Controlul Activitatii Administratiei Publice Forme Si Caracteristici Distinctive
Cuprins
Introducere………………………………………………………………………………………………………………. 3
Capitolul I. Sistemul administrației publice. Noțiuni și explicații generale.
1.1. Noțiunea de administrație publică………………………………………………………………………… 6
1.2. Componentele administrației publice…………………………………………………………………….. 9
1.3. Conținutul activității administrației publice……………………………………………………………. 12
1.4. Scopul și funcțiile administrației publice………………………………………………………………… 14
Capitolul II. Natura juridică și formele de exercitare a controlului asupra activității administrației publice
2.1. Aspecte generale privind controlul activității administrației publice………………………….. 17
2.1.1. Noțiunea de control în administrația publică…………………………………………………………. 17
2.1.2. Scopul și necesitatea controlului în administrația publică……………………………………….. 20
2.1.3. Obiectivele și condițiile de eficiență a controlului în administrația publică……………….. 24
2.2. Elementele componente ale controlului în administrația publică……………………………… 29
2.3. Forme de control în administrația publică. Prezentare generală. Criterii de clasificare. 31
Capitolul III. Controlul activității administrației publice
3.1. Controlul parlamentar…………………………………………………………………………………………… 35
3.1.1. Noțiunea și caracteristicele controlului parlamentar………………………………………………. 35
3.1.2. Formele de control parlamentar…………………………………………………………………………… 39
3.1.3. Mecanismele controlului parlamentar…………………………………………………………………… 46
3.2. Controlul administrativ…………………………………………………………………………………………. 50
3.2.1. Noțiunea și funcțiile controlului administrativ………………………………………………………… 50
3.2.2. Formele de control administrativ………………………………………………………………………….. 53
3.3. Controlul exercitat de către instanțele judecătorești………………………………………………… 62
3.4. Controlul obștesc asupra activității administrației publice……………………………………….. 65
Concluzii……………………………………………………………………………………………………………………. 67
Referințe bibliografice…………………………………………………………………………….. 69
Introducere
Actualitatea temei investigate. Pe parcursul perioadei de după obținerea independenței statului și pînă la moment, au existat multiple tentative de reformare a administrației publice, atît la nivelul administrației publice centrale, cît și la nivelul administrației publice locale, din nefericire, din diverse motive, reformele implimentate nu și-au atins în mare măsură rezultatul scontat, și anume, eficientizarea activității organelor administrației publice, ce ar avea un impact direct asupra realizării cu succes a scopului administrației publice, satisfacerea nevoilor de interes public.
La etapa actuală de dezvoltare a societății noastre, analizînd prin prisma lacunelor și deficiențelor existente în domeniul colaborării între puterile publice, problemelor înregistrate în privința funcționării în regim optim și adecvat a instituțiilor publice, putem constata că instituția controlului activității autorităților publice reprezintă un mecanism practic și eficient de realizare a echilibrului între puterile de stat, și de asigurare a desfășurării activității autorităților publice în condiții optime, în parametri stabiliți de legislație.
Exercitarea controlului asupra activtății administrative a organelor administrației publice centrale și locale în formele și metodele prevăzute de legislația în vigoare este inerentă unei gestionări eficiente a treburilor publice la nivel republican și local, în scopul satisfacerii necesităților cotidiene ale societății.
Actualitatea temei își găsește sorgintea în studierea aportului și impactului direct a controlului asupra activității administrației publice în privința ordinii juridice în administrația publică și eficientizarea activității acesteia. Instituirea și realizarea controlului asupra activității autorităților administrației publice este dictată de necesitatea asigurării la nivelul cuvenit a obiectivului de administrare, a prestării serviciilor în interesul cetățeanului, a respectării legii.
Ca atare, prin însăși natura sa administrația necesită supunerea la multiple forme de control, în vederea înfăptuirii acestor valori politice. Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administrației publice, presupune desfășurarea unui amplu program administrativ, în deplină concordanță cu cerințele și trebuințele societății în cadrul căreia este organizată, îmbrăcînd ca principale activități, organizarea executării și executarea în concret a legii.
În acest context, pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu exigențele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast și complex control asupra acestei activități. În același sens, garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, de către însăși autoritățile administrative sau de autoritățile care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.
Scopul și obiectivele tezei. Scopul principal al prezentei teze de licență constă în studierea complexă și comparativă a conceptelor doctrinare în privința controlului asupra activității administrației publice, formularea de noțiuni teoretice, relevarea particularităților formelor de control a administrației publice, precum și investigarea aspectului practic ale acestor instituții juridice.
Atingerea acestui deziderat a determinat trasarea și realizarea următoarelor obiective:
definirea conceptului și chintesenței administrației publice ca mediu de apariție a raporturilor de control asupra activității administrației publice;
cercetarea în detaliu a instituției controlului asupra activității organelor administrației publice;
relevarea esenței și specificului controlului administrației publice la momentul actual în Republica Moldova;
evidențierea rolului și dimensiunilor controlului exercitat asupra activității administrației publice.
