune, la un moment dat, problema legalității unor acte și fapte administrative, problemă de care depinde stabilirea adevărului obiectiv și soarta litigiului, acte sau fapte pentru care nu există însă posibilitatea controlului judecătoresc direct, nici în baza Legii nr. 554/2004 și nici a altor legi speciale, ori aceste acte sunt exceptate în mod expres de la orice formă de control judiciar. S-ar putea susține că în aceste cazuri excepția de ilegalitate nu ar mai putea fi invocată sau fiind invocată trebuie respinsă, altfel s-ar ajunge, pe o cale ocolită, la eludarea unor prevederi exprese sau tacite care interzic controlul judiciar al unei categorii de acte administrative, în caz contrar instanța și-ar aroga drepturi pe care nu le are.
O asemenea susținere nu este justificată întrucât ori de câte ori, pentru stabilirea adevăratului obiectiv, instanța va trebui în prealabil să verifice și legalitatea unei măsuri administrative hotărâtoare în acea cauză judiciară, în sensul că de clarificarea ei depinde antrenarea răspunderii juridice, civile, penale etc., justiția are deplinul monopol de verificare a legalității acelei măsuri.
O asemenea ipoteză este aceea a cauzelor penale în care instanța trebuie să stabilească legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ pentru a decide asupra vinovăției inculpatului. Un asemenea caz se poate ivi în ipoteza art. 281 din Codul Penal care incriminează infracțiunea de exercitare fără drept a unei profesii sau a oricărei alte activități pentru care legea cere autorizație administrativă prealabilă. Pentru a se stabili existența certă a unei infracțiuni instanța va cerceta, după caz, legalitatea autorizației, dacă aceasta există, și dacă ea a fost emisă cu respectarea legii. Dacă inculpatul va invoca în apărarea sa existența unei autorizări în exercitarea activităților sale și dacă procurorul va ridica excepția de ilegalitate a acestui act, instanța va trebui să se pronunțe asupra acestui incident judiciar declinându-și competența la instanța de contencios abilitată în acest sens. Dacă excepția este admisă și se dovedește culpa exclusivă sau concurentă a inculpatului, în sensul că actul s-a obținut prin fraudă ori prin mituirea funcționarului emitent al actului, va opera și antrenarea răspunderii juridice. Dimpotrivă, dacă excepția este respinsă, autorizația fiind considerată valabilă, operează exonerarea de răspundere penală pentru activitățile realizate în baza ei.
O a doua ipoteză poate să apară în litigiile civile. Astfel, dacă într-un litigiu un organ de stat pretinde unei persoane fizice despăgubiri, penalități, etc., pentru neefectuarea stagiaturii corespunzătoare în servici la absolvirea studiilor superioare, iar pârâtul debitor se apără invocând caracterul ilegal al dispoziției de repartizare sau de numire, instanța, deși, nu este abilitată prin lege să verifice pe cale principală legalitatea unui asemenea act, va trebui să sesizeze instanța de contencios administrativ care va trebui să verifice legalitatea actului pentru a permite pronunțarea în deplină cunoștință de cauză a instanței inițial sesizate asupra temeiniciei pretențiilor organului de stat reclamant în litigiul respectiv.
Inițial, anterior adoptării Legii nr. 554/2004, opinia conform căreia instanța de judecată trebuie să se pronunțe cu privire la orice excepție de ilegalitate a unui act administrativ invocată într-un proces, indiferent de natura actului și procesului în care este pus în discuție, își găsește argumentarea în aceea că judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției, iar soluționarea completă a unei cauze nu se poate face ignorând incidentele ivite în proces. Pe de altă parte, judecătorul fiind independent și supunându-se numai legii trebuie, dacă este necesar, să verifice legalitatea oricărei măsuri administrative dispuse cu încălcarea legii, dacă aceasta servește soluționării cauzei.
Instanțele judecătorești exercită controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci când reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar în acțiunea de obligare la măsuri administrative și întotdeauna când se solicită înlăturarea vătămării. Posibilitatea exercitării controlului indirect rezultă, pe de o parte, din prevederile legii precitate și, pe de altă parte, din faptul că existența facultății legale a unui control direct asupra actelor și faptelor administrative, permite cu atât mai mult realizarea controlului indirect. Cu alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea acțiunii directe se poate invoca și pe calea excepției.
Condițiile invocării excepției sunt următoarele:
1) În primul rând, poate fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea actelor și faptelor supuse controlului pe calea acțiunii directe, precum și ilegalitatea actelor normative pe care acestea se întemeiază. De aceea aceste acte și fapte, pentru a putea fi invocate în mod incidental, trebuie să întrunească aceleași condiții care le sunt necesare și în cazul acțiunii directe.
În literatura de specialitate s-a susținut ideea că actele exceptate de la controlul judecătoresc pe cale directă, în baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, în condițiile aceleași legi, pe calea excepției de ilegalitate, întrucât s-ar ajunge pe cale indirectă la eludarea procesuală a unor dispoziții prohibitive categorice. Dacă însă totuși un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc, a produs o vătămare, iar ulterior organul de stat competent l-a desființat, cel păgubit se va putea adresa instanței de judecată în condițiile dreptului comun pentru a cere înlăturarea vătămării sale, considerată a fi produsă printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai există), fapt însă ilicit și a cărui ilegalitate invocată în instanță se probează prin chiar desființarea administrativă a actului juridic.
2) În al doilea rând, invocarea excepției de ilegalitate se poate face numai în condițiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru acțiunea directă, în afara condiției procedurii administrative prealabile și a termenului de introducere a acțiunii. Ambele aceste condiții nu se justifică a fi îndeplinite întrucât prin acțiunea principală nu se pretinde verificarea legalității unei măsuri administrative, ori în acest caz nu mai subzistă nici cerința adresării prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al acțiunii este cel din dreptul comun, nu cel prevăzut în Legea nr. 554/2004, în afara cazului în care excepția din legalitate s-a invocat chiar într-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepția ilegalității reglementării administrative în cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. În ce privește excepția de ilegalitate ea nu este supusă nici unui termen de prescripție putând fi invocată oricând în cadrul litigiului pentru care acțiunea principală nu este prescrisă.
Condițiile procedurale de invocare a excepției sunt următoarele:
1) excepția se invocă în fața instanței competente să judece cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci după cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluționat de instanța de contencios competentă;
2) în litigiul în care se invocă excepția va putea fi introdus funcționarul care poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată precum și superiorul său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă acțiunea este îndreptată împotriva funcționarului;
3) termenul în care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun, înăuntrul căruia se poate invoca și excepția.
Se poate întâmpla ca reclamantul care pretinde înlăturarea vătămării, acordarea de despăgubiri, să nu fi cunoscut existența unui act sau fapt administrativ ilegal care să stea la baza vătămării sale. Dacă pe parcursul soluționării cauzei și în urma invocării excepției de ilegalitate instanța stabilește cauza reală a litigiului constatând că nu este competentă, material, să soluționeze excepția își va declina competența în favoarea instanței care este competentă să dispună judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepției se vor aplica și dispozițiile procedurale ale Legii contenciosului.
