Controlul In Contencios Administrativ Exercitat de Instantele Judecatoresti
Listă de abrevieri
Alin. – alineat
ANFP – Agenția Națională a funcționarilor publici
art. – articol
C. civ. – Codul Civil
Ed. – Editura
H. G. – Hotărâre de Guvern
Ibidem – în același loc
Idem – același
Î.C.C.J. – Înalta Curte de Casație și Justiție
lit. – litera
M. Of. – Monitorul Oficial al României, Partea I
NCPC – Noul Cod de Procedură Civilă
nr. – număr
O. G. – Ordonanță a Guvernului
O. U. G. – Ordonanță de urgență a Guvernului
Op. cit. – Operă citată
p – pagina
pct. – punctul
pp – paginile
vol. – volumul
„Contenciosul administrativ reprezintă aspectul patologic al activității administrației. El ilustrează comportamentul și deviațiile administrației.”
Charles Debbasch-1975
INTRODUCERE
Prezenta lucrare are ca obiect controlul în contenciosul administrativ exercitat de instanțele judecătorești, axându-se pe scoaterea în evidență a aspectelor doctrinare și jurisprudențiale apărute de-a lungul timpului în domeniul dreptului administrativ, în speță a contenciosului administrativ.
Activitatea de organizare și de executare a legii în statul de drept este înfăptuită de administrația publică care are obligația ca în realizarea activității sale să respecte cadrul legislativ în baza căruia funcționează, fie că vorbim de autorități publice centrale sau locale.
Cu toate că definirea statului de drept este una destul de simplă și foarte des utilizată, fiind regăsită în majoritatea textelor constituționale, în realitatea problema statului de drept este una mult mai complicată, existând multe teorii și controverese în ceea ce privește această noțiune a statului de drept. Asemenea legiuitorului constiuant majoritatea autorilor îmbrățișează ideea că România este un stat de drept, însă realitatea este cu totul alta, statul de drept fiind o utopie, niciun sistem nu îndeplinește cu adevărat condițiile pentru a fi considerat un stat de drept cu adevărat.
Deoarece avem un parlament ales, numit și reprezentant al poporului, sistemul din țara noastră este caracterizat în doctrină de teoreticieni drept un sistem de democrație reprezentativă, caracterizat prin faptul că puterea supremă în stat nu este exercitată în mod direct de popor, el fiind reprezentat de parlamentul ales. În democrațiile reprezentative, intervine și separația puterilor în stat, mai exact, puterea legislativă este realizată de parlament, cea executivă de guvern și autoritățile administrației publice locale, iar adctivitatea(puterea) jurisdicțională este exercitată de către organele judecătorești (Judecătorii, Tribunale, Curți de Apel, Înalta Curte de Casație și Justiție). Astfel, activitatea administrativă va fi realizată de către trei categorii de organe: parlament, guvern și organe judecătorești.
Pentru a putea vorbi despre un stat de drept în ipoteza în care democrația reprezentativă deține controlul, niciunul din organele amintite mai sus nu va putea să își desfășoare activitatea doar respectând normele juridice stabilite prin lege, nicidecum după bunul plac, însă din păcate realitatea este cu totul alta. În opinia mea, în prezent niciunul din cele trei organe nu își desfășoară activitatea în conformitate cu legea, de multe ori fiind încălcată chiar și legea fundamentală.
Atunci când vine vorba de respectarea strictă a legilor de către orgenele administrative, apar foarte multe probleme, iar actele normative nu sunt întru totul respectate, iar cei vătămați sunt întotdeauna cetățenii.
Pornind de la faptul că însăși Constituția României prevede la art. 52 „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” consider că tema „Controlul în contencios administrativ exercitat de instanțele judecătorești” este una de actualitate și care în urma modificărilor apărute în legislație comportă și o serie de probleme.
Prin consacrarea acestui drept al cetățenilor de a se adresa instanței în cazul în care se consideră lezată de o autoritate publică prin activitatea sau inactivitatea ei, în însăși legea fundamentală, legiuitorul acordă o importanță deosebită acestei instituții juridice a conteciosului administrativ, a cărei reglementare s-a realizat prin adoptarea Legii nr. 544/2004, publicată în Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 și care a intrat în vigoare la începutul anului 2005.
Buna funcționare a statului, presupune pe lângă separația celor trei puteri și o colaborare permanentă între acestea, precum și un control reciproc realizat prin mijloace bine determinate.
De aceea, instituirea unui control al actelor administrative, care să satisfacă cu adevărat interesele cetățenilor presupune înființarea unor organe, care să fie în măsură să ia hotărâri în deplină independență, în ceea ce privește legalitatea actelor. Punerea în executare a acestor hotărâri este de asemenea importantă, fiind necesar să se impună căi procedurale cât mai eficiente pentru ca aceste hotărâri sa fie puse în executare.
Fără ca un organ, precum instanțele judecătorești, să dețină o astfel de putere în a controla actele administrative emise de diferite autorități ale administrației publice, cetățenii vătămați ar fi lipsiți de orice putere în ceea ce privește actele administrative ilegale.
Capitolul I.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV – NOȚIUNI GENERALE
Fundamentat de principiul separației puterilor în stat, potrivit căruia organizarea celor trei puteri presupune atât o colaborare precum și un control reciproc al acestora, contenciosul administrativ reprezintă o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activității administrației, a puterii executive.
Astfel, controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, este mijlocul juridic pus la dispoziția celor vătămați să își apere interesele și drepturile personale, de activitatea abuzivă a administrației publice.
1.1. Noțiunea de contencios administrativ
Noțiunea de contencios administrativ apare ca o formă juridică de apărae a particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzurilor administrației publice, în principal. Noțiunea de contencios administrativ reprezintă o noțiune tradițională a dreptului administrativ, considerată neadecvată pentru „realitățile specifice orânduirii socialiste.” Utilizarea ei în doctrina juridică din „epoca socialistă” a avut mai mult un sens de evocare istorică, ceea ce a făcut ca și legiuitorul să recurgă la o altă terminologie, mai complicată și, cert, mult mai puțin expresivă.
Activitatea administrației publice se concretizează pe respectarea legilor și a celorlalte acte normative în vigoare, dar în unele împrejurări, prin activitatea sa, în special prin actele pe care le emite, poate leza drepturi subiective sau interese ale persoanelor fizice sau juridice, iar pentru a „feri administrația să comită ilegalități”, s-au stabilit o serie de mijloace preventive, care să asigure atât respectarea normelor legislative de către autorități cât și posibilitatea ca cei administrați să își poată apăra aceste drepturi.
Înființarea organelor de contencios administrativ se justifică și prin faptul că, de multe ori, organul emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură pe căile specifice ale recursului grațios sau ierarhic actele administrative emise cu încălcarea regulilor de drept, prin care cei administrați sunt vătămați în drepturile lor ori în interesele legitime.
În ceea ce privește originea etimologică a cuvântului „contencios”, acesta provine din limba latină, mai exact de la verbul „contendere” care înseamnă a lupta.
În sens larg, sintagma contencios administrativ evocă ansamblul litigiilor care apar între autoritățile publice și particularii care se declară lezați, la un moment dat, în drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autorități publice.
În doctrina franceză, termenul de contencios administrativ este definit de unii teoreticieni ca fiind „ansamblul problemelor legate de existența unui litigiu survenit cu ocazia unei activități administrative, în sensul cel mai larg al termenului”. Alți autori francezi consideră că, contenciosul administrativ, „reprezintă sintetic, ansamblul de reguli juridice privind soluționarea pe cale jurisdicțională a litigiilor administrative”.
Conceptul de contencios administrativ constituie finalitatea dreptului administrativ, fiind considerat de către teoreticienii dreptului administrativ un instrument de apărare împotriva abuzurilor administrației.
Astfel, contenciosul administrativ ne este înfățișat ca simbolizând totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice, pe de o parte și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime, pe de altă parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești, guvernate de un regim juridic predominant de drept public.
Profesorul Anton Trăilescu definea contenciosul administrativ, pe scurt, ca fiind totalitatea litigiilor care iau naștere în sfera activității executive între administrație și particulari sau între autoritățile publice, litigii care se soluționează de către instanțele judecătorești potrivit unor reguli speciale de drept public.
Întreaga activitate a puterii executive este supusă unui control politic și anume controlul parlamentar, control ce are o natură necontencioasă dar și unui control judecătoresc în ceea ce privește legalitatea actelor administrative emise de către aceasta.
O formă de asigurare a drepturilor individuale ale administraților, de reparare a încălcărilor legii săvârșite de organele și autoritățile administrative, precum și de limitare a puterii de arbitrare a acestora, o reprezintă contenciosul administrativ.
Legea nr. 554/2004, definește noțiunea de contencios administrativ la art. 2 alin. (1) lit. f) ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente, potrivit legii a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar litigiul a luat naștere fie din nesoluționarea unei cereri, fie din emiterea ori încheierea unui act administrativ.
Contenciosul administrativ, ca element esențial și indispensabil al statului de drept, reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separației puterilor și controlului reciproc al acestora, fiind astfel o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activității desfășurate de autoritățile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.
1.2. Evoluția istorică a contenciosului administrativ în România
Contenciosul administrativ român are rădăcini adânc înfipte în istoria țării noastre. El are o evoluție istorică deosebită, determinată fiind de modificările ce au avut loc de-a lungul timpului în istoria țării. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, după sistemul francez.
În perioada 1864-1866,contenciosul administrativ a fost realizat de către Consiliul de Stat, ca organ consultativ al Guvernului, care avea atribuții în materie legislativă (de pregătire a proiectelor de legi); atribuții administrative și atribuții de contencios administrativ, care rezultau din Legea de organizare a Consiliului de Stat.
La scurt timp, s-a reununțat la acest sistem, întrucât Consiliul de Stat s-a dovedit în prea mare măsură aservit influențelor guvernamentale.
O a doua perioadă importantă în ceea ce privește reglementarea contenciosului administrativ în țara noastră, este cea cuprinsă între 1866-1905. În această perioadă Consiliul de Stat a fost desființat, prin Constituția din 1866, iar atribuțiile privind contenciosul administrativ urmau să fie repartizate prin lege ordinară.
Petru aplicarea acestei prevederi constituționale, a fost elaborată Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competența contencioasă a Consiliului de Stat tribunalelor de drept comun.
În această perioadă a contenciosului administrativ, tribunalele aveau o competență limitată, în temeiul excepției de ilegalitate, instanțele judecătorești verificau legalitatea unor acte administrative și dacă le apreciau că sunt ilegale, la pronunțarea soluției nu țineau seama de cuprinsul acestora.
Perioada 1905-1948 este cea de a treia mare perioadă importantă în ceea ce privește contenciosul administrativ, perioadă în care și-au făcut apariția o serie importantă de reglementări legislative în materia contenciosului administrativ.
La 1 iulie 1905 a fost adoptată Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție. Prin această lege, „particularii” primesc dreptul de a ataca pe calea unui recurs principal și direct acte administrative ilegale, având posibilitatea să ceară instanței anularea lor, înființăndu-se în acest sens secțiunea de contencios administrativ a ÎCCJ.
Prin Legea Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905, a fost desființat, iar cauzele de această natură se soluționau de către tribunalele de județ.
În 1912, se adoptă o nouă lege, care restabilește contenciosul de legalitate instituit de Legea din 1905, însă vine cu o modificare și anume, nu se va mai permite anularea actului administrativ.
Constituția din 1923 consacră un text special contenciosului administrativ, pe care îl încredințează puterii judecătorești potrivit legii speciale, prin urmare în 1925 a fost adoptată prima lege specială în materia contenciosului administrativ, care a instituit un contencios de plină jurisdicție în materia actelor de gestiune și un contencios în anulare pentru actele de autoritate.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, în sensul că reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină jurisdicție, în sensul că cel ce se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepție și putea pretinde despăgubiri.
Sub acest din urmă aspect se deosebea de contenciosul administrativ instituit în 1864, prin înființarea Consiliului de Stat, care era doar un contencios în anulare, ce permitea doar anularea actului sau obligarea serviciului public administrativ la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscurt de lege.
Potrivit dispozițiilor legale și constituționale, erau exceptate de la controlul contenciosului administartiv atât actele de comandament cu caracter militar cât și actele de guvernământ.
Evoluția contenciosului administrativ este marcată între anii 1948-1965, când prin Decretul nr. 128/1948 instituția contenciosului a fost desființată, abrogându-se Legea din 1925.
Astefel, din anul 1948 și până la adoptarea Constituției din 1965, regula în legislația românească a constituit-o inexistența unui control judecătoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse în discuție doar pe calea excepției de ilegalitate, ori de câte ori rezulta în mod neîndoielnic intenția legiuitorului în acest sens.
Constituția din 1965, consacră în mod expres în art. 35, posibilitatea ca cel vătămat într-un drept al său prin acte administrative ilegale să poată cere anularea respectivului act, încredințând posibilitatea judecării acestor cereri tribunalelor și judecătoriilor.
În baza dispozițiilor Constituției, a fost adoptată Legea nr. 1/1967, care a reglementat instituția contenciosului administrativ, adaptând-o la nevoile epocii și care cuprindea dispoziții referitoare la judecarea de către tribunale a cererilor celor ce se considerau vătămați prin acte administrative.
După Revoluția din decembrie 1989, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, legiuitorul a repus instituția contenciosului administrativ în drepturile sale firești.
Cea mai importantă caracteristică a Legii nr. 29/1990, a fost decizia legiuitorului de a crea secții speciale de contencios administrativ. Acestea au fost înființate pentru început la nivelul tribunalelor și al Curții Supreme de Justiție, iar apoi la nivelul Curților de Apel. Un an mai târziu, instituția contenciosului administrativ este reglementată și de Constituția României din 1991.