Suportul metodologic și teoretico-științific. Cercetările întreprinse în privința controlului asupra activității administrației publice se bazează pe studierea doctrinei, legislației și practicii existente în domeniul dat. Ca metode de cercetare au fost folosite metoda logică (analiză și sinteză), metoda analizei sistemice și metoda analizei comparative.
Baza teoretică a investigației o constituie lucrările savanților care abordează tematica controlului asupra activității administrației publice, atît în Republica Moldova cît și de peste hotare. În acest sens au fost studiate monografiile ce se referă la aprofundarea cercetărilor în domeniu, un rol important revine revistelor și altor ediții periodice care tratează acest subiect. La baza lucrării se află totuși cadrul legislativ exprimat prin intermediul actelor normative ce reglementează acest domeniu, controlul exercitat asupra activității organelor administrației publice.
Conținutul și structura tezei. Prezenta teză de licență este compusă din introducere, trei capitole care la rîndul lor înglobează 11 paragrafe, concluzii și lista referințelor bibliografice.
În introducere este argumentat alegerea și actualitatea temei investigate, sînt trasate scopul și obiectivele lucrării, precum și suportul metodologic și teoretico-științific.
Capitolul I. intitulat Sistemul administrației publice. Noțiuni și explicații generale. conține patru paragrafe. Capitolul dat include o succintă prezentare generalizată a sistemului administrației publice, fiind expuse o multitudine de viziuni ale doctrinarilor și specialiștilor în domeniu. La fel s-a făcut referire la compartimentele administrației publice, scopul și funcțiile acesteia.
Capitolul II. intitulat Natura juridică și formele de exercitare a controlului asupra activității administrației publice cuprinde 3 paragrafe. Capitolul dat include o prezentare generală a instituție controlului asupra activității administrației publice și particularitățile acestora. Totodată sunt expuse o serie de viziuni și abordări ale diverșilor specialiști în domeniu, în privința controlului asupra activității administrației publice.
Capitolul III. intitulat Controlul activității administrației publice cuprinde patru paragrafe. Prezentul capitol include o prezentare și analiză în detaliu a diverselor forme de control exercitate asupra activității administrației publice, realizîndu-se o cercetare amănunțită a principalelor forme de control a activității organelor administrației publice, și anume: controlul parlamentar, controlul administrativ, controlul exercitat de instanțele judecătorești și controlul obștesc, fiind analizate și scoase în evidență detalii importante în privința fiecărei forme de control.
În finalul tezei este prezentată concluzia care vine să releve și să reunească expunerea din capitolele anterioare, exprimînd efectiv esența și ideile principale în privința instituției controlului asupra activității administrației publice, expuse în prezenta lucrare.
Capitolul I. Sistemul administrației publice. Noțiuni și explicații generale.
Noțiunea de administrație publică
Administrația publică în orice societate fie ea clasică, fie modernă reprezintă un mecanism practic de implimentare și realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice ce se materializează prin acțiuni concrete ale puterii publice a căror finalitatea vizează satisfacerea interesului general.
În esență administrația publică constituie acel instrument indispensabil statului în atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el. Chiar dacă de-a lungul timpului în dependență de epocă, de formele sociale, de modul de organizare a statului, de regimul politic existent la acel moment, administrația publică s-a prezentat sub diverse aspecte, sarcina principală care a fost plasată în fața acesteea a fost realizarea obiectivului comun, scopul rămînînd mereu același: acțiunea administrativă ce tinde să dea satisfacție interesului general.
Astfel administrația publică se prezintă ca fiind un instrument de gestiune a problemelor publice, reprezentînd mecanismul indispensabil unei societăți reieșind din impactul pe care îl are în domeniul asigurării unei bune organizări și coordonări a treburilor publice. Administrația ni se înfățișează așadar ca o activitate ce îmbină o multitudine de mijloace în vederea obținerii unui rezultat ordonat, stabilit.
În opinia prof. Teodor Cîrnaț, “administrația publică reprezintă o parte a procesului politic, dobîndește un rol important în formularea politicilor publice și caută mijloace de implementare a valorilor politice în societate”.
Din punct de vedere juridic administrația publică este privită sub aspecte diferite:
În sens material administrația publică se prezintă ca fiind activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor de către autoritățile publice în vederea satisfacerii interesului general.
Rezultă că, în principal administrația publică este o activitate ce decurge din voința politică și realizată în mare măsură de executiv, guvernul și alte autorități publice avînd rolul de executa și implimenta prin diverse mijloace acele valori politice stabilite prin lege. Astfel în sens material administrația publică este o activitate de administrare și gestionare a treburilor publice desfășurată de către autoritățile publice, ce utilizează cînd este cazul, prerogativele de putere publică, în scopul satisfacerii nevoilor de interes public.
În sens formal, structural sau organic administrația publică este compusă din ansamblul organelor, autorităților și instituțiilor publice care realizează, pe baza și în vederea executării legii, o activitate cu un anumit specific.
Concepută și organizată sistemic, administrația publică este alcătuită dintr-o serie de elemente componente fiecare avînd o structură și atribuții precis determinate prin lege, între ele stabilindu-se o gamă variată de relații (colaborare, subordonare, cooperare).
