Controlul Asupra Legalitatii Activitatii Administratiei Publice

Controlul asupra legalității

activității administrației publice

Cuprins

CAPITOLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE

1.1.Specificul activității administrației publice

1.2. Formele de realizare a activității de către administrația public

1.2.1. Actul administrativ

1.2.2. Actul de gestiune și contractul administrativ

1.2.3. Faptele materiale și operațiunile tehnico-administrative

1.2.3.1. Clasificarea operațiunilor tehnico-administrative

1.2.3.2. Trasături comune și trăsături specifice aprivind operațiunile și faptele materiale ale autorităților administrației publice

1.2.3.3. Caz practic privind diferențierea actului administrativ de operațiunea tehnico administrativă

CAPITOLUL II. CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

2.1. Noțiunea, necesitatea și importanța controlului

2.1.1. Semnificația activității de control în administrația publică

2.1.2. Fundamente constituționale ale controlului exercitat asupra administrației publice

2.1.3. Necesitatea și importanța controlului administrației publice

2.2. Elementele componente ale controlului

2.2.1. Baza de referință a controlului

2.2.2.Obiectul controlului

2.2.3. Operațiunile de control administrativ

2.3. Modalitățile de control

CAPITOLUL III. FORMELE CONTROLULUI

3.1. Controlul parlamentar

3.1.1. Controlul parlamentar tradițional

3.1.1.1. Informarea Parlamentului

3.1.1.2. Întrebări, interpelări și moțiuni simple

3.1.1.3.Moțiunea de cenzură

3.1.2. Controlul parlamentar modern

3.2. Controlul necontencios (administrativ)

3.2.1. Controlul administrativ intern

3.2.2. Controlul administrativ extern

3.2.2.1. Controlul administrativ ierarhic

3.2.2.2. Controlul de tutelă administrativă

3.2.2.3. Controlul administrativ specializat

3.2.3. Alte forme ale controlului administrativ necontencios

3.2.3.1. Recursul grațios

3.2.3.2. Recursul ierarhic

3.3. Controlul contencios administrativ (judecătoresc)

3.3.1. Noțiune

3.3.2. Sisteme de soluționare a litigiilor dintre autoritățile publice și cetățeni

3.3.3. Reglementare în dreptul intern

3.3.4. Trăsăturile contenciosului administrativ în baza Legii nr. 554/2004 și a Constituției

3.3.4.1. Obiectul litigiilor de contencios administrativ

3.3.4.2. Calitatea părților în litigiu

3.3.4.3. Tipul de contencios instituit prin Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 – un contencios de plină jurisdicție

3.3.4.4. Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile

3.3.4.5. Dublul grad de jurisdicție

3.3.4.6. Posibilitatea introducerii acțiunii și împotriva persoanei care are legătură cu actul atacat

3.3.5. Formele contenciosului administrativ

3.3.5.1. Contenciosul administrativ subiectiv

3.3.5.2. Contenciosul administrativ obiectiv

3.3.6. Condițiile acțiunii în contencios administrativ

3.3.6.1. Actul atacat să fie un act administrativ

3.3.6.2. Actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim

3.3.6.3. Actul să emane de la o autoritate publică

3.3.6.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile

3.3.6.5. Introducerea acțiunii într-un anumit termen prevăzut de lege

3.3.7. Excepțiile de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ

3.3.7.1. Actele administrative sustrase în totalitate controlului de leglitate al instanțelor judecătorești de contencios administrativ

3.3.7.1.1. Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul

3.3.7.1.2. Actele de comandament cu caracter militar

3.3.7.1.3. Actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege specială, o altă procedură judiciară

3.3.7.2. Actele administrative sustrase parțial de la controlul de leglitate exercitat de instanțele judecătorești

CAPITOLUL IV. CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

CAPITOLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE

Specificul activității administrației publice.

Autoritățile administrației publice își concretizează activitatea fie în forme producătoare de efecte juridice proprii, în sensul că aduc o modificare în ordinea juridică existentă, fie în forme care nu sunt create și realizate cu acest scop, cum ar fi operațiunile, faptele direct productive etc.

După regimul juridic aplicabil, ca și forme concrete de activitate a autorităților administrației publice se identifică forme cărora li se aplică regimul administrativ de putere (contractul administrativ, actul administrativ, operațiunea administrativă) și forme cărora nu li se aplică acest din urmă regim (actele juridice încheiate de către autoritățile publice în baza capacității civile, operațiunile tehnico-administrative și operațiunile direct productive).

Într-o altă formulare, se susține că activitatea administrației publice, ca orice tip de activitate umană, se poate exprima prin intermediul a două forme: acte și fapte. Administrația publică, ca gen al vieții publice, realizează două categorii de acte juridice: acte specifice administrației, prin care se obiectivizează esența acesteia din punct de vedere al scopului, mijloacelor și regimului (actele administrative și contractele administrative) și acte prin care administrația se comportă ca orice subiect de drept, în relație cu alte subiecte de drept (contracte civile), acte emise în regim de drept comun.

După criteriul modului în care se manifestă voința autorității administrației publice distingem pe de o parte, actul juridic unilateral în care se încadrează actul de drept administrativ și actul juridic ce nu realizează putere publică și pe de altă parte, actul juridic bi sau multilateral, categorie ce cuprinde contractul de drept civil și contractul administrativ.

În dreptul public, actele juridice ale administrației, prin care se creează sau se constată anumite situații juridice, se interzic sau se permit anumite activități sunt manifestări de voință unilaterale. Această manifestare de voință concretizată în actele publice în modalitățile expuse este producătoare de efecte juridice. Prin astfel de acte se dau naștere fie unor situații juridice generale, obiective, impersonale, fie unor situații juridice individuale subiective.

Formele de realizare a activității de către administrația publică.

1.2.1. Actul administrativ.

Actul administrativ este cea mai importantă formă de activitate a administrației publice întrucât prin efectele juridice care le produce ajută la îndeplinirea misiunilor acesteia.

Actul administrativ este acea manifestare unilaterală de voință, făcută cu scopul de a produce efecte juridice, emisă în regim de putere publică, pentru punerea în aplicare a legii ori prestării de servicii publice.

După organul de la care emană, actele administrative pot fi clasificate în:

– acte ce emană de la autorități administrative de stat sau locale;

– acte care emană de la alte autorități publice decât cele administrative;

– acte care emană de la persoane private autorizate să presteze anumite servicii publice (numite tradițonal și acte prin delegație).

 După gradul de întindere al efectelor juridice, identificăm:

– acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general și impersonal (efecte erga omnes). Ele cuprind reglementări de principiu, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane. Din această categorie putem exemplifica: decrete ale Președintelui României, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, instrucțiuni, regulamente și altele asemenea ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate,  hotărârile consiliilor județene și locale, precum și unele ordine ale prefecților și dispoziții ale primarilor;

– acte administrative individuale, care produc efecte numai cu privire la persoane fizice ori juridice determinate;

– acte administrative cu caracter intern, ce prezintă ca și particularitate aplicabilitatea lor în interiorul unui organ al administrației publice. Un astfel de act produce efecte doar față de personalul acestuia din urmă, funcționari publici sau angajați contractuali. În practică se identifică ca regulamente de ordine interioară sau circulare.

La rândul lor, actele administrative individuale se clasifică în:

 – acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul căruia i se adresează, denumite generic autorizații;

Eliberarea unora dintre autorizații depinde de aprecierea autorității emitente (autorizații libere), în timp ce emiterea altora este obligatorie în situația îndeplinirii condițiilor legale ( autorizații impuse).

– acte de atribuire a unui statut personal, prin intermediul cărora este recunoscută o activitate anterioară a persoanelor în favoarea cărora se emit, și care au drept consecință conferirea unui complex de drepturi, stabilite prin lege. De exemplu: o diplomă de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare, etc;

– acte de aplicare a constrângerii administrative, prin care se instituie o sancțiune. De exemplu procesul-verbal de constatare și de sancționare a unei contravenții;

– acte administrative cu caracter jurisdicțional. Acestea sunt acte administrative tipice, întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluționează cu forță de adevăr, legal și după o procedură bazată pe principiile independenței și contradictorialității, litigii apărute la nivelul administrației active.

Distincția foarte importantă, între actele administrative normative și actele administrative individuale, este aceea că niciodată cele din urmă nu le pot încălca pe cele dintâi enumerate.

1.2.2. Actul de gestiune și contractul administrativ

Actele de gestiune, într-o viziune clasică, reprezintă ,,toate acele acte juridice cu caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârșite de stat în calitate de pesrsoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”, respectiv ,,actele prin care se conservă, se mărește sau se micșorează activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moșii a Statului, închirierea unui imobil de către primar”.

Așadar, actul de gestiune reprezintă tot o manifestare de voință a unui organ administrativ competent, însă el tinde să creeze unui organism administrativ o situațiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat.

Contractul administrativ reprezintă un mod de activitate a administrației publice, concretizată în încheierea unor acte juridice bilaterale, în care una dintre părți este întotdeauna un organ al administrației publice.

Contractul administrativ poate fi definit ca reprezentând un acord de voință între o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin prestarea

unui serviciu public, efectuarea unor lucrări publice sau punerii în valoare a unui bun sau unor bunuri ce aparțin domeniului public sau privat al statului ori al autorităților administrative teritoriale, supus unui regim de putere publică.

Întrucât actul în discuție este o formă prin care administrația publică își realizează o parte din sarcinile sale, regimul juridic aplicabil contractelor administrative este, în principal, unul de drept public. Deoarece, printre clauzele contractuale se regăsesc și clauze negociate, el dobândește un regim mixt de drept public și de drept privat.

Având în vedere că administrația publică încheie contractul pentru realizarea unor sarcini ale interesului public, aceasta se situează ca și parte în contract pe o poziție privilegiată. Prerogativele de drept public conferite de această poziție se concretizează în posibilitatea de a impune clauze exorbitante, de a controla modul de executare a contractului și nu în ultimul rând de a dispune unilateral rezilierea lui. Voința administrației ca parte contractantă este subândul lor, actele administrative individuale se clasifică în:

 – acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul căruia i se adresează, denumite generic autorizații;

Eliberarea unora dintre autorizații depinde de aprecierea autorității emitente (autorizații libere), în timp ce emiterea altora este obligatorie în situația îndeplinirii condițiilor legale ( autorizații impuse).

– acte de atribuire a unui statut personal, prin intermediul cărora este recunoscută o activitate anterioară a persoanelor în favoarea cărora se emit, și care au drept consecință conferirea unui complex de drepturi, stabilite prin lege. De exemplu: o diplomă de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare, etc;

– acte de aplicare a constrângerii administrative, prin care se instituie o sancțiune. De exemplu procesul-verbal de constatare și de sancționare a unei contravenții;

– acte administrative cu caracter jurisdicțional. Acestea sunt acte administrative tipice, întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluționează cu forță de adevăr, legal și după o procedură bazată pe principiile independenței și contradictorialității, litigii apărute la nivelul administrației active.

Distincția foarte importantă, între actele administrative normative și actele administrative individuale, este aceea că niciodată cele din urmă nu le pot încălca pe cele dintâi enumerate.

1.2.2. Actul de gestiune și contractul administrativ

Actele de gestiune, într-o viziune clasică, reprezintă ,,toate acele acte juridice cu caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârșite de stat în calitate de pesrsoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”, respectiv ,,actele prin care se conservă, se mărește sau se micșorează activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moșii a Statului, închirierea unui imobil de către primar”.

Așadar, actul de gestiune reprezintă tot o manifestare de voință a unui organ administrativ competent, însă el tinde să creeze unui organism administrativ o situațiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat.

