Controlul Administrativ In Activitatea Administratiei Militare

Capitolul 1. Controlul activității administrației publice

1.1. Noțiuni introductive

1.2. Principiile și funcțiile controlului activității administrației publice

1.3. Clasificarea controlului activității administrației publice

1.4. Controlul administrativ în activitatea administrației publice

1.5. Procedura controlului administrativ

Capitolul 2. Controlul administrativ în activitatea administrației militare

2.1. Administrația militară, subsistem al administrației publice

2.2. Formele controlului administrativ în activitatea administrației militare

2.3. Controlul administrativ intern

2.4. Controlul administrativ extern

Capitolul 3. Studiu de caz.

CAPITOLUL I

CONTROLUL ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1.1. Noțiuni introductive

Administrația publică se poate defini ca acea categorie a autorităților de stat constituită în temeiul aceleiași funcțiiafundamentale de activitate executivă pe care o înfăptuiesc și prin care se realizează, în mod specific, puterea publică. La randul ei, activitatea executivă se poate defini ca reprezentând acea funcție fundamentală de activitate ce realizează în mod specific puterea de stat și care constă din punerea în executare sau în aplicare a prevederilor cuprinse în legi și în alte acte juridice emise în temeiul acestora, înfăptuită, de regulă, de o categorie distinctă a autorităților publice, respectiv administrația publică, în principal.

Administrația publică, privită în ansamblu, se conturează la nivel statal ca și un sistem de organe structurate după competență, materială și teritorială, cu propriile sale interese și scopuri, inseparabil legat de puterea executivă și de procesele politice din această secțiune a puterii statale.

În termenii democrației moderne, prin afirmația anterioară, trebuie să existe în stat forțe care să controleze funcționarea acestei puteri. Pentru a nu deveni o putere de necontrolat, trebuie să existe în stat alte forțe care să contrabalanseze puterea administrației publice, în altă ordine de idei, în orice țară democratică trebuie să existe un control asupra acesteia. Având în vedere principiul separației puterilor în stat, acest control nu poate fi executat de către o singură instituție sau o singură putere, din cauza faptului că existența a numai două puteri duce la menținerea sau evoluarea unei stări conflictuale.

În termenii democrației, pentru limitarea puterii administrației publice, asupra acesteia trebuie să acționeze alte instituții sociale de stat, formând un sistem de control.

Activitatea complexă a administrației publice implică acțiuni necesare pentru buna desfășurare a activitășilor curente. Aceste acțiuni de care trebuie să se țină seama la orice nivel al administrației sunt următoarele: a prevedea, a organiza, a coordona, și a controla.

Controlul constă în permanenta confruntare a administrației, așa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebui să fie.

Într-o altă viziune, controlul este privit ca acea funcție a administrației prin care se realizeză conformitatea activității administrației cu prevederile legale și programul de activitate, cu respectarea cerințelor sociale și îndeplinirea interesului general.

În sfârșit, lato sensu, noțiunea de control evocă o activitate de verificare a conformității unei anumite activități cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept.

Așadar, pentru ca activitatea autorităților administrației publice să fie în conformitate cu exigențele legii, este nevoie de existența unui sistem complex de control asupra activității, și datorită caracterului subordonat al acesteia. Controlul este realizat în diverse forme, asupra modului în care autoritățile și-au exercitat atribuțiile conferite de lege; acesta se exercită fie din proprie inițiativă, fie la solicitare, de către înseși autoritățile administrației publice, fie de către celelalte puteri ale statului (legislativă sau judecătorească).

Criteriul legalității activității administrației publice este prezent în orice formă de control, indiferent de autor, de aceea nu trebuie să fie limitat doar la cel care îl realizează din afara administrației publice. Astfel, ca orice sistem, administrația publică realizează ea înseși o amplă activitate de control asupra modului de îndeplinire a sarcinilor ce îi revin.

În acest sens, funcția controlului este esențială activității de conducere și de manifestare a ierarhiei administrative, de aceea controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității autorităților administrației publice.

Necesitatea controlului nu trebuie limitată doar la constatarea eventualelor erori, nereguli sau abuzuri, controlul fiind necesar mai ales pentru a îndruma, orienta și în special pentru a corecta acțiunile, în vederea realizării politicii statului. Nu trebuie pierdut din vedere efectul negativ ce se poate manifesta în privința controlului, astfel această activitate poate avea efect inhibator asupra celui controlat sau poate perturba acțiunile diferitelor autorități ale administrației publice, prin exercitarea unor multiple activități de control, cât și dacă controlul nu este conceput și realizat rațional.

1.2. Principiile și funcțiile controlului activității administrației publice

Activitatea de control poate fi definită ca funcție și intrument de conducere, mijloc de cunoaștere a realității și de corectare a erorilor. Luând în considerare acest aspect, controlul reprezintă un proces prin care se măsoară și se verifică realizarea calitativă și cantitativă a performanțelor, activităților, lucrurilor pe care le compară cu obiectivele planificate și indică măsurile necesare de corecție. Fiind o componentă importantă a managementului, controlul se concretizează în: verificarea modului în care se execută deciziile administrative ale managerilor publici; corectarea deciziilor pentru ca ele să fie în concordanță cu realitățiile sociale aflate în continuă schimbare; inițierea unor decizii în scopul soluționării unor noi probleme care apar ca urmare a schimbărilor pe plan social. Controlul, prin atributele sale este o funcție a managementului încadrată obiectiv alături de celelalte funcții ale acestuia și care se condiționează reciproc prin:

– funcția previzională, prin care se înțelege prefigurarea evoluției viitoare a sistemului condus;

– funcția organizatorică, adică stabilirea structurilor organizatorice și informaționale, precum și a modalităților de funcționare ale acestora;

– funcția de coordonare, prin armonizarea în permanență a deciziilor conducerii și a acțiunilor personalului, în vederea obținerii rezultatelor dorite;

– funcția de antrenare, prin care se realizează determinarea personalului din subordine să își îndeplinească în condiții tot mai bune sarcinile.