Prof. M. Orlov și prof. Ș. Belecciu definesc administrația publică ca fiind un sistem de autorități bine organizat la nivel național și local, în baza principiilor constituționale, care desfășoară (în regim de putere publică) activități îndreptate spre exercitarea legii sau organizarea executării acesteia prin emiterea de acte normative subordonate legii, precum și prestarea de servicii publice în interesul general al societății.
Astfel, administrația publică se prezintă ca o structură compusă din ansamblu organelor administrative ordonate și dispuse pe orizontală sau verticală, după anumite criterii, pe baza unor reguli bine determinate și între care se stabilesc o varietate de raporturi administrative. Cu alte cuvinte, ideea esențială a administrației este ideea de organizare, adică, administrația publică se prezintă ca fiind o structură bine conturată, compusă din ansamblu organelor, autorităților și instituțiilor publice angrenate în vederea obținerii unui rezultat comun, atingerea obiectivelor generale.
Administrația publică, prin multitudinea autorităților administrative ale statului și ale colectivităților locale, determină ordonarea, în vederea realizării funcțiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii și anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde o structură ierarhică și criteriul competenței materiale, căruia îi corespunde structura funcțională. Așadar, întregul sistem al administrației publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-functionale.
Potrivit criteriului teritorial, autoritățile administrației publice se vor împărți în autorități centrale și autorități locale, după raza teritorială în care activează, colectivitatea de cetățeni fiind aceea care motivează existența structurii teritoriale a administrației publice. Astfel, autoritățile centrale acționează în interesul colectivității umane existente la nivelul statului, iar autoritățile locale, pentru rezolvarea intereselor colectivităților locale.
Cât privește criteriul funcțional, acesta divide autoritățile administrației publice în autorități cu competență generală și autorități cu competență de specialitate.
Conform acestor două criterii, sistemul autorităților administrației publice va fi constituit din: autorități centrale (Guvernul, ministerele și celelalte organe centrale ale administrației publice); autorități teritoriale (serviciile publice desconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale; autorități locale (consiliile și primarii); și respectiv din: autorități cu competența generală (Guvernul, consiliile și primarii) și autorități ale administrației publice de specialitate (ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației subordonate Guvernului precum și serviciile publice desconcentrate ale acestora din teritoriu).
Administrația publică se poate defini ca acea categorie a autorităților de stat constituită în temeiul aceleiași funcții (forme) fundamentale de activitate executivă, pe care o înfăptuiesc și prin care se realizează, în mod specific, puterea publică.
La rîndul ei, activitatea executivă se poate defini ca reprezentînd “acea funcție (formă) fundamentală de activitate ce realizează în mod specific puterea de stat și care constă din punerea în executare sau în aplicare a prevederilor cuprinse în legi și în alte acte juridice emise în temeiul acestora, înfăptuită de regulă de o categorie distinctă a autorităților publice, respective administrația publică, în principal”.
După cum am precizat deja, noțiunea de administrație publică în sens formal organic. evocă o serie de autorități publice, iar în sens material-funcțional, evocă acte juridice și operațiuni prin care se pune în aplicare legea.
În acest sens unii autori definesc administrația publică ca fiind “activitate, procese organizaționale sau persoane particulare, care activează în organele de stat, responsabile de instituirea și înfăptuirea prevederilor Constituției țării, a legilor și a altor acte adoptate sau elaborate de organele legislative, precum și de respectarea strictă a Constituției, și a tuturor actelor normative emise de autoritățile statale”.
În concluzie în baza celor expuse anterior putem defini administrația publică ca fiind ansamblu activităților Președintelui, Guvernului, autorităților administrative autonome centrale, autorităților administrative autonome locale și după caz structurilor subordonate acestora, prin care în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii se prestează servicii.
Componentele administrației publice
Statul reprezintă forma organizată și exteriorizată a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitată asupra întregii colectivități umane aflate în acel loc. În acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieții sociale superior organizate, adică societății civile.
În opinia prof. Gheorghe Avornic, “statul desemnează un sistem politic instituțional-funcțional al puterii, istoricește determinat, construit ierarhic (fie pe cale democratică, fie pe cale antidemocratică, în dependență de tipul de stat) și utilizat de către deținătorii puterii politice ca instrument de dominație prin intermediul căruia se asigură funcționalitatea sistemului social în ansamblu, apărarea orînduirii social-economice a poporului de pe un anumit teritoriu delimitat prin frontiere, iar raporturile externe cu alte națiuni – apărarea intereselor propriei națiuni”.
La nivelul sistemului autorităților care-l compun statul sau puterea de stat se evidențiază prin trei componente distincte – corespuzător funcțiilor ( formelor) fundamentale de activitate care contribuie în mod specific la realizarea ei – respectiv puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească, exercitînd funcțiile corespunzătoare.
În acest sens, puterea legislativă (parlamentul) este chemată să adopte legile, puterea executivă (administrația publică) trebuie să le aplice, iar puterea judecătorească (justiția) va soluționa cazurile de încălcare a lor, determinînd răspunderea juridică a celor vinovați.