Contractul administrativ reprezintă un mod de activitate a administrației publice, concretizată în încheierea unor acte juridice bilaterale, în care una dintre părți este întotdeauna un organ al administrației publice.

Contractul administrativ poate fi definit ca reprezentând un acord de voință între o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin prestarea

unui serviciu public, efectuarea unor lucrări publice sau punerii în valoare a unui bun sau unor bunuri ce aparțin domeniului public sau privat al statului ori al autorităților administrative teritoriale, supus unui regim de putere publică.

Întrucât actul în discuție este o formă prin care administrația publică își realizează o parte din sarcinile sale, regimul juridic aplicabil contractelor administrative este, în principal, unul de drept public. Deoarece, printre clauzele contractuale se regăsesc și clauze negociate, el dobândește un regim mixt de drept public și de drept privat.

Având în vedere că administrația publică încheie contractul pentru realizarea unor sarcini ale interesului public, aceasta se situează ca și parte în contract pe o poziție privilegiată. Prerogativele de drept public conferite de această poziție se concretizează în posibilitatea de a impune clauze exorbitante, de a controla modul de executare a contractului și nu în ultimul rând de a dispune unilateral rezilierea lui. Voința administrației ca parte contractantă este subordonată realizării interesului general, de aceea după întocmirea caietului de sarcini, parte integrantă a contractului administrativ, administrația nu mai poate reveni sau negocia anumite clauze impuse prin acest caiet.

Contractelor administrative, spre doesebire de cele de drept privat li se aplică reguli mai tehnice întrucât administrația are limite de acțiune, fiind condiționată de dispozițiile legale și de satisfacerea interesului general, iar particularul este ținut de clauzele exorbitante impuse de administrație .

1.2.3. Faptele materiale și operațiunile tehnico-administrative.

Pe lângă acte juridice, la nivelul autorităților administrației publice întâlnim și fapte materiale, care deși nu reprezintă o concretizare a unei voințe juridice, pot fi producătoare de efecte juridice în temeiul legii.

Deși rezultatul concret al activității publice este identificat prin actele administrative, totuși ponderea activității autorităților publice este reprezentată de aceste fapte materiale, majoritatea personalului din administrație având ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operațiuni administrative.

În fond, prin aceste forme de activitate se asigură transpunerea în practică a actelor juridice ale autorităților administrației publice, cât și a legilor în baza cărora sunt emise actele respective sau se aduc la îndeplinire servicii publice, prin prestarea lor în limitele legilor ce le reglementează.

Faptele juridice materiale cuprind în categoria lor și evenimentele naturale și acțiunile omenești. Evenimentele sunt împrejurări care se produc independent de voința umană, dar care au ca finalitate efecte juridice ca urmare a prevederii lor prin lege. Cu titlu de exemplu, expunem situția prescrierii în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei, a sancțiunii contravenționale. În acest caz, trecerea timpul este un eveniment care înlătură răspunderea contravențională.

1.2.3.1. Clasificarea operațiunilor tehnico-administrative.

Formele de activitate a autorităților administrației publice, ce fac obiectul de studiu al acestui subcapitol, se delimitează în următoarele categorii:

Operațiuni tehnico-administrative. Acestea la rândul lor pot fi:

a.de putere;

b. de administrație, producătoare de efecte juridice sau neproducătoare de efecte juridice.

B. Operațiuni de realizare a serviciilor publice (în cele mai diverse domenii).

C. Operațiuni tehnico-productive (în domeniul economic și industrial).

Diferența dintre cele trei specii de operațiuni este relativă. O operațiune tehnico-productivă realizată într-un regim de putere reglementat de normele legale, se transformă într-o operațiune administrativă în sensul strict al termenului. Mai mult decât atât, unele activități desfășurate în cadrul unui organ al administrației publice (proiectarea, concepția) întrunesc trăsaturi specifice atât ale unor operații tehnico-administrative, cât și ale unor operații tehnico-productive.

1.2.3.2. Trăsături comune și trăsături specifice privind operațiunile și faptele materiale ale autorităților administrației publice.

Operațiunile și faptele materiale ale autorităților administrației publice se delimitează de actele juridice ale acestora prin trasături comune și trăsături specifice.

Ca trăsături comune se identifică următoarele:

– sunt activități materiale și nu manifestări exprese de voință care au puterea de a da naștere, a modifica sau de a stinge drepturi și obligații;

– intervin, de regulă, în legătură cu emiterea și executarea actelor juridice ale organelor administrației publice.

În legătură cu această categorie de trăsături este necesar să se precizeze, în primul rând, că nicio operațiune tehnico- administrativă sau tehnico-productivă, indiferent de forma practică ce o îmbrațișează (ex: proces verbal de constatare, aviz tehnic, curs universitar, proiect de decizie, pavarea unei străzi, realizarea unei expertize, dărâmarea unei clădiri, etc.), nu poate fi calificată ca act juridic, ci doar ca o condiție de valabilitate sau ca o operațiune de executare a unui asemenea act, efectuat de un organ al administrației publice.

În al doilea rând, trebuie întărită ideea că efectele juridice produse de operațiunile administrative, indiferent de tipul lor, nu se datorează voinței ce stă la baza realizării lor, ci voinței legii, care prevede posibilitatea sau necesitatea producerii acestora.

Trăsăturile specifice permit nu doar trasarea liniei de distincție între operațiunile administrative și actele juridice administrative, ci și diferențierea între diferitele categorii de operațiuni din acest domeniu.

Operațiunile tehnico-administrative se deosebesc de operațiunile tehnico-productive prin faptul că sunt operațiuni de administrație în sensul larg al termenului.

Trăsăturile specifice ale operațiunilor tehnico-administrative de putere  se identifică prin următoarele:

– sunt efectuate numai de organele administrației publice, spre deosebire de celelalte categorii de operațiuni tehnico-administrative, ce pot fi săvârșite de orice organ al statului;

– sunt singurele operațiuni care produc efecte juridice în toate etapele procesului administrativ;

– reprezintă o formă concretă de realizare a administrației publice;

– sunt reglementate, în principal, de dreptul administrativ.

Operațiunile de administrație interioară se diferențiază de cele tratate mai sus prin   faptul că nu sunt săvârșite în realizarea puterii publice. Și în situația în care au valoare de fapte juridice (ex: operațiuni de înregistrare, inventariere, avizare, expertizare), efectele juridice ce le însoțesc nu sunt de drept administrativ.

Operațiunile tehnico-productive sunt fapte prin care se produc bunurile industriale sau de alta natură, dar care nu concretizează un serviciu public.

1.2.3.3. Caz practic privind diferențierea actului administrativ de operațiunea tehnico administrativă.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, la data de 08.09.2010, reclamantul CONSILIUL JUDEȚEAN a chemat în judecată pârâtul -Instituția Prefectului, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea în parte a actului administrativ nr.10228/2010 și obligarea Instituției Prefectului să emită un alt act administrativ, în sensul că numărul de 141 posturi se referă exclusiv la numărul posturilor din cadrul serviciului de pază al Direcției Județene de Pază și Servicii.

În motivarea în fapt a acțiunii, arată că prin actul nr.10228 al Instituției Prefectului județului, a fost comunicat numărul maxim de posturi pentru aparatul de specialitate al consiliului județean și pentru instituțiile și serviciile de interes județean; acest act administrativ a fost transmis în conformitate cu prevederile art. III alin (8) și art. V din OUG nr.63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare.

Pentru Direcția Județeană de Pază și Servicii s-a prevăzut un număr de 141 total posturi, fără să se facă distincție între activitatea de pază și celelalte activități din cadrul direcției.

La data de 04.08.2010, prin adresa nr.10032 a formulat plângere prealabilă împotriva actului administrativ amintit mai sus, solicitând refacerea comunicării în sensul că numărul de 141 de posturi se referă exclusiv la numărul posturilor din cadrul serviciului de pază al direcției și nu la totalul posturilor din direcție.

Astfel, stabilirea numărului de posturi de pază se face în conformitate cu punctul 3 din anexa la OUG nr.63/2010 și ținând cont că în prezent serviciul de pază din cadrul direcției are 249 de posturi, acestea trebuie reduse la numărul de 141.

Direcția Județeană de Pază si Servicii are în domeniul de activitate și ca structură organizatorică și alte activități, nu doar aceea de pază, precum: vânzarea de locuințe, urmărirea contractelor pentru spațiile locative și cu altă destinație, servicii de servire.

Este evident că numărul de posturi pentru aceste activități se stabilește potrivit punctului 1 din anexa la O.U.G. nr.63/2010 și nu trebuie inclus în numărul de 141 posturi.

În data de 11.08.2010, prin adresa nr.11238, i-a fost comunicat răspunsul la plângerea prealabilă, prin care Instituția Prefectului județului își intitulează actul nr.10228/2010 ca fiind comunicare nicidecum act administrativ.

Reclamantul susține că adresa nr.10228/2010 este un act administrativ, fiind o manifestare unilaterală și expresă de voință a autorității publice emitente, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.

Pârâtul Instituția Prefectului a depus la dosar întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea acțiunii întemeiată pe dispozițiile Legii. 554/2004 privind contenciosul administrativ. A precizat că actul contestat reprezintă o simplă comunicare, nicidecum un act administrativ.

Tribunalul Dolj a respins acțiunea ca inadmisibilă.

În motivare a reținut că, actul a cărui anulare s-a cerut a fost emis în baza și în executarea Ordonanței de Urgență nr. 63/2010, de către o autoritate publică.

Potrivit art.III alin.8 din OUG 63/2010, în termen de 20 de zile de la publicarea ordinului comun al ministrului administrației și internelor și al ministrului finanțelor publice, prevăzut la alin. (11), în Monitorul Oficial al României, Partea I, prefectul comunică numărul maxim de posturi prevăzut la alin. (1) și (2), pe fiecare unitate/subdiviziune administrativ – teritorială.

În drept, potrivit art.1 din Legea 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente; Prin urmare, obiectul acțiunii în contencios administrativ îl constituie actul administrativ.

Față de aceste dispoziții, dând o calificare actului contestat, instanța a apreciat că acesta nu se încadrează în categoria actelor administrative, pentru că în conținutul său nu se regăsesc caracteristicile acestor acte, cum ar fi: manifestare de voință expresă, unilaterală, capacitatea de a da naștere, a modifica sau stinge raporturi juridice.

Ceea ce caracterizează actul contestat este scopul său, respectiv acela de a comunica destinatarului "numărul de posturi din aparatul de specialitate al consiliului județean, determinat potrivit anexei parte integrantă din prezenta ordonanță de urgență" (art.III alin.1 din OUG 63/2010).

Concluzia se impune deoarece prin ea însăși, comunicarea respectivă nu este o manifestare proprie de voință a emitentului, de natură a produce efecte juridice față de Consiliul Județean. În acest sens este evident că numărul de posturi din aparatul de specialitate al consiliului județean (modul de calcul) este stabilit prin anexa la OUG 63/2010 iar nu prin actul contestat;

Pe de altă parte, pentru ca actul emis de o autoritate publică să fie un act administrativ, este necesar ca el să producă efecte, adică să dea naștere la drepturi și obligații între părți, ceea ce nu este cazul în speță. Pârâtei nu i s-a conferit prerogativa stabilirii numărului de posturi, ci doar atribuția de a comunica numărul de posturi stabilit de actul normativ.

În concluzie, instanța a apreciat că actul contestat este o simplă operațiune administrativă de comunicare, ce are drept scop transmiterea unor informații. Față de această calificare, s-a apreciat că acțiunea în anularea actului, întemeiată pe dispozițiile Legii 554/2004 privind contenciosul administrativ, apare ca inadmisibilă, urmând a fi respinsă în consecință.

