Controlul DE Legalitate Exercitat DE Instanța DE Contencios Administrativ Asupra Actului Administrativ Atipic
Universitatea „Ovidius” din Constanța
Facultatea de Drept și Științe Administrative
Master: Drept public
CONTROLUL DE LEGALITATE EXERCITAT DE INSTANȚA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ASUPRA ACTULUI ADMINISTRATIV ATIPIC
Coordonator științific:
Lect. Univ. Dr. Anca Jeanina Niță
Prof. Univ. Dr. Adrian Stoica-Constantin
Absolvent:
Ion Maria
Constanța
2016
Cuprins:
Considerații introductive…………………………………………………………………………………………………………3
Capitolul 1: Actul administrativ – generalități…………………………………………………………………………..4
Noțiunea de act administrativ………………………………………………………………………………….4
Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ……………………………………………………..5
Clasificarea actelor administrative din punct de vedere structural-organizațional………….7
Capitolul 2: Regimul juridic al actelor administrative asimilate…………………………………………………10
Prezentare acte administrative atipice…………………………………………………………………….10
Legalitatea și oportunitatea actelor administrative…………………………………………………..15
Forma actelor administrative…………………………………………………………………………………16
Procedura emiterii actelor administrative……………………………………………………………….18
Efectele juridice ale actelor adminsitrative……………………………………………………………..22
Capitolul 3: Controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ asupra actului administrativ atipic………………………………………………………………………………………………………………23
Noțiunea și formele controlului în Administrația Publică………………………………………….23
Necesitatea controlului judecătoresc asupra activității executive……………………………….24
Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc……………………………………………….24
Controlul direct exercitat de instanța de contencios administrativ………………………………26
Controlul judecătoresc indirect……………………………………………………………………………..35
Controlul exercitat de instanța de contencios administrativ asupra contractului administrativ……………………………………………………………………………………………………….37
Capitolul 4: Studiu de caz……………………………………………………………………………………………………..41
Concluzii…………………………………………………………………………………………………………………………….49
Bibliografie…………………………………………………………………………………………………………………………51
CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE
Statului de drept îi este caracteristic principiul legalității, iar ordinea de drept este asigurată de obligativitatea legii.
O temă de actualitate privind emiterea actelor administrative, o reprezintă relația dintre legalitate și oportunitate. Oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu scopul legii, în timp ce legalitatea este elementul central al regimului juridic al actelor administrative și exprimă conformarea acestora cu legea.
Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate și controlului de oportunitate din partea organelor administrației de stat ierarhic superioare și a instanțelor judecătorești.
Problematica controlului activității administrației publice și al celorlalte autorități publice reprezintă un domeniu extrem de important de reglementare al dreptului, deoarece, prin activitatea de legiferare, sunt instituite proceduri și mecanisme juridice de asigurare a respectării și restaurării legalității, atunci când aceasta este lezată.
Mai mult, chiar dacă organizarea statului pe baza principiului separației puterilor impune un anumit grad de autonomie, tot acest principiu impune o colaborare și un control reciproc între puterea legiuitoare, puterea executivă și puterea judecătorească.
Administrația publică, în general, și instituțiile publice, în special, au rolul primordial în procesul de realizare a dreptului, ceea ce impune, în mod obligatoriu, ca activitatea acestora să se conformeze dispozițiilor legale care le guvernează activitatea.
Organizarea executării și executarea legilor, activitate ce cade în mare parte în sarcina administrației publice, nu s-ar putea face fără să fie supusă unui control. Controlul acțiunii administrative îmbracă forme diverse, fie în funcție de specificul activității controlate, fie în funcție de autoritatea sau organismul care realizează acest control.
Cea mai obiectivă și autoritară formă de control a activității administrației publice, după cum se va vedea, este aceea realizată de către puterea judecătorească, în cadrul controlului judecătoresc în contenciosul administrativ.
CAPITOLUL 1
ACTUL ADMINISTRATIV – GENERALITĂȚI
Noțiunea de act administrativ
În cadrul formelor concrete de realizare a activității administrative, actul administrativ constituie principala formă de realizare a acesteia, precum și principalul izvor al raportului juridic de drept administrativ.
În literatura juridică românească și străină sunt exprimate mai multe opinii cu privire la definiția actului administrativ. Astfel, sunt evocate opinii cu privire la sensurile formal, material și funcțional a noțiunii de act administrativ, o altă opinie are în vedere chiar și o definiție în accepțiunea structural-organizațională, acestea urmărind să prezinte fie structura de la care emană voința, fie regimul juridic aplicabil.
Dar, o definiție care să surprindă toate aceste elemente este următoarea: „actul administrativ reprezintă o formă juridică principală de activitate a administrației publice, care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative.”
O definiție legală a actului administrativ o regăsim în Legea nr. 554/2005 – legea contenciosului administrativ, care în articolul 2, alin. (1) prevede că: „actul administrativ este actul individiual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:
Punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
Executarea lucrărilor de interes public;
Prestarea serviciilor publice;
Achizițiile publice.”
De asemenenea, Legea 554 prevede la alin. (2) al aceluiași articol că „Se asimilează actelor
administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.”
Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ
Actul administrativ se deosebește de toate celelalte categorii de acte juridice – contracte
administrative, contractele civile printr-o serie de trăsături specifice.
În primul rând, actul administrativ este forma principală a activității autorităților
administrației publice, celelalte forme fiind faptele administrative, operațiunile tehnico-administrative, precum și actele cu caracter exclusiv politic emise fie de autorități centrale, fie de autorități locale și, având caracter declarativ nu sunt studiate de dreptul administrativ.
Actul administrativ este forma cea mai importantă datorită unor aspecte de natură calitativă
forța efectelor juridice pe care le produce- și nu unor aspecte de natură cantitativă – ponderea pe care o ocupă. Ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate ale organelor administrației publice, variază după cum ne plasăm la un nivel ierarhic sau altul al organizării administrației publice, respectiv după cum este vorba de un organism de ramură sau de domeniu.
b) În al doilea rând, actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică.
În conținutul acestei trăsături pot fi identificate trei elemente:
Caracterul expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative. Voința juridică se exprimă în mod expres și neîndoielnic în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă, ea urmărind să dea naștere, să modifice sau să stingă drepturi și obligații.
Voința expresă trebuie să aibă acel animus negoti contrahendi și să nu fie doar jocandi causa. Rezultă că un act administrativ, de vreme ce, în esență, cuprinde o manifestare de voință juridică, nu poate avea semnificația unei rugăminți, a unei păreri sau a unui sentiment.
Caracterul unilateral al voinței exprimate în actul administrativ nu este determinat de numărul de persoane fizice care își exprimă voința în adoptarea actului, ci de faptul că acele persoane fac parte dintr-o structură organizatorică instituționalizată (Guvern, Consiliu local sau județean).
Prin această trăsătură se urmărește includerea actului administrativ în sfera actelor juridice și
delimitarea sa de operațiunile tehnico-administrative, respectiv de operațiunile tehnico-productive.
Cât privește dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale administrației, care sunt emise în regim de drept comun. Fiind emise de ,,autoritatea administrației publice în calitatea ei de purtătoare a puterii publice, dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații, cărora li se aplică un regim de putere publică”.
De regimul de putere publică se leagă caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum
și ,,executarea lui din oficiu”.
Caracterul actului administrativ de a fi emis în realizarea puterii publice nu trebuie confundat
cu caracterul general al oricărui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi executat prin forța de constrângere a statului deoarece forța de constrângere nu constituie garanția respectării și realizării drepturilor sau a obligațiilor născute din acte și celelalte fapte juridice emise în realizarea puterii de stat. Forța de constrângere intervine când respectarea și relizarea drepturilor prevăzute de lege sau determinate de un act juridic individual, indiferent de natură, nu se face de bună-voie. Forța de constrângere a statului intervine pentru a înfrânge o rezistență a subiectelor de drept, pe când actul administrativ intervine pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în exercițiul autorității de stat sau, după caz, al unității administrativ-teritoriale.
În al treilea rând, actul administrativ are forță juridică obligatorie atât față de persoanele fizice
cărora li se adresează, cât și față de autoritatea care l-a emis, ținută să-l respecte ea însăși, pe tot parcursul valabilității lui.
Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza și în executarea legii și din această cauză se bucură de prezumția de legalitate.
d) În al patrulea rând, actul administrativ este executoriu din oficiu, în sensul că poate fi executat imediat după aducerea la cunoștința persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, așadar din momentul în care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de intervenția unui alt act în acest sens.
e) În ultimul rând, actul administrativ este emis pe baza legii, în scopul executării sau organizării executării legilor și a celorlalte acte normative emise de autoritățile superioare.
Clasificarea actelor administrative
Actele administrative pot fi grupate în diverse categorii, după anumite criterii, această
grupare prezentând importanță nu numai teoretică, ci și practică.
Cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt:
a) criteriul organic;
b) criteriul material.
Criteriul organic
După organul de la care emană, actele administrative pot fi:
a) acte care emană de la autorități administrative de stat sau autonome locale – Guvernul, ministerele, consiliile locale, prefectul etc.
b) acte care emană de la alte autorități publice, aparținând altor puteri în stat – Parlamentul sau instanțele judecătorești.
c) acte care emană de la persoane private autorizate să presteze anumite servicii publice, calificate tradițional drept ,,acte emise prin delegație”.
Criteriul material
Din perspectiva conținutului lor, actele administrative pot fi:
acte administrative normative – sunt cele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la un număr nedeterminat de persoane.
acte administrative individuale – sunt acea categorie de acte juridice care produc efecte juridice față de un subiect de drept determinat.
Actele individuale, la rândul lor, se clasifică în mai multe categorii:
acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se adresează, denumite generic autorizații;aici trebuie delimitate două mari situații, după cum legea lasă organului de stat un drept de apreciere sau îi stabilește doar obligația verificării condițiilor cerute de lege. Tocmai de aceea, autorizațiile sunt împărțite în două categorii: autoruzații libere și autorizații impuse.
acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi și obligații pentru un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul);
acte prin care se aplică diferite forme ale constrângerii administrative (diferite decizii cu caracter sancționator, procese verbale contravenționale);
acte administrative cu caracter jurisdicțional.
O distincție importantă între cele două categorii de acte administrative este aceea că niciodată actele individuale nu pot încălca actele normative.
Alte criterii de clasificare a actelor administrative:
Dupa competența teritorială a autorității emitente actele administrative pot fi:
acte ale autorității publice centrale, care produc efecte pe tot cuprinsul țării;
acte ale autorității administrației publice locale, care produc efecte numai pe raza unității administrativ teritoriale emitente.
Dupa gradul de întindere a efectelor lor juridice pot fi:
acte administrative normative care au o aplicabilitate generală;
acte administrative individuale care se adresează unor persoane fizice sau juridice determinate;
acte administrative interne care sunt destinate organizării interne a autorității.
Dupa natura lor juridică actele administrative sunt:
acte de autoritate – acele acte emise de o autoritate publică în mod unilateral pe baza și în vederea executării legii, în scopul nașterii , modificării sau stingerii unor raporturi juridice de drept administrativ;
acte de gestiune – sunt acte bilaterale care se încheie cu persoane fizice sau juridice în scopul administrării și pentru buna gestionare a domeniului public sau privat.