Astfel, legea fundamentală a Republicii Moldova în Titlul III numește autoritățile publice ale statului. Sunt astfel parte în sistemul acestor autorități:
Parlamentul Republicii Moldova
Președintele Republicii Moldova
Guvernul
Administrația publică
Administrația publică centrală
Administrația publică locală
Autoritatea judecătorească
Autoritățile administrației publice constituie acea categorie de organe ale statului care îndeplinesc forma de realizare a puterii de stat, care este administrația.
Privită din punct de vedere juridic, administrația publică este o activitate sau un ansamblu de organe investite cu o anumită competență, care îndeplinesc o anumită activitate.
Prin sistem al administrației publice înțelegem totalitatea autorităților (organelor) care realizează administrația publică, înțeleasă ca activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, între care există legături prin care se asigură funcționarea sistemului de drept.
Autoritatea (organul) administrației publice reprezintă acea structură organizațională care, potrivit Constituției și legislației în vigoare are personalitate de drept public și acționează din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
După criteriului modului de formare, organele administrației publice se clasifică în: organe ale administrației publice alese și organe ale administrației publice numite.
După criteriul naturii lor, organele administrației publice se clasifică în: organe ale administrației publice colegiale și organe ale administrației publice individuale.
După criteriul competenței lor, organele administrației publice se clasifică în: organe ale administrației publice centrale și organe ale administrației publice locale (sub aspectul competenței teritoriale) și în: organe ale administrației publice cu competență generală și organe ale administrației publice cu competență specială. (sub aspectul competenței materiale).
Cunoașterea clasificării organelor administrației publice prezintă un deosebit interes practic, atît pentru modul de formare și organizare, cît, și mai ales, pentru activitatea și actele lor juridice. Astfel, organele de conducere colegială, care își desfășoară de regulă activitatea prin întrunirea majorității persoanelor care le compun, adoptă acte administrative ca urmare a deliberării lor, pe cînd organele de conducere individuală emit acte administrative.
La baza determinării structurii administrației publice putem identifica două criterii de bază și anume: criteriul teritorial și criteriul funcțional.
Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completeză reciproc. Structura funcțională a sistemului administrației publice este inseparabil legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existența sa este de neconceput fără o bună organizare teritorială a statului.
Procedînd la organizarea administrației publice prin Constituție și legi, statul stabilește, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, determină funcțiile autorităților publice în aceste unități administrativ-teritoriale.
Pornind de la aceste criterii administrația publică poate fi împărțită în administrației publică centrală și administrație publică locală, în administrație publică cu competeță generală și în administrație publică specializată.
În cadrul administrației publice, administrația centrală cuprinde:
Organele supreme ale administrației publice: Președintele Republicii Moldova și Guvernul;
Organele centrale de specialitate: ministere și alte organe subordonate Guvernului, respectiv autoritățile autonome;
Instituții centrale subordonate ministerelor sau autorităților autonome.
Administrația publică din teritoriu include la rîndul ei:
Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat;
Serviciile publice desconcentrate.
În cadrul administrației publice locale includem:
Autorități publice locale reprezentative:
Consiliu local (sătesc, comunal, orășesc);
Consiliu raional.
Autorități publice locale executive:
Primarul;
Președintele raionului.
O altă clasificare a organelor administrației publice ține de împărțirea lor în organe: unipersonale și colegiale; deliberative și executive; alese și numite.
În cazul organelor unipersonale, deciziile se adoptă pe calea manifestării de voință a unei singure persoane, iar în cazul organelor colegiale deciziile se adoptă pe cale deliberativă, adică prin discuții, dezbateri și vot.
Organele deliberative sînt organe colegiale, iar cele executive pot fi colegiale ori unipersonale, care pun în aplicare și organizează îndeplinirea deciziilor adoptate de organele deliberative.
Clasificarea organelor administrației publice în organe alese și organe numite se face după criteriul modului de formare. Organele alese pot fi unipersonale sau colegiale, deliberative ori executive, desemnate prin vot a unui corp electoral, iar organele numite sînt desemnate de o autoritate ierarhic superioară, abilitată cu această funcție.
Prin urmare, sistemul administrației publice reprezintă totalitatea autorităților administrației publice de nivel central și local, cu competență generală și de specialitate, unipersonale ori colegiale, alese ori numite, care au sarcina de a executa legile și de a satisface interesele generale ale comunității respective.
Conținutul activității administrației publice
Deosebit de complexă, competența conferită autorităților publice se înfăptuiește prin trei categorii de forme concrete, respectiv: acte administrative, fapte material juridice și operațiuni tehnico-materiale, precum și printr-o gamă diversificată de activități pe care le vom enumera și defini în cele ce urmează:
Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voință, provenite, de regulă, de la autoritățile administrației publice, făcute în exercitarea funcției executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, în regim de putere publică, și care la nevoie pot fi puse în executare prin forța de constrîngere a statului.
Faptele material-juridice sunt acțiuni umane sau împrejurări (evenimente) naturale, care determină transformări în lumea materială și produc în acest mod efecte juridice, fără însă să existe o manifestare de voință în acest sens. (ex. demolarea unei construcții, nașterea, trăsnetul, etc.)
Operațiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a activității executive, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar care servesc pregătirea, elaborarea, adoptarea, executarea și controlul actelor administrative (ex. avizele, aprobările, anchetele, rapoartele, proiectele actelor administrative, etc.)
Din punct de vedere al specificității obiectului, activitățile administrației publice sunt clasificate în trei categorii și anume:
Activități de dispoziție sunt acele activități care permit administrației publice să stabilească prin acte administrative ce trebuie și ce le este permis să facă persoanelor fizice sau juridice și ce le este interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc și sancțiunile aplicabile în situațiile în care se încalcă conduita prescrisă, măsurile de coerciție ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de către autoritățile administrației publice,etc.
Activitățile de asigurare a bunei funcționări a serviciilor publice care vizează măsurile pe care trebuie să le întreprindă administrația publică pentru a asigura funcționarea continuă și regulată a serviciilor, în scopul satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege să înființeze și să organizeze servicii publice, autoritățile administrației publice au în același timp obligația de a pune la dispoziția acestora resursele materiale, financiare, umane și informaționale necesare, astfel încît să poată funcționa în condiții corespunzătoare.
Activitățile de prestații pe care administrația publică și funcționarii săi le efectuiază în cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi: gospodăria comunală, starea civilă, protecția socială, evidența informatizată a persoanei, încasarea impozitelor și taxelor etc. Activitatea prestatoare de servicii reprezintă una dintre modalitățile prin care, se asigură calitatea vieții în cadrul colectivităților locale. Autorităților administrației publice le revine obligația legală de a satisface nevoile cetățenilor, prin organizarea sau prestarea în mod direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de atribuții se înfăptuiesc pe baza și în executarea legii și constituie specificul activității executive.
1.4. Scopul și funcțiile administrației publice
Administrația publică reprezintă un instrument al statului folosit în scopul satisfacerii interesului general, prin acțiunea puterii publice, fiind constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfășurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică.
Fără îndoială, scopul administrației publice este servirea interesului general, public, interes ce este recunoscut ca cerință socială, de către stat atunci cînd prin diferite legi se stabilesc obligații concrete administrației într-un domeniu sau altul al vieții sociale. Interesul public, general reprezintă acele cerințe esențiale, comune ale colectivităților umane, pe care statul le recunoaște, le reglementează prin lege și le repartizează spre executare unor servicii publice existente sau pe care le creează. Interesul public recunoscut prin lege poate fi cuantificat după mai multe criterii: numărul beneficiarilor, importanța esențială a acestuia pentru cei administrați, cerințe generale pentru susținerea serviciului public astfel creat și nu în ultimul rînd dinamica cerințelor pe unitate de timp. În acest sens trebuie făcută precizarea că în principiu statul acționează dezinteresat din punct de vedere financiar, ceea ce nu-l oprește să impună pentru anumite servicii publice ca o parte de costuri să fie suportate direct de către beneficiarii serviciului.
Într-o societate caracterizată printr-o mare diversitate cum este cea actuală, nevoile umane pot fi îndeplinite atît prin implicarea particularilor în prestarea de servicii publice, cît și prin realizarea acestui lucru de administrația publică. Există domenii în care prin prisma specificul pe care îl au acestea particularii nu pot interveni, cum ar fi de exemplu securitatea națională sau serviciile diplomatice. Astfel este cert faptul că în aceste domenii se justifică intervenția administrației publice.
Pentru unele activități sau domenii de activitate dacă statul apreciază că o anumită cerință socială nu poate să și-o asume, atunci va crea condițiile optime pentru a facilita ca de realizarea acesteea să se ocupe particularii, cum ar de exemplu cazul serviciilor comerciale.
Astfel, administrația privată, adică particularii urmăresc obținerea unui profit material, reușita în afaceri și în subsidiar servirea unui interes public.
Iar administrația publică urmărește satisfacerea interesului public, a utilității publice, în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Scopul administrației publice este satisfacerea unor cerințe esențiale, comune întregii colectivități umane, care exced prin amploarea lor posibilitățile particularilor, precum și satisfacerea acelor cerințe, care, prin natura lor, sunt nerentabile și nimeni nu s-ar oferi să le asigure.
Din cele relatate anterior putem conchide faptul că principalul catalizator al activității particularilor îl constituie dorința de a obține un profit adică de a realiza careva avantaje personale pe cînd în situația administrației publice ca principal stimul al activității sale putem invoca interesul general.
Printre funcțiile pe care le exercită administrația publică am putea se numără următoarele:
Funcția de organizare reprezintă în mod indiscutabil – din punct de vedere cantitativ și calitativ – una din cele mai importante laturi prin care administrația își realizează obiectivele trasate. Cunoscut fiind că limitele și conținutul activității administrative derivă din atribuțiile autorităților publice stabilite prin Constituție și alte acte normative, și observînd natura acestora, vom putea constata că, în cadrul administrației publice, activitățile ce țin de latura organizatorică au o pondere mai mare în raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere;
Funcția de conducere, manifestată în special prin acte de reglementare (normative), în cadrul cărora locul central îl ocupă decizia administrativă;
Funcția de executare se referă la rolul administrației publice de a organiza executarea deciziei politice, reflectată în legi și de a asigura executarea lor, folosind convingerea, iar în caz de nevoie, forța publică.
