Controlul Asupra Finantelor Locale In Romania Si In Alte State Membre Ue

Introducere

Finanțele publice locale reprezintă o componentă esențială a finanțelor publice împreună cu finanțele publice ale administrației centrale de stat. Acestea exprimă relațiile economice prin care se mobilizează și se utilizează resurse bănești la nivelul unităților administrativ teritoriale (UAT) pentru satisfacerea cerințelor colective reprezentate de cultură, servicii publice, învățământ, asistență socială, dezvoltare.

Conținutul finanțelor publice locale este reprezentat de următoarele trăsături:

Relațiile economice prin care se repartizează, mobilizează și utilizează resursele financiare la nivel local sunt exprimate în formă bănească. Între raporturile economice și procesele în formă materială se manifestă relații de interconexiune. Procesele materiale produc raporturi economice exprimate în bani prin care se utilizează și se formează fonduri bănești iar acestea la rândul lor influențează procesele materiale;

Finanțele publice locale sunt exprimate printr-un transfer de valoare ce se realizează între participanții la relațiile economice prin care se constituie și se utilizează fonduri bănești la nivel local;

Transferul de valoare se exprimă printr-un transfer de putere de cumpărare, fiindcă participarea prin impozite și taxe la bugetul local contribuie la reducerea disponibilităților bănești și a puterii de cumpărare la unele persoane juridice sau fizice și la creșterea puterii de cumpărare a UAT-urilor;

Transferul de valoare prin intermediul finanțelor locale contribuie la satisfacerea unor cerințe colective cum sunt cele privind cultura, serviciile publice, învățământul, ocrotirea sănătății, asistența socială și dezvoltarea;

Transferul de valoare prin finanțele local este realizat fără o contraprestație directă și imediată. Acest lucru înseamnă că persoana de la care sunt transferate resursele bănești nu primește în mod imediat și direct un echivalent în servicii, bunuri sau bani. În același timp, transferul de valoare de la fondurile financiare publice locale către anumite persoane juridice sau fizice se efectuează, de asemenea, fără o contraprestație directă din partea acestora.

Finanțele publice locale se deosebesc de cele publice ale administrației centrale de stat prin anumite trăsături:

fondurile bănești sunt constituite și utilizate la nivelul administrației publice locale (APL);

participarea prin impozite și taxe la constituirea fondurilor bănești locale se deosebesc prin obiectele asupra cărora se aplică impozite și taxe și prin materia impozabilă;

fondurile depind de împărțirea administrativ teritorială a unui stat, astfel, în funcție de structura administrativ teritorială a unui stat pot fi constituite, repartizate și utilizate fonduri bănești la două sau trei nivele ale organizării administrativ teritoriale;

fondurile bănești ce sunt constituite și utilizate la nivelul UAT-urilor se administrează de autoritățile APL-urilor;

contribuabilii pot fi reprezentate de persoanele fizice și juridice prevăzute de legi generale sau prin hotărâri ale autorităților APL-urilor;

resursele financiare ce sunt mobilizate și utilizate la nivelul UAT-rilor depind de atribuțiile și competențele autorităților APL-urilor.

Finanțele publice locale sunt individualizate în cadrul finanțelor publice printr-o anumită complexitate, datorită numărului UAT-urilor dintr-o țară, nivelului lor de dezvoltare economico-socială și particularitățile locale.

Ca urmare a necesității de a se menține unitatea, individualitatea statului și rolul de orientare, direcționare și coordonare al administrației centrale în contextul subdivizării teritoriului în provincii, regiuni, municipalități și comune și în contextul creșterii gradului de autonomie locală oferit acestor structuri, majoritatea statelor Uniunii Europene au creat mecanisme și modalități de corectare a deficiențelor funcționării administrației generate de acest tip de împărțire teritorială, orientându-se în acest scop pe trei direcții și anume: crearea unor organisme de coordonare între colectivitățile locale autonome și stat; instituirea unor mecanisme și organe de control asupra legalității activității autorităților locale elective precum; și instituirea unor metode de control asupra finanțelor acestor subdiviziuni administrative.

Deoarece un principiu general aplicabil la nivelul Uniunii Europene este cel al autonomiei locale și al gestionării intereselor colectivităților către organele administrației publice aflate cel mai aproape de cetățeni, a fost, astfel, necesară instituirea unor organe de coordonare între stat și autoritățile elective locale. Organele de coordonare ale statului au ca atribuție generică asigurarea implementării, la nivel local, a politicilor administrației Uniunii Europene și a celor centrale, fără a putea exercita legal, în marea majoritate a cazurilor, prerogative de supraordonare ierarhică față de organele create la nivelul UAT-urilor prin care se exprimă autonomia locală. Deoarece, pe lângă dreptul organelor locale reprezentative de a decide cu privire la problemele de interes local, autonomia locală implică și dreptul colectivităților de a-și constitui și administra propriile bugete, în vederea creării unei imagini corecte și integrate asupra funcționalității diverselor sisteme de organizare administrativ – teritorială am considerat oportună o analiză cu privire la modul în care se realizează controlul asupra finanțelor UAT-urilor, atât în România, cât și în alte state membre ale Uniunii Europene.

Controlul asupra finanțelor publice locale în România

În România, funcția de control a finanțelor publice locale urmărește modul în care se mobilizează resursele bănești la nivelul UAT-urilor, administrarea patrimoniului public și privat, efectuarea cheltuielilor și utilizarea resurselor bănești în conformitate cu prevederile legale.

Controlul finanțelor publice locale este un control bănesc ce urmărește procesele de formare și repartizare a fondurilor bănești de la nivelul UAT-urilor.

În funcție de momentul de exercitare a controlului financiar sunt identificate următoarele forme: control financiar preventiv, control financiar concomitent, control financiar ulterior.

Controlul financiar preventiv este exercitat înaintea realizării acțiunilor financiare și economice, având ca obiectiv prevenirea unor operații neoportune și nelegale. Controlul concomitent este efectuat în momentul derulării operațiunilor financiare și economice, pentru a fi identificate unele neconcordanțe între obiectivele autorităților APL și ale instituțiilor publice și modul de utilizare a resurselor bănești. Controlul financiar ulterior este exercitat după realizarea acțiunilor financiare și economice, iar măsurile dispuse urmăresc îmbunătățirea activității economico-financiare în perioadele ce vor urma.