Dupa obiectul lor actele administrative sunt:
acte care au ca obiect o dispoziție generală denumite și acte reguli prin care se formulează reguli de drept generale sau se stabilesc relații juridice de aceeași natură;
acte care au ca obiect o situație juridică individuală care se mai numesc și acte subiective (prin care se dau naștere, se modifică sau se sting drepturi sau obligații individuale sau subiective) ;
acte conditțe prin care se aplică unei persoane sau categorii determinate de persoane o situație generală legală.
Dupa numarul manifestărilor de voință pe care le încorporează:
acte care conțin o singură manifestare de voință, adică emană de la o singură autoritate publică;
acte administrative complexe care emană de la mai multe autorități publice care concură la realizarea lor, iar de aici se desprind două caracteristici esențiale : încetarea efectului actului administrativ complex este rezultatul manifestării de voință a tuturor autorităților care l-au edictat; acțiunea în justiție împotriva actului administrativ trebuie să se realizeze împotriva tuturor autorităților publice care au participat la emiterea actului.
CAPITOLUL 2
REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE ASIMILATE
Prezentare acte administrative asimilate
După cum rezultă din Legea 554 a contenciosului administrativ, actele administrative asimilate sunt:
Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri;
Contractul administrativ.
Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
Exprimarea explicită a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane: Spre deosebire de situația descrisă la art. 2 (1) h) din Legea nr. 554/2004, în care autoritatea publică nu a răspuns solicitantului în interval de 30 de zile, de această dată a fost exprimată intenția expresă, de a nu decide asupra cererii, nici de a da curs cererii și nici de a refuza emiterea actului administrativ.
Cu exces de putere: Acest refuz este nelegitim dacă autoritatea a depășit limitele în interiorul cărora poate să ia decizii, ceea ce înseamnă că refuzul fost dat cu eroare de apreciere. Depășirea acestor limite este definită la art. 2 (1) m) din Legea nr. 554/2004). În cazul de față trebuie făcută deosebirea între aprecierea autorității publice, reglementată prin dispoziții procedurale, și aprecierea care se face la soluționarea cererii, în baza prevederilor de drept material.
La soluționarea cererii, autorității publice trebuie să i se confere un spațiu de apreciere, reglementat prin dispoziții procedurale. Cu alte cuvinte, cererea cetățeanului de eliberare a unui act administrativ prin care acestuia i se acordă drepturi preferențiale trebuie soluționată în limitele spațiului de apreciere pe care îl are la dispoziție autoritatea publică, prin folosirea adecvată a posibilităților pe care le are aceasta la dispoziție, precum și în termen rezonabil. În limitele care i-au fost stabilite, autoritatea va aprecia cu ce mijloace apropriate și adecvate va soluționa cererea, spre exemplu, dacă va solicita o expertiză într-un proiect de construcție dificil de facto. Dacă soluționarea unei cereri este tergiversată ca urmare a unei chestiuni de facto sau și de jure, fără ca tergiversarea să-i poată fi imputabilă autorității, nu se poate considera că au fost vătămate drepturile procedurale ale cetățeanului. Din acest punct de vedere, intenția expresă de a nu decide asupra cererii din astfel de motive legitime (temporar) nu va putea fi considerată o eroare de apreciere a autorității publice.
În cazul în care autoritatea refuză să ofere solicitantului un răspuns suficient motivat, din care să reiasă de ce nu a soluționat și când va soluționa cererea, ori în cazul în care motivarea nu este suficientă, se va confirma existența unei erori de apreciere. Această eroare există cu atât mai mult atunci când autoritatea explică în mod expres și fără motiv obiectiv clar că nu dorește să decidă asupra cererii. Astfel de refuzuri ale autorității publice reprezintă vătămări ale drepturilor cetățenilor la o procedură administrativă corectă.
Trebuie avută în vedere și vătămarea dreptului de apreciere pe care îl are o autoritate din punct de vedere al dreptului material. Într-un astfel de context, trebuie stabilit dacă solicitantul are un drept, conform legii, la emiterea actului administrativ ori dacă emiterea acestuia se bazează pe exercitarea dreptului de apreciere de către autoritate, în conformitate cu legea aplicabilă. Dacă autoritatea are un drept de apreciere cu privire la emiterea actului administrativ, refuzul nejustificat de a soluționa cererea constituie (și) o eroare de apreciere în contextul dreptului material, precum și o încălcare a dreptului subiectiv al solicitantului de a obține din partea autorității o decizie fără erori de apreciere.
Astfel, „refuzul nejustificat de a rezolva o cerere” este asimilat actului administrativ (de refuz), dacă cererea se referă la un drept sau un interes legitim al solicitantului. Solicitantul nu va trebui să parcurgă procedura prealabilă la autoritatea publică emitentă sau superioară; de fapt, solicitantul are drept de opțiune în acest caz.
Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri reprezintă faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. În cazul de față trebuie făcută deosebirea dintre actul administrativ „omis a fi emis” – despre care este vorba aici – și refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, deoarece refuzul înseamnă că autoritate nu a decis asupra solicitării, ci și-a exprimat numai voința de a nu soluționa cererea.
Omisiunea dă posibilitate persoanei vătămate să se adreseze instanței de contencios administativ, în conformitate cu prevederile art. 1 (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a cere obligarea la emiterea actului administrativ solicitat, prin acțiune împotriva inacțiunii autorității, fără să mai fie necesară parcurgerea procedurii prealabile (art. 7 (1) din Legea nr. 554/2004).
Contractele administrative:
În sensul Legii 554/2004 a contenciosului administrativ unele categorii de contracte încheiate de autoritățile publice (contracte administrative) sunt asimilate actelor administrative în anumite condiții, așa încât litigiile ce decurg din acestea sunt de competența instanței de contencios-administrativ. Condiția este ca aceste contracte administrative să aibă ca obiect domeniile enumerate în lege.
Domeniile respective sunt de interes public, după cum reiese din enumerarea cuprinsă în lege, și au ca scop îndeplinirea unor atribuții publice pe care autoritatea, de regulă, nu le poate îndeplini prin forțe proprii. În asemenea situații, instanța nu trebuie să stabilească dacă sunt contracte de drept public sau de drept privat, având în vedere obiectul și conținutul lor.
În mod obișnuit, aceste contracte ar trebui incluse în categoria celor de drept privat, având în vedere obiectul lor, precum și datorită faptului că sunt încheiate cu întreprinderi particulare și au un conținut care le încadrează în sfera dreptului privat. Totuși, în temeiul legii, ele sunt asimilate actelor administrative, care reprezintă o formă de acțiune din dreptul public. Litigiile care rezultă din acestea sunt de competența contenciosului administrativ.
Asimilarea cu actul administrativ presupune ca măcar una dintre părți să fie o autoritate publică. De regulă, cocontractantul este o persoană fizică sau juridică. Ca în dreptul civil, este necesar ca acest contract să fi fost încheiat cu îndeplinirea condițiilor de validitate, ceea ce înseamnă că părțile trebuie să fi convenit asupra conținutului contractului, prin manifestarea voinței lor de a stabili obligații contractuale.
Conținutul contractelor trebuie să aibă ca obiect unul dintre domeniile de intres public, enumerate de lege. Determinant este, ca obiectul contracutlui să fie încadrat în mod obiectiv, în condițiile în care aspectele de ordin subiectiv avute în vedere de părți la încheierea contractului nu prezintă relevanță.
Prin încheierea contractului, cu respectarea condițiilor de validitate, autoritatea publică se plasează la același nivel cu cealaltă parte contractantă – cu cetățeanul – din punct de vedere al dreptului contractelor.
Asimilarea contractului cu actul administrativ care se emite unilateral, în condițiile unui raport în care autoritatea publică este supraordonată față de destinatar, nu poate să fie completă tocmai ca urmare a acestei poziții diferite. Esențial este însă faptul că asemenea contracte sunt de competența contenciosului administrativ, ceea ce înseamnă că instanța de contencios-administrativ va decide cu privire la drepturile și obligațiile ce decurg din contractele respective, chiar dacă sunt contracte de drept privat.
Această instanță are vaste competențe, după cum reiese din art. 8 (2) Legea nr. 554/2004: „instanța de contencios-administrativ este competentă și pentru litigiile anterioare perfectării contractului administrativ, precum și pentru acțiuni în legătură cu încheierea, modificarea, interpretarea, executarea sau încetarea contractului administrativ.”
Contractele de față se încadrează în următoarele categorii:
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică: în categoria contractelor administrative, în sensul Legii nr.554/2004, nu se încadrează toate contractele care privesc punerea în valoare a bunurilor proprietatea statului sau a unităților administrativ teritoriale, ci numai acelea care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor care aparțin domeniului public.
În această categorie nu vor intra contractele care privesc punerea în valoare a bunurilor care aparțin domeniului privat al statului sau a unităților administrativ teritoriale.
b) executarea lucrărilor de interes public
c) achizițiile publice: este vorba despre încredințarea de lucrări publice ale autorităților publice către persoane fizice ori juridice de drept privat, pentru a achiziționa bunuri sau pentru a efectua lucrări de construcție, în scopul asigurării administrării publice.
În ceea ce privește obiectul lor, contractele încheiate de o autoritate cu o întreprindere particulară în scopul achiziționării de bunuri și servicii se încadrează în sfera dreptului civil, chiar dacă executarea contractului de către întreprinderile particulare face parte din domeniul atribuțiilor publice ale autorității (de exemplu: construcția de străzi, școli, clădiri administrative). Prin asimilarea cu actele administrative, toate litigiile rezultate din aceste contracte sunt de competența instanțelor de contencios-administrativ.
d) prestarea serviciilor publice: noțiunea de serviciu public este definită la art. 2 (1) k) din Legea 554/2004. Este vorba despre activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică în scopul satisfacerii unui interes legitim public (de exemplu: transferarea serviciilor de salubrizare de la autoritatea competentă la o întreprindere particulară, inspecția tehnică periodică a autovehiculelor către o organizație particulară).
Alte contracte încheiate de autorități cu cetățenii sau cu alte entități de administrație publică nu sunt asimilate actului administrativ. În aceste condiții, nu vor fi de domeniul contenciosului administrativ și, deci, nu vor fi supuse competenței instanțelor de contencios administrativ numeroasele contracte administrative care ar putea fi încheiate între autorități și cetățeni și care – având în vedere obiectul lor – pot fi încadrate la categoria contractelor de drept public (de exemplu: autoritatea încheie un contract administrativ cu un cetățean care dorește să efectueze o construcție, iar prin contractul respectiv cetățeanul este obligat să compenseze administrației publice locale anumite costuri create de realizarea construcției; autoritatea încheie un contract cu un cetățean în scopul modificării unui proiect de construcție; autoritatea încheie un contract cu o fundație privată, pentru ca aceasta să renoveze, cu titlu gratuit, o școală publică a cărei întreținere trebuie asigurată de autoritate).
Cu toate aceste particularități actele administrative asimilate au același regim juridic ca și actele administrative tipice, de aceea în cele ce urmează voi face referire numai la actele administrative.
Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de un ansamblu de reguli de fond și de formã, care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de valabilitate ale acestora. Atunci când se vorbește despre regimul juridic al actelor administrative trebuie avute în vedere reguli ce guvernează următoarele:
condițiile de validitate ale unui act administrativ;
procedura emiterii sau adoptării unui act administrativ;
procedura executării unui act administrativ;
întinderea efectelor unui act administrativ.
Elementele centrale ale acestui regim juridic sunt reprezentate de legalitatea și oportunitatea actului administrativ, care împreună asigură valabilitatea acestor acte.
Actul administrativ pentru a fi valabil și a produce efecte juridice trebuie să îndeplinească un număr de condiții, grupate după cum urmează:
să emane de la autoritatea competentă în limitele competenței sale;
să fie emis în forma și potrivit procedurii stabilite de lege;
conținutul trebuie să fie conform cu Constituția și celelalte acte normative în vigoare;
să corespundă scopului urmărit de lege.
Legalitatea și oportunitatea actelor administrative
Principiul legalității semnifică într-o dihotomie bine cunoscută epocii contemporane:
Pe de o parte, supremația legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se supună legii, începând, se înțelege, cu legea fundamnetală și respectând principiul ierarhiei actelor juridice;
Pe de altă parte, baza legală, în sensul că acțiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în limitele dreptului.
El se află în strânsă corelație cu alte două principii, care derivă din principiul general al legalității, și anume:
Egalitatea în conținutul legii – care leagă legiuitorul și semnifică faptul că normele juridice nu trebuie să conțină un tratament diferit pentru două cazuri identice;
Egalitatea în fața legii – care leagă, de această dată, autoritatea care execută legea, deci administrația, ceea ce înseamnă că, în aplicarea legii, administrația nu trebuie să trateze de o manieră identică două cazuri diferite și invers.
Pe cale de consecință, principiul legalității actelor administrative înseamnă, în primul rând, că actele administrative ale organelor administrației publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza și pentru executarea legii. Dar, același principiu înseamnă, în al doilea rând, că aceste organe sunt obligate să acționeze și să adopte sau să emită actele atunci când condițiile legii sunt îndeplinite, astfel că abținerea sau refuzul nejustificat sunt asimilate actelor juridice producătoare de efecte juridice.
Oportunitatea reprezintă, alături de legalitate, o condiție de valabilitate a actelor administrative. Ea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară a administrației publice și derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă, deci, calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât și o nevoie socială determinată, într-un timp și loc date.
Oportunitatea unui act administrativ este stabilită în funcție de mai anumite criterii de referință, dar cel mai important este cel de timp, mai exact momentul în care este emis acel act. Prin acest criteriu se urmărește a se respecta specificul condițiilor de muncă și de viață din zona respectivă, valorile cutumiare ale locului respectiv, tradițiile, obiceiurile specifice, nevoile reale ale unei unități administrativ teritoriale în care urmează să se producă efectele juridice ale actului adminstrativ respectiv. Nu în ultimul rând, o cerință de oportunitate este reprezentată și de mijloacele pe care le implică aplicarea în practică a unui act adminstrativ.
În ceea ce privește controlul instanțelor de contencios adminstrativ asupra legalității actelor adminstrative, în doctrină nu există o opinie unanim acceptată.
Așa fiind, unii autori consideră că judecătorul de contencios administrativ care a fost învestit cu verificarea legalității unui act administrativ are competența să se pronunțe atât asupra aspectelor de legalitate, cât și asupra celor de oportunitate.
Alți autori consideră că în ceea ce privește exercitarea controlului realizat de autoritatea judecătorească asupra actelor administrative, regula este de a controla numai legalitatea acestora.
Forma actelor administrative
Prin forma actelor administrative se înțelege felul și modalitatea în care se exprimă voința juridică pe care o cuprind aceste acte. Voința juridică, care este însăși conținutul actului administrativ, poate îmbrăca anumite forme. Astfel, actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Acestea sunt formele în care se poate manifesta voința juridică a organelor administrației publice atunci când uzează de competența lor.
Problema formei actului administrativ are o importanță deosebită pentru asigurarea legalității acestor acte. De aceea se impune a fi cercetată atunci când se examinează regimul juridic aplicabil.
Forma scrisă poate fi uneori prevăzută ca o obligație procedurală, căreia trebuie să i se subordoneze titularul competenței. Forma scrisă este, însă, recomandabilă pentru actele administrative datorită avantajelor pe care le are.
Astfel, mai întâi, forma scrisă îngăduie autorului competenței să-și formuleze cât mai clar voința sa juridică, iar, celor care execută actul sau i se conformează li se ofera posibilitatea de a înțelege mai ușor voința celui care a emis actul.
În al doilea rând, forma scrisă a actului administrativ constituie o garanție de legalitate. Actul administrativ scris permite exercitarea controlului, putându-se stabili ușor raportul de conformitate între norma juridică și actul administrativ controlat.
Forma orală a actului administrativ apare ca necesară în acele situații în care urgența nu permite exprimarea în scris a voinței juridice.
Pe aceste considerente, pot fi emise acte administrative care sunt transmise oral celor care trebuie să le execute sau să li se conformeze. Acest lucru se poate face direct, de către autorul competenței, sau de către alți funcționari, care pot transmite actul prin contact direct.
De obicei, formei orale a actului administrativ i se alătură, ulterior, și forma scrisă. Este recomandabilă această practică deoarece forma scrisă a actului administrativ face dovada existenței celui oral și constituie un mijloc prin care este asigurată legalitatea acestuia.
Actele administrative pot fi și implicite, ele reieșind din tăcerea organelor administrației publice. Tăcerea organelor administrației publice poate fi un act administrativ prin care se aprobă un act administrativ. Tăcerea acestora poate duce și la concluzia implicită a respingerii unei pretenții.
Doctrina a fost mereu consecventă în a susține necesitatea ca actul administrativ să îmbrace, de regulă, forma scrisă.
În ceea ce privește forma scrisă, trebuie făcută distincția între actele administrative individuale și actele administrative cu caracter normativ.
Astfel, actele administrative cu caracter individual, deși, îmbracă, de regulă, forma scrisă, ele pot îmbrăca și forma orală. Exemplul cu titlu de școală care se dă în literatura de specialitate este avertismentul, care potrivit prevederilor Ordonanței de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât și forma orală.
În ceea ce privește actele administrative normative, ele îmbracă întotdeauna numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte juridice. În acest mod, hotărârile de guvern și ordonanțele de guvern se publică în Monitorul Oficial, sub sancțiunea inexistenței actului respectiv.
Argumentele care legitimează regula formei scrise a actului administrativ sunt următoarele:
Necesitatea cunoașterii exacte și complete a conținutului actului;
Necesitatea executării și respectării de către cei ce cad sub incidența actului;
Necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
Necesitatea verificării legalității lui în vederea sancționării celor vinovați de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovați de nererespectarea actului legal emis;
Realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Rolul educativ s-ar traduce prin comportamentul administrației, care trebuie să fie conform legii, și mă refer la autoritate în ansamblul său, dar și personalul care o compune, precum și prin formele concrete prin care administrația își desfășoară activitatea – actele și faptele sale.
De necesitatea formei scrise se leagă și alte condiții de concretizare exterioară a actului, cum ar fi limba în care este redactat actul (potrivit art. 13 din Constituție limba oficială este limba română – rezultă că și actele administrative vor fi emise în limba română) sau motivarea, dar aici trebuie făcută distincția între actele administrative cu caracter individual și cele cu caracter normativ. Drept urmare, actele normative, supuse regulei publicității, se motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub formă de preambul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concretiza elementele de fapt și de drept care legitimează intervenția actului juridic respectiv. Referitor la actele cu caracter individual precizez că motivarea vizează numai anumite categorii cum sunt hotărârile de guvern cu caracter individual. O situație deosebită o reprezintă actele administrativ-jurisdicționale, care trebuie întotdeauna motivate.
Prestigioși autori francezi exprimă teza conform căreia: „toate actele administrative trebuie să fie motivate, adică trebuie justificate rațiunile de fapt și de drept care au stat la baza emiterii sau adoptării lor. Dar, dacă vorbim despre motivarea actelor administrative, ne referim la existența unei obligații pentru administrație de a face cunoscute în decizie aceste rațiuni.”
Procedura emiterii actelor administrative
În funcție de momentul în care intervin aceste proceduri, se pot identifica următoarele categorii:
Forme procedurale anterioare emiterii sau adoptării actului;
Forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului;
Forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului.
Formele procedurale anterioare sunt activități care nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborării actului producător de efecte juridice. Asemenea operațiuni sunt: referatele, studiile, expertizele, date statistice, rapoartele, dările de seamă, anchetele, avizele, acordurile.
La elaborarea proiectului de act administrativ, trebuie de asemenea să se respecte condițiile cu privire la tehnica juridică stabilite prin Hotărârea de Guvern nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente, de politici publice, a proiectelor de acte administrative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Actul juridic pentru a răspunde unor asemenea exigențe de tehnică legislativă, trebuie să realizeze o grupare a normelor juridice pe care le cuprinde cu anumite părți constitutive, care vor alcătui structura actului normativ. Un act poate să fie format din mai multe elemente componente, cum ar fi: titlul actului, forma introductivă, preambulul, partea dispozitivă, formula de atestare a legalității adoptării sau emiterii actului, semnătura reprezentantului legal al emitentului, numărul și data actului, anexele.
Elementele componente cel mai des întâlnite dintre cele enumerate mai sus și care ridică problemele cele mai deosebite sunt avizele și acordurile prealabile.
Avizele sunt opinii pe care o autoritate a administrației publice le solicită altei autorități într-una sau mai multe probleme dintr-un anumit domeniu de activitate pentru a putea decide în deplină cunoștință de cauză.
Acordul prealabil este manifestarea de voință a unei autorități determinate de lege, prin care aceasta își dă consimțământul la emiterea actului administrativ de către o altă autoritate a administrației publice. Acordul poate fi prelabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ.
Emiterea acordului nu obligă autoritatea să elaboreze actul administrativ condiționat de acord, dar lipsa acordului determină nevalabilitatea acelui act. Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se cere anularea acestuia, în litigiu, calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului și nu cea care și-a dat acordul.
Forme procedurale concomitente
Forme procedurale posterioare
Efectele juridice ale actelor adminstrative
Ca regulă generală, actele administrative normative produc efecte juridice din momentul publicării lor, iar actele administrative individuale din momentul comunicării lor. Numai din aceste momente, potrivit regulii de drept nemo censetur ignorare legem, un subiect de drept are obligația de a avea o anumită conduită, deoarece atunci ele iau cunoștință de conținutul actului respectiv.
Așadar, în principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active și nu retroactive.
Există și situații când actele administrative încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară publicării/comunicării lor. Acest lucru poate fi determinat fie de dispoziții exprese ale legii, fie de voința organului emitent care, va specifica în cuprinsul actului momentul de la care intră în vigoare.
Pentru organul emitent actul va crea obligații chiar din momentul adoptării lui pentru că el trebuie adus la cunoștința celor interesați, iar revocarea nu poate fi efectuată decât în condițiile stricte prevăzute de lege.