Controlul deține un rol important întrucât furnizează elementele necesare pentru realizarea celorlalte funcții ale managementului. Controlul este esențial din prisma faptului că pe baza informțiilor furnizate prin intermediul său, conducerea apreciază calitatea și eficiența deciziilor luate anterior, analizează abaterile pe cauze și responsabilități, și stabilește noi obiective, noi sarcini, în funcție de condițiile în continuă schimbare. Rolul controlului trebuie privit, în primul rând, ca o activitate de prevenire a neregulilor, de eliminare a cauzelor care le determină și de perfecționare a activității controlate.

În orice stat democratic, controlul trebuie să răspundă unor principii de bază care vizează transparența activității, precum și economicitatea, eficiența și eficacitatea guvernării. La baza organizarii, funcționării și executării controlului în administrația publică stau mai multe principii. Principiul integrării controlului în structura organizatorică și de conducere. Principiul ce stă la baza organizării controlului este principiul integrării, prin care se instituie formele organizatorice și prin care se pun în practică prerogativele de bază ale statului de drept. Acest principiu presupune că nu orice activitate poate reprezenta subiect al controlului, ci doar acele activități stabilite anticipat. Principiul integrării urmărește, în cadrul instituțional, prin organizarea controlului, realizarea apărării, întăririi și dezvoltării proprietății unităților administrativ-teritoriale în interesul public, cât și apărarea proprietății private exercitarea sarcinilor la toate nivelurile, creșterea eficienței activității economice indiferent de agenții economici, întărirea și respectarea gestiunii economice din administrare, precum și cei responsabili de aceasta la nivelul administrației publice locale și de stat. Principiul specializării controlului. Din pricina multiplelor sarcini ce revin controlului și diversității de acțiuni în care acționează se impune ca necesitate specializarea și gruparea organelor de control pe forme de organizare. Astfel, acest principiu cere ca munca de control pe activități, unități și probleme să fie exercitată de persoane specializate, prin care se asigură folosirea rațională a aparatului de control și creșterea eficienței acestuia. Principiul adaptării controlului la structurile organizatorice și funcționale ale economiei. Pentru ca activitatea controlului să nu devină rigidă și lipsită de eficiență, formele și metodele de control trebuie să se poată adapta la condițiile și specificul activităților controlate. Principiul exercitării controlului cât mai aproape de locul unde se ia decizia. Acest principiu este determinat de însuși rolul controlului în activitatea de conducere și pune accent pe controlul realizat în interiorul unităților. Personalul, indiferent de funcția deținută, poartă răspunderea pentru îndeplinirea obligațiilor ce îi revin și are obligația să realizeze la timp sarcinile, să gospodărească mijloacele materiale și financiare ale autorității sau instituției publice în care lucrează și să condamne pe cei care le irosesc.

Principiul controlului extern. Controlul extern trebuie sa stea la baza organizării sistemului de control, deoarece numai printr-o abordare obiectivă și în mod dezinteresat asupra problemelor supuse controlului, constatările pot surprinde imaginea reală a patrimoniului autorității sau instituției publice verificate, inclusiv a situației economice și financiare a acesteia. Acest principiu permite existența unor organisme de control independente, în afara structurii organizatorice pe verticală a ministerelor, a administrației publice locale, a altor entități patrimoniale, indiferent de forma de proprietate. Principiul controlului extern cere ca, în cadrul organizării sistemului de control, să se delimiteze sfera de activitate a acestuia. Aceasta prezintă un interes deosebit în cadrul formelor de organizare ale controlului, întrucât prin aceasta se delimitează dreptul fiecărui organ de a exercita controlul în conformitate cu atribuțiunile ce îi revin. Principiul autorității și competenței controlului. Autoritatea este o cerință esențială a principiului controlului și își găsește expresia în organizarea propriu-zisă a acesteia. Conducerea este principalul organism de control care are ca sarcină principală organizarea unui control multilateral și eficient, ceea ce implică afirmarea autorității sale. Activitatea de control trebuie să fie exercitată de cadre competente cu înaltă pregătire profesională, cu ținută etică și morală deosebite care să dea dovadă de combativitate, exigență, receptivitate, la tot ce este nou. Principiul potrivit căruia cine conduce și controlează. Controlul trebuie organizat astfel încât să dea posibilitatea ceului care conduce să și controleze. Fiecare conducere trebuie să poată dispune de propriile sale pârghii pentru urmărirea obiectivelor stabilite în mod permanent și sistematic, în scopul obținerii informațiilor necesare asupra rezultatelor obținute și a eventualelor abateri, în vederea stabilirii cauzelor acestora pentru a lua măsurile care se impun pentru îmbunătățirea activității și tragerea la răspundere a celor vinovați. Principiul independenței organului de control față de autoritatea sau compartimentul controlat. Controlul trebuie exercitat de persoane care sunt independente față de compartimentele sau autoritățile controlate, pentru a avea eficiență mai ridicată. În scopul acestui principiu, structurile de control intern sunt subordonate conducătorului autorității sau instituției publice, astfel controlul se realizează pe linie ierarhică: superiorii fiind cei ce controlează inferiorii și nu invers.