CAPITOLUL II. CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

2.1. Noțiunea, necesitatea și importanța controlului.

2.1.1. Semnificația activității de control în administrația publică

Este unanim cunoscut că exercitarea unei activități de control este necesară în toate domeniile vieții politice, economice și sociale.

Cu toate acestea, controlul dă naștere unor tensiuni și chiar resentimente ale celui controlat față de cel care controlează. El creează astfel, pentru cel controlat o stare de disconfort care este determinată nu de actul de control în sine, ci de modul în care acesta este conceput și exercitat. De cele mai multe ori, cel care efectuează controlul se comportă ca și cum finalitatea activității sale trebuie să se identifice cu descoperirea unor greșeli, constatarea încălcării unei norme legale și sancționarea acestora. Dacă nu există una din urmările enumerate, fie trebuie inventate, fie trebuie căutate cu o sârguință demnă de o cauză mai nobilă, încât până la urmă trebuie descoperite.

Din această modalitate de abordare rezultă o denaturare, o deformare a rolului și semnificației controlului în practica administrativă.

Este evident că o asemenea abordare este de neacceptat din punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept, în care pârghiile de control trebuie să reprezinte modalități prin care să se constate modul de executare a unor activități, de transpunere în practică a unor acte normative, rezultatele aplicării actului decizional, pozitive și negative, în egală măsură. În funcție de cele constatate trebuie realizată o analiză obiectivă prin care să se evidențieze măsurile necesare pentru îmbunătățirea activității celui controlat.

Controlul nu trebuie să reprezinte astfel un instrument de presiune și tensiune, ci un barometru care indică modul în care acționează cel chemat să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă.

Lato sensu, noțiunea de control evocă o activitate de verificare a conformității unei anumite activități cu anumite valori, de regulă cele reglementate de normele de drept. Termenul în cauză, își are fundamentul în franțuzescul ,,contre rolle” care a fost utilizat mai întâi în activitatea contabilă, ca instrument de verificare a rolului fiscal. Ulterior, semnificația s-a extins, în sensul de activitate de verificare a unor rezultate în orice domeniu. Pentru domeniul dreptului administrativ, obiectul controlului este reprezentat de activitatea administrației publice.

2.1.2. Fundamente constituționale ale controlului exercitat asupra administrației publice.

În art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție este consacrat principiul ,,egalității tuturor în fața legii și autorităților publice, fără privilegii și discriminări”, și acela potrivit cu care ,,nimeni nu este mai presus de lege”.

Art.1 alin. (5) din același act normativ stabilește ca și îndatorire fundamentală pentru fiecare cetățean, pentru fiecare subiect de drept public sau privat ,,respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor”.

Legea fundamentală a țării, în afara acestor două dispoziții citate, care duc implicit la ideea de control, conține și alte prevederi care consacră în mod expres diferite forme de control exercitat asupra administrației publice.

Astfel, art. 92 alin. (2) și (3) supune activitatea președintelui privind luarea unor măsuri în cazul vreunei amenințări armate sub aprobarea Parlamentului.

Art. 95 si art. 96 reglementează răspunderea penală și politică a Președintelui României, rezultând ideea de control din partea organului legislativ al țării.

Art.100 consacră un control indirect al Parlamentului asupra activității
Președintelui în domeniul decretelor pe care le emite și care potrivit legii sunt contrasemnate de către Primul-Ministru. Acesta din urmă, alături de Guvern, răspunde în fața organului legislativ pentru activitățile desfășurate, inclusiv pentru decretele Președintelui contrasemnate.

Art.111, art.112, art. 113 și art. 114 stabilesc formele concrete și directe de exercitare a controlului parlamentar, respectiv sistemul interpelărilor și al întrebărilor, moțiunea de cenzură și procedura angajării răspunderii Guvernului.

Art. 116 stabilește organizarea ministerelor în subrodinea Guvernului, ceea ce implică în baza principiului subordonării ierarhice, dreptul superiorului de a controla activitatea organului subordonat.

Formele de control reglementate în Constituție prin art. 92-116, enumerate mai sus, sunt calificate în doctrina de specialitate ca fiind ,,forme de control necontencios exercitat asupra administrației centrale”.

Formele de control contencios asupra administrației publice fie centrale, fie locale sunt reglementate de art. 52 și art. 126 alin.(6) din Legea fundamentală care consacră dreptul de control al instanțelor judecătorești asupra actelor administrative emise de autoritățile publice.

O formă de control contencios asupra activității administrației publice locale este consacrată în art.123 alin. (5) din Constituție care stabilește dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca în contenciosul administrativ actele emise de Consiliu Local, Consiliul Județean și de Primar.

Ca formă de control necontencios exercitat asupra administrației publice locale, Constituția României consacră în art. 111 alin. (1) controlul parlamentar asupra întregii administrației publie, deci implicit și așupra celei locale.

2.1.3. Necesitatea și importanța controlului administrației publice.

Controlul reprezintă un important element al actului de conducere socială care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia – economică politică, administrativă, etc.

Necesitatea controlului asupra administrației publice își are originea în faptul că realizarea competenței unui organ al administrației publice presupune, ca esență, transpunerea în practică a dispozițiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse sercivii publice, însă numai în limitele îngăduite de lege, ceea ce subliniază imperativul funcționării administrației publice în spiritul exigențelor principiului legalității.

Controlul este necesar întrucât el presupune observarea, constatarea sau stabilirea situației de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea și înlăturarea fenomenelor nefavorabile și sesizarea organelor competente a dispune eventualele măsuri. Prin acesta se urmărește surprinderea cauzelor care generează încălcari ale legii și propune totodată măsuri de îmbunătățire a activității controlate.

Controlul exercitat asupra activității administrației publice este foarte important, deoarece prin intermediul acesteia sunt descoperite ilegalitățile și deficiențele în activitatea controlată, fapt care permite organelor competente să inițieze procedurile necesare în vederea eliminării respectivelor constatări nefavorabile, și adoptarea de măsuri care duc la îmbunătățirea activității ce a fost verificată.

În doctrina de specialitate, rolul controlului este stabilit ca fiind un mijloc de prevenire a erorilor în aplicarea deciziilor, de a le înlătura când acestea există, de a asigura îmbunătățirea permanentă a activității, pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.

2.2. Elementele componente ale controlului.

Controlul, indiferent de forma sa cuprinde trei elemente principale și anume: o bază de referință, un obiect și operatiunile de control propriu-zise .

2.2.1. Baza de referință a controlului

Baza de referință a controlului este formată din acele  aspecte care trebuie urmărite în cea de a doua componentă a controlului, respectiv obiectul acestuia din urmă. Baza de referință poate fi mai amplă sau mai restrânsă, dupa cum se referă la un număr mai mare sau mai mic de elemente pe care le cuprinde activitatea autorităților administrației publice.

Astfel, în structura bazei de referință a controlului pot fi incluse obiectivele pe care trebuie să le îndeplinească diferitele autorități ale administrației publice.

În prima componentă a controlului se regăsesc și elementele referitoare la mijloacele utilizate pentru atingerea obiectivelor propuse. Pentru aceasta, există în componență elemente de apreciere cu privire la folosirea resurselor umane ale organului controlat, sau elemente de apreciere referitoare la utilizarea mijloacelor materiale și a celor financiare de care dispun autoritățile administrației publice.

Baza de referință a controlului cuprinde și elemente ce privesc procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse, apreciate din punctul de vedere al legalității lor. Astfel, în legătură cu acest aspect se regăsesc ca și elemente reglementări prohibitive, sau imperative la care sunt supuse activitățile autorităților administratiei publice. De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate și din punct de vedere a oportunității, a rentabilității sau a eficienței lor.

Nu în ultimul rând, în baza de referință pot intra și elemente referitoare la calitatea activității desfășurate de organul administrației publice supus controlului. Calitatea este apreciată prin intermediul criteriilor care vizează eficiența serviciului, operativitatea, funcționalitatea, rentabilitatea, oportunitatea, etc.

2.2.2.Obiectul controlului 

Activitatea autorităților administratiei publice se aduce la îndeplinire cu ajutorul personalului, cu utilizarea unor mijloace materiale și financiare, și prin întrebuințarea unor operațiuni administrative sau a unor acte juridice. Prin urmare, ansamblu de mijloace umane, materiale, financiare, precum și proiectele folosite de organele administrației publice pot forma obiect al controlului.

Mijloacele materiale și financiare sunt controlate sub aspectul existenței lor și sub aspectul modului în care sunt întrebuințate. Resursele umane fac obiectul controlului, prin care se analizează diferitele însușiri pe care trebuie să le dețină pentru a putea fi folosite în activitatea autorităților administrației publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei administrații.

2.2.3. Operațiunile de control administrativ.

Operațiunile de control administrativ urmăresc să stabilească o identitate între obiectivul controlat și elementele cuprinse în baza de referință. Controlul ce se exercită se finalizează cu un rezultat pozitiv dacă se realizează cerințelor din baza de referință.

Aceste operațiuni pot fi simple sau complexe, dupa cum elementele din baza de referință sunt supuse unei aprecieri mai ample sau mai puțin ample din partea autorului controlului.

O operațiune simplă este redată de controlul de materialitate a unor bunuri aflate în gestiunea unor autorități ale administrției publice, întrucât ea presupune doar constatarea existenței acestor bunuri.

Mult mai complexe sunt operațiunile de control al legalității diferitelor acte pe care le fac autoritățile administrației publice. Acestea sunt mai dificile, întrucât presupun o bună cunoaștere atat a normelor legale referitoare la activitatea controlată, cât și a particularităților pe care le prezintă diferitele situații de fapt în domeniile în care se acționează. Astfel apare necesitatea specializării activității de control prin jurisdicții administrative.

O amplă complexitate o prezintă și operațiunile de control al oportunității activității organelor administrației publice. Caracterul complex este oferit de cauze destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficiența, funcționalitatea, operativitatea, finalitatea, ș.a, care necesită cunoștințe tehnice de specialitate. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată.

2.3. Modalitățile de control.

În doctrina administrativă au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administrației publice.

După natura autorității publice pe care îl exercită se distinge: controlul parlamentar, controlul exercitat de autorități ale administrației publice și controlul exerciatat de autorități judecătorești.

După regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instanțele judecătorești și de Curtea Constituțională) și un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritățile supraordonate ierarhic și de Avocatul Poporului ).

După efectele pe care le determină, se distinge un control ce atrage atenționări și sancționări ale autorităților administrației publice și funcționarilor acestora, însoțite de anularea actelor și un control ce atrage numai atenționări și sancționări.

Unii autori clasifică controlul, în funcție de puterile statului care îl exercită, în următoarele forme:

– un control politic, exercitat de către autoritățile legislative, fie direct, fie indirect, prin intermediul controlului asupra Guvernului;

– un control jurisdicțional, ce constă în încredințarea unui organ independent de puterea politică și de administrație, a puterii de a tranșa definitiv diferendele intervenite în funcționarea mașinii administrative;

– controlul puterii executive care prezintă un rol deosebit de important, atât din perspectiva relațiilor cu administrația publică, a cărei conducere o exercită, cât și din punct de vedere al consistenței mijloacelor de intervenție a autorității publice executive, corelativ atributului acesteia de conducător și implicit de regulator, al administrației publice.