Mai trebuie subliniat și faptul că de la regula generală există și derogări datorită caracterului actului administrativ: actele administrative declarative, cele cu caracter jurisdicțional, cele date în aplicarea unei hotărâri judecătorești sau actele administrative interpretative. Toate acest acte au efect retroactiv.
Actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieșirii lor din vigoare, care se face prin:
intervenția unui act juridic emis în acest scop – aparține, de regulă, organului emitent, autorității ierarhice superioare ori instanțelor judecătorești;
intervenția unor fapte materiale prevăzute de lege, care lipsesc actul de aceste efecte juridice.
CAPITOLUL 3
CONTROLUL DE LEGALITATE EXERCITAT DE INSTANȚA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ASUPRA ACTULUI ADMINISTRATIV ATIPIC
Noțiunea și formele controlului în Admnistrația Publică
Potrivit definițiilor date de toate dicționarele, prin control se înțelege verificarea permanentă sau periodică a unei activități, în vederea asigurării eficienței ei. În general, controlul a evoluat în strânsă legatură cu caracterul democratic al regimului politic. El s-a diversificat, cuprinzând aspecte noi, dintre care, cele mai recente sunt legate de analiza eficienței legii. Activitatea de organizare și de executare a legii este supusă controlului sub toate aspectele, pentru a se asigura conformitatea acțiunilor administrației publice cu exigențele stabilite de forurile politice.
Activitatea executivă este supusă unui control atât din afara cât și din interiorul acestor organe. Controlul exterior este determinat de complexitatea activității de realizare a politicii statului.
De aceea, activitatea desfășurată de organele admnistrației publice este supusă controlului organelor puterii legiuitoare. Această formă de control are în vedere dacă legea a fost aplicată corect și dacă aplicată, și-a dovedit eficiența.
Prin urmare, controlul poate fi de mai multe feluri:
Control parlamentar, care prin excelență este posterior deoarece el nu se substituie în exercitarea funcției sau a competenței celui controlat și nici nu implică o dependență ierarhică a acestuia.
Control social, exercitat de opinia publică, dat fiind faptul că scopul activității admnistrației publice îl constituie satisfacerea nevoilor societății și interesul public. Acest tip de control se exprimă prin modalități ca sesizarea, reclamația, propunerea sau cel mai important prin presă.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra organelor administrației publice, având rolul de a îndruma, dirija și eventual, corecta acțiunile administrative.
Alături de aceste forme de control se înscrie și unul instituționalizat, exercitat pe principiul legalității actelor administrative. Vorbim despre controlul pe care îl realizează instanțele judecătorești asupra activității organelor administrației publice în cadrul contenciosului administrativ.
Necesitatea controlului judecătoresc asupra activității executive
Controlul judecătoresc se desfășoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activități executive a statului.
Afirmarea necesității protejării individului împotriva abuzurilor administrației publice, așa cum o susțin chiar juriștii occidentali, înseamnă implicit recunoașterea existenței încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc și din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor și intereselor, eventual lezate, în condițiile deplinei accesibilități, formale și materiale, la jurisdicția în materie administrativă.
Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura când acestea există, de a asigura îmbunătățirea permanentă a activității, pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale.
Controlul judecătoresc asupra administrației publice constă în încredințarea unui organ independent de puterea politică și de administrația publică a puterii de a tranșa definitiv diferendele ce intervin în funcționarea administrației. Instanțele judecătorești au, în acest caz, rolul de a stăvili arbitrariul administrativ, limitând acțiunea administrației la respectarea legii, contribuind totodată, la apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc
În literatura de specialitate se apreciază că principalele caracteristici ale controlului judecătoresc sunt:
O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative și a faptelor asimilate acestora cu excluderea operațiunilor tehnico-materiale, a altor acte și fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voință prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuții de realizare a puterii de stat – și nu ca persoană juridică de drept privat (civil), – inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public.
Controlul judecătoresc se desfășoară asupra tuturor autorităților administrative centrale, teritoriale și locale.
Controlul judecătoresc vizează verificarea legalității actelor și faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate.
Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv, nefiind singura formă de control asupra administrației, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicțional exercitat asupra administrației și de alte organe jurisdicționale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său.
Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente și nu a unor măsuri viitoare, putând fi și anterior sau concomitent față de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desființează.
Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicție în sensul că instanța de judecată, deși poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuși emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuțiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative și de reparare a prejudiciului.
Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenței generale de verificare a legalității oricărui act administrativ, cu excepțiile legale, și a competenței speciale privind verificarea anumitor acte administrative și fapte determinate.
Controlul judecătoresc se desfășoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicțional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor și independența judecătorilor, declanșată de sesizarea instanței de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ.
Controlul judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorități de stat, ale puterii legislative sau ale administrației (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative.
Controlul direct exercitat de instanța de contencios administrativ
Contenciosul administrativ – mecanism de apărare a drepturilor și intereselor legitime
Doctrina a evidențiat caracterul inovator al noii legi, prin faptul că ea consființește nu numai cadrul general pentru exercițiul contenciosului administrativ subiectiv, ci deopotrivă, și pentru contenciosul administrativ obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă. Sensul vătămării unui drept sau interes public nu se confundă cu cel ce fundamentează acțiunea în contenciosul administrativ care acuză vătămarea unui drept subiectiv, direct și personal, ori a unui interes legitim privat.
Ocrotirea interesului legitim este consacrată de Constituția României la art. 52, care prevede că „ Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.”
Prin decizia nr. 256 din 14 martie 2006, Curtea Constituțională a reținut, din interpretarea gramaticală a art. 52, alin. (1) că textul constituțional face trimitere in terminis numai la existența vătămării unui drept al persoanei, prin folosirea pronumelui posesiv „său”, iar în cazul interesului legitim, nu se distinge dacă acesta poate fi public sau privat. Aceasta, în timp ce potrivit art. 21 alin. (1) din Constituție, exercitarea acțiunii în justiție de către orice persoană este posibilă pentru apărarea „drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”.
Subliniind astfel elementele specifice ale acțiunii în contencios administrativ, Curtea Constituțională a apreciat că în lipsa unei precizări exprese în art. 52, se face aplicarea principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, reglementarea posibilității sesizării instanței de contencios administrativ asigurând atât ocrotirea interesului public, cât și respectarea interesului privat al persoanei ale cărei drepturi, libertăți și interese legitime au fost vătămate.
Modificările și completările aduse art. 8 (obiectul acțiunii judiciare) al Legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, constituie un pas către delimitarea contenciosului în anulare de contenciosul în drepturi, din punct de vedere procesual, clarificând, într-o oarecare măsură, unele dintre aspectele în privința modului în care art. 1 reglementează subiectele de sesizare a instanței ar putea produce confuzii.
Din interpretarea dispozițiilor art. 52 din Constituția României și ale Legii 554/2004 rezultă că acțiunea în contencios administrativ poate fi indreptată împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în accepțiunea legii, și tinde la înlăturarea consecințelor vătămătoare ale acestuia. În esență, acțiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect:
Anularea totală sau parțială a unui act administrativ unilateral (tipic);
Încheierea, modificarea, interepretarea, executarea, anularea, rezilierea, rezoluțiunea unui contract administrativ;
Obligarea autorității publice să rezolve o cerere, să emită ori să modifice un act administrativ sau o operațiune administrativă;
Obligarea autorității publice să execute un act administrativ emis anterior;
Obligarea autorității publice la plata de despăgubiri pentru prejudiciul material sau moral produs ca urmare a conduitei sale nelegale.
Condițiile pe care trebuie să le îndeplinească actele administrative atipice pentru a fi cenzurate judiciar
Întrucât obiectul prezentei lucrări îl reprezintă actele administrative asimilate, în cele ce urmează voi analiza condițiile, procedura și efectele controlului direct al instanței de contencios administrativ numai cu privire la acestea.
Condțtiile pe care trebuie să le îndeplinească refuzul nejustificat de a soluționa o cerere pentru a fi cenzurat judiciar sunt următoarele:
să provină de la autoritatea administrativă publică;
să încalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim al persoanei fizice sau juridice;
să vizeze emiterea unui act administrativ sau eliberarea unui certificat, adeverință, ori alt înscris;
sa fie nejustificat, adică să reprezinte o încălcare a normelor legale care obligă instituția dată la satisfacerea cererii, indiferent că este expres sau tacit, motivat sau nemotivat;
nu trebuie să vizeze acte administrative exceptate de la controlul judecătoresc în temeiul Legii contenciosului administrativ deoarece astfel, pe cale ocolită, s-ar conferi justiției puteri peste ceea ce nu poate dispune prin acțiunea în anulare. Astfel, ceea ce justiția nu poate desființa nu va putea nici înființa în sensul obligării executivului la emiterea actelor exceptate de la controlul direct prin acțiunea în anulare, fie într-un mod explicit sau în mod implicit;
nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz nejustificat, refuzul are caracter nejustificat numai atunci când se întemeiază pe excesul de putere.
Condițiile pe care trebuie să le întrunească necomunicarea răspunsului în termen de către administrație cu privire la o cerere care i-a fost adresată, pentru ca această atitudine pasivă să fie cenzurabilă judiciar, sunt următoarele:
să provină de la autoritatea administrativă publică;
să încalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim;
să vizeze emiterea unui act administrativ, certificat, adeverință sau orice alt înscris;
nesoluționarea cererii trebuie să aibă loc prin încălcarea termenului de 30 de zile de la înregistrarea ei, dacă prin lege nu se prevede un alt termen;
nesoluționarea nu trebuie să vizeze acte exceptate de la controlul judecătoresc (în cazul actțunii în anulare).
Schema de verificare a unei acțiuni în obligarea de a emite un act administrativ
Conform Legii contenciosului administrativ, actele administrative asimilate sunt exceptate de la procedura prealabilă administrativă, ce își are fundamentul juridic tot în dreptul de petiționare al cetățeanului (consacrat constituțional) dar și în principiul de drept al revocării actelor administrative.
Pe scurt, această procedură este aplicabilă actelor administrative și constă în aceea că înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes al său legitim trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acelui act vătămător. De asemenea, această procedură apare sub forma recursului grațios și recursul ierarhic.
Alte excepții de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile sunt determinate de calitatea reclamantului, în sensul că acțiunile introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public și Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu sunt condiționate de aceasta, iar pe de altă parte avem excepții determinate de obiectul acțiunii, care privesc cererile formulate de persoane vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe și excepția de nelegalitate.
Procedura judiciară în materia actelor administrative asimilate este aproape identică cu cea a verificării pe aceeași cale a actelor administrative tipice deoarece în ambele cazuri suntem în prezența unei acțiuni judiciare directe.
Totuși acțiunea împotriva actelor asimilate nu este o acțiune judiciară în anulare, deoarece nu se tinde la desființarea unor acte, a unor măsuri sau a unor manifestări de voință executivă făcute cu intenția de a produce efecte juridice ci, dimpotrivă, este o acțiune contrară și anume în obligarea la măsuri administrative.
Spre deosebire de acțiunea în anulare, în cazul acțiunii în obligare reclamantul va trebui nu numai să dovedească existența dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interes legitim ci și a vătămării produse prin refuzul nejustificat sau nerezolvarea în termen. Făcându-se dovada dreptului subiectiv existent sau a unui interes legitim și a vătămării produse se deduce implicit și caracterul nejustificat al refuzului.
Odată cu introducerea acțiunii judiciare reclamantul va depune la instanță și răspunsul autorității administrative prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale, iar daca nu a primit nici un raspuns în legatură cu cererea sa, va depune la dosar copia certificată pentru conformitate cu originalul a cererii.
Instanța va analiza de la caz la caz și în mod concret caracterul nejustificat al refuzului în funcție de existența sau inexistența dreptului subiectiv sau interesului legitim pretins vătămat.
Astfel, dacă vătămarea vizează un simplu interes, fie el și legitim, de exemplu, de promovare într-o funcție superioară sau de conducere, iar autoritatea administrativă are un drept de apreciere asupra persoanei ce urmează a fi promovată, refuzul administrativ de a satisface o astfel de cerere este justificat.
De asemenea, nu constituie refuz nejustificat refuzul scris și nemotivat al executivului de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim atunci când legea nu prevede obligativitatea motivării acțiunii administrative. Va trebui cercetată judiciar întotdeauna temeinicia refuzului pe considerente de fond și nu în căutarea condiției de formă privind motivarea refuzului pentru că, în acest context, s-ar putea ca un refuz nemotivat să fie justificat după cum un refuz formal motivat poate fi nejustificat sub aspectul fondului.
Verificarea admisibilității acțiunii:
Acțiunea în obligare este admisibilă, dacă urmărește obligarea pârâtului la emiterea unui act administrativ solicitat și a cărui emitere a fost refuzată, așa cum reiese din dispoziiile Legii nr. 554/2004 (un posibil obiect al acțiunii poate fi obligarea autorității de a emite un act administrativ). Acțiunea prin care se solicită emiterea actului administrativ este admisibilă și în cazul în care autoritatea nu a reacționat la solicitarea reclamantului.
În conformitate cu art. 2 (1) c) din Legea nr. 554/2004, există categorii de contracte încheiate de autorități. Chiar dacă au un conținut care, de obicei, face parte din sfera dreptului privat, aceste contracte sunt asimilate actelor administrative, ceea ce înseamnă că sunt de competența instanțelor de contencios-administrativ (art. 2 (1) f) din Legea contenciosului administrativ). Deoarece sunt asimilate actelor administrative, în unele litigii legate de aceste contracte se poate intenta acțiune în obligare. În aceste condiții, instanța poarte obliga autoritatea să încheie contractul sau să stabilească obligații pentru una dintre părți (art. 18 (4) b) din Legea 554/2004).
Verificarea dreptului reclamantului de a exercita acțiunea
În conformitate cu prevederile art. 1 (1) din Legea 554/2004, pers care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței.
Nesoluționarea este reglementată la art. 2 (1) h) din lege. Așadar, este în mod expres necesar ca și în acele cazuri, în care cererea se întemeiază pe inacțiunea autorității publice, pers să aibă dreptul de a exercita acțiunea (să aibă calitate procesuală activă). Având în vedere sensul și scopul dispoziției legale, același principiu trebuie să se aplice și pentru acțiunea în obligare întemeiată pe refuzul autorității publice de a emite actul administrativ solicitat.
Reclamantul trebuie să indice dreptul subiectiv sau interesul legitim vătămat.
Instanța de contencios administrativ trebuie să verifice calitatea procesuală activă cu ocazia verificarii admisibilității acțiunii.
Verificarea se face în anumite limite: se constată numai, dacă prin refuzul de emitere a actului administativ sau prin inacțiunea autorității publice ar putea să fi fost vătămat un drept sau un interes legitim al reclamantului. Instanța va stabili în etapa următoare, a verificării temeiniciei, dacă drepturile persoanei au fost vătămate. Posibilitatea ca drepturile subiective sau interesele legitime să fi fost vătămate trebuie să se regăsească în însuși refuzul sau în însăși inacțiunea autorității publice.
În consecință, dreptul subiectiv sau interesul legitim va fi temeiul. La fel ca în cazul acțiunii în anulare, trebuie folosit un etalon generos în beneficiul reclamantului.
Se va constata lipsa calitătii procesuale atunci când dreptul invocat aparține, în mod evident, unui terț ori dacă, în mod evident, nu sunt încălcate normele pe care reclamantul le invocă în susținerea dreptului său.
Dacă reclamantul își întemeiază acțiunea pe dreptul său de a cere autorității publice să acționeze împotriva unui terț, trebuie să reiasă că este posibil ca, prin inacțiunea autorității publice, să-i fi fost vătămate propriile sale drepturi (exemplu: vecinul reclamantului construiește un imobil, fără aprobare și fără să respecte distanța minimă față de limita terenului vecin).
Verificarea termenului de exercitare a acțiunii
Termenul pentru cererea întemeiată pe refuzul autorității publice este de 6 luni de la comunicarea refuzului nejustificat de soluționare a cererii (art. 11 (1) b), 2 (1) i) și (2) din Legea nr. 554/2004) sau de la trecerea termenului prevăzut la art. 2 (1) h), în cazurile de inacțiune (când actul administrativ nu a fost emis).
Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei produse. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii sau de titularul dreptului la acțiune:
data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a cererii;
data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri;
data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) – 30 de zile, calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
După trecerea termenului prevăzut la art. 7 (1), acțiunea poate fi intentată în interval de un an de la momentul în care a început să curgă termenul, în măsura în care este vorba despre un act administrativ cu caracter individual și există un motiv întemeiat (art. 11 (2) din Legea 554/2004).
Motivul întemeiat există atunci când reclamantul, nu din vina sa, nu a putut respecta termenul. Legea nu reglementează dacă termenul de un an este valabil și atunci când motivul întemeiat a încetat anterior. După cum este formulat în lege, reclamantul poate să se adreseze instanței oricând în interiorul termenului de un an.
Temeinicia cererii în obligare
a) Indicarea corectă a pârâtului
Acțiunea se va îndrepta împotriva autorității publice care a emis actul administrativ de refuz sau (în cazul cererii întemeiate pe tăcerea autorității publice) nu a emis nici un act.
b) Temeiul dreptului la emitere a unui act administrativ
În temeiul art. 18 (1), 1 (1) din Legea 554/2004, instanța trebuie să oblige autoritatea publică să emită actul administrativ solicitat, dacă refuzul emiterii sau inacțiunea au vătămat drepturile sau interesele legitime ale reclamantului. În aceste condiții, trebuie decis dacă pârâtul are competența de a emite actul administrativ în temeiul dreptului material. Din acest motiv, în acțiunea în obligarea autorității publice de a emite actul administrativ, instanța nu va verifica legalitatea refuzului, ci se poate limita la verificarea condițiilor de drept material pentru emiterea actului administrativ solicitat de reclamant. În funcție de aspectele de fapt și de drept, acțiunea poate fi admisă în tot sau în parte (dacă obiectul litigiului este divizibil).
În cazul eliberării unei aprobări, spre exemplu, a unei autorizații de construire, instanța va verifica dacă există dispoziții legale în baza cărora această autorizație să poată fi eliberată. Totodată, se va constată dacă este necesară o autorizație. Dacă nu este necesară aprobarea/autorizatia, acțiunea nu poate fi considerată admisibilă. Deoarece trebuie respectat dreptul persoanei de a fi ascultată, instanța este obligată, în astfel de cazuri, ca, înainte de a da hotărârea de respingere, să informeze părțile cu privire la conținutul dispozițiilor legale.
Dacă este necesară eliberarea unei aprobări/autorizații, aceasta presupune să fi fost îndeplinite condițiile de formă și de fond (prevăzute de legea aplicabilă) de emitere a aprobării/autorizației.
În momentul luării hotărârii, reclamantul trebuie să aibă un drept la actul administrativ care i-a fost refuzat sau care nu a fost emis prin inacțiunea autorității. În cazul în care hotărârea aparține unei instanțe de control judiciar, contează și dacă mai poate ține seama de eventuale modificări ale fondului, în conformitate cu normele procesuale. Dacă legea aplicabilă actului administrativ se referă la un interval de timp determinat (perioadă), dispoziția legală relevantă este cea aplicabilă pentru perioada respectivă (exemplu: dreptul la alocații pentru studii într-un anumit an). Totodată, pe parcursul judecății pot interveni modificări în ceea ce privește fondul cauzei sau baza legală.
Dacă reclamantul solicită emiterea unui act administrativ, a cărui eliberare se face în baza unei marje de apreciere pe care o are autoritatea publică, acțiunea în obligare va fi admisă dacă, în cazul concret pentru care trebuie emis actul, autoritatea nu va mai putea folosi marja sa de apreciere, deoarece o singură decizie va putea fi cea adecvată și deci lipsită de erori de apreciere (reducerea la „0” a marjei de apreciere). Dacă autoritatea publică a apreciat eronat cererea reclamantului, iar instanța consideră că nu și-a epuizat marja de apreciere, instanța nu va putea obliga autoritatea publică să emită actul administrativ solicitat. În asemenea cazuri, va putea anula actul administrativ de refuz (cu eroare de apreciere) și va putea obliga autoritatea să reanalizeze cererea reclamamantului în limitele marjei sale de apreciere și cu respectarea opiniei juridice, exprimată de instanță (cu privire la marja de apreciere – vezi observațiile de la II.1.n).
În cazul în care reclamantul se adresează instanței pentru ca aceasta să oblige autoritatea publică să acționeze prin emiterea unui act administrativ care să îl oblige pe un terț, acțiunea va fi admisă, dacă reclamantul poate pretinte (are un drept subiectiv) autorității publice să-i apere dreptul său față de terț (exemplu: construirea de către terț a unui imobil, fără aprobare, cu încălcarea distanței minime prevăzute între imobil și terenul vecinului).
Căile de atac și executarea hotărârilor pronunțate
Hotărârile instanței de contencios administrativ se redactează și se motivează în cel mult 30 de zile de la pronunțare. Acest termen este considerat ca fiind unul de recomandare.
Importanța motivării a fost subliniată în studiile de specialitate, arătându-se că motivarea hotărârii este indispensabilă pentru calitatea actului de justiție, aceasta fiind un remediu împotriva arbitrariului.
În dreptul procesual european, obligația de motivare a hotărârii, recent consacrată în jurisprudența Curții de la Strasbourg, a rezultat din textul art. 6 alin. (1) din Convenția europeană a drepturilor omului, ea fiind o aplicare autonomă a noțiunii de „proces echitabil”.
Potrivit art. 20 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Prin excepție de la dispozițiile Codului de procedură în vigoare, acest recurs suspendă executarea hotărârii și se judecă de urgență.
Dacă se admite recursul, instanța de recurs poate modifica sau casa sentința, rejudecând litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără să se judece fondul, cauza respectivă se trimite, numai o singură dată, înapoi la aceasta.
Căile de atac de retractare prevăzute de Codul de procedură civilă în vigoare: contestația în anulare și revizuirea, pot fi exercitate împotriva soluțiilor instanțelor de contencios administrativ, aplicânduli-se aceleași reguli.
Legea contenciosul administrativ mai prevede la art. 22 că hotărârile judecătorești definitive constituie titluri executorii, iar la art. 24 că “(1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. (2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate, instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă.“
Despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (3) nu au doar scopul de a repara prejudiciul suferit prin întârziere, ci ele sunt concepute ca un mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii.