În ceea ce privește funcțiile controlului în administrația publică, acesta îndeplinește două categorii de funcții prin care se asigură realizarea sarcinilor care revin controlului: funcții cu caracter general și funcții cu caracter particular. În cadrul activității de control, funcțiile acționează concomitent cât și consecutiv. Fiecare funcție în parte poate avea importanță mai mică sau mai mare, în funcție de tipul controlului, exercitat din interiorul sau din afara instituțiilor publice patrimoniale. Funcțiile cu caracter general al controlului sunt: Funcția de evaluare constă în acte și operațiuni de estimare a situației existente la un moment dat în ceea ce privește rezultatele obținute la finalul unei perioade și a modului de desfășurare a activității. Prin intermediul acestei funcții se apreciază, în condiții de legalitate și realitate, dificultățile, abaterile, orientările generate de factorii ce tind spre rezultate negative. Totodată, pentru îmbunătățirea rezultatelor activității controlate, acestă funcție implică sugestii, propuneri și stabilire de măsuri. Funcția preventivă constă într-o serie de măsuri luate de organele de control în vederea evitării și eliminării abaterilor înainte de a se produce efectele negative ale acestora, prin identificarea și înlăturarea cauzelor care le generează sau le favorizează. Exercitarea acestei funcții contribuie la prevenirea tendințelor care necesită decizii de corecție. Controlul are rolul de a orienta atenția spre obiective majore, într-o ordine de prioritate, prin care să se prevină și să se înlăture risipa de efort, mijloace materiale și umane și să se asigure eficiența economică. Controlul are sarcina de a opri actele și operațiunile care nu sunt legale în faza de angajare, precum controlul financiar preventiv. Prin această funcție se urmărește atât legalitatea actelor și operațiunilor, cât și oportunitatea, necesitatea și economicitatea acestora. Funcția de documentare permite cunoașterea calitativă și cantitativă a proceselor care au loc în activitatea economică, a rezultatelor activității , relevarea fraudelor cât și depistarea cauzelor acestora. Astfel, controlul participă nemijlocit la actul de conducere, furnizând date și informații pentru fundamentarea deciziilor. Funcția de recuperare prezintă o importanță deosebită a controlului din prisma rolului său de descoperire și recuperare a pagubelor, cât și în luarea măsurilor față de cei vinovați. Funcția educativă, prin caracterul său formativ, ajută controlul să contribuie la ridicarea niveului de pregătire profesională a cadrelor din domeniile controlate.

Funcția corectivă, intervine în cazul în care, în urma efectuării controlului, se constată nereguli, abateri sau deficiențe, în urma cărora se acționează în sensul corectării și aducerii la parametrii normali și de calitate a siuațiilor constatate, iar într-o altă ordine de idei constatările negative vor fi valorificate prin măsuri coercitive pentru subiecții controlați. Funcția sancționatorie a controlului urmărește descurajarea abaterilor pe viitor, prin metoda exemplului, sancționând pe cei ce se abat de la normele stabilite și de la obiectivele autorității sau instituției publice. Funcția de perfecționare a cadrului legal. Întreaga activitate a autorităților și instituțiilor publice se desfășoară pe baza unui cadru legal stabilit, însa există situații în care aceste norme pot îngreuna activitatea acestora, de aceea controlul are ca sarcină identificarea acestor situații, prin care se urmărește îndreptarea și corectarea cadrului legal de către persoanele îndreptățite în acest sens. Dintre funcțiile cu caracter particular ale controlului sunt enumerate următoarele: – funcția de măsurare a posteriori a ecarturilor; – funcția de diagnosticare a erorilor care afectează sau amenință activitatea autorității sau instituției publice; – funcția de revizuire a obiectivelor sau a previziunilor viitoare pe baza diagnosticului constatat; – funcția de a interveni în cadrul competențelor date are ca scop redresarea sau soluționarea problemelor unităților patrimoniale; – funcția de pregătire a autorităților și instituțiilor publice se realizează pe baza rezultatelor controlului a priori; – funcția de învățare se realizează prin acțiunea coercitivă a controlului. Prin intermediul acestor funcții controlul devine un mijloc de creștere a eficienței sistemului în care funcționează și nu un scop în sine.

1.3. Clasificarea controlului activității administrației publice

Pentru ca activitatea organelor administrației publice să fie în conformitate cu exigențele stabilite prin legislație, este nevoie ca acestă activitate să fie supusă unui vast și complex control.

