Controlul Administrativ Asupra Administratiei Publice Locale

CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

INTRODUCERE

Actualitatea temei investigate. Procesul democratizării societății noastre, demarat la sfîrșitul secolului trecut și aflat în plină desfășurare și în prezent, a fost marcat de un șir de reforme axate pe racordarea cadrului juridico-normativ și a activității aparatului de stat la cerințele și la valorile democratice, circumscrise de idealul „stat de drept”, considerat fiind drept cea mai reușită formă de organizare statală din toate timpurile.

Printre acestea, tot mai pregnant s-a impus în atenția factorilor de decizie, a teoreticienilor și practicienilor legalitatea ca principiu fundamental al procesului de conducere, în vederea transformării sale în regim de viață al societății – dimensiune inerentă statului de drept. Practic, la toate nivelurile sistemului statal, s-a optat pentru un set de principii de drept obligatorii pentru activitatea desfășurată, în care un loc special a fost și este rezervat principiului legalității.

Evident, ținînd cont de rolul administrației publice în activitatea statului și a faptului că, prin esență, ea reprezintă un intermediar între stat și cetățeni, problema asigurării și respectării legalității s-a impus cu o și mai mare insistență în activitatea acesteia. În același timp, spre deosebire de perioada sovietică, ea a fost marcată de o redimensionare profundă, condiționată de necesitatea corespunderii noilor realități și valori democratice.

Astfel, în prim-plan s-a accentuat problema legalității actelor administrative (dar și a faptelor administrative) în calitatea lor de mijloc principal de exprimare și de realizare a administrației publice, pentru ca imediat să urmeze problema mijloacelor de asigurare și garantare a acesteia.

Sub aspect practic, problemele în cauză au fost condiționate de faptul că adoptarea/emiterea actelor administrative ilegale (ca rezultat al abuzului și al excesului de putere) prezumă, în cele mai multe cazuri, lezarea drepturilor și a libertăților cetățenilor, a intereselor legale ale persoanelor juridice, influențează negativ asupra legalității în general, duce la diminuarea autorității organelor publice, a demnitarilor și funcționarilor care le-au elaborat, moment de natură să genereze o destabilizare și o dezechilibrare a statului și a societății.

Pe de altă parte, asigurarea legalității actelor administrative constituie o condiție inerentă desfășurării cu succes a reformelor social-economice, a dezvoltării încrederii reciproce dintre stat și cetățean, a responsabilizării funcționarului public și, în final, a edificării statului de drept și a dezvoltării societății civile – obiective importante prestabilite pentru evoluția în continuare a Republicii Moldova. Prin urmare, de aici derivă valoarea și semnificația deosebită a garanțiilor legalității, cel mai principal și important fiind considerat controlul.

Rolul deosebit al controlului administrativ, în ansamblu, rezidă, pe de o parte, în evaluarea legalității, a eficienței și a oportunității deciziilor administrației publice, a actelor administrative adoptate/emise de aceasta și în elucidarea deficiențelor la nivelul organizării și funcționării administrației, iar, pe de altă parte, în contribuția la optimizarea activității acesteia. În același timp, tot mai mult valoare controlului este văzută prin prisma apărării și protecției drepturilor și libertăților omului față de abuzurile și excesele admise de autorități în cadrul exercitării competențelor lor. Deci, fiind privit ca un instrument de protecție a cetățenilor și de limitare a puterii administrației publice aflată în raporturi cu aceștia, controlul legalității actelor administrative constituie o dimensiune inerentă statului de drept, care necesită respectiv o reglementare juridică și o implementare practică corespunzătoare, marcată de eficiență și rezultativitate.

Ținînd cont de aceste momente, considerăm că atît legalitatea actelor administrative, cît și implicit legalitatea în activitatea administrației publice (sub aspect de respectare și asigurare) trebuie să constituie un segment de preocupare permanentă a legiuitorului (în vederea modificării oportune a cadrului legal în domeniu), a executivului (în vederea reacționării prompte cu măsuri de rigoare la cazurile de ilegalitate constatate), a puterii judecătorești (în vederea perfecționării corpului de magis-trați specialiazați în contencios administrativ), precum și a societății civile, inclusiv cetățeni (în vede-rea contestării oricărui act administrativ considerat ilegal și vătămător de drepturi și interese legale).

Nu în ultimul rînd, problema legalității actelor administrative și a controlului acesteia trebuie să constituie subiect de cercetare și de evaluare pentru teoreticieni și specialiști în materie, care sînt chemați să evalueze cadrul juridic și practica asigurării legalității în activitatea administrației publice, pentru a identifica lacunele și incoerențele din legislație, precum și deficiențele din activitatea practică, în vederea formulării de concluzii de valoare și de recomandări de optimizare în domeniu.

Prin urmare, scopul lucrării rezidă în studierea complexă a controlului administrativ sub aspectul conținutului, formelor de realizare și al consecințelor / impactului asupra efectelor juridice ale acestora, ținînd cont de cadrul juridic în vigoare și practica din domeniu, în vederea elucidării unor căi de optimizare a instituției date la etapa actuală.

Scopul și obiectivele cercetării rezidă în studierea complexă a controlului administrativ, ținînd cont de cadrul juridic în vigoare și practica din domeniu.

Pentru atingerea acestui scop au fost trasate următoarele obiective:

evaluarea gradului de cercetare științifică a controlului administrativ în literatura de specialitate autohtonă și străină;

elucidarea trăsăturilor și particularităților actului administrativ în calitatea sa de mijloc principal de exprimare și realizare a administrației publice;

abordarea complexă a condițiilor de valabilitate a actelor administrative și a consecințelor nerespectării acestora;

fundamentarea științifică a conținutului și a particularităților legalității ca principiu

fundamental al administrației publice;

dezvăluirea formelor și a condițiilor de eficiență a controlului;

explicarea impactului controlului administrativ asupra administrației publice locale;

dezvăluirea rolului și a formelor controlului administrativ;

Metodologia cercetării. Acțiunele de integrare europeană abordate de Republica Moldova în politica sa externa dupa proclamarea independenței și pînă în prezent condiționează apariția studiilor necesare ce țin de controlul administrativ asupra administrației publice locale. Putem menționa în acest scop lucrarile autorilor A. Sîmboteanu, M. Orlov, V. Mocanu, M. Diaconu etc. Lucrarile științifice pe tema a tezei sunt în număr foarte mare și în țările occidentului, unde țarile sunt mai dezvoltate și au mecanizme de control mai eficiente, practica și teoria carora este preluată și de actorii autohtoni.

Studiul asupra controlului administrative în Republica Moldova este vast și complex, de acea crează toate pisibilitațile pentru cercetarea explicită.

Importanța teoretică și valoarea aplicativă a tezei. Originalitatea științifică a studiului realizat derivă din însuși scopul și obiectivele prestabilite. Noutatea științifică rezidă în prezentarea și generalizarea diferitelor viziuni expuse în doctrină în ultimul timp, a practicii din domeniu. Propunem o viziune distinctă asupra problemei controlului administrative asupra administrației publice locale, ținînd cont de legislația în vigoare, axată pe: – dezvoltarea condițiilor de valabilitate a actului administrativ în vederea elucidării criteriilor ce urmează a fi luate în considerație în procesul controlului și a consecințelor neîntrunirii acestora; – fundamentarea științifică a competenței de apreciere a legalității actelor administrative și de sancționare a ilegalității și inoportunității acestora cu aplicarea măsurilor corespunzătoare; – aprecierea rolului controlului administrative.

Sumarul compartimentelor tezei. Teza este structurată în urmatorul mod:

Introducere – inserează argumentarea alegerii și actualitatea temei investigate, scopul și obiectivele lucrării, suportul metodologic.

Capitolul I, intitulat CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND CONTROLUL ADMINISTRATIV EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE, cuprinde diferite forme de control exercitate asupra administrației publice locale.

Capitolul II, cu genericul TEHNICI ȘI MODALITĂȚI DE REALIZARE A CONTROLULUI ADMINISTRATIV ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE, reprezintă o expunere despre elementele controlului administrativ exercitat asupra organelor administrației publice locale și mecanizmele de realizarea a controlului administrativ.

Capitolul III, intitulat CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE. STUDIU DE CAZ, cuprinde o partea practică a tezei de licenta, și anume – controlul exercitat de catre Cancelaria de Stat si Oficiul territorial Edineț al Cancelariei de Stat asupra autoritaților publice locale.

Capitolul IV, cu genericul ROLUL CONTROLULUI ÎN ASIGURAREA LEGALITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE reprezintă impactul controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative prin prizma lucrarilor științifice străine.

Compartimentul Încheiere inserează ideile generalizatoare formulate ca rezultat al investigațiilor desfășurate.

Bibliografia cuprinde suportul documentar și doctrinar al tezei.

1. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND CONTROLULUI ADMINISTRATIV EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

1.1. Conceptul și esența controlului administrativ

Controlul administrativ este o formă de control care se exercită asupra administrației publice locale prin mai multe modalități și face cu predilecție obiectul de studiu al prezentei lucrări, asupra cărui ne vom opri mai jos. Controlul administrației publice locale, care include în sine și controlul administrativ, se întemeiază pe normele constituționale și legale referitoare la administrația publică. Controlul administrativ este denumit astfel deoarece este exercitat în cadrul administrației publice de către administrația publică.

Controlul administrativ la rândul său poate fi grupat după modul de exercitare a acestuia în sistemul administrației publice, in raport cu administrația publică locală controlul administrativ poate fi grupat în dependență de poziția organului de control în cadrul sistemului administrației publice. Dacă organul de control este parte a sistemului administrației publice locale, atunci acest control este denumit intern, iar dacă organul de control este din afara sistemului administrației publice locale, acest control este denumit-control extern [19, p. 423].

Controlul administrativ extern este determinat de raporturile dintre administrația publică centrală și cea locală și vizează respectarea Constituției, tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, a legii privind administrația publică localăși a altor acte normative atât de autoritățile administrației publice locale de nivelul întâi și de nivelul al doilea cât și de funcționarii acestora. Controlul administrativ asupra actelor administrației publice locale are un dublu aspect, în primul rând este vorba de controlul administrativ ce se realizează de către Guvern direct sau prin intermediul Cancelariei ds Stat și oficiile ei teritoriale. O astfel de modalitate de control vizează în exclusivitate legalitatea actelor administrației publice locale emise în domeniile asupra cărora aceasta își exercită competențele sale depline și exclusive. În al doilea rând este vorba de controlul specializat realizat de Cancelaria de Stat, organele administrației publice centrale de specialitate, alte autorități administrative, care acționează inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitățile administrativ-teritoriale potrivit competențelor ce revin acestora în condițiile legii. Controlul administrativ specializat urmărește realizarea controlului de legalitate, dar și a unui control de oportunitate. Controlul de oportunitate se admite doar asupra domeniilor delegate de stat unităților administrației publice locale. Astfel, controlul administrativ include în sine controlul legalității și controlul oportunității actelor administrației publice locale [75, p. 208].

La baza controlului administrativ stau un șir de principii chemate să disciplineze organele de control și să încadreze activitatea acestora în anumite limite juridice, conferindu-i astfel un caracter organizat. Controlul administrativ este instituit de lege și se întemeiază pe următoarele principii:

a) exercitarea controlului numai potrivit procedurilor și in cazurile prevăzute de legislația in vigoare – acest principiu solicită ca controlul administrativ să fie realizat în conformitate cu cerințele legislației și derivă din principiul legalității, care presupune că activitatea organelor administrației publice locale poate fi controlată de autoritățile de alte niveluri numai în cazul în care legislația le conferă acest drept. Nici o autoritate de control nu poate depăși competențele sale și nu poate interveni cu controlul în domenii unde baza juridică nu există sau nu admite un astfel de control. Acest principiu exclude de asemenea instituirea unor proceduri de control ad hoc.

b) respectarea proporționalității intre amploarea intervenției autorității de control și importanța intereselor pe care le protejează- acest principiu derivă din principiul proporționalității și presupune că controlul administrativ trebuie să se limiteze atunci când vizează domeniile proprii de activitate ale administrației publice locale la asigurarea legalității actelor colectivităților locale, iar controlul de oportunitate trebuie să cuprindă în exclusivitate doar actele colectivităților locale emise întru realizarea domeniilor de competență delegate acestora de către stat. Acest principiu-mai presupune că autoritățile de control în exercitarea prerogativelor sale, pentru a ajunge la rezultatul
scontat, trebuie să recurgă la astfel de metode care ar reduce la minimum afectarea autonomiei locale. Tot acest principiu conferă posibilitate autorităților publice locale să reacționeze pe cale judecătorească la exercitarea abuzivă a controlului administrativ.

c) neadmiterea limitării dreptului autorității administrației publice locale de a administra in mod autonom, în condițiile legii, afacerile ce țin de propria competență – acest principiu reiterează necesitatea respectării principiului autonomiei locale și interzice autorităților de control să limiteze dreptul colectivităților locale la administrarea independentă a domeniilor proprii de competență. O astfel de interzicere nu se referă la domeniile de competență delegate de către stat colectivităților locale [84, p. 353].

Analiza esenței controlului administrativ și a principiilor ce stau la baza lui ne permite să constatăm că această formă de control abandonează concepția clasică a tutelei administrative și se întemeiază pe prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale și pe cele instituite de Legea privind administrația publică locală. Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităților locale trebuie să aibă în vedere respectarea proporționalității intervenției autorității de control în raport cu importanța intereselor pe care aceasta înțelege să le ocrotească. În general, controlul legalității actelor administrative este determinat de cerințele principiului legalității ce guvernează întreaga activitate a serviciilor publice administrative, inclusiv aceea de a adopta ori emite acte administrative în baza și în vederea executării legii. Controlul de legalitate al actelor administrative se exercită atît sub forma controlului administrativ, cît și a controlului instanțelor judecătorești.

Controlul administrativ al legalității actelor administrative se realizează la cerere sau din oficiu. În cazul în care controlul legalității se exercită la cerere, ne referim la recursul administrativ, iar dacă acest control se exercită din oficiu la controlul administrativ care, la rîndul lui, preia mai multe forme. Privit în ansamblu, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentînd controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activități. Deci, este o formă de control înfăptuit de înseși autoritățile administrației publice în cadrul aceluiași sistem organizatoric și funcțional în limitele competenței prevăzute de lege. Controlul administrativ reprezintă, în esență, mijlocul prin care se asigură funcționarea adecvată a „mașinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către organele administrative, a sarcinilor ce le revin. Apreciem definirea controlul administrativ ca fiind acea activitate ce se desfășoară regulat, în cadrul structurii generale a administrației publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizîndu-se unitatea de scop și acțiune în administrația publică [82, p. 186].

Acest control are ca obiective: respectarea legii în activitatea autorităților administrației publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea rezultatelor pozitive și a abaterilor de la normele prescrise, precum și stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficiențelor constatate.

Un alt cercetător român susține că obiectivele controlului administrativ sînt de a constata dacă stadiul și modul de îndeplinire a atribuțiilor legale se desfășoară în baza legii și operativ. El trebuie să aibă un rol activ, în vederea perfecționării activității controlate, inclusiv a legislației pe care se întemeiază activitatea verificată. Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare și condițiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale în vederea înlăturării lor prin aplicarea măsurilor de corecție și de sancționare, dacă este cazul, în scopul evitării producerii pe viitor a altor abateri. În cazul autorităților și instituțiilor publice autonome, controlul vizează numai legalitatea activității și se realizează conform prevederilor legale [99, p. 143].

La rîndul lor, unii cercetători autohtoni consideră controlul administrativ ca fiind forma de verificare a statului (a organelor statului) asupra activității autorităților administrației publice în vederea stabilirii existenței sau inexistenței încălcării normelor legale, precum și restabilirea legalității încălcate, iar, în unele cazuri, și obligarea restituirii pagubelor cauzate. Din perspectiva obiectivelor sale, controlul administrativ este apreciat ca fiind forma cea mai complexă a controlului asupra activității autorităților administrației publice, desemnînd, totodată, componenta esențială a activității de conducere generală a administrației publice de către Guvern.

O problemă relevantă în cadrul activității de control administrativ o constituie identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autorităților administrative cărora le revin misiuni de verificare asupra administrației publice din interiorul acesteia. Rolul acestor structuri administrative, pe linia controlului, constă în confruntarea realizărilor autorităților administrative cu ceea ce aceasta ar fi trebuit să realizeze, verificîndu-se dacă structura și activitatea administrației este conformă cu normele juridice și misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor [109, p. 227].

Atribuțiile și competențele autorităților administrative ce exercită controlul administrativ constau în următoarele: dispun sau solicită revocarea sau anularea unor acte ori operațiuni administrative; modificarea sau înlocuirea actelor ori a operațiunilor administrative considerate nelegale; sancționarea persoanelor vinovate; dispun măsurile necesare pentru restabilirea legalității. În același timp, e necesar să precizăm că autoritățile administrative și structurile specializate cu atribuții de control și cele de conducere ale acestora au obligația de a sesiza, de îndată, în condițiile legii, organele de cercetare penală sau jurisdicționale competente, în situația în care la îndeplinirea atribuțiilor de serviciu constată că există elemente constitutive ale unei infracțiuni săvîrșite de către cei controlați ori cauze generatoare de litigii, ocazionate de către cei verificați [120, p. 57].

În cazul în care se constată producerea unor prejudicii patrimoniale în dauna autorității administrative, se dispun, în condițiile legii, măsurile necesare în vederea recuperării pagubei. În ceea ce privește formele controlului administrativ, este general acceptat că acesta poate fi intern, atunci cînd este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cînd este exercitat de organe sau funcționari din afara autorităților controlate. În cele ce urmează ne vom referi succint la aceste forme de control.

1.2. Formele controlului administrativ și subiecții implicați in exercitarea lui

Pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu exigențele stabilite de legislație, este nevoie de instituirea unui vast și complex control asupra acestei activități. Activitatea de control poate privi toate aspectele acțiunii administrative, în oricare din formele sale de manifestare. Astfel, controlul poate viza modul de utilizare a mijloacelor materiale și umane, a resurselor financiare sau felul în care organul controlat și-a exercitat competența legală. Dat fiind faptul că organele administrației publice formează un sistem ierarhic, devine posibilă existența unei game ample și variate de forme de control.

Garantarea legalității actelor administrative prin intermediul controlului presupune și existența unor forme de control în cadrul autorităților administrației publice înseși.În logica sistemului constituțional există ca principiu, un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autorități ale administrației publice. Generic, controlul înfăptuit de administrația publică asupra ei însăși poartă denumirea de control administrativ. Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând controlul înfăptuit de administrația publică în conformitate cu legea asupra propriei activități. Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci când este exercitat de organe sau funcționari din afara autorităților controlate.

Este de remarcat eficiența conlucrării autorităților administrației publice locale cu oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, în sensul reacționării la notificările, privind modificarea sau anularea actelor administrative considerate ilegale. Astfel, în rezultatul conlucrării dintre oficiile teritoriale și autoritățile administrației publice locale, 75,64 % din numărul total al notificărilor au fost acceptate fără a se ajunge în instanța de contencios administrativ. De menționat că în anul 2010 au fost soluționate pe cale extrajudiciară 71,41% din numărul total de notificări. În aceeași ordine de idei menționăm eficiența funcționării comisiilor pentru examinarea circumstanțelor adoptării actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, considerate ilegale, ce funcționează pe lîngă oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat. Astfel, în scopul examinării obiective a circumstanțelor ce au servit drept temei la adoptarea actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, considerate ilegale, în conformitate cu prevederile pct.13 lit.f) al Regulamentului cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.845 din 18.12.2009, șefii oficiilor teritoriale au instituit în raioanele/municipiile (din raza teritorială de activitate a oficiului teritorial) comisii cu participarea reprezentanților autorităților administrației publice locale și a serviciilor publice desconcentrate în teritoriu.Vom nota pentru început că controlul administrativ inter se exercită fie din oficiu, fie la cererea sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice. În cea mai mare parte, controlul intern se realizează din oficiu ca parte a activității de conducere în cadrul administrației publice și are ca scop descoperirea unor erori sau abuzuri și constatarea calității activității desfășurate de subordonați. Ținînd cont de acest fapt, controlul intern este considerat a fi o formă a controlului administrativ cu caracter permanent, pe care o regăsim, în mod obligatoriu, la nivelul fiecărei structuri administrative, eficiența acestuia depinzînd de locul și de rolul controlorului în structura organizatorică a unității (organului) și de gradul de interesare personală. Acest control constă în verificarea subdiviziunilor administrative și a funcționarilor unei instituții administrative de către funcționarii superiori sau cu drept special de control în cadrulaceleiași instituții administrative și luarea măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea deficiențelorși prevenirea lor [49, p. 313].

Obiectul controlului intern constituie verificarea legalității activității, inclusiv oportunitatea actelor întocmite, a modului de utilizare a mijloacelor financiare și materiale, a modului de exercitare a competenței structurii controlate, a relațiilor cu publicul și soluționarea în termen a petițiilor. Procedura de realizare a controlului intern general, nefiind expres reglementată de un act normativ (aspect ce, potrivit specialiștilor, își așteaptă soluționarea într-un viitor Cod de procedură administrativă), cunoaște în practică o varietate foarte mare. Astfel, normele cu caracter procedural sînt cuprinse în actele normative de organizare și de funcționare (inclusiv regulamentele interne), în actele normative de sancționare administrativă etc., constituind, astfel, un atribut (un drept și o obligație) al funcției de conducere.

Referitor la modalitățile de exercitare a acestui control, în doctrină se consideră că o primă modalitate este autocontrolul – atunci cînd fiecare funcționar, serviciu sau birou își controlează activitatea proprie. Deși utilizată mai rar, această formă a controlului este deosebit de importantă,întrucît oferă posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, după cum poate să o prevină în operațiunile de executare ce urmează. Cea de-a doua modalitate, considerată clasică și uzuală, o reprezintă acțiunea de control intern exercitată de conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secțiilor, sectoarelor, oficiilor, în general a compartimentelor de specialitate și care vizează executarea deciziilor administrative ce-i privesc. În același timp, în literatura de specialitate se face distincție, în funcție de obiectul controlului, între controlul general și cel specializat (specific). Controlul intern general este exercitat de către persoanele cu funcții superioare asupra persoanelor subordonate. Este un control cu caracter general, întrucît se înfăptuiește asupra tuturor actelor și faptelor persoanelor subordonate, atît în ceea ce privește legalitatea, cît și oportunitatea actelor controlate. Acest control se realizează în baza raporturilor de subordonare dintre persoanele ce formează colectivul unui organ al administrației publice [120, p. 78].

Cel care desfășoară controlul are dreptul de a suspenda executarea și de a anula actele persoanelor subordonate, putînd chiar să li se substituie în realizarea unor atribuții ale acestora. Totodată, are dreptul de a aplica sancțiuni disciplinare persoanelor subordonate și de a reorganiza compartimentele aflate în subordinea sa, în scopul îmbunătățirii activității lor. O altă formă a controlului intern este controlul specializat, care este exercitat de anumitepersoane sau compartimente față de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică. Prin esență, controlul intern specializat ia forma controlului financiar preventiv sau a controlului financiar de gestiune, prin care se verifică legalitatea, oportunitatea și eficiența utilizării mijloacelor bănești puse la dispoziția unității.

În funcție de sarcinile, de obiectul și subiecții controlului, autorii de drept administrativ sintetizează principiile generale și principiile procedurale ale acestui control:

– se declanșează din oficiu, fie din inițiativa celui care controlează, fie la sesizarea altor

subiecte din interiorul organului ori din afara acestuia;

– tematica lui cuprinde confruntări și verificări de date, înscrisuri, audieri de persoane, martori, verificări la fața locului de dosare și materiale, inventarieri;

– obligația organului controlat de a pune la dispoziția celui care verifică toate documentele și materialele cerute, inclusiv cele secrete, și de a oferi, în scris sau verbal, toate explicațiile necesare care sînt solicitate de organul de control;

– în urma controlului intern, pot fi luate o serie de măsuri cu privire la actele juridice sau operațiunile administrative (anularea, modificarea, suspendarea, emiterea de dispoziții obligatorii, injoncțiunea organului de control în atribuțiile organului controlat în vederea refacerii actelor sau operațiunilor administrative), pot fi dispuse unele măsuri organizatorice (reorganizarea unor compartimente, modificarea unor atribuții), pot fi aplicate sancțiuni disciplinare ori administrative sau materiale față de funcționarii controlați (inclusiv destituirea din funcție, delegări și anulări de delegări de atribuții, transferuri în alte locuri de muncă) ori sesizate organele de urmărire penală [51, p. 13].

Dincolo de acțiunea controlului intern de la nivelul autorităților și organelor administrației publice, o pondere însemnată și un rol deosebit în funcționalitatea sistemului îl prezintă controlul administrativ extern. După cum am enunțat, acest control este realizat de către organe ale administrației publice situate în afara organului supus controlului. Acesta poate fi declanșat din oficiu sau în baza unei petiții; poate viza întreaga activitate sau numai o parte a autorității supuse controlului și are, ca obiectiv, legalitatea și temeinicia acțiunilor verificate. Referitor la formele acestui control, în literatura de specialitate pot fi atestate viziuni diferite [48, p. 46].