După modul de organizare și de apartenență a organelor de control, controlul financiar poate fi intern sau extern. Controlul financiar intern este exercitat de către persoane din structurile de funcționare ale autorităților APL. Controlul financiar extern este efectuat de către Curtea de Conturi și de către organele din structura aparatului Ministerului Finanțelor Publice.

Conform art. 140 alin. 1 din Constituție sunt stabilite funcțiile Curții de Conturi și anume “exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public”. Controlul său urmărește respectarea legilor cu privire la gestionarea mijloacelor materiale și bănești. Aceasta analizează din punct de vedere al eficienței, economicității și eficacității cheltuielilor. Una dintre atribuțiile Curții de Conturi o reprezintă prevenirea și identificarea fraudei și corupției.

Consilierii de conturi sunt membri ai Curții de Conturi cu statut de demnitari de stat, aceștia alcătuind Plenul Curții de Conturi. Conform art. 1 alin. 4 din Constituție, “consilierii de conturi sunt numiți de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit. Membrii Curții de Conturi sunt independenți în exercitarea mandatului lor și inamovibili pe toată durata acestuia. Ei sunt supuși incompatibilităților prevăzute de lege pentru judecători.” De asemenea, conform art. 1 alin. 6 din Constituție, „revocarea membrilor Curții de Conturi se face de către Parlament”.

Controlorii financiari sunt numiți de către Președintele Curții de Conturi. Personalul cu funcții de conducere se numește Comitetul de Conducere, iar personalul de specialitate se numește tot de către Președintele Curții de Conturi. Cele două categorii de personal sunt supuse incompatibilităților prevăzute de Statutul funcționarilor publici și de Codul etic al profesiei.

Controlul asupra finanțelor colectivităților locale în diferite state membre UE

În Marea Britanie serviciile publice sunt realizate de instituții și autorități centrale sau în sistem descentralizat de către instituții de nivel ierarhic mediu sau inferior, aceste instituții beneficiind însă de autonomie managerială și economico-financiară.

Organizarea colectivităților locale a fost prevăzută de Local Government Act din 1972, modificat ulterior astfel încât, în prezent, pe jumătate din teritoriu, în special în aglomerările importante, să existe un singur nivel de colectivități locale, în timp ce pe cealaltă jumătate să existe colectivități de nivel superior (comitate) și colectivități de nivel inferior (districte). Londra beneficiază de un regim special.

National Audit Office este autoritatea independentă de guvern care examinează pentru Parlament conturile publice din Marea Britanie, dar nu și pe cele ale colectivităților locale, cu excepția Angliei.

Audit Commission numește auditorii care urmăresc finanțele colectivităților locale și pe cele ale serviciilor lor publice după consultarea acelor colectivități. 70% din audituri sunt efectuate de personalul acestei comisii și 30% de mari cabinete de audit privat pe bază de contract. Aceste audituri prezintă concluzii asupra celui mai bun raport calitate–preț după ce se efectuează un control în sens larg al gestiunii colectivităților locale, incluzând gestiunea personalului, calitatea administrației și revizuirea măsurilor destinate să garanteze obținerea celui mai bun raport calitate–preț. Comisia publică și actualizează regulat un cod de practici de audit, aprobat de Parlament, asupra colectivităților locale.

În Olanda, în ceea ce privește autoritățile regionale care au prerogative legislative, controlul extern al autorităților centrale este limitat sau chiar inexistent și astfel de controale sunt realizate de organisme non-statale independente. În ceea ce privește autoritățile locale, controlul extern este în cea mai mare parte lăsat în sarcina organelor jurisdicționale. Controlul administrativ există numai în cazuri speciale, iar controlul intern este efectuat, cel mai des, de entități independente.

Dispozițiile generale aplicabile controlului finanțelor provinciilor și municipalităților rezultă din Legea din 14 februarie 1992 privind noile dispoziții referitoare la municipalități, cu modificările ulterioare și din Legea din 10 septembrie 1992 privind noile dispoziții referitoare la provincii, cu modificările ulterioare.

Dispozițiile aplicabile provinciilor sunt analoge celor referitoare la municipalități. Singura diferență notabilă este că ministrul de interne are rolul deputației permanente, executivul provinciei, cât privește eliberarea autorizației necesare pentru ca o provincie să se abată de la principiul echilibrului bugetar în cadrul bugetului său multianual. Deciziile ministrului în această materie, fundamentate pe drept sau pe interesul general financiar, sunt publicate în Jurnalul Oficial.

Cât privește controlul asupra finanțelor municipalităților, cele două texte prevăd, în afara unui control bugetar a priori, destinat să păstreze echilibrul finanțelor colectivității, și diverse modalități de control a posteriori.

Cât privește controlul intern, consiliul local fixează pe cale reglementară principiile aplicabile organizării și gestiunii financiare în scopul de a asigura respectarea exigențelor de responsabilitate și control.

Executivul municipalității, respectiv colegiul adjuncților (ales) și al primarului (numit de coroană) efectuează controale periodice asupra eficacității gestiunii în cadrul regulilor fixate de adunarea municipală (consiliul local) căreia îi raportează în scris. Executivul poate decide crearea unei camere sau a unei comisii de conturi sau în lipsa acestora poate desemna persoane care să exercite aceste atribuții și cărora să le remită o copie a raportului pe care se pregătește să îl prezinte adunării municipale.

Legea obligă municipalitățile să prevadă o entitate locală care să exercite funcția de control al conturilor. Îi revine adunării deliberative prerogativa de a decide dacă va crea o cameră de conturi ai cărei membrii au o mai mare independență și ale cărei reguli de funcționare sunt determinate de lege sau o comisie de conturi ai cărei membrii nu beneficiază de aceleași garanții.

Alegerea uneia sau alteia se face în funcție de gradul de implicare pe care adunarea îl are în aceste controale. În practică, activitatea acestor organe crește controlul adunării deliberative asupra administrației colectivității cu care colaborează frecvent.