Activitatea de control privește toate formele de manifestare ale acțiunii administrative. În aceste sens, controlul poate viza atât modul în care organul controlat și-a exercitat competența legală, cât și maniera în care s-au utilizat mijloacele materiale, umane și resursele financiare. Din prisma faptului că organele administrației publice constituie un sistem ierarhic, devine necesară organizarea unei game ample și variate de forme de control. Astfel, conform doctrinei administrative, clasificarea formelor de control exercitat asupra administrației publice se efectuează în funcție de mai multe criterii, dintre care:

1. După natura autorității care exercită controlul. Control parlamentar, exercitat în mod direct de către Parlament, în formă tradițională, și exercitat prin intermediul unor autorități publice precum Avocatul Poporului și Curtea de Conturi, în formă modernă. Control administrativ, exercitat de autorități ale administrației publice, acest control caracterizat ca fiind “controlul înfăptuit de administrația publică în conformitate cu legea asupra propriei sale activități”. Control judecătoresc, exercitat de către autorități judecătorești și de organe cu activitate jurisdicțională, în baza articolelor 21, 52 și 126 alin. (6) din Constituție, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Control social, prin intermediul presei. Control exercitat de alte autorități publice, decât cele trei puteri clasice, precum Curtea Constituțională.

2. După regimul procedural aplicabil. Control jurisdicțional (contencios) exercitat de instanțele judecătorești și control nejurisdicțional (necontencios) exercitat de toate celelalte autorități de control.

3. După poziția organului de control față de cel controlat se disting: control intern, exercitat de către funcționarii publici cu funcții de conducere din interiorul organului, și control extern, exercitat din afara autorității publice.

4. După sfera de cuprindere: control specializat, efectuat pe un anumit tip de problemă, domeniu sau activitate, și control general, privind mai multe sectoare de activitate sau privind atribuțiile celui controlat.

5. După conținutul și obiectul acțiunii de control. Control întreprins pentru verificarea legalității în privința determinării conformității sau compatibilității unui act sau unei operațiuni cu normele juridice, și control de oportunitate ce oferă o judecată asupra comportamentului supus examinării sau expertizării.

6. După obiectivele controlului. Control de materialitate, prin care se verifică prezența sau absența masurabilelor; control de regularitate, asupra actelor administrative și operațiunilor financiare; control de rentabilitate, care privește evaluarea costurilor utilizate în vederea îndeplinirii sarcinilor administrative; control de eficiență; control de oportunitate, prin care se urmărește verificarea conformității actelor cu legea.

7. După momentul exercitării controlului. Control preventiv, prin care presupune emiterea actului administrativ doar după efectuarea controlui; control ulterior sau posterior, deci forma generală de control în administrație.

8. După natura efectelor pe care le determină. Control ce atrage atenționări însoțite de anularea actelor emise, și control ce atrage doar atenționări și sancționări disciplinare.

9. După modul în care intervine. Control la cererea autorității controlate, control realizat la sesizarea unui alt subiect de drept, și control din oficiu.

10. După autorii controlului. Control exercitat de autorități publice și control indirect, exercitat de organizații nonguvernamentale și de cetățeni, prin adresarea către justiție pentru apărarea drepturilor fundamentale.

1.4. Controlul administrativ în activitatea administrației publice

Din prisma caracterului organizat și fiind înfăptuită de un sistem ierarhic de autorități, activitatea executivă necesită acțiuni de verificare continuă a modului în care este realizată. Pe de altă parte, administrația poate realiza activități de control în afara ei, asupra celorlalte subiecte de drept, persoane fizice și juridice, organizații sau organisme diverse.

Controlul administrativ se poate defini ca verificarea exercitată de administrația publică asupra ei însăși. Din perpectiva scopului și a obiectivelor controlului administrativ, acestea sunt de a constata dacă modul de îndeplinire a atribuțiilor legale se află în conformitate cu legea, și operativ, controlul trebuie sa aibă rol activ, în vederea perfecționării activității cât și a legislației pe care este întemeiată activitatea controlată. Scopul controlului îl reprezintă descoperirea cauzelor ce generează abaterile de la normele legale cât și condițiile ce favorizează apariția acestora, în vederea înlăturării acestora prin aplicarea unor măsuri de coerciție sau sancționare, în caz de nevoie, pentru evitarea pe viitor a altor abateri sau nereguli.

Din perspectiva obiectivelor sale, controlul administrativ este apreciat ca fiind forma cea mai complexă a controlului asupra activității autorităților administrației publice, desemnând, totodată, componenta esențială a activității de conducere generală a administrației publice de către Guvern.

În cadrul activității de control administrativ, o problemă deosebită o constituie identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autorităților administrative cărora le revin sarcini de verificare asupra administrației publice din interiorul acesteia. Misiunea acestor structuri administrative, pe linia de control, constă în confruntarea realizărilor autorităților administrative cu ceea ce ar fi trebuit realizat de către aceasta, verificându-se dacă structura și activitatea administrației se află în conformitate cu normele juridice și gradul de satisfacere a interesului general, cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor.

După I. Alexandru, atribuțiile și competențele autorităților administrative ce exercită controlul administrativ constau în: dispun sau solicită revocarea sau anularea unor acte ori operațiuni administrative; modificarea sau înlocuirea actelor ori a operațiunilor administrative considerate nelegale; dispun măsurile necesare pentru restabilirea legalității; sancționarea persoanelor vinovate. În cazul în care se identifică producerea unor prejudicii patrimoniale în detrimentul autorității administrative se decid, în condițiile legii, procedurile prin care se urmărește recuperarea pagubelor.

Problematica controlului administrativ în sfera administrației publice trebuie privită dintr-o dublă perspectivă, și anume:

1. aceea a controlului intern al autorităților administrației publice autonome, de legalitate și de oportunitate, în sensul respectării reglementărilor locale, adoptate pe baza legii, însa în raport cu interesele specifice ale colectivitatilor locale.