Astfel, controlul administrativ extern se clasifică în control de supraveghere generală a administrației publice, exercitat de către Guvern, și control specializat, exercitat de către autoritățile administrative cu atribuții speciale de control. Сontrolul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere generală a Guvernului, un control de tutelă administrativă sau un control specializat. În încercarea de a expune esența fiecărei forme de control, vom începe cu controlul de supraveghere generală a administrației publice, care este considerat a fi un drept al Guvernului în virtutea prerogativei stipulate în art. 96 din Constituția Republicii Moldova, potrivit căreia „Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice”. Acest drept poate fi exercitat de către autoritatea publică executivă sau prin structurile sale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.

Dreptul de control al Guvernului decurge în mod firesc din natura funcțiunii executive pe care o exercită, ceea ce presupune că în planul organizării executării și realizării în concret și în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pîrghii și instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncționalitățile din planul amintit, să dispună și să aplice corecțiile necesare. În literatura de specialitate, această formă de control mai este denumită controlul executivului. În acest sens, se suține că atributul de conducere generală a administrației publice îi conferă Guvernului rolul primordial, față de celelalte autorități publice, în exercitarea controlului asupra administrației publice [123, p. 294].

Ținînd cont de aceste momente și, inclusiv, de tipurile de raporturi dintre autoritățile administrației publice, vom menționa că controlul exercitat de executiv (fiind unul complex, amplu și diversificat) poate să preia forma: unui control ierahic (un control al legalității și oportunității activității ministerelor, altor autorități administrative centrale și a organelor din subordine), a unui control specializat (prin intermediul inspectoratelor, a comisiilor și consiliilor guvernamentale etc.) și a unui control exercitat asupra administrației publice locale (în baza art. 10 pct. (3) din Legea cu privire la Guvern, acesta coordonează și exercită controlul asupra activității organelor administrației publice locale ale Republicii Moldova; art. 19 pct. (1) – „promovează în viață și exercită controlul asupra respectării și executării legilor Republicii Moldova, hotărîrilor Parlamentului, decretelor Președintelui Republicii Moldova, hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului de către organele administrației publice locale”). Desigur, mecanismul realizării controlului administrativ asupra autorităților administrației publice locale diferă mult de controlul asupra ministerelor, departamentelor, altor autorități ale administrației publice centrale, asupra organelor și instituțiilor cu funcții publice din subordinea Guvernului. Această diferență decurge din diferita natură juridică a controlului administrativ exercitat de Guvern asupra autorităților APC și asupra autorităților APL. Dacă controlul administrativ al activității ministerelor, departamentelor, agențiilor și a altor organe guvernamentale este exercitat de Guvern în virtutea relațiilor de subordonare administrativă, apoi controlul autorităților APL are la bază un alt temei juridic. Actele ministeriale, departamentale, ale altor organe din subordinea Guvernului pot fi suspendate și abrogate nemijlocit de Guvern (în baza art. 23 din Legea cu privire la Guvern), în timp ce hotărîrile autorităților APL pot fi doar contestate de către Guvern în modul stabilit de art. 19 pct. (4) din Legea citată și art. 9 alin. (3) din Legea privind actele normative.

O problemă distinctă în cadrul problematicii supavegherii generale exercitate de Guvern este, pe de o parte, prerogativele actului de conducere exercitat de către Guvern și atribuțiile conferite prin lege implică și dreptul acestuia la supunerea controlului autorităților administrației publice de sub autoritatea sa. De pe altă parte, autoritatea Guvernului se extinde numai asupra organelor din componența guvernului central. Ceea ce este lacunar în legislația noastră – raportul dintre Guvern și celelalte autorități administrative centrale. Autorul consideră că spațiul constituțional oferă Guvernului dreptul de a conduce organele centrale plasate în mediul puterii executive fără careva restricții. Însă, prin legile organice, care reglementeazăstatutul anumitor organe administrative (spre exemplu, Curtea de Conturi), guvernul este limitat, cel puțin administrativ, de a-și extinde raporturile juridice de subordonare ierarhică asupra organelor administrative centrale. De aceea unul din obiectivele care urmează a fi atinse de reforma administrației publice centrale în Republica Moldova este definirea clară a tipologiei autorităților administrației publice centrale, competențelor de bază ale acestora și relațiile reciproce în ceea ce privește monitorizarea, controlul și aranjamentele clare de raportare [43, p. 302].

Controlul ierarhic se exercită de autoritățile ierarhic superioare asupra celor inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cîte ori este nevoie, fără a fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege. Prevederile legii sînt necesare doar atunci cînd se dorește o limitare a acțiunilor de control și doar în ceea ce privește verificarea legalității actelor administrative nu și în cazul oportunității acestora.

Controlul ierarhic, fiind o expresie a exercitării puterii ierarhice, este un control de rutină. El decurge mai mult din caracteristicile fundamentale ale sistemului birocratic-administrativ, decît din normele juridice. Subordonatul are o obligație de a asculta de superiorii ierarhici, tendința sa generală fiind să se abțină de la orice inițiativă și să caute să obțină anticipat acordul superiorilor pentru acțiunile sale. La rîndul lor, superiorii ierarhici se consideră răspunzători pentru întreaga activitate a compartimentului administrativ pe care îl conduc: ei dau ordine verbale, ei revăd textele elaborate sub directa lor autoritate și supraveghează executarea lor. În aceste condiții, actele emise de un agent administrativ exprimă voința legală a șefilor săi și a sa [43, p. 567].

Puterea ierarhică se exercită nu numai asupra actelor, ci și a persoanelor sub forma puterii disciplinare care permite sancționarea unui funcționar care a admis o eroare profesională. Această putere ierarhică poate părea uneori desuetă în epoca modernizării administrației în care se vorbește de „proiecte de servicii”, de multiplicarea și diversificarea centrelor de decizie și asistăm la o decădere a mitului monolitismului ierarhiei administrative. Este la modă o întreagă retorică privind „contractele de serviciu” și „centrele de responsabilitate” care, se pare, că se fundamentează pe niște tipuri de „relații umane” cu totul diferite de cele ce au existat pînă acum în administrație. Orice ar fi, în drept, puterea ierarhică rămîne a fi cea dintotdeauna: dreptul superiorului de a da ordine și obligația subordonatului să execute aceste ordine. În ceea ce privește obiectul controlului ierarhic, acesta se referă la întreaga activitate, atît actele juridice, cît și faptele materiale, fiind un control al tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al celor de oportunitate, existînd de drept obligația organelor superioare de a exercita această activitate specificăa administrației. Mai mult, organele ierarhic superioare au nu numai dreptul de a controla activitatea organelor subordonate, sub toate aspectele, dar și obligația juridică a realizării în mod constant a unei atare activități. Referitor la momentul executării controlului ierarhic, acesta poate fi anterior, concomitent ori posterior cu activitatea desfășurată care constituie un obiect al controlului. În ceea ce privește operațiunile juridice de asigurare a legalității actelor administrative, în studiile de specialitate pot fi atestate mai multe opinii. Organul supraordonat are dreptul de a suspenda și de a anula actele organelor subordonate. Autoritatea ierarhică poate abroga, suspenda, anula sau înlocui actele administrative ale subiectului controlat [111, p. 645].

La rîndul său, controlul ierarhic se concretizează fie în anularea actului, fie atunci cînd legea prevede expres, în suspendarea actului organului inferior. Organele ierarhic superioare nu pot, în mod normal, să suspende actele organelor subordonate, acest drept trebuie recunoscut numai cînd există temeinice indicii de ilegalitate. Organele administrative ierarhic superioare au incontestabil dreptul de a anula parțial sau total un act administrativ emis de un organ subordonat. Ele nu pot însăavea, în principiu, nici măcar dreptul de modificare, adică schimbarea parțială a actului, nemaivorbind de înlocuirea totală sau de substituire. Organele ierarhic superioare, prin însuși faptul că sînt subiecți de drept deosebiți, nu pot avea aceleași drepturi ca cele exercitate de organul controlat. De aceea, numai în cazurile expres prevăzute de lege poate exista acest drept de modificare din partea organelor ierarhic superioare care exercită controlul ierarhic. Astfel, spre deosebire de controlul administrativ intern, organul ierarhic superior nu se poate substitui organului inferior controlat, adică nu poate înfăptui atribuțiile acestuia, în afară de cazul cînd adoptarea măsurilor în cauză intră în competența organului superior, care exercităcontrolul [111, p. 660].

Acest fapt este explicat prin aceea că organul ierarhic superior este un subiect de drept distinct de organul pe care îl controlează, așa încît nu poate avea o competențăsimilară cu a organului său inferior, fiecare avînd atribuții proprii, specifice. Or, într-un asemenea caz, orice ingerință din partea unui organ în activitatea altuia nu este admisibilă. Numai în cazurile expres prevăzute de lege poate exista un drept de modificare din partea organului ierarhic superior, care exercită controlul asupra actelor emise de organul controlat. În același timp însă, această limitare nu împiedică organul ierarhic superior de a da indicații obligatorii organului inferior de felul cum acesta va trebui să acționeze pe viitor.

Totodată, organele ierarhic superioare nu au dreptul să aplice sancțiuni disciplinare, ele fiind luate doar de conducătorul unității controlate. În cazul în care faptele prezintă pericol social, preluînd un caracter penal, controlorul are obligația să sesizeze organele de urmărire penală. Prin urmare, fiind un element esențial al conducerii, controlul ierarhic apare ca o garanție atît a respectării legalității în administrația de stat, cît și a realizării sarcinilor acesteia. Cu toată necesitatea și importanța sa, controlul ierarhic extern prezintă însă și dezavantajul căs-ar putea transforma într-o adevărată „tutelă”, anihilînd sau cel puțin diminuînd autonomia și inițiativa organelor controlate. De aceea, potrivit cercetătorilor, trebuie practicat în limite raționale, îmbinînd în mod armonios conducerea din partea organului superior cu autonomia organului controlat [115, p. 324].

O ultimă remarcă pe care o vom expune ține de faptul că această formă a controlului nu poate fi exercită în raport cu autoritățile administrației publice locale, care sînt organizate și funcționează în baza unor principii constituționale precum descentralizarea administrativă și autonomia locală. În același timp, controlul ierarhic nu poate fi exercitat nici în cazul autorităților administrative autonome centrale, deoarece aceste autorități nu apar ca subiecte subordonate într-un raport de drept administrativ. În acest sens, A. Iorgovan susține că, în cazul în care nu există raporturi de subordonare între organele administrației de stat, nu ne putem referi la un control administrativ ierarhic între respectivele structuri, doar de un control administrativ extern specializat. Totodată, dreptul de control ierarhic, întocmai ca și cel intern, nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, el se presupune, iar controalele se pot exercita oricînd, din oficiu ori la sesizare [111, p. 330].

Controlul administrativ specializat este formă a controlului administrativ extern este controlul exercitat de organe ale administrației publice de specialitate pe domenii și sectoare de activitate. Acest control este realizat de organe ale administrației publice care, din punct de vedere ierarhic, nu sînt superiorare organului controlat, fiind un control administrativ specializat. Controlul specializat se exercită în numele Guvernului de către autoritățile specializate organizate în subordinea directă a acestuia, atît de nivel central, cît și teritorial, în cele mai diverse sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecția muncii, comerț etc. În acest sens, el poate prelua asemenea forme ca: control sanitar – efectuat de serviciile și subdiviziunile organului central de specialitate din medicină (Ministerul Sănătății); control veterinar – efectuat de către organele centrale de specialitate ale administrației publice în domeniul medicinei veterinare, ale serviciilor veterinare ale acestor organe (de exemplu, Agenția Sanitar-Veterinară); control vamal – realizat de către organele vamale; control financiar-fiscal – efectuat de către organele centrale de specialitate ale administrației publice din domeniul dat, precum și de subdiviziunile teritoriale ale acestora (Ministerul Finanțelor, Serviciul Control Financiar și Revizie etc.); control ecologic – efectuat de organele centrale de specialitate ale administrației publice (Ministerul Mediului), prin subdiviziunile acestora (Inspectoratul Ecologic de Stat etc.), precum și prin intermediul organizațiilor neguvernamentale; control antiincendiar – realizat de către serviciile de pompieri de toate nivelurile (de exemplu, Serviciul Protecției Civile și Situațiilor Excepționale al Ministerului Afacerilor Interne) etc.

În contextul dat, controlul financiar este considerat cel mai important dintre controalele interne ale administrației, acesta reprezentînd mijlocul prin intermediul căruia se asigură conducerea de către stat a executării bugetului său, conform aprobărilor parlamentare. Acest tip de control specializat este considerat pretutindeni în spațiul Uniunii Europene ca una dintre constrîngerile cele mai puternice care îi pun la încercare pe administratori, încetinind uneori procesul de decizie, dînd un caracter foarte rigid aplicării politicilor. În acest sens, un rol deosebit îi revine Curții de Conturi, ca autoritate autonomă, învestită cu competența de a „exercita controlul asupra formării, administrării și întrebuințării resurselor financiare publice și administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public, în calitate de instituție supremă de audit, fiind protejată legal de interferența din partea organelor de drept sau cu funcții de control”.

În funcție de natura juridică și subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: inspecții și inspectorate de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autorități locale autonome; autorități administrative cu caracter jurisdicțional, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac, în condițiile prevăzute de lege; autorități special instituite cu atribuții de control, ca, de exemplu, Curtea de Conturi, Inspectoratul Fiscal etc. Reținînd atenția asupra organelor învestite cu competențe de control, în special de inspectorate sau inspecții, vom nota că, inspecțiile de stat au ca rațiune fundamentală de a fi asigurată respectarea normelor legale în activitatea organelor administrației de stat din diferite sectoare ale administrației (comerț, sănătate, protecția muncii, calitatea produselor și serviciilor, disciplină în construcții, ape, turism, prețuri, finanțe, metrologie etc.). Pentru aceasta ele sînt învestite preponderent cu atribuții de control. Unele dintre aceste organe ale administrației de stat au și alte genuri de atribuții, strîns legate de atribuțiile de control al legalității, cum ar fi: avizarea efectuării unor lucrări; eliberarea de autorizații; efectuarea de cercetări și expertize etc. [120, p. 533].

Se subînțelege că aceste organe ale administrației de stat, care poartă cele mai diverse denumiri (departament, direcție, gardă, corp, inspecție, inspectorat, serviciu, oficiu etc.), sînt competente să verifice respectarea legii, în sfera competenței lor materiale și de autoritățile administrației publice locale, de regiile autonome locale, de societățile comerciale și de persoanele fizice. Sîntem deci în prezența unui control specializat al administrației, care nu vizează numai activitatea administrației, ci și a celor administrați. Tocmai de aceea, actele emise în realizarea acestui control, ca regulă, pot fi atacate în contenciosul administrativ. Important este să precizăm că controlul specializat se realizează numai în cazurile expres prevăzute de lege, în condițiile stabilite de aceasta și se limitează la aspectele care se încadrează în specificul activității organului de control [120, p. 543].

Prin esența sa, controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor și, respectiv, al inspecțiilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunității, nefiind însă un control axat pe raporturi de subordonare. El se exercită, din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizații nestatale sau a cetățenilor. Sesizarea unei inspecții de stat de către cetățeanul vătămat într-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ ilegal, deși nu poate echivala cu exercitarea recursului ierarhic, ar trebui să fie supusă regulilor procedurale ale dreptului comun în materia căilor administrative de atac. Fac excepție acele situații în care sînt reglementate proceduri speciale.

Controlul în cauză nu presupune, ca principiu, sancțiunea anulării actului administrativ ilegal, această sancțiune se aplică numai atunci cînd legea o prevede în mod expres. Uneori, anularea (mai ales sub forma retragerii unor autorizații) este dispusă de organul administrativ de ramură, la sesizarea inspectoratului sau inspecției de stat, care este organizat, de regulă, în cadrul organului de ramură respectiv. Alteori, suspendarea sau, după caz, retragerea autorizației este dispusă de însuși organul de control, dacă tot el este cel care a eliberat-o [120, p. 550].

În același timp, organele de control administrativ specializat dau îndrumări obligatorii structurilor controlate, aplică măsuri de constrîngere administrativă (de exemplu, oprirea fabricației, sistarea producției cu deficiențe calitative, respingerea produselor, retragerea dreptului de aplicare a mărcii de calitate etc.), aplică sancțiuni contravenționale ori disciplinare sau solicită aplicarea acestor sancțiuni. În context, susținem că organele de control administrativ specializat au doar dreptul de a da îndrumări de specialitate organelor controlate cu privire la restabilirea legalității actelor administrative emise sau de a interveni cu sesizare la organele competente de a anula actul administrativ ilegal.

Cercetătorul susține că organele de control nu pot aplica direct sancțiuni persoanelor fizice sau persoanelor cu funcții de răspundere. Ele prezintă rapoarte persoanelor ierarhic superioare, în care indică încălcările admise de persoanele concrete. La rîndul lor, persoanele ierarhic superioare sînt obligate să ia toate măsurile de influență asupra acestora din urmă, inclusiv concedierea. Pentru unele categorii de încălcări, legislația permite sancționarea directă a cetățenilor de către organele de control, și anume în cazul comiterii de contravenții. La acestea se referă expres Codul contravențional al Republicii Moldova, care împuternicește organele poliției, organele de protecție a mediului, organele vamale, organele financiar-fiscale etc. să aplice sancțiuni persoanelor pentru comiterea de contravenții [48, p. 178].

1.3. Necesitatea și avantajele instituirii controlului asupra activității organelor administrației publice locale

În urma analizei controlului administrativ, evidențiem următoarele momente: Controlul administrativ ierarhic este valoros prin faptul că se referă la întreaga activitate a subiectului controlat, atît la actele juridice, cît și la faptele materiale, fiind un control al tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al celor de oportunitate, existînd de drept obligația organelor superioare de a exercita această activitate, precum și obligația juridică a desfășurării în mod constant a controlului. În același timp însă, autoritățile ierarhic superioare sînt chemate să respecte strict competențele ce țin de sancționarea ilegalității și neoportunității actelor administrative ale autorităților subordonate. În principiu, dacă anularea actelor este un drept incontestabil al acestora, atunci în ceea ce privește suspendarea, aceasta poate fi dispusă doar în cazurile expres prevăzute de lege.

Totodată, autoritățile ierarhice nu sînt în drept să modifice actele verificate și nici să le substituie, dată fiind inadmisibilitatea ingerinței unui organ în activitatea altuia. Aceeași problemă se pune și în cazul controlului extern specializat. Acest control nu presupune, ca principiu, sancțiunea anulării actului administrativ ilegal, această sancțiune fiind aplicabilă numai atunci cînd legea o prevede expres. Aceasta poate fi dispusă de organul administrativ de ramură la cererea subiectului controlului. În ceea ce privește suspendarea actelor, ea poate fi dispusă de aceste organe doar în cazul în care tot ele le-au eliberat. Comparativ cu aceste forme de control, particularități deosebite implică controlul administrativ exercitat asupra autorităților administrației publice locale, în virtutea statutului distinct (autonomie), recunoscut acestora la nivel constituțional. Formele de control exercitate asupra acestor autorități sînt determinate de tipurile de competențe cu care sînt învestite și, respectiv, cu actele administrative pe care le emit/adoptă: competențe proprii și competențe desconcentrate și delegate. În mod corespunzător, activitatea APL este supusă controlului de legalitate și al celui de oportunitate [110, p. 327]..

În cadrul controlului de legalitate, subiectul controlului, fiind obligat să respecte anumite principii (în special, al proporționalității, neadmiterea limitării dreptului autorităților APL de a se administra autonom etc.), nu este în drept să modifice sau să revoce actul considerat ilegal, ci doar să eară realizarea acestor operațiuni organului emitent, iar în cazul în care acesta nu ia măsurile corespunzătoare, subiectul controlului este în drept să sesizeze instanța judecătorească. Mai mult, subiectul controlului nu este în drept nici să suspende actele suspectate de ilegalitate, avînd posibilitatea doar să solicite dispunerea suspendării de către instanță.

Legalitatea reprezinta necesitatea forte importanta refiritor la control administrative asupra administratiei publice locale. Prin legalitate se înțelege respectarea strictă a prevederilor normelor de drept atât de către stat, cât și de toți membrii societății. La baza statului modern stă principiul legalității. Duguit, face deosebire între principiul legalității din punct de vedere formal și principiul legalității din punct de vedere material. Principiul legalității, din punct de vedere material, constă în regula ca toate dispozițiile pe care le ia statul trebuie să fie date pe cale generală și impersonală, și toate actele individuale ale statului trebuie să fie făcute în baza și în conformitate cu dispozițiile luate anterior pe cale generală și impersonală. După autorul citat, pentru ca un act juridic individual să fie legal, adică să fie în conformitate cu toate dispozițiile generale și impersonale edictate mai înainte, este necesar ca toate elementele actului să fie în conformitate cu aceste dispoziții. Elementele unui act juridic sunt motivele, forma, obiectul și scopul actului juridic. Deci, pentru a ști dacă un act juridic individual este legal, trebuie să cercetăm dacă unul din aceste elemente nu este în contradicție cu legea [46, p. 34].

Alături de principiul legalității din punct de vedere material mai avem principiul legalității din punct de vedere formal, adică din punct de vedere al organului de la care emană actul. Conform acestui principiu, orice dispoziție pe cale generală, trebuie să emane de la un organ anumit, altul decât acela care acționează pe cale individuală. în organizația statelor moderne, organul care stabilește reguli generale și impersonale este parlamentul, iar organele care acționează pe cale individuală sunt autoritățile administrative [46, p. 45].

Acest principiu însă suferă excepții, ca de exemplu, puterea regulamentară a administrației. Prin constituție, prin diferite legi s-a atribuit administrației un domeniu în care și ea poate să dispună pe cale generală și impersonală. Autoritățile administrative însă pot să acționeze pe cale generală și impersonal numai întrucât li s-a atribuit această competență în modul arătat mai sus. Orice dispoziție, luată de administrație pe cale generală și impersonală în afară de competența ei, constituie o violare a principiului legalității formale. Administrația publică este mecanismul de realizare a valorilor politice pentru satisfacerea necesităților sociale și este deosebit de important ca, în acest proces de realizare, să nu se admită abateri de la prevederile normelor de către însăși reprezentanții administrației. In acest scop, administrația este supusă diverselor forme de control care reprezintă una din modalitățile cele mai eficiente a asigurării legalității. Pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu exigențele stabilite de legislație este nevoie de instituirea unui vast și complex control asupra acestei activități. Deoarece unele organe ale administrației publice formează un sistem ierarhic, devine posibilă existența unei game ample și variate de forme de control asupra acestor organe. Dat fiind că organizarea autorităților publice se înfăptuiește în baza principiului separației puterilor, putem distinge următoarele forme de control:

din partea puterii legiuitoare;

din partea instanțelor judecătorești;

intern – administrativ;

extern – din partea organelor specializate ale statului;

din partea opiniei publice.

Pentru realizarea conformității actelor cu forță juridică inferioară celor cu forță juridică superioară, este necesară o permanentă confruntare a primelor cu obiectivele mai generale stabilite de cele din urmă. Rolul controlului administrativ este de a asigura o cât mai deplină conformitate a activității organelor administrației publice cu cerințele și obiectivele sociale exprimate în legi, a căror executare se realizează de organele administrației publice. Prin control se asigură unitatea de scop și acțiune, în primul rând executarea în tocmai a legii.

Subliniind necesitatea controlului activității organelor administrative, trebuie să precizăm că el nu se reduce doar la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri în activitatea lor. Scopul controlului este de a orienta, și îndruma corect activitatea organelor administrației publice în realizarea executării conforme a legii.

2. TEHNICI ȘI MODALITĂȚI DE REALIZARE A CONTROLULUI ADMINISTRATIV ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

2.1. Elementele controlului administrativ exercitate asupra organelor administrației publice locale

Particularități deosebite implică controlul administrativ exercitat asupra autorităților administrației publice locale (actele administrative emise/adoptate de către acestea). În studiile de specialitate autohtone acesta este definit ca fiind acea activitate ce se desfășoară regulat în cadrul structurii APL reprezentative autonome, ca o componentă fundamentală și permanentă a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității comportamentului administrativ al autorităților APL vizate cu prevederile legale, în acord cu interesele colectivităților locale pe care le reprezintă și interesele naționale date în competența acestor autorități publice [49, p. 298].

Potrivit cercetătorilor instituirea controlului asupra activității APL este condiționat de cîteva cerințe importante, precum: cerințe de ordin politic – ce pun în lumină valorile politice supreme legate de existența statului, în special, ale caracterului unitar al statului, prin manifestarea principiului autonomiei locale exclusiv în sfera activităților de natură administrativă și nu politică; cerințe de ordin instituțional – ce relevă necesitatea integrării coerente și armonioase a APL autonome în cadrul administrației publice în general, ca rezultat al imperativului de armonizare a intereselor generale cu cele ale colectivităților locale din unitățile administrativ-teritoriale; cerințe de ordin legal – ce vizează asigurarea respectării legalității de către autoritățile APL, prin subordonarea intereselor colectivităților locale, intereselor generale ale statului, în speță ale întregii societăți; cerințe de ordin administrativ – ce învederează obligația autorităților APL de a asigura cu prioritate, în respectul legii, promovarea și satisfacerea intereselor colectivităților locale, potrivit competențelor și mijloacelor de care dispun. În ceea ce privește formele controlului exercitat asupra activității APL, acestea decurg din însăși diversitatea formelor de activitate ale administrației locale și domeniile economice și sociale proprii sau delegate pe care le administrează.