CAPITOLUL III. FORMELE CONTROLULUI

3.1. Controlul parlamentar

În ce privește fundamentul controlului parlamentar, în doctrina actuală s-a susținut că Parlamentul trebuie să supravegheze modul în care se realizează conducerea treburilor statului, pentru ca aceasta să se mențină pe linia care corespunde cel mai mult aspirațiilor întregii colectivități naționale, forța adunării legiuitoare constând în puterea de a supraveghea în ansamblul său, acțiunea politică și administrativă a executivului, și chiar de a o întrerupe atunci când ea nu mai corespunde dezideratelor națiunii.

Cu privire la această formă de control, regimul constituțional românesc consacră două modalități ale acestuia și anume:

– un control parlamentar tradițional;

– un control parlamentar modern.

3.1.1. Controlul parlamentar tradițional.

Această formă de control se concretizează în obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informații și documente Parlamentului potrivit art. 111 din Constituție, în adresarea Guvernului de întrebări, interpelări și moțiuni simple, în baza art. 112 din Constituție, în dezabaterea rapoartelor și declarațiilor primului-ministru, potrivit art. 107 alin. (1) din Constituție.

Controlul exercitat de Parlament în baza art.111 din Legea fundamentală a României este calificat ca fiind un control atotcuprinzător întrucât el poartă asupra tuturor actelor și faptelor săvârșite pe toată durata mandatului unui Guvern. Este și un control preponderent politic, având origini chiar în sistemul democratic instituit în România, în virtutea căruia exercitarea suveranității naționale se face prin organele sale reprezentative și prin referendum.

3.1.1.1. Informarea Parlamentului

Informațiile solicitate de Parlament nu pot depăși sfera activităților guvernamentale și a administrației publice. Obligația de informare există numai dacă solicitarea provine de la Președinții Camerelor sau comisiilor parlamentare prin intermediul președinților acestora, și nu din partea unui parlamentar.

O altă chestiune importantă cu privire la această modalitate de control, o reprezintă limitele cererii formulate de organul legislativ. Astfel, ea poate avea ca obiect doar situațiile ce țin de natura controlului parlamentar și nu de interese personale ale parlamentarilor, nefiind vorba de un atribut personal al acestora.

Astfel, o cerere privitoare la furnizarea de informații și documente făcute de președinții Camerelor sau ai comisiilor parlamentare fără dezbateri în plenul acestor organisme este considerată nulă de drept.

Privitor la obligația de informare din partea autorităților administrației publice locale, aceasta nu se realizează direct către Parlament, întrucât la baza funcționării acestor autorități se află principiul autonimiei locale și cel al descentralizării administrative. Exercitarea atribuțiilor acestor entități se supune numai tutelei administrative, adică controlului de legalitate realizat de prefect, în calitate de reprezentant al administrației centrale în teritoriu. Pentru acest motiv, cererile adresate de senatori sau deputați în mod direct și în afara instituționalizării controlului parlamentar autorităților administrației publice locale sunt nule și neavenite.

O limită adusă controlului tradițional exerciat de Parlament prin modalitatea informării o reprezintă și obiectul acesteia care poate viza doar informațiile și documentele care pot fi publice, în conformitate cu dispozițiile art.31 din Constituție, care conferă dreptul oricărei persoane de a avea acces la orice informație de inters public.

3.1.1.2. Întrebări, interpelări și moțiuni simple.

Art. 112 din Constituție stabilește că: (1) Guvernul și fiecare dintre membrii săi au obligația să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori, în condițiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului.

(2) Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări.

Scopul textului citat este acela de a marca o distincție între întrebare și interpelare, lăsând să se înțeleagă că interpelarea se referă la strategii politice, putând conduce la dezbateri parlamentare, dezbateri care nu sunt necesare în cazul întrebărilor.

Regulamentele Camerelor Parlamentului înțeleg prin întrebare o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul și celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Camerei actele și informațiile solicitate, sau după caz, dacă au intenția de a adopta o hotărâre într-o anumită problemă. Prin interpelare se înțelege o cerere adresată Guvernului având ca obiect soliciatarea de explicații asupra politicii sale în probleme importante referitoare la activitatea internă și externă.

Moțiunea simplă este o practică parlamentară, uzitată constant de opoziție, ca mijloc democratic de ,,luptă”, inițiată numai de deputați sau de senatori, finalizată printr-un vot.

3.1.1.3.Moțiunea de cenzură.

Potrivit art. 109 alin. (1) din Constituție Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia.

Regimul constituțional românesc nu admite promovarea unei moțiuni individuale de cenzură prin care să se pună capăt exercitării funcției de un anumit membru al Guvernului. În aceste condiții, actele întocmite și faptele săvârșite de un membru al Guvernului se pot imputa întregii echipe guvernamentale, dacă prim-ministrul nu propune Președintelui României revocarea acelui membru, putând fi declanșată o moțiune de cenzură.

Moțiunea de cenzură este procedura prin care Parlamentul retrage încrederea acordată Guvernului la învestitură.

Potrivit art. 113 din Constituție (1) Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor.

(2) Moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor și se comunică Guvernului la data depunerii.

(3) Moțiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere.

(4) Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea potrivit articolului 114.

Din analiza acestor dispoziții constituționale rezultă că moțiunea de cenzură cuprinde trei momente esențiale: inițierea, dezbaterea și supunerea la vot a acesteia.

Moțiunea de cenzură urmărește angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, în vederea demiterii sale. În condițiile în care această procedură își produce efectul, ea reprezintă atât o componentă a funcției de numire cât și o componentă a funcției de control, exercitate de Parlament.

Moțiunea de cenzură se adoptă cu votul majorității parlamentarilor, prin vot secret cu bile. Dacă ea este admisă, se ia act de această soluție printr-o hotărâre a Parlamentului, semnată de Președinții celor două Camere, care se înaintează Președintelui României în vederea declanșării procedurii de constituire a unui nou Guvern. Dacă moțiunea este respinsă, cei care au inițiat-o nu mai pot depune o alta în aceeași sesiune, excepție făcând ipoteza angajării răspunderii Guvernului.

3.1.2. Controlul parlamentar modern.

Această modalitate de control este realizată prin intermediul unor autorități publice care depind de Parlament, cum sunt: Avocatul Poporului și Curtea de Conturi.

În ceea ce îl privește pe Avocatul Poporului, prevederile constituționale plasează instituția sub controlul Parlamentului, căruia trebuie să îi prezinte periodic rapoarte asupra activității desfășurate, exercitându-se astfel un control indirect al Parlamentului asupra activității autorităților publice care fac obiectul raportului.

Acest tip de control este unul posterior, întrucât intervine asupra unei activități care s-a desfășurat deja, organul legiuitor neavând competența de a se substitui în exercitarea funcției și competențelor celui controlat și nici nu implică o dependență ierarhică a acestuia.

Curtea de Conturi este un organ de control financiar care își exercită atribuțiile în mod independent și în conformitate cu prevederile constituționale și ale celorlalte legi ale statului. Acest organ decide în mod autonom aupra programului său de control. Controalele Curții de Conturi se inițiază din oficiu și nu pot fi oprite decât de Parlament dar numai în cazul depășirii competențelor stabilite de lege. Astfel, ca și în cazul instituției analizate mai sus, Parlamentul realizează prin Curtea de Conturi un control indirect.

3.2. Controlul necontencios (administrativ).

Controlul administrativ reprezintă controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei sale activități.

Prin intermediul acestui control, activitatea organelor administrației publice se autoreglează, fie prin controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutelă administrativă exercitat de Guvern prin prefect, asupra activității autorităților administrației publice locale.

În funcție de locul pe care îl ocupă organul de control față de organul controlat, identificăm:

– un control administrativ intern;

– un control administrativ extern.

3.2.1. Controlul administrativ intern.

Controlul intern este realizat ca o componentă a activității de conducere a organelor administrației publice de către organele colegiale sau unipersonale care au competența conducerii în cadrul fiecărui organ al administrației publice.

El constă în verificarea subdiviziunilor administrative și a funcționarilor unei instituții administrative de către funcționarii superiori sau cu un drept special de control în cadrul aceleași instituții administrative și luarea măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea deficiențelor și prevenirea lor.

Astfel, controlul intern este o formă a controlului administrativ, cu caracter permanent, care se regăsește în mod obligatoriu la nivelul fiecărei structuri, organ sau autoritate administrativă, ca parte component ă a activității de conducere a acestora.

Controlul intern presupune existența a două subiecte: cel care controlează (subiectul activ) și cel controlat (subiect pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice, caz în care se numește recurs grațios.

Organizarea administrativă internă fiind fundamentată pe principiul ierarhiei, se nasc raporturi de subordonare între funcționarii administrativi. Un astfel de control cuprinde, de regulă, verificarea eficienței, legalității, legitimității și verificarea oportunității de către funcționarii ierarhic superiori.

În urma controlului administrativ intern, autorul acestuia poate dispune măsuri pentru sancționarea disciplinară a celor care se fac vinovați de anumite iregularități sau să sesizeze autoritatea disciplinară competentă în vederea aplicării unor sancțiuni disciplinare celor ce au săvârșit abateri. În funcție de cele constatate ca urmare a exercitării controlului se pot declanșa procedurile legale pentru angajarea răspunderii materiale sau după caz a răspunderii penale a persoanelor ce au săvârșit asemenea fapte.

De asemenea, subiectul activ al controlului, poate impune refacerea actului sau a operațiunii pe care le consideră neconforme cu elementele bazei de referință, legalitatea sau oportunitatea acțiunii, același autor având competența de a anula respectivele acte juridice.

3.2.2. Controlul administrativ extern.

Controlul administrativ extern, poate fi la rândul său:

– un control ierarhic;

– un control de tutelă administrativă;

– un control specializat.

3.2.2.1. Controlul administrativ ierarhic.

Acest tip de control se exercită de autoritățile ierarhic superioare asupra celor inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este enevoie, fără a fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege.

Un astfel de control nu este incident în cazul autorităților administrației publice locale, acestea fiind organizate și funcționând în baza Constituției și legislației în vigoare în această materie pe baza autonomiei locale, efect al decentralizării administrative.

Raportat la amplitudinea și diversitatea controlului administrativ ierarhic, această formă de control reprezintă o activitate extrem de complexă, fiind vizate atât respectarea dispozițiilor legale în vigoare cât și oportunitatea actelor juridice și operațiunilor materiale ale organului subordonat.

Obiectul acestui control, care poate fi anterior, concomitant sau posterior, îl constituie întreaga activitate a organelor subordonate, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. Mai mult decât atât, un astfel de control poate viza și mijloacele umane, materiale și financiare de care dispun organele administrației publice controlate. Exercitarea controlului ierarhic, nu presupune numai existența unui drept al organelor ierarhic superioare de a controla activitatea organelor subordonate sub toate aspectele, ci și obligația juridică de a realiza în mod constant o astfel de activitate.

Controlul administrativ ierarhic poate fi efectuat din oficiu, gen de control care reprezintă un element component al activității de conducere exercitată de superior asupra activității inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, caz în care se numește recurs ierarhic.

3.2.2.2. Controlul de tutelă administrativă.

Controlul de tutelă administrativă reprezintă instituirea unui control general al Guvernului asupra organizării și funcționării administrației publice locale, care își găsește rațiunea în necesitatea existenței unei legături organice între autonomia locală și lege, respectiv între interesele locale- comunale, orășenești și județene și interesele naționale, exprimate prin lege.

Întrucât unitățile administrativ- teritoriale funcționează în baza principiului autonomiei locale, între aceste persoane juridice de drept public și stat nu există raporturi de subordonare ci doar raporturi de colaborare sau conlucrare. În sprijinul acestei afirmații stau prevederile art. 132 alin. (2) din Legea 215/2001 privind administrația publică locală, care stabilesc că între prefecți, ca autorități de tutelă, pe de o parte și consiliile locale, consiliile județene și primari, pe de altă parte nu există raporturi de subordonare.