2. aceea a controlului extern al statului, prin autoritățile administrației publice centrale sau teritoriale, pe linia asigurării respectării legii, în sensul că atât organizarea, dar mai ales activitatea administrației publice să nu se abată de la interesele generale ale statului. El poate avea următoarele forme: – control ierarhic; – control de supraveghere generală a administrației publice (de către Guvern); – control de tutelă administrativă; – control specializat exercitat de organele administrative cu atribuții speciale de control.

Din perspectiva trăsăturilor, controlul administrativ este o activitate derivată din principala activitate pe care o verifică formând astfel o asa numită administrație activă a statului. Totodată, controlul reprezintă o activitate secundară, din prisma faptului că indiferent de momentul în care intervine, aceasta nu trebuie să stânjenească desfășurarea activității principale când aceasta se desfasoară în conformitate cu legea. Nu în ultimul rând, controlul este un atribut al conducerii administrative, indiferent de modul de înfăptuire, fie că este exercitat în mod direct sau mijlocit și indiferent de formă. Indiferent de forma sau de autorul controlului se pot distinge trei elemente principale ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referință și operațiunile de control propriu-zis.

Obiectul controlului îl poate constitui totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum și procedeele folosite de autoritățile administrației publice, în mod individual sau în ansamblul lor. Într-o altă opinie, în admnistrația publică obiectul controlului îl constituie acțiunile și inacțiunile, sau, astfel spus, conduita autorității administrației publice sau a funcționarilor acesteia, modul concret în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost investiți. În ceea ce privește baza de referință, aceasta poate fi mai amplă sau mai restransă, după cum se referă la un numar mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autoritaților administrației publice, ea reprezentând ansamblul de cerințe cuprinse în norme la care este raportată activitatea verificată. De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunitații, al rentabilitații sau al eficienței. În sfarșit, în baza de referință pot intra elemente care privesc calitatea activității autorității admnistrației publice supuse controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficiența serviciului, operativitatea, funcționalitatea, rentabilitatea, oportunitatea s.a. Operațiunile de control regăsesc caracterul unei operațiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc stabilirea conformității obiectivului controlat cu elementele cuprinse în baza de referință. Operațiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului. Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorități ale administrației publice cuprinde operațiuni relativ simple care constau în constatarea existenței lor. Complexe sunt operațiunile de control al legalității diferitelor acte pe care le întocmesc autoritățile admnistrației publice. Aceste acțiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoașterea atat a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât și a particularităților în care acționează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării activității de control prin jurisdicții administrative, în cadrul controlului exercitat de instanțele judecătorești. Complexe sunt și acțiunile de control al oportunității activității admnistrației publice. Noțiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, asa cum sunt rentabilitatea, eficiența, funcționalitatea, operativitatea, finalitatea.

1.5. Procedura controlului administrativ

Controlul, indiferent de nivelul la care se exercită și de obiectivele urmărite, se compune din trei trepte distincte, dar între care se stabilesc conexiuni: – compararea situației care trebuie să existe, adică ideală, cu situația de fapt, reală; – analiza și evaluarea rezultatelor și abaterilor; – valorificarea constatărilor.

Situația ideală se stabilește pe baza prescripțiilor și restricțiilor sistemului legislativ, a deciziilor și hotărârilor conducerii la diferite niveluri, a programelor de activitate, bugetelor de venituri și cheltuieli, stocurilor scriptice reflectate în contabilitate. Ea reprezintă baza legală de referință a controlului.

Situația reală se stabilește pe baza observațiilor faptice la fața locului; inventarierilor de control; verificărilor documentare; analizelor de laborator; expertizelor; explicațiilor obținute de la cei controlați. Ea reprezintă obiectul controlului și stadiul său.

Momentul esențial al procesului de control îl constituie comparația. Orice operație sau activitate economico-financiară se cercetează în raport cu un criteriu, cu o bază de comparație.

Comparația de control prezintă aspecte specifice, în funcție de natura activităților fi obligațiilor economico-financiare controlate, de metodologia de calcul și sistemul de evidență. Operațiile sau activitățile comparate trebuie să fie omogene, calculate și exprimate după o metodologie unitară.

Pe baza rezultatelor la care s-a ajuns în urma comparării, se trece la analiza și evaluarea rezultatelor sau abaterilor și delimitarea factorilor de influență și a cauzelor, la determinarea consecințelor și a responsabilităților.

Valorificarea constatărilor este etapa finală a procesului de control. în funcție de concluziile la care s-a ajuns în etapele precedente ale controlului, în cadrul acestei etape se definitivează și se pun în mișcare un ansamblu de măsuri care să ducă la influențarea activităților controlate și la autoperfecționarea controlului.

Componenta principală a metodologiei de control o constituie ansamblul procedeelor de cercetare, cunoaștere și perfecționare a activității economico-financiare: studiul general prealabil asupra activității ce urmează a fi controlate; controlul documentar contabil; controlul faptic; analiza economico-financiară; controlul total și prin sondaj; valorificarea constatărilor. Metodologia de efectuare a controlului este structurată pe etape și în cadrul etapelor pe faze, iar efectuarea fiecărei etape și faze presupune și realizarea altor activități adiacente:

1. Programarea activității de control. Programarea are două faze: stabilirea propriu-zisă a obiectivelor, subiecților și termenelor de realizare; transmiterea acestora unităților cu atribuțiuni de control.