Formele de control asupra activității APL se înscriu în gama formelor de control ale administrației publice în general, iar individualizarea lor derivă din poziționarea și rolul APL în cadrul statului, și anume din poziția sa intermediară între autoritățile puterii legislative, ale celei executive și populația, ale căror necesități trebuie să le satisfacă, mijlocind interese generale, particulare și locale, prin intermediul serviciilor publice și al altor tehnici pe care le au la dispoziție. Respectiv, autorul atestă următoarele forme de control exercitate asupra APL: control politic, control administrativ, control judecătoresc și control obștesc. Orientîndu-ne atenția nemijlocit la controlul administrativ asupra autorităților APL, vom nota că acesta își are sediul juridic atît în normele Constituției, cît și în dispozițiile Legii privind administrația publică locală, în concret art. 61 alin. (1), potrivit căruia: „activitatea autorităților administrației publice locale de nivelurile întîi și al doilea, precum și a celor din cadrul unității teritoriale autonome cu statut juridic special este supusă controlului administrativ în baza Constituției, al prezentei legi și al altor acte legislative”. Controlul administrativ al activității autorităților APL vizează respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, a Legii privind administrația publicălocală și a altor acte normative atît de către autoritățile APL, cît și de către funcționarii acestora.

În ceea ce privește subiecții controlului administrativ exercitat asupra APL, este evident că anume Guvernul este cel care dispune de dreptul de control administrativ asupra tuturor structurilor organizatorice ale administrației publice aflate sub autoritatea executivului atît la nivel central, cît și local în virtutea poziției sale de conducător al administrației publice.

Pe de altă parte, exercitarea controlului administrativ asupra activității autorităților APL nu este considerat a fi un moft al Guvernului, ci o exigență a statului de drept, fiind chemat să asigure legalitatea, ordinea de drept și respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Pornind de la faptul că statul își realizează funcțiile prin intermediul autorităților publice, instituirea acestora în teritoriu devine o condiție indispensabilă pentru asigurarea funcționării statului. Extrem de importantă, în acest sens, este necesitatea respectării anumitor principii de drept în vederea protecției autonomiei locale de care dispun autoritățile APL. Sînt relevante în acest sens dispozițiile art. 62 alin. (1) din Legea privind administrația publică locală, care cuprinde așa principii precum: a) exercitarea controlului numai potrivit procedurilor și în cazurile prevăzute de legislația în vigoare; b) respectarea proporționalității între amploarea intervenției autorității de control și importanța intereselor pe care le protejează; c) neadmiterea limitării dreptului autorității administrației publice locale de a administra în mod autonom, în condițiile legii, afacerile ce țin de propria competență. Același act legislativ stabilește și formele controlului administrativ exercitat asupra autorităților APL, fiind vorba de controlul legalitățiiși controlul oportunității (art. 61 alin. (3)) [8].

În literatura de specilitate autohtonă se menționează în acest sens că asupra autorităților APL se exercită în principal un control administrativ extern, care în cazul competențelor exercitate în baza principiului desconcentrării ia forma controlului ierarhic, iar în cazul competențelor exercitate în baza principiului descentralizării ia forma controlului de tutelă. Controlul legalității, realizat de către Guvern, direct sau prin intermediul Cancelariei de Stat și a structurilor acesteia din teritoriu, vizează în exclusivitate legalitatea actelor APL emise în domeniile asupra cărora aceasta își exercită competențele sale depline și exclusive.

La rîndul său, controlul oportunității este circumscris de controlul specializat realizat de Guvern, de organele administrației publice centrale de specialitate, de alte autorități administrative, care acționează inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitățile administrativ-teritoriale potrivit competențelor ce revin acestora în condițiile legii. Controlul administrativ specializat urmărește atît realizarea unui control de legalitate, cît și a unui control de oportunitate. De regulă, controlul de oportunitate se admite doar asupra domeniilor delegate de stat unităților APL. În viziunea noastră, o asemenea distincție se datorează categoriilor de competențe și, respectiv, acte administrative pe care autoritățile locale sînt în drept să le emită/adopte întru exercitarea acestora. În acest sens, cercetătorii susțin că actele emise de autoritățile APL sînt de două tipuri: acte emise în vederea exercitării propriilor atribuții și acte emise în vederea exercitării atribuțiilor delegate de către stat unităților administrativ-teritoriale. Totodată, actele administrative emise în scopul realizării atribuțiilor proprii pot fi supuse în exclusivitate controlului de legalitate, iar actele emise pentru realizarea atribuțiilor delegate se supun în mod obligatoriu controlului de legalitate și al celui de oportunitate. Din cîte se poate observa, regimul juridic diferit al actelor administrative emise/adoptate de către autoritățile administrative locale depinde de tipul competențelor exercitate. Ne vom reține atenția asupra acestora, deoarece sînt definitorii pentru formele de control exercitate asupra activității administrației locale [51, p. 175].

Astfel, potrivit Strategiei naționale de descentralizare, competențele administrației publice locale sînt de trei tipuri: Competențe descentralizate (competențe proprii) – reprezintă responsabilități care sînt transferate administrației publice locale (APL), unor autorități care sînt alese, autonome și au legitimitate democratică pentru a furniza servicii publice conform necesităților și preferințelor specifice /locale ale beneficiarilor într-un cadru reglementat de către administrația publică centrală (în continuare APC). În această situație, APL se bucură de autonomie în managementul și furnizarea acestor competențe – APC nu mai poate folosi instrumente directe de management și decizie, ci numai instrumente indirecte: elaborarea de politici publice specifice, standarde de calitate obligatorii, oferirea de stimulente și penalități (în special financiare), monitorizare, control, aplicarea legii și evaluarea [51, p. 177].

Competențe desconcentrate (competențe intermediare/partajate/limitate) – sînt servicii furnizate de structurile administrative ale APC (ministerelor) localizate în teritoriu. Din punct de vedere funcțional și ierarhic, ele sînt sub autoritatea și controlul direct al administrației publice centrale – de fapt sînt verigi ale APC în teritoriu. Instituțiile desconcentrate ale APC pot oferi servicii publice beneficiarilor sau să exercite rolul de monitorizare, de control, de aplicare a legii pentru anumite servicii descentralizate sau pentru alte activități (protejarea mediului de exemplu). În aceastăsituație, APC folosește instrumente directe de management și control. Competențe delegate – sînt asemănătoare celor desconcentrate cu două deosebiri importante: nu se pot referi la activități de monitorizare, control sau aplicare a legii – deci furnizează numai servicii către beneficiari; din motive obiective, nu pot fi furnizate de structurile APC în teritoriu și atunci APL acționează ca agent (fără autonomie). Deși o asemenea clasificare a competențelor APL, în principiu, este recunoscută oficial, cu regret, legislația în vigoare nu conține dispoziții clare și exhaustive în concretizarea acestora. Dupăcum susțin specialiștii în materie, legislația existentă în domeniul competențelor APL este destul de impunătoare și reglementează un vast spectru de probleme, însă multe dintre actele legislative și normative sînt confuze, necorelate, contradictorii și depășite de timp. Aceste și alte momente justifică necesitatea elaborării unui nomenclator al competențelor proprii APL, de natură săfaciliteze delimitarea dintre competențele descentralizate, desconcentrate și delegate, care dispun de un regim juridic distinct, luat în considerare în procesul exercitării controlului administrativ [52, p. 13].

Referitor la delimitarea competențelor între nivelurile de administrație publică, în studiile autohtone se optează pentru realizarea acesteia în baza diferitelor interese existente în cadrul statului, precum: naționale, regionale și locale. În acest sens, V. Rusu susține necesitatea delimitării clare în actele normative în vigoare competențele și domeniile autorităților APL, astfel ca acestea să fie depline și exclusive, cum ar fi: a) competențele și domeniile ce reprezintă interes general statal și care se exercită de către autoritățile centrale ale administrației publice, inclusiv de către autoritățile desconcentrate ale acestor autorități în raioane, unitate teritorială autonomă cu statut special sau în municipiul Chișinău, precum și mecanismul de delegare a unor atribuții autorităților APL; b) competențele ce reprezintă interes raional, ale unității teritoriale autonome și ale municipiului Chișinău, exercitate de autoritățile administrației publice respective, precum și c) competențele ce reprezintă interes local și care se exercită de către autoritățile administrației publice din sate (comune), orașe (municipii). În viziunea noastră, ar fi necesar ca legiuitorul să țină cont de aceste momente și să opereze modificările de rigoare în textul Legii privind descentralizarea administrativă. Propunîndu-ne în continuare a dezvolta formele controlului exercitat asupra APL (de legalitate și de oportunitate), vom iniția cu abordarea controlului de legalitate, denumit în literatura de specialitate și tutelă administrativă.

2.2. Mecanizmele de realizare controlului administrativ asupra administrației publice locale

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic), în administrația publică se disting două forme de control: control de stat și control obștesc. Controlul de stat se efectuează de către organele legiuitoare, administrative și judecătorești. Acesta are următoarele forme: Controlul realizat de către organele legislative, care are caracter extern și general; el se exercită asupra tuturor organelor administrației statului, întregii activități a acestora, extinzându-se asupra legalității și oportunității ansamblului actelor și deciziilor administrative; Controlul realizat de către organele administrative, care din punct de vedere al poziției juridice ocupate de organul de control, față de instituția analizată, poate fi: control intern – efectuat de funcționarii de conducere din interiorul instituției verificate, care are caracter general sau de specialitate; controlul intern general se exercită asupra actelor și faptelor (operațiunilor) administrative efectuate de subordonați, analizându-se oportunitatea deciziilor luate de către aceștia; controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar intern, controlul ierarhic operativ curent și a controlului preventiv [51, p. 176].

Controlul judecătoresc constă în verificarea legalității actelor emise de organele administrative, dar nu și a oportunității lor. Verificarea se efectuează asupra actelor emise de organele administrației, în urma sesizării persoanelor fizice sau juridice, care se consideră nedreptățite sau vătămate de acțiunile autorităților publice.

Controlul obștesc este realizat, atât de organele și organizațiile obștești, precum și de cetățeni. Controlul obștesc față de instituțiile adminis-trației, are caracter democratic și eficient. Astfel, prin semnalarea promptă a deficiențelor din instituțiile administrative, el contribuie la întărirea legalității și îmbunătățirea generală a activității administrației. Controlul obștesc asupra activității aparatului administrativ face ca funcționarii să păstreze legături strânse cu societatea și cu cetățenii pe care îi servesc.Diversificarea activităților în administrația publică a determinat o varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel:după momentul soluționării unei probleme în administrație și metodele utilizate pentru analiza caracterului său rațional și eficient, controlul poate fi: prealabil, concomitent și posterior [46, p. 46].

În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi adoptată, decât dacă verificarea atestă că sunt îndeplinite condițiile legale. Această formă de control are un caracter preventiv și prezintă avantajul că, evită comiterea unor neregularități. Dezavantajul său constă în îngreunarea procedurii administrative.

Controlul concomitent se practică în același timp cu derularea activi-tății în administrație, dar el este dificil de realizat și se întâlnește mai rar. Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obișnuit, în administrație. El lasă posibilitatea realizării inițiativei și activității în seama organelor administrative și stimulează răspunderea acestora pentru acțiunile efectuate. Riscul controlului posterior rezidă în faptul că, uneori, poate interveni cu întârziere. După cum se anunță sau nu data efectuării controlului (prin diverse metode), acesta poate fi prevăzut (anunțat) și inopinat (neanunțat). Controlul prevăzut (anunțat) urmărește, atât descoperirea erorilor în activitatea dintr-o instituție publică, cât mai ales, analiza profundă a activității realizate. Această metodă corespunde cerințelor unui control de tehnică administrativă. Controlul inopinat are drept scop surprinderea și evidențierea deficiențelor organului verificat și a neregulilor existente în activitatea acestuia. El reprezintă un avertisment pentru funcționari, în sensul că oricând pot fi controlați, astfel încât să nu săvârșească abateri în activitatea lor. Necesitatea unor asemenea acțiuni inopinate poate să apară în unele domenii din administrație, atunci când un fenomen oarecare trebuie urmărit după modul cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt primiți cetățenii în instituțiile publice și le sunt rezolvate problemele [42, p. 23].

O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmărește o analiză în profunzime a activităților administrative. Pentru ca verificarea să fie eficientă, este mai rațional ca și funcționarii, ale căror acțiuni urmează a fi controlate, să fie informați despre aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să reflecteze asupra problemelor analizate și să conlucreze la efectuarea verificării, pregătind materiale și documente necesare sau formulând propuneri privind îmbunătățirea activității. Chiar dacă sunt preveniți asupra controlului, funcționarii pot încerca să înlăture deficiențele existente, dar problemele pe care le rezolvă administrația sunt atât de complexe, încât anunțarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situației de fapt.

După metodele utilizate și care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot distinge: un control pe eșantioane și unul exhaustiv. În controlul pe eșantion se examinează cazuri individuale care se generalizează, pe când în cel exhaustiv se studiază toate elementele domeniului analizat. Când controlul își concentrează atenția asupra unui singur compartiment, se creează condiții pentru o analiză aprofundată și rapidă. Dar în acest caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituției controlate și nu se poate analiza multilateral problema studiată. De aceea, numai în cazul unei abordări ample și complexe a problemelor de specialitate, conducerea instituției publice poate lua o decizie corectă [42, p. 28].

O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferențiază: efectuarea controlului la fața locului, de cel pe acte, sau pe dosar. Controlul la fața locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit cu funcționarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul colectează diferite detalii, fără să obțină o vedere de ansamblu și să poată compara diferitele detalii, ca în cazul examenului pe dosar. La controlul pe acte, se solicită instituției verificate să înainteze documentele care permit să se aprecieze conformitatea activității cu baza de referință a analizei. Această metodă este lentă, antrenând un schimb de corespondență, cereri complementare, precizări etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare și o apreciere inexacte.

Controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în contradictoriu. Controlul unilateral se realizează fără participarea funcționarului a cărui acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare, în care nu se cer explicații și nici funcționarul controlat nu-și formulează apărarea. Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor și se realizează cu participarea funcționarului a cărui activitate este analizată. În această metodă democratică, se favorizează eficiența controlului, evitându-se erorile de interpretare și deducțiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă prilejul unor funcționari abili să-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor față de avantajele prezentat [47, p. 172].

Controlul mai poate fi efectuat: în mod liber sau dirijat după normele procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe care controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-și formuleze poziția. Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă și face posibilă descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le pună în evidență. Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie și oferă mai multe garanții de reușită activității realizate [47, p. 183].

Alte metode de control mai sunt: controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat în echipă; controlul de materialitate, care privește verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezența sau absența factorilor măsurabili; controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului supus verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la actele juridice și la operațiuni financiare; control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate și are un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri și activități al căror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită; controlul de eficiență, implică probleme de apreciere a activităților și rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate, deoarece rezultatul, obținut prin diferite procedee, nu se poate evalua întotdeauna în cifre (ca la controlul de rentabilitate).

Controlul administrației publice locale, care include controlul administrativ, se întemeiază pe normele constituționale și legale referitoare la administrația publică. Controlul administrativ este denumit astfel, deoarece este exercitat în cadrul administrației publice de către administrația publică. Controlul administrativ poate fi grupat după modul de exercitare în sistemul administrației publice. în raport cu administrația publică locală controlul administrativ poate fi grupat în funcție de poziția organului de control în cadrul sistemului administrației publice. Dacă organul de control este parte a sistemului administrației publice locale, atunci acest control este denumit intern, iar dacă organul de control este din afara sistemului administrației publice locale, este vorba despre un control extern. Controlul administrativ extern este determinat de raporturile dintre administrația publică centrală și cea locală și vizează respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, a Legii privind administrația publică locală și a altor acte normative atît de către autoritățile administrației publice locale de nivelul întîi și doi, cît și de către funcționarii acestora.

Controlul administrativ asupra activității administrației publice locale are un aspect dublu. în primul rînd, este vorba de controlul administrativ ce se realizează direct de către Guvern sau prin intermediul Aparatului Guvernului și al structurilor acestuia din teritoriu. Modalitatea dată de control vizează în exclusivitate legalitatea activității administrației publice locale în domeniile asupra cărora aceasta își exercită competențele sale depline și exclusive. în al doilea rînd, este vorba de controlul specializat realizat de Aparatul Guvernului, organele administrației publice centrale de specialitate, alte autorități administrative, care acționează inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitățile administrativ-teritoriale potrivit competențelor ce revin acestora în condițiile legii. Controlul administrativ specializat urmărește realizarea controlului de legalitate, dar și a unui control de oportunitate. Controlul de oportunitate se admite doar asupra domeniilor delegate de stat unităților administrației publice locale. Astfel controlul administrativ include controlul legalității și controlul oportunității activității administrației publice locale.

2.3. Criterii de eficiență a controlului asupra activității administrației publice locale

Controlul activității desfășurate de autoritățile administrației publice nu este un scop în sine, ci urmărește realizarea cât mai eficientă a obiectivelor actelor decizionale în conformitate cu sensul și finalitățile legii, a cărei aplicare o asigură. Acest scop se poate realiza numai în condițiile în care controlul are eficiență maximă. Cele mai importante dintre condițiile care privesc toate fazele controlului de la conceperea, pregătirea și efectuarea acestuia și până la stabilirea măsurilor și valorificarea concluziilor, ni se par următoarele [25, p. 456].

Efectuarea controlului de persoane competente, bine pregătite profesional, cu experiență în domeniile sau sectoarele controlate, cinstite și corecte. Controlorul trebuie să cunoască temeinic toate prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, specificul activității în acel domeniu, pentru ca să fie în măsură să sesizeze cu ușurință erorile din activitatea celui controlat, să poată răspunde cu competență la întrebările acestuia, să-i arate cum trebuie acționat. Controlorul trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine și cinste desăvârșite, de tact, și să fie receptiv. Ținerea la distanță a celui controlat, intimidarea lui nu sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-și realizează rolul său preventiv și educativ față de cel controlat. Concluziile pe baza unui asemenea gen de controlul nu vor fi cele mai potrivite, iar neajunsurile vor continua să existe.

Eficiența controlului în administrația publică este condiționată și de respectarea unei proporții optime între activitatea de organizare și cea de executare în concret a legii. De acea, este foarte important să se găsească un echilibru optim între cele două activități ale aparatului de conducere. Altfel, controlul se transformă în contrariul său, într-o frână a activității de executare a legii, într-un factor perturbator al întregii activități sociale. Numărul organelor de control trebuie să fie bine echilibrat, nici exagerat de mare, adică să nu treacă peste limitele necesarului și nici prea mic, ceea ce ar implica riscul ca el să nu poată cuprinde întreaga activitate sub toate aspectele ei, din administrația publică controlată. Atunci când organul controlat este tot timpul cu controlul pe capul său, el nu mai are timpul necesar pentru desfășurarea activității sale propriu-zise. Efectuarea controlului depinde în mare măsură și de adaptarea modalității de control la obiectivul urmărit. Controlul administrativ în general este efectuat prin două metode: controlul cu caracter inopinat și cel periodic. Dar nu trebuie uitat că în practică, indiferent de metodele de efectuare a controlului, unii controlori au un singur criteriu de apreciere a muncii lor, acesta este numărul de greșeli pe care le descoperă cu prilejul controlului. în aceste condiții ei uită de rolul pe care trebuie să-1 aibă acțiunea de control, de funcția sa preventivă și educativă. Pe baza verificării efectuate asupra actelor și acțiunilor materiale, a discuțiilor și conlucrării permanente cu cel controlat, organul de control ajunge la unele concluzii.

Concluziile trebuie să fie bine fundamentate și argumentate. în formularea concluziilor trebuie să se pună un accent pe identificarea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile constatate, pentru a putea, pe cale de sinteză, stabili în ce măsură acțiunile sunt singulare sau ele se constituie într-o practică sistematică. Nu trebuie să se facă numai o listă a erorilor. Măsurile eficiente de înlăturare a deficiențelor din activitate se pot stabili numai cunoscându-se temeinic cauzele acestora. Concluziile să fie aduse la cunoștința organului controlat. Astfel, controlul va contribui la îmbunătățirea activității. Aceste concluzii este bine să fie dezbătute, într-un cadru cât mai larg, cu toți factorii de răspundere din organul controlat care au atribuții în domeniile respective. Prin această dezbatere largă se pot desprinde chiar unele soluții și propuneri pentru lichidarea neajunsurilor și prevenirea altora, se asigură o conlucrare în perspectivă între organul de control și cel controlat [25, p. 478].

Dezbaterea concluziilor să fie cât mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate să aibă loc chiar imediat, întrucât discuțiile din timpul controlului sunt mai proaspete atât în memoria controlorului cât și a celui controlat și fundamentează mai veridic concluziile și măsurile luate, iar pe de altă parte, în acest mod se asigură lichidarea mai operativă a neajunsurilor. Concluziile să fie analizate pe sectoare de activitate a unității controlate, ceea ce permite o analiză mai profundă, mai la obiect a fenomenelor și cu un număr sporit de factori care au participat la efectuarea actelor și acțiunilor supuse controlului, sporindu-se prin aceasta eficiența actului de control. Organul de control trebuie să stabilească pe baza constatărilor și a concluziilor desprinse, măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor și îmbunătățirea muncii, să le prezinte organului controlat în scris pentru ca ele să fie mai ușor și mai clar înțelese de cel controlat și eventual urmărit. Organul de control trebuie să urmărească, în continuare modul în care organul controlat acționează pentru lichidarea deficiențelor constatate. în acest scop, trebuie să mențină o legătură sistematică cu el, să intervină și să-1 sprijine în acele probleme care depășesc posibilitățile sale.

Realizând un control extern, la diferite organe și entități, organele de control au posibilitatea să desprindă unele aspecte și practici comune, pozitive sau negative. în baza acestora, vor putea să organizeze schimburi de experiențe, dezbateri, studii în reviste de specialitate și chiar propuneri de îmbunătățire a prevederilor legale în domeniile respective.

3. CONTROLUL ADMINISTRATIV EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE. STUDIU DE CAZ

3.1 Organul abilitat cu dreptul de exercitarea a controlului administrativ

Pentru asigurarea exercitării controlului administrativ din numele Guvernului asupra actelor autorităților administrației publice locale, legiuitorul, cu intervale multor ani oferă diverse soluții, ultima fiind cea prin care a investit cu acest drept Cancelaria de Stat și oficiile teritoriale ale acestuia. În Republica Moldova oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat nu sunt definită expres în Constituție, însă analiza prevederilor constituționale ne demonstrează că această instituție se fundamentează pe normele legii supreme. Pentru prima dată în Republica Moldova a fost introdusa instituția reprezentantului Guvernului în teritoriu prin Legea nr.186/ 1998 privind administrația publică locală. Această lege în capitolul XI prevedea expres crearea instituției prefectului și a prefecturii în județe, în unitatea teritorial autonomă cu statut special și municipiul Chișinău.

Odată cu noile alegeri parlamentare din martie 2001 coloratura politică a Legislativului s-a schimbat esențial. Astfel, fracțiunea partidului comuniștilor care au obținut majoritatea absolută a mandatelor în Parlament au declarat că revin la reforma administrativ-teritorială potrivit programului său preelectoral și restabilirea raioanelor cu prerogativele acestora de cândva. Potrivit conceptului de revenire la raioane structura raională devenea o structură semiguvemamentală scoasă de sub principiul autonomiei locale, in astfel de situație instituția prefectului devenise inutilă, iar unii o considerau chiar dăunătoare.

Președintele comitetului executiv raional avea o dublă calitate pe cea de reprezentant ai Guvernului și pe cea de președinte ai comitetului executiv raional, care era și organul executiv al consiliului raional. Astfel, Parlamentul adoptă Legea nr.781/2001 prin care dispune lichidarea instituției prefectului transmițând atribuțiile acestuia președintelui comitetului executiv raional. Fiind o lege care a întâmpinat multă rezistență din partea opoziției parlamentare, după adoptare a fost sesizată la Curtea Constituționaiă solicitându-se exercitarea controlului de constituționalitate. Cu ocazia controlului constituționalității prevederilor prin care se stabilea că președintele comitetului executiv al consiliului raional este reprezentant al Guvernului în teritoriu din oficiu. Curtea Constituțională consideră că prin această dispoziție legiuitorul de fapt a subordonat autoritățile executive locale Guvernului Republicii Moldova, prejudiciind astfel independența acestora. Autoritățile administrației publice locale nu sunt autorități ale statului, menirea lor este de a organiza și rezolva treburile publice din sate și orașe, în interesul colectivităților care le-au ales și pe care le reprezintă. Curtea consideră că atribuirea statutului de reprezentant al Guvernului în teritoriu președintelui comitetului executiv ai consiliului raional contrazice principiile de bază ale administrării publice locale, statuate de art.109 din Constituție.