Camerele și comisiile nu au competențe jurisdicționale. Ele sunt total independente de Curtea de conturi a regatului care controlează conturile statului dar se inspiră foarte mult din procedura acesteia din urmă.

Membrii camerelor de conturi al căror număr este fixat de adunarea municipală sunt numiți, ca și președintele lor, de această adunare pentru o perioadă de 6 ani. Ei depun un jurământ prin care se angajează să-și îndeplinească funcția cu probitate. Ei pot fi reconfirmați în aceste funcții care sunt incompatibile cu principalele funcții publice (de la cea de membru a primei camere a regatului, până la cea de membru în consiliul local al municipalității respective). Ei nu pot fi demiși decât în cazuri limitate (condamnare penală, faliment, interdicție judecătorească). La inițiativa mai multor municipalități sau provincii pot fi create camere intercomunale sau interprovinciale.

Camera verifică utilitatea, eficacitatea și legitimitatea gestiunii administrației locale fără să poată controla conturile anuale. Ea poate efectua o anchetă la cererea colegiului adjuncților sau a primarului. În acest scop ea are dreptul să analizeze orice document util deținut de administrația locală și este asistată de funcționari locali numiți prin acord cu respectivul colegiu. Înainte de a-și prezenta public concluziile camera aduce la cunoștința serviciilor obiectul controlului și primește explicațiile lor.

Camera este competentă cu privire la entitățile publice și la organele de cooperare în care municipalitatea este parte, la societățile la care colectivitatea deține mai mult de 50% din capital și cu privire la entități de drept privat cărora colectivitatea le-a acordat o subvenție, un împrumut sau o garanție al cărei cuantum reprezintă mai mult de 25% din activ.

Camera întocmește rapoarte care nu pot conține date confidențiale și pe care le comunică deliberativului și executivului municipalității cărora le poate adresa și propuneri, precum și altor instituții implicate.

Deputația permanentă, executivul provinciei, poate în orice moment să deschidă o anchetă privind gestiunea sau organizarea financiară a unei municipalități.

Bugetul local trebuie să fie echilibrat. Dacă o municipalitate dorește să depășească cadrul plurianual aplicabil bugetului său e necesară autorizația deputației permanente.

Pentru certificarea veridicității conturilor locale consiliul local desemnează unul sau mai mulți experți contabili autorizați.

Potrivit art. 109 din constituție, în Germania “Federația și landurile sunt autonome și independente unele de altele în gestiunea lor bugetară.” Autoritățile centrale nu controlează, deci, conturile landurilor care își organizează propriul lor control financiar prin curțile de conturi a căror organizare și competențe sunt prevăzute de constituția fiecărui land. Regulile de procedură privind verificările efectuate de curtea de conturi sunt fixate prin ordonanțe la nivelul landurilor și acestea se completează prin regulamentele interioare ale curților de conturi și alte asemenea documente interne. Fiecare curte de conturi regională este total independentă de guvernul și parlamentul acelui land, precum și de curtea federală de conturi. Curtea de conturi regională nu controlează doar cheltuielile, conturile bugetare și patrimoniul landului prin raportare la regulile juridice și la reglementările contabile, ci și calitatea gestiunii, potrivit unor criterii de rentabilitate economică. Aceste curți întocmesc un raport anual pe baza căruia parlamentele landurilor dau descărcare de gestiune guvernelor acestora.

Controlul finanțelor municipalităților și Kreise-urilor ține de competența legislativă a landurilor, fiind diferit de la un land la altul, atât în ceea ce privește obiectul controlului, cât și organul care îl efectuează. Codurile locale și cele districtuale din interiorul landurilor disting în general între un control intern sau local realizat de organe de control ale colectivității și un control extern sau supra-local exercitat de un organ independent de colectivitatea locală respectivă.

Controlul financiar intern în cazul municipalităților poartă asupra tuturor elementelor și cifrelor de natură a permite consiliului local să aprecieze modul în care executivul local exercită gestiunea și să dea descărcarea de gestiune a acestuia. Sunt verificate în principal bilanțul anual, execuția bugetară și contabilitatea întreprinderilor locale care nu au personalitate juridică proprie.

Acest control anual care permite în esență verificarea respectării regulilor legislative și a reglementărilor contabile în vigoare are tendința de a se extinde, de-a lungul timpului, și asupra calității gestiunii, verificându-se aspecte ce țin de economie și de rentabilitate.

În Germania există două modele de organizare a controlului intern: fie consiliul local desemnează o comisie ad-hoc, fie se instituie la nivelul municipalității un serviciu administrativ de control.

În municipalitățile cu populație mare din anumite landuri, cum ar fi în Bavaria, Mecklemburg-Pomerania, Renania-Palatinat,etc, există și o comisie locală și un serviciu administrativ local de control. În aceste cazuri, serviciul administrativ de control este cel care execută verificările.

În landurile Bavaria, Mecklemburg-Pomerania, Renania-Palatinat, Renania de Nord-Westfalia și Sarra este obligatorie creare de către consiliul local, din cadrul său, a unei comisii locale de verificare a conturilor.

În Bavaria, de exemplu, această comisie cuprinde între 3 și 7 membri din consiliu pentru municipalitățile cu peste 5000 de locuitori, iar conturile sunt direct verificate de către consiliul local pentru localitățile cu o populație sub această cifră.

De asemenea, au obligația legală să înființeze un serviciu administrativ de verificare a conturilor: marile metropole și orașele de dimensiuni medii în landurile Bavaria, Bade-Wurtemberg, Saxa Inferioară, Brandemburg, Renania-Palatinat și Turingia, orașele de mai mult de 50000 de locuitori în Hesse, de mai multe de 25.000 de locuitori în Saxa Superioară și mai mult de 20.000 de locuitori în Mecklemburg-Pomerania, Sarra, Saxa și Schleswig-Holstein.