Stabilirea propriu-zisă a obiectivelor, subiectelor și termenelor de realizat asigură îndeplinirea în totalitate a obiectivelor care revin unităților cu sarcini în acest domeniu și evitarea repetării controlului la aceeași unitate patrimonială.

Programul de control este documentul care conține obiectivele generale privind activitățile care urmează să fie cuprinse în acțiunile de control defalcate pe forme de control, termenele la care urmează să fie finalizate, personalul care execută controlul și unitățile patrimoniale care urmează să facă obiectul verificării.

Transmiterea programului de control unităților sau subunităților cu atribuții de control. Sarcinile rezultate din programul de control se desfășoară pe subunități, când este cazul, care, își elaborează propriul program detaliind obiectivele generale. Pentru fiecare obiectiv propus se stabilesc persoanele care exercită controlul și termenul până la care se finalizează acțiunea.

2. Pregătirea acțiunii de control. Pregătirea se realizează de către organele de control desemnate să efectueze verificarea activității programate. Ea se desfășoară la nivelul instituției care efectuează controlul și la nivelul unității patrimoniale care urmează să fie controlată. La nivelul instituției care efectuează controlul, pregătirea constă în:

– Stabilirea temelor controlului – tema de control trebuie să facă referiri la obiectul verificării, subiectul controlului, perioada de activitate care face obiectul controlului. Temele de control sunt stabilite în funcție de nevoile de informare a factorilor de decizie.

– Analiza generală a temelor de control – este un moment principal al etapei pregătitoare a activității de control. În această fază se desfășoară două activități importante: însușirea elementelor teoretice și a prevederilor legale ce fac obiectul acțiunii de control și cunoașterea generală a principalelor elemente de organizare a unității sau tipului de unitate patrimonială care urmează să fie controlată.

– Stabilirea principalelor obiective ale controlului, a tematicii de control. Totalitatea obiectivelor stabilite pentru fiecare temă de control formează tematica de control. Tematica de control este un instrument practic de lucru, pe baza căruia se desfășoară activitatea de control. În tematica de control se prevăd obiectivele generale și specifice fiecărei teme și alte informații în legătură cu legislația, modul de întocmire a actelor etc. Tematica de control, după aprobare, devine document oficial de lucru pe baza căruia se desfășoară toată activitatea de control pe tema stabilită.

3. Efectuarea controlului. Realizarea activității de control presupune realizarea mai multor faze:

– Adaptarea obiectivelor tematice la condițiile specifice activităților unității patrimoniale controlate. Fiecare unitate patrimonială are anumite particularități, de aceea se impune adaptarea obiectivelor generale de control la aceste particularități.

– Stabilirea surselor de informare necesare efectuării controlului. Principala sursă de informare pentru efectuarea controlului o constituie sistemul evidențelor tehnico-operative, alături de ansamblul documentelor primare.

– Selectarea și aplicarea procedeelor și a tehnicilor necesare realizării controlului. Procesul de cunoaștere al modului de manifestare a fenomenelor, proceselor și activităților se realizează prin procedee și tehnici proprii.

– Determinarea abaterilor și a deficiențelor. Stabilirea abaterilor și a deficiențelor se realizează prin raportarea activităților ce fac obiectul verificării astfel cum au fost constate în timpul controlului, la normele și prevederile legale prin care au fost definite. Abaterile și deficiențele constatate în timpul controlului se aduc la cunoștință persoanelor de conducere sau de execuție, cărora li se solicită explicații scrise. Susținerea de către controlori a abaterilor constate se face prin referiri la textele de lege care au fost încălcate și la documentele primare și evidențele tehnico-operative în care au fost înscrise.

– Stabilirea răspunderii în sarcina persoanelor vinovate. Stabilirea răspunderii în sarcina persoanelor vinovate de nerespectarea prevederilor legale se poate realiza în timpul controlului, însă majoritatea constatărilor se reglementează după încheierea acțiunii de verificare.

Răspunderea juridică care se poate stabili față de persoanele vinovate poate fi: răspundere disciplinară, răspundere patrimonială, răspundere civilă delictuală și contractuală, răspundere contravențională și răspundere penală.

4. Întocmirea actelor de control.

In actele de control se înscriu în mod obligatoriu doar dificultățile, abaterile sau lipsurile. Însă nu se înscriu constatările pozitive din unitatea patrimonială, considerațiile personale sau păreri ale celor controlați, altele decât cele referitoare la control și care au fost încadrate în metodologia de control.

5. Finalizarea și valorificarea constatărilor controlului.

Etapa privind finalizarea și verificarea constatărilor controlului intră atât în atribuțiile persoanelor care exercită controlul, cât și în preocupările, obligațiile și răspunderile persoanelor care dețin funcții de coordonare și conducere a organelor de control. Acestea au obligații privitoare la definitivarea, finalizarea și mai ales la valorificarea constatărilor controlului.

Organele de control trebuie să urmărească cu insistență și rigurozitate aducerea la îndeplinire, în condiții de calitate și la termenele stabilite a sarcinilor și a măsurilor dispuse în urma verificărilor pentru realizarea drepturilor cuvenite statului sau autorităților publice locale.