Prin urmare prevederile prin care legea atribuia președintelui comitetului executiv raional calitatea de reprezentant al Guvernului în teritoriu au fost recunoscute drept neconstituționale de asemenea Curtea declară drept neconstituționale și un șir de prevederi prin care atribuțiile prefectului erau transmise președintelui raionului. Astfel, se crease o situație dificilă, instituția prefectului devenise obiectul principal al dezbaterilor politice controversate, care au durai mai mult de doi ani. Se crease o situație când devenise absolut necesară elaborarea și adoptarea unei noi legi cu privire la administrația publică locală. La elaborarea noului proiect de lege au fost discutate mai multe variante de substituire a instituției prefectului, una din aceste variante se referea la posibilitatea exercitării de către procuror în cadrul instituției de supraveghere generală a acestuia. O astfel de idee nu a fost susținută de mai mulți specialiști pe motiv că prevederile art. 124 din Constituție au fost modificate și atribuțiile de supraveghere generală a procuraturii au fost omise. Astfel, din start propunerile se confruntau cu probleme de constituționalitate. Această variantă nu a fost susținută nici de experții Consiliului Europei care au participat la definitivarea proiectului de lege cu privire la administrația publică locală. Instituția reprezentantului Guvernului în teritoriu devenise o problemă destul de complicată deoarece funcțiile acestuia nu avea cine să le exercite eficient. După o experiență de mai mult de un an, noul Guvern înțelege importanța instituției reprezentantului Guvernului în teritoriu și se expune în susținerea acestei Instituții. După mai multe întâlniri cu experții Consiliului Europei care recomandau cu insistență păstrarea instituției reprezentantului Guvernului în teritoriu, părtașii păstrării acestei instituții au învins. Astfel, concluzia a fost că instituția reprezentantului Guvernului în teritoriu trebuie păstrată fie chiar și sub altă denumire. Prin urmare Legea nr.123/2003 cu privire ia administrația publică locală instituie în teritoriu Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, chemate să exercite supravegherea generala asupra executării legilor în teritoriu și să asigure legalitatea la nivelul administrației publice iocale. Mai târziu prin Legea nr.376/2004 Cancelaria de Stat a fost reorganizată în Aparatul Guvernului, respectiv și oficiile teritoriale devin ale Aparatului Guvernului. În 2009 o noua putera politica iar a introdus Cancelaria de Stat.

Oficiile teritoriale se organizeazăși funcționează ca subdiviziuni ale Cancelariei de Stat desconcentrate în teritoriu și au menirea să reprezinte și să apere interesele naționale în teritoriu, precum și să îndeplinească prerogativele acordate de legislație în ceea ce privește controlul asupra legalității actelor autorităților administrației publice locale de nivelul întâi și de nivelul al doilea pe teritoriul în care acestea au fost instituite și își desfășoară activitatea. în acest scop oficiile teritoriale sunt chemate să contribuie la realizarea în teritoriul unde își desfășoară activitatea a strategiei și obiectivelor cuprinse în Programul de activitate al Guvernului.

Exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor civile ale Oficiului se realizează de către șeful Oficiului sau de persoana desemnată de acesta. Exercitarea capacității juridice de drept public aparține doar șefului Oficiului, care exercităși conducerea generală a acestuia. Șeful Oficiului este numit și eliberat din funcție prin hotărâre de Guvern, la propunerea Secretarului general al Guvernului, acesta de regulă trebuie să aibă studii juridice complete și un stagiu de activitate profesională de cel puțin 5 ani. Astfel, regula este ca persoanele selectate la funcția de șef al Oficiului teritorial să aibă studii juridice superioare. Importanta funcțiilor îndeplinite de oficiile teritoriale impun funcționarilor acestei instituții un șir de condiții, inclusiv și cele de incompatibilitate. Astfel, atât șeful Oficiului teritorial cât și funcționarii acestui oficiu potrivit legii nu pot fi consilieri locali sau raionali, primari, președinți de raioane, membri de Guvern, deputați și nu pot practica alte activități profesionale incompatibile cu calitatea de funcționar public, cu excepția activității didactice și științifice.

În comparație cu prefectul șeful Oficiului teritorial a fost scos din arealul politic, accentul fiind pus pe calitățile profesionale ale acestuia. Dacă prefectul demisiona odată cu demisia Guvernului, fapt ce confirma și evidenția apartenența politică a acestuia, șeful Oficiului teritorial este numit și eliberat de Guvern fără a fi obligat să demisioneze odată cu demisia Guvernului. Astfel, șeful Oficiului teritorial a fost plasat mai mult în arealul administrativ, fiind scos de sub regulile jocurilor politice. Totodată este de menționat că fiecare Guvern este interesat ca în teritoriu să aibă reprezentanți care să prezinte încredere, să slujească, fără echivoc, programul guvernamental care, în esență, este un program politic. Prin urmare, Guvernul este interesat ca în caz de necesitate să poată elibera șeful Oficiului teritorial și din motive politice. întrucât Guvernul i-a atribuit Oficiului teritorial (implicit șefului Oficiului) funcții de reprezentare a intereselor naționaie în teritoriu, adică funcții de reprezentare a Guvernului, rezultă că șeful oficiului este reprezentant al Guvernului în teritoriu, iar Guvernul în acest caz îi poate retrage această calitate oricând, încredințând funcțiile de reprezentare unei alte persoane. De menționat căîn astfel de cazuri Guvernul nu este obligat să motiveze sau să explice luarea unor astfel de măsuri. Dacă Guvernul are drept scop eliberarea din funcție a șefului Oficiului teritorial, acesta poate fi atins cu ușurință, deoarece numirea și eliberarea din funcție a acestuia se efectuează prin hotărâre de Guvern. Iar hotărârile de numire și eliberare din funcție emise de Guvern sunt exceptate de la controlul judecătoresc, fiind considerate că acestea se referă la funcții politice și publice de interes deosebit [43, p. 221].

Făcând o analiză asupra regimului juridic al actelor administrației publice locale desprindem două regimuri juridice ale actelor emise de autoritățile administrației publice locale. Actele emise de autoritățile publice locale întru exercitarea atribuțiilor proprii și actele emise de acestea întru realizarea atribuțiilor delegate de către stat unităților administrativ-teritoriale. Dacă actele administrative emise întru realizarea atribuțiilor proprii ale unităților adrninistrativ-teritoriale pot fi supuse în exclusivitate controlului de legalitate, atunci actele emise întru realizarea atribuțiilor delegate se supun în mod obligatoriu controlului de legalitate, dar și celui de oportunitate. Actele care se supun controlului de oportunitate trebuie să corespundă atât cu prevederile legislației, cât și să satisfacă cerințele de oportunitate impuse de autoritatea ierarhic superioară. Dreptul de a exercita controlul de oportunitate asupra activității organelor administrației publice locale în partea ce privește realizarea atribuțiilor delegate de către stat unităților adrninistrativ-teritoriale este rezervat Cancelariei de Stat, organelor administrației publice centrale de specialitate, altor autorități administrative, care acționează inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitățile adrninistrativ-teritoriale potrivit competențelor ce revin acestora în condițiile legii [43, p. 221].

În cadrul exercitării controlului asupra actelor emise de autoritățile administrației publice locale în vederea realizării atribuțiilor delegate de către stat unităților administrativ-teritoriale subiectele controlului de oportunitate controlează atât legalitatea actului cât și oportunitatea acestuia, iar în cazul în care subiectul controlului va considera că actul este ilegal sau inoportun acesta va putea modifica sau revoca actul controlat. Modificarea sau revocarea actului controlat poate fi efectuată în termen de 15 zile de la data primirii actului de către autoritatea de control. Aprecierea oportunității emiterii actului sau a modului în care se are în vedere soluționarea problemei este lăsată la discreția autorității centrale care intervine cu controlul administrativ asupra activității organelor administrației publice locale. Astfel, criteriile de oportunitate ce pot determina autoritatea centrală să modifice sau să revoce actul emis de autoritatea locală constau în alegerea căii celei mai eficiente de realizare a scopului urmărit, în alegerea timpului sau momentului emiterii actului, în atragerea resurselor materiale, financiare, umane și alte resurse, în termenele de executare etc.

În funcțiile autorităților publice centrale de specialitate, pe lângă controlul actelor emise intrăși supravegherea îndeplinirii întocmai și la timp a atribuțiilor delegate. Se poate întâmpla că autoritățile publice locale, având competența de a soluționa anumite probleme, din diverse motive nu-și onorează obligațiunile și actele care urmează să fie emise se emit cu întârziere sau în general nu se emit. în astfel de cazuri autoritatea centrală sesizează autoritatea locală responsabilă de executarea atribuțiilor concrete și îi solicită executarea atribuțiilor avertizând-o despre necesitatea respectării cerințelor legale. Însă în cazul în care autoritatea locală și după avertismentul subiectului controlului inactivează atunci autoritatea centrală respectivă poate să emită actul corespunzător în locul autorității incapabile de a lua decizia [43, p. 231].

În toate cazurile de modificare, revocare sau emitere a unui act în locui autorităților locale, subiectul controlului de oportunitate notifică decizia sa autorității administrației publice locale în termen de 5 zile de la data adoptării. În cazul în care subiectul controlului a intervenit, însă autoritățile publice locale nu sunt de acord cu o astfel de intervenție, acestea din urmă pot da explicațiile de rigoare și insista asupra soluțiilor oferite de ele. Totuși dacă decizia a fost luată de către subiectul controlului de oportunitate, iar autoritatea administrației publice locale nu este de acord cu astfel de decizie și consideră că aceasta este ilegală, ultima este în drept să atace decizia în instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data notificării, încunoștințând de îndată subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia.

În instanța de contencios administrativ autoritatea administrației publice locale poate cere suspendarea de urgență a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte măsuri provizorii, dacă există pericolul unor pagube iminente. Despre măsurile solicitate instanței de contencios administrativ, autoritatea administrației publice locale comunicăde îndată subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia. Decizia despre suspendarea actului administrativ sau dispunerea unor alte măsuri provizorii de asigurare este emisă de instanța de contencios administrativ după audierea părților vizateîn termen de 3 zile de la primirea cererii. Problema cu care se confruntă autoritățile publice la realizarea controlului de oportunitate este lipsa unei proceduri legale detaliate de exercitare a unui astfel de control, prin urmare acesta nu este popularizat, devenind astfel un control declarativ formal [31, p. 322].

După cum am menționat controlul administrativ este în principal controlul de legalitate exercitat în cadrul sistemului administrației publice. Controlul de legalitate se exercită de către autoritățile administrației publice centraie asupra actelor autorităților administrației publice locale și are drept scop asigurarea legalității în teritoriile administrate de autoritățile controlate. De organizarea controlului legalității actelor autorităților administrației publice locale este responsabil Cancelaria de Stat, care exercită controlul prin intermediul structurilor proprii sau prin intermediul oficiilor teritoriale din subordine. Controlul administrativ de legalitate se exercită din oficiu și la cererea autorităților administrației publice locale, precum și a persoanelor fizice și juridice interesate. Controlul administrativ de legalitate include controlul obligatoriu și controlul facultativ. În cadrul controlului obligatoriu Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat au următoarele împuterniciri:

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, al deciziilor consiliilor locale de nivelul întâi și ale celor de nivelul al doilea;

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, al actelor normative emise de către primar, președintele raionului și pretor;

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, al actelor privind organizarea licitațiilor și actelor de atribuire a terenurilor;

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, a! actelor de angajare și actelor de eliberare a personalului administrației publice locale;

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, al dispozițiilor ce țin de cheltuieli sau angajamente financiare de cel puțin 30000 lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întâi și de cel puțin 300000 iei – în unitatea de nivelul al doilea;

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, al actelor emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației publice locale;

să exercite controlul obligatoriu, sub aspectul legalității, al oricărui act administrativ (decizie, dispoziție), solicitat de către consilier (-eri), secretar, primar, persoanele fizice sau juridice, precum și în alte cazuri prevăzute de legislația în vigoare.

Controlul facultativ poate fi exercitat de către Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat asupra oricărui act administrativ, care nu face obiectul controlului obligatoriu. Actele controlului facultativ sunt supuse controlului în dependență de interesele pe care le urmărește a le proteja Oficiul teritorial, de solicitările persoanelor fizice și juridice, precum și de alte împrejurări subiective și obiective. În cadrul controlului de legalitate se realizează verificarea actelor emise de organele administrației publice locale, din punct de vedere al respectării legalității, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operațiuni administrative de către serviciul specializat din cadrul aparatului de lucru al Oficiului teritorial, operațiuni ce vizează conformitatea normelor juridice, cuprinse în actele administrative controlate, cu prevederile legale în materie. Astfel de operațiuni stau la baza exprimării punctului de vedere al Oficiului teritorial cu privire la aprecierea legalității actului administrativ controlat. Faza extrajudecătorească a controlului de legalitate. După adoptarea sau emiterea actului administrativ ce face obiectul controlului obligatoriu, copia acestuia se remite Oficiului teritorial al Cancelariei de Stat. Copia actului se remite obligatoriu din contul emitentului în termen de 5 zile de la semnarea lui. Responsabil de remiterea actului este secretarul consiliului, care transmite, de asemenea, Oficiului teritorial și procesul-verbal al fiecărei ședințe a consiliului. Procesul-verbal se remite în termen de 15 zile de la ședință. După transmiterea actelor ce fac obiectul controlului obligatoriu secretarul consiliului până la data de 10 a fiecărei luni transmite Oficiului teritorial ai Cancelariei de Stat lista actelor adoptate de primar sau de președintele raionului pentru luna precedentă. Actele cuprinse în listele transmise pot constitui obiectul controlului obligatoriu al Oficiului teritorial și se supun controlului legalității în termen de 30 de zile de la data primirii listei de către Oficiul teritorial. Controlul legalității actelor administrației publice locale poate fi exercitat și la cererea autorităților publice locale. Astfel, consiliile iocale de nivelul întâi și doi pot solicita Oficiului teritorial să verifice legalitatea oricărui act adoptat de autoritatea executivăîn cazul în care consideră că acesta este ilegal. De asemenea primarul, președintele raionului sau secretarul consiliului local în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală, pot solicita Oficiului teritorial efectuarea unui control ai legalității.

Solicitarea de control se efectuează printr-o cerere adresată către Oficiul teritorial, care se depune în termen de 30 de zile de la data emiterii actului. Cererea trebuie să fie argumentatăși să conțină trimiteri la prevederile actelor legislative și normative ce se consideră a fi încălcate prin emiterea actului administrativ de către autoritatea administrației publice locale. Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat este obligat să examineze cererea și în termen de 30 de zile de la primirea ei va lua decizia privind declanșarea procedurii de control conform legislației sau va respinge cererea cu indicarea motivelor și încunoștințarea solicitantului. Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate supune controlului legalității actele autorităților administrației publice locale la cererea persoanelor fizice și juridice care se consideră vătămate într-un drept al său prevăzut de lege printr-un act administrativ emis de autoritățile administrației publice locale. Adresarea persoanelor vătămate se depune la Oficiul teritorial în termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului și va conține trimiteri la prevederile legislației pe care petentul consideră că au fost încălcate. Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat în acest caz va proceda similar adresărilor autorităților administrației publice locale, însăîn cazul refuzului de a declanșa controlul petentul nu este lipsit de dreptul de a sesiza direct în instanța de contencios administrativ pentru a-și soluționa problema.

După primirea actelor emise de autoritățile administrației publice locale Oficiul teritorial ie supune controlului de legalitate. în cadrul acestei proceduri funcționarii Oficiului teritorial pot solicita autorității administrației publice furnizarea copiilor de pe toate documentele și alte informații necesare, pot să audieze factorii de decizie, persoane fizice, reprezentanții persoanelor juridice, cerându-le explicații asupra circumstanțelor ce prezintă interes pentru obiectivitatea și plenitudinea controlului administrativ. în cadrul exercitării controlului autoritățile administrației publice locale și funcționarii acestora sunt obligați să permită accesul în clădirile !or și ale subdiviziunilor, să răspundă la întrebări, să dea explicații și să prezinte documente fa solicitarea funcționarilor subiectului controlului administrativ.

în timpul exercitării controlului funcționarii Oficiului teritorial nu pot da ordine directe funcționarilor administrației publice locafe. Orice solicitare de documente trebuie să fie adresată autorității locale vizate, iar transmiterea documentelor va fi efectuată de secretarul consiliului în termen de 10 zile de la solicitare. în cazul în care în cadrul exercitării controlului de legalitate se depistează elementele componente ale unei infracțiuni Oficiul teritorial este obligat să sesizeze organele de drept, informând despre acest fapt și Cancelaria de Stat.

Dacă Oficiul teritorial în cadrul exercitării controlului de legalitate ajunge la concluzia că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegai, notifică despre aceasta autorității locale emitente, solicitându-i modificarea sau abrogarea actului ilegal. Notificarea Oficiului teritorial este expusăîn formă de sesizare, care se face în termen de 30 de zile de ia data primirii copiei de pe act sau a ultimului document, ori a unei informații suplimentare, necesare constatării legalității actului. Autoritatea locală notificată de Oficiul teritorial este obligatăîn termen de 30 de zile de fa data primirii sesizării să modifice sau să abroge actul contestat. în cazul în care o astfel de obligație revine consiliilor locale acestea examinează sesizarea Oficiului teritorial la ședința următoare după primirea sesizării. în cadrul examinării actului contestat autoritatea publică locală sau este de acord cu obiecțiile Oficiului teritorial și modifică ori abrogă actul, sau respinge argumentele Oficiului teritorial și își menține poziția.

În cazul în care autoritatea locală emitentăși-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat în termenul stabilit, Oficiul teritorial poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestat, iar în cazul în care autoritatea locală emitentă nu a luat nici o atitudine – în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului în cauză. Declanșarea exercitării controlului de legalitate de către Oficiul teritorial nu conduce la întreruperea efectelor juridice ale actelor administrative supuse controlului, acestea pot fi executate fără restricții. Intrarea în vigoare a actelor administrației publice locale nu este condiționată de controlul legalității lor nici măcar în cazul în care controlul legalității lor este obligatoriu, fapt ce poate genera un șir de probleme, în special probleme ce țin de provocarea de daune atât persoanelor fizice și juridice, cât și statului, rezultate din emiterea actelor ilegale. Dacă persoanele fizice și juridice pot reacționa direct la încălcarea drepturilor lor, atunci interesele statului se apăra doar de Oficiile teritoriale. în astfel de situații, utilizând procedura de control existentă, actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale pot fi executate o anumită perioadă de timp, iar cele individuale pot fi și consumate.

Pentru prevenirea unor astfel de situații, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat în cazul în care consideră că actul poate avea consecințe grave și în scopul prevenirii unei pagube iminente, va putea omite procedura prealabilă și imediat după primirea actului pe care îl consideră ilegal, va sesiza direct instanța de contencios administrativ, încunoștințând de îndată autoritatea locală emitentă. Odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate cere acesteia suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri provizorii de asigurare. În astfel de situații instanța de contencios administrativ în termen de 3 zile de la primirea sesizării decide asupra suspendării actului și/sau dispunerii unor alte măsuri provizorii solicitate de Oficiul teritorial ai Cancelariei de Stat, după audierea părților vizate. Examinarea în fond a actelor administrației publice locale solicitate cu controlul legalității în fața instanței de contencios administrativ se efectuează potrivit prevederilor legii contenciosului administrativ și a altor acte normative, asupra cărora ne vom opri mai jos.

3.2. Cancelaria de Stat. Efectuarea controlului administrativ al legalității actelor autorităților administrației publice locale în anul 2011. Oficiul teritorial Edineț al Cancelariei de Stat. Studiu de caz.

În perioada de referință oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat(Anexa Nr1) au supus controlului administrativ de legalitate 166716 acte administrative ale autorităților administrației publice locale de nivelul unu și doi(Anexa Nr2). În rezultatul controlului, oficiile teritoriale au notificat ca ilegale 2772 acte administrative. Ca rezultat al notificărilor înaintate de către oficiile teritoriale, în 2097 cazuri autoritățile administrației publice emitente au abrogat, modificat sau completat actele administrative vizate. În 278 cazuri autoritățile administrației publice locale și-au menținut poziția vizavi de actele notificate de către oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat. În acest context, în instanțele de judecată au fost înaintate 416 acțiuni (inclusiv acțiuni generate din notificările înaintate la finele anului 2010, privind actele notificate, nesoluționate de către autoritățile emitente. La fel, ținem să menționăm că în procesul de exercitare a atribuțiilor funcționale, oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat au constatat 27 482 cazuri de prezentare a actelor spre control cu depășirea termenului prevăzut de lege, ceea ce constituie 16,47% din numărul actelor administrative supuse controlului de legalitate. În scopul prevenirii și depășirii cazurilor de încălcare a legislației de către autoritățile administrației publice locale în procesul de adoptare a actelor administrative, oficiile teritoriale au acordat în permanență suport metodologic și consultativ-juridic autorităților administrației publice locale, au participat la ședințele consiliilor locale, raionale și municipale. În această ordine de idei menționăm că exercitarea controlului de legalitate nu reprezintă un scop în sine în activitatea oficiilor teritoriale, astfel în perioada de referință în afară de contestarea actelor administrative ilegale, o atenție sporită a fost acordată anume prevenirii adoptării acestora prin organizarea seminarelor de instruire, oferirea permanentă a consultațiilor și suportului metodologic, pentru reprezentanții autorităților administrației publice locale. Astfel, obiectivul de bază fiind dezvoltarea unor relații de conlucrare eficientă cu autoritățile administrației publice locale rezultatul final fiind beneficiul cetățenilor și prevenirea cazurilor de încălcare a drepturilor acestora prin emiterea unor acte administrative ilegale. Activitatea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, pe parcursul anului 2011, s-a axat ca și în anii precedenți pe recepționarea și exercitarea controlului de legalitate a actelor emise de către autoritățile administrației publice locale de nivel unu și doi: deciziilor consiliilor locale și raionale, deciziilor Consiliului municipal Chișinău, dispozițiilor emise de primarii și președinții de raioane, dispozițiile Primarului General al mun.Chișinău, dispozițiile pretorilor de sector din mun.Chișinău, actele administrative ale autorităților administrației publice locale din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. Concomitent, oficiile teritoriale au exercitat și alte atribuții aferente controlului, în conformitate cu prevederile Legii nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administrația publică locală, cît și reglementările cuprinse în Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat.

În perioada de referință, Oficiul teritorial Edineț al Cancelariei de Stat, executând atribuțiile stabilite în Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006, Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 845 din 18.12.2009, a supus controlului administrativ 16129 acte administrative ale autorităților administrației publice locale de nivelul unu și nivelul doi în vederea corespunderii lor cu legislația în vigoare. Situația la acest capitol se prezintă următoarea: acte adoptate de consilii raionale – 382 decizii; acte adoptate de consilii locale – 6481 decizii; acte adoptate de președinții de raioane – 1043 dispoziții; Acte adoptate de primari – 8086 dispoziții; licitații 61 de acte; achiziții 66 de acte. Au fost prezentate cu termen expirat 2812 acte. Din ele supuse controlului obligatoriu 12868 acte, controlului facultativ 3189 acte, la solicitarea persoanelor vătămate 43 acte, la solicitarea administratiei puplica locala 25 acte, inițiate la solicitarea altor autorități administrative centrale 8 acte. Pe parcursul acestei perioade în adresa autorităților administrației publice locale au fost notificate 209 acte cu referire la modificarea, completarea sau abrogarea actelor care contravin legislației în vigoare. În rezultat de către autoritățile administrației publice locale au fost abrogate – 124, modificate – 21, completate – 4, respinse – 58. În cazul notificărilor respinse a fost sesizată instanța de contencios administrativ. În cadrul procesului decizional se observă o tendință de creștere a derogărilor de la legislație ce ține de gestionarea banilor publici, în special în perioada de referință, din parte autorităților publice locale a devenit o tendință adoptarea actelor prin care autoritățile publice locale acordă ajutoare materiale unice populației atât din fondul de rezervă cât si din sursele planificate în buget ( Ordinul Ministerului Finanțelor, privind clasificarea bugetară nr. 91 din 20.10.2008, art. 135.21“Ajutoare unice populației conform deciziilor autorităților administrației publice locale”.). Ajutoarele materiale unice sunt acordate cu încălcarea prevederilor art. 8 al. (2) pct. 4) al Legii privind finanțele publice locale, nr. 397 din16.10.2003. De asemenea în cadrul procesului decizional se admit un număr mare de încălcări la gestionarea patrimoniului. Continuă să se mențină în evidență încălcarea prevederilor art. 77 al Legii privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006. De asemenea se pun în evidență adoptarea actelor ilegale ce ține de eliberarea persoanelor din câmpul muncii, sau silirea de a se elibera pe criterii politice. În acest sens, în adresa Oficiului teritorial Edineț au parvenit petiții unde sunt descrise cazuri când Președintele raionului se implică în activitatea autorităților publice locale de nivelul unu silind persoanele să se elibereze din funcție. Actele susmenționate au fost notificate de către Oficiul teritorial Edineț al Cancelariei de Stat ca ilegale cu sesizarea autorităților emitente în vederea abrogării [15].