În ceea ce privește efectele acestui control precizăm:
1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a cărui ilegalitatea a fost invocată pe calea excepției și nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunzător. Se dispune doar înlăturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, dacă nelegalitatea este dovedită, el nemaiservind ca mijloc de apărare a celui care l-a invocat. De cele mai multe ori excepția de ilegalitate se invocă în cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despăgubiri celui vătămat în drepturile sale printr-o măsură administrativă. Aceste despăgubiri se pretind în cadrul unei acțiuni civile de despăgubire, astfel încât hotărârea judecătorească apare ca rezultat direct al cererii de chemare în judecată și nu ca rezultat al excepției de ilegalitate invocate, de care este totuși strâns legată.
Faptul că stabilirea ilegalității actului pe calea excepției de ilegalitate nu duce la anularea de către instanța inițial sesizată a actului administrativ ilegal nu este lipsit de unele consecințe practice. Astfel, dacă un spațiu locativ, proprietate de stat sau a unității administrativ – teritoriale, devine disponibil, urmând ca atribuirea acestuia să se facă potrivit legii cu prioritate celor îndreptățiți la extindere dar administrația îl repartizează unei terțe persoane, cu ignorarea dreptului de extindere a celui îndreptățit, în caz de opoziție la executare, din parte persoanei îndreptățite, la extindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartiție trebuie să ceară punerea actului în executare prin instanța de judecată, în cadrul procesului în care reclamantul se va baza, în formularea pretențiilor sale, pe actul de repartizare, colocatarul pârât, dar îndreptățit la extindere, va invoca, pe calea excepției, nelegalitatea actului de repartizare. Constatându-se de către instanța de contencios, prin hotărâre definitivă și irevocabilă, temeinicia excepției, instanța de fond nu va anula actul, ci îl va înlătura de la soluționarea cauzei ca și cum n-ar fi existat astfel încât acesta nu va mai putea fi pus în executare, în sensul că nu se mai poate încheia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de închiriere încheiat în baza acestui act.
2. În al doilea rând, instanța de judecată, inițial sesizată cu fondul cauzei, nu se poate pronunța în dispozitivul hotărâri asupra legalității actului sau a măsurii administrative contestate, ci numai în considerentele (motivarea) actului judecătoresc, precizăm că există o hotărâre cu autoritate de lucru judecat asupra legalității măsurii administrative invocate pe calea excepției în fața instanței de contencios. Aceasta permite ca, ulterior, într-un alt proces, excepția respectivă să poată fi din nou invocată într-un litigiu pus în mișcare pe alte considerente decât legalitatea actului administrativ sau, dimpotrivă, există posibilitatea declanșării unui nou litigiu în care legalitatea măsurii să fie pusă în discuție printr-o acțiune directă de anulare sau în obligare, dar în care să se poată invoca autoritatea lucrului judecat prin hotărârea rămasă definitivă și irevocabilă a instanței de contencios administrativ, în favoarea căreia s-a declinat litigiul vizând excepția de ilegalitate a unei măsuri administrative.
3. În al treilea rând, chiar dacă instanța nu s-a pronunțat prin dispozitivul hotărârii asupra legalității actului ea va putea aduce la cunoștință organului de stat emitent constatarea făcută pentru ca acesta să ia măsura necesară revocării actului individual.
4. În al patrulea rând, instanța va putea, după regulile procedurale comune, să dispună participarea terțelor persoane în proces, a organului administrativ și a funcționarului care poartă răspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat excepția sau a superiorului său ierarhic (în cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. 554/2004).
CAPITOLUL 3 : CONTROLUL JUDECĂTORESC DIRECT ASUPRA
LEGALITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE ÎN TEMEIUL LEGII
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR.554/2004, CU MODIFICĂRILE
ȘI COMPLETĂRILE ULTERIOARE
3.1. Actele administrative care cad sub incidența controlului judecătoresc pe
calea acțiunii directe în temeiul legii contenciosului administrativ
Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate sau emise în principal de autoritățile și persoanele care își desfășoară activitatea în administrația publică, precum și în instituțiile publice și regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigură realizarea sarcinilor care revin administrației publice. Noțiunea de adoptate se folosește pentru actele juridice care sunt rezultatul deliberării într-un organ colegial, iar noțiunea de emise, pentru cele care provin de la o autoritate. actel administrative sunt acte juridice, adică manifestări de voință făcute în exerciterea funcției executive a statului în scopul de aproduce anumite efecte juridice, a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forța de constrăngere a statului în condițiile prevăzute de normele juridice în vigoare.
Actul administrativ este principala formă prin care se realizează administrația publică și constă într-o manifestare expresă de voință, prin care se crează, se modifică sau se sting raporturi juridice de drept administrativ.
Trăsăturile actului administrativ (ce îl deosebesc de alte categorii de acte juridice: lege, contract, hotărăre judecătorească etc.):
Actul administrativ este forma principală a activității autorităților administrației publice(celelalte forme sunt faptele și operațiunile administrative);
Actul administrativ este o manifestare de voință unilaterală ce aparține autorității administrației publice care l-a adoptat sau emis.
În legătură cu această trăsătură este de precizat că uneori actele administrative se emit de organele adminstrație publice la cererea celor interesați (ex- emiterea unei autorizații de exercitare a unei profesii) iar alteori se emit fără consimtământul persoanei căreia se adresează
Actul administrativ este obligatoriu față de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează dar și față de organul care l-a emis, trebuind sa-l respecte el însuți pe parcursul valabilității lui. Această trăsătură rezultă din faptul că actul administrativ este dat pe baza și în executarea legii, bucurându-se astfel de prezumția de legalitate. Astfel, actele administrative nu pot conține dispoziții contrare legilor, legea putând însă modifica ori anula oricând un act administrativ.
Actul administrativ este executoriu imediat după ce intrat vigoare, fără nici o formalitate, fără a fi nevoie de intocmirea unei formalități ulterioare (cum e cazul unei hotărâri judecătorești definitive).
Controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse controlului și are ca obiect soluționarea litigiilor care se nasc între administrație și particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii și executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administrației publice.
Controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative este forma de control care se realizează prin organe cu atribuții jurisdicționale, aflate în sistemul organelor administrației publice, vizând doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevăzute prin lege, care se finalizează cu actele administrativ jurisdicționale, supuse controlului instanțelor judecătorești.
Controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative se realizează, în mod preponderent, prin intermediul instanțelor de contencios administrativ și, în mod excepțional, prin intermediul instanțelor de drept comun, în condițiile unor legi speciale care prevăd în mod expres acest lucru.
3.2. Excepțiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative
prevăzute de legea contenciosului administrativ.
O condiție esențială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acțiunii în justiție împotriva actelor administrative ilegale, constă în faptul că actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar. Legea contenciosului administrativ (nr. 554/2004) consacră ca regulă general competența instanțelor judecătorești de a verifica legalitatea și temeinicia actelor administrative de la care, însă, a prevăzut (art. 5/1,2) unele derogări în sensul că fie că instanța nu poate deloc cenzura unele acte din această categorie, fie că respectiva verificare se face pe cale judiciară în baza altor prevede speciale. Pe de altă parte, Constituția revizuită (art. 126/6) garantează controlul judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice, cu anumite excepții. Excepțiile de la legea precitată reprezintă „fine de neprimire” a unor astfel de cereri introduse în justiție și chiar de respingere a excepției de ilegalitate care, atunci când vizează acte administrative scoase expres de sub acest control judiciar, nu poate fi admisă, deși a fost invocată.