Rezultă că prin lipsa unor raporturi de subordonare între autoritățile administrației publice locale și alte organe, acestea nu fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statului. Lipsa acestor raporturi nu echivalează cu lipsa oricăror relații cu organele centrale ale statului, acestea realizându-se prin intermediul controlului administrativ, atât cu privire la actele juridice cât și cu privire la activitatea funcționarilor publici.

Un asemenea control al actelor administrației publice locale nu poate fi conceput decât ca un control de legalitate, al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformității acestor acte administrative cu conținutul legii și al altor acte normative, implicând deci doar dreptul subiectului activ al controlului de a aprecia doar legalitatea nu și oportunitatea.

Tutela administrativă poate fi definită ca fiind dreptul autorității tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităților descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate. Esența tutelei administrative constă în faptul că actul administrației publice supus tutelei nu este complet până nu are aprobarea autorității tutelare.

3.2.2.3. Controlul administrativ specializat.

Controlul administrativ extern specializat este controlul de legalitate exercitat de unele

autorități publice, cu o anumită competență, la autoritățile publice care au alte competențe, indiferent de subordonarea lor și vizează anumite segmente ale activității administrației publice (de ex. finanțe publice, protecția muncii, starea civilă, protecția mediului etc.). El se exercită prin unele autorități ale administrației publice (de ex. Ministerul Administrației și Internelor, prefecți etc.), de unele organe specializate ale administrației publice (de ex. Inspecția muncii), de demnitari (președinții consiliilor județene, primari) sau de către funcționari publici cu atribuții de control.

Această formă de control trebuie să fie prevăzută, în mod expres, de lege, prin care se stabilesc cadrul și limitele de exercitare.

Structurile administrative de control specializat poartă, în general numele de inspecții, cum sunt :

– inspecția sanitară de stat;

– inspecția muncii;

– inspecția de stat în construcții;

– inspectoratul de poliție sanitară etc.

Autoritatea centrală pentru protecția mediului îndeplinește, prin aparat specializat, atribuțiile privind supravegherea mediului, prevenirea și sancționarea contravențiilor, precum și sesizarea organelor de urmărire penală în cazul infracțiunilor săvârșite în acest domeniu, ca urmare a activității desfășurate de persoanele fizice și juridice pe teritoriul țării.

Un loc important în cadrul controlului administrativ specializat îl ocupă controlul financiar. Acesta este necesar în toate etapele ce însoțesc resursele financiare publice, respectiv formarea, administrarea și utilizarea lor. Acest control se concretizează și în constatarea unor erori sau abuzuri și se prezintă ca un instrument important pentru a îndruma, orienta și cerceta acțiunea diverselor structuri, în vederea asigurării legalității acestora.

Nu mai puțin importante sunt formele de control specializate exercitate de către Direcția Generală a Vămilor sau de către Curtea de Conturi.

3.2.3. Alte forme ale controlului administrativ necontencios.

Așa cum am precizat în cele expuse mai sus, controlul exercitat la cererea unei persoane fizice sau juridice poartă denumirea de recurs administrativ.

În dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective și intereselor legitime în urma unor vătămări produse de autorități ale administrației publice.

În funcție de autoritatea administrativă căreia i se adresează, recursul administrativ poate fi: un recurs grațios sau un recurs ierarhic.

3.2.3.1. Recursul grațios.

Recursul grațios este sesizarea pe care o adresează autorității emitente, oricine se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, care determină din partea autorității emitente exercitarea unui control de legalitate asupra actelor administrative de autoritatea pe care le-a emis.

Fără a se face diferență dacă un astfel de recurs este sau nu prevăzut de lege, persoana vătămată într-un drept al său se poate adresa autorității emitente cu o cerere -recurs gratis- prin care aduce argumente ori probe din care să rezulte că actul administrativ adoptat sau emis este ilegal și că îl vatămă într-un drept al său recunoscut de lege.

Reclamația adresată organului emitent trebuie înregistrată în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat.

Acest recurs are ca temei dreptul autorităților administrației publice de a reveni și de a retracta actele administrative, dacă acestea au fost întocmite cu încălcarea dispozițiilor legale sau dacă nu mai corespund intereselor sociale.

3.2.3.2. Recursul ierarhic.

Recursul ierarhic este reclamația sau plângerea adresată de un particular organului ierarhic superior al autorității administrative care a adoptat sau emis actul ori care trebuia să emită un act administrativ și nu l-a emis, prin care se urmărește determinarea autorității emitente să modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestație.

 Acest tip de control se caracterizează prin două elemente și anume:

– se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea;

– din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizează decât actele emise de organele administrative care au organe ierarhic superioare;

În prezent, prin instituirea principiului autonomiei locale și al descentralizării serviciilor publice, aplicarea acestei forme de control s-a restrâns considerabil, întrucât autoritățile administrației publice locale fiind autonome, nu au organe ierarhic superioare. Astfel, cu privire la actele lor nu se poate exercita controlul și recursul administrativ ierarhic.

            Altă trăsătură a acestei forme de recurs vizează pretențiile recurentului. Astfel, acesta poate cere anularea actului respectiv precum și obligarea autorității emitente să emită sau să modifice un anumit act. În baza dreptului organului ierarhic superior de a da instrucțiuni cu caracter obligatoriu organului său inferior, el poate dispune acestuia să restabilească ordinea de legalitate care apreciază că a fost încălcată, impunandu-i astfel să modifice sau să anuleze actul atacat.

Recursul ierarhic poate fi efectuat concomitent sau la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul grațios, ori după momentul în care s-a primit răspunsul nefavorabil din partea emitentului actului atacat.

           Recursul în discuție, spre deosebire de cel grațios nu trebuie introdus într-un termen determinat de lege. El poate fi introdus oricând în termenul de prescripție, care în actuala lege a contenciosului administrativ este de 1 an.

Introducerea recursului ierarhic, chiar dacă este facultativă, are ca efect investirea superiorului ierarhic cu soluționarea lui, iar pentru particular interdicția sesizării instanței. Odată ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanței este întrerupt.

3.3. Controlul contencios administrativ (judecătoresc).

3.3.1. Noțiune

Termenul de contencios provine din latinescul ,,contendo, contendere” , ce semnifică o înfruntare prin luptă. Este vorba de o luptă în sens metaforic, o luptă a unor interese contrare, dintre două părți din care una va ieși învingătoare. Înțelegerea noțiunii de contencios administrativ trebuie să pornească de la ideea că funcționarea celor trei puteri în stat presupune nu doar separarea lor ci și o colaborare și un control reciproc, în vederea realizării unui echilibru necesar bunei funcționări a statului. Asupra activității puterii executive se exercită atât un control parlamentar, de natură necontencioasă, tip de control analizat mai sus, cât și un control din partea autorității judecătorești, care privește legalitatea actelor administrative.

Prin intermediul controlului judecătoresc se urmărește asigurarea aplicării corecte a legii de către autoritățile administrației publice, condiție determinantă a existenței și întăririi statului de drept.

În sens larg, sintagma de contencios administrativ evocă ansamblul litigiilor care apar între autoritățile administrației publice și particularii care se consideră lezați în drepturile sau în interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acestor autorități publice.

Unii autori, definesc noțiunea în discuție ca fiind ansamblul de reguli aplicabile soluționării jurisdicționale a problemelor ridicate de activitatea administrativă.

3.3.2. Sisteme de soluționare a litigiilor dintre autoritățile publice și cetățeni.

Soluționarea litigiilor existente între administrația publică și cei administrați nu a fost întotdeauna de competența instanțelor judecătorești. În prezent, la nivel internațional există mai multe proceduri și autorități competente să soluționeze asemenea litigii. Astfel, au existat trei mari sisteme de rezolvare a conflictelor ce se ivesc între administrație și particulari:

Sistemul administratorului judecător, existent în Franța în care organe din sânul administrației înseși erau numite pentru soluționarea unor astfel de litigii;

Sistemul francez, al instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative, în fruntea cărora se află Consiliul de Stat, ca instanță supremă administrativă;

Sistemul anglo-saxon, în care litigiile de această categorie se rezolvă de instanțele de drept comun.

3.3.3. Reglementare în dreptul intern.

Fundamentul constituțional al instituției contenciosului administrativ se regăsește, în principal, în art. 52 din Legea fundamentală a țării, articol privitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.

Alături de acesta, analiza instituției presupune enumerarea și a altor dispoziții constituționale precum art. 21 referitor la accesul liber la justiție; art. 73 alin. (3) lit. k, privitor la caracterul de lege organică al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuția prefectului de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, actele autorităților publice locale.

Pe lângă dispozițiile constituționale, instituția contenciosului administrativ își găsește reglementarea în Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ.

3.3.4. Trăsăturile contenciosului administrativ în baza Legii nr. 554/2004 și a Constituției.

3.3.4.1. Obiectul litigiilor de contencios administrativ.

Prin Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, raportată la Constituție, se instituie un control direct pe cale de acțiune judiciară, atât asupra actului administrativ propriu-zis cât și asupra actului administrativ asimilat.

Referitor la actele administrative ce pot face obiectul contenciosului administrativ, legea cadru stabilește în art. 2 alin (1) lit. c că acestea pot fi atât acte administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, cât și acte administrative bi sau multilaterale, respectiv contracte administrative, care privesc punerea în valoare a unui bun proprietate publică, executarea lucrărilor de inters public, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achiziții publice.

Prin legea contenciosului administrativ, în acord cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție se recunoaște posibilitatea de a se ataca la instanțele de contencios administrativ și ordonanțele de Guvern.

3.3.4.2. Calitatea părților în litigiu.

În litigiile de contencios administrativ, vor avea calitatea de pârâte autoritățile publice emitente ale actelor atacate (art. 52).

În ceea ce privește calitatea de reclamant, art. 1 din Legea nr.554/2004 face referire la orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim. Alături de aceste persoane, au calitate procesuală activă, și următoarele categorii:

un terț în raport cu actul administrativ atacat, în conformitate cu art. 1 alin. (2) care prevede că: ,,se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.

Avocatul Poporului, ,,ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție”.

Ministerul Public, este și el competent să sesizeze instanța de contencios administrativ, atunci cînd, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere.

 Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal, care poate solicita instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în cadrul controlului de tutelă administrativă, poate ataca actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația referitoare la funcționarii publici, în condițiile Legii nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici.

Subiectele de drept public, pot sesiza instanța dacă se consideră vătămate într-un drept sau, după caz, când s-a adus atingere unui interes legitim.

3.3.4.3. Tipul de contencios instituit prin Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 – un contencios de plină jurisdicție.

Contenciosul de plină jurisdicție are ca specific faptul că puterile judecătorului sunt mai largi și decizia sa nu se limitează doar la pronunțarea anulării unui act ilegal ci poate impune și luarea altor măsuri, cum ar fi: recunoașteri de drepturi subiective, reintegrări, restituiri, despăgubiri și chiar reformarea unui act sau a unei decizii administrative. Cu alte cuvinte puterile judecătorului sunt cât mai depline.

3.3.4.4. Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile.

Plângerea prealabilă, sub forma recursurilor administrative, semnifică o posibilitate a subiectului vătămat de a se adresa administrației care i-a produs vătămarea sau celei superioare în vederea obținerii unei revizuiri a atitudinii cauzatoare de vătămare. Astfel, art 2 alin. (1) lit. j. din legea-cadru definește această noțiune ca fiind cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.