Este de remarcat eficiența conlucrării autorităților administrației publice locale cu oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, în sensul reacționării la notificările, privind modificarea sau anularea actelor administrative considerate ilegale. Astfel, în rezultatul conlucrării dintre oficiile teritoriale și autoritățile administrației publice locale, 75,64 % din numărul total al notificărilor au fost acceptate fără a se ajunge în instanța de contencios administrativ (14,32% din notificări fiind încă în proces de examinare de către APL la momentul totalizării rezultatelor). De menționat că în anul 2010 au fost soluționate pe cale extrajudiciară 71,41% din numărul total de notificări. În aceeași ordine de idei menționăm eficiența funcționării comisiilor pentru examinarea circumstanțelor adoptării actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, considerate ilegale, ce funcționează pe lîngă oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat. Astfel, în scopul examinării obiective a circumstanțelor ce au servit drept temei la adoptarea actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, considerate ilegale, în conformitate cu prevederile pct.13 lit.f) al Regulamentului cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.845 din 18.12.2009, șefii oficiilor teritoriale au instituit în raioanele/municipiile (din raza teritorială de activitate a oficiului teritorial) comisii cu participarea reprezentanților autorităților administrației publice locale și a serviciilor publice desconcentrate în teritoriu [15].

4. ROLUL CONTROLULUI ÎN ASIGURAREA LEGALITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE

4.1. Impactul controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative

În general, actele administrative sînt emise în scopul de a produce efecte juridice. Prin efecte juridice ale actelor administrative se înțeleg drepturile și obligațiile care generează, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte. Ele încep să producă efecte juridice din momentul publicării, în cazul actelor normative și cel al comunicării, în cazul actelor administrative individuale. Numai din aceste momente un subiect de drept are obligația de a avea o anumită conduită, întrucît atunci ia cunoștință de conținutul actului. Deci actele administrative produc efecte pentru viitor, fiind active și nu retroactive. În acest sens, potrivit art. 18 alin. (4) din Legea privind actele normative, actul normativ, de regulă, nu are efect retroactiv.

Actele administrative produc efecte juridice pînă la momentul ieșirii lor din vigoare, care se face fie prin intervenția unui act juridic emis în acest scop, fie a unor fapte materiale prevăzute de lege care lipsesc de efecte juridice aceste acte, ca, de exemplu, împlinirea termenului pentru care a fost emis un act administrativ (potrivit art. 18 din Legea privind actele normative „actul normativ încetează dacă acesta: este abrogat, este declarat neconstituțional sau ilegal prin hotărîre definitivă a instanței competente, a ajuns la termen, s-a consumat, a devenit caduc”). Actele administrative emise pentru încetarea efectelor unui act administrativ aparțin, de regulă, autorității emitente, autorității ierarhice a acesteia ori instanței judecătorești.

Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevăzute de lege se referă doar la actele administrative individuale, deoarece efectele juridice ale actelor administrative normative ce conțin reguli generale și impersonale nu pot fi stinse, ca urmare a acțiunii unui fapt material prevăzut de lege. Modalitățile juridice concrete prin care încetează efectele juridice ale actelor administrative sînt: suspendarea, revocarea și anularea. Suspendarea actelor administrative reprezintă operațiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor juridice ale unor acte administrative, ca urmare a existenței unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea acestora. Suspendarea poate fi dispusă atît în cazul actelor administrative normative, cît și al actelor individuale, dar numai după publicarea și, respectiv, comunicarea acestor acte, pentru că altfel suspendarea ar fi lipsită de obiect [58, p. 456].

În sfera noțiunii de suspendare a actelor administrative, se cuprind, în primul rînd, toate cazurile de încetare temporară a obligației de executare după intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după începerea producerii de efecte juridice, precum și cazurile de amînare temporară a producerii efectelor și deci și a executării, atunci cînd aceasta ar fi putut sau ar fi trebuit să fie începută.

Singura condiție necesară în ambele cazuri este ca încetarea obligației de executare să fie temporară, limitată și determinată în timp, fiind indiferent dacă termenul pînă la care operează este prevăzut expres sau depinde de îndeplinirea unei anumite condiții. Împotriva posibilității și necesității instituției suspendării actelor administrative s-ar putea riposta că aceasta ar duce la suspendarea însăși a legii, deoarece ea se realizează în principal de organele administrației publice. Totuși însăși legea și respectarea legalității cer ca activitatea organelor administrației publice să fie conforme acestora [57, p. 23].

În acest sens, uneori, este absolut necesar să se suspende executarea unui act administrativ asu-pra căruia există dubii, incertitudini cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa, tocmai pentru a se da posibilitatea organului competent să verifice aceste cerințe spre a nu se ajunge la încălcarea legii. Așadar, prin suspendare nu numai că nu se „încalcă” legea, ci, dimpotrivă, se consolidează activitatea de executare în concret a legilor, care constituie cea mai importantă misiune a organelor administrației publice. Important este că, pe perioada suspendării, organul administrației publice, care a luat această măsură, verifică legalitatea sau oportunitatea actului administrativ, urmînd ca la expirarea termenului pentru care a fost suspendat, fie să îl repună în vigoare, fie să îl revoce (anuleze), dacă actul este ilegal sau inoportun.

Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară din mai multe motive, dintre care reținem: contestarea legalității de către un cetățean, o organizație nestatală sau de către un organ public; schimbarea condițiilor de fapt după emiterea actului și punerea sub semnul întrebării a legalității pe considerente de oportunitate; necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhice superioare, emise ulterior; aplicarea unei sancțiuni persoanei fizice care a săvîrșit o abatere administrativă; clarificarea unor îndoieli ale organului emitent asupra legalității actului; necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Este important, în acest sens, că oricît de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea într-o regulă a regimului juridic al actelor administrative, la fel ca revocarea. Dacă s-ar proceda astfel, s-ar ajunge să se împiedice activitatea administrativă, să se încalce legea și legalitatea. Prin urmare, suspendarea actelor administrative este o garanție a legalității, dar o garanție ce intervine în cazuri de excepție, în cazuri limită și în condițiile expres prevăzute de lege [77, p. 231].

Suspendarea este în realitate un eficient in-strument procedural aflat la îndemîna autorității emitente sau a instanței de judecată, pentru a asigur respectarea principiului legalității, fiind echitabil ca atît timp cît autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea poate interveni prin act juridic (administrativ sau judecătoresc) ori de drept (în baza legii).

Suspendarea efectelor actelor administrative poate avea loc, în primul rînd, prin intermediul unor alte acte administrative cu o forță juridică cel puțin egală cu a actelor suspendate. Ea poate fi dispusă atît de organele emitente, cît și de organele ierarhic superioare, în cadrul controlului exercitat asupra activității organelor inferioare. Suspendarea executării actelor administrative poate fi dispusă și de instanțele judecătorești, dar numai în cazurile în care legea prevede în mod expres aceasta.

Astfel, suspendarea executării actelor administrative o poate dispune, în primul rînd, organul de la care emană. Dacă norma juridică prevede expres această posibilitate, nu se pune nicio problemă. Discuții pot apărea cu privire la situația cînd norma juridică nu face nicio referire în ceea ce privește posibilitatea suspendării unui act administrativ chiar de către organul care l-a emis. În literatura juridică s-a opinat că ea este inadmisibilă pentru că „posibilitatea suspendării, executării actului administrativ chiar de către organul care l-a emis, lăsată la absolut libera apreciere a acestuia, pentru că norma juridică nu dispune nimic, poate ușor da naștere la abuzuri, la comiterea lor pe scară largă, la ridicarea suspendării actelor administrative la rangul de principiu”.

Un asemenea punct de vedere nu poate fi acceptat nici din considerente teoretice și nici practice, din moment ce organul administrației publice are, conform principiilor generale de drept administrativ, dreptul de a anula sau a revoca actele pe care le emite, cu atît mai mult trebuie să aibă și dreptul de a suspenda astfel de acte [77, p. 176].

Din considerente practice, se impune o astfel de soluție pentru că organul administrației publice nu are altă cale de a stopa temporar efectele unui act bănuit a fi ilegal sau inoportun. Ar fi anormal să nu se creeze organului emitent posibilitatea și timpul necesar deliberării asupra legalității sau oportunității unui act administrativ, perioadă provizorie și temporară în care actul nu își produce efectele, dar nu e desființat, și în care organul respectiv are timpul material necesar pentru a elimina incertitudinile grave care există cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ.

Trebuie însă de reliefat că măsura suspendării actelor administrative de către organele emitente nu poate și nici nu trebuie ridicată la rang de principiu, pentru că în această situație responsabilitatea organelor administrației publice în emiterea acestor acte ar fi mult diminuată. Știind ab initio că au posibilitatea de a suspenda actele pe care le emit, organele administrației publice ar putea să procedeze cu ușurință la efectuarea acestei operațiuni. Într-adevăr, în acest caz, suspendarea actelor administrative ar putea echivala cu însăși suspendarea executării legii, ceea ce este inadmisibil.

Suspendarea executării actelor administrative poate fi dispusă și de organele ierarhic superioare celor care au emis actul, este acceptată conceptual ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabilește între organul care a emis actul și cel care are controlul activității acestuia potrivit poziției sale ierarhice. Controlul vizează tocmai asigurarea conformității actelor administrative cu prevederile legii. Atunci cînd există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ, emis de organul inferior, organul ierarhic superior poate hotărî suspendarea acestuia. Desigur, în situația cînd norma juridică prevede expres asemenea suspendare, organul administrației publice ierarhic superior are în mod incontestabil un asemenea drept.

Putem cita în acest sens:

art. 12 pct. 15) din Legea cu privire la Guvern, potrivit căruia Guvernul: “suspendă, în modul stabilit de legislație, hotărîrile și alte decizii ale ministerelor, ale altor autorități administrative centrale și ale celor din subordinea Guvernului, dacă acestea contravin Constituției, legilor, decretelor Președintelui Republicii Moldova, hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului”.

art. 9 alin. (3) din Legea privind actele normative: „În condițiile legii, Guvernul suspendă sau abrogă, după caz, actele miniștrilor, ale conducătorilor altor organe din subordine, ce nu corespund legilor, hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului și contestă actele autorităților și instituțiilor publice autonome și ale autorităților administrației publice locale dacă ele contravin legislației.” [2]

Chiar dacă prevederile enunțate diferă parțial între ele (fapt în principiu inacceptabil), totuși este evident dreptul legal al Guvernului de a dispune suspendarea actelor organelor ce-i sînt în subordine. O problemă mai delicată din acest punct de vedere prezintă posibilitatea suspendării executării unui act administrativ de către organul ierarhic superior în situația în care normele juridice nu dispun nimic asupra acestei posibilități. Aceleași argumente, ca și în cazul anterior, sînt invocate și cu această ocazie, apreciindu-se că organele ierarhic superioare pot suspenda actele administrative ale organelor subordonate, cu atît mai mult cu cît ele le pot și anula. O cu totul altă situație este cu privire la organele administrative, care nu sînt însă în mod „direct ierarhic superioare”. Cît privește regulile de competență, care sînt de strică interpretare, nu se justifică cu nimic soluția că aceste organe să poată anula sau suspenda actele unor organe care, chiar dacă au o competență mai restrînsă, nu se subordonează primelor.

Așa, de exemplu, consiliul raional nu poate suspenda actele administrative ale unor consilii locale, deoarece între ele nu există raporturi de subordonare. Cu titlu de excepție, putem invoca, în acest caz, dispozițiile art. 88 lit. i) din Constituția Republicii Moldova, potrivit cărora Președintele Republicii Moldova suspendă actele Guvernului, ce contravin legislației, pînă la adoptarea hotărîrii definitive a Curții Constituționale [1].

Dacă în cazul dat competența suspendării poate fi justificată, în general, în baza principiului separației și al echilibrului puterilor în stat, atunci un alt exemplu este cel puțin discutabil. Este vorba despre competența Inspecției de Stat în Construcții (ISC), stipulată în Regulamentul acestei autorități, de a cere suspendarea unor acte administrative de către autoritățile emitente ce nu sînt subiecți ai controlului exercitat de aceasta și de a suspenda nemijlocit unele acte administrative. În concret, atribuțiile Inspecției constau (potrivit cap. II, pct. 10 lit. o), p), q)) în:

o) înaintarea la Camera de Licențiere a propunerilor privind suspendarea acțiunii licențelor eliberate persoanelor juridice și fizice pentru desfășurarea activității de proiectare, verificarea proiectelor, executarea lucrărilor de construcții-montaj, în cazul încălcării de către acestea a legislației în construcții, a documentelor normative sau ignorării prescripțiilor Inspecției;

înaintarea la Comisia de atestare, constituită de Organul național de dirijare în construcții, a propunerilor privind sistarea valabilității sau anularea certificatelor de atestare tehnico-profesională a specialiștilor care au încălcat legislația în vigoare, au neglijat prescripțiile Inspecției sau au comis abateri de la soluțiile de proiect și normele în construcții;

sistarea valabilității autorizațiilor de construire/demolare, eliberate de autoritățile administrației publice locale, în caz de depistare a faptelor de încălcare a legislației în vigoare și a procedurii de eliberare…” [16].

Analizînd aceste prevederi normative, putem constata că, în primele două cazuri, este acceptabil și bine venit ca Inspecția să intervină cu propuneri și demersuri de sistare a actelor administrative în cauză pe lîngă autoritățile emitente, cu atît mai mult că și legislația în vigoare

prevede această competență.

În ultimul caz însă, Regulamentul atribuie în competența Inspecției dreptul de a sista valabilitatea unui act administrativ eliberat de autoritățile administrației publice locale. În acest caz, sînt discutabile cel puțin cîteva aspecte. Dacă e să ne bazăm pe Legea cu privire la administrația publică locală, și în concret pe dispozițiile care reglementează exercitarea controlului asupra activității acesteia, vom observa că exercitarea controlului (de legalitate) ține de competența oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, care este în drept să ceară autorității emitente modificarea sau abrogarea totală sau parțială a actului, în caz contrar, să sesizeze instanța de contencios administrativ (art. 68 alin. (4). De aici, este destul de dubios faptul că dreptul de a suspenda actele autorităților administrației publice locale este recunoscut Inspecției de Stat în Construcții. Mai mult decît atît, Inspecția este în drept să suspende actul administrativ eliberat de autoritățile administrației publice locale, „în caz de depistare a faptelor de încălcare a legislației în vigoare și a procedurii de eliberare” [16].

Cît privește autorizațiile de construire/demolare, care sînt acte administrative individuale, sintagma „în caz de depistare a faptelor de încălcare a legislației în vigoare și a procedurii de eliberare” este susceptibilă de două interpretări: fie că aceste abateri au fost admise de titularul autorizației, fie de autoritatea emitentă. Considerînd a fi inutilă clarificarea acestei dileme, vom menționa doar că Inspecția nu dispune de competența necesară de a verifica legalitatea procedurii de eliberare a autorizației date. În viziunea noastră, Inspecția ar putea doar cere autorității locale emitente să-și suspende autorizația, dar nu cu scopul de a-i verifica legalitatea, ci cu scopul de a clarifica abaterile comise de subiectul controlat (titularul autorizației), de a-i sista activitatea acestuia în vederea verificării circumstanțelor și determinării măsurilor de rigoare ce urmează a fi aplicate.

Din cele analizate pot fi trase cîteva concluzii importante: suspendarea actelor administrative, intervenind și în contextul controlului de stat, exercitat asupra respectării legislației de către persoanele fizice și jurice, poate fi dispus de către autoritatea emitentă doar la solicitarea organului de control; autoritățile administrative care nu se află în raporturi de subordonare cu autoritatea emitentă nu sînt în drept să suspende actele administrative ale acesteia.

În ceea ce privește suspendarea executării actelor administrative de către instanțelele judecătorești, sînt relevante, în acest sens, prevederile art. 21 din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora: „…alin. (1) Suspendarea executării actului administrativ contestat poate fi solicitată de către reclamant instanței de contencios administrativ concomitent cu înaintarea acțiunii; alin. (2) În cazuri temeinic justificate și în scopul prevenirii unei pagube iminente, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ și din oficiu; alin. (3) Prin derogare de la prevederile alin. (1) și (2), pînă la soluționarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naționale a Pieței Financiare și a hotărîrilor Curții de Conturi”. În fine, referindu-ne la suspendarea de drept sau în baza legii a actelor administrative, considerăm că aceasta este reglementată, de exemplu, în cuprinsul art. 448 alin. (3) din Codul contravențional al RM, potrivit căruia contestația împotriva procesului-verbal cu privire la contravenție suspendă executarea sancțiunii contravenționale aplicată prin proces-verbal [5].

Este deci o suspendare care operează direct prin efectul textului de lege, din momentul introducerii plîngerii la organul competent și pînă cînd acesta se pronunță, fie respingînd plîngerea, fie anulînd actul atacat, fie modificîndu-l. Din cele enunțate se poate conchide că suspendarea actelor administrative poate interveni în următoarele situații: de drept: în baza unei dispoziții legale sau chiar constituționale; în baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; în baza hotărîrii de „retractare vremelnică” de către organul emitent; în baza unei hotărîri judecătorești.

Referitor la încetarea suspendării, vom nota că aceasta se deosebește în funcție de organul care a dispus-o. Astfel, încetarea suspendării unui act administrativ poate să aibă loc prin revocarea (anularea) actului administrativ suspendat, ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, fie prin repunerea în vigoare a actului administrativ suspendat, pentru că s-a constatat că acesta nu este ilegal sau neoportun. În același timp, suspendarea poate să înceteze și de drept, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, în cazul în care împrejurările de fapt care au determinat suspendarea au dispărut. Suspendarea judecătorească a actelor administrative încetează la data soluționării litigiului de către prima instanță ori, după caz, la data rămînerii definitive și irevocabile a hotărîrii instanței de contencios administrativ.

Revocarea actelor administrative În general, revocarea reprezintă operațiunea juridică care determină încetarea definitivă a efectelor juridice ale actelor administrative, ca urmare a ilegalității sau a inoportunității acestora. Noțiunea de revocare este înțeleasă ca reprezentînd acțiunea prin care organul administrativ competent, care a emis un act de putere, sau organul ierarhic superior acestuia desființează acel act.

Pe de altă parte, unii cercetători susțin că revocarea desemnează: operațiunea juridică prin care organul emitent dispune retragerea propriului act fie din proprie inițiativă, fie ca urmare a dispozițiilor organului ierarhic superior; manifestarea de voință prin care autoritatea emitentă a actului determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii. Susținînd aceste viziuni, vom preciza că în doctrină, sensul termenului este privit din mai multe perspective, în funcție de organul care întreprinde acest demers, dar și în funcție de natura actului ad-ministrativ supus măsurii. Astfel, cînd desființarea actului se face de către autoritatea emitentă, revo-carea se exprimă prin termenul de retractare sau retragere, iar noțiunea de revocare propriu-zisă se foloseste atunci cînd desființarea actului se face de către autoritatea administrativă ierarhic superioară celei emitente. În funcție de criteriul naturii actului administrativ, se face distincție între actele administrative individuale și cele cu caracter normativ, revocarea acestora din urmă, potrivit unor cercetători, purtînd denumirea de abrogare.

Dincolo de aceste accepțiuni, în literatura de specialitate posibilitatea revocării actelor administrative de către organele ierarhic superioare este cel puțin discutabilă. Acceptînd parțial o asemenea idee, este adevărat că organele ierarhic superioare pot da îndrumări, uneori chiar obligatorii, organelor inferioare de a emite sau de a retracta anumite acte administrative. Dar în situația în care acestea nu se conformează, nu este de conceput că organele superioare vor putea ele însele să emită sau să retracteze aceste acte. Deci, dacă inferiorul n-a acționat și nu a emis sau nu a retractat actul administrativ, superiorul nu poate acționa în locul acestuia, regula de competență fiind absolută. Nicio procedură nu permite superiorului să acționeze în locul inferiorului. De aici, cercetătorul se expune pentru ca noțiunea de revocare să fie folosită numai pentru cazurile de scoatere din vigoare a actelor administrative pentru cauze de inoportunitate, în timp ce anularea să desemneze desființarea actului, pe motive de ilegalitate [101, p. 312].

Exceptînd aceste momente discutabile, vom nota că majoritatea autorilor consideră că revocarea reprezintă o specie a nulității, un caz particular de nulitate. Mai mult, revocarea nu este numai un caz particular de nulitate, dar și o regulă, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Cu toate că nu există un text care să consacre expres acest principiu, el nu poate fi pus la îndoială, mai ales dacă se iau în vedere prevederile art. 53 alin. (1) din Constituție, precum și litera și spiritul Legii contenciosului administrativ.

Evident, dacă puterea judecătorească poate să “corijeze” actele administrative, este normal ca acest drept să aparțină și administrației însăși. De altfel, anumite proceduri ale contenciosului admi-nistrativ au în vedere tocmai acest drept al administrației (procedura prealabilă). Astfel, înainte de a se adresa instanței de judecată, cel vătămat trebuie să se adreseze organului emitent sau autorității ierarhic superioare, ceea ce, implicit, fundamentează dreptul autorității administrative (emitente sau ierarhice) de a reveni oricînd, ca principiu, asupra actului. Principiul revocabilității actelor administrative reprezintă un efect firesc al trăsăturilor administrației publice, al rațiunii însăși de a fi a actelor administrative, susține A. Iorgovan. În același timp, cercetătorul accentuează că necesitatea obiectivă a revocării implică motivarea acestei operații mai ales atunci cînd actul administrativ a apărut la o serie de raporturi juridice de altă natură decît administrative. Nu mai puțin importană, în acest sens, este și regula potrivit căreia revocarea trebuie să fie dispusă printr-un act cu cel puțin aceeași forță juridică, cu respectarea procedurii de emitere și, în orice caz, cu admiterea posibilității unei acțiuni contencioase. Din punctul de vedere al motivelor, revocarea este determinată de viciile de ilegalitate care afectează actul administrativ, dar și ca urmare a inoportunității acestora. În acest sens, se susține că revocarea intervine pentru toate condițiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condițiile referitoare la oportunitate.

Detaliind acest moment, putem menționa că revocarea unui act administrativ pentru motive de ilegalitate produce efecte retroactive de la data adoptării sau emiterii actului revocat, efectele acestuia desființîndu-se în totalitate, ca și cum actul nu ar fi existat, cauzele unui asemenea demers fiind anterioare sau concomitente. În schimb revocarea pentru motive de inoportunitate se datorează unor cauze posterioare emiterii sau adoptării actului și produce efecte de la data la care actul a devenit inoportun; efectele produse de actul revocat pînă la data revocării sînt și rămîn valabile.

În continuare, merită atenție faptul că principiul revocabilității actelor administrative are caracter absolut în privința actelor administrative normative, ceea ce înseamnă că organele administrației publice competente, potrivit legii, pot oricînd să le revoce, fie adoptînd un act normativ cu un conținut contrar celui inițial, fie abrogîndu-le. Nu același lucru se poate spune despre actele administrative individuale care, în anumite situații prevăzute de lege ori ca efect al naturii drepturilor și obligațiilor conținute de acestea, devin irevocabile, constituindu-se în excepții de la principiul revocabilității actelor administrative. Prin urmare, fac excepție de la acest principiu următoarele categorii de acte administrative:

Actele administrative cu caracter jurisdicțional, care se bucură de o anumită stabilitate ca urmare a faptului că organele care le emit, cu prilejul soluționării unor litigii, se dezînvestesc de dreptul de a reveni asupra acestora. Din această perspectivă, aceste acte seamănă cu hotărîrile judecătorești cu care însă nu se identifică. Faptul că actele administrative jurisdicționale sînt irevocabile nu înseamnă că ele sînt definitive și nu pot fi în niciun mod desființate sau modificate. Dimpotrivă, legea prevede calea de atac administrativă sau judecătorească și procedura special reglementată pentru fiecare din ele de normele juridice respective.

Actele administrative declarate irevocabile de o dispoziție expresă a legii.

Actele administrative pe baza cărora au apărut raporturi juridice civile și de muncă, întrucît aceste raporturi juridice apar prin acordul de voință a părților și nu mai pot fi desființate prin manifestarea de voință unilaterală a organului emitent al actului administrativ.

Actele administrative care au generat unele drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate.

Actele administrative atributive de statut personal ca, de exemplu, o diploma școlară, numai pot fi revocate, deoarece au fost emise pe baza unei activități anterioare a unor persoane, iar revocarea lor ar fi inutilă din moment ce persoana interesată ar putea cere oricînd emiterea unui asemenea act cu același conținut.

Actele administrative care au fost realizate material. Prin aceste acte s-au produs

transformări în lumea materială înconjurătoare, iar prin revocare nu se mai poate restabili situația

anterioară. De exemplu, decretul de grațiere, emis de Președintele Republicii, devine irevocabil din moment ce s-a realizat material, adică persoana grațiată a fost eliberată din locul de detenție.

– Actele administrative de sancționare contravențională, care nu mai pot fi revocate nici de or-ganul emitent, nici de organul ierarhic superior, ele putînd fi anulate doar pe cale judecătorească, pe baza unei proceduri prevăzute de lege. Este cazul proceselor-verbale de constatare a contravențiilor, acte administrative care pot fi anulate pe baza unor motive temeinice de către judecătorie [101, p. 132].