Punerea în executarea a unei hotărâri a instanței de contencios administrativ nu poate fi condiționată de atitudinea reclamantului. Întârzierea în executare nu poate fi justificată prin starea de pasivitate a acestuia. De fapt, obligația executării din oficiu și termenele scurte fixate de lege exprimă cerința respectării principiului legalității și celerității în procedura administrativă și în procedura de executare a obligațiilor impuse autorităților publice prin hotărâre judecătorească.
O hotărâre prin care se dispune numai anularea unui act administrativ nu se încadrează în această ipoteză deoarece anularea este o sancțiune juridică, și nu o obligație stabilită în sarcina unei autorități publice.
Controlul judecătoresc indirect
Controlul indirect reprezintă o formă a controlului judecătoresc diferită de controlul direct deoarece nu se realizează ca urmare a unei acțiuni directe în justiție îndreptate împotriva unui aspect ilegal din activitatea executivă, ci el constă în posibilitatea ca în cursul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ, să poată fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezintă interes pentru soluționarea cauzei.
Controlul judecătoresc indirect se află in stransă legatură cu excepția de ilegalitate cu care însă nu se confundă. Excepția este un mijloc procedural prin care una din părțile în litigiu sau un alt participant la proces, fără să pună în discuție temeinicia problemei aflate în litigiu dar și fără să o recunoască, solicită instanței de judecată clarificarea unor aspecte aflate în stransă legatură cu fondul problemei și de care depinde soluționarea litigiului respectiv.
Invocarea excepției obligă instanța să se pronunțe cu privire la ea, ceea ce declanșează, într-o formă indirectă, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principală.
Deci, dacă excepția reprezintă mijlocul procedural ce pune în discuție legalitatea unui aspect din activitatea executivă, întreaga activitate a instanței cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezintă un control judecătoresc indirect.
Excepția de ilegalitate reprezintă o apărare, pe care o parte în proces o poate ridica împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidență în cauza respectivă. Ea poate fi ridicată în orice proces de competența instanțelor judecătorești și de către orice parte precum și, din oficiu, de instanța judecătorească. În cazul excepției de ilegalitate nu se întâlnesc deci, termene de prescripție sau de decădere.
Acest tip de control are un conținut mai larg decât controlul direct deoarece se desfășoară asupra actelor administrative normative și individuale, a faptelor material-juridice și a operațiunilor tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executivă tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut atacate prin acțiunea directă.
Controlul judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepție se caracterizează prin următoarele trăsături specifice care-l deosebesc de controlul de legalitate pe cale directă și anume: nu tinde la anularea actului administrativ, ci numai la stabilirea ilegalității și înlăturarea lui din soluționarea cauzei; excepția de ilegalitate poate fi invocată în orice proces de competența instanțelor judecătorești și nu este supusă prescripției extinctive.
În doctrină s-a mai subliniat că, actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc pe cale directă nu pot fi controlate nici pe cale de excepție. În schimb, se poate constata inexistența sau ineficiența acestor acte.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, în forma sa actuală, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii sale, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Vechea lege a contenciosului administrativ român aducea un element de noutate prin aceea că excepția de nelegalitate nu mai era analizată pe cale incidentală, de instanța învestită cu fondul pricinii, ci era supusă unor reguli de procedură speciale, de imediată aplicare, fiind dată în competența instanțelor de contencios administrativ.
După intrarea în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, aceasta este judecată de instanța în fața căreia a fost invocată. Astfel, secțiile civile, comerciale, penale etc. vor judeca excepțiile ridicate în fața lor.
Se mai precizează în doctrină că: "excepția de nelegalitate va fi analizată de instanța în fața căreia se invocă, ulterior oricăror excepții porcesuale invocate. Astfel, dacă se admite vreuna din excepțiile procesuale care fac de prisos cercetarea fondului, excepția de nelegalitate nu va mai fi cercetată, urmând regimul juridic al apărărilor de fond."
Legalitatea actului administrativ ce formează obiectul excepției se analizează în raport cu normele de drept substanțial în vigoare la data adoptării sau emiterii lui, conform principiului tempus regit actum.
Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție relevă faptul că excepția de nelegalitate nu poate avea ca obiect actele administrative anterioar intrării în vigoare a actualei legi a contenciosului administrativ, deoarece s-ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului.
Admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția; beneficiarul actului administrativ constitutiv de drepturi nu se mai poate prevala de existența actului administrativ în fața instanței, văzându-se lipsit de fundamentul dreptului afirmat.
Controlul exercitat de instanța de contencios administrativ asupra contractului administrativ
Contractele încheiate de administrația publică au anumite caracteristici speciale, impuse de interesul public care stă la fundamentul încheierii și executării acestora, fiind considerate contracte publice.
Contractele publice sunt întâlnite sub diferite forme: achiziții publice, concesiuni, asocieri în participație, etc.; toate acestea au anumite trăsături comune, care alcătuiesc împreună regimul juridic al contractelor publice, și guvernează încheierea, executarea și efectele contractului public, precum și responsabilitatea contractuală.
În literatura de specialitate au fost conturate caracteristicile esențiale ale contractelor administrative:
Forma scrisă, sub sancțiunea nulității absolute;
Modificarea poate avea loc numai prin acordul comun al părților;
Rezilierea unilaterală a contractului poate avea loc atunci când interesul public o cere, autoritatea publică având obligația să despăgubească cealaltă parte pentru prejudiciul suferit;
Conținutul unui contract administrativ se stabilește pe cale reglementară și pe cale convențională. Partea reglementară conține clauze cu caracter obligatoriu, care nu se negociază, prevăzute de legi sau prin hotărâre a Guvernului, iar partea contractuală cuprinde clauzele negociate de părți;
Particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure prestarea unui serviciu public ori să execute o lucrare publică sau să pună în valoare un bun public;
Contractele administrative sunt supuse unui regim de drept public și fiecare din aceste contracte vor fi guvernate cu precădere de regulile statuate de legile speciale care le reglementează;
Soluționarea litigiilor născute din contractele administrative sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.
În cazul sesizării instanței de contencios administrativ având ca obiect un litigiu născut dintr-un contract administrativ, trebuie parcursă o anumită procedură, după cum urmează:
Procedura prealabilă, în cazul contractelor administrative se efectuează sub forma concilierii directe, căreia i se aplică dispozițiile prevăzute de Codul de procedură în vigoare.
Această procedură trebuie făcută în termen de 6 luni, după cum am precizat anterior, termen care începe să curgă conform Legii contenciosului administrativ: de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului; de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului; de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului; de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
În cazul în care procedura prelabilă nu este efectuată, sancțiunea stabilită de practica judiciară este respingerea acțiunii fie ca inadmisibilă, fie ca prematură.
Prematuritatea poate fi reținută în cazul în care reclamantul a formulat reclamația administrativă, însă a sesizat instanța fără a mai aștepta îndeplinirea termenului pentru rezolvarea acesteia. Practica a calificat chiar și această situație cu îndeplinirea procedurii prealabile pentru că soluția de respingere ar fi excesivă.
Dacă reclamantul respectă termenul prevăzut de lege și îndeplinește procedura prealabilă, instanța admițând acțiunea, poate dispune una dintre următoarele soluții: anularea contractului, în tot sau în parte; poate obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; poate impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații; poate suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere; poate obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.
Este de la sine înțeles că una sau mai multe soluții dintre cele enumerate la lit. a) – e) ale alin. (4) din art. 18 se vor stabili după cum obiectul acțiunii vizează faze premergătore încheierii contractului (de exemplu : faza preselecției pentru licitație sau pentru negocierea directă, faza licitației propriu-zise, faza încheierii procesului-verbal de adjudecare etc.), faza încheierii propriu-zise a contractului sau faze ulterioare încheierii contractului, care vizează modificarea, interpretarea, executarea contractului, respectiv faza încetării contractului.
De asemenea, fundamentarea, prin considerentele hotărârii judecătorești, a soluției la care s-a oprit instanța, trebuie să fie întemeiată pe principiul priorității interesului public față de regula libertății contractuale, după cum se arată în art. 18 alin. (3) din lege.
Soluțiile enumerate în lege nu sunt limitative. Legea a făcut aceste precizări pentru a contura sensul soluțiilor pronunțate în aceste litigii și pentru a rezolva expres unele probleme care, de-a lungul timpului, au avut reglementări diferite în legislația noastră.
Soluția prevăzută la litera d) – instanța poate suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere – oferă posibilitatea instanței de a avea un rol activ în ceea ce privește modul de executare al contractului, în condițiile în care pot exista nenumărate ipoteze în care o parte ar refuza îndeplinirea anumitor obligații necesare pentru satisfacerea interesului public.
Concret, instanța poate adopta soluții determinate de situația de fapt și de dreptul aplicabil speței respective, iar interpretarea alin. (4) și (5) din Lege trebuie să fie una elastică, și nu rigidă. Normele juridice se interpretează în sensul aplicării lor, nu în sensul demonstrării aplicabilității lor, adică în sensul producerii de efecte juridice.
CAPITOLUL 4
STUDIU DE CAZ
OBLIGAREA AUTORITĂȚII PUBLICE LA EMITEREA UNUI ACT ADMINISTRATIV
Dispoziții legale incidente în speță:
Potrivit art.1 (1) din L.554/2004: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”.
Conform art.2(1) lit.”i” din lege:” refuz nejustificat de a soluționa o cerere – exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile”.
În literatura noastră juridică s-a folosit frecvent noțiunea de „refuz nejustificat”, noțiune ce a fost legată de noțiunea de „exces de putere”, odată cu modificările aduse Legii nr.554/2004 prin Legea nr.262/2007.
Excesul de putere apare atunci când administrația are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluție din mai multe posibile, fără însă ca exercitarea dreptului de apreciere să fie abuziv, în afara legii.
Cum administrația publică urmărește să presteze servicii publice cât mai eficiente pentru „cei administrați”, este de la sine înțeles că limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.
Se poate concluziona, sub aspectul celor sus-expuse, că unde începe dreptul cetățeanului, se încheie dreptul de apreciere al administrației și, astfel, emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar cu încălcarea unui drept, reprezintă desigur, un abuz de drept, adică un exces de putere.
Reținem însă că, pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, trebuie să fim în prezența unei comunicări exprese a poziției autorității publice căreia i s-a adresat cererea, iar pe de altă parte, refuzul de a soluționa favorabil cererea să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere, deoarece nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz nejustificat, acesta are caracter nejustificat numai când se întemeiază pe excesul de putere.
Așadar, trebuie să subliniem ideea că orice drept al cetățeanului sau libertate a acestuia, prevăzută de lege, trebuie avută în vedere cu ocazia analizării excesului de putere și nu doar un drept sau o libertate fundamentală, după cum era precizat în reglementarea anterioară.
Judecata în fond:
Reclamanta SC E.C. SA a chemat în judecată la data de 10.04.2009 pe pârâtul Primarul Orașului Năvodari, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea acestuia la eliberarea autorizației de construire pentru obiectivul de investiții „C.G.D.I ”, conform cererii și documentației înregistrate la Primăria Orașului Năvodari sub nr. 10 din 09.12.2008, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, luând ființă din M.F. (cumpărător al activelor fostului USAS Năvodari) în anul început să lucreze la proiectul C.G.D.I., printre activele sale figurând și un depozit de deșeuri industriale – construcție nouă, cu probe tehnologice efectuate, dar nefolosit.