Municipalitățile de mai mică importanță sau cu populație sub pragurile mai sus citate au dreptul de a înființa un serviciu administrativ de control financiar; în landurile Bade-Wurtemberg și Hesse, iar în landurile Bavaria, Saxa Inferioară, Saxa Superioară, Brandemburg, Renania-Palatinat, Mecklemburg-Pomerania, Sarra, Schleswig-Holstein și Turingia legislația prevede că asemenea servicii se pot înființa dacă este nevoie și costurile funcționării lor sunt rezonabile.

Municipalitățile care nu dețin un astfel de serviciu pot apela, pe cheltuiala lor, la serviciile districtuale de verificare a conturilor în landurile Saxa Inferioară, Saxa Superioară, Brandemburg, Hesse și Thuringia, la un agent administrativ desemnat de ele sau la serviciile administrative de verificare ale altor comune în landurile Bade-Wurtemberg, Sarra și Saxa Superioară ori la terți experți contabili sau societăți de expertiză contabilă în landul Saxa.

Principiul independenței organelor de control este înscris în legislația tuturor landurilor. Directorul serviciului administrativ de control este numit de consiliul local în Bade-Wurtemberg, Saxa Inferioară, Bavaria, Brandemburg, Mecklemburg-Pomerania, Renania de Nord-Westfalia, Saxa și Schleswig-Holstein sau cu acordul acestuia în Hesse, Renania-Palatinat și Thuringia. În cele mai multe landuri acest director este funcționar public de carieră și, nici el nici ceilalți angajați ai serviciului respectiv, nu pot ocupa alte funcții la nivel local susceptibile să aducă atingere independenței acestui serviciu ori să ordone sau să execute cheltuieli în numele și în contul acelei comune. În unele landuri, acestor criterii de incompatibilitate li se adaugă și cerința ca respectivul director să nu fie rudă până la un anumit grad cu vreunul dintre membrii executivului local.

Acest serviciu este plasat sub autoritatea consiliului local în ceea ce privește verificarea conturilor contabile sau, mai rar, sub autoritatea primarului. În Bavaria întâlnim ca particularitate, disocierea controlului financiar de trezorerie de controlul administrativ intern, conturile de trezorerie fiind plasate sub autoritatea și responsabilitatea primarului, în timp ce celelalte conturi sunt supervizate de consiliul municipal.

Controlul extern este „creat să controleze controlul intern” dar are ca particularitate faptul că nu se poate finaliza prin aplicarea de sancțiuni sau prin impunerea de măsuri colectivității locale controlate. Acest control are drept obiectiv verificarea respectării regulilor juridice și contabile, iar, la cererea colectivităților locale controlate, organele de control pot să acorde și consultanță pe chestiuni de gestiune și organizare financiară. În unele landuri acest control extern nu se referă doar la verificarea conformării cu dispozițiile legislative și contabile, ci se extinde și la calitatea gestiunii colectivității locale controlate pe criterii economice și de rentabilitate.

Toate colectivitățile locale sunt supuse pe rând unui astfel de control, la durate variabile de timp, în funcție de prevederile legislației landului respectiv (De ex., în landul Hesse controlul extern are loc pentru fiecare comună cel puțin odată la 5 ani).

În cadrul landurilor, controlul extern este încredințat cu titlu principal curților de conturi ale landurilor sau președintelui acestor curți (Saxa Inferioară, Hesse și Thuringia). În unele landuri, curtea de conturi regională nu controlează decât:

– colectivitățile locale plasate sub tutela ei directă (Mecklemburg-Pomerania)

– marile orașe și municipalitiățile cu mai mult de 25.000 de locuitori (Saxa Superioară)

– districtele sau arondismentele, orașele cu mai mult de 20.000 de locuitori și asociațiile comunelor plasate sub tutela directă a ministerului de interne al landului (Schleswig-Holstein)

În landul Renania-Palatinat curtea de conturi poate să delege total sau parțial competențele sale serviciilor de verificare a conturilor ce aparțin de autoritățile administrative ale districtelor sau arondismentelor. În Hesse și Thuringia președintele curții de conturi poate să delege atribuțiile sale în materia controlului extern unor experți contabili, unor societăți de expertiză numite public sau altor terți competenți în materie, cum ar fi societățile de consultanță în antrepriză.

În alte landuri, organul de control extern poate fi:

– autoritatea de tutelă și, în municipalitățile cu mai mult de 4000 de locuitori, o instituție publică specifică, ce acționează cu delegarea autorității de tutelă dar sub propria sa răspundere (Bade-Wurtemberg)

– asociația municipalităților bavareză de control al conturilor pentru comunele care sunt membre în această asociație (Bavaria)

– serviciile de verificare a conturilor din cadrul autorităților administrative ale districtelor sau arondismentelor pentru municipalitățile ce aparțin de acel district sau arondisment în landurile Brandemburg, Mecklemburg-Pomerania, Saxa Superioară și Schleswig-Holstein ori asociației municipalităților bavareze, mai sus menționată, în Bavaria – serviciul de verificare a conturilor de pe lângă ministrul de interne al landului pentru marile orașe și asociațiile de comune în landul Brandemburg – o autoritate administrativă a landului (Landesverwaltungsamt) care poate recurge în acest scop și la serviciile unor terți în landul Sarra.

Principalele avantaje ale sistemului administrativ german constau în faptul că atribuirea de responsabilități proprii, distincte, fiecărui nivel de administrație conduce la o conștientizare a locului și rolului fiecărei autorități în structura administrativă a statului, în timp ce autonomia crescută a fiecărui nivel administrativ permite o mai bună cunoaștere a problemelor de interes local și o mai mare celeritate și eficiență în gestionarea acestor probleme. Autoritățile administrative de nivel central, de land sau local cooperează și se coordonează potrivit tradiției și legislației în vigoare, existând la nivel central anumite servicii publice permanente care sunt expresie, ce-i drept limitată, a principiului centralizării și care ajută la funcționarea unitară a întregului sistem.

În cadrul puterii judecătorești portugheze funcționează Curtea Supremă de Administrație care controlează activitățile instituțiilor statului în domeniile administrativ și fiscal, având o secțiune specializată în soluționarea litigiilor privind impozitele. Există de asemenea, tot în domeniul fiscal și Curtea de Audit în componența Ministerului de Finanțe.