Sub aspect comparativ, ținem să menționăm că revocarea se deosebește de suspendare prin mai multe aspecte.

În primul rînd, revocarea apare ca o regulă (actele administrative sînt în principiu revocabile), în timp ce suspendarea este o operație excepțională.

În al doilea rînd, revocarea se dispune cînd există certitudinea că actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunității, pe cînd suspendarea se dispune cînd există un dubiu (o îndoială) în privința legalității, inclusiv sub aspectul oportunității.

În al treilea rînd, revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului administrativ, fiind, din acest punct de vedere, o specie a nulității, pe cînd suspendarea determină încetarea temporară a acestor efecte, fiind un aspect de sine stătător al regimului actelor administrative, ridicat la același nivel cu anularea.

În practică, în timp ce situațiile de revocare a actelor administrative sînt extrem de rare, în cazul acțiunilor în contencios administrativ sînt tot mai des întîlnite cazurile în care reclamantul, odată cu introducerea acțiunii de anulare a actului administrativ vătămător, introduce și o cerere de suspendare în condițiile stabilite de Legea contenciosului administrativ.

Anularea presupune manifestarea de voință a unei autorități în scopul de a determina încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ, de a-l desființa. Anularea reprezintă operațiunea juridică de încetare definitivă a efectelor juridice ale unui act administrativ ilegal. Cu alte cuvinte, anularea nu reprezintă altceva decît acțiunea autorității competente să dispună această măsură, care lipsește de efecte juridice actul administrativ.

Potrivit unui teoretic, anularea reprezintă manifestarea de voință a unei autorități publice prin care se desființează efectele juridice ale unui act administrativ, emis de o altă autoritate publică. În viziunea sa, ne aflăm în prezența anulării atunci cînd sancțiunea intervine din exteriorul autorității publice, propria desființare a actului administrativ de către autoritatea publică emitentă fiind numită revocare [101, p. 234]

De asemenea, o altă diferență între revocare și anulare este temeiul acestora, revocarea putînd avea drept bază ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe cînd anularea este sancțiunea ilegalității actului administrativ. Doar atunci cînd legea prevede expres sau implicit posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalității și este sancționată cu anularea. Anularea poate fi dispusă de autoritatea publică superioară, de autoritatea publică însărcinată cu anumite atribuții de control specializat sau de instanța de judecată. Astfel, anularea este o formă specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ea neputînd fi aplicată faptelor materiale juridice care produc transformări în lumea materială pentru că bunul transformat într-un fapt material nu poate fi readus în starea inițială printr-un act de anulare, ci, eventual, tot prin fapt material juridic. Dimpotrivă, actul juridic, fiind o manifestare de voință, va putea fi desființat în efectele lui juridice tot prin manifestare de voință.

Anularea se datorează nerespectării prevederilor legale la întocmirea actului administrativ, ceea ce atrage sancționarea activității ilegale. Prin urmare, nulitatea în dreptul administrativ apare ca o sancțiune care intervine după ce o dispoziție legală a fost încălcată, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea căruia a fost emis. Prin urmare, este o sancțiune aplicabilă exclusiv actelor juridice ale administrației și nu faptelor materiale juridice [103, p. 172]

În contextul dat, vom preciza că, pînă la sancționarea unei cauze de nulitate, funcționează prezumția de legalitate a actului administrativ. Cu referire la nulitatea actului administrativ, au fost formulate în literatura de specialitate numeroase teorii (începînd din secolul trecut), care au încercat să adapteze această noțiune la specificul activității administrației publice. În dreptul administrativ, problema nulității actelor, pe care le adoptă sau le emit autoritățile administrației publice și conducătorii acestora, se pune în alți termeni decît în dreptul privat, datorită existenței mai multor categorii de interese, și anume: interesul general, statal, interesul local, al comunelor, orașelor, precum și interesul individual, adică interesul celor administrați. În general, în doctrină au fost formulate cîteva teorii pe marginea nulității actelor administrative. O primă teorie poate fi atestată în perioada postbelică – existența unei singure forme de nulitate în dreptul administrativ – susținută de către Gh. Tarhon, care considera că s-ar încălca grav principiul legalității dacă un act administrativ, avînd un viciu de ilegalitate, s-ar bucura de prezumția de legalitate, continuînd să rămînă valabil și să producă efecte pînă la declararea nulității sale.

Principalul argument invocat împotriva acestei teorii constă în faptul că viciile, care afectează actul administrativ, nu au toate o valoare egală; ele pot fi mai mult sau mai puțin grave. Unele pun în cauză interese generale, altele nu aduc atingere decît intereselor individuale. Uneori, ilegalitatea este atît de evidentă încît manifestarea de voință nu are nici măcar aparența unui act juridic, alteori actul prezintă semne exterioare ale unei manifestări valabile de voință, deși este realizat cu încălcarea unor dispoziții legale.Pornind de la aceste aspecte, au fost formulate alte două teorii, anume teza bipartită – a nulității și anulabilității și teza tripartită – a nulității relative, a nulității absolute și a inexistenței actelor administrative [103, p. 138]

Potrivit tezei bipartite, susținută de Mircea Anghene, actul anulabil este caracterizat prin faptul că viciul de ilegalitate nu afectează prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, acesta continuînd să producă efecte juridice pînă cînd este anulat de organul competent. Se au în vedere încălcări de mică importanță a condițiilor cerute pentru existența acestor acte administrative, existînd posibilitatea remedierii prin confirmare sau prin acoperirea viciului. La rîndul său, actul nul este lovit de un viciu atît de grav, încît prezumția de legalitate nu poate opera în favoarea lui și, drept urmare, acest act nu mai produce în niciun moment vreun efect juridic. Aceste acte nu întrunesc condițiile esențiale pentru a apărea.

O abordare diferită există în cadrul concepției tripartite. Potrivit acesteia, o caracteristică comună a actelor susceptibile de nulitate absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumția de legalitate pînă în momentul în care aceste nulități sînt constatate sau declarate de autoritatea competentă. Atîta vreme cît aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate prin ele, numai inexistența actului nu are nevoie să fie constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice [78, p. 135].

Teoria bipartită a fost criticată, deoarece atribuie noțiunii de nulitate același sens pe care susținătorii tezei tripartite o atribuie categoriei de inexistență. Actele lovite de vicii, rezultate din nerespectarea unor dispoziții legale de fond, nu sînt susceptibile de confirmare, confirmarea unui act administrativ acoperă numai viciile care alterează sau fac să lipsească manifestarea de voință a organului emitent, neputîndu-se încadra în categoria actelor anulabile, dar nici în categoria actelor nule, deoarece nerespectarea condiției legale de fond nu înlătură prezumția de legalitate a actului, ori, ceea ce caracterizează actele nule, în opinia bipartită, este tocmai faptul că viciul de ilegalitate are o gravitate atît de mare, încît prezumția de legalitate nu mai poate opera. Prin urmare, este necesară recunoașterea unei noi categorii de nulitate, aceea a nulității absolute. Actele lovite de nulitate absolută se caracterizează prin faptul că ilegalitatea lor, deși, în principiu, nu poate fi acoperită prin confirmare, nu este de natură să înlăture prezumția de legalitate de care ele se bucură.

Așadar, o caracteristică esențială a actului nul este faptul că el trebuie respectat pînă în momentul anulării sale, deoarece prezintă o aparență de legalitate. Conform doctrinei, ilegalitatea sancționată cu nulitatea poate fi de mai multe feluri:

a) ilegalitate rezultînd din nerespectarea unei cerințe legale de formă, stabilite în vederea asigurării operativității activității administrative – ce atrage nulitatea relativă a actului administrativ, adică acea nulitate care se constată la sesizarea unor persoane interesate și poate fi acoperită prin confirmare;

b) ilegalitate rezultînd din nerespectarea unor condiții de formă, stabilite de lege în vederea asigurării legalității și oportunității actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor condiții de fond cerute de lege (emiterea unei autorizații de construcție cu încălcarea prevederilor din documentația de urbanism, de exemplu); această ilegalitate determină nulitatea absolută a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatată de oricine și chiar din oficiu de instanța de judecată, și care, în principiu, nu poate fi acoperită prin confirmare [78, p. 213].

Chiar dacă majoritatea autorilor sînt de acord cu existența celor trei categorii de nulități, totuși literatura juridică de specialitate a subliniat că există o distincție redusă ca importanță între nulitatea absolută și nulitatea relativă, avînd în vedere regimul lor juridic asemănător. În cazul anulării actelor de autoritate pe cale administrativă, nu are relevanță felul nulității actului juridic, nulitatea putînd fi dispusă oricînd, chiar și din oficiu, de către autoritatea ierarhic superioară competent, indiferent dacă actul administrativ a încălcat o normă ce ocrotește un interes general sau individual.

Totuși, în cazul exercitării controlului de legalitate pe cale judecătorească, distincția dintre cele două categorii de nulități prezintă interes, cel puțin sub aspectul cauzelor care le determină și al persoanelor îndreptățite să le evoce în fața instanțelor. Prin urmare, încălcarea unor dispoziții legale, care ocrotesc drepturi și interese exclusiv personale, atrage sancțiunea nulității relative a actelor administrative (acțiunea în anulare putînd fi promovată numai de către titularul drepturilor sau intereselor lezate prin actul ilegal), în timp ce încălcarea unor dispoziții legale de ordine publică, prin care se ocrotește un interes general, atrage sancțiunea nulității absolute a actului administrativ, care poate fi cerută sau invocată, pe cale de excepție, de autoritățile publice împuternicite de lege, precum și de orice persoană interesată. Mai mult, nulitatea absolută poate fi invocată de instanța de judecată din oficiu. Cauzele de nulitate absolută a actelor administrative: depășirea competenței organului emitent, întrucît normele de copetență sînt de ordine publică; nesocotirea interesului general în favoarea unor interese personale (deturnarea de putere sau excesul de putere); nerespectarea condițiilor de formă prevăzute, în mod expres, de lege pentru validitatea unor acte administrative; nerespectarea oricăror dispoziții imperative ale legii, care ocrotesc un interes public. Dat fiind gravitatea acestor vicii de nelegalitate, actul administrativ nul nu poate fi confirmat, nulitatea absolută neputînd fi acoperită. În lipsa unor dispoziții cu caracter de principiu, majoritatea autorilor sînt de părere că o distincție netă a actelor administrative în funcție de nulitatea absolută și nulitatea relativă nu se poate face decît în acele materii în care există precizări exprese al legii.

De exemplu, potrivit art. 445 din Codul contravențional al RM, neconsemnarea în procesul-verbal cu privire la contravenție a datelor și faptelor indicate la art. 443 din Cod are ca efect nulitatea acestuia. Referitor la organele competente a dispune măsura anulării unui act administrativ, este importantă distincția dintre actele administrative normative sau individuale, emise de autoritățile administrației publice locale, și cele emise de autoritățile administrației publice centrale. Dat fiind faptul că autoritățile administrației publice locale sînt autonome, actele lor de autoritate: hotărîri de consiliu local sau județean, dispoziții ale primarilor, respectiv ale președinților de consiliu județean, nu pot fi anulate decît de instanța judecătorească competentă, în caz contrar s-ar încălca principiul autonomiei locale prevăzut de Constituție și de Legea administrației publice locale. Actele de autoritate ale organelor administrației publice centrale pot fi anulate de către instanța de judecată competentă, dar și de către organele ierarhic superioare organului emitent al actului în baza raporturilor de subordonare administrativă. Este relevant, în acest sens, faptul că Guvernul, în exercitarea controlului ierarhic, are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice din subordinea sa.

În ceea ce privește efectele anulării actului administrativ, vom preciza că acestea sînt atît pentru viitor (ex nunc), cît și pentru trecut (ex tunc), adică din momentul emiterii actului administrativ. Evident că drepturile cîștigate cu bună-credință prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate. Pe de altă parte, anularea actului administrativ atrage după sine obligația de revocare sau de anulare și a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dacă instanța, autoritatea superioară sau de control nu dispune prin același act de anulare și desființarea actelor administrative subsecvente, revine autorității publice emitente obligația de revocare a actului administrativ subsecvent, lovit de nulitate [77, p. 98].

Ca rezultat al controlului exercitat asupra actelor administrative, se poate dispune și operațiunea modificării acestora. Prin esență, modificarea unui act administrativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau a mai multe articole ori alineate ale acestuia și în redarea lor într-o nouă formulare.

Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la încetarea efectelor juridice ale dispozițiilor modificate, cu începere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare. Modificarea nu trebuie confundată cu completarea actului, care este o formă de modificare, însă fără efecte asupra dispozițiilor cuprinse în act și, prin urmare, fără a produce încetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea unui act administrativ este utilă numai atunci cînd sînt afectate mai puțin de jumătate din prevederile actului vizat prin modificare, în caz contrar fiind preferabilă soluția abrogării actului și emiterea unuia nou [77, p. 105].

Generalizînd impactul controlului asupra actelor administrative, vom menționa că, în cazul constatării unor abateri de la regulile prestabilite și neîntrunirea condițiilor de valabilitate a actelor administrative, subiectul controlului este în drept să dispună/să ceară revocarea, modificarea sau anularea actelor verificate. Studierea detaliată a controlului, ca mijloc de asigurare a legalității actelor administrative, ne-a permis să deducem unele concluzii de valoare asupra unor momente precum: conținutul și valoarea legalității ca principiu fundamental al administrației publice; rolul și particularitățile controlului exercitat asupra activității administrației publice; impactul controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative. Astfel, privită în ansamblu, valoarea legalității ca principiu fundamental al administrației publice derivă din însăși valoarea legalității în cadrul unui stat de drept, care, prin esența sa, constituie un atribut indispensabil existenței și dezvoltării unei societăți democratice.

În perioada contemporană, situația principiului legalității este reflectată de noile relații stabilite între executiv și legislativ, administrația depășind puterea executivă, devenind ea însăși un autor important al regulilor de drept. Sub acest aspect, principiul legalității nu se mai reduce doar la conți-nutul legislativ, el înglobînd numeroase acte juridice ce emană de la administrația însăși, cu obligația acesteia ca la emiterea lor să respecte strict regulile de drept care îi sînt exterioare și superioare. Ca urmare a acestei evoluții, principiul legalității desemnează supunerea administrației față de numeroasele reguli juridice, naționale sau internaționale, scrise sau nescrise, imanente sau exterioare administrației. De aici se poate conchide că legalitatea activității administrației publice se bazează pe următoarele elemente importante: supunerea administrației legii atît în procesul de elaborare a actelor administrative, cît și în procesul de aplicare a acestora; conținutul normativ al legalității este constituit, pe de o parte, din Constituție, legile și actele normative interne și, pe de altă parte, din normele juridice internaționale și de drept european; principiul legalității presupune că prevederile dreptului intern să fie suficient de accesibile, precise și previzibile, trebuind să fie interpretate și aplicate în conformitate cu standardele Convenției Europene a Drepturilor Omului; legalitatea implică, în același timp, realizarea competențelor administrative în scopul realizării intereselor statului fără a atenta drepturile, libertățile și interesele legale ale cetățenilor. Mai mult, administrația, în virtutea principiului legalității, este chemată să realizeze interesele statului mai ales în materia asigurării, respectării și apărării drepturilor, libertăților și intereselor legale ale cetățenilor [75, p. 112].

În ceea ce privește rolul și particularitățile controlului exercitat asupra activității administrației publice, vom nota că, în general, controlul reprezintă o garanție a respectării principiului legalității în toate manifestările administrației publice, prin intermediul său putînd fi descoperite eventualele abateri de la normele legale și stabilite măsuri concrete de corectare și, eventual, optimizare a acțiunii de executare a legii în ansamblu.

Prin funcțiile sale de prevenire, de recuperare, de stimulare și de informare, controlul se prezintă drept cel mai important mijloc de asigurare a legalității în cadrul administrației publice, inclusiv a legalității actelor administrative. Fiind util atît societății, cetățeanului, cît și însuși statului, administrației, controlul apare ca un mecanism practic indispensabil unei guvernări democratice, în ale cărei condiții este absolut necesară cunoașterea efectului deciziei administrative și continua eficientizare a acesteia, care se pot obține doar cu ajutorul controlului.

Tocmai din acest punct de vedere se poate explica paleta largă a formelor de control, prin intermediul căreia se încearcă asigurarea și respectarea legalității în administrație sub toate formele sale de manifestare. Cît privește impactul nemijlocit al controlului asupra actelor administrative, vom sublinia că acesta se răsfrînge în principiu asupra efectelor juridice ale acestora. Prin urmare, în condițiile în care în procesul de elaborare și de adoptare/emitere a actelor administrative sînt încălcate condițiile de valabilitate prevăzute de lege, survin sancțiuni precum suspendarea, revocarea, anularea și modificarea acestora. Aceste sancțiuni/consecințe, intervenite ca rezultat al încălcării legalității în activitatea administrației publice, prezintă importanță deosebită nu atît prin sine înseși, cît prin faptul cui îi revine competența dispunerii acestor măsuri și condițiile ce urmează a fi respectate. Din acest punct de vedere, în condițiile actuale tot mai pronunțată devine problema competențelor în cadrul administrației publice, corelată cu responsabilitatea asumată de autorități și funcționari, cu obligația respectării atît a indicațiilor superiorilor, cît și a prevederilor legii, în final fiecare urmînd a răspunde pentru încălcarea acestora [75, p. 120].

Studiind problema suspendării, revocării, anulării și modificării actelor administrative sub aspectul competenței, conchidem că legea trebuie să fie clară și coerentă în cazul cînd atribuie asemenea competențe în sarcina autorităților publice. Mai mult, dată fiind diferența netă dintre măsurile enunțate, explicată în doctrină și uneori reglementată în acte legislative, ar fi cazul să fie utilizate exact, potrivit sensului concret atribuit (de exemplu, termenul „revocarea” unui act administrativ să nu fie substituit prin „abrogare”).

4.2. Abordarea științifică a controlului legalității actelor administrative în literatura juridică străină

În ultimele două decenii, în contextul ideii și practicii de edificare a statului de drept, problema controlului legalității actelor administrative a căpătat o importanță deosebită, suscitînd un viu interes științific, mai ales sub aspectul respectării drepturilor și libertăților omului. Constituind un subiect frecvent cercetat și disputat în literatura de specialitate, problema legalității actelor administrative și a mecanismelor de garantare și asigurare a acesteia continuă și astăzi să fie una actuală și de o incontestabilă valoare pentru democratizarea societății noastre. Aceasta deoarece, în pofida tuturor eforturilor de recunoaștere a valorii fundamentale a legalității în activitatea administrației publice, cît și în general, în cadrul unui stat de drept, totuși practica denotă grave deficiențe la capitolul respectării reale a acesteia. În viziunea noastră, atît timp cît o asemenea situație va persista, tot atît va persista și necesitatea de a o evalua sub aspect teoretico-științific, pentru găsirea unor căi eficiente de optimizare.

În general, e de necontestat faptul că la cercetarea acestui subiect a contribuit o serie de savanți consacrați în domeniu, precum și o pleiadă de tineri cercetători în cuprinsul a numeroase lucrări științifice, care merită toată aprecierea.

Vorbind despre studierea științifică a controlului legalității actelor administrative în literatura juridică străină, merită inițial enunțată doctrina românească, care a cunoscut o dezvoltare substanțială începînd din secolul trecut. Astfel, actele administrative, trăsăturile acestora, condițiile de valabilitate pe care trebuie să le întrunească, mijloacele de asigurare a legalității lor au constituit subiecte de investigare științifică pentru cercetători.

În pofida faptului că aceste publicații, prin esență, sînt lucrări de epocă în care e destul de bine accentuat spiritul regimului totalitar al vremii, totuși ele reprezintă o incontestabilă valoare pentru fundamentarea teoriei dreptului administrativ, inclusiv a teoriei actului administrativ. Prin urmare, pentru majoritatea cercetătorilor contemporani ele servesc drept repere sigure în abordarea teoretică a instituțiilor dreptului administrativ.

Procesul democratizării inițiat la sfîrșitul secolului trecut a determinat inevitabil și reconceptualizarea normelor și instituțiilor juridice ale dreptului administrativ în raport cu noile valori și principii de drept acceptate de societatea românească. Drept consecință a instituirii noului sistem de legi și acte normative menite să reglementeze organizarea și funcționarea administrației publice, a survenit necesitatea cercetării teoretico-științifice a noilor realități juridice. În context, sînt elaborate valoroase lucrări științifice de Drept administrativ, în care, pe lîngă diferitele instituții juridice de drept administrativ, sînt expuse aspecte ale actului administrativ și ale controlului exercitat asupra legalității în activitatea administrației, fiind dezvoltate în special controlul administrativ și contenciosul administrativ.

Pe lîngă aceste lucrări fundamentale din domeniul dreptului administrativ, în literatura juridică din România mai pot fi întîlnite publicații în care sînt dezvoltate aspecte concrete ale problematicii controlului legalității actelor administrative. Sînt relevante, în acest sens, lucrările axate în mod nemijlocit pe abordarea actului administrativ ca mijloc de exprimare și realizare a administrației publice, pe condițiile de valabilitate și legalitate și efectele juridice ale acestuia. Dintre acestea vom menționa:

Prisăcaru V. I. Actele și faptele de drept administrativ (2001), în care sînt abordate în mod separat principalele categorii de acte administrative în scopul elucidării trăsăturilor, a particularităților, a condițiilor de valabilitate, a modalităților de control exercitate asupra legalității acestora, precum și încetarea efectelor lor juridice [92].

Podaru O. Actul administrativ – formă și elemente de formă (2007), în care sînt abordate principalele condiții de valabilitate a actelor administrative, sancțiunea nerespectării acestora, accentuîndu-se în mod deosebit importanța formei scrise a actelor administrative și necesitatea motivării actelor nefavorabile particularului [86].

Trăilescu A. Actele administrației publice locale (2002), este o lucrare voluminoasă în care autorul cu lux de amănunte descrie și analizează actele administrative adoptate/emise de autoritățile administrației publice locale, identificînd condițiile de valabilitate a acestora, modalitățile de control exercitate asupra legalității lor, căile de contestare, precum și competența dispunerii suspendării, revocării și anulării acestor acte [91].

Pe lîngă cercetarea esenței, a trăsăturilor și a particularităților actului administrativ, o preocupare distinctă a autorilor români a constat în dezvoltarea formelor de control exercitate asupra activității administrației publice și, implicit, asupra legalității actelor administrative. Evident, asemenea subiect poate fi regăsit în orice manual de drept administrativ.

Un alt subiect pus tot mai mult în discuție de către cercetători este problema codificării procedurii administrative, moment de natură să asigure atît coerența normelor juridice procesuale ce reglementează în general procesul administrării, cît și eficiența instituțiilor concrete de drept administrativ care implică desfășurarea unor proceduri.

Generalizînd cele expuse mai sus, vom preciza că problema controlului legalității actelor administrative se bucură de o deosebită atenție în arealul științific românesc, cercetătorii practic permanent monitorizînd evoluția cadrului juridic. Tot mai mult, în ultimul timp, cercetările teoretico-științifice sînt axate pe realizarea unor studii comparative cu situația din statele Uniunii Europene, precum și din cadrul Uniunii, în vederea evaluării nivelului de compatibilizare a cadrului juridic național (inclusiv a practicii judiciare) cu cel comunitar. Prin urmare, am putea conchide asupra necesității unei asemenea abordări și la nivelul comunității științifice autohtone, moment ce cu siguranță va determina eficientizarea și optimizarea multor aspecte ce țin de controlul legalității actelor administrative.

Valoarea științifică a acestor lucrări (și a multor altora), desigur, este inestimabilă, luînd în considerare faptul că anume în sînul societății franceze s-au născut cele mai importante principii și valori ale democrației, care în prezent sînt preluate destul de activ și de către societatea noastră, fiind valorificate atît la nivel teoretic, legislativ, cît și în practica activității administrației publice.

Un alt reper pentru dezvoltarea teoriei dreptului administrativ și a științei administrației din Republica Moldova servește doctrina juridică rusă. În cuprinsul a numeroase tratate de drept administrativ sînt dezvoltate aspecte importante ce țin de conceptul, categoriile, trăsăturile, condițiile de valabilitate și eficiență ale actului administrativ, precum și mijloacele de asigurare și de garantare a legalității acestora, formele de control exercitate asupra administrației publice. Dintre acestea vom enumera: Aleohin A. P., Karmolițkii A. A., Kozlov Iu. M. Административное право Российской Федерации (2001), (2003) [130]; Bahrah D. N. Административное право (1999) [132]; Brovko N. V., Grigorean S. A., Sokolova Iu. A. Административное право (2002) [133]; Gabricidze B. N., Cerneavskii A. G. Административное право Российской Федерации (2001) [136]; Smolenskii M. V.Административное право (2005) [134]; Административное право în redacția lui Iu. M. Kozlov (2000) [128]; Административное право în redacția lui L. L. Popov (2005) etc [129].

Deși aceste lucrări reprezintă prin esență materiale didactice, în conținutul lor pot fi regăsite momente destul de interesante referitoare la reglementarea juridică a regimului actelor administrative, a instituției controlului exercitat asupra activității administrației publice, sub aspect de competență, procedură, sancțiuni, consecințe etc., autorii formulînd atît concluzii de valoare, cît și recomandări de modificare a legislației.