Instituirea acestor excepții a fost determinată, printre altele, de noua organizare statală, politică și social-economică actuală care consacră separația puterilor în stat și pluralismul politic, trecerea la o economie de piață bazată, în principal, pe cerere și ofertă (motiv, de exemplu, pentru renunțarea la categoria actelor de planificare exceptate de la controlul judiciar în temeiul Legii nr. 1/1967, în prezent abrogată).
Pe de altă parte, Constituția revizuită (art. 126/9) a redus și mai drastic categoriile de acte exceptate de la controlul contencios, eliminând multe din actele necuprinse în acest control, inițial prevăzute de Legea nr. 29/1990, în prezent abrogată.
Constituția revizuită a prevăzut la art.126 alin.(6) principiul potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, dar nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
– actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar;
– actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară;
– actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
3.3. Cazuri speciale de aplicare a legii contenciosului administrativ:Analiza:
3.3.1 Tutela administrativă exercitată de prefect
Dreptul de tutelă asupra autorităților locale autonome se exercită într-o modalitate indirectă, prin intermediul instituției prefectului, și este circumstanțiat de către constituantul român în art.123 alin.5 :”Prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”
După cum se poate observa, această tutelă are un caracter particular și vizează o singură situație juridică posibilă în care poate interveni: prin atacarea în fața instanței de contencios administrativ a actelor adoptate de către autoritățile locale autonome pe motivul nelegalității acestora. Nesubordonate direct puterii centrale, autoritățile locale trebuie însă să-și desfășoare activitatea sub semnul legalității, neputând adopta acte prin care să-și depășească competențele dobândite sau care să nu fie conforme legii. Medierea unei situații în care puterea centrală, prin reprezentantul său în teritoriu, prefectul, consideră că un act emis de aceste autorități are caracter nelegal, revine numai instanței de contencios administrativ.
Controlul de tutelă administrativă este controlul exercitat de Guvern, în calitate de conducător general al administrației publice, asupra legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, realizat prin prefecții județelor, potrivit Legii nr. 340/2004 și potrivit Legii nr. 554/2004.
În situația în care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciază că un act administrativ adoptat sau emis de către o autoritate a administrației publice locale este nelegal, el va sesiza instanța de contencios administrativ competentă, efectele actului respectiv fiind suspendate de drept până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
3.3.2 Tutela administrativă exercitată de agenția națională a funcționarilor
publici(art.3 din Legea 554/2004)
Tutela administrativă este o instituție a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a administrației publice și reprezentanții locali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea autorităților publice autonome descentralizate. Acesta este un regim mai apropiat de descentralizarea administrativă decât instituția desconcentrării. Tutela administrativă există numai între autoritățile administrației publice între care nu sunt raporturi de subordonare ierarhică. Deci nu poate fi vorba de tutelă administrativă între guvern, ministere și cele care exercită această putere la nivel județean sau local – prefect și serviciile descentralizate ale ministerelor.
Actuala noastră legislație nu mai prevede instituția tutelei administrative în mod explicit. În general în literatura de specialitate se apreciază, că, de regulă, într-o administrație bazată pe principiul centralizării accentul cade pe controlul administrativ ierarhic, iar într-o administrație descentralizată autonomă, pe controlul de tutelă.
Tutela administrativă înseamnă dreptul conferit de lege prefectului de a ataca, într-un anumit termen, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale. Dacă este vorba de acte administrative individuale, dreptul prefectului de a le ataca în fața instanței de contencios administrativ se prescrie în termen de 6 luni de la data la care a cunoscut existența actului nelegal. Pentru motive bine întemeiate, prefectul poate introduce acțiune și peste acest termen, însă nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. Dacă însă este vorba de acte administrative normative, acțiunea poate fi introdusă oricând. De asemenea, și Agenția Națională a Funcționarilor Publici (ANFP) poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și ale Statutului funcționarului public. Actul astfel atacat de prefect sau de ANFP este suspendat de drept până la soluționarea cauzei.
3.4. Procedura controlului judecătoresc direct asupra legalității actelor administrative bazată pe Legea contenciosului administrativ
După realizarea procedurii administrative prealabile, în termenul corespunzător soldată cu nerezolvarea favorabilă a reclamației, cel în cauză (reclamantul — persoană fizică sau juridică) se poate adresa instanței de judecată cu o cerere de chemare în judecată privind anularea (totală sau parțială) a actului administrativ, acțiunea bazată pe Legea contenciosului administrativ care prevede o procedură judecătorească, deosebită de dreptul comun, pentru soluționarea litigiilor administrative, având o serie de particularități diferite de procedura civilă, cu ale cărei dispoziții se întregește Legea contenciosului administrativ.
Reclamantul, subiect de sezină, în procesele de contencios, poate fi:
orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată de către o autoritate publică printr-un act administrativ într-un drept al său ori într-un interes legitim, inclusiv terțul vătămat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept (art. 1/1 și 2);
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităților administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție, petiționarul dobândind de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat de instanță (art. 1/3);
Ministerul Public, atunci când în exercitarea atribuțiilor legale, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților emise cu exces de putere va sesiza instanța de la domiciliul ori sediul persoanei fizice sau juridice vătămate, ce urmează a fi citată (art. 1/4);
dacă Ministerul Public apreciază că excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ vatămă un interes public va sesiza instanța de contencios de la sediul autorității publice eminente (art. 1/5);
Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor publici, orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau interes legitim poate introduce acțiune în contencios (art. 5/8);
autoritatea publică eminentă a unui act nelegal poate solicita instanței de contencios constatarea nulității acestuia în cazul în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil producând efecte juridice, urmând ca în cazul admiterii acțiunii, instanța să se pronunțe, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate (art. 1/6); în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse;
persoana vătămată prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe de guvern neconstituționale (art. 1/7).
Cererea de chemare în judecată va fi însoțită de înscrisul constatator al actului administrativ atacat și, adăugăm noi, de acte doveditoare privind introducerea reclamației administrative prealabile (copie după ea, dovada depunerii sau expedierii ei în termen) eventual răspunsul negativ al executivului, dacă acesta există, etc. Acțiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial (neevaluabile în bani), cu excepția acțiunilor vizând contractele administrative. În cazul admiterii acțiunii taxa se restituie plătitorului în temeiul hotărârii judecătorești rămase definitive.
Cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea (totală sau parțială) sau modificarea actului administrativ ori (și) acordarea de despăgubiri pentru vătămarea produsă, în ipoteza în care se cere numai anularea actului fără acordarea de despăgubiri – deoarece întinderea pagubei nu-i era cunoscută reclamantului la data introducerii acțiunii în anulare – termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
Termenul de sesizare a instanței de judecată cu acțiunea în anulare este de 6 luni de la data comunicării soluției (nefavorabile) dată reclamației sau de la data până la care ar fi trebuie comunicat răspunsul de către autoritatea emitentă. Dacă petentul s-a adresat și autorității superioare termenul judiciar procesual curge de la comunicarea soluției acelui organ, în toate cazurile introducerea cererii la instanță nu se poate tace mai târziu de un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere.
Competența teritorială a instanței de judecată este determinată de domiciliul reclamantului și nu al pârâtului – ca în dreptul comun.
În privința competenței reglementările organice și procedurale cuprind, printre altele, numeroase dispoziții procesuale aplicabile instanțelor de judecată în litigiile pe care le soluționează și având ca obiect activitatea publică a executivului, fie ca ele sunt de natură explicită sau implicită prin modul lor de formulare.
O primă grupă de probleme vizează competența de fond a instanțelor judecătorești în materia administrativă.