CAPITOLUL II

2. CONTROLUL ADMINISTRATIV ÎN ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI MILITARE

2.1. Administrația militară, subsistem al administrației publice

Activitate fundamentală a statului prin care se exercită puterea, administrația publică utilizează procese juridice, manageriale și politice în vederea realizării mandatelor guvernării, pentru a asigura reglementările și serviciile necesare societății. Odată cu multiplicarea nevoilor sociale a crescut și gradul de complexitate a structurilor administrative responsabile cu satisfacerea acestor nevoi și a impus ca serviciul public să devină un fundament al sistemului administrației publice.

Particularizată prin specificul ei, apărărea națională este inclusă între serviciile publice ale statului , îndeplinind condițiile necesare ale exitstenței serviciilor publice: prin intermediul lor sunt satisfăcute cerințele membrilor societății, înființarea acestora se face prin acte de autoritate, activitatea lor se desfășoară în realizarea autorității de stat, având personalitate juridică, iar resursele financiare și materiale pe care le utilizează sunt asigurate din bugetul de stat.

Legat indisolubil de însăși existența statului, serviciul public de apărare națională și-a demonstrat continuitatea, adaptabilitatea și eficiența pe parcusul timpului și a constituit un punct de susținere major al edificiului statal, „evoluția organizării administrative este legată de evoluția armatei; însăși ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar.”

Subsistem al administrației publice, care realizează, pe timp de pace, executarea în concret a actelor normative specifice domeniului militar, administrația militară asigură organizarea, întreținerea, completarea și mobilizarea forțelor armate, precum și elaborarea regulilor specifice pentru aplicarea în armată a legislației și a actelor normative. De asemenea, în situații de criză sau de război, administrația militară este cea care asigură organizarea și conducerea prin autoritățile militare a unui teritoriu ocupat sau asigură îndeplinirea sarcinilor specifice în situații excepționale, cum ar fi starea de asediu sau cea de război.

Potrivit art. 1 al Legii nr. 45/1994, apărarea națională cuprinde ansamblul de măsuri și activități adoptate și desfășurate de statul român în scopul de a garanta suveranitatea națională, independență și unitatea statului, integritatea teritorială a țării și democrația constituțională, iar îndeplinirea acestor activități este asigurată de către autoritățile publice, potrivit competențelor stabilite prin lege.

O provocare constantă a democrațiilor contemporane a fost aceea de a găsi modalitatea optimă de asigurare a unui control eficient asupra apărării naționale, cel mai adesea soluția utilizată fiind aceea de a diviza dreptul exclusiv de comandă politică, adminstrativă și militară și de a încredința atribuții separate celor mai importante autorităților publice din stat. Pentru susținerea unui unui control democratic asupra forțelor și a resurselor apărării naționale, chiar textul legii fundamentale a statului român statuează că armata este subordonată exclusiv voinței poporului și contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, în condițiile legii și ale tratatelor internaționale la care România este parte.

Din punct de vedere material-funcțional, administrația publică reprezintă acea activitate care constă în folosirea teoriilor și proceselor juridice, manageriale și politice în vederea realizării mandatelor guvernării, pentru a asigura reglementările și serviciile necesare societatății. Din punct de vedere formal-organic, administrația publică desemnează totalitatea autorităților sau organe ale statului constituite pentru îndeplinirea activității executive.

Administrația militară este un subsistem al administrației publice, care realizează, pe timp de pace, activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor țării în domeniul militar prin acțiuni cu caracter dispozitiv sau prestator. Astfel, sunt vizate organizarea, întreținerea, completarea și mobilizarea forțelor armate, precum și elaborarea regulilor specifice pentru aplicarea în armată a legislației și a actelor normative.

În situații de criză sau de război, administrația militară asigură organizarea și conducerea prin autoritățile militare a unui teritoriu ocupat sau are rolul de a asigura condițiile îndeplinirii sarcinilor specifice pe care armata le are de îndeplinit în situații excepționale, atunci când autoritatea militară poate interveni legal mente în materie civilă, în urma unei relații deschise cu societatea civilă sau după proclamarea stării de urgență sau de război.

Asigurarea serviciilor necesare societății reprezintă una dintre preocupările permanente a oricărei guvernări, indiferent de modul în care sunt concretizate programele și politicile publice de la nivelul administrației publice. Constituită ca serviciu public, apărarea națională cuprinde ansamblul de măsuri și activități adoptate și desfășurate de statul român în scopul de a garanta suveranitatea națională, independență și unitatea statului, integritatea teritorială a țării și democrația constituțională, iar îndeplinirea acestor activități este asigurată de către autoritățile publice, conform competențelor stabilite prin lege.

Potrivit Constituției, armata este subordonată exclusiv voinței poporului și în condițiile legii și ale tratatelor internaționale la care România este parte, contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară și participă la acțiuni privind menținerea sau restabilirea păcii. Aplicarea măsurilor și realizarea activităților specifice apărării este asigurată de către autoritățile publice ale statului român, dintre care un rol esențial îl au autoritățile adiministrației publice. Pe lângă Parlament și ale Președintele României, autorități reprezentative în care este exprimată direct voința poporului, autoritățile administației publice centrale și locale, prin atribuțiile exercitate, pun în executare Constituția și legile și garantează existența unui sistem național de apărare eficient.

Potrivit Legii apărării naționale, sistemul național de apărare cuprinde:

1. conducerea

2. forțele destinate apărării

3. resursele apărării

4. infrastructura teritorială.