Generalizînd cele expuse în compartimentul de față, vom preciza că publicațiile analizate constituie, în ansamblul lor, o sursă importantă de idei, ipoteze și teorii științifice, de natură să suscite un anumit interes în vederea comparării situației de la noi cu experiența din domeniu a țărilor respective. Acest fapt impune o evaluare a propriului cadru juridic, a practicii judiciare și a rezultatelor activității practice a administrației publice și formarea unui tablou integru asupra situației existente în domeniul controlului legalității actelor administrative, permițînd astfel, prefigurarea unor noi obiective în vederea optimizării instituției date, racordarea acesteia la valorile unui stat de drept real.

Realizînd o trecere în revistă a gradului de cercetare a problematicii controlului legalității actelor administrative în literatura de specialitate din Republica Moldova și a cercetătorilor din alte state, constatăm că ea a cunoscut o abordare serioasă și detaliată din partea celor mai renumiți administrativiști atît în perioada postbelică, cît și în perioada posttotalitară, perioadă marcată de transformări radicale, care în principiu au și pus problema reevaluării rolului administrației publice în cadrul unei societăți democratice și măsurile de asigurare a eficienței acesteia în beneficiul persoanei.

În mod special, în ultimele două decenii problema controlului exercitat asupra activității administrației publice s-a bucurat de o atenție sporită din partea mai multor cercetători, fiecare contribuind într-o anumită măsură la clarificarea diferitelor aspecte ale acestei instituții juridice, la interpretarea legislației în materie și la elucidarea eventualelor lacune în urma confruntării acestora cu rezultatele obținute în practică.

Cu toate acestea, considerăm că în arealul științific autohton este slab dezvoltată teoria actului administrativ, neacordîndu-se atenția cuvenită unor importante aspecte în domeniu, precum: competența revocării, suspendării și abrogării actelor administrative, problema motivării actelor administrative ca condiție de valabilitate a acestora, recursul administrativ și excepția de ilegalitate ca modalități de exercitare a controlului asupra legalității actelor administrative, controlul de oportunitate exercitat asupra autorităților administrației publice locale etc., care prezintă nu numai o valoare teoretică, dar și practică.

Respectiv, în prezenta investigație științifică ne propunem realizarea unei abordări complexe și detaliate a actului administrativ ca principal mijloc de exprimare și realizare a administrației publice, a condițiilor de valabilitate a acestora (de legalitate și oportunitate), a principalelor forme de control exercitate asupra actelor administrative, cu specificarea rolului controlului administrativ, recursului administrativ și a contenciosului administrativ în asigurarea legalității actelor administrative și a problemelor ce marchează eficiența acestora în vederea identificării soluțiilor de optimizare.

încheiere

Necesitatea controlului activității administrative, ca, de altfel, a controlului asupra oricărei activități sociale, derivă din însăși natura acestei activități, care este o activitate constantă îndreptată spre un anumit scop. Iată de ce este necesară o permanentă confruntare a liniei de conduită prescrisă cu realitatea, ceea ce trebuia sau ar fi trebuit să fie. Această confruntare între scopul urmărit și realizarea este esența controlului.

Analizând activitatea desf ășurată de autoritățile administrației publice pentru organizarea realizării și realizarea în concret a legii și a celorlalte acte bazate pe aceasta, putem sublinia caracterul deosebit de complex al acestei activități, care cuprinde, practic, toate domeniile și sectoarele vieț ii economice și sociale, la toate nivelurile. Forma principală de activitate a autorităților administrației publice o constituie actul administrativ, precum și faptele și operațiunile tehnico-administrative, toate acestea având ca finalitate și scop aplicarea corectă a legii.

Respectiv, garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv o constituie controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, controlul care se exercită, fie din proprie inițiativă, fie la solicitarea (sesizarea) celor interesați, de către înseși autoritățile administrative sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului – legislativă sau judecătorească.

Altfel spus, controlul este „barometrul” ce indică modul în care acționează cel ce trebuie să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost adoptată.

Analizând fenomenul control, putem menționa că necesitatea acestuia derivă și din faptul că realizarea competenței unei autorități a administrației publice de orice nivel presupune și prestarea celor mai diverse servicii publice, însă numai în limitele îngăduite de lege, ceea ce subliniază imperativul funcționării administrației publice în spiritul exigențelor principiului legalității. Ca formă juridică ce îmbracă valorile politice, asigurarea respectării legii reclamă existența unor factori cu caracter autoregulator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât și a celor externe.

Dincolo de rațiunile de ordin general ce fundamentează controlul în administrația publică, în privința administrației publice locale ca purtătoare a intereselor colectivităților locale, precum și a faptului că organizarea și funcționarea administrației publice locale în baza principiilor constituționale ale autonomiei locale și descentralizării administrative, au fost determinate cerințe sporite, dar și speciale, ale instituției controlului, prin reconsiderarea obiectului, a câmpului său de acțiune, a naturii și modalităților concrete de control exer-citate, cu prioritate, de către stat.

După cum am menționat anterior, controlul activității autorităților administrației publice are un scop bine definit, el nu are un rol pur contemplativ, constatator, ci unul de reglare a actului decizional cu sensurile și finalitățile legii, a cărei aplicare o asigură. Acest rol se poate realiza numai în condițiile în care controlul are eficiență maximă.

Una dintre sarcinile controlului este ca dereglările și efectele lor să fie reduse până la o limită acceptabilă, într-un timp cât mai scurt. Esența acestuia constă în compararea a două planuri: a celui de referință cu cel real, ceea ce înseamnă a confrunta obiectivele și sarcinile cu rezultatele; dacă acestea nu coincid, urmează măsurile corective. De asemenea, și cunoașterea realităților economice și sociale, ca scop al controlului, consolidează acest rol. Prin intermediul controlului se poate cunoaște situația din orice domeniu de activitate, inclusiv cauzele exacte ale fenomenelor, modul de lucru și de folosire a resurselor.

Esența controlului în sfera administrației publice constă în faptul că, analizând activitatea autorităților controlate, atât autoritățile de stat cu competențe de control (legislativ, executiv, judecătoresc), cât și organizațiile obștești, folosind mijloace organizatorico-juridice, clarifică problema legalității și oportunității măsurilor efectuate de aceste autorități.

Una dintre misiunile controlului constă în a verifica dacă sunt utilizate mijloace juridico-organizatorice de care dispune administrația publică pentru îndeplinirea funcțiilor exercitate și dacă sarcinile îndeplinite se realizează într-un cadru democratic și legal.

Nu mai puțin importantă este colaborarea la procesul decizional. În acest scop, controlul contribuie la verificarea nemijlocită a îndeplinirii deciziilor autorităților administrației publice. În caz de necesitate, controlul urmărește și corectarea acestor decizii, aducerea lor în concordanță cu realitățile sociale care se află în continuă schimbare.

O altă misiune a controlului constă în a cunoaște exact calitatea personalului ce activează în autoritățile administrației publice, în scopul aprecierii atitudinilor și posibilităților acestuia și al unei optime plasări a funcționarilor publici în câmpul muncii. În temeiul constatării controlului, conducerea poate să recurg ă la o altă organizare a activității personalului, la promovarea funcț ionarilor de valoare, să întreprindă măsuri adecvate față de cei care nu-și îndeplinesc sarcinile ce stau în fața lor.

Dat fiind faptul că funcția controlului este inseparabilă de funcția de conducere, este solicitat ca la procesul de control să participe înșiși conducătorii autorităților administrației publice și subdiviziunile lor. Ținând seama de faptul că a conduce înseamnă a organiza și verifica realizarea celor trasate, îndeplinirea acestei obligații de serviciu asigură eficiența conducerii. Controlul efectuat de funcționarii de conducere trebuie să aibă un caracter permanent, deoarece nu implică întreruperea activității funcționarilor controlați.

Conform concepției moderne a controlului, acesta trebuie să urmărească și descoperirea noilor căi de perfecționare a unei activități pozitive în activitatea administrației publice. Fapt ce va fi posibil prin delimitarea strictă a competențelor autorităților de toate nivelurile.

Menționăm că, deseori, controlul constituie fundamentarea reorganizării nu doar a activității, dar și a structurii administrației publice, în scopul optimizării ei, având ca obiectiv sporirea eficienței.

Numai urmărind realizarea misiunilor și onorându-și obligațiunile controlul poate să contribuie la eficientizarea activității administrației publice.

În vederea optimizării controlului administrativ de legalitate exercitat de autoritățile ierarhic superioare și de către cele specializate, considerăm necesar:

a concretiza la nivel de lege competența dispunerii de către subiectul controlului a măsurilor de revocare, anulare, abrogare a actelor admi-nistrative controlate pentru a asigura astfel respectarea strictă a competențelor legale și prevenirea ingerințelor nejustificate în sfera de competență a altor organe, a abuzurilor și exceselor de putere.

În vederea optimizării controlului de oportunitate exercitat asupra APL sînt necesare:

clarificarea la nivel de lege a setului complet de atribuții date în competența autortăților APL, atît în deplină exercitare (în baza principiului descentralizării), cît și cu drept de exercitare limitată (competențe desconcentrate și delegate), prin elaborarea și adoptarea nomenclatorului acestor atribuții, în scopul determinării limitelor controlului de legalitate;

modificarea art. 70 alin.(1) din Legea privind administrația publică locală, în scopul consacrării unei proceduri detaliate de exercitare a controlului de oportunitate a actelor autorităților APL;

revizuirea cadrului juridic în vigoare în vederea concretizării atribuțiilor autorităților administrative învestite cu competența exercitării controlului de oportunitate asupra actelor APL.

BIBLIOGRAFIE

Izvoarile normative

Constituția Republicii Moldova, din 29.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 1 din 12.08.1994. http://lex.justice.md/document_rom.php?id= 44B9F30E :7AC17731

Legea cu privire la Guvern, nr. 64 din 31.05.1990. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 131-133 din 26.09.2002. (republicată) (cu modificări și completări pînă în 14.06.2012). http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&id=312895

Legea cu privire la petiționare, nr. 190 din 19.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 6-8 din 24. 01.2003. http://lex.justice.md/index.php?action =view&view=doc&id=313313

Legea cu privire la avocații parlamentari, nr. 1349 din 17.10.1997. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 82-83 din 11.12.1997. http://lex.justice.md/index.php?action= view&view=doc&lang=1&id=311577

Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.57-58 din 18.05.2000. http://lex.justice.md/md/311729/

Legea privind actele legislative, nr. 780 din 27.12.2001. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 36-38 din 14.03.2002. http://lex.justice.md/viewdoc.php? action=view&view=doc&id=313239&lang=1

Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale, nr.317 din 18.07.2003. În: Monitorul Oficial nr. 208-210 din 03.10.2003. http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&id=312810

Legea privind administrația publică locală, nr. 436 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr. 32-35. http://lex.justice.md/document_rom .php?id=C8E304A4:037190E8

Legea privind descentralizarea administrativă, nr. 435 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 29-31 din 02.03.2007. http://lex.justice.md/viewdoc.php? action=view&view=doc&id=321387&lang=1

Legea cu privire la conflictul de interese, nr. 16 din 15.02.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 72-75 din 13.04.2012. http://lex.justice.md/md/%20327989/

Legea cu privire la Procuratură, nr. 294 din 25.12.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 55-56 din 17.03.2009. (cu modificări și completări din 19.12.2011). http://lex.justice.md/md/331011/

Legea pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implemenarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015, nr. 68 din 05.04.2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 143-148 din 13.07.2012. http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=344005&lan g=1

Legea privind transparența în procesul decisional, nr. 239 din 13.11.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 798 din 05.12.2008. http://lex.justice.md/md/329849/

Hotărîre Guvernului pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea, structurii și efectivului-limită ale Cancelariei de Stat Nr. 657 din 06.11.2009.  În: Monitorul Oficial Nr. 162 din 10.11.2009. http://lex.justice.md/md/ 332599/

Hotărîre Guvernului cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat Nr. 845 din 18.12.2009. În: Monitorul Oficial din 22.12.2009. http://lex.justice.md/md/333159/

Legea privind calitatea în construcții, nr. 721 din 02.02.1996. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 25 din 25.04.1996. http://lex.justice.md/document_rom.php ?id=335330C7:F19DFFE9

Carta Europeana a Autonomiei Locale din 15.10.1985, Ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16.07.97. În: Monitorul Oficial Nr. 141 din 22.11.2001    art Nr : 341     Promulgat : 22.11.2001. http://lex.justice.md/index.php? action=view&view=doc&lang=1&id=286064

Monografii, articole de specialitate

Alexandru I. Administrația publică. Teorii. Realități. Perspective. București: Editura Lumina Lex, 1999. 646 p.

Alexandru I. Drept administrativ. București: Lumina Lex, 2005. 592 p.

Alexandru I. Tratat de administrație publică, București, Editura Universul Juridic, 2008.

Apostol Tofan D. Drept administrativ. Vol. II. București: Editura ALL BECK, 2004. 360p.

Apostol Tofan D. Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice. București: Editura ALL BECK, 1999. 396 p.

Aramă E. Un traseu dificil: de la administrație la justiție. În: „Administrația publică în perspectiva integrării europene”, materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 octombrie, 2006. Chișinău: S.n., 2007 (Tipografia „Elena-V.I.” SRL). p. 211-215.

Bantuș A., Bantuș L. Descentralizarea serviciilor publice – principiu fundamental în organizarea administrației publice locale. În: „Administrația publică: aspecte practico-științifice, probleme și persoective”, Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice din 30 ianuarie 2004. Chișinău: CEP USM, 2004. p. 114-122.

Bantuș A., Tatarov S. Actele normative locale: aplicarea în timp, în spațiu și asupra unui cerc de persoane, problemele succesiunii competenței. În: „Dezvoltarea consituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”, Materiale ale conferinței intenaționale științifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bălți). Chișinău: S.n., 2004 (F. E.-P. „Tipografia Centrală”). p. 565.

Bălan E. Procedura administrativă. București: Editura Universitară, 2005. 176 p.

Balogh A. Oportunitatea actelor de drept administrativ. În: Revista Română de Drept, 1970, nr. 2.

Baurciulu A. Controlul asupra activității organelor administrative în dreptul comparat. Chișinău: S. n. (Fundația „Draghiște”), 2002. 255 p.

Belecciu Șt. Contenciosul administrativ. Chișinău, 2003. 201 p.

Bostan I. Controlul financiar. București: Editura Polirom, 2000. 304 p. Brezoianu D. Drept administrativ român. București: Editura All Beck, 2004. 601 p.

Brezoianu D. Drept administrativ. Partea generală. București: Editura Universității „Titu Maiorescu”, 2003. 452 p.

Chiriac L. Activitatea autorităților administrației publice. Cluj Napoca: Accent, 2001. 235 p.

Ciochină I. Actul administrativ – forma principală în activitatea autorităților publice. În: Administrarea publică, 2003, nr. 3.178 p.

Cobăneanu S. Controlul în sistemul administrației publice din Moldova. În: Revista Națională de Drept, 2001, nr. 12.

Cobăneanu S., Cobăneanu D. Controlul activității autorităților publice locale în Republica Moldova. În: „Dezvoltarea constituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”. Materialele conferinței internaționale științifico-practice din 23-24 septembrie 2004. Chișinău: F.E.-P. „Tipografia Centrală”, 2004. 568 p.

Coman-Kund L. Reflecții privind controlul administrativ al actelor autorităților administrației publice locale. În: Revista de Drept Pblic, 2009, nr. 4. p. 31-42.

Costachi Gh. Direcții prioritare ale edificării statului de drept în Republica Moldova. Chișinău, 2009. 238 p.

Corbeanu I. Drept administrativ. București: Editura Lumina Lex, 2002. 398 p.

Costachi Gh. Direcții prioritare ale edificării statului de drept în Republica Moldova. Chișinău, 2009. 238 p.

Costachi Gh. Prin știință spre un stat de drept. Volum omagial. Chișinău: Institutul de Istorie, Stat și drept al AȘM, 2011. 864 p.

Costachi Gh. Spre o statalitate democratică și de drept. Chișinău: Î.S. F.E.-P. „Tipografia Centrală”, 2007. 210 p.

Creangă I. Controlul actelor administrației publice locale. Chișinău: TISH, 2004. 36 p.

Creangă I. Curs de drept administrativ: pentru studenții facultăților de drept. Vol. I. Chișinău: Editura Epigraf, 2003. 336 p.

Creangă I. Curs de drept administrativ: pentru studenții facultăților de drept. Administrația publică locală. Vol. II. Chișinău: Editura Epigraf, 2005. 346 p.

Creangă I., Gurin C. Drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul de garanții. Chișinău: TISH, 2005. 400 p.

Creangă I., Gurin C. Drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul de garanții. Chișinău: TISH, 2005. 400 p.

Vol. II. Chișinău: Editura Epigraf, 2005. 346 p.

Creangă I. Evoluția sistemului de justiție în Republica Moldova: probleme, perspective, opțiuni. În: „Reforma sistemului de justiție în republica Moldova. Standarde europene și realități naționale”, Masa Rotundă Internațională din 15 iunie 2009. Chișinău: Popitipcom SRL, 2009. 156 p.

Creangă I., Gurin C. Drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul de garanții. Chișinău: TISH, 2005. 400 p.

Creangă I., Tatarov S. Natura juridică a administrației publice și a controlului aministrativ. În: „Administrarea publică în statele aflate în tranziție în contextul proceselor de globalizare și integrare”, Materiale ale conferinței

Cruglițchi T. Rațiunea procedurii prealabile în contenciosul administrativ. În: „Teorii și practici ale guvernării democratice”, Materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 23-24 octombrie, 2010. Chișinău: S. n., 2011 (Tipogr. „Elena-V.I.” SRL). 319p.

Dastic A. Codul de procedură administrativă – soluție reală în consolidarea contenciosului administrativ în Republica Moldova. În: “Academia de Administrare Publică – 15 ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (21 mai 2008, Chișinău). Chișinău: AAP, 2008. 345 p.

Diaconescu M.-B. Controlul judiciar asupra administrației publice. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chișinău, 2000. 20 p.

Diaconu M. Actul administrativ: noțiuni generale, particularități și condiții de legalitate. În: “Contribuții științifice la edificarea și consolidarea statului de drept” conferință științifică internațională consacrată jubileului de 70 de ani al profesorului universitar Gheorghe Costachi (3 mai 2011, mun. Chișinău). Chișinău: 2011. p. 232-242.

Diaconu M. Esența și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Revista Națională de Drept, nr. 4, 2011. p. 32-35.

Diaconu M. Esența și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Revista Națională de Drept, nr. 7, 2011. p. 51-54.

Diaconu M. Esența și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Legea și Viața, 2011, nr. 7, p. 54-57.

Drăganu T. Actele de drept administrativ. București: Editura științifică, 1959. 298 p.

Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Vol. I. București. Lumina Lex, 1998.

Dragoș D. C. Procedura contenciosului administrativ. București: Editura ALL BECK, 2002. 632 p.

Dragoș D. C. Recursul administrativ și contenciosul administrativ: doctrină, jurisprudență și drept comparat. București: Editura ALL BECK, 2001. 158 p.

Enache M. Controlul parlamentar. Iași: Editura Polirom, 1998. 264 p.

Floander I. Realizarea unității de scop și acțiune a autorităților publice prin intermediul controlului administrativ. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chișinău, 2007. 36 p.

Floander I. Realizarea unității de scop și acțiune a autorităților prin intermediul controlului administrativ. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chișinău, 2007. 36 p.

Fortsakis Th., Heers M. Comentariul la Legea Republicii Moldova privind contenciosul administrativ. /traducere neoficială/ Comisia Europeană. Strasbourg, 22 aprilie 2003. (10 p.) [resurs electronic] http://www.dejure.md. (accesat la 15.02.2014).

Furdui V. Probleme și conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chișinău: Editura TISH, 2004. 66 p.

Gheorghiu R. Iu. Drept administrativ. București: Editura Economică, 2005. 632 p.

Gheorghiu R. Iu. Știința administrației. București: Editura Economică, 2005. 256 p.

Ghereg V. Asigurarea legalității în administrație și condițiile de eficiență a controlului administrativ – prerogativă mperativă pentru modernizarea administrației publice din Republica Moldova. În: „Administrația publică și buna guvernare”, Materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 octombrie 2007. Chișinău: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). p. 75-81.

Ghereg V. Sisteme de control a activității administrației publice centrale. În: „Administrația publică în perspectiva integrării europene”, materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 octombrie, 2006. Chișinău: S.n., 2007 (Tipografia „Elena-V.I.” SRL). p. 247-255.

Grecu R. Stere în luptă pentru drepturile omului. Concepția drepturilor și libertăților omului în opera juridică a lui Constantin Stere. Chișinău: “Universul” ÎS, 2009. 252 p.

Guțuleac V. Bazele dirijării de stat. monografie. Chișinău, 2000. 272 p.

Hoanță N. Evaziunea fiscală. București: Editura Tribuna Economică, 1997. 442 p.

Iacub I. Necesitatea obiectivă a controlului în economia de piață. În: Legea și Viața, 2006, nr. 1. p. 36-38.

Iacub I. Noțiunea, necesitatea și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Legea și Viața, 2006, nr. 3. p. 44-47.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a III-a restructurată, revizuită și adăugită. București: ALL BECK, 2002. 640 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a IV-a. București: ALL BECK, 2005. 720 p.

Iorgovan A., Moraru I., Mustățea D. Legalitatea actelor administrative. București: Editura Politică, 1985.

Iovănaș I. Drept administrativ și știința administrației. București: Editura Didactică și Pedagogică, 1977. 353 p.

Iovănaș I. Drept administrativ. Vol II. Arad: Servo Sat, 1997. 278 p.

Juc V., Toma T. Rolul controlului administrativ în realizarea ordinii juridice în statul de drept. În: „Dezvoltarea consituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”, Materiale ale conferinței intenaționale științifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bălți). Chișinău: S.n., 2004 (F. E.-P. „Tipografia Centrală”). p. 324-332.

Lavric L. Unele considerente privind instituția răspunderii organelor autorităților publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative individuale. În: „Edificarea statului de drept”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (Chișinău, 26-27 septembrie 2003). Chișinău: Transparency International – Moldova, 2003 (Tipografia „Bons Offices”). p. 178-182.

Manda C. C. Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spațiul juridic european. București: Lumina Lex, 2005. 288 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a II-a, revăzută și adăugită. Vol. I. București: Editura Lumina Lex, 2002. 400 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a III-a. București: Lumina Lex, 2005.

Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivităților locale. București: Lumina Lex, 2002. 418 p.

Manda C., Manda C. Știința administrației. Ediția a III-a. București: Universul Juridic, 2008. Manoliu M. Asigurarea legalității în administrația de stat. Autoreferatul tezei de doctor în drept. Chișinău, 2008. 26 p.

Manoliu M. Asigurarea legalității în administrația de stat. Teză de doctor în drept. Chișinău, 2008. 186 p.

Manoliu M. Eficiența controlului administrativ ca formă generală a calității procesului de administrare.

În: “Academia de Administrare Publică – 15 ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (21 mai 2008, Chișinău). Chișinău: AAP, 2008. p. 321-322.

Manta P. Suspendarea, revocarea și anularea actelor administrative. În: Analele Universității “Constantin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seria Științe Juridice, 2011, nr. 1. p. 45-56.

Mihăescu S. Control financiar. Iași: Editura A-92, 1996.

Moroiu L. Motivarea actelor normative în dreptul român și în cel comunitar european. În: Dreptul, 2005, nr. 6. p. 212-221.

Miron D. Scurte considerații privitoare la raportul de tutelă administrativă. În: Revista de Drept Public, 2005, nr. 3.

Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: concepte și practici. Chișinău, 2001. 216 p.

Moraru M. Legalitatea și oportunitatea actelor administrative. Relația dintre ele și controlul oportunității.

Mrejeru T. Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudență. București: Editura ALL BECK, 2003. 352 p.

Neagu L. Suspendarea executării actului administrativ. Practică judiciară. București: Editura Hamangiu, 2011. 264 p.

Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Bucureși: Editura Institutului de arte Grafice “Marvan”, 1934. 631 p.

Orlov M. Contracararea abuzurilor în administrația publică. În: “Administrarea publică: teorii, practice, perspective”. Materiale ale conferinței științifico-practice din 21 mai 2002. Chișinău: 2002. p. 66-79.

Orlov M. Drept administrativ. Chișinău: Editura Epigraf, 2001. 216 p.

Orlov M. Justiția administrativă în Republica Moldova. Părțile în proces. În: „Administrația publică în statul de drept”, Materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 sept. 2008.

Oroveanu M. T. Tratat de drept administrativ. București: Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir”, 1998. 420 p.

Parlagi A. P., Pițu V. Managementul administrației publice. Vol. II. UEB, 2001.

Podaru O. Actul administrativ – formă și elemente de formă. În: Studia Universitatis Babeș-Bolyai Iurisprudentia, nr. 2 din 2007.

Preda M. Drept administrativ. Partea generală. Ediția a III-a. București: Lumina Lex, 2004.

Prisăcaru V. I. Tratat de drept administrativ. Partea generală. Ediția a II-a, revăzută și adăugită. București: Editura All, 1996. 601 p.