În primul rând, judecătoriile judecă, în primă instanță – conform art. 1 alin. 1, c. p. civ. – toate procesele și cererile (inclusiv cele vizând administrația, adăugăm noi), în afară de cele date prin lege în competența altor instanțe.
O primă constatare se referă, în materia analizată, la faptul că dacă o anumită categorie de litigii în legătură cu administrația nu sunt nominalizate ca fiind de contencios administrativ sau acțiunea judiciară nu întrunește condițiile prevăzute în Legea nr. 554/2004 ori nu face obiectul unei prevederi speciale aplicabile în materia verificării judiciare a unui aspect determinat al activității executive, atunci litigiul trebuie soluționat de judecătorie în primă instanță în temeiul prevederilor privind competența generală a acesteia. Așa este, de exemplu, cererea de despăgubire pentru prejudiciile cauzate de administrație în legătură cu actele și faptele de autoritate, formulată în temeiul prevederilor art. 998 și urm. din Codul civil (și întemeiată pe excepția de ilegalitate).
O a doua constatare are în vedere faptul că ori de câte ori un text normativ face referire la faptul că o anumită situație conflictuală cu administrația se rezolvă de instanță potrivit legii sau se va nominaliza judecătoria în privința competenței sale în aceeași materie înseamnă că această din urmă instanță va fi îndreptățită să soluționeze astfel de litigii potrivit normelor generale (art. l alin. l c. p. civ.) sau a celor speciale (art. l alin. 3) vizând orice alte materii date prin lege în competența ei.
În al doilea rând, tribunalele își păstrează competența în primă instanță în privința acțiunilor (proceselor și cererilor) în materie de contencios administrativ în afara celor date în competența curților de apel (realizându-se o corelare parțială între dispoziția art. 2 alin. l lit. c, c. p. civ. – astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 – cu prevederea de principiu a art. 10/l teza a I-a din Legea nr. 554/2004 și a reformulării aduse de art. VII pct. 1 din prima lege).
O primă precizare are în vedere faptul că tribunalele își păstrează competența de primă instanță nu numai cu excepția vizând curtea de apel dar și cu excepțiile vizând atât judecătoria (art. l alin. 2 și 3 c. p. civ.), precum și cu orice alte excepții în materia administrativă de competența altor instanțe specializate precum Curtea Constituțională (în cazul decretelor prezidențiale și a ordonanțelor guvernamentale). Conform legii actuale în materie (art. 10/1 teza a I-a) competența în primă instanță revine tribunalului în următoarele litigii care privesc:
actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene;
taxele și impozitele, contribuțiile, datoriile vamale și accesorii ale acestora de până la 5 miliarde de lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
O a doua precizare se referă la competența specială a tribunalului vizând procesele și cererile în materie de expropriere (art. 2 pct. 1 lit. e).
Cea de-a treia precizare are în vedere faptul că tribunalul judecă în primă instanță în orice altă materie dată prin lege în competența sa (art. 2 pct. 4), de pildă, în materia contestațiilor asupra modului de constituire a birourilor electorale de circumscripție (art. 23 din Legea nr. 70/1991, în redactarea sa inițială, abrogat cu ocazia republicării legii în anul 1996).
În al treilea rând, curțile de apel dobândesc o atribuție derogatorie, în primă instanță, în privința proceselor și cererilor în materie de contencios administrativ, dar numai privitor la actele autorităților și instituțiilor administrației publice centrale, mai puțin ale autorităților deconcentrate și a celor publice județene și a municipiului București (a se vedea Ordonanța de urgență nr. 138/2000 și nr. 58/2003 modificată prin Legea de aprobare nr. 795/2004).
Prima precizare, de fond, vizează obiectul acțiunii în contencios care nu se reduce, așa cum s-ar părea că rezultă din lege, numai la actele autorităților indicate, ci vizează și faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat și nesoluționarea în termen de către administrație a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege (conform art. l alin. l și art. 2/2 din Legea nr. 554/2004). Conform legii (art. 10/1 teza a II-a) competența în primă instanță revine secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel în litigiile care privesc:
actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale;
taxele și impozitele, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
A doua precizare se referă la circumscrierea mai exactă a pârâtului din litigiu în contencios în lumina noii terminologii folosite de legislația modificatoare în sensul că acesta este o „autoritate publică”, iar nu o „autoritate administrativă” (ultima noțiune utilizată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990) ceea ce delimitează net problema calității procesual-pasive.
A treia precizare vizează categoriile de autorități executive a căror activitate intră sub jurisdicția de primă instanță a curților de apel și anume autoritățile administrației publice centrale, respectiv ministerele, alte autorități neministeriale de același nivel indiferent de modul lor de înființare prin lege (organică sau ordinară) sau un alt act administrativ (guvernamental sau ministerial) și de modul lor de subordonare (față de Guvern sau de alte autorități centrale administrative sau neadministrative, Parlament, Președinte, etc.).
În schimb, serviciile publice deconcentrate la nivel județean (inclusiv cele de la nivelele inferioare, teritoriale, aparținând ministerelor și celorlalte organe centrale din care am înlătura numai autoritățile din teritoriu strict subordonate organelor centrale – (după caz, autorități militare sau militarizate) cu toată ramificația diferențiată sau nu la nivelul unității administrativ-teritoriale -, ca și instituțiile acestora din teritoriu (școală, spital, etc.) intră în competența de soluționare a tribunalelor.
Au fost scoase din competența Curților de Apel (conform Ordonanței nr. 138/2000 și menținute de Ordonanța nr. 58/2003), fiind încredințate tribunalelor litigiile privind:
– prefecturile (aparatul propriu), inclusiv prefectul și subprefectul;
– autoritățile publice județene și a municipiului București, categorie care include consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București, delegația permanentă a acestora, președintele, vicepreședinții și secretarul lor, aparatul propriu (serviciile publice interne, precum și serviciile publice exterioare (de nivel județean) – din subordinea consiliilor județene, dacă acestea sunt organizate – precum și comisia județeană consultativă.
Un al doilea grup de probleme se referă la competența de control judecătoresc exercitată asupra administrației publice.
În primul rând. judecătoriile judecă plângerile împotriva hotărârilor autorităților administrative publice cu activitatea jurisdicțională (și ale altor organe cu astfel de activitate) în cazurile prevăzute de lege (art. I pct. 1/2 din Codul de procedură civilă).
O primă precizare care se impune are în vedere faptul că normele speciale trebuie să specifice în mod expres că plângerea sau calea de atac împotriva actului de jurisdicție se soluționează de judecătorie, nefiind suficientă o prevedere de genul „se soluționează de instanța de judecată” întrucât este prea generală, dar nici „se soluționează potrivit Legii contenciosului administrativ” deoarece într-o asemenea ipoteză s-ar realiza doar o simplă trimitere la prevederea art. 10 coroborat cu art. 6/2 din legea precitată care consacră competența instanței judiciare și pentru actele administrative jurisdicționale după nivelul teritoriala al autorității eminente, nefiind o trimitere la prevederile excepționale din Codul de procedură civilă (art. 1/1 alin. 2) ce consacră competența judecătoriei.
O a doua precizare, în aceeași materie, are în vedere faptul că dacă instanțele de contencios dețin competența generală în materia controlului judiciar al actelor administrative de jurisdicție, în condițiile Legii nr. 554/2004, în schimb judecătoria deține, prin corelare, o competență specială doar pentru cazurile expres prevăzute prin reglementări distincte.