Revizuirea Constituției din 2003, dar și evoluția legislativă a ultimilor ani, a impus adoptarea unui nou text de lege care a abrogat vechea reglementare, astfel Legea nr. 554/2004 aduce o schimbare majoră în această materie a contenciosului administrativ.
Actuala reglementare – indiscutabil mai avansată față de cea anterioară – conține numeroase elemente de noutate, dintre care menționăm: reglementează atât contenciosul obiectiv cât și cel subiectiv; definește noțiunile de bază cu care operează; reglementează expres termenele; lărgește sfera actelor atacate; etc.
1.3. Fundamente legale și constituționale privind contenciosul administrativ
Conform Constituției, România este un stat de drept, democratic și social, organizat conform principiului echilibrului și separației puterilor. Cu toate acestea, realitatea ne face să contrazicem aceste afirmații ale legiuitorului constituant, întrucât oricât de „democratic” ar fi condus un stat, nu se poate demostra cu adevărat existența unui stat de drept.
Întrucât în administrația publică, pot apărea conflicte între cei administrați și „administratori” prin încălcarea unor drepturi ale persoanelor fizice sau juidice, celor administrați trebuie să li se confere dreptul de a se adresa instanței pentru a rezolva aceste conflicte în măsura în care drepturile lor au fost încălcate prin activitatea sau inactivitatea autorităților statului. În Constituția României, legiuitorul prevede în mod expres acest drept al persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanței în cazul în care se consideră lezați într-un drept sau interes legitim de către autoritățile administrației publice.
Pentru buna funcționare a celor trei puteri ale statului, între acestea e necesar să existe un raport de colaborare permanentă dar și un control reciproc, care să fie realizate în condiții strict determinate de legiuitor.
După revizuirea legii fundamentale, a avut loc o modificare a prevederilor care constituie fundamentele constituționale ale contenciosului administrativ.
Temeiurile constituționale ale instituției contenciosului administrativ au în vedere două categorii de dispoziții și anume dispoziții cu caracter implicit, care pot fi izvoare de drept și pentru alte ramuri și dispoziții care reprezintă izvoare exprese ale contenciosului administrativ.
Cea mai importantă reglemetare constituțonală, în materie, o regăsim în art. 52 alin. (1) al Constituției revizuite, unde se stipulează clar faptul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin acte administrative se poate adresa instanței de contencios administrativ pentru repararea prejudiciului cauzat de acle act.
Art. 73 alin. (3), lit. k) stipulează clar faptul că, instituția contenciosului administrativ va fi reglementată prin lege organică.
De asemenea, la art. 123, alin. (5) din Constituție se prevede și posibilitatea prefectului de a ataca în fața instanțelor de contencios administrativ acte ale autorităților administrației publice locale, considerate ilegale.
Un alt articol fundamental în ceea ce privește materia contenciosului administrativ, este art 126 alin. (6) care reglementează controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, care prevede că acest control este garantat de lege.
Prin toate modificările, Constituția a fortificat instituția contenciosului administrativ, în calitatea ei de instrument de protecție a cetățeanului împotriva abuzurilor administrației.
Așa cum am amintit mai sus, legea organică prin care se reglementează instituția contenciosului administrativ este Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, fiind sediul acestei materii.
În ceea ce privește legea-cadru a contenciosului administrativ, voi dezvolta caracteristicile acesteia în următoarele capitole ale prezentei lucrări.
1.4. Formele contenciosului administrativ
În literatura franceză, au fost scoase în evidență de unii autori, 4 tipuri de contencios administrativ și anume: contenciosul de plină jurisdicție, contenciosul în anulare, contenciosul de represiune și contenciosul de interpretare.
Păstrând clasificarea dată de doctrina franceză, într-o clasificare tradițională a contenciosului administrativ român, se regăsește contenciosul în anulare și contenciosul de plină jurisdicție, care vor avea ca și criteriu de deosebire hotărârea prin care se soluționează litigiul și prin care se ordonă anumite măsuri care decurg din constatarea făcută.
Contenciosul în anulare se caracterizează prin dreptul instanței de contencios administrativ de a hotărî anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu încălcarea legii, fără a se putea pronunța asupra despăgubirilor, problema reparării daunelor urmând să fie soluționată de instanțele de drept comun.
Pe scurt, contenciosul în anulare reprezintă puterea judecătorului de a anula actul administrativ, pe motiv de ilegalitate, fără a aplica alte sancțiuni. Hotărârea dată de judecător are efecte erga omnes.
În literatura franceză, după Edouard Laferrière, contenciosul în anulare este domeniul recursului pentru exces de putere, puterile judecătorului fiind limitate la anularea actelor administrației considerate ilegale. Același autor, definește contenciosul de plină jurisdicție ca fiind acela în care judecătorul administrativ își exercită cele mai largi puteri, statuând între administrație și reclamanți, pronunțându-se în mod special în materia contravențională.
Contenciosul de plină jurisdicție, în doctrina noastră, păstrează o parte din definirea și caracteristicile acestui tip de contencios francez, fiind definit ca acela în care puterile judecătorului sunt largi, iar decizia lui nu se limitează numai la anularea parțială sau totală a actului, ci poate ordona și alte măsuri cum ar fi recunoașterea unui drept subiectiv pretins sau a unui interes legitim, obligarea autorității pârâte la emiterea actului solicitat de reclamant, repararea pagubei sub forma despăgubirilor materiale, dar și morale.
Pe scurt, contenciosul de plină jurisdicție este acela în care judecătorul deține puterea deplină, Legea contenciosului administrativ instituind în momentul actual un astfel de contencios în țara noastră. În contenciosul de plină jurisdicție, hotărârea judecătorului are efecte numai inter partes.
Celelalte tipuri de contencios avute în vedere de doctrina franceză, sunt contenciosul de interpretare în care judecătorul nu poate decât să se pronunțe asupra legalității actului, constatând validitatea acestuia și contenciosul de represiune, care se caracterizează prin dreptul judecătorului de a aplica o pedeapsă.
O altă clasificare în doctrină este cea a contenciosului administrativ subiectiv și contenciosului administrativ obiectiv.
Contenciosul subiectiv există atunci când solicitarea reclamantului adresată prin acțiune instanței judecătorești are în vedere încălcarea dreptului său subiectiv ori a interesului legitim.
Ne aflăm în prezența unui contencios obiectiv, atunci când prin acțiune se solicită să se constate că starea de legalitate este vătămată de un act al administrației, ca atare judecătorul, prin constatarea pe care o face în actul său, rezolvă o chestiune de violare a dreptului obiectiv, indiferent de situația juridică a reclamantului.
În doctrină se apreciază faptul că în cazul contenciosului administrativ obiectiv vorbim despre un contencios în anulare, având în vedere decizia instanței, iar în cazul contenciosului subiectiv ne aflăm în prezența unui contencios de plină jurisdicție, având în vedere obiectul constatărilor instanței.
Capitolul al II-lea.
CONDIȚIILE ACȚIUNII DIRECTE ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 554/2004 ȘI CONSTITUȚIEI ROMÂNIEI
Atât Constituția României cât și Legea nr. 554/204, legea contenciosului administrativ, consacră competența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa cererile persoanelor vătămate prin acte administrative, dar și dreptul oricărei persoane fizice sau juridice de a ataca aceste acte în fața instanțelor judecătorești.
Legea contenciosului administrativ, impune o serie de condiții care trebuiesc respectate, pentru ca o acțiune în contencios administrativ să poată fi promovată. Aceste condiții sunt legate de tipul actului atacat, calitatea intimatului dar și îndeplinirea procedurii prealabile, procedură fără de care o acțiune în contencios nu poate fi admisă.
2.1. Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ
În ceea ce privește prima condiție a acțiunii directe în instanța de contencios administrativ, supusă analizei, condiția ca actul atacat să fie un act administrativ, cercetarea pornește de la conținutul art. 52 alin. (1) din Constituția României republicată.
Potrivit art. 52 alin. (1) din Constituție, revizuită, persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.
Astfel, după cum este prevăzut și în Constituța României, acțiunile în contencios administrativ pot fi introduse atât împotriva unui act administrativ cât și împotriva nesoluționării în termenul prevăzut de lege, a cererilor înaintate de persoanele fizice sau juridice. Nesoluționare a cererii se consideră a fi atât tăcerea administrației, cât și refuzul nejustificat de a soluționa cererea. Reglementările constituționale sunt reluate și de legea contenciosului administrativ, în art. 1 alin. (1) și (2).
Conținutul și sfera noțiunii de act administrativ, în sensul noii Legi a contenciosului administrativ, trebuie abordat prin raportare atât la art. 2 alin. (1), lit. c), cât și la alin. (2) al art. 2 din acest act normativ. Astfel, prin Legea nr. 554/2004 se definește actul administrativ în art. 2 alin. (1) lit. c) ca fiind: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.”
Tot în actuala reglementare, în art. 2 alin. (2), se asimilează actului administrativ și refuzul nejustificat de a soluționa o cerere în termenul prevăzut de lege și tăcerea administrației.
În art. 2 alin. (1) lit. h) din legea contenciosului administrativ legiuitorul definește nesoluționarea în termenul legal a unei cereri ca fiind faptul prin care nu se răspunde solicitantului în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
În ceea ce privește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, acesta este calificat în art. 2 alin. (1) lit. i) ca reprezentând exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
Legea contenciosului administrativ leagă noțiunea de refuz nejustificat de noțiunea de exces de putere, astfel că nu orice refuz de a soluționa favorabil o anumită cerere poate fi considerat un refuz nejustificat. Prin aceasta, legiuitorul vine și spune foarte clar că poate fi considerat un refuz nejustificat, doar atunci când refuzul de a soluționa cererea se întemeiază pe excesul de putere, care intervine când autoritatea dispune de un drept de apreciere în ceea ce privește exercitarea competențelor prevăzute de lege, având posibilitatea de a alege între mai multe soluții pentru a ajunge la scopul dorit.
Prin urmare, pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, pe de-o parte, trebuie să fim în prezența unei comunicări exprese a poziției autorității publice căreia îi era adresată cererea, iar pe de altă parte refuzul de a soluționa favorabil cererea trebuie să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe excesul de putere.
Alături de manifestarea unilaterală de voință (actul administrativ tipic), în definirea noțiunii de act administrativ, legiuitorul introduce în sfera acestei noțiuni și tăcerea administrației și refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, considerate acte administrative atipice.
Astfel, actul administrativ susceptibil de atac în fața instanței de contencios administrativ în conformitate cu dispozițiile Constituției și ale Legii nr. 554/2004, reprezintă „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vedera executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”.
În literatura de specialitate s-a arătat că, deși în general, actul administrativ individual poate produce vătămarea unui drept recunoscut de lege, există posibilitatea ca să ia naștere raporturi juridice administrative și implicit drepturi subiective, direct pe baza unor acte administrative normative.
Una dintre problemele controversate ale acestei condiții și ale definirii dată de legiuitor actului administrativ, este cea a posibilității atacării actelor administrative normative.
Inițial, în concepția legilor anterioare Legii nr. 554/2004, nu existau prevederi exprese prin care să poată fi atacate și actele administrative normative în fața instanțelor de contencios administrativ.
Profesorul Tudor Drăganu în lucrarea Actele administrative și faptele asimilate lor, făcând referire la Legea nr. 1/1967, îmbrățișează părerea conform căreia numai actele administrative individuale pot face obiectul unei acțiuni în justiție, îar în ceea ce privește actele administrative normative ale fostelor organe ale administrației de stat, instanțele judecătorești nu erau competente să le anuleze, ci doar să verifice legalitatea lor, atunci când erau sesizate cu o cerere de anulare a unui act administrativ individual, emis în temeiul unui act administrativ normativ.
Legea nr. 29/1990 nu cuprindea nici aceasta vreo precizare expresă cu privire la actele administrative normative, doar în art. 11 din această lege se prevedea că „instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau opertațiunilor administrative care au stat la baza actului supus judecății.” Cu privire la acest articol, în literatura de specialitate, într-o opinie a profesorului Tudor Drăganu, s-a apreciat că instanța se va putea pronunța și asupra legalității actului administrativ normativ pe care se întemeiază actul administrativ individual atacat în speță, iar în acest fel judecătorul va înlătura actul administrativ normativ din soluționarea speței, dar continuând să râmănă în vigoare acel act.
Odată cu revizuirea Constituției și cu apariția noii legi a contenciosului administrativ, legiuitorul a clarificat aceste dispute și controverse privitoare la posibilitatea atacării actelor administrative normative pe cale directă în contencios administrativ și a prevăzut expres faptul că prin act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de către o autoritate publică.
Un element de noutate adus de Legea nr. 554/2004, față de vechea lege a contenciosului, în înțelesul căreia numai actele unilaterale făceau obiectul acțiunii în contencios, este acela că, noua lege asimilează actelor administrative și câteva categorii de contracte administrative. Astfel, în art. 2 alin. (1) lit.c) este prevăzut că sunt asimilate actelor administrative contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice.
Cu toate că atunci când vorbim de un contract, este evident faptul că ne gândim la un act bilateral, o încheiere de voință între două sau mai multe persoane, astfel cum definește însuși Codul Civil această categorie de acte și vom înclina să le încadrăm în dreptul civil. Însă, trebuie menționat faptul că această categorie a contractelor administrative, chiar dacă nu fac parte din definiția clasică a actului administrativ, de act unilateral, ci din categoria actelor bilaterale încheiate pe de o parte de o autoritate publică, iar pe de altă parte de o persoană fizică sau juridică, având ca obiect un bun al statului, ele sunt prevăzute în legea contenciosului administrativ. Mai exact, în art. 8 alin. (2) al Legii nr. 554/2004 legiuitorul statuează faptul că instanțele de contencios administrativ au competența de soluționare a litigiilor apărute în fazele premergătoare încheierii contractelor, precum și în timpul executării contractului administrativ.