Trăilescu A. Actele administrației publice locale. București: Ed. All Beck, 2002. 270 p.

Zubco A. Rolul controlului administrativ asupra activității autorităților administrației publice locale în Republica Moldova. În: Moldoscopie (Probleme de analiză politică), nr. 3 (XLII), 2008. p. 7-21.

Zubco V., Pascari A., Creangă I., Cobîșneanu V. Ghidul cetățeanului în contenciosul

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. București: Biblioteca juridică “Nemira”, 1996. 537 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a III-a restructurată, revizuită și adăugită. București: ALL BECK, 2002. 640 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a IV-a. București: ALL BECK, 2005. 720 p.

Iorgovan A., Moraru I., Mustățea D. Legalitatea actelor administrative. București: Editura Politică, 1985.

Iovănaș I. Drept administrativ și știința administrației. București: Editura Didactică și Pedagogică, 1977. 353 p.

Iovănaș I. Drept administrativ. Vol II. Arad: Servo Sat, 1997. 278 p.

Juc V., Toma T. Rolul controlului administrativ în realizarea ordinii juridice în statul de drept. În: „Dezvoltarea consituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”, Materiale ale conferinței intenaționale științifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bălți). Chișinău: S.n., 2004 (F. E.-P. „Tipografia Centrală”). p.332.

Lavric L. Unele considerente privind instituția răspunderii organelor autorităților publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative individuale. În: „Edificarea statului de drept”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (Chișinău, 26-27 septembrie 2003). Chișinău: Transparency International – Moldova, 2003 (Tipografia „Bons Offices”). p. 178-182.

Lazăr R. A. Codificarea – soluție necesară și perfectă a asigurării funcționării principiului legalității? În: Juridica 2001, nr. 11-12. p. 433-436.

Lazăr A. R. Din nou despre inexistența actului administrativ. În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4.p. 62-72.

Lazăr R. A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat. București: Editura All Beck, 2004.

Manda C. C. Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spațiul juridic european. București: Lumina Lex, 2005. 288 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a II-a, revăzută și adăugită. Vol. I. București: Editura Lumina Lex, 2002. 400 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a III-a. București: Lumina Lex, 2005.

Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivităților locale. București: Lumina Lex, 2002. 418 p.

Manda C., Manda C. Știința administrației. Ediția a III-a. București: Universul Juridic, 2008.

Абдулаев М. И. Теория государства и права. Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2003. 397 p.

Административное право. Учебник. под ред. Ю. М. Козлова. Москва: Юристь, 2000. 728 p.

Административное право: Учебник под ред. Попова Л.Л. Изд-е 2-е, пер. и доп. Москва: Юристъ, 2005. 703 p.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Москва, 2003. 608 p.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. Москва: Зерцало-М, 2001. 592 p.

Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. Москва: Издательство БЕК, 1999. 368 p.

Бровко Н. В., Григорян С. А., Соколова Ю. А. Административное право. Ростов на Дону: Издательство «Феникс», 2002. 288 p.

Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. Учебное пособие. Москва: Изд-во Моск. ун-та, 1970. 108 p.

Волколупов Е. В., Сенякин И. Н. Законность правовых актов как объект общетеоретического исследования. Право. Законность. Демократия. Сборник научных трудов. Волгоград: ВА МВД России, 2003. p. 40-56.

Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право Российской Федерации. Москва: «Дело и Сервис», 2001. 624 p.

Гуцуляк В. И. Административное право Республики Молдова. Kишинэу: «Еlena-VI» SRL, 2007. 464 p.

Диакону М. Законность и дисциплина в сфере исполнительной власти: понятие и система способов обеспечения. Закон и Жизнь, 2011, nr. 2. р. 47-54.

Костаки Г. И., Игнатьев В. П., Кушмир В. Т. Административное право: Общая часть. Кишинев, 2002. 471 p.

Овсянко Д. М. Административное право. Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. Москва: Юристъ, 2002. 468 p.

Паршина Т. B. Судебный контроль за законностью правовых актов (общеправовой анализ).

Паршина Т. В. Судебный контроль за законностью правовых актов: Общеправовой анализ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2005. 29 p.

Смоленский М. В. Административное право. Ростов-на-Дону: «Феникс», 2005. 346 p.

Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. Учебно-методическое и справочное пособие. М, 1999. 381 p.

Хабриева Т. Конституция как основа законности в Российской Федерации. Журнал Российского Права 2009, nr. 3. p. 3-11.

Черняк Б. А. Законность актов органов управления. Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Б.м. Вып. 14: Актуальные проблемы современного российского права. 2002. p. 191-210.

ANEXE

ANEXA A

Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat și unitățile administrativ-teritoriale deservite

ANEXA B

Controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale pentru anul 2011

BIBLIOGRAFIE

Izvoarile normative

Constituția Republicii Moldova, din 29.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 1 din 12.08.1994. http://lex.justice.md/document_rom.php?id= 44B9F30E :7AC17731

Legea cu privire la Guvern, nr. 64 din 31.05.1990. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 131-133 din 26.09.2002. (republicată) (cu modificări și completări pînă în 14.06.2012). http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&id=312895

Legea cu privire la petiționare, nr. 190 din 19.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 6-8 din 24. 01.2003. http://lex.justice.md/index.php?action =view&view=doc&id=313313

Legea cu privire la avocații parlamentari, nr. 1349 din 17.10.1997. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 82-83 din 11.12.1997. http://lex.justice.md/index.php?action= view&view=doc&lang=1&id=311577

Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.57-58 din 18.05.2000. http://lex.justice.md/md/311729/

Legea privind actele legislative, nr. 780 din 27.12.2001. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 36-38 din 14.03.2002. http://lex.justice.md/viewdoc.php? action=view&view=doc&id=313239&lang=1

Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale, nr.317 din 18.07.2003. În: Monitorul Oficial nr. 208-210 din 03.10.2003. http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&id=312810

Legea privind administrația publică locală, nr. 436 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr. 32-35. http://lex.justice.md/document_rom .php?id=C8E304A4:037190E8

Legea privind descentralizarea administrativă, nr. 435 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 29-31 din 02.03.2007. http://lex.justice.md/viewdoc.php? action=view&view=doc&id=321387&lang=1

Legea cu privire la conflictul de interese, nr. 16 din 15.02.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 72-75 din 13.04.2012. http://lex.justice.md/md/%20327989/

Legea cu privire la Procuratură, nr. 294 din 25.12.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 55-56 din 17.03.2009. (cu modificări și completări din 19.12.2011). http://lex.justice.md/md/331011/

Legea pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implemenarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015, nr. 68 din 05.04.2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 143-148 din 13.07.2012. http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=344005&lan g=1

Legea privind transparența în procesul decisional, nr. 239 din 13.11.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 798 din 05.12.2008. http://lex.justice.md/md/329849/

Hotărîre Guvernului pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea, structurii și efectivului-limită ale Cancelariei de Stat Nr. 657 din 06.11.2009.  În: Monitorul Oficial Nr. 162 din 10.11.2009. http://lex.justice.md/md/ 332599/

Hotărîre Guvernului cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat Nr. 845 din 18.12.2009. În: Monitorul Oficial din 22.12.2009. http://lex.justice.md/md/333159/

Legea privind calitatea în construcții, nr. 721 din 02.02.1996. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 25 din 25.04.1996. http://lex.justice.md/document_rom.php ?id=335330C7:F19DFFE9

Carta Europeana a Autonomiei Locale din 15.10.1985, Ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16.07.97. În: Monitorul Oficial Nr. 141 din 22.11.2001    art Nr : 341     Promulgat : 22.11.2001. http://lex.justice.md/index.php? action=view&view=doc&lang=1&id=286064

Monografii, articole de specialitate

Alexandru I. Administrația publică. Teorii. Realități. Perspective. București: Editura Lumina Lex, 1999. 646 p.

Alexandru I. Drept administrativ. București: Lumina Lex, 2005. 592 p.

Alexandru I. Tratat de administrație publică, București, Editura Universul Juridic, 2008.

Apostol Tofan D. Drept administrativ. Vol. II. București: Editura ALL BECK, 2004. 360p.

Apostol Tofan D. Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice. București: Editura ALL BECK, 1999. 396 p.

Aramă E. Un traseu dificil: de la administrație la justiție. În: „Administrația publică în perspectiva integrării europene”, materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 octombrie, 2006. Chișinău: S.n., 2007 (Tipografia „Elena-V.I.” SRL). p. 211-215.

Bantuș A., Bantuș L. Descentralizarea serviciilor publice – principiu fundamental în organizarea administrației publice locale. În: „Administrația publică: aspecte practico-științifice, probleme și persoective”, Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice din 30 ianuarie 2004. Chișinău: CEP USM, 2004. p. 114-122.

Bantuș A., Tatarov S. Actele normative locale: aplicarea în timp, în spațiu și asupra unui cerc de persoane, problemele succesiunii competenței. În: „Dezvoltarea consituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”, Materiale ale conferinței intenaționale științifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bălți). Chișinău: S.n., 2004 (F. E.-P. „Tipografia Centrală”). p. 565.

Bălan E. Procedura administrativă. București: Editura Universitară, 2005. 176 p.

Balogh A. Oportunitatea actelor de drept administrativ. În: Revista Română de Drept, 1970, nr. 2.

Baurciulu A. Controlul asupra activității organelor administrative în dreptul comparat. Chișinău: S. n. (Fundația „Draghiște”), 2002. 255 p.

Belecciu Șt. Contenciosul administrativ. Chișinău, 2003. 201 p.

Bostan I. Controlul financiar. București: Editura Polirom, 2000. 304 p. Brezoianu D. Drept administrativ român. București: Editura All Beck, 2004. 601 p.

Brezoianu D. Drept administrativ. Partea generală. București: Editura Universității „Titu Maiorescu”, 2003. 452 p.

Chiriac L. Activitatea autorităților administrației publice. Cluj Napoca: Accent, 2001. 235 p.

Ciochină I. Actul administrativ – forma principală în activitatea autorităților publice. În: Administrarea publică, 2003, nr. 3.178 p.

Cobăneanu S. Controlul în sistemul administrației publice din Moldova. În: Revista Națională de Drept, 2001, nr. 12.

Cobăneanu S., Cobăneanu D. Controlul activității autorităților publice locale în Republica Moldova. În: „Dezvoltarea constituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”. Materialele conferinței internaționale științifico-practice din 23-24 septembrie 2004. Chișinău: F.E.-P. „Tipografia Centrală”, 2004. 568 p.

Coman-Kund L. Reflecții privind controlul administrativ al actelor autorităților administrației publice locale. În: Revista de Drept Pblic, 2009, nr. 4. p. 31-42.

Costachi Gh. Direcții prioritare ale edificării statului de drept în Republica Moldova. Chișinău, 2009. 238 p.

Corbeanu I. Drept administrativ. București: Editura Lumina Lex, 2002. 398 p.

Costachi Gh. Direcții prioritare ale edificării statului de drept în Republica Moldova. Chișinău, 2009. 238 p.

Costachi Gh. Prin știință spre un stat de drept. Volum omagial. Chișinău: Institutul de Istorie, Stat și drept al AȘM, 2011. 864 p.

Costachi Gh. Spre o statalitate democratică și de drept. Chișinău: Î.S. F.E.-P. „Tipografia Centrală”, 2007. 210 p.

Creangă I. Controlul actelor administrației publice locale. Chișinău: TISH, 2004. 36 p.

Creangă I. Curs de drept administrativ: pentru studenții facultăților de drept. Vol. I. Chișinău: Editura Epigraf, 2003. 336 p.

Creangă I. Curs de drept administrativ: pentru studenții facultăților de drept. Administrația publică locală. Vol. II. Chișinău: Editura Epigraf, 2005. 346 p.

Creangă I., Gurin C. Drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul de garanții. Chișinău: TISH, 2005. 400 p.

Creangă I., Gurin C. Drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul de garanții. Chișinău: TISH, 2005. 400 p.

Vol. II. Chișinău: Editura Epigraf, 2005. 346 p.

Creangă I. Evoluția sistemului de justiție în Republica Moldova: probleme, perspective, opțiuni. În: „Reforma sistemului de justiție în republica Moldova. Standarde europene și realități naționale”, Masa Rotundă Internațională din 15 iunie 2009. Chișinău: Popitipcom SRL, 2009. 156 p.

Creangă I., Gurin C. Drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul de garanții. Chișinău: TISH, 2005. 400 p.

Creangă I., Tatarov S. Natura juridică a administrației publice și a controlului aministrativ. În: „Administrarea publică în statele aflate în tranziție în contextul proceselor de globalizare și integrare”, Materiale ale conferinței

Cruglițchi T. Rațiunea procedurii prealabile în contenciosul administrativ. În: „Teorii și practici ale guvernării democratice”, Materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 23-24 octombrie, 2010. Chișinău: S. n., 2011 (Tipogr. „Elena-V.I.” SRL). 319p.

Dastic A. Codul de procedură administrativă – soluție reală în consolidarea contenciosului administrativ în Republica Moldova. În: “Academia de Administrare Publică – 15 ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (21 mai 2008, Chișinău). Chișinău: AAP, 2008. 345 p.

Diaconescu M.-B. Controlul judiciar asupra administrației publice. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chișinău, 2000. 20 p.

Diaconu M. Actul administrativ: noțiuni generale, particularități și condiții de legalitate. În: “Contribuții științifice la edificarea și consolidarea statului de drept” conferință științifică internațională consacrată jubileului de 70 de ani al profesorului universitar Gheorghe Costachi (3 mai 2011, mun. Chișinău). Chișinău: 2011. p. 232-242.

Diaconu M. Esența și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Revista Națională de Drept, nr. 4, 2011. p. 32-35.

Diaconu M. Esența și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Revista Națională de Drept, nr. 7, 2011. p. 51-54.

Diaconu M. Esența și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Legea și Viața, 2011, nr. 7, p. 54-57.

Drăganu T. Actele de drept administrativ. București: Editura științifică, 1959. 298 p.

Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Vol. I. București. Lumina Lex, 1998.

Dragoș D. C. Procedura contenciosului administrativ. București: Editura ALL BECK, 2002. 632 p.

Dragoș D. C. Recursul administrativ și contenciosul administrativ: doctrină, jurisprudență și drept comparat. București: Editura ALL BECK, 2001. 158 p.

Enache M. Controlul parlamentar. Iași: Editura Polirom, 1998. 264 p.

Floander I. Realizarea unității de scop și acțiune a autorităților publice prin intermediul controlului administrativ. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chișinău, 2007. 36 p.

Floander I. Realizarea unității de scop și acțiune a autorităților prin intermediul controlului administrativ. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chișinău, 2007. 36 p.

Fortsakis Th., Heers M. Comentariul la Legea Republicii Moldova privind contenciosul administrativ. /traducere neoficială/ Comisia Europeană. Strasbourg, 22 aprilie 2003. (10 p.) [resurs electronic] http://www.dejure.md. (accesat la 15.02.2014).

Furdui V. Probleme și conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chișinău: Editura TISH, 2004. 66 p.

Gheorghiu R. Iu. Drept administrativ. București: Editura Economică, 2005. 632 p.

Gheorghiu R. Iu. Știința administrației. București: Editura Economică, 2005. 256 p.

Ghereg V. Asigurarea legalității în administrație și condițiile de eficiență a controlului administrativ – prerogativă mperativă pentru modernizarea administrației publice din Republica Moldova. În: „Administrația publică și buna guvernare”, Materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 octombrie 2007. Chișinău: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). p. 75-81.

Ghereg V. Sisteme de control a activității administrației publice centrale. În: „Administrația publică în perspectiva integrării europene”, materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 octombrie, 2006. Chișinău: S.n., 2007 (Tipografia „Elena-V.I.” SRL). p. 247-255.

Grecu R. Stere în luptă pentru drepturile omului. Concepția drepturilor și libertăților omului în opera juridică a lui Constantin Stere. Chișinău: “Universul” ÎS, 2009. 252 p.

Guțuleac V. Bazele dirijării de stat. monografie. Chișinău, 2000. 272 p.

Hoanță N. Evaziunea fiscală. București: Editura Tribuna Economică, 1997. 442 p.

Iacub I. Necesitatea obiectivă a controlului în economia de piață. În: Legea și Viața, 2006, nr. 1. p. 36-38.

Iacub I. Noțiunea, necesitatea și rolul controlului exercitat asupra administrației publice. În: Legea și Viața, 2006, nr. 3. p. 44-47.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a III-a restructurată, revizuită și adăugită. București: ALL BECK, 2002. 640 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a IV-a. București: ALL BECK, 2005. 720 p.

Iorgovan A., Moraru I., Mustățea D. Legalitatea actelor administrative. București: Editura Politică, 1985.

Iovănaș I. Drept administrativ și știința administrației. București: Editura Didactică și Pedagogică, 1977. 353 p.

Iovănaș I. Drept administrativ. Vol II. Arad: Servo Sat, 1997. 278 p.

Juc V., Toma T. Rolul controlului administrativ în realizarea ordinii juridice în statul de drept. În: „Dezvoltarea consituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”, Materiale ale conferinței intenaționale științifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bălți). Chișinău: S.n., 2004 (F. E.-P. „Tipografia Centrală”). p. 324-332.

Lavric L. Unele considerente privind instituția răspunderii organelor autorităților publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative individuale. În: „Edificarea statului de drept”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (Chișinău, 26-27 septembrie 2003). Chișinău: Transparency International – Moldova, 2003 (Tipografia „Bons Offices”). p. 178-182.

Manda C. C. Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spațiul juridic european. București: Lumina Lex, 2005. 288 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a II-a, revăzută și adăugită. Vol. I. București: Editura Lumina Lex, 2002. 400 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a III-a. București: Lumina Lex, 2005.

Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivităților locale. București: Lumina Lex, 2002. 418 p.

Manda C., Manda C. Știința administrației. Ediția a III-a. București: Universul Juridic, 2008. Manoliu M. Asigurarea legalității în administrația de stat. Autoreferatul tezei de doctor în drept. Chișinău, 2008. 26 p.

Manoliu M. Asigurarea legalității în administrația de stat. Teză de doctor în drept. Chișinău, 2008. 186 p.

Manoliu M. Eficiența controlului administrativ ca formă generală a calității procesului de administrare.

În: “Academia de Administrare Publică – 15 ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (21 mai 2008, Chișinău). Chișinău: AAP, 2008. p. 321-322.

Manta P. Suspendarea, revocarea și anularea actelor administrative. În: Analele Universității “Constantin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seria Științe Juridice, 2011, nr. 1. p. 45-56.

Mihăescu S. Control financiar. Iași: Editura A-92, 1996.

Moroiu L. Motivarea actelor normative în dreptul român și în cel comunitar european. În: Dreptul, 2005, nr. 6. p. 212-221.

Miron D. Scurte considerații privitoare la raportul de tutelă administrativă. În: Revista de Drept Public, 2005, nr. 3.

Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: concepte și practici. Chișinău, 2001. 216 p.

Moraru M. Legalitatea și oportunitatea actelor administrative. Relația dintre ele și controlul oportunității.

Mrejeru T. Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudență. București: Editura ALL BECK, 2003. 352 p.

Neagu L. Suspendarea executării actului administrativ. Practică judiciară. București: Editura Hamangiu, 2011. 264 p.

Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Bucureși: Editura Institutului de arte Grafice “Marvan”, 1934. 631 p.

Orlov M. Contracararea abuzurilor în administrația publică. În: “Administrarea publică: teorii, practice, perspective”. Materiale ale conferinței științifico-practice din 21 mai 2002. Chișinău: 2002. p. 66-79.

Orlov M. Drept administrativ. Chișinău: Editura Epigraf, 2001. 216 p.

Orlov M. Justiția administrativă în Republica Moldova. Părțile în proces. În: „Administrația publică în statul de drept”, Materiale ale sesiunii de comunicări științifice, 27-28 sept. 2008.

Oroveanu M. T. Tratat de drept administrativ. București: Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir”, 1998. 420 p.

Parlagi A. P., Pițu V. Managementul administrației publice. Vol. II. UEB, 2001.

Podaru O. Actul administrativ – formă și elemente de formă. În: Studia Universitatis Babeș-Bolyai Iurisprudentia, nr. 2 din 2007.

Preda M. Drept administrativ. Partea generală. Ediția a III-a. București: Lumina Lex, 2004.

Prisăcaru V. I. Tratat de drept administrativ. Partea generală. Ediția a II-a, revăzută și adăugită. București: Editura All, 1996. 601 p.

Trăilescu A. Actele administrației publice locale. București: Ed. All Beck, 2002. 270 p.

Zubco A. Rolul controlului administrativ asupra activității autorităților administrației publice locale în Republica Moldova. În: Moldoscopie (Probleme de analiză politică), nr. 3 (XLII), 2008. p. 7-21.

Zubco V., Pascari A., Creangă I., Cobîșneanu V. Ghidul cetățeanului în contenciosul

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. București: Biblioteca juridică “Nemira”, 1996. 537 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a III-a restructurată, revizuită și adăugită. București: ALL BECK, 2002. 640 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediția a IV-a. București: ALL BECK, 2005. 720 p.

Iorgovan A., Moraru I., Mustățea D. Legalitatea actelor administrative. București: Editura Politică, 1985.

Iovănaș I. Drept administrativ și știința administrației. București: Editura Didactică și Pedagogică, 1977. 353 p.

Iovănaș I. Drept administrativ. Vol II. Arad: Servo Sat, 1997. 278 p.

Juc V., Toma T. Rolul controlului administrativ în realizarea ordinii juridice în statul de drept. În: „Dezvoltarea consituțională a Republicii Moldova la etapa actuală”, Materiale ale conferinței intenaționale științifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bălți). Chișinău: S.n., 2004 (F. E.-P. „Tipografia Centrală”). p.332.

Lavric L. Unele considerente privind instituția răspunderii organelor autorităților publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative individuale. În: „Edificarea statului de drept”, Materialele conferinței internaționale științifico-practice (Chișinău, 26-27 septembrie 2003). Chișinău: Transparency International – Moldova, 2003 (Tipografia „Bons Offices”). p. 178-182.

Lazăr R. A. Codificarea – soluție necesară și perfectă a asigurării funcționării principiului legalității? În: Juridica 2001, nr. 11-12. p. 433-436.

Lazăr A. R. Din nou despre inexistența actului administrativ. În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4.p. 62-72.

Lazăr R. A. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat. București: Editura All Beck, 2004.

Manda C. C. Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spațiul juridic european. București: Lumina Lex, 2005. 288 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a II-a, revăzută și adăugită. Vol. I. București: Editura Lumina Lex, 2002. 400 p.

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a III-a. București: Lumina Lex, 2005.

Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivităților locale. București: Lumina Lex, 2002. 418 p.

Manda C., Manda C. Știința administrației. Ediția a III-a. București: Universul Juridic, 2008.

Абдулаев М. И. Теория государства и права. Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2003. 397 p.

Административное право. Учебник. под ред. Ю. М. Козлова. Москва: Юристь, 2000. 728 p.

Административное право: Учебник под ред. Попова Л.Л. Изд-е 2-е, пер. и доп. Москва: Юристъ, 2005. 703 p.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Москва, 2003. 608 p.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. Москва: Зерцало-М, 2001. 592 p.

Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. Москва: Издательство БЕК, 1999. 368 p.

Бровко Н. В., Григорян С. А., Соколова Ю. А. Административное право. Ростов на Дону: Издательство «Феникс», 2002. 288 p.

Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. Учебное пособие. Москва: Изд-во Моск. ун-та, 1970. 108 p.

Волколупов Е. В., Сенякин И. Н. Законность правовых актов как объект общетеоретического исследования. Право. Законность. Демократия. Сборник научных трудов. Волгоград: ВА МВД России, 2003. p. 40-56.

Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право Российской Федерации. Москва: «Дело и Сервис», 2001. 624 p.

Гуцуляк В. И. Административное право Республики Молдова. Kишинэу: «Еlena-VI» SRL, 2007. 464 p.

Диакону М. Законность и дисциплина в сфере исполнительной власти: понятие и система способов обеспечения. Закон и Жизнь, 2011, nr. 2. р. 47-54.

Костаки Г. И., Игнатьев В. П., Кушмир В. Т. Административное право: Общая часть. Кишинев, 2002. 471 p.

Овсянко Д. М. Административное право. Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. Москва: Юристъ, 2002. 468 p.

Паршина Т. B. Судебный контроль за законностью правовых актов (общеправовой анализ).

Паршина Т. В. Судебный контроль за законностью правовых актов: Общеправовой анализ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2005. 29 p.

Смоленский М. В. Административное право. Ростов-на-Дону: «Феникс», 2005. 346 p.

Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. Учебно-методическое и справочное пособие. М, 1999. 381 p.

Хабриева Т. Конституция как основа законности в Российской Федерации. Журнал Российского Права 2009, nr. 3. p. 3-11.

Черняк Б. А. Законность актов органов управления. Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Б.м. Вып. 14: Актуальные проблемы современного российского права. 2002. p. 191-210.

ANEXE

ANEXA A

Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat și unitățile administrativ-teritoriale deservite

ANEXA B

Controlul de legalitate al actelor autorităților administrației publice locale pentru anul 2011