3.3.4.5. Dublul grad de jurisdicție.

A cincea trăsătură a contenciosului administrativ o reprezintă dublul grad de jurisdicție, fondul și recursul, care se judecă în cadrul secțiilor speciale de contencios administrativ, existente la nivelul tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Competența materială a instanțelor judecătorești este stabilită prin art. 10 din Legea nr.554/2004, astfel:

tribunalele judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei;

Curțile de apel judecă:

– în primă instanță, procesele și cererile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 lei;

– ca instanțe de recurs, recursurile împotriva sentințelor pronunțate de tribunale în materia contenciosului administrativ;

c) Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva sentințelor pronunțate, în primă instanță de Curțile de apel.

3.3.4.6. Posibilitatea introducerii acțiunii și împotriva persoanei care are legătură cu actul atacat.

Reglementarea în materie permite intentarea acțiunii în justiție și împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actelor, ori după caz care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, însă numai în situația în care se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, sau despăgubiri pentru întârziere.

Funcționarul public care a contribuit la procedurile mai sus enumrate referitoare la actele administrative poate avea calitatea de pârât în litigiile în care cererea de despăgubiri se introduce odată cu cererea de anulare sau de obligare la emiterea actului. Însă dacă acțiunea are ca obiect exclusiv anularea actului sau obligarea la emiterea actului, fără a se solicita despăgubiri, poate fi introdusă în cauză ca și persoană cu calitate procesuală pasivă doar autoritatea publică.

3.3.5. Formele contenciosului administrativ.

După caracterul dreptului care este valorificat prin acțiunea promovată se face distincție între contenciosul administrativ subiectiv și contenciosul administrativ obiectiv. 3.3.5.1. Contenciosul administrativ subiectiv.

Există un astfel de contencios atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective. El este declanșat la sesizarea persoanei interesate, iar în cadrul lui judecătorul este investit să constate existența și întinderea unor drepturi subiective al căror titular este persoana respectivă, vătămtă de administrație prin emiterea actului administrativ nelegal sau refuzul de a emite un act administrativ solicitat.

Hotărârile pronunțate într-un astfel de litigiu au autoritate de lucru judecat relativă, în sensul că privesc doar părțile din proces.

De exemplu, suntem în prezența contenciosului tratat în această subsecțiune, atunci când reclamantul solicită instanței să anuleze o autorizație de construcție care aduce atingere dreptului său de proprietate.

3.3.5.2. Contenciosul administrativ obiectiv.

Acest tip de contencios semnifică faptul că acțiunea reclamantului urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, în sensul de a se verifica de către instanță dacă s-a adus atingere unor drepturi care reprezintă conținutul unor situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală.

Spre deosebire de contenciosul subiectiv, care are ca obiect apărarea unui interes personal al reclamantului, contenciosul obiectiv are o largă deschidere, legitimată de faptul că prin intermediul său se urmărește apărarea unei stări de legalitate.

Hotărârile pronunțate într-un astfel de litigiu au autoritate de lucru judecat absolută, în sensul că vizează toate situațiile ce intră sub incidența actului atacat și nu doar cea prezentată de reclamant.

3.3.6. Condițiile acțiunii în contencios administrativ.

Din analiza dispozițiilor cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că acțiunea în contencios administrativ trebuie să îndeplinească următoarele condiții, pentru a fi admisibilă:

1. actul atacat să fie un act administrativ;

2. actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;

3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură neguvernamentală de utilitate publică);

4. parcurgerea procedurii administrative prealabile;

5. introducerea acțiunii într-un anumit termen prevăzut de lege.

3.3.6.1. Actul atacat să fie un act administrativ.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 oferă o definiție extensivă noțiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noțiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voință (actul administrativ tipic) și tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).

Conform art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 actul administrativ tipic este: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”.

Actele administrative atipice sunt reglementate de alineatul 2 din același articol, care stabilește că: „se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

Mai mult, legea asimilează actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:

– punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;

– executarea lucrărilor de interes public;

– prestarea serviciilor publice;

– achizițiile publice.

Pentru a se stabili dacă actul atacat este unul administrativ în sensul celor expuse mai sus, este necesară o analiză a sa pentru a se realiza o identificare concretă. Încadrarea actului într-una din categoriile amintite, este o operație de apreciere, de investigare a voinței „autorității administrative” emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ștampile, semnături etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdictional pe calea contenciosului administrativ.

3.3.6.2. Actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim.

Poate introduce acțiunea în contencios administrativ acea persoană „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat.

Condiția în discuție nu este impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea acțiunii. Judecata pe fondul cauzei urmează a stabili dacă vatămarea există sau nu. Obligatoriu este ca cel care inițiază acțiunea să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o acțiune ce ar avea ca obiect o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la actiune și sancționată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.

Conceptul de drept vătămat este definit în art.2 alin. (1) lit.n din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ca fiind orice drept fundamental prevăzut de Constituție sau de lege, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. 

În ceea ce privește interesul legitim, acesta poate fi privat constând în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, sau public, contând în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public.

Din analiza dispozțiliilor legale care definesc conceptul de interes legitim rezultă că acesta apare ca o situație juridică anterioară nașterii dreptului subiectiv, situație care „pregătește terenul” dreptului subiectiv, care este prefigurat, care se identifică cu o virtualitate având o probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la materializarea sa efectivă (de exemplu: până se va emite o autorizație, se va încheia un contract).

3.3.6.3. Actul să emane de la o autoritate publică.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă un înțeles larg noțiunii de autoritate publică, definită ca reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităților publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Autoritățile publice care se încadrează în definiția oferită de lege și citată în paragraful anterior, pot fi grupate în următoarele categorii:

– organe ale administrației de stat (Parlament, Președintele României, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenții, prefecturi, etc.) și structuri subordonate acestora;

– organe ale administrației publice locale (Consiliul județean, Consiliul local, Primar) și structuri subordonate acestora;

– organisme neguvernamentale (barouri, asociații, societăți, institute, academii, universități, fundații, etc.), care au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică).

Spre exemplu, într-o speță, instanța supremă a decis că, potrivit dispozițiilor legale, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România este o persoană juridică de drept privat autorizată să presteze serviciul public de interes național al administrării drumurilor naționale, asimilată unei autorități publice, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, căreia îi este conferită prin lege competența de a emite acte în regim de drept public.

3.3.6.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să îndeplinească procedura prealabilă stabilită de lege. 

Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana ce se consideră vătamată trebuie să o adreseze autorității emitente (recurs administrativ grațios) sau organului ierarhic superior al acesteia din urmă, dacă există (recursul administrativ ierarhic). Cererea va avea ca obiect solicitarea revocării, în tot sau în parte, a actului respectiv ori modificarea acestuia.

Termenul de depunere a cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Cel interesat are posibilitatea să o depună și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, cu condiția existenței unor motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul prescris.

În cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din momentul cand partea ce se consideră vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia.

Procedura prealabilă nu este obligatorie:

– în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici;

– în cazul soluționării excepțiilor de nelegalitate;

– în cazul acțiunilor care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe.

             În ceea ce privește contractele administrative, plângerea prealabilă are semnificația concilierii întâlnite în litigiile comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.

În cazul în care reclamantul nu face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, discutate mai sus, instantele de contencios administrativ resping ca inadmisibile acțiunile astfel promovate.

3.3.6.5. Introducerea acțiunii într-un anumit termen prevăzut de lege.

Prevederea prin lege a unui termen în care poate fi introdusă acțiunea în contencios administrativ, își găsește explicația în necesitatea de a nu lăsa actele și operațiunile administrative într-o stare de incertitudine și la discreția particularilor ce ar putea invoca revocarea sau modificarea actelor, fapt ce ar avea consecințe vătamătoare pentru ordinea socială și publică. În baza unui act administrativ pot lua naștere diverse raporturi juridice, interese economice și sociale, care nu pot fi supuse riscului de a fi răsturnate în orice moment. Dacă un act administrativ este ilegal, există interesul ca el să fie anulat cât mai devreme cu putință, înainte de a-și fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen este importantă întrucât trezește vigilența cetățenilor în sensul intentării acțiunii în cel mai scurt timp posibil.

Astfel, art.11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește un termen general de 6 luni pentru introducerea acțiunii prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate. Acest termen este calificat ca fiind unul de prescripție.

Acest termen curge de la: data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; data expirarii termenului de 30 de zile, calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

În cazul actului administrativ individual, este stabilit și un termen de 1 an în care cererea poate fi introdusă, pentru motive temeinice, termen ce începe să curgă de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere. Acest termen este calificat ca fiind unul de decădere.

Termenul de 6 luni constituie regula, și de acesta pot beneficia toate subiectele de drept, în timp ce termenul de 1 an constituie o excepție, el rămânând la latitudinea instanței, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.

În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal.

Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.

3.3.7. Excepțiile de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.

Contenciosul administrativ nu înseamnă și nu poate să aibă semnificația unui drept absolut, fără a cunoște limitări ale controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Având în vedere această afirmație, constituantul român admite că exercițiul dreptului fundamental al atacării actelor administrative în instanță suportă niște limite, care nu sunt altceva decât categorii de acte administrative care urmeză a fi exceptate de la controlul exercitat de instanțele judecătorești.

Întrucât, instituția contenciosului administrativ este ,,paznicul judiciar al cetățeanului” în fața comportmentului abuziv al autorităților administrației publice, inclusiv al Guvernului, este esențial ca textul constituțional să prevadă expres categoriile de acte administrative ale autorităților publice exceptate de la controlul instanțelor judecătorești pe calea contenciosului administrativ, spre a nu permite majorității prlamentare ca, din considerente politice, interese de grup, să mărească sfera excepțiilor până la transformarea acestora în regulă.

Astfel, legea fundamentală a țării în art. 126 alin. (6), nu numai că garantează controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ dar se prevăd și excepțiile de la un astfel de control, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.

Art. 52 din Constituție, referior la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică stabilește în alin.(2) că limitele și condițiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează această materie în art.5 intitulat ,,actele nesupuse controlului și limitele controlului”. El prevede în alin. (1) că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ următoarele categorii de acte:

actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

actele de comandament cu caracter militar;

Pe lângă aceste categorii de acte, trebuie avute în vedere și acelea care, prin specificul obiectului lor, fie se supun unui control de legalitate exercitat de alte instanțe judecătorești, fie se supun unui control de legalitate limitat, parțial. Din prima categorie fac parte actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară. Celei de a doua categorii aparțin actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Actele administrative amintite mai sus pot fi împărțite în două categorii:

acte administrative sustrase în totalitate controlului de leglitate exercitat de contenciosul administrtiv, numite și excepții absolute;

acte administrative sustrase parțial de la controlul de leglitate exercitat, numite și excepții relative.

În concluzie, de la principiul conform căruia actele autorităților administrației publice constituie izvor al răspunderii administrative patrimoniale, există și excepții, în sensul că unele acte administrative fie nu sunt de natură să atragă răspunderea patrimonială a autorităților publice, fie antrenează această răspundere juridică potrivit unor dispoziții legale speciale, derogatorii de la Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

3.3.7.1. Actele administrative sustrase în totalitate controlului de leglitate al instanțelor judecătorești de contencios administrativ.

În această categorie intră actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar și actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege specială, o altă procedură judiciară.

3.3.7.1.1. Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.

Această excepție cuprinde actele cu caracter politic, calificate de doctrină ca fiind acte de guvernământ.

Fundamentarea teoriei actelor de guvernământ își găsește originea în distincția dintre administrare și guvernare. Dar din punct de veedere ideologic, o asemenea distincție este extrem de greu de realizat, fiind astfel dificil să se găsească un criteriu al actelor de guvernământ, existând doar o listă a unor astfel de acte.