În temeiul art. 47 din Legea nr. 2/2007 privind finanțele locale, conturile municipalităților și al asociaților de municipalități sunt evaluate de organele deliberative ale acestora în sesiunea ordinară din aprilie a anului următor pentru exercițiul bugetar care s-a încheiat. Acestea sunt însoțite, după caz, de documente care atestă controalele exercitate de comisarii de conturi asupra veridicității conturilor entităților comerciale în care colectivitățile dețin participații.

Potrivit art. 5 și 44 – 54 din Legea nr. 98/1997 privind organizarea și procedura tribunalului de conturi, acesta controlează finanțele municipalităților și asociaților de municipalități fie prealabil, fie concomitent, fie a posteriori.

Controlul prealabil se efectuează pentru a asigura că actele și contractele care presupun o cheltuială directă sau indirectă sunt conforme legislației în vigoare și permite să se verifice dacă aceste documente respectă limitele în vigoare în materie. Un rezultat pozitiv al controlului implică aplicarea unei vize a tribunalului care permite aplicarea actului.

Controlul concomitent constă în verificarea legalității și regularității activității financiare și contabile a colectivităților locale și se efectuează sub forma auditurilor ale căror rezultate sunt remise organelor deliberative ale colectivităților respective.

Controlul a posteriori sau consecutiv constă în verificarea conturilor contabile dublată de o evaluare a sistemelor de control intern și de o apreciere asupra legalității, rentabilității, eficienței și eficacității gestiunii financiare a colectivităților locale.

În ceea ce privește controlul finanțelor colectivităților teritoriale, în Spania există în această materie control intern și control extern, ambele forme fiind aplicabile pentru toate nivelurile de administrație teritorială. Astfel, pentru comunitățile autonome, sunt instituite de către acestea mecanisme interne și proceduri pe care ele însele le elaborează. Unele dintre aceste comunități autonome au creat o instituție denumită „intervencion general” care are ca atribuții verificarea gestiunii și contabilității publice.

Controlul extern asupra finanțelor comunităților autonome este realizat de Tribunalul de conturi (Tribunal de cuentas), echivalent unei curți de conturi, acesta fiind însărcinat cu exercitarea controlului economic și bugetar asupra sectorului public, din care fac parte comunitățile autonome și colectivitățile locale, în virtutea art. 153-d din constituția Spaniei, a art. 4 din Legea organică nr. 2/1982 care reglementează statutul Tribunalului de conturi și a art. 115 din legea nr. 7/1982 care reglementează bazele organizării comunităților și colectivităților locale.

Art. 29 din legea nr. 7/1988 privind funcționarea acestui tribunal prevede că „organele de control externe ale comunităților autonome își coordonează activitatea cu cea a Tribunalului de conturi prin stabilirea anumitor criterii și tehnici comune de control care să garanteze cea mai mare eficacitate a rezultatelor și să evite dublarea procedurilor de control”. În plus, organele de control extern ale comunităților autonome trebuie să remită Tribunalului rezultatele investigațiilor lor, iar, la rândul său, Tribunalul comunică adunărilor legislative ale comunităților autonome rapoartele pe care le întocmește.

Majoritatea comunităților autonome au creat organe de control extern, statutar independente, cu scopul de a controla conturile și gestiunea serviciilor lor și pe cele ale colectivităților locale din interiorul lor. De exemplu, în Andalusia există „Camara de cuentas” care, potrivit art. 130 din statutul acestei comunități autonome aceasta este „un organ de control extern a activității economice și bugetare a Juntei Andalusiei, a colectivităților locale și a întregului sector public din Andalusia”. Statutul acestei instituții este determinat de Legea nr. 1/1988 a parlamentului Andalusiei.

Tribunalul de conturi își poate delega competența jurisdicțională organelor de control extern create de comunitățile autonome. Tribunalul însă își va exercita direct și nemijlocit aceste competențe în acele comunități autonome care nu au organe de control extern proprii.

Dacă o comunitate autonomă riscă să nu atingă echilibrul bugetar prevăzut de art. 3 și 7 din Decretul – lege regal nr. 2/2007, guvernul central spaniol poate să îi adreseze acesteia un avertisment pe care îl comunică și Consiliului de politică fiscală și financiară al comunităților autonome, compus din miniștrii economiei și finanțelor din guvernul central și din acei membrii ai executivelor comunităților autonome care se ocupă de finanțele acestora. Orice comunitate care nu a respectat principiul echilibrului bugetar trebuie, în temeiul art. 10 din același decret, să realizeze un plan economico-financiar de reechilibrare pe care îl comunică aceluiași consiliu.

În ceea ce privește controlul intern la nivelul provinciilor, precum și la nivelul orașelor și comunelor art. 22 și 33 din Legea nr. 7/1985 prevăd că Adunarea deliberativă a orașului/comunei și cea a provinciei sunt cele însărcinate să exercite controlul asupra organelor de direcție ale fiecăreia dintre aceste colectivități. Art. 136 al aceleiași legi prevede că, municipalitățile cu o populație importantă instituie un organ (Intervencion general municipal) însărcinat să realizeze controlul financiar și de eficacitate și că acesta își exercită competențele în mod autonom față de organele de direcție pe care le controlează.

Controlul extern la acest nivel este asigurat de Tribunalul de conturi care își poate delega competența jurisdicțională organelor de control extern create de comunitățile autonome. Tribunalul însă își va exercita direct și nemijlocit aceste competențe în acele comunități autonome care nu au organe de control extern proprii.

Controlul de echilibru bugetar asupra provinciilor, orașelor, comunelor și entităților care depind de acestea se exercită în condiții asemănătoare celui de la nivelul comunităților autonome cu deosebirea că în momentul în care adresează un avertisment în caz de risc de dezechilibru bugetar, guvernul comunică o copie Comisiei naționale a administrațiilor locale compusă din reprezentanți ai colectivităților locale și ai statului, potrivit art. 7 din Legea organică nr. 5/2001. Apoi, în temeiul art. 22 din Decretul-lege regal nr. 2/2007, dacă apare un deficit bugetar, colectivitatea locală trebuie să trimită planul economico-financiar de reechilibrare Ministerului Economiei și Finanțelor pentru aprobare și monitorizare. În cazul în care comunitatea autonomă își asumă competența în materie de tutelă financiară asupra colectivităților locale, planul de reechilibrare este trimis acesteia. În ambele cazuri planul este trimis și Comisiei naționale a administrațiilor locale.