Funcția de coordonare ca activitate de corelare a acțiunilor executive în vederea realizării unitare a sarcinilor și atribuțiilor ce revin administrației. Fără coordonare nu este posibilă acțiunea eficientă a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funcțiilor administrației ar fi periclitată, lucru ce ar avea repercusiuni asupra întregului sistem social;
Funcția de pregătire (de elaborare) a deciziilor politice, a proiectelor de acte normative și a proiectelor de acte administrative, precum și colaborarea la adoptarea sau emiterea lor. În cadrul sistemului constituțional, administrația publică își are bine precizat rolul său de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimat prin lege, poziție de pe care se pregătește decizia politică și se colaborează la elaborarea acesteia, ea nefiind însă abilitată, de regulă, să adopte decizii cu caracter primar, ci numai pentru organizarea executării legii.
Funcția de prevedere (sau de prognozare) a opțiunilor pe termen scurt, mediu și lung, la nivelul întregii societăți, ca și la nivelul colectivității locale. În acest context, administrației publice îi revine rolul de a prezenta Parlamentului, ori autorităților publice locale deliberative, variantele posibile ale acestor opțiuni pentru viitorul colectivității.
Funcția de informare, pentru realizarea acesteia administrația publică pune la dispoziția societății informațiile de interes public, de asemenea are obligația de a prezenta informațiile cerute de Parlament, care, pe baza lor, ia decizii și optează pentru diferite soluții sau proiecte legislative.
Funcția de control ca activitate de constatare a stadiului îndeplinirii sarcinilor și de măsurare a rezultatelor acțiunii administrative. Controlul, ca funcție a administrației publice, are rolul de analiza eficiența acțiunii administrative în aplicarea deciziilor politice și de a realiza o intensificare a activității în cadrul administrației.
Prin toate aceste funcții se pune în evidență principala trăsătură a administrației, respectiv latura organizatorică a ei, adică asigurarea derulării normale a raporturilor sociale în urma intervenției executive a statului.
Capitolul II. Natura juridică și formele de exercitare a controlului asupra activității administrației publice
2.1. Aspecte generale privind controlul activității administrației publice
2.1.1. Noțiunea de control în administrația publică
Legea supremă consacră în articolul 6 că “în Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfințește în mod expres separația celor trei puteri statale și în același timp faptul că acestea trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, indicîndu-se astfel ideea de interacțiune și control reciproc dintre acestea.
Astfel un mecanism practic și eficient de realizare a echilibrului între puterile de stat, și asigurarea desfășurării activității autorităților publice în condiții optime, în parametri stabiliți de legislație, îl constituie controlul activității administrației publice.
Existența statului de drept presupune ca necesitate de prim rang desfășurarea unui control atent asupra modului în care statul, prin organele sale, își exercită prerogativele conferite prin lege și existența unui sistem de reglare în interiorul sistemului de drept.
Nu este suficient a avea legi și alte acte administrative bune. Un factor important este organizarea îndeplinirii lor. Statul în acest scop trebuie să asigure ordinea și disciplina, în general, și în sfeara administrației publice, în particular.
Controlul constituie una din componentele activității de administrare sau conducere și este nelipsit, ca atare în sistemele administrației din toate timpurile. Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administrare și semnifică mijlocul prin care se analizează modul cum organele admnistrației publice își îndeplinesc sarcinile.
Activitatea organelor administrației publice este realizată prin acte administrative, a căror calitate determină eficiența întregului sistem de administrare. Pentru ca activitatea administrației publice să fie eficientă, este necesară instituirea unor controale ale acestor acte, operațiuni și fapte. Totodată controlul este necesar pentru realizarea deciziei luate de autoritatea publică prin aplicarea concretă a actului. Cu ajutorul controlului, statul urmărește dacă actul este aplicat corect, dacă are eficiență, dacă acesta corespunde cerințelor reale ale relațiilor sociale reglementate, de asemenea, verifică legalitatea actului etc.
Controlul este un instrument de determinare a modului în care acționează cel chemat să realizeze prevederile actului, precum și corespunderea acestora cu scopul legii întru executarea căreia a fost emis. Controlul este o exigență a statului de drept și are drept scop contracararea abuzurilor și exceselor de putere din partea funcționarilor publici și ale autorităților publice, apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, ordonarea activității autorităților publice, asigurarea ordinii de drept.
În literatura de specialitate controlul activității administrației publice este un subiect abordat pe larg de specialiștii în domeniu, fiecare avînd tendința de a scoate în evidență anumite aspecte și trăsături specifice controlului, pe care încearcă să le comaseze și să le îmbine într-o definiție a acestui concept.