Referitor la actele de guvernământ, unii autori recunosc următoarele categorii:

a) actele executivului în raporturile cu Parlamentul;

b) actele executivului în relațiile cu puterile străine, în care sunt cuprinse:

– actele referitoare la negocierea și încheierea unui tratat internațional;

– actele referitoare la aplicarea tratatelor;

– actele de politică internațională străine tratatelor;

– actele privind războiul.

În doctrina administrativă română, se susține că în categoria de acte exceptate de la control și analizate în prezenta subsecțiune sunt cuprinse actele cu caracter politic emise în exercitarea atribuțiilor constituționale dintre organul reprezentativ legislativ (Parlamentul) și cei doi executivi (Președintele și Guvernul). Dintre acestea, menționăm cu titlu de exemplu: dizolvarea Parlamentului de către Președinte (art.89 din Constituție), consultarea Guvernului de către Președinte (art.86 din Constituție), referendumul (art.90 din Constituție), desemnarea candidatului în funcția de prim-ministru (art.85 și art. 103 din Constituție), etc.

3.3.7.1.2. Actele de comandament cu caracter militar.

Categoria acestor acte a fost inclusă în sfera actelor exceptate de la controlul în contencios administrativ, prin Constituția din 1923.

Justificarea introducerii unei asemenea categorii de acte exceptate de la controlul instanței se regăsește în situațiile create în timpul primului război mondial, în sensul că dacă instanțele judecătorești aveau puterea de a cenzura actele militare s-ar fi produs împrejurări negative în ceea ce privește comanda trupelor și ar fi existat primejdii pentru conducerea tehnică a armatei.

Suatragerea acestor acte de la controlul judecătoresc se întemeia pe necesitatea asigurării spiritului de disciplină a subordonaților raportat la ideea de prestigiu și de autoritate a superiorilor, precum și a condițiilor de unitate, capacitate și rapiditate necesare operațiunilor militare.

În prezent, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește în art. 2 alin. (1) lit. l actul de comandament cu caracter militar ca reprezentând: actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

Din această definiție legală, rezultă că în sfera noțiunii analizate intră toate instrucțiunile și ordinele de serviciu privind măsurile de pregătire a trupelor, concentrările și mobilizările de trupe, atribuirea și efectuarea de comenzi, manevre, exerciții și operațiuni militare.

Restul actelor care sunt emise de autoritățile militare și care nu intră în sfera celor definite de art. 2 alin. (1) lit. l din Legea contenciosului administrativ vor putea fi atacate în fața instanțelor judecătorești de contencios. Este vorba despre actele de gestiune încheiate de autoritățile în discuție pentru aprovizionare, actele contractuale, actele de administrație militară sau actele autorităților militare, cum ar fi cele care se referă la numiri în grad, avansări, sancționări, de punere în retragere, pensionare, într-o formulare mai generală acte legate de managementul resurselor umane.

3.3.7.1.3. Actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Categoria acestor acte nu reprezintă o excepție de la controlul judecătoresc, ci doar un fine de neprimire în instanțele de contencios administrativ.

Pentru a ne afla în prezența acestor categorii de acte, este necesar să fie îndeplinite următoarele condiții:

– să se prevadă o altă procedură de atac într-o lege organică specială;

– calea de atac specială să se exercite în fața unei instanțe judecătorești și să fie vorba despre o altă procedură judiciară. Per a contrario, rezultă că dacă o astfel de procedură se exercită în fața unui organ administrativ cu atribuții jurisdicționale, nu ne mai aflăm în prezența unui recurs paralel, și nu mai este îndeplinită condiția prevăzută de lege pentru ca actele în discuție să fie excepate de la controlul în contencios administrativ;

– pe calea specială să se obțină aceeași satisfacție, ca și când calea de atac s-ar fi exercitat în fața instanțelor de contencios administrativ.

În doctrină s-a susținut că dispozițiile art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 sunt superflue întrucât este de principiu că legea specială derogă celei generale, fiind deci inutil ca principiul specialia generalibus derogant să fie introdus în cuprinsul Legii contenciosului administrativ sub forma unui fine de neprimire.

În concret, Legea nr. 61/1991 privind sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice prevede în art. 7 și art. 8, că procesele-verbale de sancționare contravențională, emise în vederea restabilirii ordinii publice, pot fi atacate cu plângere la judecătorie în termen de 15 zile de la comunicare, iar hotărârea judecătoriei este definitivă și irevocabilă. Astfel, împotriva actelor administrative de sancționare este prevăzută o cale specială de atac, ceea ce face ca aceste acte să fie exceptate de la controlul în fața instanțelor de contencios administrativ.

Un alt exemplu este Legea nr. 221/2009 care prevde, în art. 4 alin. 49 că cererile în

despăgubiri promovate de persoanele care au fost strămutate din localitățile de domiciliu în

baza unor decizii administrative cu caracter politic sunt de competența instanțelor civile, care

le soluționează după regulile răspunderii civile delictuale.

3.3.7.2. Actele administrative sustrase parțial de la controlul de leglitate exercitat de instanțele judecătorești.

Această categorie cuprinde actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Excesul de putere este definit în art.2 alin. (1) lit. n din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Actele administrative care se referă la „regimul stării de război” reprezintă măsuri extraordinare care se pot institui, în principal, în domeniile politic, economic, social, administrativ, diplomatic, juridic și militar, în vederea exercitării dreptului inerent al statului

la autoapărare individuală sau colectivă.

Actele referitoare la „starea de asediu” reprezintă măsuri excepționale de natură militară, politică, socială, economică și de altă natură aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacității de apărare a țării la pericole grave, actuale sau iminente, care amenință suveranitatea, independența, unitatea ori integritatea teritorială a statului.

Actele care privesc „starea de urgență” sunt emise în cazul existenței unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale, precum și în cazul producerii ori iminenței producerii unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre.

Actele administrative privind apărarea și securitatea națională sunt emise cu scopul de a cunoaște, preveni și înlătura amenințările interne sau externe ce pot aduce atingere stării de legalitate, de echilibru și de stabilitate socială, economică și politică necesară existenței și dezvoltării statului național român, ca stat suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit principiilor și normelor democratice statornicite prin Constituție.

De asemenea, se circumscriu sferei actelor emise în situații excepționale și actele privind înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizotiilor, precum și actele emise pentru restabilirea ordinii publice, dacă acestea privesc înlăturarea unor amenințări la adresa siguranței statului.

Dintre actele emise în situații excepționale, hotărârea Parlamentului de declarare a stării de război, precum și decretele Președintelui României de mobilizare generală sau parțială a forțelor armate și de instituire a stării de asediu sau de urgență nu pot fi controlate pentru legalitate de instanțele de judecată întrucât sunt acte politice care nu pot aduce vătămări prin ele însele decât dacă sunt puse în aplicare prin alte acte ale autorităților administrației publice.

Dispozițiile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și cele din legile speciale și ordonanțele sus-menșionate, referitoare la situațiile excepționale trebuie aplicate în concordanță cu prevederile art.53 din Legea fundamentală a României care reglementează regimul juridic al restrângerii exercitării unor drepturi sau libertăți.

În lipsa unor dispoziții exprese în legea organică, în soluționarea litigiilor privind excesul de putere se vor aplica prevederile constituționale, în special art.53. Astfel, instanțele judecătorești vor analiza dacă măsura luată prin actul administrativ atacat este proporțională cu cauza care a determinat-o, dacă el a fost necesar pentru înlăturarea urmărilor unei situații excepționale, dacă nu este discriminatoriu și dacă el era necesar într-o societate democratică.

Analizate fiind condițiile în care astfel de acte se emit precum și specificul acestora rezultă că ele nu pot să vizeze decât încălcarea unor drepturi sau libertăți, nu și a unor interese legitime.

CAPITOLUL IV. CONCLUZII

Autoritățile administrației publice își concretizează activitatea fie în forme producătoare de efecte juridice proprii, în sensul că aduc o modificare în ordinea juridică existentă, fie în forme care nu sunt create și realizate cu acest scop, cum ar fi operațiunile, faptele direct productive.

Actul administrativ, ca cea mai importantă formă de activitate a administrației publice, este acea manifestare unilaterală de voință, făcută cu scopul de a produce efecte juridice, emisă în regim de putere publică, pentru punerea în aplicare a legii ori prestării de servicii publice.

După gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative sunt normative, care produc efecte cu caracter general și impersonal, individuale care produc efecte numai cu privire la persoane fizice ori juridice determinate și acte administrative cu caracter intern, ce prezintă ca și particularitate aplicabilitatea lor în interiorul unui organ al administrației publice.

Actul de gestiune reprezintă o manifestare de voință a unui organ administrativ competent care tinde să creeze unui organism administrativ o situație juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat.

Contractul administrativ reprezintă un acord de voință între o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unor lucrări publice sau punerii în valoare a unui bun sau unor bunuri ce aparțin domeniului public sau privat al statului ori al autorităților administrative teritoriale, supus unui regim de putere publică.

Pe lângă acte juridice, la nivelul autorităților administrației publice sunt incidente și fapte materiale, care deși nu reprezintă o concretizare a unei voințe juridice, pot fi producătoare de efecte juridice în temeiul legii.

Noțiunea de control evocă o activitate de verificare a conformității unei anumite activități cu anumite valori, de regulă cele reglementate de normele de drept.

Controlul are rolul de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura când acestea există, de a asigura îmbunătățirea permanentă a activității, pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale.

Controlul, indiferent de forma sa cuprinde trei elemente principale și anume: o bază de referință, un obiect și operatiunile de control propriu-zise.

Baza de referință a controlului este formată din acele  aspecte care trebuie urmărite în cea de a doua componentă a controlului, respectiv obiectul acestuia din urmă.

Obiectul controlului îl reprezintă ansamblu de mijloace umane, materiale, financiare, precum și proiectele folosite de organele administrației publice.

Operațiunile de control administrativ urmăresc să stabilească o identitate între obiectivul controlat și elementele cuprinse în baza de referință. Controlul ce se exercită se finalizează cu un rezultat pozitiv dacă se realizează cerințelor din baza de referință.

După natura autorității publice pe care îl exercită se distinge: controlul parlamentar, controlul exercitat de autorități ale administrației publice și controlul exercitat de autorități judecătorești.

Controlul parlamentar poate fi un control parlamentar tradițional sau un control parlamentar modern.

Controlul parlamentar tradițional se concretizează în obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informații și documente Parlamentului. Acest tip de control este calificat ca fiind un control atotcuprinzător întrucât el poartă asupra tuturor actelor și faptelor săvârșite pe toată durata mandatului unui Guvern.

Controlul parlamentar modern este realizat prin intermediul unor autorități publice care depind de Parlament, cum sunt: Avocatul Poporului și Curtea de Conturi. Acest tip de control este unul posterior, întrucât intervine asupra unei activități care s-a desfășurat deja, organul legiuitor neavând competența de a se substitui în exercitarea funcției și competențelor celui controlat și nici nu implică o dependență ierarhică a acestuia.

Controlul administrativ reprezintă controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei sale activități.

În funcție de locul pe care îl ocupă organul de control față de organul controlat, identificăm: un control administrativ intern și un control administrativ extern. Acesta din urmă poate fi la rândul său un control ierarhic, un control de tutelă administrativă sau un control specializat.

Controlul exercitat la cererea unei persoane fizice sau juridice poartă denumirea de recurs administrativ. În funcție de autoritatea administrativă căreia i se adresează, recursul administrativ poate fi: un recurs grațios sau un recurs ierarhic.

Contenciosul administrativ evocă ansamblul litigiilor care apar între autoritățile administrației publice și particularii care se consideră lezați în drepturile sau în interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acestor autorități publice.