O a treia precizare vizează actul normativ care instituie o asemenea competență în beneficiul judecătoriei și care nu poate fi decât lege și în nici un caz un act al executivului.
O ultimă grupă de probleme vizează competența instanțelor judecătorești de a soluționa căile de atac împotriva hotărârilor instanței inferioare având ca obiect litigii de natură administrativă, respectiv exercitarea controlului judiciar.
În primul rând, este de făcut precizarea că hotărârile judecătoriilor prin care se soluționează plângerile sau o altă cale de atac împotriva actelor autorităților administrației publice cu activitate jurisdicțională sunt definitive nefiind supuse, în mod obișnuit, apelului, ci numai recursului.
În al doilea rând, tribunalele judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în ultimă instanță, numai în cazurile expres prevăzute de lege.
În al treilea rând, în materie de contencios administrativ Curtea de Apel judecă recursurile, împotriva hotărârilor tribunalelor județene date în primă instanță și, respectiv, în al doilea caz, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile împotriva hotărârilor date de Curțile de apel în primă instanță.
Acțiunea în justiție se introduce împotriva autorității administrative emitente a actului atacat, indiferent de faptul că reclamația administrativă a fost introdusă și la organul executiv ierarhic superior acestuia. Ea poate fi îndreptată și împotriva unei autorități lipsite de personalitate juridică civilă, spre deosebire de dreptul comun, tocmai pentru a facilita controlul judiciar al actelor administrative, indiferent de calitatea juridică procesual-civilă a autorităților pârâte, însă în ipoteza în care cererea de chemare în judecată urmărește să soluționeze și unele aspecte de natură patrimonială va trebui să apară – alături de organul de stat pârât, dar lipsit de personalitate juridică, – și autoritatea superioară ierarhic care dispune de personalitate juridică aptă să răspundă potrivit legii civile și care dobândește astfel, o situație de coparticipare procesuală pasivă necesară, obligatorie și specială pentru a suplini lipsa personalității juridice civile a autorului ilegalității care nu poate răspunde pe plan patrimonial potrivit dreptului comun.
Acțiunea în justiție poate fi formulată și personal împotriva funcționarului autorității pârâte care a elaborat, emis sau încheiat actul dacă se solicită și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, în scopul de a-i face opozabilă hotărârea de admitere a acțiunii în temeiul căreia va putea fi obligat solidar la plata daunelor împreună cu autoritatea executivă din care face parte.
Primind cererea de chemare în judecată instanța fixează de urgență termenul pentru soluționarea ei în ședință publică. Precizăm că tribunalul sau curtea de apel sunt sesizate ca instanțe de fond și nu ca instanțe de apel sau recurs. Instanța va dispune citarea părților și va putea cere autorității a cărui act este atacat să-l comunice de urgență (dacă reclamantul nu l-a depus) împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei (pe care instanța le socotește utile).
Înscrisul constatator al actului administrativ în discuție precum și lucrările prevăzute se vor depune în termenul stabilit de instanță sub sancțiunea plății de către conducătorul autorității executive a unei amenzi reprezentând 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată încasată în beneficiul statului.
În cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instanței să suspende executarea actului administrativ până la soluționarea acțiunii. Instanța va soluționa de urgență cererea de suspendare, cu citarea părților, iar hotărârea pronunțată în acest caz este executorie de drept, putându-se ataca cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare, ceea ce nu suspendă executarea hotărârii în cauză.
Considerăm că cererea de suspendare poate fi introdusă chiar odată cu sesizarea instanței de judecată cu privire la anularea actului dar și pe tot parcursul judecății tocmai pentru a se putea evita oricând producerea de pagube iminente. Starea de suspendare a executării durează până la soluționarea cauzei când se dispune fie respingerea acțiunii, ceea ce permite repunerea în executare a actului administrativ blocat prin efectele sale, fie anularea actului, respectiv desființarea lui pe cale judiciară, ceea ce transformă efectul provizoriu al suspendării executării într-unul definitiv de încetare a efectelor actului administrativ a cărui anulare se cere.
Rezultă că în temeiul Legii contenciosului, spre deosebire de alte situații (de pildă, reglementarea contenciosului în beneficiul prefectului) suspendarea actului administrativ atacat nu operează de drept, în temeiul legii, pe parcursul întregii durate a judecății, prin simplul fapt al declanșării procesului, ci ea se poate dispune numai de instanță printr-un act al ei și numai la cererea reclamantului când în cauză există un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Spre deosebire de reglementarea anterioară nu este obligatorie participarea procurorului la judecată.
În cadrul litigiului declanșat reclamantul va trebui să dovedească existența unui drept legal recunoscut în persoana lui sau a unui interes legitim dar și să facă dovada vătămării acestui drept sau interes produsă în mod efectiv iar nu simpla considerare sau pretindere a vătămării așa cum s-ar părea că rezultă din formularea articolului introductiv al legii. Totuși dovedirea vătămării nu este o chestiune procedurală prealabilă judecății propriu-zise, de a cărei stabilire inițială și de principiu să depindă modul ulterior de judecare prin admiterea sau respingerea acțiunii, ci ea formează obiectul întregii judecăți.
Nu se cere dovedirea caracterului ilegal al actului administrativ nici ca o chestiune prealabilă și nici ca o concluzie stabilită pe parcursul judecății acest caracter rezultând, de regulă, din însăși vătămarea produsă unui drept recunoscut sau interes legitim. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea practică ca un act administrativ legal emis să vateme totuși un drept sau un interes prin modul său de punere în executare.
În cazul în care acțiunea s-a introdus și împotriva funcționarului administrativ, iar acesta cere chemarea în garanție a superiorului său ierarhic, de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate totală sau parțială este supusă judecății, instanța va putea dispune introducerea în cauză a acestuia.
Dacă în urma admiterii acțiunii administrația este obligată să modifice sau să înlocuiască un act sau un înscris executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut de ea iar în lipsa lui în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii.
Acțiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici precum și cele introduse împotriva actelor normative nu mai pot fi retrase.
CAPITOLUL 4 : CONTROLUL JUDECĂTORESC INDIRECT ASUPRA LEGALITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE PE CALEA EXCEPȚIEI DE NELEGALITATE
4.1. Condițiile controlului judecătoresc indirect
Controlul indirect reprezintă o formă a controlului judecătoresc diferită de controlul direct deoarece nu se realizează ca urmare a unei acțiuni directe în justiție îndreptate împotriva unui aspect ilegal din activitatea executivă, ci el constă din posibilitatea ca în cursul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ, să poată fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezintă interes pentru soluționarea cauzei.
Controlul judecătoresc indirect se află în strânsă legătură cu excepția de ilegalitate cu care însă nu se confundă. Excepția este un mijloc procedural prin care una din părțile în litigiu sau un alt participant la proces, fără să pună în discuție temeinicia problemei aflate în litigiu dar și fără să o recunoască, solicită instanței de judecată clarificarea unor aspecte aflate în strânsă legătură cu fondul problemei și de care depinde soluționarea litigiului respectiv. Invocarea excepției obligă instanța să se pronunțe cu privire la ea, ceea ce declanșează, într-o formă indirectă, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principală. Deci dacă excepția reprezintă mijlocul procedural ce pune în discuție legalitatea unui aspect din activitatea executivă, întreaga activitate a instanței cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezintă un control judecătoresc indirect.