În data de 10.08.2004 Primăria Năvodari a eliberat Certificatul de urbanism nr.715, pentru întocmirea documentației privind obținerea autorizației de construire pentru realizarea obiectivului „G.D.I ”.
Deși a obținut toate avizele cuprinse în certificatul de urbanism din 20.12.2007, reclamantul solicitând în data de 09.12.2008 Primarului Orașului Năvodari eliberarea autorizației de construire pentru obiectivul de investiții, în luna ianuarie 2009 pârâtul i-a comunicat înscrisul 26410/15.01.2009, prin care îl înștiințează că respinge cererea privind eliberarea autorizației de construire, cu motivația existenței Hotărârii C.L Năvodari nr.37/24.02.2005 prin care se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale de orice fel.
Ori, din lecturarea HCL Năvodari nr.37/24.02.2005 rezultă că „se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale toxice”, deci fără nici un dubiu pârâtul încalcă flagrant HCL 37/2005, reclamanta solicitând autorizația de construcție pentru „centru de gospodărire deșeuri industriale”.
Cum autorizația de construire se emite potrivit art.7 alin.1 din L.50/1991 R., pe baza documentației depusă la autoritățile prevăzute la art.4 – Primarul Orașului Năvodari și cum reclamantul a depus odată cu cererea pentru eliberarea autorizației de construire întreaga documentație cerută de lege, conform art.7 alin.9 din L.50/1991 se impunea a fi emisă, autorizația fiind impusă de lege în sensul că, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute în lege, autoritatea administrației publice locale are obligația să o elibereze, neputând aprecia asupra oportunității acesteia.
Astfel, reclamantul făcând dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de L. 50/1991 privind emiterea autorizației de construire, refuzul Primarului Orașului Năvodari de a emite acest act administrativ reprezintă o exercitare asupra unui drept de apreciere pe care legea nu îl recunoaște și procedând în acest fel, pârâtul a acționat cu exces de putere, în sensul dispozițiilor art.2 alin.1 lit.”m” din L.554/2004.
Prin Sentința civilă nr.759/12.08.2009, Tribunalul Constanța a admis cererea reclamantei și a obligat pârâtul Primarul orașului Năvodari la emiterea autorizației de construire solicitate prin cererea nr. 10/09.12.2008 pentru obiectivul de investiții C.G.D.I , beneficiar SC E.C SA, obligându-l și la plata sumei de 5.954,30 lei reprezentând cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut în esență că, la data de 09.12.2008, s-a solicitat de către SC E.C. SA eliberarea autorizației de construire pentru obiectivul de investiții „C.G.D.I.”, fiind depusă în acest sens întreaga documentație impusă prin certificatul de urbanism nr. 718 din 20.12.2007.
Potrivit art.7 alin. 1 și 9 din Legea nr.50/1991, autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții cu condiția îndeplinirii cumulative a condițiilor cerute prin legea cadru.
Prin adresa nr. 10/15.01.2009 se comunică de către Primarul Orașului Năvodari respingerea cererii de eliberare a autorizației de construire, motivat de faptul că prin Hotărârea C.L Năvodari nr.37/24.02.2005 se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale de orice fel.
Potrivit art. 432 din Legea nr. 50/1991 :
(1) Orice persoană interesată, care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, potrivit legii, pentru a ataca autorizația de construire sau actul de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, după caz, emise de autoritatea administrației publice locale competentă pentru investițiile prevăzute la art. 431 alin. (1).
(2) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, în termen de 30 de zile de la data aducerii la cunoștința publicului a autorizației de construire sau a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, după caz, persoanele prevăzute la alin. (1) vor solicita autorității administrației publice locale emitente revocarea actului, în tot sau în parte, dacă acesta nu a produs efecte juridice.
Din Hotărârea C.L Năvodari nr.37/24.02.2005, invocată drept temei al respingerii cererii de eliberarea a autorizație de construire, rezultă însă că se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale nu de orice fel ci, a deșeurilor industriale toxice.
Hotărârea C.L Năvodari nr.37/24.02.2005 nu definește însă deșeul industrial toxic, iar potrivit art.4 din H.G. nr.349/2005 privind depozitarea deșeurilor depozitele se clasifică în funcție de natura deșeurilor depozitate, astfel: a) depozite pentru deșeuri periculoase; b) depozite pentru deșeuri nepericuloase; c) depozite pentru deșeuri inerte.
De asemenea, potrivit art. 2 pct. 21 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului sunt definite deșeurile periculoase, și nu toxice, ca fiind acele deșeuri încadrate generic, conform legislației specifice privind regimul deșeurilor, în aceste tipuri sau categorii de deșeuri și care au cel puțin un constituent sau o proprietate care face ca acestea să fie periculoase, iar potrivit art.2 pct. 69 sunt substanțe prioritar periculoase substanțele sau grupurile de substanțe care sunt toxice, persistente și care tind să bio – acumuleze și alte substanțe sau grupe de substanțe care creează un nivel similar de risc, conform legislației specifice din domeniul apelor;
O.U.G. nr.78/2000 privind regimul deșeurilor definește de asemenea în Anexa 2 lit. e deșeurile industriale ca fiind – deșeurile de producție ce fac parte din categoriile 03-14 din anexa nr.2 la H.G nr. 856/2002, iar la lit.f deșeurile periculoase ca fiind deșeurile menționate la art.181 alin.(1), care se încadrează la categoriile sau tipurile generice de deșeuri periculoase, prezentate în anexa nr. I C, și constituenții acestor deșeuri, prezentați în anexa nr. I D, constituenți care fac ca aceste deșeuri să fie periculoase atunci când au una sau mai multe dintre proprietățile descrise în anexa nr. I E.
Potrivit Anexei nr.1 E, sunt toxice, deci periculoase, acele deșeuri care conțin substanțe și preparate care, dacă sunt inhalate sau dacă penetrează pielea, pot provoca vătămări serioase, acute sau cronice ale sănătății și chiar moartea.
Din Acordul de mediu nr.3 din 15.08.2008, emis de A.N.P.M, nu rezultă că în viitorul C.G.D.I se vor depozita deșeuri industriale periculoase toxice, deșeurile enumerate în avizul de mediu nefiind nici măcar periculoase, conform H.G. nr.856/2002 privind evidența gestiunii deșeurilor și pentru aprobarea listei cuprinzând deșeurile, inclusiv deșeurile periculoase.
Astfel, respingerea cererii de eliberare a autorizației de construire pe considerentul că, prin Hotărârea C.L. Năvodari nr.37/24.02.2005, se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale de orice fel este nelegală, pentru că H.C.L. nr.37/2005 nu prevede o astfel de interdicție, iar obiectivul a cărei autorizare se cere nu este unul de depozitare a deșeurilor periculoase toxice, interzis prin H.C.L.37/2005, instanța admițând cererea de chemare în judecată și obligând pârâtul la emiterea autorizației de construire.
S-a mai reținut de instanța de judecată că nu va lua în considerare H.C.L. Năvodari nr.36/27.02.2009, prin care se modifică H.C.L. Năvodari nr. 37 din 24.02.2005, prin interzicerea de plano a amplasării deșeurilor de orice natură, întrucât acest act este ulterior respingerii cererii de eliberare a autorizației de construire, legalitatea respingerii cererii fiind analizată în raport de actele normative și actele administrației publice în vigoare la data respingerii cererii, indiferent de împrejurarea emiterii ulterioare și din dispoziția primarului, după cum rezultă din mențiunea aplicată pe împuternicirea avocațială nr.35774, a unei noi hotărâri de consiliu local, în scopul de a conferi o aparență de legalitate soluției de respingere a cererii de eliberare a autorizației de construire.
În temeiul art.274 Cod civil, instanța de judecată a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată – onorariu avocat, taxă judiciară de timbru și timbru judiciar, efectuate de către reclamant.
Judecata în recurs:
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Primarul Orașului Năvodari, solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare în vederea soluționării fondului, întemeindu-l pe dispozițiile art.304 Cod pr.civilă, fără a indica motivele de casare sau modificare ale acesteia, exprimându-se comentarii asupra conținutului avizului de mediu nr.3/15.08.2008, emis de A.N.P.M.
În recurs se arată că, în raport de acțiunea reclamantei, prin care se solicită obligarea Primarului Orașului Năvodari a emite autorizația de construcție pentru obiectivul de investiții „C.G.D.I.”, în acest sens, există o HCL Năvodari nr.37/24.02.2005 care interzice amplasarea pe raza orașului Năvodari a depozitelor de deșeuri toxice.
Instanța de fond a reținut că „potrivit acestei hotărâri, pe raza orașului Năvodari nu se pot depozita deșeuri industriale periculoase, iar obiectivul pentru a cărui autorizare se cere nu este unul de depozitare a deșeurilor periculoase toxice, toate acestea conform Acordului de Mediu nr.3 din 18.05.2008, emis de Agenția Națională pentru protecția Mediului și că în viitorul C.G.D.I nu se vor depozita deșeuri industriale periculoase toxice, deșeurile enumerate în avizul de mediu nefiind nici măcar periculoase”.
Conform Acordului de Mediu nr.3/15.08.2008 emis de A.N.P.M., realizarea investiției în cauză prevede printre altele montarea instalației de inertizare, montarea instalației tratare-fizico-chimică, scopul instalației de inertizare fiind conform avizului de mediu: inertizarea deșeurilor solide și semisolide periculoase, utilizând reactivi și aditivi corespunzător în vederea transformării în deșeuri nepericuloase.
Procesul de inertizare presupune transformarea deșeurilor periculoase în deșeuri nepericuloase (o parte) și deșeuri periculoase inertizate (pe de altă parte), acest proces de transformare cuprinzând atât transportul deșeurilor periculoase la C.G.D., precum și depozitarea acestora în vederea inertizării, fapt ce contravine prevederilor HCL Năvodari nr.37/24.02.2005, care la art.1 prevede interzicerea amplasării pe teritoriul Orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale toxice, iar Avizul de Mediu arată clar că, la C.G.D se vor depune deșeuri industriale periculoase în scopul inertizării lor.
Mai mult, Avizul de Mediu pune și condiții pentru realizarea acestui obiectiv, iar una din acestea este: „compartimentarea depozitului de deșeuri periculoase în 10 celule se va executa etapizat…”, fapt ce dovedește clar că, pe raza orașului Năvodari vor staționa deșeuri periculoase, ceea ce instanța de fond a concluzionat că, „nu se vor depozita deșeuri industriale periculoase toxice, deșeurile enumerate în avizul de mediu nefiind nici măcar periculoase”.
Se mai arată și că, tot în Avizul de Mediu nr.3 din 15.08.2008 emis de A.N.P.M., un alt scop al investiției este cel al „tratării în instalația de tratare fizico-chimică a levigatului, apelor de spălare rezultate în cadrul centrului și deșeurile lichide periculoase, pentru a le face compatibile utilizării lor în amestec cu deșeurile solide în procesul de inertizare”, ceea ce dovedește iar, fără tăgadă, că pe raza orașului Năvodari vor exista cantități uriașe de deșeuri industriale periculoase, care vor pune în pericol calitatea aerului expirat și sănătatea locuitorilor acestuia.
Ori, HCL nr.34/2005, venită în sprijinul cetățenilor, a avut ca și considerent faptul că, de-a lungul timpului, orașul Năvodari a fost unul din cele mai poluate orașe ale României.
Se mai exprimă aprecieri privind efectele asupra locuitorilor orașului atât în trecut, odată ce înființarea USAS Năvodari, cât și în prezent și pentru viitor, a dramelor cauzate de aceste „centre de îmbolnăvire„ asupra sănătății oamenilor și calității vieții, dramelor din trecut, care cu siguranță se vor perpetua datorită acestui „centru de îmbolnăvire”.
Procedând la examinarea susținerilor recurentei, Curtea a apreciat că recursul este nefondat, dispunând respingerea acestuia, pentru următoarele considerente, în esență:
Potrivit art.1 (1) din L.554/2004 „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”, iar art.2(1) lit.”i” din lege prevede că: refuz nejustificat de a soluționa o cerere – exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea”.
În considerarea acestor dispoziții legale, Curtea a constatat că, legal, prima instanță, procedând la analizarea judicioasă și aplicând și alte dispoziții legale conexe (respectiv ale L.50/1991, HG 349/2005, OUG 195/2005, OUG 78/2000, HG 856/2002), a admis acțiunea reclamantei intimate prin care solicita obligarea pârâtului la emiterea autorizației de construire solicitate prin cererea nr.26410/ 09.12.1998 pentru obiectivul de investiții C.G.F.I, deoarece:
Atâta timp cât persoana interesată a depus întreaga documentație, impusă de lege pentru obținerea autorizației, parcurgând în timp toți pașii necesari, este inadmisibil a susține că, aceasta nu se poate elibera, deoarece HCL nr.37/ 24.02.2005 interzice amplasarea pe raza orașului Năvodari a depozitelor de deșeuri toxice (de fapt industriale toxice), pornind de la comentariul asupra Acordului de Mediu nr.3 din 15.08.2008 emis de A.N.P.M., susținerile asupra acestuia necorespunzând realității, în referire la activitățile din Centru.
Mai mult decât atât, recurentul, deși avea posibilitatea legală de a ataca toate actele premergătoare, cât și Acordul de Mediu nr.3/15.08.2008 emis de singurul organ de specialitate stabilit de lege în acest sens, Agenția Națională pentru Protecția Mediului, nu a procedat astfel, trimiterile la fraze din acesta, cu o interpretare proprie, chiar în referire la viitoare procese tehnologice, în recurs sunt lipsite de orice relevanță.
Reține Curtea că, atât timp cât în cauză intimata a dovedit că obiectivul a cărei realizare o solicită nu este unul de depozitare a deșeurilor periculoase toxice (aceasta rezultând și din avizul de mediu), invocarea HCL 37/2005, cu motivarea că prin aceasta se interzice amplasarea unui depozit de „deșeuri industriale de orice fel” este nelegală, pe lângă faptul că nu corespunde realității, deoarece prin HCL 37/2005 se interzice depunerea de deșeuri industriale toxice.
În ce privește susținerea referitoare la impactul dramatic asupra mediului și stării de sănătate a locuitorilor orașului Năvodari, nimic nu-l împiedică pe recurent și nu numai, ca la cea mai mică încălcare a normelor de securitate a acestora să sesizeze organele legale pentru încetarea acțiunilor vătămătoare.
Pentru aceste considerente constatând că toate criticile aduse hotărârii recurate sunt nefondate, Curtea, în aplicarea art.312 al.1 Cod pr.civilă, a dispus respingerea recursului, ca atare.
În opinia mea, atât instanța de fond cât și instanța de recurs, au soluționat corect speța. Situația de fapt a fost corect apreciată de instanța de fond, și rezultă și din împrejurarea că, Legea nr.554/2004 modificată, a înțeles să lege noțiunea de refuz nejustificat de noțiunea de exces de putere, ce apare atunci când administrația are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluție din mai multe posibile, știut fiind că, față de principiul consacrat de art.16 al.2 din Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
Într-un stat de drept, puterea discreționară conferită autorității publice, nu poate fi privită ca o putere absolută și fără limite, întrucât exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege, constituie exces de putere, conform dispozițiilor art.2 din Legea contenciosului administrativ.
CONCLUZII
Dispozițiile legale sunt o limită pentru organele administrative ale statului. Normele juridice sunt cele care stabilesc modul de realizare a sarcinilor fiecărui organ component al sistemului administrației publice. Prin ele se înfrânează arbitrariul acestor organe, normele juridice fiind cele care stabilesc până unde se întinde dreptul de intervenție a organelor statului și care sunt limitele de exercitare a drepturilor cetățenești.
Necesitatea controlului asupra administrației publice rezidă din faptul că realizarea competenței unui organ al administrației publice presupune, ca esență, transpunerea în practică a dispozițiilor legii sau după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, însă numai în limitele îngăduite de lege, ceea ce subliniază imperativul funcționării administrației publice în spiritul exigențelor principiului legalității.
Controlul administrației publice prezintă particularități în sensul modalităților de exercitare a acestui control, ținându-se seama de diferiți parametri care circumscriu cadrul și criteriile controlului.
Controlul administrației poate fi realizat din interiorul sau din afara acestuia, poate fi unul de specialitate sau unul politic, poate fi un control pur administrativ sau unul administrativ-jurisdicțional etc.
Controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative se realizează, în mod preponderent, prin intermediul instanțelor de contencios administrativ și, în mod excepțional, prin intermediul instanțelor de drept comun, în condițiile unor legi speciale care prevăd în mod expres acest lucru.
Menirea controlului este de a descoperii cauzele generatoare și condițiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, în vederea înlăturării lor prin aplicarea măsurilor de corecție și sancționare, dacă este cazul, în scopul evitării producerii în viitor a altor abateri. În cazul autorităților și instituțiilor publice autonome, controlul vizează numai legalitatea activității și se realizează conform prevederilor legale.
Trebuie să observăm că acest control de legalitate se raportează la două elemente esențiale, care trebuiesc clarificate: contenciosul administrativ și actele administrative, ca principală formă de manifestare a activității administrației publice.
Legătura dintre contenciosul administrativ și actele administrative este evidentă, sub următoarele aspecte: controlul judecătoresc prin contenciosul administrativ poate să fie îndreptat numai împotriva acelor categorii de acte juridice care sunt calificate de lege ca acte administrative sau sunt asimilate acestora; sfera de acțiune a contenciosului administrativ poate fi limitată în funcție de natura actului administrativ care se dorește a fi contestat.
BIBLIOGRAFIE
Cărți, tratate, cursuri, monografii:
Albu, Emanuel; Drept administrativ și știința administrației: partea a II a, Editura Fundației România de Mâine, București, 2006;
Bălan, Emil; Procedură administrativă, Ed. Universitară, București, 2005;
Bogasiu, Gabriela; Procedura prealabilă în contenciosul administrativ. Practică judiciară, Ed. Hamangiu, București, 2006;
Bogasiu, Gabriela; Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină, Ed. Univesul Juridic, București, 2008;
Ciobanu, Alexandru Sorin, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public, Ed. Universul Juridic, București, 2015;
Dragoș, Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Ediția 2, Ed. C.H. Beck, București, 2009;
Giurgiu, Liviu; Segărceanu, Aurel; Rogoveanu, Costin Horia; Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 2001;
Iorgovan, Antonie; Tratat de Drept Administrativ, vol. I, Ed. Nemira Co, București, 1996;
Iorgovan, Antonie; Vișan, Liliana; Ciobanu, Alexandru Sorin; Pasăre, Diana Iuliana; Legea contenciosului administrativ. Comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 188; Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină, Ed. Univesul Juridic, București, 2008
Manda, Corneliu; Drept administrativ: tratat elementar, Ediția a 5 a, rev. și adăug., Editura Universul Juridic, București, 2008;
Nicu, Alina Livia; Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2007;
Petrescu, Rodica Narcisa; Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004;
Popescu-Slăniceanu, Ion; Pușcă, Andy; Enescu, Cosmin Ionuț; Petrovszki, Diana Marilena, Drept administrativ, vol. II, Editura Universitară Danubius, Galați, 2009;
Preda, Mircea; Drept administrativ: parte generală, Editura Lumina Lex, București, 2004;
Preda, Mircea; Vasilescu, Benonica; Drept administrativ: partea specială, Ed. Lumina Lex, București, 2007;
Suciu, Alexandru; Excepțiile procesuale în Noul Cod de procedură civilă, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2012;
Verdinaș, Verginia; Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2004;
Verdinaș, Verginia; Drept administrativ, Ediția a V a, Editura Universul Juridic, București, 2009;
Verdinaș, Verginia; Drept administrativ: curs universitar, Ed. a 7-a, rev. și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012.
Articole și lucrări conferințe
Giurgiu, Liviu; Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor administrative în reglementarea instituită prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Curierul Judiciar nr. 2/2005;
Scutea, Nicolae; Popa, Mihaela M.; Unele controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare (partea I), în Revista de Drept Public nr. 1/2006, pp. 56-72;
Vișan, Liliana; Principiul motivării în materia procedurii administrative. Aspecte de drept comparat, în Revista de drept public nr. 4/2005;
Raportul întocmit de Comisia Prezidențială de Analiză a Regimului Politic și Constituțional din România pentru consolidarea statului de drept, dat publicității la data de 14 ianuarie 2009.
Legislație
Constituția României – revizuită și publicată în Monitorul Oficial Nr. 767/31.10.2003;
Legea 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicat în Monitorul Oficial nr. 247 din 10 aprilie 2015 și rectificat prin M. Of. nr. 234 din 30 martie 2016;
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actualizată;
Ordonanța de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor cu modificările și completările ulterioare;
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor administrative, republicată în 2010;
Hotărârea de Guvern nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte administrative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Jurisprudență
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3696 din 24 octombrie 2008, în Revista Română de Jurisprudență nr. 3/2009;
Cauza Brumărescu c. României, Hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000;
Î.C.C.J, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4602 din 23 octombrie 2009;
Î.C.C.J, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 320 din 22 ianuarie 2010;
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3324 din 29 iunie 2007, nepublicată;
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2581 din 18 mai 2007, nepublicată;
Decizia nr. 256 din 14 martie 2006 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006;
Curtea de Apel București, Secția a VIII a Contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 1039 din 27 mai 2005;
Site-uri web
Înalta Curte de Casație și Justiție: www.scj.ro/
Consiliul Superior al Magistraturii: www.csm1909.ro/
Revista Studii de Drept Românesc: www.rsdr.ro/
Colegiul Consilierilor Juridici Alba: www.ccjalba.ro/
Portalul instanțelor de judecată: www.portal.just.ro/
www.academia.edu/
www.apubb.ro/
www.juridice.ro/
www.stiucum.com/
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Controlul DE Legalitate Exercitat DE Instanța DE Contencios Administrativ Asupra Actului Administrativ Atipic (ID: 112853)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.