În Suedia, finanțele locale sunt supuse unui audit financiar anual realizat de auditori independenți, numiți pentru un mandat de 4 ani dintre membrii comunității locale. Autoritățile locale sunt responsabile de toate aspectele de interes general în ceea ce privește teritoriul și cetățenii lor, putând interveni în chestiuni de interes local.

În ceea ce privește controlul finanțelor colectivităților locale, și în Italia există control intern și control extern la toate cele 3 niveluri, regiuni, provincii și orașe și comune. Fiecare regiune organizează controlul intern al conturilor sale potrivit modalităților pe care le consideră cele mai eficiente. De exemplu, regiunea Piemont, prin Legea nr. 7/2001 privind contabilitatea conturilor publice, precizează că modalitățile de control stabilite la nivelul regiunii trebuie să garanteze legitimitatea, regularitatea și exactitatea acțiunii administrative, să verifice eficacitatea, eficiența și rentabilitatea acțiunii administrative pentru a o optimiza, să evalueze prestația funcționarilor în funcții de conducere și să evalueze adecvarea mijloacelor folosite cu obiectivele urmărite în planurile și programele regionale.

Curtea de conturi italiană exercită controlul financiar extern asupra administrațiilor regionale prin raportarea la legile, programele și strategiile adoptate de aceste colectivități. Potrivit art. 3 – 6 din Legea nr. 20/1994 care conțin dispoziții privind jurisdicția și competența de control a acestei curți, ea trebuie să comunice cel puțin o dată pe an Adunărilor deliberative ale regiunilor rezultatele controalelor sale.

Curtea constituțională a Italiei a statuat că acest tip de control atunci când se exercită asupra regiunilor „nu poate fi considerat ca o atribuire către stat a unei puteri care se opune autonomiei regiunilor, ci ca determinare a unei misiuni esențialmente colaborative […] precis destinată să garanteze că fiecare sector al administrației publice răspunde efectiv modelului ideal configurat de art. 97 din Constituție, adică un sistem public care operează real pe baza principiilor legalității, imparțialității și eficacității”. Aceeași curte observă că „raportul de puternică colaborare” între Curtea de conturi și regiuni derivă din aceea că, controlul rezultatelor gestiunii este „înainte de toate destinat să stimuleze în colectivitate […] procese de autocorecție atât în planul deciziilor legislative, al organizării administrative și al activităților de gestiune cât și în planul controalelor interne”.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 131/2003 privind coordonarea finanțelor publice, Curtea de conturi este competentă să verifice respectarea echilibrului bugetar pentru toate comunele, orașele, provinciile, orașele metropolă și regiunile prin raportare la pactul de stabilitate internă și obligațiile care rezultă din apartenența la Uniunea Europeană. În acest scop, Curtea publică în fiecare an un prim raport privind caracteristicile generale ale gestiunii financiare a regiunilor și un al doilea privind gestiunea financiară a colectivităților locale (provincii și orașe și comune).

Același art. 7 permite regiunilor cu statut special să adopte dispoziții specifice cât privește controlul propriilor finanțe. Regiunea Val d’Aoste a creat astfel o autoritate de supraveghere în materie de control al gestiunii financiare, această decizie a regiunii fiind apreciată drept constituțională de Curtea Constituțională care a subliniat că această entitate „exercită o activitate de control intern în regiune în scop de colaborare cu Consiliul regional” și nu are ca efect să pună sub semnul întrebării controlul particular exercitat de Curtea de conturi.

La nivelul provinciilor și orașelor și comunelor, art. 153 din Decretul-lege nr. 267/2000, conținând textul unificat privind colectivitățile locale (testo unico delle leggi sull’ordinamento deglienti locali, TUEL) încredințează responsabilului serviciului economico-financiar al fiecărei colectivități atribuția de a verifica exactitatea prevederilor reglementare și compatibilitatea lor cu proiectele de buget ale diverselor servicii. În condițiile prevăzute de legislația contabilă acest responsabil emite un aviz referitor la regularitatea contabilă a propunerilor de deliberări și atestă disponibilitatea creditelor și, de asemenea, semnalează reprezentantului colectivității, organului deliberativ al acesteia, directorului serviciilor administrative și organului de revizie contabilă faptele de natură a afecta echilibrul bugetar.

Art. 234 al TUEL fixează regimul organului de verificare economică și financiar-contabilă – Colegiul revizorilor contabili. Ales pentru o perioadă de 3 ani de organul deliberativ al provinciei sau orașului ori comunei acest colegiu se compune din 3 membrii dintre care:

– unul ales dintre comisarii de conturi (revisori contabili) înscriși pe lista profesională și care va fi președintele colegiului;

– unul dintre cei înscriși în registrul consilierilor comerciali (commercialisti);

– o persoană înscrisă în registrul contabililor (ragionieri).

În comunele cu mai puțin de 15.000 de locuitori este ales un singur revizor contabil. Funcția de revizor contabil este incompatibilă cu cea de membru al unui organ al colectivității, de angajat al acesteia sau al unei structuri intercomunale din zona teritorială respectivă. Revizorii nu pot să exercite funcții în beneficiul colectivității sau al organismelor pe care ele le controlează. Aceștia nu pot fi revocați decât în caz de neîndeplinire a atribuțiilor lor.