Controlul judecătoresc indirect are o serie de trăsături:
1) Acest control are un conținut mai larg decât controlul direct deoarece se desfășoară asupra actelor administrative normative și individuale, a faptelor material-juridice și a operațiunilor tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executivă tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin acțiunea directă. Situațiile care se pot ivi sunt următoarele:
a. reclamantul cere, în cadrul acțiunii principale, acordarea de despăgubiri de către organul administrativ pârât pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urmă va invoca, în apărarea sa, un act administrativ individual ca bază legală a măsurii luate. Față de această apărare a pârâtului, care tinde să zădărnicească acțiunea reclamantului, cel din urmă va invoca excepția de ilegalitate a actului administrativ și cu privire la care instanța trebuie să se pronunțe, în acest caz excepția este invocată de reclamant, adică de partea care a introdus acțiunea, dar care este totuși nevoită să se apere față de susținerile pârâtului care tind la zădărnicirea acțiunii principale.
b. de asemenea, există posibilitatea ca examinând, cu ocazia judecării cererii principale introduse în baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, instanța să fie nevoită să verifice și legalitatea dispoziției normative invocată de organul pârât în apărarea sa dar contestată, pe cale excepției, de reclamant. Dacă se constată că respectivul act normativ nu este în concordanță cu legea, instanța, îl va înlătura de la soluționarea litigiului;
c. dacă se introduce o acțiune în justiție împotriva refuzului nejustificat al administrației de a emite un act (de exemplu, o autorizație de construcție a unui imobil) iar aceasta se apără invocând avizul de specialitate al unui organ (serviciul de arhitectură și sistematizare), instanța va avea posibilitatea de a cenzura și legalitatea avizului în cauză.
2) O altă condiție de admisibilitate a excepției invocate este aceea ca ea să prezinte interes în soluționarea cauzei aflate pe rol, având legătură cu fondul cazului. În acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se consideră determinantă în vătămarea dreptului subiectiv, astfel încât instanța să trebuiască să hotărască în ce măsură acel act sau fapt poate fi luat în considerare sau înlăturat de la soluționarea litigiului, existând o legătură indisolubilă între actul sau faptul a cărui ilegalitate se invocă și fondul cauzei. Menționăm că admiterea excepției de ilegalitate atrage înlăturarea actului sau a faptului invocat în apărare, prin neluarea sa în considerare la soluționarea cauzei, ceea ce echivalează cu respingerea apărării ce se baza pe măsura administrativă respectivă.
3) Excepția de ilegalitate poate fi invocată de orice parte în proces, reclamant sau pârât, procuror (dacă participă în cauză), o poate invoca și instanța din oficiu, în virtutea rolului ei activ în stabilirea adevărului obiectiv, spre a o pune în discuția părților, orice terță persoană participantă în proces, de exemplu, funcționarul administrativ introdus în cauză și care poartă răspunderea actului a cărui ilegalitate a fost invocată sau superiorul său ierarhic, participant la proces, și din ordinul scris al căruia s-a emis actul atacat judiciar.
4) Excepția de ilegalitate este o excepție de fond și nu de procedură întrucât se referă la aspecte strâns legate de raportul juridic material dedus judecății, fiind o apărare propriu-zisă. Ea se poate referi atât la conținutul actului administrativ ilegal cât și la condițiile de formă ale acestuia și prin a căror încălcare s-a vătămat un drept subiectiv.
5) Excepția de ilegalitate, fiind o excepție de fond și nu de procedură, se poate invoca oricând în timpul procesului sau în căile judiciare de atac, indiferent dacă cel care o invocă s-a adresat sau nu în prealabil organului administrativ pentru înlăturarea vătămării dreptului său subiectiv.
4.2. Sfera actelor administrative impuse controlului judecătoresc indirect
Instanțele judecătorești exercită controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci când reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar în acțiunea de obligare la măsuri administrative și întotdeauna când se solicită înlăturarea vătămării. Posibilitatea exercitării controlului indirect rezultă, pe de o parte, din prevederile legii precitate și, pe de altă parte, din faptul că existența facultății legale a unui control direct asupra actelor și faptelor administrative, permite cu atât mai mult realizarea controlului indirect. Cu alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea acțiunii directe se poate invoca și pe calea excepției.
Condițiile invocării excepției sunt următoarele:
1) În primul rând, poate fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea actelor și faptelor supuse controlului pe calea acțiunii directe, precum și ilegalitatea actelor normative pe care acestea se întemeiază. De aceea aceste acte și fapte, pentru a putea fi invocate în mod incidental, trebuie să întrunească aceleași condiții care le sunt necesare și în cazul acțiunii directe.
În literatura de specialitate s-a susținut ideea că actele exceptate de la controlul judecătoresc pe cale directă, în baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, în condițiile aceleași legi, pe calea excepției de ilegalitate, întrucât s-ar ajunge pe cale indirectă la eludarea procesuală a unor dispoziții prohibitive categorice. Dacă însă totuși un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc, a produs o vătămare, iar ulterior organul de stat competent l-a desființat, cel păgubit se va putea adresa instanței de judecată în condițiile dreptului comun pentru a cere înlăturarea vătămării sale, considerată a fi produsă printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai există), fapt însă ilicit și a cărui ilegalitate invocată în instanță se probează prin chiar desființarea administrativă a actului juridic.
2) În al doilea rând, invocarea excepției de ilegalitate se poate face numai în condițiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru acțiunea directă, în afara condiției procedurii administrative prealabile și a termenului de introducere a acțiunii. Ambele aceste condiții nu se justifică a fi îndeplinite întrucât prin acțiunea principală nu se pretinde verificarea legalității unei măsuri administrative, ori în acest caz nu mai subzistă nici cerința adresării prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al acțiunii este cel din dreptul comun, nu cel prevăzut în Legea nr. 554/2004, în afara cazului în care excepția din legalitate s-a invocat chiar într-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepția ilegalității reglementării administrative în cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. În ce privește excepția de ilegalitate ea nu este supusă nici unui termen de prescripție putând fi invocată oricând în cadrul litigiului pentru care acțiunea principală nu este prescrisă.
Condițiile procedurale de invocare a excepției sunt următoarele:
1) excepția se invocă în fața instanței competente să judece cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci după cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluționat de instanța de contencios competentă;
2) în litigiul în care se invocă excepția va putea fi introdus funcționarul care poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată precum și superiorul său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă acțiunea este îndreptată împotriva funcționarului;
3) termenul în care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun, înăuntrul căruia se poate invoca și excepția.
Se poate întâmpla ca reclamantul care pretinde înlăturarea vătămării, acordarea de despăgubiri, etc., să nu fi cunoscut existența unui act sau fapt administrativ ilegal care să stea la baza vătămării sale. Dacă pe parcursul soluționării cauzei și în urma invocării excepției de ilegalitate instanța stabilește cauza reală a litigiului constatând că nu este competentă, material, să soluționeze excepția își va declina competența în favoarea instanței care este competentă să dispună judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepției se vor aplica și dispozițiile procedurale ale Legii contenciosului.