Astfel, unii autori definesc controlul administrației publice ca fiind “o formă de verificare a statului (a organelor statului) asupra activității administrației publice în vederea stabilirii existenței sau inexistenței încălcării normelor legale, precum și restabilirea legalității încălcate, iar în unele cazuri și obligarea restituirii pagubelor cauzate”. Din definiția dată reiese doar un aspect îngust a conceptul de control al administrației publice, fiind prezentat controlul ca fiind un instrument de constatare și sancționare a încălcărilor comise de organele administrației publice și nu ca un mecanism complex de raționalizare și eficientizare a activității acestor autorități. Pe lîngă toate astea controlul administrației publice se mai prezintă și ca un important mijloc de asigurare a garantării și realizării drepturilor și libertăților omului.
Într-o altă definiție, “controlul administrației publice este prezentat ca un control exercitat de stat asupra respectării de către subiecții de drept a legislației în vigoare, asupra raționalității și eficacității administrării mijloacelor financiare publice și gestionării patrimoniului de stat, exprimat printr-un proces de examinare documentară și faptică, permanentă, periodică sau inopinată în vederea constatării și înlăturării abaterilor de la normele legale”.
Unii autori definesc conceptul de control asupra activității administrației publice ca fiind “verificarea, monitorizarea și analiza permanentă sau periodică a unei activități pentru a urmări mersul ei și pentru a lua măsuri de îmbunătățire”.
Controlul administrației publice se exercită și se bazează pe un șir de principii ce asigură legalitatea, corectitudinea, nedivulgarea secretelor ocrotite de lege, colaborarea între organele de control și inevitabilitatea responsabilității în cazurile de încălcare a legislației.
Pentru asigurarea celor menționate, la baza organizării controlului administrației publice sunt stabilite următoarele principii:
legalității relațiilor organelor de control cu obiectul controlului;
inadmisibilității intervenției organelor de control în activitatea operativă a obiectului controlului;
inevitabilității responsabilității obiectelor controlului, aplicării de sancțiuni factorilor de decizie în caz de încălcare a legislației;
obligativității organelor de control de a păstra taina persoanei, secretele de stat, de serviciu sau secretele comerciale;
colaborării dintre organele de control în exercitarea atribuțiilor.
Reieșind din cele enunțate anterior putem conchide faptul că, esența controlului în administrația publică constă în faptul că atît organele de stat cu competențe de control (legislative, executive, judecătorești), cît și organizațiile obștești, folosind mijloace organizatorico-juridice, clarifică, analizînd activitatea autorităților controlate, problema legalității și oportunității măsurilor efectuate de aceste autorități.
2.1.2. Scopul și necesitatea controlului în administrația publică
Orice activitate umană realizată în mod organizat presupune obligatoriu controlul modului de realizare și a rezultatelor obținute. În acest sens, activitățile autorităților publice, implicit și activitatea executivă desfășurată de organele administrației publice, trebuie controlate. Verificarea urmărește în principal stabilirea conformității sau neconformității dintre activitatea efectiv realizată cu normele juridice care o reglementează, în care sens controlul desfășurat este unul de legalitate. Verificarea poate însă urmări și controlarea modului în care măsurile dispuse sau executate de către administrație au corespuns cel mai bine condițiilor concrete date, în care sens controlul este de oportunitate sau de actualitate, ori dacă îndeplinirea respectivelor sarcini s-a făcut în timp optim și cu cheltuieli minime, în care sens controlul este de eficiență.
Activitatea de control are deci ca scop principal cunoașterea efectivă a stadiului și a modului de îndeplinire a atribuțiilor, prevenirea săvîrșirii unor abateri, descoperirea și înlăturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au generat sau a condițiilor favorizatoare, stabilirea răspunderii celor vinovați și asigurarea perfecționării continue a activităților și structurilor verificate după caz. Rezultă că verificarea nu se reduce doar la descoperirea încălcărilor și la aplicarea sancțiunilor celor vinovați, aceste aspecte fiind doar un rezultat derivat al unei activități de control mult mai complexe întreprinse în diferite scopuri.
Scopul controlului este de a verifica modul cum instituțiile controlate și fiecare funcționar ori altă persoană angajată și-au îndeplinit sarcinile, și-au realizat competențele, în concordanță cu obiectivele generale ale administrației publice. Controlul urmărește verificarea „dacă” și „cum” se execută deciziile administrație. Prin propunerile pe care le face organul de control trebuie să fie corectate actele administrație, să fie respectată întocmai legea, acțiunile administrației să fie în conformitate cu realitățile sociale în dinamica evoluției acestora. Un alt scop al controlului îl reprezintă îmbunătățirea structurilor admnistrației, a procesului decizional, înlăturarea paralelismelor. Prin control se urmărește dacă rezultatele activității organului controlat sunt în concordanță cu mijloacele financiare, umane avute la dispoziție și în conformitate cu ordinea juridică stabilită. Eficiența activității admnistrative ține seama de consumul înregistrat, de rezultatele realizate pentru că administrația este și trebuie să rămînă o activitate chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Orice societate, organizată în stat suveran, este interesată în asigurarea ordinii, a unui climat social fără convulsii, în care legea să stea la baza realizării valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivități distincte, recunoscută ca atare de puterea publică. Pentru realizarea acestor sarcini statul înființează servicii publice, care, organizate într-un sistem de autorități alcătuiesc administrația publică.