După caracterul dreptului care este valorificat prin acțiunea promovată se face distincție între contenciosul administrativ subiectiv și contenciosul administrativ obiectiv.

Astfel, există contencios administrativ subiectiv atunci când reclmantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective.

Contenciosul administrativ obiectiv semnifică faptul că acțiunea reclamantului urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, în sensul de a se verifica de către instanță dacă s-a adus atingere unor drepturi care reprezintă conținutul unor situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală.

Pentru a fi admisibilă, actiunea în contencios administrativ trebuie să îndeplinească urmatoarele conditii: actul atacat să fie un act administrativ, actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim, actul atacat să emane de la o autoritate publică, să se parcurgă procedura administrativă prealabilă, să fie respectat termenul prevăzut de lege pentru introducerea acțiunii.

Există acte administrative care sunt sustrase în totalitate controlului de leglitate al instanțelor judecătorești de contencios administrativ. În acestă categorie intră actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar și actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Unele acte administrative sunt sustrase parțial de la controlul de legalitate exercitat de instanțele judecătorești. În sfera acestora intră actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Din cele expuse în lucrarea de licență rezultă că instituția controlului asupra activității autorităților din administrația publică prezintă interes atât din punct de vedere teoretic, dar mai ales din punct de vedere practic. Prezentarea teoretică a ,,controlului exercitat în domeniul studiat” are ca scop interpretarea și lămurirea elementelor componente ale acestui tip de control, a înțelegerii mecanismului de funcționare a acestuia și nu în ultimul rând aplicabilitatea practică și consecințele ce le poate produce.

Analiza aprofundată a controlului combate abordarea existentă în practică cu privire la acesta, identificată prin tensiunea existentă între cel controlat față de cel care controlează, cauzată de modul în care controlul este conceput și exercitat. Finalitatea activității de control nu trebuie să constea în mod obligatoriu în descoperirea unor greșeli, constatarea încălcării unei norme legale și sancționarea acestora. O asemenea abordare este de neacceptat din punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept, în care pârghiile de control trebuie să reprezinte modalități prin care să se constate modul de executare a unor activități, de transpunere în practică a unor acte normative, rezultatele aplicării actului decizional, pozitive și negative, în egală măsură. În funcție de cele constatate trebuie realizată o analiză obiectivă prin care să se evidențieze măsurile necesare pentru îmbunătățirea activității celui controlat.

Controlul nu trebuie să reprezinte astfel un instrument de presiune și tensiune, ci un barometru care indică modul în care acționează cel chemat să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă.

Înțelegerea corectă a controlului din punct de vedere teoretic, permite și o bună aplicare practică a acestuia. Îmbinarea corespunzătoare a elementelor teoretice cu conduita practică în baza primelor permite realizarea controlului asupra activității autorităților din administrația publică așa cum o prevede legea, și așa cum o cer rigorile unui stat de drept.

BIBLIOGRAFIE

1. Tratate, cursuri, monografii

Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008

Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck. București, 2003

Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol. I,ediția 2, Ed. C.H. Beck. București, 2008

Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Ed. All Beck, colecția Curs Universitar, București, 2004

Ciobanu Alexandru- Sorin, Coman-Kund Florin, Drept administrativ- Sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de seminar, ediția a III-a, revăzută, actualizată și adugită, Ed. Universul Juridic, București, 2008

Constantinescu Mihai, Muraru Ioan, Drept parlamentar, Ed. Actami, București, 1999

Constantinescu Mihai, Muraru Ioan, Iorgovan Antonie, Revizuirea Constituției. Explicații și comentarii, Ed. Rosetti, București, 2003

Debbasch Charles, Institutions et droit administratif, Tome I, Les structure administratives, 5 edition, P.U.F., Paris, 1999

Debbasch Charles, Ricci Jean Claude, Contentieux administratif, Ed. Dalloz, Paris, 2009

Dragoș Dacian Cosmin, Recurs administrativ si contenciosul administrativ, Ed. All Beck, București, 2001

Dragoș Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ.Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005

Drăganu Tudor, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc pe baza Legii nr. 1/196, Ed. Dacia, Cluj – Napoca, 1970

Drăganu Tudor, Liberul acces la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003

Duculescu Victor, Călionoiu Constanța, Duculescu Georgeta, Constituția României- comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997

Enache Marian, Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iași, 1998

Ioan Alexandru, Administrația publică. Teorii, realități, prespective, Ed. Lumina Lex, București, 2000

Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed.4, Ed. All Beck, București, 2005

Iovănaș Ilie, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

Levy  Denis, Aspects generaux du contrôle, Traité de sience administrative,  vol. 2, Paris, 1992

Manda Corneliu, Manda C. Cezar, Dreptul colectivităților locale, Ed. Lumina Lex, București, 2002

Moinescu Gabriel, Controlul activității administrației publice în contenciosul administrativ- suport curs, Asociația Universitară Columna

Mrejeru Teodor, Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudență, Ed. All Beck, București, 2003

Negoiță Alexandru, Drept adminitrativ și știința administrației, Ed. Atheneum, București, 1993

Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol.I, ediția a IV-a, Institutul de Arte Grafice ,,E.Marvan”, București, 1934

Oroveanu Mihai, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Cerna, București, 1998

Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009

Podaru Ovidiu, Drept administrativ, curs universitar, Vol. I. Actul administrativ, (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, București, 2010

Preda Mircea, Autoritățile administrației publice- Sistemul constituțional român-, Ed. Lumina Lex, București, 1999

Preda Mircea, Drept administrativ.Partea generală, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, București, 2006

Preda Mircea, Vasilescu Benonica, Drept administrativ.Partea specială, ediție actualizată, Ed. Lumina Lex, București, 2007

Prisacaru Valentin, Actele și faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2001

Rarincescu Constantin, Contenciosul administrativ român, ediția a II-a, Ed. Universală Alcalay Co., București, 1937

Rivero Jean, Waline Jean , Droit administratif, Ed.Precis, Dalloz, 2000

Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009

Ștefan Elena Emilia, Drept administrativ- Partea a II-a, Ed. Universul Juridic, București, 2013

Trăilescu Alin, Excepții de la regula conform căreia actele administrative de autoritate constituie izvor al răspunderii administrative patrimoniale- curs Facultatea de Drept și Științe Administrative Universitatea de Vest din Timișoara

Vedinaș Verginia, Drept administrativ și instituții politico-administrative- Manual practic, Ed. Lumina Lex, București, 2002

Vedinaș Verginia, Drept administrativ, ed. a V-a revăzută și actualizată, curs universitar, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Vida Ioan, Puterea executivă și administrația publică, Ed. Regia Autonomă ,,Monitorul Oficial”, București, 1994

Articole și studii

Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, în Revista ,,Dreptul” nr.4/1992

Eugen Popa, Corelația principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor administrației publice locale, în Revista ,,Dreptul” nr.9/1993

Ioan Muraru, Simina Popescu, Avocatul poporului-autoritate publică autonomă și independentă, în Revista de drept public nr.2/2006

Nicolae Scutea, Mihaela Popa, Unele controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare (partea a II-a), în Revista de drept public nr. 2/2006

3. Materiale de practică judiciară

Tribunalului Dolj, Secția contencios administrativ și fiscal, Sentința nr. 1431 din 02 noiembrie 2010

BIBLIOGRAFIE

1. Tratate, cursuri, monografii

Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008

Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck. București, 2003

Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol. I,ediția 2, Ed. C.H. Beck. București, 2008

Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Ed. All Beck, colecția Curs Universitar, București, 2004

Ciobanu Alexandru- Sorin, Coman-Kund Florin, Drept administrativ- Sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de seminar, ediția a III-a, revăzută, actualizată și adugită, Ed. Universul Juridic, București, 2008

Constantinescu Mihai, Muraru Ioan, Drept parlamentar, Ed. Actami, București, 1999

Constantinescu Mihai, Muraru Ioan, Iorgovan Antonie, Revizuirea Constituției. Explicații și comentarii, Ed. Rosetti, București, 2003

Debbasch Charles, Institutions et droit administratif, Tome I, Les structure administratives, 5 edition, P.U.F., Paris, 1999

Debbasch Charles, Ricci Jean Claude, Contentieux administratif, Ed. Dalloz, Paris, 2009

Dragoș Dacian Cosmin, Recurs administrativ si contenciosul administrativ, Ed. All Beck, București, 2001

Dragoș Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ.Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005

Drăganu Tudor, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc pe baza Legii nr. 1/196, Ed. Dacia, Cluj – Napoca, 1970

Drăganu Tudor, Liberul acces la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003

Duculescu Victor, Călionoiu Constanța, Duculescu Georgeta, Constituția României- comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997

Enache Marian, Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iași, 1998

Ioan Alexandru, Administrația publică. Teorii, realități, prespective, Ed. Lumina Lex, București, 2000

Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed.4, Ed. All Beck, București, 2005

Iovănaș Ilie, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

Levy  Denis, Aspects generaux du contrôle, Traité de sience administrative,  vol. 2, Paris, 1992

Manda Corneliu, Manda C. Cezar, Dreptul colectivităților locale, Ed. Lumina Lex, București, 2002

Moinescu Gabriel, Controlul activității administrației publice în contenciosul administrativ- suport curs, Asociația Universitară Columna

Mrejeru Teodor, Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudență, Ed. All Beck, București, 2003

Negoiță Alexandru, Drept adminitrativ și știința administrației, Ed. Atheneum, București, 1993

Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol.I, ediția a IV-a, Institutul de Arte Grafice ,,E.Marvan”, București, 1934

Oroveanu Mihai, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Cerna, București, 1998

Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009

Podaru Ovidiu, Drept administrativ, curs universitar, Vol. I. Actul administrativ, (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, București, 2010

Preda Mircea, Autoritățile administrației publice- Sistemul constituțional român-, Ed. Lumina Lex, București, 1999

Preda Mircea, Drept administrativ.Partea generală, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, București, 2006

Preda Mircea, Vasilescu Benonica, Drept administrativ.Partea specială, ediție actualizată, Ed. Lumina Lex, București, 2007

Prisacaru Valentin, Actele și faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2001

Rarincescu Constantin, Contenciosul administrativ român, ediția a II-a, Ed. Universală Alcalay Co., București, 1937

Rivero Jean, Waline Jean , Droit administratif, Ed.Precis, Dalloz, 2000

Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009

Ștefan Elena Emilia, Drept administrativ- Partea a II-a, Ed. Universul Juridic, București, 2013

Trăilescu Alin, Excepții de la regula conform căreia actele administrative de autoritate constituie izvor al răspunderii administrative patrimoniale- curs Facultatea de Drept și Științe Administrative Universitatea de Vest din Timișoara

Vedinaș Verginia, Drept administrativ și instituții politico-administrative- Manual practic, Ed. Lumina Lex, București, 2002

Vedinaș Verginia, Drept administrativ, ed. a V-a revăzută și actualizată, curs universitar, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Vida Ioan, Puterea executivă și administrația publică, Ed. Regia Autonomă ,,Monitorul Oficial”, București, 1994

Articole și studii

Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, în Revista ,,Dreptul” nr.4/1992

Eugen Popa, Corelația principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor administrației publice locale, în Revista ,,Dreptul” nr.9/1993

Ioan Muraru, Simina Popescu, Avocatul poporului-autoritate publică autonomă și independentă, în Revista de drept public nr.2/2006

Nicolae Scutea, Mihaela Popa, Unele controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare (partea a II-a), în Revista de drept public nr. 2/2006

3. Materiale de practică judiciară

Tribunalului Dolj, Secția contencios administrativ și fiscal, Sentința nr. 1431 din 02 noiembrie 2010