Colegiul revizorilor contabili are următoarele atribuții:

– colaborează cu adunarea deliberativă în condițiile stabilite de statutul acesteia;

– emite avize motivate asupra conformității coerenței și fezabilității proiectelor de buget previzional și modificărilor acestora în special ținând cont de evoluțiile din anul precedent și de elementele relative la deficitul structural, precum și de avizul emis de responsabilul serviciului financiar al comunei. Cu această ocazie sunt sugerate și măsurile adecvate a căror aplicare adunarea deliberativă nu o poate refuza decât motivat;

– supraveghează regularitatea contabilă, financiară și economică a gestiunii în materie de venituri, cheltuieli, contracte, administrarea bunurilor, proceduri fiscale și ținerea contabilității, după caz, realizând controale prin sondaj;

– întocmește un raport asupra proiectului de execuție bugetară;

– aduce la cunoștința organului deliberativ neregularitățile grave pe care le constată și sesizează organele judiciare, dacă este cazul.

Organul de verificare contabilă are acces la actele și documentele colectivității și poate participa la deliberările privind aprobarea proiectului de buget sau a raportului de execuție bugetară.

În aplicarea Decretului-lege nr. 150/2009, provinciile și orașele și comunele pot să-și creeze un organism independent de evaluare a performanței care se substituie serviciilor de control intern.

Acesta urmărește funcționarea sistemului de evaluare a acțiunilor colectivității, comunică criticile care îi sunt adresate de către cetățeni, validează raportul de performanță și asigură publicarea sa, verifică exactitatea procesului de măsurare și evaluare, propune evaluarea anuală a funcționarilor cu funcții de conducere și se asigură că administrația respectă regulile de transparență.

Potrivit art. 148 din TUEL, Curtea de conturi exercită controlul extern al gestiunii provinciilor și orașelor și comunelor.

Art. 7 din Legea nr. 131/2003 încredințează secțiunilor regionale ale Curții de conturi „în respectarea naturii sale colaborative controlul gestiunii, urmărirea obiectivelor impuse de legile statului sau de regiuni, fie că acestea sunt imperative sau programatice, precum și buna gestiune financiară a colectivităților locale și funcționarea controalelor interne”. Aceste secțiuni comunică rezultatele verificărilor lor exclusiv organelor deliberative ale colectivităților în cauză.

Pentru a permite colectarea tuturor datelor necesare controlului macroeconomic al finanțelor locale, alin. 166 al art. 1 din Legea nr. 266/2005 privind finanțele pe 2006, prevede că organele de verificare contabilă ale colectivităților locale transmit secției/direcției regionale a Curții de conturi, de care aparțin, un raport asupra bugetului și a contului de execuție bugetară în funcție de criteriile stabilite de Curtea de conturi. Aceste secții/direcții adoptă o decizie specifică asupra acestor rapoarte și „veghează la adoptarea de către colectivitatea locală a măsurilor necesare de corecție și la respectarea regulilor și limitărilor în caz de încălcare a pactului de stabilitate internă”.

Concluzii

În funcție de cum sunt înzestrate colectivitățile de lege cu atribuții de legiferare, modalitățile de control asupra finanțelor locale diferă, după cum este cazul landurilor germane, al regiunilor italiene, al comunităților autonome spaniole și al provinciilor Regatului Unit sau sunt colectivități locale departamentelor franceze, asemănătoare districtelor sau județelor noastre și care nu au competențe legislative.

În cazul comunităților înzestrate cu prerogative legislative, controlul etatic central este limitat sau chiar inexistent și controalele financiare sunt realizate de entități ne-statale independente.

În ceea ce privește colectivitățile locale propriu-zise, controlul administrativ nu apare decât în cazuri cu totul particulare, controlul extern este atribuit, în special, unor organe jurisdicționale, iar controlul intern este asigurat de către o entitate determinată, cu un grad variabil de independență.

Organele statelor federale sau cele statale centrale nu exercită controlul financiar asupra comunităților locale care dispun potrivit legii de competențe legislative proprii. De exemplu, în Italia, acest control este limitat la un „control colaborativ” din partea Curții de conturi care examinează activitatea autorităților administrației locale prin raportare la programele regionale și la legislație, rezultatul controlului fiind comunicat adunării deliberative a regiunii. În astfel de state, un asemenea control este însoțit și de un raport anual cu privire la evoluția macroeconomică a finanțelor regionale apreciate în ansamblul lor.

În Spania, controlul entității echivalente curții de conturi nu intervine doar dacă respectiva comunitate autonomă nu are propriile organe specifice de control. Controlul exercitat de executivul central apare doar în situația în care se impune chemarea la ordine a unei comunități autonome în caz de dezechilibru bugetar. Fiecare comunitate autonomă poate crea o cameră de conturi care primește o delegare de competențe jurisdicționale din partea instituției centrale echivalente curții de conturi.

În Germania, controlul financiar este realizat de camerele de conturi create de fiecare land. Acesta are obligația să se asigure că sunt respectate calitatea gestionării resurselor financiare și reglementările contabile, realizând în acest sens un raport anual transmis parlamentului Federației.

În Anglia, National Audit Office, autoritate distinctă de cea care controlează celelalte colectivități locale, este o autoritate independentă împuternicită de către parlament să controleze și să examineze finanțele publice.

De asemenea, regiunile italiene au dreptul de a-și crea entități regionale ne-jurisdicționale competente să realizeze controlul financiar de gestiune, acestea colaborând cu executivul regional. Colectivitățile locale de tipul districtelor sau comunelor, neavând competențe legislative, sunt supuse unui control jurisdicțional dublat de un control administrativ extern limitat la cazuri determinate, precum și la unele controale interne.

În Germania, de exemplu, pentru toate comunele cu o populație semnificativă, controlul financiar este realizat de curtea de conturi a landului care verifică respectarea prevederilor legale și efectuează, în anumite cazuri, un control de gestiune, dar nu poate modifica măsurile dispuse de autoritățile de la nivelul comunei sau nu poate aplica sancțiuni. În unele landuri, aceste curți de conturi regionale pot delega parțial sau total competența către serviciile administrative de control care există la nivelul districtelor sau unor terți calificați, cum ar fi experții contabili.

În Spania, echivalentul curții de conturi exercită controlul asupra municipalităților, doar în situația în care nu a delegat această competență camerelor de conturi ale comunităților autonome. În același mod, în Italia, secțiunile regionale ale curții de conturi realizează controlul asupra finanțelor municipalităților, rezultatele controlului fiind comunicate adunării colectivității respective.

În Portugalia, instituția echivalentă curții de conturi exercită controlul la toate stadiile luării deciziei: printr-o viză care conferă putere executorie deciziei respective sau contractelor care presupun o cheltuială pentru colectivitate, printr-o examinare a legalității și un audit al procedurilor, în timpul executării deciziei și, a posteriori, printr-o evaluare a sistemelor de control intern, prin verificarea respectării reglementărilor financiar-fiscale și printr-o apreciere a activității desfășurate sub aspectele eficienței, legalității și eficacității.

Singura țară în care competența curții de conturi nu se exercită aspra colectivităților locale este Olanda.

În ceea ce privește controlul administrativ extern care se exercită, în unele cazuri particulare, asupra municipalităților din Germania, acesta apare, în cazul celor mai mici comune, realizându-se prin intermediul unui serviciu contabil al districtului, a unei instituții specializate a landului sau prin intermediul ministerului de interne al landului respectiv.

În Olanda, unde colectivitățile locale au obligația să aibă conturile contabile certificate de un expert contabil, controlul asupra provinciilor e realizat de stat, iar controlul extern asupra finanțelor municipalităților este încredințat provinciilor. Fiind inerent sistemului congestiv care caracterizează multe dintre sectoarele administrației locale, acest control poate interveni în orice moment și privește gestiunea și organizarea financiară. Mai mult, autorizația statului și cea a Deputației permanente (executivul provinciei) sunt necesare pentru ca o provincie, respectiv o municipalitate, să poată adopta un buget care nu se află în echilibru financiar.

Există și un control intern realizat de entități specifice, cu grade variate de independență operativă. În Germania și în marea majoritate a municipalităților din Olanda, acest control este realizat de către o comisie ad-hoc a consiliului municipal. În aceste țări, legea obligă colectivitățile locale să aibă un astfel de organ sau o „cameră de conturi” comunală ori intercomunală, acestea fiind organe ne-jurisdicționale cu un grad ridicat de independență din cauza regimului incompatibilităților la care sunt supuși membrii lor.

În marile municipalități ale Spaniei, un control asemănător este încredințat unor servicii specifice, aceste servicii controlând eficacitatea cheltuielilor publice și regularitatea financiară.

În Italia, un astfel de control este realizat de mai multe entități deoarece, în această țară, intervin succesiv vizele serviciilor financiare ale colectivităților, apoi ale unui colegiu de revizori contabili desemnat de municipalitate, aceștia beneficiind de o oarecare independență statutară, iar, după caz, intervenind și un control a posteriori al unui organism independent de evaluare însărcinat să evalueze finanțele locale și să controleze regularitatea activității contabile.

În Anglia, acest tip de control este realizat de o comisie de audit independentă însărcinată cu verificarea utilizării „eficiente, econome și eficace” a fondurilor publice și cu promovarea celui mai bun raport calitate-preț în realizarea cheltuielilor publice.

Controlul de acest fel este exercitat direct de către organul deliberativ al colectivității, în Portugalia și Spania, unde marile colectivități teritoriale au obligația de a avea un serviciu de control specific.

În toate statele, controlul aplicabil la nivel de departament sau district, ori structură echivalentă este analog ca modalități de realizare și principii celui exercitat asupra municipalităților.

Bibliografie

Androniceanu, A., Sisteme administrative în statele din Uniunea Europeană – Studii comparative, Editura universitară, București, 2007

Conf. Univ. Dr. Constantin Roman, „Suport de curs control financiar public”, Academia de Studii Economice – Facultatea de Finanțe, Asigurări, Bănci și Burse de Valori – Master Guvernanță Publică Europeană

Dreptul Finanțelor Publice locale, Universitatea Europeană “Drăgan” din Lugoj, Facultatea de Drept

Stănculescu, C., Nițică, M., „O Europă a regiunilor – idealul creat pe iluzia mitului și pe așteptarea realității”, Pro Patria Lex nr. 1(20)/2012

Studiu privind contextul european actual în ceea ce privește organizarea administrativ – teritorială, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și Asociația pentru Implementarea Democrației, 2014

Vida Ioan, „Puterea administrativă și administrația publică”, București, 1994

Legislație studiată:

Constituția României

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată în M.O. nr. 116 din 16.03.2000, cu modificărie și completările ulterioare

Local Government Act din 1972 (Marea Britanie)

Legea din 14 februarie 1992 privind noile dispoziții referitoare la municipalități, cu modificările ulterioare (Olanda)

Legea din 10 septembrie 1992 privind noile dispoziții referitoare la provincii, cu modificările ulterioare (Olanda)

Constituția Germania

Legea nr. 2/2007 privind finanțele locale, conturile municipalităților și al asociaților de municipalități (Portugalia)

Legea nr. 98/1997 privind organizarea și procedura tribunalului de conturi (Portugalia)

Legea organică nr. 2/1982 care reglementează statutul Tribunalului de conturi (Spania)

Legea nr. 7/1982 care reglementează bazele organizării comunităților și colectivităților locale (Spania)

legea nr. 7/1988 privind funcționarea Tribunalului de conturi (Spania)

Legea nr. 1/1988 a parlamentului Andalusiei (Spania)

Decretul – lege regal nr. 2/2007 (Spania)

Legea nr. 7/1985 (Spania)

Legea organică nr. 5/2001 (Spania)

Legea nr. 7/2001 privind contabilitatea conturilor publice (Italia)

Legea nr. 20/1994 care conțin dispoziții privind jurisdicția și competența de control a Curții de Conturi (Italia)

Legea nr. 131/2003 privind coordonarea finanțelor publice (Italia)

Decretul-lege nr. 267/2000, conținând textul unificat privind colectivitățile locale (testo unico delle leggi sull’ordinamento deglienti locali, TUEL) (Italia)

Decretului-lege nr. 150/2009 (Italia)

Legea nr. 131/2003 (Italia)

Legea nr. 266/2005 privind finanțele pe 2006 (Italia)

Resurse online:

www.senat.fr

http://ro.wikipedia.org

http://www.svz.gov.si/en