Administrația, ca structură prin intermediul căreia se urmărește realizarea interesului general al societății, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activități umane, contribuind la punerea în valoare a bogățiilor sociale și a celor mai alese însușiri ale membrilor societății. Fără o bună administrare, societatea nu se poate dezvolta într-un ritm optim, chiar dacă s-ar baza pe cele mai moderne mijloace informaționale sau materiale. Ca urmare este necesar ca deciziile administrative să fie aplicate în mod corect, eficient și să contribuie la dinamizarea relațiilor sociale.
Pentru elaborarea unei decizii administrative juste, în organizarea executării legilor, în repartizarea funcționarilor publici și a perfecționării sistemului de lucru, în vederea prevenirii greșelilor sau a lipsurilor în activitate, este nevoie de o informare precisă asupra realității, care nu se poate obține decît prin verificarea stării de lucruri la fața locului. Această verificare se face printr-o activitate de control, înțeleasă ca o analiză permanentă sau periodică a unei activități, pentru a urmări mersul ei, combaterea unor fenomene nefavorabile și luarea măsurilor de îmbunătățire cerute de specificul activității controlate. Activitatea de control are deci rolul de a regla executarea decizie administrative și a însăși actului decizional, fiind o importantă latură a factorilor de conducere socială. Totodată ca parte componentă inseparabilă a sistemului social global, controlul este un instrument important de realizare a funcțiilor de reglare și autoreglare a întregului sistem.
Edificarea unei societăți bazată pe principiile statului de drept, impune perfecționarea continuă a conducerii acesteia, fapt ce determină, în mod logic, organizarea unei evidențe și a unui sistem de control care să asigure cunoașterea exactă a modului în care sunt gospodărite mijloacele materiale și financiare, a felului în care sunt îndeplinite legile țării, în toate domeniile de activitate. Controlul, constituind un mijloc indispensabil al asigurării conducerii și verificării întregii activități economico-sociale, descoperă și determină utilizarea experienței pozitive, în aplicarea metodelor științifice de perfecționare a activității autorităților administrației publice. El are un rol însemnat în educarea cetățenilor și contribuie la dezvoltarea corectitudinii lor, la combaterea fenomenelor antisociale, de corupție, evaziune fiscală, abuz de putere și a oricăror fapte ce prejudiciază un interes public sau privat.
Necesitatea controlării activității executive rezidă și din caracterul decizional juridic al bunei părți al acesteia, adică posibilitatea de a emite sau de a executa măsuri susceptibile de îndeplinire, la nevoie, prin forța de constrîngere a statului și care ar putea duce la eventuale încălcări ale legii sau ale unor drepturi subiective.Or, în acest sens verificarea urmărește să asigure, printre altele, o și mai puternică apărare a legalității, a ordinii de drept, a drepturilor subiective și a intereselor legitime aparținînd celor mai diferite subiecte drept, persoane fizice și juridice. Pe de altă parte, însăși administrația exercită multiple și variate forme de control în afara ei, asupra persoanelor fizice și juridice, a altor subiecte de drept public sau privat, organizații guvernamentale sau neguvernamentale, contribuind la asigurarea unei cunoașteri temeinice a modului în care sunt respectate și realizate prevederile actelor normative restabilind după caz legalitatea încălcată în cele mai diverse sectoare ale activității social-economice.
Pe lîngă cele menționate anterior, atunci cînd ne referim la necesitatea controlului activității administrației publice nu trebuie să limităm rolul acestuia doar la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta și eventual corecta acțiunea, în vederea realizării politicii statului. Admnistrația publică constituie un sistem destul de vast și complex, care fiind o parte componentă indispensabilă a societății moderne, are nevoie de evoluție și perfecționare continuă, pentru atingerea acelor deziderate, acelor obiective majore trasate față de ea. În acest sens controlul apare ca un mecanism util pentru asigurarea legalității, oportunității și eficienței activității organelor administrației publice. La fel controlul se prezintă ca fiind un instrument necesar pentru asigurarea unui echilibru între cele trei puteri ale statului, prin intermediul său realizîndu-se o supraveghere și verificare reciprocă între acestea.
Rolul primordial al controlului se manifestă prin faptul că determină rolul actului și are menirea să prevină erorile generate în procesul de aplicare a actului sau să le înlăture cînd acestea există, precum și să asigure îmbunătățirea permanentă a activității administrației publice, pentru ca aceasta să corespundă cît mai mult nevoilor și intereselor societății
Necesitatea controlului este strîns legată de modul în care se derulează procesul deczional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinsc deciziile administrative, se inițiază noi demersuri și se corectează eventualele disfuncționalități.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activității autorităților administrației publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este concepută și realizată rațional.
În opinia prof. Ion Corbeanu, prin activitatea de control se urmărește verificarea modului în care organul controlat a rspectat dispozițiile legale, programul de activitate aprobat sau “acceptat”. A administra înseamnă a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona și a controla. Deci fiecare ciclu de acțiune a administrației trebuie să se încheie cu controlul privind activitatea desfășurată. