Controlul In Administratia Publica

CUPRINS

CAPITOLUL 1 – NOTIUNEA, INSEMNATATEA CONTROLULUI

Notiuni de baza

Elementele componente ale controlului

Eficiența activității de control

CAPITOLUL 2 – ORGANIZAREA CONTROLULUI

2.1 Organizarea si functionarea controlului administrativ

2.2 Metodologia de control

CAPITOLUL 3 – MODALITATILE DE CONTROL

3.1 Modalitati

CAPITOLUL 4 – CONTROLUL JUDECATORESC SI PARTICULARITATILE

4.1 Etimologie si scurt istoric

4.2 Evoluția istorică a noțiunii de contencios administrativ în legislația română

4.3 Formele (categoriile) de contencios administrativ

4.4 Necesitatea controlului judecătoresc asupra activității executive

4.5 Particularitati generale ale controlului judecătoresc asupra administrației publice

CAPITOLUL 5 – OBIECTUL INCALCARII SI PARTILE IN PROCES

5.1 Obiectul actiunii in contencios administrativ

5.2 Termenul de introducere a acțiunii

5.3 Formularea acțiunii in contencios administrativ

5.4 Judecarea acțiunii în contencios administrativ

5.5 Soluționarea acțiunii în contencios administrativ

5.6 Actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc

5.7 Partile in proces

CAPITOLUL 6 – HOTARAREA JUDECATOREASCA SI EXECUTAREA ACESTEIA

6.1 Notiuni introductive

6.2 Executarea hotărârii judecătorești pronunțată în acțiunea în contencios administrativ

6.3 Excepția de nelegalitate

CAPITOLUL I

NOTIUNEA SI INSEMNATATEA CONTROLULUI

1.1 Notiuni de baza

Prin control se intelege activitatea de verificare a conformitatii actiunilor autoritatilor si institutiilor publice, ale organizatiilor nestatale, ale persoanelor fizice si juridice cu reglementarile juridice in vigoare.

Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trege invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative.

Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni tehnico-materiale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si eficienta. Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin alaturi de latura coerciva, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele. Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate. Cea mai frecventa forma de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigura, in toate compartimentele administratiei publice, disciplina financiara si bugetara. Acest control se execita de regula de catre contabilul sef si de catre corpul de control financiar intern. Intr-o opinie, controlul consta in permanenta confruntare a administratiei, asa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebui sa fie. Ca urmare a controlului, sunt depistate ilegalitatile, deficientele in activitatea controlata, ceea ce permite organelor competente sa adopte masurile necesare pentru eliminarea acestora, masuri de natura sa contribuie, astfel, la imbunatatirea activitatii controlate.

Tinand seama de complexitatea activitatii organelor administratiei publice obiectivele controlului sunt multiple si de o mare diversitate.

Astfel, prin control se verifica legalitatea si oportunitatea actelor emise, a masurilor adoptate de catre cei controlati, se descopera cauzele care constituie o frana in desfasurarea normala a activitatii, se analizeaza modul de gospodarie a mijloacelor materiale si financiare, modul in care personalul isi indeplineste indatoririle care ii revin.

Controlul asupra activitatii organelor administratiei publice se poate infaptui prin mai multe forme:

controlul infaptuit de organele legislative;

controlul infaptuit de organe ale administratiei publice;

controlul infaptuit de Curtea de Conturi;

controlul infaptuit de instantele judecatoresti

controlul infaptuit de catre cetateni in mod individual.

Asupra activitatii organelor administratiei publice se pot exercita doua feluri de control, in functie de natura acestuia si efectele sale juridice:

control de stat, infaptuit de organele de stat;

control nestatal, ce se realizeaza rin organele neguvernamentale sau in mod individual.

Controlul de stat , prin prerogativele acordate de lege organelor care exercita controlul,in raporturile lor organele controlate are cea mai mare eficienta.

1.2 Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control și oricare ar fi autorul controlului, putem să distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel, un obiect al controlului, o bază de referință a controlului și operațiunile de control propriu-zise.

Activitatea autorităților administrației publice se realizează cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale și financiare, precum și prin întrebuințarea unor operațiuni administrative și materiale sau a unor acte juridice.

Așadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum și mijloacele și procedeele folosite de autoritățile administrației publice pot face obiect al controlului.

Mijloacele materiale și financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenței lor, dar și sub acela al felului în care sunt întrebuințate. La fel și personalul care este supus controlului, în ceea ce privește diferitele însușiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acțiunea autorităților administrației publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei administrații.

Într-o altă opinie, în administrația publică, obiectul controlului îl constituie acțiunile și inacțiunile sau, altfel spus, conduita autorității administrației publice sau a funcționarilor acesteia, modul concret în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost învestiți.

Baza de referință a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referință a controlului poate fi mai amplă sau mai restrânsă, după cum se referă la un număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autorităților administrației publice.

Astfel, baza de referință a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze diferitele autorități ale administrației publice, având un anumit criteriu de apreciere.

În baza de referință se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În această privință, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale și a celor financiare de care dispun autoritățile administrației publice.

În baza de referință a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, în primul rând, din punctul de vedere al legalității lor. În baza de referință se cuprind reglementări prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activitățile autorităților administrației locale și pe care aceste autorități trebuie să le respecte.

De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunității, al rentabilității sau al eficienței lor.

În sfârșit, în baza de referință pot intra elemente care privesc calitatea activității autorității administrației publice supusă controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficiența serviciului, operativitatea, funcționalitatea, rentabilitatea, oportunitatea.

Operațiunile de control au caracterul unor operațiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referință. Rezultatul pozitiv al controlului constă în constatarea realizării cerințelor din baza de referință.

Operațiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului.

Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorități ale administrației publice cuprinde operațiuni relativ simple care constau în constatarea existenței acestor obiecte.

Mult mai complexe sunt operațiunile de control al legalității diferitelor acte pe care le fac autoritățile administrației publice. Aceste acțiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoașterea atât a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât și a particularităților în care acționează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării activității de control prin jurisdicții administrative. Pregătirea juridică de specialitate este necesară, de asemenea, în cadrul controlului exercitat de instanțele judecătorești.

Complexe sunt și acțiunile de control al oportunității activității autorităților administrației publice. Noțiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficiența, funcționalitatea, operativitatea, finalitatea. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată. Desigur, operațiunile de control, din categoria sus-menționată, necesită o bună cunoaștere a specificului activității autorităților supuse controlului.

1.3 Eficiența activității de control

Pentru a realiza o eficiență sporită a activității de control sunt necesare următoarele condiții:

a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine pregătite profesional, cu experiență în domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, precum și specificul activității în acel domeniu.

De asemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine, de cinste, de tact și să fie receptiv la toate explicațiile ce i le dă cel controlat.

Ținerea la distanță a celui controlat, intimidarea și timorarea lui, nu sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-și realizează rolul său preventiv și educativ față de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, acțiunea de control devine mai greoaie și își pierde din operativitate și din obiectivitate.

O atenție deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina ușoară, ci o știință, uneori o artă care presupune temeinice cunoștințe profesionale, competență, pasiune și talent.

În aceste condiții formarea persoanelor care să efectueze acțiunile de control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată și dirijată în mod științific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine științei administrației.

b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii.

Activitatea de control are un rol subsidiar față de activitatea de executare, și cum el nu are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna desfășurare a activității de executare, în concordanță cu legea, cu cerințele vieții sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între activitatea de executare și cea de control, întrucât exagerarea activității de control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al întregii activități sociale.

În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare și de mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul din exterior să-și coordoneze acțiunile în așa in obiectivitate.

O atenție deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina ușoară, ci o știință, uneori o artă care presupune temeinice cunoștințe profesionale, competență, pasiune și talent.

În aceste condiții formarea persoanelor care să efectueze acțiunile de control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată și dirijată în mod științific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine științei administrației.

b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii.

Activitatea de control are un rol subsidiar față de activitatea de executare, și cum el nu are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna desfășurare a activității de executare, în concordanță cu legea, cu cerințele vieții sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între activitatea de executare și cea de control, întrucât exagerarea activității de control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al întregii activități sociale.

În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare și de mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul din exterior să-și coordoneze acțiunile în așa fel încât să se controleze în același timp mai multe sectoare de activitate;

c) Trebuie aleasă cu grija forma de control, precum și numărul acțiunilor de control;

d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate și argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici și nu ca acțiuni izolate, singulare.

În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile constatate. În mod necesar aceste concluzii trebuie să fie cunoscute și de organul controlat, astfel controlul nu-și realizează rolul său de a contribui la îmbunătățirea activității.

Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cât mai larg, cu toți factorii de răspundere din organul controlat și care au atribuții în domeniile controlate. Prin această dezbatere se creează posibilitatea formulării de explicații suplimentare și obiecții asupra unor constatări și concluzii, precum și de propuneri și soluții pentru lichidarea neajunsurilor și prevenirea altora.

Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acțiunii de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului dacă se poate, imediat.

Se are în vedere că discuțiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria controlorului ca și a celui controlat și fundamentează mai bine atât concluziile cât și măsurile.

În controalele complexe se recomandă ca unele constatări și concluzii să fie analizate pe sectoare de activitate ale unității controlate;

e) Pe baza constatărilor și a concluziilor desprinse organul de control trebuie să stabilească și măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor și îmbunătățirea muncii cu termene și responsabilități precise.

Este bine ca atât concluziile cât și măsurile să fie formulate în scris pentru ca ele să poată fi mai ușor înțelese de cel controlat și posibil de urmărit. Această cerință este de natură să sporească grija și responsabilitatea organului de control în a le formula cât mai precis, ușurând sarcina organului controlat în privința înțelegerii și executării;

f) Eficiența controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de control pentru valorificarea în exterior a concluziilor.

Realizând un control extern la organe și unități diferite personalul de control are posibilitatea să desprindă unele fenomene și practici comune, pozitive sau negative, pe baza cărora să organizeze schimburi de experiență, consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de specialitate și propuneri de îmbunătățire a prevederilor legale în domeniile respective.

Prin aceasta se asigură acțiunii de control un rol tot mai activ, multiplicându-i funcția de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege și activitatea desfășurată în concret de organele administrației publice.

CAPITOLUL 2

ORGANIZAREA CONTROLULUI

2.1. Organizarea si functionarea controlului administrativ

La baza organizării și funcționării controlului administrativ stau principiile supraordonării autorităților administrației publice și a specializării lor, în activitatea de organizare a executării și executare în concret a legilor, pentru satisfacerea interesului general, care se realizează prin asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice și prin prestații efectuate persoanelor fizice si juridice.

Potrivit articolului 102 din Constituție(6), Guvernul este definit ca fiind autoritatea publică centrală, supraordonată, cu competență materială generală, care are rolul de a asigura conducerea generală a administrației publice. La nivel central sarcinile administrației publice sunt realizate de către ministere și alte organe care au denumiri diferite. Ele sunt specializate într-un domeniu sau într-o ramură de activitate și se află în subordinea directă sau indirectă a Guvernului.

Pe plan local sarcinile administrației de specialitate sunt realizate de către serviciile publice ale ministerelor și a celorlaltor autorități centrale, deconcentrate teritorial și conduse de prefect. Înfăptuind sarcinile administrației de stat, aceste autorități se află într-un sistem ierarhic, în fruntea căruia se află Guvernul, care are dreptul de control asupra tuturor autorităților guvernamentale, ca un atribut al funcției de conducere generală a administrației publice.

Complexitatea sarcinilor administrației publice și diversificarea lor continuă, a impus necesitatea specializării controlului în funcție de multiplele laturi ale activității economice și sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atât pentru controlul efectuat în cadrul fiecărei autorități administrative, pe compartimente, cât și pentru controlul ce se exercită din afară, de către organisme special create, pe domenii de activitate.

Cea mai frecventă formă de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigură, în toate compartimentele administrației publice, disciplina financiară și bugetară. Acest control se exercită de regulă de către contabilul șef și de către corpul de control financiar intern.

Organele de control extern de specialitate sunt diferite inspecții și inspectorate de stat, înființate potrivit legii, având rolul de a verifica anumite sectoare de activitate, cu metode și forme specifice.

2.2 Metodologia de control

Eficiența controlului – ca mijloc prin care se asigură funcționarea normală a mecanismului administrativ – depinde în mare măsură de modul organizării activității de control. Deși nu există reglementări procedurale, în general, orice activitate de control presupune un program, care sub aspect organizatoric, trebuie să se refere la reperele activității ce urmează a face obiectul controlului, să prevadă metodologia de control și modul de valorificare a constatărilor făcute. Acțiunea de realizare a obiectului controlului, prevăzută în programul de control, presupune o sferă de cuprindere a acțiunii, obiectivele controlului și operațiunile de control. Aceste elemente diferă în funcție de formele controlului administrativ și sunt determinate în mod deosebit, de tematica de control care reprezintă instrumentul de bază, ce orientează în practică activitatea organului de control.

Tematica de control precizează scopul, principalele obiective ce se urmăresc în cadrul acțiunii, criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor verificate, operațiunile de control, metodele și modalitățile de control, modul de întocmire și remitere a actelor de control, precum și căile și mijloacele care pot fi utilizate pentru întărirea laturii de prevenire a fenomenelor negative. Tematicile de control pot fi simple, cuprinzând doar normele generale din legislație care reglementează domeniul respectiv, lăsând libertate organului de control să se orienteze la fața locului, sau complexe, cu toate datele ce interesează activitatea organului controlat, fără a lăsa controlorului posibilitatea de a acționa după propria voință.

Realizarea eficientă a controlului presupune desfășurarea acțiunii de control în trei etape.

În prima etapă, de pregătire a acțiunii de control, controlorul are obligația de a studia tematica de control, pentru însușirea corectă a dispozițiilor legale, ce reglementează activitatea organului de controlat și pe baza căreia s-au stabilit obiectivele controlului. Totodată, în activitatea de documentare organul de control trebuie să-și însușească datele informative ale acțiunilor de control desfășurate anterior și să stăpânească criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor controlate.

În etapa a doua a controlului, de verificare propriu-zisă,se urmărește conformitatea acțiunii administrative cu sarcinile care revin organului controlat. Cu alte cuvinte, controlorul urmărește conformitatea obiectului controlat cu criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor prevăzute în tematica de control.

Metodele și tehnicile de control diferă de la o formă de control la alta, iar alegerea lor prezintă o deosebită importanță în activitatea practică. Controlul nu înseamnă doar o inspecție formală, ci el trebuie să identifice greșelile, neajunsurile și lipsurile, într-un termen cât mai apropiat de momentul producerii lor și să se încheie cu propuneri concrete, pentru declanșarea rapidă a măsurilor ce se impun și urmărirea realizării acestora, în vederea îndreptării stărilor de lucruri negative și înbunătățirea activității autorităților administrației publice. Fiecare metodă și tehnică de control prezintă anumite avantaje, dar, în același timp, ele au anumite limite și prezintă chiar riscuri, ce decurg din utilizarea lor necorespunzătoare, fapt ce trebuie avut în vedere la declanșarea acțiunii de control. Cele mai eficiente modalități de efectuare a controlului sunt: controlul operativ curent, controlul tematic și controlul de fond (integral).

Controlul operativ curent este specific controlului administrativ intern și reprezintă un instrument de lucru cu multiple valențe. El se exercită de către funcționarii de decizie, în mod permanent, și urmărește cunoașterea de către conducere, în orice moment, a modului în care își îndeplinește sarcinile fiecare funcționar, a problemelor cu care se confruntă unitatea, starea legalității și oportunității actelor și faptelor administrative, astfel încât să se poată interveni operativ și la timp pentru înlăturarea neajunsurilor și a fenomenelor negative. Acest control se exercită nemijlocit pe funcționari și lucrări, asupra întregii activități ce se desfășoară, sau prin sondaj, în așa fel încât să nu se greveze timpul de muncă al funcționarului, prin ținerea unor evidențe, situații sau lucrări care pot duce la perturbarea activității de execuție, fără să determine îmbunătățirea calității muncii. Pentru obținerea rezultatelor dorite, în activitatea de control, trebuie să se țină seama și de propunerile și experiența funcționarilor ce activează în domeniul administrativ. În acest mod, controlul contribuie la generalizarea celor mai eficiente metode și procedee de organizare și conducere a activității administrative, de valorificare a experienței pozitive.

Controlul tematic se exercită periodic și urmărește modul de realizare a unor sarcini sau activități determinate, ori activitatea unorfuncționari. El poate privi activitatea unei singure autorități sau a mai multor organe administrative, când se urmărește cunoașterea modului în care se respectă dispozițiile legale, dintr-un anumit domeniu de activitate. Pentru a-și atinge scopul, controlul tematic trebuie îndreptat spre acele aspecte ale activității administrative care prezintă un interes deosebit, ori în legătură cu care rezultatele nu sunt satisfăcătoare. În activitatea de control tematic trebuie să se evite riscul de a se ajunge la un număr exagerat de astfel de controale, pe aspecte minore, fără a se aprofunda cauzele care determină fenomenele negative și nejunsurile, în activitatea organelor administrative. Această modalitate de control este proprie atât controlului intern, cât și controlului ierarhic, controlului specializat și controlului de tutelă.

Controlul de fond (integral) cuprinde întreaga activitate desfășurată, de la data ultimei verificări, de către autoritatea controlată și se exercită cu o anumită regularitate, potrivit programului de control, atât în cadrul formei de control administrativ intern, cât și în cazul controlului administrativ ierarhic. El oferă concluzii asupra întregii activități juridice și nejuridice a organului controlat, sub aspectul celor două laturi inseparabile, legalitatea și oportunitatea. În același timp, controlul de fond facilitează obținerea unor date despre modul în care sunt executate dispozițiile sau îndrumările date de către autoritățile care exercită conducerea verigilor inferioare, devenind factor principal de reflectare a modului în care se realizează acțiunea administrației publice. În procesul complex al administrării, controlul trebuie să se bazeze pe cele mai adecvate procedee de verificare, având un rol deosebit în reglarea deciziei administrative, de transformare a acțiunii administrative într-o activitate chibzuită, rațională și eficientă, pentru utilizarea resurselor umane, materiale și financiare. În funcție de momentul desfășurării controlului, acesta poate fi: prealabil, concomitent sau posterior.

CAPITOLUL 3

MODALITATILE DE CONTROL

3.1 Modalitati

Controlul prealabil este un control preventiv având menirea de a împiedeca producerea unor ilegalități, deoarece decizia administrativă nu poate fi luată fără avizul sau aprobarea organului prevăzut de lege. De regulă, acest procedeu de control este specific administrației consultative.

Controlul concomitent se referă la verificarea activității organului controlat, odată cu desfășurarea acțiunii de control. Acest procedeu este utilizat de către controlor cu ocazia efectuării controlului operativ curent, tematic sau de fond și urmărește să surprindă fenomenele negative în momentul producerii lor, pentru a se putea crea posibilitatea cunoașterii prompte a cauzelor acestora, în vederea acționării operative pentru înlăturarea lor, printr-o acțiune de îndrumare și sprijin.

Controlul posterior este procedeul cel mai des utilizat în activitatea de control și intervine după ce acțiunile administrative s-au materializat în acte și fapte juridice. Acest control stimulează inițiativa și răspunderea organelor controlate în activitatea administrativă. Controlul administrativ ca atribut al activității de conducere urmărește nu numai evidențierea unor fenomene negative, în activitatea autorităților publice, ci și desfășurarea acțiunii administrative, în condiții de calitate și eficiență sporite. Din acest punct de vedere controlul poate fi inopinat sau anunțat.

Controlul inopinat privește descoperirea deficiențelor în activitatea administrativă și, ca urmare, cel controlat nu este încunoștiințat despre data începerii controlului. Acest procedeu de control are rolul de a asigura permanent conformitatea acțiunii administrative cu prevederile legale și apărarea intereselor generale ale societății în ansamblul ei, precum și interesele legitime ale persoanelor fizice și juridice. Controlul anunțat urmărește să surprindă calitatea actelor și faptelor administrative, influențând pozitiv operativitatea acțiunii de control. Cel controlat cunoaște dinainte data efectuării controlului și obiectivele acestuia, având posibilitatea să conlucreze la efectuarea lui, prin pregătirea documentației necesare și prin informațiile oferite controlorului, în vederea descoperii cauzelor reale ale deficiențelor și stabilirii măsurilor ce se impun.

În cadrul activității practice, de control administrativ, se întâlnesc și alte tehnici și procedee metodologice care servesc la eficientizarea și optimizarea acțiunii de control. Astfel, controlul poate fi efectuat la fața locului, sau pe acte administrative și documentația lor, la sediul controlorului; de o singură persoană sau în echipă ; liber sau dirijat după norme procedurale; în mod unilateral sau în contradictoriu cu cel controlat; prin sondaj sau în mod exhaustiv.

Controlul la fața locului este cel mai eficient mijloc de control, deoarece permite controlorului să ia act de întreaga activitate a celui controlat și se poate efectua concomitent cu realizarea actelor și faptelor administrative.

Controlul pe acte și documentația lor are loc la sediul controlorului după ce autoritățile administrative au înaintat aceste acte în termenul prevăzut de lege sau la cererea organului de control. Potrivit art.101 din Legea 69/1991, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor adoptate și emise de autoritățile administrației publice locale și județene, cu excepția celor de gestiune curentă, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ, actele acestora dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Prefectul se poate pronunța asupra legalității actului, în termen de 15 zile de la data comunicării lui, comunicare ce se va face în 10 zile de la adoptarea acestuia.Acest procedeu de control nu este destul de eficient și poate determina chiar o verificare incompletă, datorită insuficientei documentări a controlorului sau schimbului defectuos de corespondență.

Controlul efectuat de o singură persoană, urmărește obținerea de date și informații care pot ajuta conducerea, în realizarea și corectarea rapidă a deciziei administrative.

Controlul în echipă sau colegial este un procedeu eficient de verificare, datorită gradului mai mare de obiectivitate din partea controlorului, care reunește opiniile mai multor persoane în aprecierile făcute.

Controlul liber se referă la posibilitatea organului de control, de a se orienta la fața locului, asupra obiectivelor de verificare. El poate duce la descoperirea unor aspecte negative, ce nu pot fi prevăzute prin tematicile de control.

Controlul dirijat urmărește respectarea anumitor norme procedurale, prevăzute pentru acțiunile de control, și a tematicilor complexe care nu permit libertatea de acțiune a controlorului, în aprecierea obiectivelor de verificare.

Controlul unilateral se efectuează fără participarea celui controlat, numai pe actele și documentația pusă la dispoziția controlorului.

Controlul contradictoriu este un procedeu eficient de control, permițând celui controlat să ofere explicațiile și informațiile necesare, pentru o corectă evaluare și interpretare a rezultatelor acțiunii de control.

Controlul prin sondaj privește aspecte particulare ale activității celui controlat, prezentând avantajul că oferă conducerii informații utile și rapide, despre acele activități, unde sunt indicii de nereguli. El este apreciat ca cel mai rațional mijloc de control atât la noi în țară, cât și în străinătate.(30)

Controlul exhaustiv este procedeul de control prin care se verifică întreaga activitate a organului controlat. El este propriu controlului de fond și prezintă avantajul că oferă concluzii de ansamblu asupra activității organelor administrative. În același timp, el prezintă riscul îngreunării activității curente a organului administrativ, necesitând o perioadă mai lungă de efectuare, și poate imobiliza capacitatea de control.

Realizarea obiectivelor controlului, prevăzute în tematica de control, se face printr-o serie de operațiuni tehnico-materiale care pot fi simple sau complexe, în raport de natura obiectului de controlat. Operațiunile de control pot fi operațiuni de materialitate, de legalitate, de oportunitate, de eficiență. Corespunzător acestor operațiuni și controlul administrativ poate fi: control de materialitate, control de legalitate, control de oportunitate, control de eficiență. Controlul de materialitate servește la identificarea actelor și faptelor administrative, precum și la existența mijloacelor materiale și bănești ale autorităților administrative.

Controlul de legalitate se referă la conformitatea deciziilor administrative cu normele juridice.

Controlul de oportunitate urmărește realizarea de către autoritatea controlată, a sarcinilor și atribuțiilor legale, într-un termen optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale și spirituale, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.

Controlul de eficiență privește, de regulă, respectarea de către autoritățile administrative a normelor legale financiare, precum și folosirea în mod judicios și cu simț gospodăresc a mijloacelor bugetare și extrabugetare.Alte operațiuni tehnico-materiale de control pot fi: analiza, comparația, investigația, observația, inspecția la fața locului, examinarea documentelor justificative. Alegerea operațiunilor de control se face în concordanță cu metodologia prevăzută în tematica de control, în vederea realizării esenței funcției controlului, constând în asigurarea desfășurării activității administrative, în limitele parametrilor normali, și în perfecționarea continuă a procesului transformării deciziilor, în realitate obiectivă.

În etapa a treia, de finalizare a acțiunii de control, se trece la redactarea actului de control care trebuie să cuprindă prezentarea constatărilor, cu toate elementele stabilite în tematică. Totodată, după stabilirea faptelor, a dispozițiilor legale încălcate și a persoanelor răspunzătoare, controlorul, în funcție de forma de control, poate aplica sancțiunile prevăzute de lege. Apoi, acesta va lua măsurile prevăzute în tematica de control, pentru valorificarea constatărilor, în vederea înlăturării fenomenelor negative din activitatea organului controlat.

CAPITOLUL 4

CONTROLUL JUDECATORESC SI PARTICULARITATILE

4.1 Etimologie si scurt istoric

Etimologic cuvântul „contencios” provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română modernă. La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo” (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acțiunea de a reclama, de a cere cu insistență, de a susține sau de a pretinde, de unde și derivatele sale substantivale – de dispută sau luptă („contentio”) – și adjectivale – încăpățânat, dârz, certăreț („contentiōsus”).

În limba franceză cuvântul „contentieux” desemnează o împrejurare o situație sau un ansamblu de probleme puse în discuție, discutabile sau litigioase, formând obiectul unui proces, aceeași semnificație având-o și în limba română contemporană.

În terminologia juridică română din veacul XIX și până în prima jumătate a secolului XX noțiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz, ca urmare a evoluției legislative din țara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă și judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administrației”, pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecință a modificărilor legislative de după anul 1989.

Sensurile juridice ale noțiunii de contencios vizează două planuri principale.

Pe planul dreptului material noțiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părți și care nu poate fi soluționat, în caz de neînțelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfășurat în fața unui organ de jurisdicție competent.

Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificații.

În primul rând, în sens funcțional desemnează activitatea de soluționare propriu-zisă printr-o procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar față de care susține, în contradictoriu, că legea sau/și un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate. Acest sens este în opoziție cu procedura necontencioasă (necontradictorie) care urmărește realizarea unui drept sau interes neîncălcat, dar și neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective.

În al doilea rând. în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guvernează soluționarea litigiilor dintre părțile aflate în conflictul respectiv.

În al treilea sens, instituțional-organic prin contencios se înțelege autoritatea sau organul de jurisdicție competent, anume investit cu soluționarea unor asemenea litigii sau conflicte.

În acest sens, dar cu o semnificație aparte, interesând mai puțin studiul nostru, prin contencios înțelegem serviciul funcțional din cadrul unei instituții sau societăți comerciale având ca principală atribuție promovarea și apărarea juridică a drepturilor și intereselor respectivelor organizații, precum și acordarea asistenței juridice de specialitate acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în fața organelor de jurisdicție în cazul litigiilor în care sunt implicate. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios și juridic atât în cadrul autorităților publice cât și în sectorul public și privat al economiei.

Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm:

după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituțional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.;

după autoritatea în fața căreia se derulează soluționarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competența instanțelor judecătorești, și contencios jurisdicțional, de competența unor instanțe administrative ori de altă natură cu totul specială;

după natura părților implicate și a efectelor soluției pronunțate, contenciosul poate fi intern sau internațional.

4.2 Evoluția istorică a noțiunii de contencios administrativ în legislația română

Pentru o mai corectă înțelegere a evoluției și sensurilor noțiunilor de contencios administrativ este necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată pe criteriul concordanței juridice dintre sensul formal cu cel material al noțiunii.

În acest sens contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritățile administrației publice având ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanților soluționate de către instanțele judecătorești (tribunale) administrative având competența specială necesară.

Această definiție relevă caracteristicile tipice ale contenciosului și anume:

– părțile litigiului sunt particularii și autoritățile executive;

– obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele și faptele) administrative;

– cauza acțiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;

– competența litigiului revine instanțelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale.

Să analizăm sumar, prin raportarea la această definiție, evoluția și caracteristicile contenciosului administrativ român.

Prima etapă (caracterizată prin existența Consiliului de Stat – 1864-1866) este cea a contenciosului în anulare revenind unui tribunal administrativ creat în baza legii organice și dispunând și de competențe speciale, după modulul francez.

Cea de-a doua etapă (1866-1905) este caracterizată prin contenciosul în despăgubire bazat pe dreptul comun și încredințat instanțelor civile ca un caz particular de răspundere delictuală având drept cauză a prejudiciului actul administrativ iar ca pârât obligat autoritatea executivă, sistem de inspirație anglo-saxonă.

Cea de-a treia etapă (1905-1910) vizează contenciosul în anulare încredințat secției de specialitate a instanței supreme de justiție.

Cea de-a patra perioadă (1910-1912) este cea a contenciosului în despăgubire (daune) încredințat tribunalelor de drept comun, ulterior investite și cu un contencios în constatare (1912-1923).

A cincea perioadă (marcată de Constituția din 1923 și de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacră controlul de anulare al instanțelor judecătorești superioare (Curțile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vătămătoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despăgubiri, recursul fiind de competența instanței supreme.

În același timp se mai exercită un contencios paralel special în anulare și obligarea la despăgubiri vizând actele de putere ale autorităților locale ce vatămă drepturi subiective – încredințat instanțelor administrative (comitete de revizuire, devenite curți administrative).

În sfârșit, există și contenciosul jurisdicțiilor administrative speciale cu caracter derogator atât prin autoritatea de soluționare (de exemplu Curtea de Conturi) cât și prin materia vizată (contabilitatea banilor publici).

A șasea perioadă (1948-1965) caracterizată prin eliminarea contenciosului general ca regulă în sistemul de drept și instituirea excepțională a contenciosului special în materii anume prevăzute (contravenționale, electorale, etc.).

A șaptea perioadă (ce a debutat prin Constituția din 1965 și Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor administrative ilegale și în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plină jurisdicție afectat însă prin numeroase excepții deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.

A opta perioadă marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 și de adoptarea actualei Constituții caracterizat prin:

instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare și în obligarea la măsuri executive pentru vătămarea drepturilor subiective precum și acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plină jurisdicție;

încredințarea competențelor de soluționare instanțelor de judecată de drept comun în condițiile instituirii a două grade de jurisdicție (inclusiv a unei singure căi de atac);

existența paralelă a contenciosului special al instanțelor judecătorești;

menținerea jurisdicțiilor administrative speciale în materie de contencios și controlul judiciar al instanțelor de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar.

Astfel, Legea nr. 29/1990 conferă o semnificație aparte noțiunii de contencios administrativ, într-adevăr, dacă în sens material – funcțional prin acesta înțelegem litigiile în care cel puțin una din părți trebuie să fie o autoritate administrativă (pârâtă), în sens instituțional formal – organic, soluționarea litigiului revine instanțelor judecătorești de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanțe speciale, chiar dacă în cadrul lor funcționează secții (colegii) specializate.

Prin adoptarea Constituției lucrurile s-au complicat și mai mult întrucât cerința ca partea pârâtă din litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut fiind înlocuită cu cea de autoritate publică, punând sub semnul întrebării însăși fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparține executivului, revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă, iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vătămarea poate afecta și un interes legitim nu numai un drept subiectiv.

Noua și ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă, dă o definiție legală contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentând activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) și contractele administrative încheiate de autoritățile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiții și sensuri în care s-a ținut, mai mult sau mai puțin, seama, de evoluția legislativă și constituțională sau de orientările practicii judiciare în materie, mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă, și chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.

Menținându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal – procesual ca fiind activitatea instanței de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluționa un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, și vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică și prin care se urmărește recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător, acordându-se, după caz, dauna materiale sau/și morale.

În sens organic – funcțional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanțelor judiciare investite special cu soluționarea încălcările de lege săvârșite de autorități publice prin măsuri și atitudini administrative vătămătoare.

În lumina acestor considerente vom reține ca trăsături ale contenciosului administrativ român actual următoarele:

existența litigiului soluționat de instanțe judecătorești de drept comun în temeiul unor prevederi speciale, devenite, în perspectivă, tribunale administrativ – fiscale, respectiv secții la curțile de apel, inclusiv la Înalta Curte de Casație și Justiție, de contencios administrativ și fiscal;

cauza litigiului constă în încălcarea legii sau/și vătămarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (măsură) administrativ(ă) sau atitudine executivă de nesoluționare în termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitări, inclusiv încălcarea clauzelor contractelor administrative;

obiectul litigiului îl reprezintă anularea măsurii administrative contestate sau obligarea la o măsură executivă, după caz, acordarea de despăgubiri sau/și de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative;

una din părțile (participantele) în litigiu este autoarea măsurii contestate având calitatea de autoritate publică ce exercită, în principal sau în secundar, atribuții de putere executivă ori parte contractantă, având o astfel de calitate într-un contract administrativ.

În sfârșit, obiect al unui litigiu în contencios îl poate forma și un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziții publice (art. 80/2 ori Ordonanța de Urgență nr. 60/2001 privind achizițiile publice).

4.3 Formele (categoriile) de contencios administrativ

Un prim criteriu de clasificare se poate face după obiectul acțiunii, adică după ceea ce se urmărește prin exercitarea ei în care sens distingem contenciosul în anulare și contenciosul în obligare.

Primul este exercitat față de un act administrativ urmărindu-se desființarea lui pentru că încalcă legea sau/și un drept subiectiv sau interes legitim (de pildă, un act de demolare a unei construcții, de destituire dintr-o funcție publică) uneori urmărindu-se doar o desființare parțială a actului sau o modificare a acestuia, indiferent că se mai cere sau nu și obligarea autorității pârâte la emiterea unei măsuri solicitate sau la plata despăgubirilor.

Contenciosul în obligare este acela în care instanța obligă administrația la emiterea unui act juridic, adeverințe, certificat sau orice alt înscris pe care executivul refuză nejustificat să-l elibereze sau nu se pronunță în termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizând această împrejurare.

Față de legea actuală a contenciosului se impune și precizarea că acțiunea în anulare sau în obligare poate viza și materia contractelor administrative.

Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face după calea (modalitatea) procesuală de inițiere a acestuia în contencios pe calea acțiunii directe și pe calea acțiunii indirecte.

Primul are ca obiect o cerere de chemare în judecată a unei autorități publice în scopul anulării unui act administrativ sau obligării la emiterea ori încheierea lui, iar cel de-al doilea (excepția de ilegalitate) se declanșează incidental într-un litigiu pus în mișcare în fața justiției pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vătămător de drepturi subiective sau interese legitime, însă la un moment dat, într-un asemenea proces, una din părți sau dintre participanți invocă în apărarea sa, pentru a combate pretențiile sau apărările formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazează acesta din urmă.

Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face după sfera de cuprindere și sistemul legal al acțiunii judiciare în contencios general, întemeiat pe Legea nr. 554/2004, și un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la actul precitat, vizând situații deosebite, de exemplu, în materie electorală, contravențională, etc.

În sfârșit, după natura încălcării produse distingem contenciosul obiectiv vizând ilegalitatea unui act a cărui anulare se urmărește și contenciosul subiectiv când prin acțiunea judiciară întemeiată pe vătămarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmărește, anularea actului indiferent de legalitatea lui.

Precizăm că toate aceste clasificări, științifice și didactice, nu sunt incompatibile între ele, deoarece, de exemplu, o acțiune în contencios poate fi introdusă în temeiul Legii nr. 554/2004, urmând anularea actului administrativ sau obligarea la măsuri executive, după cum excepția de ilegalitate se poate invoca într-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativă sau la un act individual similar, indiferent că a încălcat legea sau/și un drept subiectiv ori interes legitim.

4.4 Necesitatea controlului judecătoresc asupra activității executive

În dreptul occidental activitatea executivă realizată de administrația publică (de stat) este supusă și unui control jurisdicțional exercitat fie de instanțe jurisdicționale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative în Franța), fie de instanțele de drept comun (în Anglia) sau de jurisdicțiile speciale – din cadrul administrației publice întâlnite în toate sistemele de drept.

În România în perioada 1866-1925 instanțele judecătorești erau competente să soluționeze litigiile dintre particulari și administrație în baza legii ordinare, iar, ulterior, în condițiile legii speciale, după adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurtă perioadă de timp au funcționat ca organe jurisdicționale pentru litigiile de natură administrativă Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) înlocuite, la rândul lor, prin Curțile administrative (prin legea din 27 martie 1936) organe cu o vastă activitate judiciară.

Existența contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică în doctrina respectivă prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor față de abuzurile rezultând din puterea discreționară a administrației publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai dacă cenzurarea activității executive, a actelor administrative, în special, se încredințează spre exercitare nu administrației active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluționarea litigiilor cu administrația, respectiv unei jurisdicții, fie instanță judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie jurisdicție administrativă specială dispunând de independența necesară soluționării litigiilor respective.

Afirmarea necesității protejării individului împotriva abuzurilor administrației publice, așa cum o susțin chiar juriștii occidentali, înseamnă implicit recunoașterea existenței încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc și din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor și intereselor, eventual lezate, în condițiile deplinei accesibilități, formale și materiale, la jurisdicția în materie administrativă.

Cu toate acestea instituția contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii juriști occidentali întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separației puterilor proclamat în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere, cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independență și de egalitate care trebuie să caracterizeze raporturile dintre ele.

În țara noastră, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desființat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicității puterii de stat socialiste, în temeiul căruia toate organele statului, inclusiv cele administrative și judecătorești, se subordonează Marii Adunări Naționale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, în expunerea de motive a decretului precitat se arăta că “nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuție de către particulari, iar aceștia să mai aibă dreptul să cheme în judecată statul, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o autoritate subordonată”. Prin Decretul nr. 142/1952 se modifică în mod corespunzător și dispozițiile art. 1201,2 ale codului de procedură civilă care consacrau, până atunci, dreptul instanțelor judecătorești de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea acțiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se că un atare control se va putea exercita în viitor numai în cazurile expres prevăzute de lege.

În acest sens, practica judiciară, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea că în țara noastră contenciosul administrativ a încetat să mai existe, a desființat un număr de hotărâri judecătorești prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administrației de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se că „în lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdicțional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare”. Instanțele de judecată puteau anula actele administrative doar în cazurile expres prevăzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dacă acesta nu era prevăzut expres pentru respectiva categoria de acte, după cum instanțele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administrației de stat să emită anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urmă erau îndatorate să le adopte.

Acțiunile care tindeau la desființarea actelor administrative se împărțeau în două categorii. În prima categorie intrau acțiunile (plângerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim încălcat de administrație fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plângerea adresată de contravenientul persoană fizică la instanța de judecată împotriva încheierii de aplicare a sancțiunii) sau de parchet (procuratură). În a doua categorie intrau acțiunile numite „populare” recunoscute oricărui subiect, chiar dacă cel în cauză nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, întâmpinarea adresată instanței de judecată împotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil întâmpinarea împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite a erorilor făcute în listele de alegători) calea de atac judiciară fiind recunoscută oricărei persoane fizice, procuratură, organizație obștească, etc.

Deși regula generală instituită era inadmisibilitatea controlului judecătoresc pe cale directă împotriva actelor administrative, totuși instanțele de judecată s-au considerat întotdeauna competente să verifice pe cale incidentală (prin excepție) legalitatea unui act administrativ și a cărui ilegalitate era invocată în cadrul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea actului respectiv, dar de a cărei rezolvare depindea, într-un fel sau altul, soluția finală.

Constituțiile din 1948 și 1952, ca și legile de organizare judecătorească, precum și legile de procedură civilă adoptate în perioada aplicării lor, nu conțineau dispoziții speciale referitoare la controlul judecătoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridică s-a considerat că a corespuns pe deplin acelei etape întrucât împiedica orice tentativă de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicării măsurilor administrative și politice, operative și oportune, conform noilor schimbări, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparținând claselor și categoriilor sociale înlăturate de la putere și deposedate economic, în scopul apărării drepturilor și intereselor lor vătămate prin acte de autoritate.

Prin Constituția din 1965, s-a consacrat dreptul celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, în condițiile legii, anularea actului și repararea pagubei. De asemenea, tot Constituția mai prevedea că tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte. În acest fel legea fundamentală concretiza la nivelul administrației controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului.

În dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanțelor judecătorești de drept comun o competență generală în înfăptuirea controlului jurisdicțional asupra actelor administrative ilegale. La această formă nouă de control judiciar general se mai adăugau alte forme de control judecătoresc special existente la acea dată.

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lărgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate în justiție și, totodată, a eliminat numeroasele excepții restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevăzute de legislația anterioară.

În sfârșit, ultima reglementare în materie, legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lărgire considerabilă a cadrului legal de acces la justiție, în materie de contencios administrativ, prin includerea în sfera acțiunilor judiciare, nu numai a celor vizând vătămarea drepturilor subiective, ci și a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vătămate, decurgând nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar și din contracte administrative.

Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituție revizuită, care permite celui vătămat într-un drept sau interes legitim al său de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei este considerat, alături de alte drepturi, ca formând o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetățenești și anume reprezentând așa numitele „drepturi garanții”. Aceste drepturi specifice sunt de natură procedurală sau procesuală, distincte de alte drepturi fundamentale cu conținut material dar care se pot realiza, în cazul încălcării lor, prin intermediul „drepturilor garanții” care, așa cum rezultă și din denumirea lor, conferă garanții juridice ale realizării drepturilor fundamentale cetățenești.

Dacă în unele state instanțele de judecată nu au competența de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate „acte de guvernământ” ca expresie a puterii discreționare a administrației publice, dreptul democratic nu susține ideea că acest control judiciar ar reprezenta un amestec în sfera activității executive, încălcându-se principiul specializării organelor de stat. În adevăr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotrivă, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborări și unui control reciproc între toate organele de stat. În ultimă instanță, verificarea legalității actelor juridice, în general, și a celor administrative, în special, reprezintă un control al conformității lor cu legea, cu principiul legalității, în scopul asigurării efective și complete a supremației legii și deci a caracterului ei unic.

4.5 Particularitati generale ale controlului judecătoresc asupra administrației publice

Controlul judecătoresc se desfășoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activități executive a statului. El vizează formele concrete ale acestei activități cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operațiunile tehnico-materiale și fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiază de norme juridice specifice care reglementează într-un anumit mod soluționarea litigiului respectiv dedus judecății. Astfel, litigiile de natură civilă și comercială (izvorând din contracte sau din fapte ilicite) se soluționează după regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de muncă după normele dreptului muncii, etc. În studiul nostru interesează numai modul în care se înfăptuiește controlului judecătoresc asupra actelor administrative, categorie principală a actelor juridice ale administrației publice, și asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de altă natură ale administrației formează obiectul preocupărilor altor ramuri de drept. Pe de altă parte, conform reglementării actuale în vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative și contractele (administrative) încheiate de autorități pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea de lucrări de interes public, prestarea serviciilor publice, precum și achizițiile publice. Litigiile de natură administrativă, deși distincte de litigiile având o altă natură juridică, intră, sub aspect procesual, în categoria litigiilor civile, în sensul larg al noțiunii, prin opoziție cu cauzele penale, ceea ce nu înseamnă că ele nu se diferențiază de litigiile civile propriu-zise (în sensul restrâns al noțiunii).

1. O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative și a faptelor asimilate acestora cu excluderea operațiunilor tehnico-materiale, a altor acte și fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voință prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuții de realizare a puterii de stat – și nu ca persoană juridică de drept privat (civil), – inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public.

2. Controlul judecătoresc se desfășoară asupra tuturor autorităților administrative centrale, teritoriale și locale.

3. Controlul judecătoresc vizează verificarea legalității actelor și faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepțional în activitatea instanțelor, ca, de exemplu, în cazul suspendării de către acestea a unor măsuri administrative în litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau în ipoteza unor cauze care ar exclude răspunderea juridică a administrației pentru măsurile dispuse (un asemenea caz îl reprezintă forța majoră).

4. Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv, nefiind singura formă de control asupra administrației, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicțional exercitat asupra administrației și de alte organe jurisdicționale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său.

5. Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente și nu a unor măsuri viitoare, putând fi și anterior sau concomitent față de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desființează.

6. Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicție în sensul că instanța de judecată, deși poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuși emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuțiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative și de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotărârea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită totuși actul administrativ necesar.

7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenței generale de verificare a legalității oricărui act administrativ, cu excepțiile legale, și a competenței speciale privind verificarea anumitor acte administrative și fapte determinate.

8. Controlul judecătoresc se desfășoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicțional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor și independența judecătorilor, declanșată de sesizarea instanței de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trăsături includ litigiul administrativ în categoria litigiilor civile în sensul larg al noțiunii. Pe de altă parte, această procedură este complet diferită de cea administrativă caracterizată prin subordonarea față de autoritatea de stat precum și a acesteia din urmă față de organele superioare ierarhic.

9. Controlul judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorități de stat, ale puterii legislative sau ale administrației (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative.

Se disting în acest sens mai multe ipoteze posibile.

O primă ipoteză este aceea în care organul administrativ verificând legalitatea actului pretins vătămător îl consideră ca fiind un act legal ori refuză să se pronunțe cu privire la el sau nu se pronunță în termen asupra legalității lui, ceea ce îl îndreptățește pe reclamant să introducă acțiunea în justiție, instanța fiind în drept să verifice legalitatea actului respectiv.

O a doua ipoteză vizează cazul în care în urma verificării administrative prealabile, organul administrativ desființează actul caz în care instanța nu mai poate fi sesizată deoarece actul administrativ nu mai există. Acțiunea în justiție fiind fără obiect. Dacă totuși desființarea actului a antrenat sau nu a putut înlătura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanța poate fi sesizată.

A treia ipoteză este aceea în care, după sesizarea justiției organul administrativ dispune desființarea actului. Această măsură nu poate împiedica instanța să-și realizeze controlul jurisdicțional întrucât prin desființarea administrativă ilegalitatea actului este dovedită, ceea ce ușurează judiciar constatarea nevalabilității sale, urmând a se soluționa, eventual, numai cererea de despăgubiri și cheltuielile de judecată. Aceeași este soluția și când desființarea administrativă intervine după pronunțarea hotărârii prin care instanța respinge cererea de chemare în judecată a celui vătămat prin acte administrative dar înainte de soluționarea căii judiciare de atac. În această ipoteză instanța superioară, considerând legalitatea actului administrativ dovedită, se va pronunța asupra celorlalte capete de cerere. Față de această opinie se poate formula rezerva că desființarea actului administrativ de către administrație, după sesizarea justiției, este irelevantă, sub aspectul efectelor actului, și că atâta timp cât există un litigiu având ca obiect un act administrativ respectivul act se suspendă, fie de drept fie pe cale judiciară, pe durata litigiului astfel încât autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece în caz contrar ar dispune și cu privire la obiectul acțiunii judiciare în care figurează ca pârât.

Ultima ipoteză este aceea a respingerii acțiunii în justiție urmată de desființarea actului administrativ dispusă de organele administrației. Se consideră că o asemenea desființare nu poate interveni întrucât s-ar înfrânge autoritatea lucrului judecat, a hotărârii instanței care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ. Considerăm că respingerea acțiunii judiciare nu transformă actul executiv într-un act irevocabil obligând administrația la menținerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeași categorie ar fi conferită după cum actul a fost sau nu atacat în justiție, ceea ce legal este inadmisibil, întrucât categoria actelor administrative irevocabile este strict determinată. De aceea administrația va putea să-și desființeze actul și după respingerea unei atari acțiuni în justiție. Cât privește autoritatea lucrului judecat ea nu vizează actul administrativ ci hotărârea judecătorească în sensul că reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la același act administrativ, pentru aceleași considerente și față de același organ pârât o nouă acțiune în justiție. Dacă ulterior respingerii acțiunii operează o desființarea administrativă a actului reclamantului va putea introduce o acțiune cu privire la înlăturarea vătămărilor, repararea prejudiciilor care se mai mențin după această desființare ori obligarea pe cale judiciară a administrației la luarea măsurilor corespunzătoare ori chiar solicitarea anulării judiciare a măsurii de desființare administrativă a actului.

CAPITOLUL 5

OBIECTUL INCALCARII SI PARTILE IN PROCES

5.1 Obiectul actiunii in contencios administrativ

Obiectul actiunii in contencios administrativ il poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autoritati administrative care refuza sa rezolve o cerere si repararea ubei ce i-a fost cauzata acestuia(actl administrativ ilegal sau refuzul nejustificat).
Cu prire la actul administrativ ce formeaza obiectul unei actiuni in contencios administrativ, se retine ca acesta, trebuie sa fie un act administrativ de autoritate emis cu nerespectarea prevederilor legii.

Ccaracterul de autoritate al actului administrativ trebuie sa rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis, in baza si in vederea executarii legii de un serciu public administrativ investit, prin lege, cu dreptul de a adopta sau emite asemenea acte sau, acte savarsite in vederea functionarii serciilor publice.

In ceea ce priveste a doua trasatura, aceea ca legea speciala sa nu prevada o alta procedura judiciara de atac, se poate spune ca, in multe cazuri, legea prevede ca cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ, se poate adresa instantelor judecatoresti de drept comun si nu instantelor de contencios administrativ sau organelor administratiei publice ierarhic superioare.

Astfel, judecatoriile judeca: gerile impotriva proceselor- verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor; contestatiilor impotriva comisiilor judetene pentru aplicarea Legii fondului funciar; a proceselor- verbale de adjudecare a unor licitatii; contestatiilor impotriva comisiilor judetene pentru aplicarea prevederilor Legii nr.112/1995 prind reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatie de locuinte trecute in proprietatea statului.

Organele administratiei publice ierarhic superioare pot judeca, de exemplu, contestatiile impotriva deciziilor de aplicare a sanctiunilor disciplinare aplicate de sefii serciilor publice descentralizate al e ministerelor; contestatiile impotriva sanctiunilor disciplinare aplicate cadrelor didactice etc.

Instantele de contencios administrativ judecaa actiunile impotriva actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serciile publice, ca institutii publice ori ca regii autonome de interes public.

In legatura cu refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, ca obiect al actiunilor de contencios administrativ, se observa ca legiuitorul, ”se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.”
Obiectul actiunilor in contencios administrativ poate cuprinde si cererea de reparare a ubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului. Repararea ubei poate fi solicitata, atat prin actiunea in care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la undrept rercunoscut de lege, cat si printr-o actiune separata. Astfel, ”in cazurile in care cel vatamat a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp desubiri, intinderea ubei nefiindu-i cunoscuta la data judecarii actiunii de anulare, termenul de prescriptie pentru cererea de desubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea ubei”. Termenul de prescriptie este, pentru asemenea cereri de trei ani.

Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Autoritățile publice locale și județene vizate sunt cosiliul local și structurile subordonate acestuia, primarul, consiliul județean și structutrile subordonate acestuia, presedintele consilului județean, prefectul si serviciile publice deconcentrate.

Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se 70

judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale.

5.2 Termenul de introducere a acțiunii

Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși termenul de un an;

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal. Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând. Termenul de 6 luni este un termen de prescripție susceptibil de suspendare, întrerupere, repunere în termen, însă acțiunea trebuie formulată la instanță în termenul maxim de un an de la data emiterii actului administrativ, acest termen fiind un termen de decădere.

Cât privește Legea nr. 1/1967, aceasta prevedea un termen mai scurt, de 6 luni, iar Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea nici un termen, arătând că aceste acțiuni pot fi intentate oricând, iar Legea nr. 29/1990 prevedea același termen.

5.3 Formularea acțiunii in contencios administrativ

În acțiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei suferite prin încălcarea dreptului pe care legea i-l recunoaște și pe care autoritatea administrativă l-a încălcat. Nu este obligatoriu ca prin aceeași acțiune, reclamantul să ceară atât anularea actului cât și repararea pagubei, deoarece este posibil ca la data introducerii acțiunii în anularea actului administrativ, reclamantul să nu cunoască paguba și întinderea acesteia.

Iată de ce el poate formula și separat acțiune în repararea pagubei. În acest caz termenul de prescripție începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuie să cunoască întinderea pagubei.

În sprijinul acțiunii sale reclamantul are obligația de a depune actul pe care îl atacă sau după caz răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul pretenției sale juridice. În articolul 12 se precizează că reclamantul va anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

În cazul în care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat în formă orală se pune problema dacă împotriva acestor acte se poate formula acțiune în contencios administrativ.

Actele administrative pot fi din punct de vedere al formei pot fi: scrise, orale și implicite. Cu privire la modalitatea verbală de existență a actului administrativ, în practica judecătorească interbelică s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativă interzicea organizarea unui bal.

Este preferabil însă ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonică să stăruie la autoritatea respectivă pentru a transmite ulterior și nota telefonică scrisă.

În cazul acestor acte verbale, ca și atunci când reclamantul nu mai are actul administrativ pe care îl contestă, instanța va cere administrației pârâte să-i comunice de urgență actul atacat și orice alte lucrări și lămuriri necesare pentru soluționarea cauzei printre care și referirea la modalitatea orală a existenței actului administrativ contestat.

În situația în care reclamant este o persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept sau când acțiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanța va cere autorității publice emitente să îi comunice de urgență actul atacat împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanță lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. Pentru acțiunea în contencios administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.

Se timbrează potrivit legii, cu taxa prevăzută pentru acțiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fără a se putea depăși o anumita sumă.

Introducerea acțiunii nu suspendă executarea actului administrativ contestat.

În temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 instanța de judecată sesizată la cererea reclamantului, poate dispune suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii, în cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unei pagube iminente. Instanța va rezolva cererea de suspendare, de urgență, cu citarea părților.

Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

În aceste cazuri, instanța va rezolva cererea de suspendare, de urgență, cu citarea părților.

Încheierea sau, după caz, sentința prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare.

Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.

Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, nu suspendă executarea. În măsura în care se renunță de către reclamant la capătul de cerere privind anularea actului administrativ nu se mai justifică admiterea capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ, o hotărâre contrară ar fi nelegală și netemeinică.

Acțiunea în contencios administrativ trebuie motivată în fapt și în drept.

Motivarea în fapt cuprinde împrejurările pe care își întemeiază reclamantul acțiunea, iar motivarea în drept a acțiunii, reprezintă invocarea temeiului legal al acțiunii, făcându-se, în primul rând, referire nr. 554/2004. În acțiune se menționează și dovezile (probele) de care înțelege să se folosească reclamantul în susținerea acțiunii sale.

5.4 Judecarea acțiunii în contencios administrativ

Judecarea acțiunii în contencios administrativ se face de urgență, în ședință publică, în completul stabilit de lege.

Termenele de judecată sunt scurte, așa încât acțiunile să fie rezolvate într-un timp rezonabil, fiindcă altfel, în multe împrejurări, soluționarea cu întârziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor celor vătămați.

Așa se explică și mențiunea din art. 17 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 în sensul că hotărârile vor fi redactate și motivate de urgență, în cel mult 10 zile de la pronunțare.

În soluționarea acțiunilor în contencios administrativ, instanțele au în vedere nu numai dispozițiile Legii nr. 554/2004, ci și pe cele ale Codului de procedură civilă cu care se completează în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată de lega contenciosului administrativ. Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabilește de instanță, cu prilejul soluționării excepțiilor(art. 28 din Legea nr. 554/2004).

Acțiunile în justiție pot fi formulate și personal împotriva funcționarului autorității pârâte care a elaborat care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, doar în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere (art. 16 alin.1).

În cazul în care acțiunea se admite, funcționarul respectiv va putea fi obligat în solidar cu autoritatea publică la plata daunelor.

Conform disp. art. 16 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 funcționarul chemat în judecată în calitate de pârât, alături de autoritatea publică pentru plata daunelor, va putea chema în garanție superiorul ierarhic de la care a primit ordin, în scris, să semneze actul administrativ a cărui legalitate face obiectul cauzei.

În baza dispozițiilor Codului de procedură civilă, în cauzele de contencios administrativ mai pot participa în calitate de intervenienți și alte persoane care dovedesc un interes în judecarea cauzelor respective, interesul putând fi propriu sau persoana respectivă intervine în interesul altor persoane care sunt părți în proces.

5.5 Soluționarea acțiunii în contencios administrativ

Problema centrală a soluționării cauzelor de contencios administrativ gravitează în jurul legalității actelor administrative.

Sarcina reclamantului este de a demonstra în fața instanței ilegalitatea actului administrativ și încălcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de lege.

Drept urmare, instanța își va întemeia hotărârea pe constatarea ilegalității actului contestat și va lua măsurile care se impun pentru restabilirea legalității încălcate.

Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu prilejul soluționării unor acțiuni în contencios administrativ amintim:

a) încălcarea regulilor și a principiilor de drept de către autoritatea publică ce a emis actul contestat.

Examinând legalitatea actelor administrative, instanța verifică dacă actul administrativ contestat este conform cu legea, în sensul strict al cuvântului, ca act care emană de la puterea legiuitoare.

Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusă și din constatarea ilegalității actului normativ pe care se întemeiază.

Ilegalitatea poate avea ca sursă și încălcarea principiilor de drept care sunt înscrise în Constituție, în legea ordinară și care sunt consacrate deja de doctrină și jurisprudență.

Reamintim, în acest context, principiul revocabilității actului administrativ sau cel al intrării în vigoare a actelor administrative;

b) încălcarea regulilor de competență în emiterea actelor administrative.

Emiterea actelor administrative trebuie să aibă loc cu respectarea unor reguli de competență a autorității emitente, reguli care asigură legalitatea actelor administrative. Încălcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei acțiuni în contencios administrativ.

Întemeindu-se pe regulile de drept și pe principiile de drept, autoritățile publice trebuie să le respecte întocmai atunci când este vorba de o competență legată, când sunt prescrise în amănunt felul și condițiile în care trebuie să acționeze autoritățile. Se va avea în vedere că în materie de competență, autoritățile trebuie să respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizează prin avizele conforme, precum și anumite reguli de procedură cu ocazia emiterii actelor.

Încălcarea normelor de competență în emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulității absolute a actului administrativ, (încălcarea regulilor de fond și formă prevăzute de lege) sau la o nulitate relativă când s-au încălcat unele norme prin care se lezează interesele unor anumite persoane (exemplu, anunțarea temei de concurs doar cu 24 ore înainte de ținerea concursului).

5.6 Actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc

Dupa adoptarea Constitutie din 1866, evoltia sistemului contencios in Romania, prin exacerbarea litigiilor de drept comun si diminuarea, pana la inlaturarea totala in anumite perioade, a litigiilor speciale, a impus ca anumite acte sa fie exceptate de la actiunile in contencios administrativ.

In perioada interbelica, aceasta problema a facut chiar obiectul reglementarii de ordin constitutional. Astfel, in art.107, alineatul final din Constitutia de la 1923, se preciza: „Puterea judecatoreasca nu are caderea de a jude ca actele guvernamentale precum si actele de comandament cu caracter militar.”

In art. 2 al Legii nr.29/1990, prind contenciosul administrativ, se prevad o serie de acte administrative care sunt, fie complet excluse de la controlul judecatoresc, fie supuse altor proceduri de control juridic sau jurisdictional decat cea silita prin legea mentionata, fie supasa unei proceduri de control judiciar specific, reglementat chiar prin Legea nr.29/1990.
Astfe, potrit acestei legi, nu pot fi atacate in justitie, urmatoarele:

Actele care privesc rapoturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si guvern .

Actul administrativ de autoritate este un act unilateral (emana de la un singur organ) iar actul administrativ de gestiune este un act bilateral(intre doi subiecti).

Actele administrative de autoritate si cele de gestiune nu pot fi controlate de instantele de contencios administrativ, deoarece nu sunt acte care emena de la o autoritate administrativa. In ceea ce priveste aceasta categorie de acte, ne aflam in prezenta unei cauze de neprimire, trasa din natura de la care emana aceste acte.

La aceste institutii functioneaza o serie de birouri, incadrate cu functionarri de cariera, a caror situatie juridica trebui protejata, deschizandu-se posibilitatea folosirii actiunii in contencios administrativ in cazul incalcarii drepturilor lor. Pentru actele de gestiune, cu atat mai mult nu se poate inlatura posibilitatea actiunii in justitie in cazul irii unor astfel de litigii intre stat si particulari in general credem ca redactarea textului din Legea nr.29/1990 precum ca nu pot fi atacate in justitie, trebuie interpretata prin raportare la obiectul legii respective si anume ca nu este aplicabila legea mentionata actelor administrative de gestiune. Rezulta de aici ca pentru actele de gestiune nu se aplica reglementarea prevazuta de legea contenciosului administrativ, care, dupa cum am aratat, priveste numai actele administrative propriu-zise de autoritate. Deci, pentru actele de gestiune facute de stat este deschisa actiunea de drept comun.

Actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului nu pot fi obiect al actiunii in contencios administrativ pentru caau un caracter preponderent politic si nu pot fi lasate la aprecierea judecatorului.

In forma actualade exprimare a legii, actele respective, intervenind oricand pritor la siguranta interna si externa a statului, orice masura de protectie care face obiectul actelor administrative, ar putea fi considerata referitoare la siguranmta statului si excluse deci de contenciosul administrativ, ceea ce ni se pare a fi nejustificat in raport cu exigentele ocrotirii drepturilor cetatenesti in conditiile statului de drept.

Actele administrative referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care participa Romania .

Acestea au acracterul actelor de guvernamant si se refera la incheierea, interpretarea si executarea tratatelor internationale in care Romania este parte, precum si la protectia diplomatica a cetatenilor, lasandu-se Guvernului si Ministerului de Externe , puterii executive in general, responsabilitatea actiunii iplomatice. Aceasta exceptie este explicata de profesorul C.G.Raricescu, prin necesitatea de a apara siguranta externa a statului, respectiv prin responsabilitatea exclusiva a Guvernului in materie diplomatica.

Actele administrative emise in circumstante speciale pentru luarea masurilor urgente, de organele executive, pentru etarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public.

Sunt enumerate cateva situatii in care se pot emite asemenea acte administrative:actele administrative emise ca urmare a starilor de necesitate sau cele emise pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizotiilor si a altor evenimente de aceeasi gratate. In acest text sunt grupate doua feluri de acte, deosebite prin natura lor. Primul se refera la ctele emise ca urmare a starii de necesitate.
Al doilea fel de acte administrative pot fi adoptate, dupa cum prevede textul, pentru etarea sasu inlaturarea efectelor unor evenimente periculoase, cum sunt calamitatile naturale(extinderea unor boli infectioase la un numar mare de persoane dintr-o anumita colectitate), epizotiile (extinderea unor boli infectioase la un numar mare de animale dintr-o regiune). Desi aceste acte sunt exceptate de la Legea contenciosului administrativ de a putea fi contestate in justitie, judecatorul este totusi competent sa verifice leglitatea acestora, cercetand daca au fost emise in conditiile prescrise de lege, constatand daca exista sau au existat circumstantele pentru care au fost emise actele respective, ceeea ce costituie conditia de legalitate pe care trebuie sa o indeplineasca pentru a putea fi exceptate. Aceste circumstante privesc motivul si mobilul actelor administrative in cauza.

Acte de comandament cu caracter militar aceasta categorie de acte administrative au fost exceptate in tara noastra, pentru prima data, care prevedea ca puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de comandament cu caracter militar. Aceeasi reglementare se gaseste si in Legea contenciosului administrativ din 1925, precum si in art.2 alin b, din Legea contenciosului administratin nr. 29/1990. se contureaza astfel notiunea actelor de comandament cu caracter militar ca fiind actele facute de organele militare, a cadrelor militare incadrate in aceste unitati. Deci, aceste acte nu se adreseaza persoanelor fizice sau juridice din afaras unitatilor militare,ele sunt facute in legatura cu serciile si indatoririle militare,din cadrul serciului, de aceea nu sunt susceptibile de a fi atacate in contencios administrativ.

Actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede prin lege speciala, o alta procedura juridiciara, adica acele acte administrative de autoritate pentru care, prin legi speciale, controlul legalitatii acestor acte este atribuit altor instante judecatoresti decat cele de contencios administrativ. Aici se includ: actele de stare cila a caror legalitate este verificata de catre judecatorii, tot astfel, cel nemultumit pentru nerezolvarea cererii de eliberare a unui pasaport se va putea adresa juddcatoriei, actele referitoare la spatiul locativ de stat, sunt de asemeni de competenta instantelor judecatoresti(cu exceptia celor date in mod expres in competenta altor organe).

Actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.

Litigiile care se ivesc in legatura cu aceste acte se solutioneaza pe baza normelor de drept comun. Asa este cazul actelor unilaterale de dreptul muncii referitoare la inchiere, executarea ori incetarea contractului de munca, in legatura cu care orice litigii sunt de competenta organelor de jurisdictie a muncii.

Actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic.

Cererile pritoare la silirea si scaderea impozitelor si taxelor, precum si amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe.

Aceste cereri se rezolva de catre organele prevazute de legea speciala si in conditiile silite de aceasta. Este cazul, de exemplu, al contestatiilor prind silirea, incasarea si urmarirea impozitului pe profit care se rezolva de catre directiile generale ale finantelor publice si a controlului financiar de stat si a municipiului Bucuresti.

Impotriva deciziei, date de aceste organe, se poate face contestatie la Ministerul Finantelor, solutia data de acest minister fiind definitiva.

Actele administrative jurisdictionale: „Actele administrative jurisdictionale cu exceptia celor prevazute de art.3 si a celor din dmeniul contraventiilor pot fi atacate in contencios administrativ cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Hotararea curtii este definitiva.”

De aici rezulta ca atunci cand printr-o lege se prevede o anumita jurisdictie pentru contestarea unui act administrativ persoana vatamata in dreptul sau prin acest act trebuie sa foloseasca, mai intai, regulile jurisdictiei respectie . Aceasta inseamna de fapt o exceptie de la regulile contenciosului administrativ.

Daca actul administrativ ce rezulta in urma folosirii jurisdictiei respective a ramas definitiv el poate face obiect numai al recursului la Curtea Suprema de Justitie. Indirect insa, cu prilejul solutionarii recursului Curttii Supreme de Justitie, va examina si legalitatea actului administrativ prin care s-a vatamat un drept al reclamentului.

5.7 Partile in proces

1. Calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, potrit art.1 din Legea nr. 29/1990 este conditionata in primul rand de capacitatea acestui de a sta in justitie (aceasta fiind prima conditie de exexercitare a actiunii de contencios administrativ). Deci, „orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se pote adresa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea ubei ce i-a fost cauzata.”

Calitatea de reclamant o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana ori straina, chiar si un functionar al adnministratiei publice, atunci cand i se aduce atingere drepturilor pe care le are, prin acte administrative.

De asemeni, calitatea de reclamant o poate avea chiar si o persoana juridica, un organ al administratiei publice(ex. O universitate, fata de actele emise de Ministerul Invatamantului si Stiintei sau o regie autonoma, in raporturile lor cu autoritatile tutelare).

A doua conditie de exercitare a actiunii de contencios administrativ este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege reclamantului. Deci, pentru a avea calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, persoana fizica sau juridica, romana sau straina, trebuie sa se considere vatamata in drepturile sale recunoscute prin lege (adica sa fie prevazute de lege in favoarea persoanelor fizice sau juridice care invoca incalcarea acestui drept).

Dreptul recunoscut de lege reclamntului are in vedere un drept subiectiv pe care legea il confera reclamantului si pe care autoritatea administrativa este obligata sa-l respecte sau sa-l realizeze. In literatura de specialitate se mai precizeaza ca:” nu e necesar neaparat ca dreptul vatamat sa fie de natura administrativa; el poate sa apartina oricarei ramuri de drept. Important e ca vatamarea lui sa fie rezultatul conduitei culpabile a organului administratiei publice, chiar daca acest organ nu este intr-un raport direct juridic cu titularul dreptului.

Actiunea in justitie a reclamantului trebuie sa prezinte un interes pentru el , caci fara interes aceasta nu poate exista. De exemplu, desi reclamntul dovedeste existenta unui drept incalcat de auoritatea administrativa, reclamntul nu poate sa se adreseze in justitie si sa solicite anularea unui act deja revocat de organul care l-a emis, ori a fost anulat de organul ierarhic superior acestuia si care n-a produs efecte juridice.

O alta conditie de exercitare a actiunii de contencios administrativ este cea ca „ vatamarea dreptului sa fie cauzata printr-un act administrativ sau refuzul auturitatii administrative de a rezolva cererea pritoare la un drept recunoscut de lege”. In legatura cu aceasta conditie sunt necesare unele precizari:

– sunt considerate acte administrative doar actele juridice(de putere) ale unei autoritati administrative, nu si actele de putere ale unor autoritati publice;

– numai actele administrative pot face obiect al actiunii de contencios administrativ pentru ca numai acestea produc (nasc, modificasau sting) efecte juridice;
numai actele administrative indiduale pot fi obiect al actiunii in contencios administrativ;

-actul administrativ indidual sa fie susceptibil de executare(dene astfel dupa ce a fost adus la cunostinta persoanei in cauza);

Se considera act administrativ atat refuzul manifestat expres cat si cel implicit, rezultat din tacerea administratiei sau din nepronuntarea sa in termenul de 30 de zile sau alt termen prevazut de lege; autorul actului administrativ trebuie sa fie o autoritate administrativa. Alta conditie necesara introdecerii actiunii in contencios administrativ este aceea de a indeplinirii procedurii administrative prealabile.

2. Calitatea de parat in litigiile de contencios administrativ o poate avea orice autoritate administrativa, intelegand prin autoritate administrativa serciile publice administrative care realizeaza sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societatii. Actiunile in justitie pot fi formulate si impotriva functionarului auturitatii parate, care a eliberat actul sau care se face novat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor dsubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarziere rezulta ca, parat(in anumite actiuni in contencios administrativ)poate fi si un functionar public. Legea da drept insa, acestuia,sa cheme in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate(totala sau partiala) e supusa judecatii sau invers.

CAPITOLUL 6

HOTARAREA JUDECATOREASCA SI EXECUTAREA ACESTEIA

6.1 Notiuni introductive

O dată învestită cu acțiunea în contencios administrativ, instanța are a cerceta existența dreptului subiectiv al reclamantului și ilegalitatea actului administrativ prin care i se încalcă acest drept .De aceea și soluțiile pe care le adoptă instanțele judecătorești rezolvă, în principiu, cele două aspecte: anularea totală sau parțială a actului administrativ și recunoașterea dreptului pretins. De fapt, din ilegalitatea actului a cărui anulare se cere și din încălcarea dreptului subiectiv al reclamantului rezultă și paguba materială sau morală de care este ținută să răspundă autoritatea pârâtă. În afară de anularea totală sau parțială a actului administrativ, instanța poate obliga autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverință sau un înscris pentru realizarea dreptului pretins de reclamant.

În cazul acțiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ normativ niciodată nu se va preceda la anularea întregului act normativ, ci doar a dispoziției din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat.

Se permitea cenzurarea actului administrativ normativ, însă doar pe calea excepției de nelegalitate, lucru care de altfel, se întâmpla, cel mai frecvent, și în practică, sub imperiul altei legi.

Această situație se prezintă astfel: se introduce acțiunea în contencios administrativ împotriva unui act administrativ individual, pentru că acesta lezează direct dreptul unei persoane, și constatându-se că acest act individual se bazează pe un act administrativ normativ ilegal, se anulează actul administrativ individual ilegal și se reține în considerentele hotărârii (nu în dispozitiv) nelegalitatea dispoziției din actul administrativ normativ.

Instanța era obligată să trimită la organul administrației de stat care emisese actul normativ ce prevedea dispozițiile nelegale, copie după hotărârea judecătorească prin care, pe calea excepției de ilegalitate, constata nelegalitatea acelor dispoziții, pentru ca organul respectiv să hotărască dacă mai menține sau nu acele dispoziții.

Instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

În prezent, se precizează că instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății cu excepția acțiunilor în contencios administrativ introduse de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.

Din moment ce se face referire la competența instanței de a se pronunța asupra legalității actelor care au stat la baza emiterii actului supus judecății, se înțelege că un astfel de act poate fi și actul administrativ normativ.

Constatarea ilegalității actelor administrative normative sau individuale supuse judecății echivalează în fapt cu anularea lor.

În același mod se analizează și legalitatea unor operațiuni administrative care așa cum am mai arătat, nu sunt acte administrative pentru că nu produc efecte juridice prin ele însele (este vorba de procese-verbale, referate etc.).

Aceste operațiuni administrative care pot fi nelegale, în cazul în care au influențat nelegalitatea actelor administrative supuse judecății, vor fi și ele desființate.

Alte modalități de restabilire a legalității în domeniul administrației publice prin hotărârea pronunțată de instanță, pot fi, așa cum prevăd disp. art. 18 din Legea nr. 554/2004 obligarea autorității administrative la emiterea unui certificat, adeverințe, înscrierea la concurs și(sau) obligarea la plata daunelor materiale și morale cerute.

Toate aceste măsuri se iau pentru că Legea nr. 554/2004 a prevăzut calitatea de control de plină jurisdicție a contenciosului administrativ (restabilirea întregii situații a persoanei vătămate).

De aceea, în cazul admiterii cererii, instanța va hotărî și asupra daunelor materiale și morale.

Sub acest aspect dispozițiile Legii nr. 554/1990 sunt deosebite de cele ale Legii nr. 1/1967 întrucât reclamantul are dreptul să fie despăgubit nu numai pentru daunele materiale, cum prevedea și Legea nr. 1/1967, ci și pentru daune morale cauzate, ca urmare a încălcării dreptului prin actul administrativ, ori în caz de refuz manifest sau implicit de a satisface reclamantului pretenția juridică privitoare la un drept recunoscut de lege.

Sub un alt aspect, acțiunea în daune nu putea fi formulată decât împotriva autorității administrative pârâte.

Acțiunea în daune se poate folosi și separat de acțiunea în anularea actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscută reclamantului la data judecării acțiunii în anulare.

Termenul de prescripție în acest caz curge de la data la care cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

Temeiul hotărârii judecătorești pentru desdăunarea reclamantului, constă în culpa administrației pârâte, exprimată în ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenția juridică a reclamantului, în legătură cu dreptul acestuia, iar în legătură cu funcționarul public vinovat, temeiul îl constituie vinovăția acestuia cu privire la emiterea actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretenției juridice a reclamantului.

Prin obligarea, în solidar, a autorității administrative cu funcționarul vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii față de oricare dintre cei doi pârâți.

În practică s-a constatat că reclamantul preferă să-și recupereze paguba de la autoritatea publică, pentru că este solvabilă și el intră mai repede în posesia sumelor pretinse.

Autoritatea pârâtă care a fost obligată să plătească daune reclamantului prin acțiunea în contencios administrativ are acțiune în regres contra funcționarului care se face vinovat de emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface pretențiile juridice ale reclamantului.

Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

Hotărârile instanțelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la pronunțare sau comunicare .

Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență.

În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea dispozițiilor referitoare la competența materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanța competentă. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță.

Recurentul, în situații deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care își poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita președintelui instanței competente să soluționeze recursul și stabilirea termenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.

Cererea de fixare a unui termen de urgență, însoțită de dovada înregistrării recursului la instanța de fond, se soluționează în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia președintelui instanței de recurs.

Soluția de admitere a cererii se comunică de îndată instanței de fond, care are obligația redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părților, precum și a expedierii dosarului, într-un termen de 5 zile.

Motivarea recursului se poate face, sub sancțiunea nulității pentru tardivitate, în termen de două zile de la comunicare.

Procedura de citare a părților și de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise.

Particularitățile contenciosului administrativ reglementat în Legea nr. 554/2004 se regăsesc și în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile judecătorești pronunțate în acțiunile supuse prevederilor acestei legi.

Acțiunea în contencios administrativ fiind condiționată de existența vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege în favoarea reclamantului și în sarcina administrației pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va produce efecte juridice față de părțile în litigiu (reclamant și autoritatea publică pârâtă, eventual funcționarul vinovat și superiorul ierarhic chemat în garanție).

6.2 Executarea hotărârii judecătorești pronunțată în acțiunea în contencios administrativ

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunțate de instanțele de contencios administrativ urmează să-și producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligația de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, așa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.

Dacă în urma admiterii acțiunii, autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru întârzierea executării hotărârii de către administrația pârâtă sau de către funcționarii acestei autorități, vinovați de neexecutarea în termen a hotărârii judecătorești.

Hotărârea de instituire a amenzii sau de obligare la plata despăgubirilor pentru întârziere se ia în camera de consiliu, de urgență, la cererea reclamantului, cu citarea părților, fără ca reclamantul să fie obligat la plata vreunei taxe de timbru. În aceste cazuri, hotărârea este definitivă și executorie.

Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de amenzi și daune, conducătorul autorității publice pârâte poate introduce acțiune în regres împotriva funcționarilor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.

Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 554/2004, și cele cuprinse în dreptul comun, asigură reclamantului realizarea dreptului său încălcat, atunci când recurge la acțiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidențiază utilitatea deosebită a instituției contenciosului administrativ, într-un stat de drept.

6.3 Excepția de nelegalitate

Excepția de nelegalitate, a fost definită într-o opinie ca un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței. Într-o altă opinie s-a arătat că prin excepția de nelegalitate înțelegem posibilitatea pe care o are o parte din proces de a se apăra de efectele juridice ale unui act administrativ care l-ar prejudicia, invocând caracterul ilegal al acestuia.

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare și se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părților prin publicitate.

În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

BIBLIOGRAFIE

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ roman, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004.

Dumitru Brezoianu, Institutii de Drept administrativ, Ed. Pro Universitaria, Bucuresti, 2009.

Dumitru Brezoianu, Stiinta administratiei, Ed. Pro Universitaria, Bucuresti, 2009.

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997

Iorgovan, Drept administrativ, voi. I, Editura Atlas Lex, București, 1994

I.Alexandru ș.a., Drept administrativ, Ed. Economică, 2002

Iorgovan, Tratat de drept administrative, Editura Nemira, București, 1996, voi.

lovănaș, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

Emil Bălan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999

Mihai T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Editura Universității Creștine „Dimitrie Cantemir", București, 1994

Al. Negoiță, Drept administrativ, Ed. „Sylvi", București, 1996

Trăilescu, Tratat elementar de drept administrativ, Ed. ALL BECK, 2002

Al. Negoiță, Drept adminstrativ si știința administrației, Ed. AtlasLex, București, 1993

Al. Negoiță, Știința administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977.

Actele si faptele de drept administrativ / Valentin I. Prisacaru. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

Contenciosul administrativ roman / Valentin I. Prisacaru. – Bucuresti : ALL, 1994.

Drept administrativ / Ion Rusu. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

Drept administrativ : Partea generala / Mircea Preda. – Ed. rev. si actualizata. – Bucuresti : Lumina Lex, 2000.

Drept administrativ : Tratat elementar / Corneliu Manda. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

Drept administrativ comparat / Ioan Alexandru. – Bucuresti : Lumina Lex, 2000.

Drept administrativ si institutii politico – administrative : Manual practic / Verginia Vedinas. – Bucuresti : Lumina Lex, 2002.

Dreptul colectivitatilor locale / Corneliu Manda si Cezar Corneliu Manda. – Bucuresti : Lumina Lex, 2002.

Mari institutii ale dreptului administrativ : Curs universitar / Eugen Popa. – Bucuresti : Lumina Lex, 2002.

Tratat de drept administrativ / Antonie Iorgovan. – Ed. a 2-a, rev. si adaugita. – Bucuresti : Nemira, 1996. – 2 vol.

Tratat de drept administrativ roman : Partea generala / Valentin I. Prisacaru. – Ed. a 2-a, rev. si adaugita de autor. – Bucuresti : All, 1996.

Tratat de drept administrativ roman : Partea generala / Valentin I. Prisacaru. – Bucuresti : Lumina Lex, 1993.

Tratat elementar de drept administrativ roman / Mircea Preda. – Editie revazuta si actualizata cu practica judiciara de profil. – Bucuresti : Lumina Lex, 1996

Administratia publica : Teorii, realitati, perspective / Ioan Alexandru. – Bucuresti : Lumina Lex

Administratia publica : Teorii, realitati, perspective / Ioan Alexandru. – Ed. a 2-a. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

BIBLIOGRAFIE

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ roman, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004.

Dumitru Brezoianu, Institutii de Drept administrativ, Ed. Pro Universitaria, Bucuresti, 2009.

Dumitru Brezoianu, Stiinta administratiei, Ed. Pro Universitaria, Bucuresti, 2009.

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997

Iorgovan, Drept administrativ, voi. I, Editura Atlas Lex, București, 1994

I.Alexandru ș.a., Drept administrativ, Ed. Economică, 2002

Iorgovan, Tratat de drept administrative, Editura Nemira, București, 1996, voi.

lovănaș, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

Emil Bălan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999

Mihai T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Editura Universității Creștine „Dimitrie Cantemir", București, 1994

Al. Negoiță, Drept administrativ, Ed. „Sylvi", București, 1996

Trăilescu, Tratat elementar de drept administrativ, Ed. ALL BECK, 2002

Al. Negoiță, Drept adminstrativ si știința administrației, Ed. AtlasLex, București, 1993

Al. Negoiță, Știința administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977.

Actele si faptele de drept administrativ / Valentin I. Prisacaru. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

Contenciosul administrativ roman / Valentin I. Prisacaru. – Bucuresti : ALL, 1994.

Drept administrativ / Ion Rusu. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

Drept administrativ : Partea generala / Mircea Preda. – Ed. rev. si actualizata. – Bucuresti : Lumina Lex, 2000.

Drept administrativ : Tratat elementar / Corneliu Manda. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.

Drept administrativ comparat / Ioan Alexandru. – Bucuresti : Lumina Lex, 2000.

Drept administrativ si institutii politico – administrative : Manual practic / Verginia Vedinas. – Bucuresti : Lumina Lex, 2002.

Dreptul colectivitatilor locale / Corneliu Manda si Cezar Corneliu Manda. – Bucuresti : Lumina Lex, 2002.

Mari institutii ale dreptului administrativ : Curs universitar / Eugen Popa. – Bucuresti : Lumina Lex, 2002.

Tratat de drept administrativ / Antonie Iorgovan. – Ed. a 2-a, rev. si adaugita. – Bucuresti : Nemira, 1996. – 2 vol.

Tratat de drept administrativ roman : Partea generala / Valentin I. Prisacaru. – Ed. a 2-a, rev. si adaugita de autor. – Bucuresti : All, 1996.

Tratat de drept administrativ roman : Partea generala / Valentin I. Prisacaru. – Bucuresti : Lumina Lex, 1993.

Tratat elementar de drept administrativ roman / Mircea Preda. – Editie revazuta si actualizata cu practica judiciara de profil. – Bucuresti : Lumina Lex, 1996

Administratia publica : Teorii, realitati, perspective / Ioan Alexandru. – Bucuresti : Lumina Lex

Administratia publica : Teorii, realitati, perspective / Ioan Alexandru. – Ed. a 2-a. – Bucuresti : Lumina Lex, 2001.