2.2. Formele controlului administrativ în activitatea administrației militare

Controlul în armata României se execută pe baza următorului cadru normativ:

– Constituția României;

– legislația care reglementează controlul la nivelul societății românești, cu aplicații asupra organismului militar;

– legislația și actele normative specifice domeniului apărării naționale, referitoare la organizarea, funcționarea și desfășurarea activităților militare în ansamblul lor;

– legislația ce reglementează activitățile specifice controlului financiar de gestiune, controlului financiar preventiv, Curții de Conturi, protecției mediului, protecției și securității muncii, prevenirii și stingerii incendiilor, sănătății muncii, protecției civile, transporturilor etc.;

– regulamente, ordinele, instrucțiunile și dispozițiile care reglementează controlul în organismul militar.

Pentru executarea controlului în Armata României sunt abilitate, prin Constituție și legile în vigoare, următoarele structuri:

– autoritățile constituționale și componentele societății civile cu atribuții de control asupra armatei;

– ministrul apărării naționale, prin Corpul de Control și Inspecție și/sau celelalte structuri direct subordonate acestuia;

– secretarii de stat prin structurile din subordine;

– șeful Statului Major General prin structurile din subordine;

– statele majore ale categoriilor de forțe ale armatei;

– comandamentele de armă;

– comandamentele de mari unități și unități;

– comandamentele militare teritoriale;

– alte structuri abilitate prin instrucțiunile și normele metodologice de aplicare a concepției de control și cele responsabile de domeniile de activitate specifică.

Din perspectiva doctrinei dreptului administrativ aceasta consacra diverse criterii de clasificare și forme ale controlului administrativ.

În funcție de poziția organului controlat față de organul de control se disting controlul administrativ intern și controlul administrativ extern, iar din punct de vedere al sferei controlului, acesta poate fi general și specializat. După momentul în care intervine activitatea de control față de obiectul acestuia, controlul se clasifică în: control anterior, concomitent și posterior, iar sub aspectul modalității de exercitare a acestuia, controlul se poate executa în mod permanent sau în mod inopinant, de către autorități cu atribuții în acest sens.

Alte forme de natură administrativă ale controlului sunt determinate de criterii precum: întinderea eșalonului supus acțiunii de control – control exhaustiv și control limitat; după obiectivele stabilite ale controlul poate fi tematic sau punctual; după locul în care se desfășoară ia forma controlului pe dosar sau forma controlului la fața locului; în funcție de mediul de organizare a echipei de control distingem între control individual, colegial sau în echipă.

Din perspectiva administrației militare, controlul reprezintă una din funcțiile conducerii prin care rezultatele tuturor structurilor armatei sunt evaluate și comparate cu misiunile, obiectivele și standardele stabilite inițial, în scopul cunoașterii condițiilor și modului de executare a activităților, identificării și înlăturării disfuncționalităților și deficiențelor, prevenirii apariției altora, confirmării și generalizării rezultatelor pozitive, în vederea creșterii eficienței activităților desfășurate de organismul militar.

Controlul se execută previzional, operativ și post-operativ în toate domeniile de activitate și în toate structurile Armatei României. Controlul executat post-operativ încheie ciclul decizional și este organizat în scopul verificării modului de aplicare și a efectelor măsurilor stabilite ca urmare a desfășurării controlului asupra structurilor militare ori a activităților controlate. Conținutul și eficiența sa determină calitatea ansamblului procesului de conducere, eficacitatea structurilor și a activității personalului pe termen scurt, mediu și lung.

2.3. Controlul administrativ intern

Controlul administrativ intern este executat în cadrul fiecărui organ al administrației publice ca o componentă a activității de conducere, de către funcționari publici cu funcții de conducere asupra subordonaților. Se realizează în mod permanent, fiind și cea mai extinsă formă de control în cadrul administrației. În această situație atât subiectul activ, cât și subiectul pasiv aparțin aceleiași autorități administrative.

Potrivit art. 2 lit. d) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, modificată prin O.U.G. nr. 2/2015 publicată în M. Of. nr. 176 din 13 martie 2015, controlul intern este “ansamblul formelor de control la nivelul entității publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanță cu obiectivele acesteia și cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient și eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele și procedurile”.

Această formă de control se exercită prin două forme: control intern general și control intern specializat.

Obiectul controlului general îl reprezintă întreaga activitate desfășurată de către autoritatea în cauză, raportată la actele normative care reglementează organizarea și funcționarea, având un rol exhaustiv. Se poate declanșa anterior, concomitent sau ulterior activității supuse controlului, finalizându-se printr-un document în care se consemnează constatările verificărilor, propunerile pentru îmbunătățirea activității, precum și eventualele sancțiuni ce se impun neregulilor constatate.

Controlul intern general este asigurat de către conducătorul instituției publice, ca un atribut al funcției de conducere, având drept scop verificarea bunei organizări și funcționări a structurilor conduse, perfecționarea activităților desfășurate de personalul aflat în subordine, precum și îmbunătățirea propriei activități.

Controlul intern specializat se execută de către structuri sau persoane specializate, în baza unor reglementări speciale, doar în anumite domenii de activitate. Această formă de control se concretizează prin emiterea unei vize de conformitate pe considerente de legalitate, oportunitate sau eficientizare a activității controlate,iar neacordarea ei trebuie să fie motivată.