Un alt aspect ce vizează condiția ca actul atacat să fie un act administrativ, este delimitarea actelor administrative de alte înscrisuri ale autorității publice.
Necesitatea de a distinge între actul adminsitrativ și alte forme de exercitare a activității administrative este susținută și în doctrina franceză, problemele cele mai delicate punându-le circularele și instrucțiunile de serviciu, privite ca reprezentând instrumente obligatorii pentru agenții din administrație, fără a produce însă, de principiu, consecințe juridice pentru cei administrați.
Actul administrativ este un act producător de efecte juridice, fiind o manifestare de voință, făcută în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.
În teoria și practica judecătorească interbelică s-a admis faptul că ordinele și adresele de serviciu date pe cale ierarhică sau în formă de simplă corespondență nu sunt acte administrative și nu pot fi atacate direct în contenciosul administrativ. Și în prezent, o serie de înscrisuri ce poartă denumirea de adresă, certificat, circulară, adeverință etc. nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte administrative ci doar operațiuni materiale tehnice.
Dacă acțiunea se îndreaptă împotriva unui act administrativ unilateral emis în baza unor operațiuni tehnico-materiale, atunci instanța va putea să se pronunțe asupra legalității lor, în conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ.
În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, atât Constituția revizuită cât și Legea nr. 544/2004 prevăd expres posibilitatea atacării în fața instanțelor de contencios administrativ de către orice persoană vătămată într-un drept al său printr-o ordonanță sau printr-o dispoziție din aceasta, declarată neconstituțională.
Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului pot avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora și obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.
2.2. Condiția ca actul administrativ să încalce un drept subiectiv sau un interes legitim
În ceea ce privește cea de a doua condiție a admisibilității acțiunii directe în contencios administrativ, condiția ca actul administrativ să încalce un drept subiectiv sau un interes legitim, este analizată în primul rând din perspectiva art. 52 din Constituția revizuită, care spre deosebire de vechea reglementare, prevede expres faptul că se poate adresa instanței și persoana vătămată într-un interes legitim.
Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce înseamnă că nu orice interes este ocrotit prin justiție. Pentru a se bucura de o asemenea protecție, constituantul și legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezultă dintr-o evaluare făcută de legiuitor și transpusă într-o normă de drept.
În ceea ce privește interesul legitim, în perioada imediat următoare adoptării Constituției revizuite și înaintea noii legi a contenciosului administrativ, s-au conturat mai multe opinii.
Astfel, într-una din opinii, profesorul Antonie Iorgovan susținea că o acțiune nu se poate respinge decât dacă reclamantul nu are de apărat nici drepturi, nici libertăți și nici interese legitime, ceea ce echivalează cu exercitarea abuzivă a acțiunii de contencios administrativ .
În aceeași perioadă, profesorul Tudor Drăganu a subliniat faptul că „pentru ca un interes să fie socotit legitim, nu este suficient ca el să nu contravină ordinii juridice în vigoare, ci este necesar să-și aibă izvorul și să fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare.
Pentru a considera un interes ca fiind legitim, în primul rând acesta trebuie să fie ocrotit printr-o normă juridică, iar dacă acesta nu este ocrotit și sancționat printr-o normă juridică, rămâne doar un simplu interes, neputând face obiect al acțiunii în contencios administrativ.
Chiar și în doctrina franceză este subliniat faptul că atunci când se examinează recursul pentru exces de putere, se arată că interesul trebuie să fie personal și suficient de important.
Legea nr. 554/2004, vine și preia dispozițiile constituționale ale art. 52 alin. (1), în materia contenciosului administrativ dezvoltând acest principiu, astfel în înțelesul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, reclamant poate fi orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act admninistrativ adresat ei sau altui subiect de drept. Interesul legitim poate fi atât public cât și privat, noțiuni prevăzute expres în art. 1 al legii contenciosului administrativ.
Prevederile art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 consacră o categorie a contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.
Art. 2 al legii contenciosului definește termenul de drept vătămat, ca fiind orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de orice alt act normativ, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ. În același articol, dedicat definirii unor termeni specifici, legiuitorul, are în vedere și definirea noțiunilor de interes legitim public și interes legitim privat.
Interesul legitim public este definit ca fiind acel interes care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. Din definiția dată de legiuitor, deducem că un interes este legitim și public, dacă privește cele mai importante valori sociale și politice din categoria cărora fac parte: ordinea de drept și democrația constituțională; garantarea depturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor; satisfacerea nevoilor comunitare; realizarea competenței autorităților publice.
Interesul legitim privat, este încadrat de legiuitor, ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Astfel, existența unui interes legitim privat lezat printr-un act administrativ reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contenciosul administrativ doar în cazul în care petentul nu poate justifica încălcarea unui drept subiectiv.
Corelativ, apărarea unui interes legitim public presupune un contencios obiectiv, în timp ce apărarea unui interes legitim privat presupune un contencios subiectiv.
Noțiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu noțiunea de interes în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii). Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui dept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.
Drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice nu trebuie privite doar din perspectiva unui singur raport juridic, aceste drepturi fiind prevăzute atât în Constituția României, unde apar sub sintagma de „drepturi fundamentale” cât și în alte legi.
Profesorul Antonie Iorgovan, susține că este necesară o „ordonare valorică” a drepturilor subiective, pe primul loc situându-se drepturile fundamentale prevăzute prin Constituție, iar mai apoi celelalte drepturi care își au fundamentul în legi organice, ordinare sau chiar în ordonanțele guvernamentale, luându-se în considerare forța juridică a actului invocat ca suport juridic normativ al dreptului încălcat.
Potrivit art. 8 alin al Legii nr. 554/2004, persoanele fizice și juridice pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, doar dacă vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Cel mai des încălcate drepturi care sunt invocate în practica judecătorească sunt problemele privind dreptul la apreciere a autorităților administrative.
2.3. Condiția ca actul administrativ să emane de la o autoritate publică
Cea de-a treia condiție a acțiunii directe în contencios administrativ este cea potrivit căreia actul administrativ atacat este obligatoriu să emane de la o autoritate publică, per a contrario nu am fi în prezența unui asemenea act.
Asemenea legiuitorului constituant care în art. 52 din Constituție stauează „dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” și Legea nr. 554/2004 îmbrățișează această sintagmă de autoritate publică.
Astfel, rezultă că în definirea noțiunii de autoritate publică ale cărei acte administrative pot fi contestate pe cale de contencios administrativ, legiuitorul a avut în vedere toate categoriile de autorități publice, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate în Constituție, precum și organele administrației publice locale organizate în cadrul unităților administrativ-teritoriale.
Pentru a se înlătura orice discuție contradictorie cu privire la noțiunea de autoritate publică, legiuitorul o definește în art. 2, alin. (1), lit. b) ca fiind „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.”
Prin urmare, Legea contenciosului administrativ atunci când a înțeles să definească autoritățile publice, care ar urma să fie chemate ca pârâte în instanțele de contencios administrativ, a avut în vedere toate categoriile de autorități, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate în Constituție, precum și organele administrației publice locale (consiliu județean, consiliu local, primar).
Având în vedere înțelesul legii contenciosului administrativ, putem spune că legiuitorul asimilează autorităților publice și persoanele juridice de drept privat care potrivit legii sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere publică sau au obținut statut de utilitate publică printr-o dispoziție expresă a legii sau printr-o hotărâre de Guvern.
2.4. Condiția acțiunii administrative prealabile
O altă condiție a admisibilității acțiunilor directe în contencios administrativ, este condiția acțiunii administrative prealabile, care în ciuda problemelor apărute de-a lungul timpului în legislația românească, este menținută cu caracter obligatoriu de Legea nr. 554/2004, deși au existat propuneri pentru promovarea caracterului facultativ al acesteia.
Condiția acțiunii administrative prealabile, consider că este una din cele mai importante condiții de admisibilitate a acțiunilor în contenciosul administrativ românesc, deoarece vine în sprijinul instanțelor judecătorești, obligând atât persoana vătămată, cât și autoritatea emitentă a actului administrativ considerat ilegal, să soluționeze și să remedieze problemele sesizate de petent pe „cale amiabilă”.
Plângerea prealabilă este o procedură administrativă prin care o persoană lezată într-un drept al său sau într-un interes legitim al său printr-un act administrativ unilateral solicită autorității emitente sau autorității ierarhic superioare, revocarea în tot sau în parte a acelui act administrativ.
Această condiție, este reglememtată de Legea nr. 554/2004, în art. 7, potrivit căruia, pentru ca o acțiune în contencios administrativ, să fie admisă de către instanțele judecătorești, este necesar ca petentul să formuleze o plângere prealabilă, ce are ca scop rezolvarea conflictelor în cadrul administrației fără a mai fi necesară implicarea instanțelor judecătorești.
Plângerea prealabilă, se formulează în termen de 30 de zile de la data emiterii actului administrativ și se înaintează, de cel ce se consideră vătătmat într-un drept al său prin respectivul act administrativ, autorității emitente a actului vătămător sau autorității ierarhic superioare celei care a emis actul, dacă aceasta există. Autoritatea publică va răspunde cererii în termen de 30 zile de la formularea plângerii, dacă nu este prevăzut un alt termen prin lege.
Ca și element de noutate, prin art. 7 alin. (1), legiuitorul a prevăzut posibilitatea introducerii plângerii prealabile în cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescripție.
Termenul de 6 luni este valabil numai în ceea ce privește actele administrative individuale, legiuitorul înțelegând să completeze dispozițiile prin lege specială și să prevadă expres faptul că în cazul actelor administrative normative plângerea prealabilă putând fi formulată oricând.
Terțul unui act administrativ, poate formula și el o plângere prealabilă împotriva unui act administrativ prin care i se încalcă un drept sau un interes legitim, din momentul în care a luat la cunoștință de existența acelui act, în termen de 6 luni, doar dacă respectivul act nu a intrat în circuitul civil, caz în care unica soluție este atacarea pe cale directă în contencios administrativ.
În cazul în care petentul nu respectă această condiție a formulării acțiunii administrative prealabile, instanța de judecată va respinge cererea ca fiind inadmisibilă. În cazul în care plângerea este înaintată autorității emitente a actului administrativ, dar acțiunea este promovată înainte ca să se primească un răspuns din partea autorității, aceasta va fi respinsă ca prematură.
De menționat că, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, nu împiedică petentul să reia procedura, dar numai în cazul în care nu au fost depășite termenele de prescripție în ceea ce privește înaintarea plângerii prealabile.
În raport cu această regulă, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, anumite excepții determinate de calitatea reclamantului, în sensul că în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu este obligatorie plângerea prealabilă și pe de altă parte excepții determinate de obiectul acțiunii, care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazurile refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori al nesoluționării în termenul legal a unei cereri dar și în cazul acțiunilor care au ca obiect excepția de nelegalitate.
Regulile de drept comun care sunt cuprinse în legea contenciosului administrativ sun aplicabile numai în cazul în care prin norme speciale nu sunt cuprinse alte termene și condiții privind sesizarea instanței de contencios administrativ. Astfel, art. 7 din Legea 554/2004, devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părții de a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condițiile legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie.
2.5. Termenul de introducere a acțiunii, potrivit art.11 al Legii nr. 554/2004
O altă condiție importantă a acțiunilor în contencios administrativ este condiția ca acțiunea să fie introdusă într-un termen specific, prevăzut expres de Legea nr. 554/2004, condiție care este în strânsă legătură cu cea privind procedura prealabilă, întrucât face referire la termenul de introducere a acțiunii la instanță.
Art. 11 din Legea nr. 554/2004 reglementează două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5) al aceluiași articol.
Astfel, în art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se prevede un termen de prescripție de 6 luni, care are ca efect stingerea dreptului la acțiune, odată cu împlinirea lui. Alin. (2) al aceluiași articol reglementează un termen de decădere cu durata de un an, care nu poate fi depășit din niciun motiv și care este aplicabil numai pentru motive temeinice.
Termenul de prescripție de 6 luni se aplică în cazul cererilor prin care se solicită anularea actelor administrative individuale sau anularea contractelor administrative. Același termen de 6 luni se aplică și în cazul în care reclamantul cere recunoașterea unui drept subiectiv sau repararea unui prejudiciu.
În funcție de titularul dreptului la acțiune sau de obiectul acțiunii, termenul de prescripție de 6 luni începe să curgă de la date diferite, fie de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, fie de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii, data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, sau în cazul contractelor administrative, de la data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii. În cazul acțiunilor formulate de Avocatul Poporului, Ministerul Public sau ANFP termenul de prescripție începe să curgă de la data la care s-a cunoscut existența actului nelegal.
Dacă procesul de soluționare a plângerii prealabile se suspendă, conform legii speciale, atunci termenul de prescripție cuprins la alin. (1) al art. 11 curge fie după reluarea procedurii, fie de la data finalizării acesteia sau a expirării termenului legal de soluționare.
Excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni este reglementată în art. 11 alin. (2) din legea contenciosului administrativ. Astfel, legiuitorul prevede un termen de decădere de un an, care devine aplicabil dacă acțiunea nu a fost introdusă inlăuntrul termenului de prescripție din motive temeinice.
Astfel, alin. (2), aduce în discuție excepția de la regula termenului de 6 luni, legiuitorul introducând o clauză conform căreia, pentru motive temeinice acest termen poate fi depășit. O formulare neclară, în opinia mea, a legiuitorului, deoarece nu completează aceste motive temeinice pentru care se poate depăși termenul de prescripție, lăsând ca instanța să decidă dacă într-adevăr în speță e vorba de un motiv temeinic.
Legea nr. 554/2004 reglementează în art. 11 alin. () o singură împrejurare care constituie motiv temeinic pentru promovarea acțiunii în termenul special de 1 an de zile, și anume aceea în care soluționarea plângerii prealabile a fost suspendată în baza unei legi speciale. De precizat, că în această situație, pe toată durata legală a soluționării plângerii prealabile, acțiunea în contencios administrativ nu este permisă pe motiv de prematuritate, fiind considerată inadmisibilă, însă legiuitorul vine în ajutorul reclamantului, care în conformitate cu art. 14 al Legii nr. 554/2004 poate cere suspendarea provizorie a executării actului administrativ nelegal.
Termenul de un an se calculează începând de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, în funcție de obiectul acțiunii sau de titularul acesteia, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Legat de actele administrative cu caracter normativ, ignorate sub multiple aspecte în reglementarea anterioară, noua lege precizează expres că acestea pot fi atacate oricând, aspect care, în opinia noastră, prezintă o semnificație aparte. Este pentru prima dată în legislația românească când se consacră expres o asemenea soluție.
Astfel, în ceea ce privește actele administrative normative, rămâne în vigoare prevederea de la acțiunea prealabilă, conform căreia un act administrativ normativ poate fi atacat oricând.
Capitolul al III-lea.
ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE
Pe lângă o serie de condiții ce trebuie respectate pentru ca un act administrativ să poată fi controlat pe baza contenciosului administrativ, condiții ce le-am dezvoltat în capitolul anterior, Legea nr. 554/2004 în art. 5 prevede și o serie de acte administrative ce nu pot face obiect al controlului de legalitate exercitat de instanțele judecătorești.
Aceste acte sunt denumite de legiuitor ca fiind excepții de la regula conform căreia orice persoană se consideră vătămată prin orice acte administrative, poate face o plângere împotriva acestora. Printre actele exceptate, legiuitorul aduce în discuție și o categorie aparte de acte administrative atipice, finele de neprimire. Acestea și actele exceptate de la controlul judecătoresc le voi dezvolta în cele ce urmează.
3.1. Finele de neprimire
Evoluția sistemului contencios în România, după adoptarea Constituției din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun și diminuarea, până la înlăturarea totală în anumite perioade, a <<litigiilor speciale>> de contencios administrativ a impus ca anumite acte să fie exceptate de la acțiunile în contenciosul administrativ.
Ideea acestor excepții își are originea în doctrina franceză, unde Consiliul de Stat a recunoscut că există anumite tipuri de acte ce nu sunt susceptibile de a fi atacate și controlate pe calea contenciosului administrativ.
Excepțiile de la regula controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ au fost calificate în doctrină drept fine de neprimire și grupate în două categorii: fine de neprimire deduse din natura actului și fine de neprimire determinate de existența unui recurs paralel.
Finele de neprimire reprezintă acele cauze sau condiții care sustrag o categorie de acte administrative de la controlul în fața instanțelor de contencios administrativ. Absența finelor de neprimire constituie una dintre condițiile de admisibilitate a acțiunii directe în contenciosul administrativ.
Pe baza evoluției jurisprudenței Consiliului de Stat, doctrina franceză a dezvoltat noțiunea actelor de guvernământ, care nu a fost consacrată legislativ, în timp ce, în România, ea va apărea prevăzută expres chiar în Constituția din 1923, pentru a fi apoi definită în Legea contenciosului administrativ din 1925.
Plecând de la prevederile constituției, din 1923, Legea pentru contenciosul administrativ din 1925 a încercat să dea o definiție foarte largă noțiunii de „act de guvernământ”, potrivit căreia în actele de guvernământ se cuprind toate măsurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică, la siguranța Statului internă sau externă sau la alte cerințe de ordine superioară.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ulterior și Constituția din 1991, a renunțat să se refere expres la actele de guvernământ, așa cum o făcea și art. 107 din Constituția din 1923 și a exceptat prin enumerare actele considerate ca sustrase de la controlul instituit prin instanțele judecătorești.
Astfel, prin dispozițiile art. 2 al Legii nr. 29/1990 erau reglementate ca excepții actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern; actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului; actele diplomatice referitoare la politica externă a României; actele emise în circumstanțe excepționale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru desființarea cărora se prevede, printr-o lege specială, o altă procedură judiciară; actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său privat; actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.
Finele de neprimire, rezultate din prevederile art. 2 din Legea nr. 29/1990, în prezent trebuie să fie analizate prin prisma dispozițiilor art. 126 alin. 6 din Constituție revizuită, care arată că exercitarea controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar.
În prezent, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ enumeră la art. 5 doar două categorii de acte exceptate de la controlul de contencios administrativ. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, actele administrative pentru modificarea ori desființarea cărora se prevede, o altă procedură judiciară, printr-o lege organică, nu pot fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ.
Spre deosebire de actele de comandament cu caracter militar și actele politice, care sunt exceptate de la orice formă a controlului judecătoresc, Legea nr. 554/2004, instituie la alin. (2) al art. 5 și o serie de acte care sunt sustrase doar controlului în contencios administrativ, transferând competența de verificare a acestor acte, instanțelor de drept comun. Doctrina a evocat această categorie de acte drept „fine de neprimire”.
Această cateorie de acte exceptate, denumite doctrinar „fine de neprimire” , are ca fundament recursul paralel, cale de atac prin care petentul are posibilitatea să obțină o satisfacție echivalentă.
3.2. Actele administrative exceptate de la controlul de contencios administrativ prin Legea nr.554/2004
Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004 se referă în cuprinsul art. 5 la „actele nesupuse controlului și limitele controlului”, iar mențiuni cu privire la acest subiect regăsim și în Constituția României revizuită, la art. 126 alin. (6).
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 5, prevede la alin. (1) și (2) categoriile de acte administrative exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ, iar la alin. (3) are în vedere o serie de acte administrative pentru care controlul de legalitate exercitat de instanțele judecătorești este limitat.
Dacă, totuși, prin aceste acte exceptate de la controlul judecătoresc se produc prejudicii particularilor, acestea vor putea fi reparate în condițiile dreptului comun privind răspunderea pentru fapta ilicită.
Astfel, alin. (1) al art. 5 din Legea nr. 554/2004, prevede că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul
Actele de comandament cu caracter militar.
În art. 5 alin. (3) se stipulează că actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizotiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Față de reglemetarea anterioară, în noua reglementare, numărul actelor ce sunt exceptate de la controlul judecătoresc s-a redus substanțial, legiuitorul având în vedere doar două categorii de acte exceptate, pe care le și definește în cuprinsul legii.
Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul
În literatura juridică s-a arătat că actele adoptate de Parlament în relațiile sale cu Guvernul sunt acte politice și nu întrunesc trăsăturile unor acte administrative, situație ce caracterizează și actele ce intervin în raporturile Președintelui României cu Guvernul.
Actele care privesc raporturile cu Parlamentul, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. k) din legea contenciosului administrativ, drept acele acte care au fost emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul.
În consecință, și răspunderea autorităților publice emitente pentru aceste acte este una eminamente politică, nu juridică, iar raporturile autorităților publice cu Parlamentul, în care pot fi emise aceste acte, sunt cuprinse în Constituție.
În raport cu actuala prevedere constituțională, ar urma să menținem în categoria de acte exceptate doar două categorii de acte și anume actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul și actele care privesc raporturile Parlamentului cu Președintele.
Fără o prevedere expresă, se poate deduce faptul că actele privind raporturile Președintelui cu Guvernul și viceversa pot fi atacate în contencios administrativ, fiind excluse din sfera excepțiilor.
Așadar, actele care privesc raporturile cu Parlamentul trebuie să întunească unele trăsături caracteristice: să provină de la o autoritate publică; să fie emise în realizarea atribuțiilor autorității publice, stabilite chiar în Constituție sau într-o lege organică; autoritatea publică să recurgă la acele acte în raporturile de natură politică cu Parlamentul.
Actele de comandament cu caracter militar.
Noțiunea de acte de comandament cu caracter militar a fost definită în doctrină și jurisprudență ca desemnând actele care vizează comanda armatei, redimensionarea trupelor, concentrarea trupelor, înființarea sau desființarea de unități militare, ordonarea unor manevre.
Legea nr. 554/2004, definește în art. 2 alin. 1 lit. l), actul de comandament cu caracter militar ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, ori după caz la îndeplinirea serviciului militar.
Aceste acte se referă la problemele strict militare și privesc măsuri care trebuie îndeplinite în mod prompt pentru asigurarea eficienței acțiunilor forțelor armate în îndeplinirea misiunii lor de apărare a țării, fiind de neconceput orice ezitare sau tergiversare în executarea lor cauzate de exercitarea controlului judecătoresc. Necesitatea de a asigura spiritul de disciplină al subordonaților, precum și condiții de unitate și rapiditate necesare operațiunilor militare, această categorie de acte a fost exceptată de la controlul judecătoresc.
Prin urmare, nu intră în această categorie, și în consecință, nu sunt exceptate de la controlul în contencios administrativ, actele privind statutul cadrelor militare, actele pur administrative, privind organizarea și funcționarea autorităților publice care acționează în domeniul apărării, sau contractele administrative încheiate de structurile armatei.
În concluzie, actele care privesc numiri în funcție, grad, avansări, acte de sancționare, de punere în retragere, acte legate de managementul reurselor umane vor putea fi atacate la instanța de contencios administrativ.
Potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pot fi atacate numai pentru exces de putere, actele administrative pentru aplicarea stării de asediu, al regimului stării de război sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizotiilor.
Aceste acte enumerate de legiuitor în cuprinsul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se referă strict la situații excepționale și sunt exceptate de la control, putând fi atacate numai pentru exces de putere, iar având în vedere definiția dată de legiuitor excesului de putere în art. 2 alin. (1) lit. n) al aceleiași legi, ne raliem părerii prof. Antonie Iorgovan, care susține că aceste acte nu pot să vizeze decât încălcarea unor drepturi și libertăți, nu și a unor interese legitime.
Capitolul al IV-lea.
EXCEPȚIA DE NELEGALITATE
Lagalitatea actelor administrative unilaterale, poate fi controlată de instanțele de contencios administrativ și pe calea excepției de nelegalitate, care este calificată în doctrină drept un incident procesual, menit să paralizeze acțiunea petentului sau apărarea intimatului, excepție care se ridică de instanță din pficiu sau de către părți.
Instanțele de contencios administrativ, pe calea excepției de nelegalitate pot numai să constate nelegalitatea actelor, fără să le anuleze, urmând ca aceste acte să fie înlăturate din soluționarea litigiului.
Reglementarea, condițiile și regimul juridic al excepției le voi dezvolta în cele ce urmează.
4.1. Noțiunea și trăsăturile excepției în baza reglementărilor Legii nr.554/2004 și ale Constituției revizuite
Potrivit unei definiții devenită tradițională, excepția de ilegalitate reprezintă o apărare pe care o parte într-un proces, o ridică împotriva unui act administrativ pe care îl consideră ca fiind ilegal, act ce are incidență în cauza respectivă. Ea poate fi invocată în orice proces de competența instanțelor judecătorești și de orice parte din proces precum și, din oficiu, de instanța judecătorească. În cazul excepției nu se întâlnesc termene de prescripție sau de decădere.
Excepția de nelegalitate sau excepția de ilegalitate, cum era numită până la adoptarea Legii nr. 554/2004, a fost definită în prezent ca un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței.
În perioada de aplicare a Legii nr. 29/1991, s-a admis că excepția de ilegalitate poate fi ridicată de partea amenințată cu aplicarea unui act ilegal, dacă soluția acțiunii principale depinde de modul de soluționare a excepției.
Astfel, dacă înainte de decembrie 1989 ridicarea excepției de ilegalitate viza de regulă un act administrativ normativ pe care se întemeia un act administrativ individual atacat, după decembrie 1989, adică după intrarea în vigoare a Legii nr. 29/1990, s-a admis ridicarea excepției de ilegalitate cu privire la un act administrativ normativ ce se afla la baza unui act administrativ individual atacat la instanța de contencios administrativ, dar în același timp s-a admis că, la rândul său, actul administrativ normativ considerat ilegal poate fi atacat pe cale directă, în instanța de contencios administrativ cerându-se anularea sa.
Excepția de ilegalitate este un mijloc procesual împrumutat din dreptul francez, iar scopul consacrării sale în dreptul comunitar a fost acela de a institui un remediu procesual în favoarea așa numiților „reclamanți neprivilegiați”.
În prezent, excepția de nelegalitate este reglementată în Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, la art. 4 și reprezintă un mijloc de apărare în favoarea părții căreia i se opune un act administrativ.
Deși nu a fost prevăzută expres în legislația anterioară Legii nr. 554/2004, în mod tradițional, în contenciosul administrativ român, excepția de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ a fost acceptată ca mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în fața oricărei instanțe, fie de către părți, fie de instanță din oficiu și se soluționa de către instanța competentă să judece cauza respectivă.
Excepția de nelegalitate, în România este considerată ca o cale procedurală prin care instanța din oficiu sau o persoană interesată, parte a unui proces în derulare solicită să se constate ilegalitatea unui act administrativ, fără a avea recurs la acțiunea directă în anularea actului.
Noțiunea de excepție în conceptul de excepție a nelegalității nu poate fi văzută din perspectiva Codului de procedură civilă, care conferă acestei noțiuni sensul de excepție de procedură sau de fond. În schimb, sensul dat de Codul Civil noțiunii de excepție este mult mai apropiat de excepția de nelegalitate, acesta conferind excepțiilor de procedură înțelesul de căi sau modalități de apărare pe care instanța din oficiu sau una din părțile unui proces le pot invoca.
Până la reglementarea excepției de nelegalitate de către Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ, excepția de ilegalitate a fost o creație a jurisprudenței și a doctrinei, cum de altfel trebuia să rămână, având în vedere bogata experiență acumulată și fixată, pentru că odată cu instituționalizarea sa vor exista multe controverse.
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, reglementează pentru prima dată excepția de nelegalitate, cum era denumită în cuprinsul său. Astfel, art. 4 din lege, definește și consacră în scris toate condițiile și trăsăturile instituției excepției de nelegalitate. Odată cu apariția Legii de punere în aplicare a NCPC, excepția de nelegalitate a fost substanțial modificată.
Astfel, excepția de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de paralizare a efectelor produse de un act administrativ individual, producând doar efecte inter partes.
Cu toate că Legea contenciosului administrativ nu prevede în mod expres faptul că numai actele administrative individuale pot face obiect al excepției, prin raportare la alin. 4 al aceluiași articol, care exclude actele administrative administrative normative din sfera excepțiilor, distingem faptul că doar actele administrative individuale pot fi obiect al excepției.
Printr-o decizie a ÎCCJ, s-a statuat că refuzul nejustificat al unei autorități publice de a formula un răspuns la o cerere privitoare la un drept sau un interes legitim, nu poate formula obiect al excepției de nelegalitate, acest act asimilat putând fi atacat numai pe cale directă.
Nici în privința actelor administrative jurisdicționale, excepția de nelegalitate nu poate fi rodocată, deoarece controlul acestei categorii de acte se face pe baza reglementărilor speciale ale art. 6 al Legii nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ.
În ceea ce privește contractele administrative, putem spune că acestea nu pot face obiect al excepției, deoarece se prevede expres în textul legal, că obiect al excepției îl fac actele administrative unilaterale, pe cale de consecință categoria contractelor este exclusă, acestea fiind acte administrative bilaterale, întrucât se încheie între două sau mai multe persoane.
În fine, în ceea ce privește definiția excepției de nelegalitate putem concluziona că aceasta este un mijloc de apărare, prin care una din părți, instanța din oficiu, alte părți interesate, participante în cauză sau chiar și procurorul dacă e participant în cauză, se pot apăra prin invocarea acestui viciu, în fața amenințării de a se aplica un act administrative ilegal, cerând neluarea în considerare a actului la soluționarea speței. Este important de reținut că are efecte numai înter partes, iar actul rămâne ”în viață”, singura sancțiune fiind neluarea în considerare în speța respectivă.
4.2. Condițiile invocării excepției
Controlul judecătoresc indirect, așa cum a mai fost denumită excepția de nelegalitate în doctrină, are o serie de trăsături, care pot fi distinse din conținutul art. 4 al Legii nr. 554/2004.
Astfel, potrivit alin. (1) al art. 4 din Legea contenciosului administrativ, excepția de nelegalitate are ca obiect numai actele administrative de autoritate cu caracter individual indiferent de data emiterii acestora și de nivelul ierarhic al autorității emitente.
Astfel, potrivid acestei trăsături, distingem faptul că un act administrativ normativ sau actele administrative asimilate, așa cum am mai precizat anterior nu pot face obiect al excepției de nelegalitate.
O altă precizare în ceea ce privește această formulare a legiuitorului, în opinia unor autori, sunt supuse controlului de legalitate pe cale excepției toate actele administrative individuale, cu excepția acelora care sunt sustrase oricărei forme de control judecătoresc, adică a celor prevăzute ce Constituție în art. 126 alin. (6) și în Legea 554/2004, la art. 5 ali. (1). Pe cale de consecință, celelalte acte administrative de autoritate cu caracter individual, indiferent de procedura judecătorească prevăzută de lege pentru atacarea lor pe cale directă, pot face obiect al excepției de nelegalitate dacă nu au fost supuse controlului pe cale directă.
Potrivit art. 2, alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007: „excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.”
O altă trăsătură a excepției de nelegalitate este aceea că, datorită caracterului de apărare, ea poate fi invocată oricând, în orice stadiu al procesului, chiar și în căile de atac, de către părți sau de instanță din oficiu.
De asemenea, ridicarea și adminisibilitatea unei excepții este condiționată de existența unei relații de dependență între actul administrativ individual și soluționarea cauzei. Deci, înainte de a se pronunța asupra legalității actului, instanța trebuie să se pronunțe mai întâi asupra admisibilității acțiunii, fiind necesar ca instanța să aprecieze relevanța actului atacat pe calea excepției, în speță.
Cea mai importantă trăsătură a excepției, este aceea că efectul ei nu este de a anula actul administrativ atacat. Astfel, ea rămâne privită ca un mijloc de apărare și prin urmare, nu are efect de anulare a a actului administrativ ci doar constatarea legalității acestuia și înlăturarea lui din cauză, fapt întărit și de textul alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 .
Pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate, trebuie să îndeplinească și o serie de condiții, respectiv: existența unei legături directe între decizia individuală atacată și actul cu caracter general considerat nelegal, respectarea rolului său conferit și a funcțiilor stabilite în cadrul controlului de legalitate a actelor comunitare cu caracter general, termenul de invocare și procedura specială de urmat.
Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 4 cuprinde și condițiile ridicării excepției de nelegalitate.
În ceea ce privește condițiile ridicării excepției, textul a fost conceput, sub aspectul regimului juridic aplicabil instituției excepției de nelegalitate, după „matricea” pe care ne-o oferă Titlul V al Constituției, consacrat Curții Constituționale, implicit regimului excepției de neconstituționalitate.
Una din condiții este aceea că legalitatea trebuie să se refere în primul și în primul rând la legalitatea actului administrativ atacat și nu la oportunitatea acestuia, cu toate că unii autori au susținut contrariul, motivându-și opinia prin faptul că oportunitatea este o dimensiune a legalității.
O altă condișie este aceea că excepția trebuie să aibă în vedere ca obiect un act administrativ individual unilateral și nu unul care naște obligații, cum ar fi de exemplu categoria contractelor administrative, care așa cum am amintit mai sus, nu pot face obiect decât al controlului direct în contencios administrativ.
Dacă până la modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, atât actele administrative normative cât și cele individuale făceau obiect al excepției, în prezent actele administrative normative nu pot face obiect al excepției, condiție instituită de legea contenciosului administrativ în alin. (4) al art. 4.
Invocarea excepției de nelegalitate se poate face numai în condițiile procedurale pentru acțiunea directă, expres prevăzute de Legea 554/2004, în afara termenului de introducere a acțiunii și a procedurii prealabile.
Ca și condiții procedurale amintim faptul că excepția trebuie să fie invocată în fața instanței competente să judece cauza, nefiind condiționată de termene sau de cadrul procesual. Astfel, chiar dacă actul a dat naștere a anumite efecte juridice cum ar fi cele de drept civil, invocarea excepției de nelegalitate nu este legată nici de termene nici de împrejurările în care a luat naștere.
Pe cale de consecință, invocarea excepției de nelegalitate pentru un act administrativ pe care nu se întemeiază pretențiile reclamantului sau, după caz, ale pârâtului, în cazul cererii reconvenționale, va îndreptăți instanța în fața căreia se ridică excepția să o respingă ca inadmisibilă.
4.3. Regimul juridic al soluționării excepției și efectele acesteia
Prin noua lege s-a introdus în judecarea excepției, principiul dublului grad de jurisdicție, o judecată în fond și o judecată în calea de atac a recursului, în procedură de urgență, și cu termene riguros determinate în cazul recursului.
Se subînțelege că se aplică cu precădere reguluile prevăzute în cuprinsul legii contenciosului administrativ. În ceea ce privește instanța competentă, inițiatprul excepției se va adresa instanței pe rolul căreia se află în desfășurare procesul în care are implicații actul considerat ilegal.
Dacă în trecut, principalul element de noutate al art. 4 adus prin Legea nr. 262/2007 îl reprezenta stabilirea competenței de soluționare a excepției de nelegalitate în favoarea instanței de contencios administrativ, spre deosebire de reglementarea anteioară, când instanța sesizată cu soluționarea fondului litigiului soluționa și excepția,cla nivelul anului 2013 elementul de noutate îl reprezintă faptul că orice instanță este competentă să soluționeze această excepție.
Excepția de nelegalitate este de ordin public, chiar dacă efectele sale se produc numai inter partes litigantes, motiv pentru care ea poate fi ridicată în fața oricărei instanțe, – tribunal civil, tribunal comercial, curte de apel, Î.C.C.J., în fond sau în căile de atac.
Admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal, astfel încât raportul de drept administrativ existent între autoritatea emitentă și destinatarul actului nu este nici modificat, nici stins.
Instanța în fața căreia se ridică excepția este obligată să se pronunțe asupra excepției, fie să respingă excepția, pe cale de consecință va ține cont de actul administrativ contestat, fie să admită excepția, caz în care instanța nu va ține cont de actul respectiv în soluționarea speței.
Admiterea excepției de nelegalitate va produce în schimb efecte asupra conținutului raportului juridic transpus în plan procesual în litigiul de fond, pentru că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, făcând să devină lipsite de suport susținerile părții care își fundamentează dreptul pretins sau apărarea pe actul administrativ respectiv. Cu toate că actul atacat și constatat ca fiind nelegal nu este anulat, acesta poate atrage după sine anularea oricărui act civil subsecvent, încheiat în baza lui.
În prezent, suspendarea fondului cauzei până la soluționarea excepției este facultativă, judecătorul cauzei fiind și judecătorul fondului decide aspra acestui aspect. Dacă instanța admite excepția atunci se va pronunța printr-o încheiere cu privire la admiterea excepției, iar dacă admiterea excepției duce la respingerea acțiunii de fond, atunci instanța se va pronunța prin hotărâre.
Capitolul al V-lea. ASPECTE PARTICULARE PRIVIND PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
Întreaga activitate a puterii executive este supusă unui control politic de natură necontencioasă și anume controlul parlamentar și unui control din partea autorității judecătorești, control ce privește legalitatea actelor administrative.
Controlul judecătoresc asupra administrației publice se realizează prin intermediul contenciosului administrativ, care așa cum am arătat anterior, constituie finalitatea dreptului administrativ.
În doctrina administrativă, de regulă, procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează, în dispoziții privitoare la sesizarea instanței de contencios administrativ, judecata în fond și soluțiile care pot fi date, judecarea în căile de atac (recurs) și executarea hotărârilor.
În cele ce urmează, voi prezenta aspectele legate de procedura contenciosului administrativ, așa cum sunt consacrate de Legea nr. 554/2004.
5.1. Sesizarea instanței de contencios administrativ
Conform art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, prin termenul „instanța de contencios administrativ” se înțelege Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalele administrativ-fiscale.
Art. 1 alin. (1) din legea contenciosului administrativ completează dispozițiile constituționale referitoare la calitatea procesuală activă a persoanelor fizice sau juridice.
Aceste persoane, în calitate de reclamant, precum și autoritățile publice sau structurile care exercită prerogative de putere publică, potrivit legii, în calitate de pârât, trebuie să îndeplinească condițiile de exercitare a acșiunii civile prevăzute de art. 32 NCPC, aplicabile, nolens volens, și în cadrul procedurii contenciosului administrativ.
Procedura în fața instanței de contencios administrativ cuprinde reguli speciale față de cele stabilite în Codul de procedură civilă, care compun regimul special, de drept public, aplicabil litigiilor de contencios administrativ.
Cu tote acestea, dispozițiile art. 28 din Legea contenciosului administrativ se completează cu cele ale NCPC, în măsura în care nu sunt incompatibile cu acestea, compatibilitate ce se stabilește de către instanță, odată cu prilejul soluționării cauzei.
În ceea ce privește dispozițiile art. 1 din Legea contenciosului administrativ, într-o părere, profesorul Tudor Drăganu lasă să se înțeleagă faptul că prin modul în care acest articol a fost redactat, dar și prin dispozițiile art. 2 se conturează acțiuni populare în contenciosul administrativ.
Ideea de bază, în prezent, o reprezintă transparența, oamenii trebuie să fie informați, iar Constituția consacră un drept fundamental (art. 31), iar administrația are obligația de a demonstra în permanență că gestionează corect banii publici, că rezolvă cu observarea intereselor colective probleme de competența sa. Atunci când persoanele fizice sau juridice au argumente pentru acțiuni abuzive ale administrației, este firesc să se poată adresa instanței de contencios administrativ.
Sesizarea instanței judecătorești de cel vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim se face prin introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, cererea reclamantului fiind obligatoriu să cuprindă numele și prenumele acestuia sau denumirea lui în cazul în care vorbim de persoane juridice, denumirea și sediul pârâtului precum și numele și prenumele funcționarului autorității pârâte dar și dovezile pe care se întemeiază acțiunea.
Persoana care se consideră vătămată, prin acte administrative individuale, într-un drept al său ori în interese legitime, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru recunoașterea dreptului încălcat, dar nu înainte de a urma procedura prealabilă prevăzută în art. 7 al Legii nr. 554/2004, aspect dezvoltat într-un capitol anterior, consider că necesită doar o scurtă precizare și anume aceea că, în conformitate cu art. 7 din legea contenciosului administrativ, înaninte de a se adresa instanței de contencios administrativ, reclamantul este obligat să ceară pe calea procedurii prealabile, autorității emitente a actului să remedieze situația.
Orice activitate jurisdicțională e obligatoriu să respecte principiul contradictorialității și dreptul la apărare, în ceea ce priește dreptul la apărare care este consfințit prin Constituție, acesta se referă la asistența juridică facultativă, potrivit căreia părțile au dreptul să dispună după cum cred de cuviință, iar existența unei jurisdicții administrative prealabile nu exclude liberul acces la justiție.
Procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează de regulă în doctrina administrativă după cum este vorba de dispoziții care privesc: sesizarea instanței de contencios administrativ, judecata în fond și soluțiile ce pot fi date; judecata în recurs și executarea hotărârii.
. În ceea ce privește sesizarea instanței de contencios administrativ, documentele necesare care trebuie să însoțească acțiunea reclamantului sunt precizate în art. 12 din Legea nr. 554/2004.
Majoritatea înscrisurilor care servesc ca mijloc de probă în procesele de contencios administrativ se depun la instanța de judecată de către autoritatea publicăemitentă a actului atacat, întrucât aceasta deține întreg dosarul administrativ pe baza căruia a emis actul.
Astfel reclamantului îî revine sarcina de a anexa cererii doar copia actului administrativ pe care îl atacă sau după caz răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu.
În cazul introducerii unei acțiuni de obligare a autorității la emiterea unui act ori a unui alt înscris, la cererea de chemare în judecată petentul va anexa la cerere o copie după cererea sa înregistrată la autoritatea publică prin care a solicitat emiterea actului și copia răspunsului negativ al autorității publice dacă acesta există.
Dacă vorbim despre refuzul autorității de a pune în executare un act, emis în urma soluționării favorabile a cererii sau a plângerii prealabile, atunci petentul va depune la dosar și o copie certificată după acel act.
Conform art. 13 din Legea nr. 554/2004, instanța va dispune la citarea părților imediat ce a fost înregistrată cererea și va cere autorității publice orice act are relevanță în soluționarea speței.
Conform art. 13 alin. (2), în situația în care reclamant este un terț în sensul art. 1 alin. (2) sau când acțiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanța va cere autorității publice emitente să îi comunice de urgență actul atacat împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.
Cu privire la acest articol, în 2004, Curtea Constituțională a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate, susținând încălcarea art. 21 și 52 din Constituția României. Curtea Constituțională s-a pronunțat în acest caz și a declarat perfect constituțional art. 13 al Legii contenciosului administrativ. În motivarea sa, Curtea a reținut faptul că acest articol conține dispoziții de ordin procedural strâns legate de art. 1 alin. (3) din aceeași lege, fiind apreciate ca fiind constituționale.
Putem concluziona că, pentru a promova o acțiune în contencios administrativ, trebuie îndeplinite o serie de condiții, legate de calitatea persoanei care va sesiza instanța de judecată, obiectul acțiunii, calitatea pârâtului, felul actului atacat sar nu în ultimul rând îndeplinirea procedurii prealabile. Aspecte referitoare la subiectele de sezină, pârâți și obiectul acțiunii voi dezvolta în cele ce urmează.
5.2. Subiectele implicate în litigiile de contencios
Așa cum le definește Legea contenciosului administrativ, subiectele implicate în procedura contenciosului administrativ intitulate „subiectele de sezină” sunt prevăzute în art. 1 al legii.
Revenind la art. 1 al legii contenciosului administrativ, putem spune că primul alineat al acestuia instituie regula acțiunilor în contenciosul administrativ.
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât public cât și privat.”
Noțiunea de persoană vătămată se fundamentează pe ideea violării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, în sensul în care Legea contenciosului administrativ definește această noțiune (act unilateral – individual sau normativ -, tăcere, refuz nejustificat și contract administrativ.
Potrivit legii, persoana vătămată care acționează cu mijloacele puse la dispoziție de aceasta, în vederea obținerii unui câștig de cauză, într-un litigiu, se numește reclamant.
Reclamant, în sens de persoană vătămată, poate fi și un terț, în raport cu autoritatea emitentă și beneficiarul actului în cazul actului administrativ individual, respectiv în raport cu părțile contractante, în cazul contractului administrativ.
Calitatea procesuală activă a persoanei vătămate se fundamentează pe faptul vătătmării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, astfel cum sunt ele definite în contextul Legii contenciosului administrativ (acte unilaterale, individuale sau normative, tăcere, refuz nejustificat și contract administrativ).
Din dispozițiile Legii nr. 554/2004, rezultă că pot avea legitimitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ obiectiv, următoarele subiecte de sesizare a instanței:
Persoanele fizice sau juridice de drept privat
Avocatul Poporului
Ministerul Public
Autoritatea emitentă a unui act administrativ nelegal
Prefectul
Agenția Națională a Funcționarilor Publici
Subiectele de drept public
Organismele sociale interesate
În cele ce urmează voi prezenta pe scurt caracteristcile fiecărui subiect de sezină în parte.
a) Persoanele fizice sau juridice de drept privat
Din dispozițiile Constituției, în art. 52 și dispozițiile Legii nr. 554/2004, pe de o parte, precum și ale altor acte normative, pe de altă parte, rezultă ca regulă că subiect de sezină poate fi orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime, precum și orice persoană care are un interes.
În această categorie intră și terțul unui act administrativ, fiind vorba despre contestarea acelor acte administrative care afectează drepturile sau interesele legitime lae unei alte persoane decât destinatarul lor. Cel mai clasic exemplu găsit în doctrină este cel al autorizațiilor de construcție, emise pe numele altei persoane, dar care afectează drepturile și interesele legitime ale vecinului.
Conform Legii nr. 554/2004, poate avea calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ obiectiv vizând anularea unui act administrativ cu caracter normativ orice persoană fizică sau juridică de drept privat, precum și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică care se consideră lezată în situația sa juridică ibiectivă creată prin lege. În cazul acțiunii în contencios care vizează doar anularea unui act administrativ individual, au calitate procesuală activă persoanele fizice sau juridice de drept privat care se consideră lezate prin aceste acte administrative.
b) Avocatul Poporului
Avocatul Poporului, dobândește calitatea de titular al unei acțiuni în contenciosul obiectiv, prin intermediul căreia acționează ca urmare a controlului exercitat asupra activității autorităților administrative, constatând că ilegalitatea actului administrativ normativ, sau refuzul autorității administrative, care afectează drepturile și libertățile cetățenilor, nu pot fi înlăturate numai prin justiție.
Acesta se adresează instanței de la domiciliul petentului, petent care dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Avocatul Poporului dobândește o dublă calitate procesuală activă, și anume, aceea ce titular al acțiunii de contencios subiectiv, prin intermediul căreia sesizează instanța de la domiciliul petentului, în urma controlului realizat potrivit legii sale organice. Cea de-a doua calitate pe care o dobândește acesta este cea de titular al acțiunii în contencios obiectiv, acționând atunci când este sesizat sau din oficiu, în urma controlului exercitat asupra autorității, constată că a fost adoptat un act administrativ normativ care afectează drepturile și libertățile cetățenilor apreciind că singura variantă de desființare a actului, este cea de a ataca actul în justiție.
c) Ministerul Public
Potrivit Constituției, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor, în activitatea judiciară pe care acesta o exercită.
Ministerul Public dobândește calitatea de titular al unei acțiuni în contencios obiectiv dacă apreciază că, prin emiterea unui act administrativ cu caracter normatov, se vatămă un interes legitim public.
În baza Legii contenciosului administrativ, Ministerul Public poate intenta următoarele tipuri de acțiuni: actțiune în contencios subiectiv, obiecti sau acțiune de suspendare a actului administrativ normativ.
d) Autoritatea emitentă a unui act administrativ nelegal
Are calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ obiectiv, în situația în care actul administrativ nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat în circuitul civil.
În cazul acestei acțiuni, se impune respectarea unui termen de maxim un an de la data emiterii actului administrativ.
e) Prefectul
O situație aparte o are Prefectul, ca autoritate statală ce exercită controlul de tutelă administrativă, el putând introduce acțiuni în contenciosul administrativ în baza art. 123 alin. final din Constituție, ca și celelalte subiecte de sezină precizate în art. 1 al Legii nr. 554/2004.
Acesta poate ataca conform art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și în baza art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, orice act administrativ emis de către consiliul local, consiliul județean sau primar, dacă îl consideră vădit ilegal.
Trebuie să precizăm faptul că, actul atacat de prefect va fi suspendat de drept, neproducând efecte juridice până la pronunțarea instanței în cauză.
f) Agenția Națională a Funcționarilor Publici
ANFP, poate atacaîn fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică.
Cadrul legal, care oferă calitate procesuală activă ANFP, este reglementat atât de Legea nr. 554/2004 în art. 3 alin. (1) cât și de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici. La fel ca și în cazul prefectului, actul administrativ atacat va fi suspendat de drept.
g) Subiectele de drept public
În baza art. 1 alin. (8), al Legii nr. 554/2004, pot introduce acțiune în contencios administrativ obiectiv și alte subiecte de drept public înafara Prefectului și a ANFP, atâta timp cât este vorba despre vătămarea unui interes legitim de natură publică.
h) Organismele sociale interesate
Organismele sociale interesate reprezintă titularul interesului public, context în care aceste organisme pot formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv împotriva unui act administrativ, dacă prin acesta se vatămă un interes legitim public.
5.3. Obiectul acțiunii
Obiectul acțiunii în contencios administrativ este reglementat de art. 8 al Legii nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, conform căruia pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative tipice sau asimilate. Acest articol este în strânsă corelație cu art. 1 și art. 18 din aceeași lege.
Prin obiectul unei acțiuni civile, în general, înțelegem pretenția reclamantului înfățișată în fața instanței de judecată.
Acțiunea în justiție, fiind o noțiune abstractă, în momentul în care se apelează la ea, se individualizază, devenind proces, iar această transformare se realizează prin intermediul dreptului la acțiune.
Dreptul la acțiune în contencios administrativ reprezintă posibilitatea de a pune în mișcare mijloacele procesuale specifice reglementate de Legea contenciosului administrativ, în scopul realizării protecției judiciare a unui drept sau interes legitim pretins de persoana ce se consideră vătămată printr-un act administrativ.
Așa cum am arătat în capitolele anterioare, legea conferă oricărei persoane care se consideră vătămată în drepturile sale sau în interese legitime de o autpritate publică, și nu e mulțumită de răspunsul primit în urma procedurii prealabile, dreptul de a se adresa instanțelor de contencios administrativ. De asemenea acțiunea în fața instanței mai poate fi formulată și dacă persoana nu a primit niciun răspuns din partea auotrității.
Termenul de adresare este de 30 de zile de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă formulată la autoritatea emitentă a actului administrativ, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Pentru a analiza obiectul acțiunii judiciare în contencios administrativ, e necesar să fie avute în vedere formele contenciosului recunoscute de doctrină și anume contenciosul subiectiv și cel obiectiv. Dacă vorbim de contencios administrativ subiectiv vom avea în vedere acțiunile ce vizează invocarea unei probleme referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim personal, instanța urmând să verifice dacă actul a adus atingeri unei situații juridice subiective. În schimb în ceea ce privește contenciosul administrativ obiectiv, petentul urmărește apărarea unui interes legitim public sau un drept obiectiv, instanța urmând să cerceteze dacă au fost aduse atingeri unor drepturi care reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și dacă au fost aduse atingeri unei stări de legalitate generală.
Potrivit art. 8 al Legii nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.
În situația în care acțiunile sunt întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public, fiind în prezența unui contencios obiectiv, legiuitorul a preăzut în art. 8 alin. (), că în această situație acțiunea poate avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a unei amenzi, prevăzute de art. 24 alin. (2). Deci, în contenciosul obiectiv în anulare nu se pot solicita despăgubiri.
În cazul concret al acțiunii în contenciosul subiectiv, obiectul principal al acesteia îl poate constitui: anularea unui act administrativ, obligarea autorității publice la încheierea, modificarea, executarea ori încetarea unui contract administrativ, obligarea autorității pârâte la emiterea unui act în vederea recunoașterii unui drept sau interes legitim reclamantului sau obligarea autorității publice la punerea în executare a unui act emis la cerere sau ca urmare a plângerii prealabile a reclamantului.
Deci, sintetizând, obiectul principal al acțiunii în anulare îl pot constitui atât actele administrative unilaterale (de autoritate), cât și contractele administrative, cu privire la care legea prevede că pot fi atacate pe această cale.
În funcție de obiectul cererii de chemare în judecată pot exista următoarele tipuri de acțiuni:
acțiuni privind anularea totală sau parțială a actului administrativ și acordarea de despăgubiri materiale și/sau morale
acțiuni privind obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris și acordarea unor despăgubiri materiale și/sau morale
acțiuni privind obligarea autorității pârâte la efectuarea unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim și acordarea unor despăgubiri morale și/sau materiale
acțiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale
acțiuni care vizeză suspendarea executării actului administrativ în condițiile art. 14 și art. 15
acțiuni având ca obiect contracte administrative
acțiuni privind obligarea conducătorului autorității pârâte sau a persoanei vinovate de neexecutarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ la plata unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere, însoțită, eventual, de cererea de despăgubiri pentru întârziere.
Astfel, putem aprecia că art. 8 nu cuprinde norme cu caracter limitativ, ci doar cu caracter enunțiativ.
Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, act posibil de a fi atacat în justiție este atât actul administrativ tipic, cât și refuzul nejustificat și tăcerea administrației, adică acte administrative atipice, pe care aceeași lege în art. 2 alin. (2) le consideră ca fiind asimilate actului administrativ unilateral. Practica judiciară din domeniu a îmbrățișat ideea conform căreia, dacă un act atacat nu îndeplinește condițiile enumerate în art. 2 al Legii nr. 554/2004, acțiunea este respinsă ca fiind inadmisibilă.
Tot în art. 8 legiuitorul introduce în categoria actelor ce pot face obiect al acțiunii în contenciosul administrativ și contractele administrative.
În ceea ce privește contractele administrative, pot forma obiectul acțiunii în contencios subiectiv atât contractele propriu-zise cât și actele administrative unilaterale emise în fazele premergătoare încheierii acestor contracte.
Potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, instanța de contencios administrativ este îndrituită cu competența soluționării litigiilor apărute în materia contractelor administrative.
Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze și litigiile care apar în în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigiu legat de aplicarea și executarea contractului administrativ, iar în acest caz instanța va avea în vedere aplicarea și executarea contractului administrativ, iar în acest caz instanța va avea în vedere regula după care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public.
Așa cum susținea prof. Antonie Iorgovan, în vederea soluționării litigiilor privitoare la contractele administrative, instanțele judecătorești trebuie să țină cont de un principiu substanțial și anume prioritatea interesului public față de libertatea contractuală.
Ceea ce diferențiază contractul administrativ de celelalte contracte este faptul că acesta presupune ca acordul de voință al părților să fie subordonat interesului public, înrucât contractul administrativ nu este un scop în sine ci reprezintă un mijloc juridic prin care se realizează administrația publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestării de servicii publice în sensul larg al termenului, în limitele legii.
Principiul priorității interesului public, care reprezintă regula în toate cauzele având ca obiect contractele administrative, se impune avându-se în vedere natura juridică și regimul juridic specific al contractelor administrative, fapt care justifică tratarea lor în mod separat de celelalte contracte încheiate sub imperiul dreptului privat. Acest principiu nu se poate aplica în mod discriminatoriu ci numai în baza principiului dreptului tuturor părților din litigiu, la un proces echitabil, principiu înscris în art. 23 din Constituția României.
Având în vedere dispozițiile art. 8 alin. (2) al Legii contenciosului administrativ, putem spune că toate litigiile ce au în vedere contractele în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, intră în competența instanțelor de contencios administrativ.
Potrivit art. 16 din Legea contenciosului administrativ, acțiunea se poate introduce nu numai împotriva unei autorități, unui organ de stat sau unei alte autorități publice, în sens de structură organizațională, ci și împotriva funcționarului „autorității” pârâte, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.
În acest sens, Instanța Supremă a declarat ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ având ca obiect obligarea funcționarului public la repararea prejudiciului cauzat autorității publice. În speță, petenta Regia Națională a Pădurilor Romsilva – Direcția Silvică Botoșani, a solicitat în contradictoriu cu intimatul P.I., obligarea acestuia la plata sumei de 764,82 lei, reprezentând contravaloarea unor arbori tăiați ilegal din fondul forestier, arbori aflați în paza intimatului. Instanța Supremă a reținut faptul că obligarea unei persoane care are calitate de pădurar, la plata contravalorii arborilor tăiați, este inadmisibilă, având în vedere dispozițiile Legii 554/2004 coroborate cu cele ale Legii nr. 188/1999, în speță referirea se face la art. 84 lit. a) și art. 85 alin. (1), conform cărora repararea pagubelor produse ca urmare a răspunderii civile a funcționarului se dispun în termen de 30 de zile de către instituția publică, printr-o dispoziție de imputare.
În concluzie, rezultă că acțiunea în contencios administrativ are ca obiect actele administrative tipice sau asimilate, fiind de neconceput o cerere de chemare în judecată prin care să se solicite constatarea sau recunoașterea dreptului sau interesului legitim în absența unei atitudini vătămătoare a administrației, concretizată în atingerea adusă unui drept ori unui interes legitim.
5.4. Acțiunile împotriva ordonanțelor de Guvern
În ceea ce privește acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului, trebuie precizat faptul că acestea nu pot face obiectul controlului judecătoresc, ci numai al controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională.
Acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului prezintă anumite trăsături specifice, fiind expres reglementată în art. 9 al Legii nr. 554/2004. Suportul constituțional al art. 9 din Legea 554/2004, textul art. 126 alin. (6) teza a II-a din Legea fundamentală, care îndrituiește instanțele de contencios administrativ să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1), persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalătății ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.
Pe scurt, acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului poate fi promovată direct la instanța de contencios administrativ competentă dacă în urma admiterii excepției de neconstituționalitate dintr-o altă cauză, ordonanța sa dispozițiile din aceasta au fost declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională.
Acțiunea împotriva ordonanțelor Guernului poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestor ordonanțe sau obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.
Acțiunea petentului poate conține una sau mai multe dintre aceste pretenții, în funcție de vătămările aduse acestuia prin ordonanța sau dispozițiie din aceasta declarate neconstituționale. Acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă, în cazul în care petentul nu respectă limitele obiectului acțiunii sale și va cere instanței de contencios administrativ să anuleze ordonanța ori să declare neconstituționalitatea acesteia.
Acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului trebuie depusă într-un termen de maxim 1 an de zile, de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Acest termen este un termen de decădere, ce are ca efect pierderea dreptului subiectiv, acest termen nu poate fi suspendat sau întrerupt și este incompatibil cu instituția repunerii în termen.
Instanța de judecată va lua act de neconstituționalitatea ordonanței sau dispoziției din aceasta, criticate de reclamant, și va admite sau va respinge acțiunea, după cum va constata, pe baza probelor administrate, că aceasta este sau nu întemeiată.
Instanța de contencios administrativ pășește la soluționarea fondului cauzei numai în situația în care Curtea Constituțională, sesizată în condițiile prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 29 din Legea nr. 47/1992, privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, declară neconstituțională ordonanța sau o dispoziție a acesteia. În caz contrar, acțiunea în contencios administrativ se respinge ca inadmisibilă.
Dacă condițiile mai sus menționate sunt îndeplinite cumulativ, instanța de contencios administrativ va sesiza printr-o încheiere Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate, iar soluționarea cauzei va fi suspendată până la soluționarea excepției, urmând ca odată cu soluționarea acesteia, instanța de contencios administrativ să repună pe rol cauza și să acorde noi termene de judecată, cu citarea părților.
Conform art. 9 alin. (3) din Legea 554/2004, indiferent de soluția Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ are obligația să repună cauza pe rol și să fixeze termen de judecată.
În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, atât Constituția revizuită cât și Legea 554/2004 prevăd expres posibilitatea atacării în fața instanțelor de contencios administrativ de către orice persoană vătămată într-un drept al său printr-o ordonanță sau printr-o dispoziție din aceasta, declarată neconstituțională.
Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului pot avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora și obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.
Până la instituirea acestei inovații, Î. C. C. J., atunci când a avut de soluționat cauze care vizau ordonanțe ale Guvernului, s-a pronunțat în sensul inadmisibilității unor astfel de acțiuni, competența legală a instanțelor de contencios administrativ fiind limitată la verificarea legalității actelor administrative, iar nu a actelor juridice legislative cum sunt ordonanțele Guvernului.
Trebuie precizat faptul că, așa cum spunea și profesorul Antonie Iorgovan, introducerea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ, evaluându-se dacă ordonanța sau dispozițiile din aceasta sunt neconstituționale, ridicându-se excepția de neconstituționalitate, este o etapă, iar rezolvarea cererii de fond de către instanța de contencios administrativ este cu totul o altă etapă, nicidecum cele două nu se confundă.
Prima este faza procesuală strict necesară sesizării Curții Constituționale, a doua este faza judecării pe fond a litigiului de contencios administrativ, judecată care nu este posibilă decât dacă Curtea Constituțională a declarat ordonanța sau, după caz, dispoziții din ordonanțe, ca fiind neconstituționale.
Art. 9 al Legii nr. 554/2004, reglementează două categorii de acțiuni în fața instanței de contencios administrativ, ce asigură cetățenilor o protecție reală prin intermediul acestei instituții. Astfel, o primă categorie de acțiuni este cea împotriva ordonanțelor sau dispozițiilor din ordonanțe pe care persoana vătătmată le consideră neconstituționale, dar nu există o decizie a Curții Constituționale în acest sens, urmând ca mai întâi să fie sesizată Curtea cu privire la acest aspect. Acțiunea în acest caz, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate fi introdusă oricând.
Cea de-a doua categorie de acțiuni este cea care are în vedere ordonanțele declarate deja neconstituționale într-un alt proces. Potrivit art. 9 alin. (4) coroborat cu art. 11 alin. (1) și (2) al Legii contenciosului administrativ, acțiunea poate fi introdusă în termen de 6 luni sau un an de la data publicării deciziei Curții Constituționale.
Precizez faptul că, după cum se susține în doctrină, în cazul în care paguba a fost cauzată direct și nemijlocit de un act administrativ emis în baza ordonanței, acțiunea se va îndrepta împotriva emitentului acestui act.
Până la soluționarea excepției de neconstituționalitate, fondul procesului se suspendă, urmând ca după soluționare, instanța să repună pe rol cauza fixând un termen de judecată, cu citarea părților. În cazul admiterii excepției de neconstituționalitate, instanța de contencios administrativ va proceda la soluționarea fondului cauzei, per a contrario, acțiunea se va respinge ca inadmisibilă.
Această procedură specială de contencios administrativ nu permite repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin ordonanțe ale Guvernului care sunt declarate neconstituționale. Prin urmare, dacă aceste prejudicii s-au produs, singura cale de reparare a lor este acțiunea de drept comun privind răspunderea statului pentru fapte ilicite ale autorităților sale în condițiile art. 224 C. civ.
Reclamat în această acțiune poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept privat lezată într-un drept al său sau într-un interes legitim prin ordonanțe ale Guvernului sau dispoziții din aceasta. În funcție de obiectul principal al acțiunii, calitatea de pârât diferă.
5.5. Competența instanțelor de contencios admnistrativ
Conform art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, prin termenul instanța de contencios administrativ se înțelege Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalele administrativ-fiscale.
Procedura în materia contenciosului administrativ a fost, cel puțin la noi, mereu supusă unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, tocmai pentru a se da satisfacție rațiunilor de drept substanțial – garantarea legalității în activitatea organelor administrației publice și protecția drepturilor omului.
Pentru ca procesul să fie cât mai simplu și operativ, procedura trebuie gândită în așa fel încât accesul la justiție în problemele cu autoritățile publice să fie cât mai simplu și rapid, pe cale de consecință unele faze ale proceselor de drept comun nu se regăsesc în cadrul proceselor de contencios administrativ.
În România în prezent, în materia contenciosului administrativ s-a impus un principiu tradițional conform căruia instanța competentă spre soluționarea unui litigiu este instanța de la domiciliul reclamantului. În ceea ce privește instanțele, în materie de contencios administrativ vorbim fie de secția de contencios administrativ a Tribunalului județean, fie de secția de contencios administrativ a Curții de Apel, ținând cont de autoritatea emitentă a actului administrativ.
Atunci când sesizarea se face după regula din dreptul comun, adică la instanța unde își are domiciliul pârâtul, declinarea de competență spre instanța unde își are domiciliul reclamantul, se face numai dacă petentul a fost în eroare, nu și atunci când acesta a introdus acțiunea în mod deliberat, apreciind că în acest fel dreptul sau interesul legitim încălcat printr-un act administrativ îi este mai bine apărat. Curtea Supremă de Justiție s-a pronunțat printr-o decizie emisă ca regulator de competență, în baza vechii legi a contenciosului administrativ, în acest sens, statuând că excepția de la regulă este în favoarea reclamantului.
Pentru a analiza competența instanțelor în materia contenciosului administrativ trebuie avute în vedere atât dispozițiile din legea cadru a contenciosului administrativ cât și dispozițiile instituite prin legi speciale.
Procedura în materia contenciosului administrativ a constituit obiect de reglementare al unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, întrucât acestea trebuiau să răspundă exigenței princcipiului legalității, care este unul dintre principiile de bază ce guvernează activitatea administrației publice și asigură garanții pentru protejarea drepturilor fundamentale ale omului, având ca finalitate asigurarea dreptului la un proces echitabil, ca o componentă de bază a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pornind de la specificul litigiilor derulate între persoanele fizice sau juridice și administrația publică.
Asemenea litigiilor de drept comun și în cazul litigiilor de contencios administrativ când vorbim despre competența instanțelor, ne referim la competența materială și competența teritorială a acestora.
În art. 10 al Legii nr. 544/2004, sunt prevăzute reguli stricte pentru stabilirea competenței materiale și teritoriale în materia contenciosului administrativ, reguli ce țin seama de complexitatea litigiilor de contencios administrativ.
Așa cum am amintit mai sus, în ceea ce privește competența instanțelor judecătorești în materia contenciosului administrativ trebuie să ținem cont și de dispoziții ale legilor speciale. Astfel, competența materială a instanțelor de contencios administrativ se stabilește după o serie de criterii prevăzute atât le dispozițiile Legii nr. 554/2004, cât și de dispoziții ale Codului de procedură civilă.
Art. 10 alin. (1) al Legii contenciosului administrativ instituie două criterii pentru stabilirea competenței materiale în judecarea de fond a cauzelor. Un prim criteriu este cel al poziționării autorității emitente, sau după caz, competemte să încheie actul administrativ dedus judecății, în sistemul organelor administrației publice, iar cel de-al doilea criteriu este criteriul valoric.
Instanțele competente să soluționeze litigiile de contencios administrativ în fond sunt tribunalele administrativ-fiscale și secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.
Aceste instanțe de contencios administrativ vor soluționa, în fond, toate categoriile de litigii de contencios administrativ, adică litigii privind actele administrative proriu-zise (tipice), cele privind acte administrative unilaterale asimilate, litigii legate de contracte administrative asimilate actelor administrative și litigii legate de acte cu caracter fiscal.
Potrivit criteriului poziționării autorității emitente în sistemul autorităților publice, litigile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale.
În ceea ce privește actele emise de autorități publice centrale, competența, materială în fond, de soluționare a litigiilor care au ca obiect această categorie de acte administrative aparține secțiilor de contencios administrativ și fiscal a curților de apel, dacă printr-o lege specială nu sunt prevăzute alte reguli.
Criteriul valoric este aplicabil în cauzele care au ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, delimitând competența materială a tribunalului și a curții de apel în funcție de suma în litigiu.
Astfel, tribunalele administrativ fiscale sunt competente să soluționeze în fond litigiile privind cererile având ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 lei, iar curțile de apel, prin secțiile de contencios administrativ și fiscal, devin competente pentru aceleași cereri, a căror valoare este însă peste 500.000 lei.
Regulile privind competența materială sunt valabile și în ceea ce privește cererile de suspendare a actelor administrative, promovate în baza art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.
Dacă o acțiune are două capete de cerere, respectiv un obiect principal prin care se solicită anularea unui act administrativ emis de autorități publice locale și județene, ca obiect secundar despăgubiri de peste 500.000 lei, competența materială se stabilește în funcție de capătul principal al cererii. Criteriul rengului ocupat de organul care a emis sau, după caz, a încheiat actul operează atât în cazul actului administrativ unilateral, cât și în cazul contractului administrativ, indiferent care este valoarea despăgubirilor cerute în subsidiar.
Întrucât regulile referitoare la acte administrative se aplică și actelor asimilate, competeța materială de soluționare a cauzei în fond se stabilește în funcție de criteriul raportat la rangul autorității publice implicate și atunci când în cauză este vorba despre acte administrative asimilate, respectiv tăcerea administrației și refuzul nejustificat de a soluționa o cerere.
Reguliele în materie de competență teritorială a instanțelor judecătorești, cu mici excepții sunt de ordine privată.
Deși în procesul civil regula este aceea că instanța competentă teritorial este instanța de la domiciliul pârâtului, în materia contenciosului administrativ competența teritorială a instanțelor judecătorești este alternativă, în sensul că reclamatul are posibilitatea să aleagă între instanța de la domiciliul său și instanța de la sediul autorității publice pârâte.
Legea nr. 554/2004, în prezent în art. 10 alin. (3) consacră caracterul alternativ al competenței teritoriale a instanțelor judecătorești, menționând faptul că reclamantul se poate adresa instanșei de la domiciliul să sau de la domiciliul pârâtului, subliniind și faptul că dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului nu se poate invoca excepția de necompetență teritorială.
În unele cazuri, expres prevăzute de lege, prin excepție, competența teritorială a instanțelor de contencios administrativ este exclusivă. Astfel, de exemplu, ordinul de respingere a cererii de acordare sau de redobândire a cetățeniei române, precum și ordinul de respingere a cererii de renunțare la cetățenia română pot fi atacate, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Secția de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, iar hotărârea Tribunalului poate fi atacată cu recurs la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București.
În concluzie, apreciem că regulile ce stabilesc competența teritorială a instanțelor de contencios administrativ sunt atât cele prevăzute de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în această materie, cât și reguluile prevăzute de legi speciale, caz în care acestea se aplică cu prioritate.
Potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004, hotărârile pronunțate de instanțele de fond pot fi atacate numai cu recurs la instanța ierarhic superioară.
Astfel dacă soluția de fond a fost dată de tribunalul administrativ-fiscal, recursul se va judeca de secția de contencios administrativ-fiscal a curții de apel. Recursul împotriva sentințelor date de curtea de apel în fond, se va judeca de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Regulile expuse la judecarea în fond a cauzelor nu se aplică recursului dacă prin lege organică specială se prevede altfel.
Competența în ceea ce privește litigiile ce fac obiectul unor legi speciale se va stabili în funcție de dispozițiile din aceste legi și nu în funcție de prevederile art. 10 din Legea contenciosului administrativ, care devine dreptul comun în materie.
5.6. Suspendarea actului administrativ – incident procedural, potrivit art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ
Înainte de pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea unui act administrativ unilateral, acesta poate fi suspendat, în mod excepțional, dacă sunt îndeplinite anumite condiții prevăzute în mod expres de lege.
Suspendarea executării actului administrativ este o operațiune de întrerupere temporară a efectelor unui act administrativ, care intervine laa cererea părții interesate sau din oficiu. Ea este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească.
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ reglementează în art. 14 și art. 15 cazurile în care un act administrativ poate fi suspendat.
Astfel, actuala reglementare consacră, ca regulă generală, suspendarea judecătorească, la cerere, a executării actului administrativ, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acțiunii în anularea actului administrativ în fața instanței de contencios administrativ. De asemenea, se prevede suspendarea de drept a actului atacat în situația în care subiectele de sesizare a instanței sunt prefectul și ANFP.
În dreptul românesc, este unanim recunoscut principiul executării din oficiu a actelor administrative, astfel că Legea nr. 554/2004, prin dispozițiile referitoare la suspendarea executării actului administrativ, instituie o excepție de la acest principiu și realizează o corelare a cerințelor europene cu cele naționale. Suspendarea executării actelor administrative este o garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție, în situații limită.
Art. 14 din Legea nr. 554/2004, prevede un caz de suspendare la cerere, dispusă de instanța de judecată, pe parcursul etapei procedurii prealabile administrative (recursul grațios sau recursul ierarhic).
Astfel, conform art. 14 alin. (1), în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătătmată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral pânâ la pronunțarea instanței de fond.
Fără a se face distincție între actele administrative unilaterale individuale și cele normative, legiuitorul prevede expres în alin. (1) al art. 14 faptul că numai actele administrative unilaterale pot face obiectul unei cereri de suspendare a executării actului.
Suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Acestor două condiții li se adaugă o a treia, de ordin procedural, dedusă din interpretarea logică a prevederii analizate, și anume condiția ca reclamantul să facă dovada declanșării procedurii prealabile administrative. Legiuitorul a ținut să definească atât noțiunea de caz bine justificat cât și cea de pagubă iminentă, în art. 2 alin. (1) al legii contenciosului administrativ.
Noțiunea de caz bine justificat a fost definită în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limieze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Iminența producerii unei pagube trebuie dovedită de persoana lezată, ea nu se prezumă, iar îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze acest fapt.
Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri asupra excepției de neconstituționalitate a art. 14 alin. (1), stabilind caracterul constituțional al acestuia, raportat la reglementările invocate din Legea fundamentală. Odată cu acțiunea în anulare poate fi solicitată și suspendarea executării unui act administrativ. Ea poate fi cerută fie printr-un capăt de cerere în acțiunea principală, fie printr-o cerere separată.
Reglementarea din art. 15 din Legea nr. 554/2004, se referă la cererea de suspendare a executării actului administrativ unilateral, formulată după declanșarea fazei judiciare a controlului actului administrativ. O astfel de cerere poate fi formulată de partea vătămată fie prin acțiunea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, fie printr-o acțiune separată.
Dreptul de formulare a cererii de suspendare este limitat în timp până la soluționarea acțiunii în primă instanță, astfel că nu se poate solicita suspendarea actului administrativ după dezînvestirea instanței de fond.
Cazul justificat și prevenirea unei pagube iminente sunt condiții existențiale pentru ca suspendarea în baza art. 15 al legii contenciosului administrativ să poată fi cerută.
În final, precizăm că, dacă nu s-a solicitat suspendarea executării actului în niciuna dintre aceste modalități, chiar dacă acțiunea în anulare a fost admisă de către instanța de fond, pentru că, ptrivit art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, recursul, dacă va fi declarat, suspendă executarea hotărârii primei instanțe.
CONCLUZII
Contenciosul administrativ reprezintă o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activității administrației publice, fiind fundamentat pe principiul separației puterilor în stat.
Activitatea abuzivă a administrației publice poate fi oprită pe calea controlului judecătoresc, cei care se consideră vătămați în drepturile lor prin acte ale administrației publice având posibilitatea atacării lor la instanțele de contencios administrativ.
La noi în țară, contenciosul administrativ a apărut pentru prima dată în 1864 urmând sistemul francez, însă până la apariția Constituției din 1923, unde este consacrat expres, această instituție nu a avut o reglementare specială. Abia în 1925 a fost adoptată prima lege a contenciosului administrativ, rămasă în vigoare până în 1948, când dispozițiile ei au fost abrogate.
Faptul că între 1948 și 1965 acțiunile directe împotriva actelod autorităților publice nu au avut nicio reglementare, o astfel de acțiune fiind practic imposibilă, consider că a fot o greșeală a sistemului din acete timpuri. Cu toate că excepția de ilegalitate era reglementată în acea perioadă, a suspenda un act administrativ nu e la fel de oportun ca anularea actului în cazurile în care se impune acest lucru.
Cele mai importante modificări în domeniul contenciosului administrativ au apărut odată cu adoptarea Constituției din 2003 și mai apoi prin Legea nr. 544/2004, legea contenciosului administrativ, care putem spune că au revoluționat domeniul contenciosului administrativ.
Consider că legiuitorul a procedat corect atunci când a instituit, în Legea contenciosului administrativ, impunerea unor condiții pentru promovarea unei acțiuni în contenciosul administrativ. Aceste condiții pot fi considerate de mare ajutor în tot ceea ce înseamnă procedura în materia contenciosului administrativ.
Astfel, legiuitorul nostru, pe lângă condiția ca un act care este atacat în fața instanțelor să fie act administrativ, adică emis de o autoritate publică, a promovat în cadrul legislativ și condiția procedurii prealabile.
Consider că această condiție este cea mai importantă, deoarece prin intermediul acestei condiții a procedurii administrative prealabile, legiuitorul acordă posibilitatea ca un litigiu născut între un particular și o autoritate publică să fie rezolvat pe cale amiabilă, autoritatea emitentă a actului administrativ având posibilitatea reparării actului, fără implicarea instanțelor. Cred că această procedură este una benefică sistemului, care vine atât în sprijinul petentului, care nu va mai fi nevoit să suporte anumite cheltuieli cu procesul, cât și în sprijinul intimatei autorități publice, care de asemenea va fi scutită de acordarea anumitor despagubiri stabilite de instanță. Nu în ultimul rând, această procedură este una benefică și pentru instanțele judecătorești, deoarece nu sunt nevoite să preia orice problemă minoră privind o autorizație sau orice act administrativ care nu are implicații financiare prea mari.
Cu toate că atunci când privim în mod general definiția dată de legiuitor contenciosului administrativ, dar și obiectul acțiunii în contencios suntem tentați să ne gândim la orice act administrativ, trebuie să subliniez faptul că, foarte bine, legiuitorul a înțeles să instituie o categorie de acte ce nu pot fi controlate pe calea contenciosului administrativ. Pe lângă aceste excepții de la regulă, legea prevede faptul că legalitatea unui act administrativ poate fi controlată de instanțele judecătorești pe calea excepției de nelegalitate, care este calificată în doctrină drept un incident procesual.
Pe calea excepției, actul nu se anulează ci doar se elimină din soluționarea procesului în care este invocată excepția.
Un ultim aspect pe care l-am tratat în această lucrare este cel al procedurii de urmat în fața instanțelor de contencios administrativ, procedură ce urmează atât regulile generale instituite prin Legea nr. 554/2004, cât și reguli speciale stabilite de Codul de procedură civilă și alte legi speciale în materie.
În fine, în urma realizării acestei lucrări, putem concluziona că materia contenciosului administrativ în țara noastră are o tradiție legislativă foarte îndelungată și bine conturată, legiuitorul înțelegând să acorde importanță deosebită acestei materii.
În cuprinsul lucrării am încercat să menționez și să ating pe scurt problemele materiei contenciosului administrativ, atât din punct de vedere doctrinar cât și jurisprudențial, având în vedere în special excepțiile de neconstituționalitate ridicate asupra anumitor articole din Legea nr. 554/2004, legea cadru a contenciosului administrativ.
În concluzie, în ceea ce privește materia contenciosului administrativ, cred că este de apreciat faptul că prevederile legale nu au fost atât de des schimbate, rămânând constante în timp, iar adoptarea unui cod de procedură administrativă ar fi de bun augur în acest domeniu.
Bibliografie
I. Cursuri, tratate, monografii
Anton Trăilescu, Alin Trăilescu, Legea contenciosului administrativ – Comentarii și explicații, Ediția 2, Ed. C. H. Beck, București, 2014
Anton Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, 2002
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicații, jurisprudență, Ediția a II-a, Ed. Kullusys, București, 2006
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2002
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediția 4, Ed. All Beck, București, 2005
Antonie Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D. I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004). Comentarii și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 23
Constantin Grigoraș, Contenciosul administrativ potrivit noului cod de procedură civilă, Ed. Hamangiu, 2014
C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ediția a II-a, București, 1937
Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol. II, Ed. C.H.Beck, București 2009
Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2004
E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944
Elena Emilia Ștefan, Drept administrativ, Partea a II-a, Ed. Universul Juridic, București, 2013
G. Peiser, Contentieux administratif, 12é éd., Dalloz, Paris, 2001
Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină, Ed. Universul Juridic, București, 2008
Iuliana Rîciu, Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Ed. Hamangiu, București, 2012
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 19 e éd., Dalloz, Paris, 2002
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7é edition, Ed. Dalloz, 1996
Lucian Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autorităților administrației publice, Ed. Hamangiu, București, 2011
Oliviu Puie, Contenciosul administrativ, Vol. II, Ed. Universul Juridic, București, 2009
René Chapus, Droit du contentieux administratif, édition, Editions Montchrestien, 2004
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959
Tudor Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor
Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, 1992
Tudor Drăganu, Liberul acces la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. a III-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a IV-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a7-a, Ed. Universul Juridic, București 2012
II. Reviste de specialitate
Alexandru Negoiță, Legea contenciosului administrativ, în „Dreptul”, nr. 6/1991
Tudor Chiuariu, Excepția de ilegalitate în dreptul comunitar, in Curierul Judiciar nr. 5/2006
L. Chiriac, L’EXCEPTION D’ILLÉGALITÉ DANS LE DROIT COMPARÉE, în Rev. Curentul Juridic nr.1/2009
A se vedea, Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 2258/2011, în Dreptul nr. 7/2012
Mircea Duțu, Excepția de nelegalitate a actelor comunitare cu caracter general, în Dreptul nr. 9/2007, p. 102
III. Jurisprudență
C.C., Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 697/2013, www.scj.ro
Decizia nr. 115/1994
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Controlul In Contencios Administrativ Exercitat de Instantele Judecatoresti (ID: 127160)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.