4.3. Procedura de soluționare a excepției de nelegalitate
Invocându-se excepția instanța trebuie mai întâi să se pronunțe asupra ei fiind inutilă cercetarea fondului cauzei strâns legat de actul sau de măsura administrativă a cărei legalitate este contestată. În mod obișnuit instanța nu va putea să unească rezolvarea excepției cu rezolvarea fondului pentru a decide cu privire la ea odată cu pronunțarea hotărârii asupra fondului cauzei (art. 137 c. proc. civ). Numai în mod cu totul excepțional se permite unirea excepției cu fondul, atunci când pentru soluționarea excepției sunt necesare aceleași probe ca și pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regulă, cazul excepției de ilegalitate ce pune în discuție alte aspecte decât cele pentru care s-a pus în mișcare acțiunea civilă.
Dacă instanța de judecată în fața căreia s-a invocat excepția nu este o instanță de contencios administrativ sau dacă este o asemenea instanță nu are competența de a se pronunța, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă, prin încheierea motivată, suspendând cauza.
Noua instanță de contencios astfel sesizată se va pronunța după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților.
Soluția instanței de contencios este supusă recursului în termen de 48 de ore de la pronunțare sau comunicare, și se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare cu citarea părților prin publicitate. În situația în care excepția de legalitate invocată rămâne a fi judecată de aceeași instanță de contencios care judecă și fondul cauzei, dacă instanța găsește că excepția invocată este întemeiată ea o va admite, pronunțând, după caz o încheiere, atunci când dispune amânarea judecății pentru un alt termen sau o hotărâre ori de câte ori admiterea excepției implică respingerea acțiunii. Dacă instanța apreciază că excepția ridicată este neîntemeiată o respinge printr-o încheiere iar judecata continuă, încheierea are un caracter interlocutoriu în sensul că instanța nu mai poate reveni asupra soluției date. Împotriva încheierii se exercită calea de atac numai odată cu fondul (art. 299 c. proc. civ.), dimpotrivă, hotărârea prin care s-a admis excepția poate fi atacata potrivit dreptului comun.
În toate situațiile în care instanța de contencios constată nelegalitatea actului administrativ, instanța în fața căreia s-a invocat excepția va soluționa cauza fără să țină seama de actul a cărui nelegalitate a fost contestată (art. 5/4 din Legea nr. 554/2004).
4.4. Efectele controlului judecătoresc indirect
În ce privesc efectele acestui control precizăm:
1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a cărui ilegalitatea a fost invocată pe calea excepției și nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunzător. Se dispune doar înlăturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, dacă nelegalitatea este dovedită, el nemaiservind ca mijloc de apărare a celui care l-a invocat. De cele mai multe ori excepția de ilegalitate se invocă în cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despăgubiri celui vătămat în drepturile sale printr-o măsură administrativă. Aceste despăgubiri se pretind în cadrul unei acțiuni civile de despăgubire, astfel încât hotărârea judecătorească apare ca rezultat direct al cererii de chemare în judecată și nu ca rezultat al excepției de ilegalitate invocate, de care este totuși strâns legată.
Faptul că stabilirea ilegalității actului pe calea excepției de ilegalitate nu duce la anularea de către instanța inițial sesizată a actului administrativ ilegal nu este lipsit de unele consecințe practice. Astfel, dacă un spațiu locativ, proprietate de stat sau a unității administrativ – teritoriale, devine disponibil, urmând ca atribuirea acestuia să se facă potrivit legii cu prioritate celor îndreptățiți la extindere dar administrația îl repartizează unei terțe persoane, cu ignorarea dreptului de extindere a celui îndreptățit, în caz de opoziție la executare, din parte persoanei îndreptățite, la extindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartiție trebuie să ceară punerea actului în executare prin instanța de judecată, în cadrul procesului în care reclamantul se va baza, în formularea pretențiilor sale, pe actul de repartizare, colocatarul pârât, dar îndreptățit la extindere, va invoca, pe calea excepției, nelegalitatea actului de repartizare. Constatându-se de către instanța de contencios, prin hotărâre definitivă și irevocabilă, temeinicia excepției, instanța de fond nu va anula actul, ci îl va înlătura de la soluționarea cauzei ca și cum n-ar fi existat astfel încât acesta nu va mai putea fi pus în executare, în sensul că nu se mai poate încheia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de închiriere încheiat în baza acestui act.
2. În al doilea rând, instanța de judecată, inițial sesizată cu fondul cauzei, nu se poate pronunța în dispozitivul hotărâri asupra legalității actului sau a măsurii administrative contestate, ci numai în considerentele (motivarea) actului judecătoresc, precizăm că există o hotărâre cu autoritate de lucru judecat asupra legalității măsurii administrative invocate pe calea excepției în fața instanței de contencios. Aceasta permite ca, ulterior, într-un alt proces, excepția respectivă să poată fi din nou invocată într-un litigiu pus în mișcare pe alte considerente decât legalitatea actului administrativ sau, dimpotrivă, există posibilitatea declanșării unui nou litigiu în care legalitatea măsurii să fie pusă în discuție printr-o acțiune directă de anulare sau în obligare, dar în care să se poată invoca autoritatea lucrului judecat prin hotărârea rămasă definitivă și irevocabilă a instanței de contencios administrativ, în favoarea căreia s-a declinat litigiul vizând excepția de ilegalitate a unei măsuri administrative.
3. În al treilea rând, chiar dacă instanța nu s-a pronunțat prin dispozitivul hotărârii asupra legalității actului ea va putea aduce la cunoștință organului de stat emitent constatarea făcută pentru ca acesta să ia măsura necesară revocării actului individual.
4. În al patrulea rând, instanța va putea, după regulile procedurale comune, să dispună participarea terțelor persoane în proces, a organului administrativ și a funcționarului care poartă răspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat excepția sau a superiorului său ierarhic (în cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. 554/2004).
STUDIU DE CAZ
Anularea autorizației de construcție
Admisibilitatea acțiunii formulată de prefect, în temeiul dispozitiilor art.26 din Legea 340/2004, este condiționată de respectarea proceduri prealabile (Decizia nr.191/R-C din 15 martie 2006). Prin acțiunea formulată, Prefectul județului Tulcea a solicitat, în contradictoriu cu Primarul municipiului de reședință al județului, anularea a doua autorizații de construcție, pe care le-a considerat emise cu încalcărea legii.
În cauza au formulat cerere de intervenție în interesul părâtului și beneficiarii celor două acte administrative (autorizații de construcție). Prin sentința nr.721/2005, Tribunalul Tulcea a respins acțiunea, reținînd că este incidenta excepția invocată de părît și de intervenienți, privind neefectuarea procedurii prealabile. Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs prefectul, cale de atac soluționata cu majoritate, în sensul respingerii ei ca nefondată. Pentru a hotări astfel instanța de control judiciar, în opinie majoritara, a reținut ca, deși potrivit art.7 alin.5 din Legea 554/2004, atunci când prefectul are calitatea de reclamant, nu este obligatorie procedura prealabilă, în cauza sunt aplicabile dispozitiile legii speciale, respectiv cele privind instituția prefectului. Astfel, potrivit art.26 din Legea 340/2004, act normativ despre care s-a reținut ca are valoare de lege specială în raport de Legea 554/2004, atunci când verifică legalitatea actelor administrative prefectul are datoria, ca înainte cu cel puțin 10 zile de introducerea acțiunii în contencios administrativ, să solicite autorității administrative reanalizarea actului socotit nelegal, cu consecința eventualei modificări sau revocări. Concluzia potrivit căreia în cauza era obligatorie procedura la care se refera dispoziția legala precitată, este sustinuță și de dispozițiile art.65 alin.3 din Legea 24/2000, privind tehnica legislativă, potrivit cărora evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor legislative speciale și nu operează o modificare a acestora, atâta vreme cât norma generală a materiei nu prevede expres completarea sau abrogarea. Caracterul de norma specială al legii privind instituția prefectului se impune, în principal, pentru ca art.26 reprezinta temeiul calității procesuale active al reclamantei și, în subsidiar, pentru ca potrivit art.261 pct.6, aceasta lege se completează cu Legea 554/2004.
Concluzionând în sensul ca Legea 340/2004 este lege specială si introduce cerința procedurii prealabile pentru acțiunile de natura celei de fata, s-a apreciat că fața și de dispozițiile art.109 alin.2 din Codul de procedură civilă, în mod corect tribunalul a reținut inadmisibilitatea acțiunii. În opinia separată s-a apreciat că Legea 340/2004 nu este lege specială, un astfel de caracter avându-l Legea 50/1991 și ca, oricum, potrivit art.21 din Constituție, jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Pentru aceste considerente și față de prevederile art.7 din Legea 554/2004, față de faptul că cele doua autorizatii de construcție nu au fost aduse la cunoștinta prefectului, în conformitate cu Legea 215/2000, și o acțiune de această natură, dacă ar fi fost promovată de Ministerul Public sau Avocatul Poporului, nu ar fi fost condiționată de procedura prealabila se impunea casarea hotararii și trimiterea spre soluționare în fond, observâdu-se și ca părtile interesate au susținut ca actele administrative sunt legale.
CONCLUZII
Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancțiunea aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate și poate fi dispusă de câtre organele administrației de stat ierarhic superioare, de organele judecătoresși, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi atât acte normative cât și acte individuale. Ea este determinată de cauze anterioare concomitente și ulterioare adoptarii actelor administrative. Aceste cauze pot viza atât ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condițiilor de forma sau procedurale ale acestor acte, cât și, uneori, netemeinicia lor, adica aplicarea greșită a legii la situațiile ce iși găsesc rezolvare prin actele administrației de stat. Efectele anularii se produc atât pentru trecut, cât și pentru viitor.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice, întocmai ca și revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine. În timp ce revocarea poate fi dispusă numai de către organul emitent al actului ori de către organele administrației de stat ierarhic superioare în mod direct, sau pe lângă care functionează organul administrativ al cărui act este revocat (în cadrul raporturilor de subordonare organică), anularea poate fi dispusă și de organe ale administrației de stat superioare în mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului emitent al actului anulat (de exemplu, organe de inspectie și control), cât și organele judecătorești. De aceea, terminologic noțiunea de anulare este mai corectă decât noțiunea de revocare sugerând o desființare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a cărui efecte încetează. În sfârsit, spre deosebire de revocare, anularea nu vizează și neoportunitatea. Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra cărora exercita un drept de control general. Organele de administratie activa nu vor putea, cu unele excepții, anula actele organelor administrative de jurisdicție.
Organele judecătorești au un drept de control general asupra legalității actelor administrative individuale cu caracter ilegal în condițiile stabilite de lege sau în cazurile expres prevăzute prin legi speciale, în afara excepțiilor legale putând dispune anularea acestor acte.
Organele de procuratură pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare și de urmarire penala, acte de drept procesual penal, în calitatea lor de organe de supraveghere a urmăririi penale. Procuratura poate însă anula actele administrative ale organelor de deținere și de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum și propriile acte de administratie interna.
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, MANUALE, CURSURI
Emanuel Albu, Drept administrativ.Partea a II-a, Editura Fundației România de Mâine,București,2008.
Emanuel Albu, Drept administrativ și Știința administrației. Partea a II-a, Editura Fundației România de Mâine,București,2006.
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ/voi I, ediția a II-a, Ed. Nemira, Buc. 1996.
C. Atanasiu, D. Moldovan, Jurisprudența curților administrative, București, 1937.
J.M.Auby, P.Bandet, L.Boutet, H.Buch, Traite de science administrative, , Mouton & Co, Paris.
I. Ceterchi, M. Luburici, Teoria generală a statului și dreptului, T.U.B. București, 1983.
T. Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj, 1970.
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959.
M. Eliescu; Răspunderea civilă delictuală, Ed. Acad., R.S.R., București, 1967.
R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București. 1970.
Ioniță, G. Ioniță, Controlul activității autorităților administrației publice, Economie și administrație locală, nr. 10/2002.
A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustețea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, București, 1985.
I. Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977.
I. Iovanaș, Drept administrativ, Editura Servo- Sat, Arad, 1997.
Alexandru Mircea, Curs de Contencios administrativ, Universitatea Titu Maiorescu, București, 2010.
Alexandru Negoiță, Drept administrativ și știința administrației, ed. Atheneum , Bucuresti, 1993.
Al. Negoiță, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, T.U.B. 1988.
A. P. Parlagi, Dicționar de administrație publică, Ed. economică, 2000.
Constantin D. Popa, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, Timișoara, 1995.
A. I. Petrescu, „Curțile administrative”, București, 1937.
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, voi. II, Ed. Cordial Lex., 1996.
Mircea Preda, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2000.
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2000.
Constatin G.Raricescu, Contencios administrativ român, București, 1936.
I. Santai, Drept administrativ și știința administrației, note de curs, Sibiu, 1981.
I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1983.
I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil – teoria generală, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977.
I. Vîntu, Organizarea și activitatea de stat în R.S.R., Editura Academiei, București, 1974.
LEGISLAȚIE
O.U.G. nr.117/2003 publicată în M. Of. nr. 752 din 27 octombrie 2003.
Legea nr. 1/1967 publicată în B. Of. nr. 67 din 26 iulie 1967.
Legea nr. 554/2004 publicată în M. Of., Partea I, nr. 1154 din 07 decembrie 2004.
Legea nr. 9/1952 (abrogată) publicată în B. Of. nr. 1 din 27 septembrie 1952.
Constituția României.
Legea nr. 32/1968 publicată în B. Of. Nr. 148 din 14 noiembrie 1968.
Legea nr. 58/1968 publicată în B. Of. nr. 169 din 27 decembrie 1968.
Decretul nr. 184/1954 publicat în B. Of. nr. 25 din 21 mai 1954.
Legea nr. 92/1992, republicată în M. Of. nr. 259 din 30 septembrie 1997.
ARTICOLE, REVISTE
Studii și cercetări juridice nr. 4/1967.
Revista Română de Drept nr. 6/1986.
Revista Română de Drept nr. 7/1972.
Dreptul nr. 6/1991.
Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem pe anul 1971.
Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem pe anul 1973.
Dreptul nr. 71/1992.
Dreptul nr. 5-6/1993.
Studia Universitatis Babeș-Bolyai, jurisprudența nr. 1/1989.
Revista Română de Drept nr. 7/1983.
Revista Română de Drept nr. 2/1971.
Dreptul nr. 4/1990.
Legalitatea populară nr. 11/1957.
Legalitatea populară nr. 1/1956.
Dreptul nr. 7/1993.
Dreptul nr. 6/1991.
Revista Română de Drept nr. 9/1968.
Revista Română de Drept nr. 4/1968.
Revista Română de Drept nr. 2/1981.
Studii și cercetări juridice nr. 3/1980.
Dreptul nr. 11/1992.
Dreptul nr. 5/1992.
Revista Română de Drept nr. 10/1983.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Controlul Judecatoresc AL Actelor Administrative (ID: 127161)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.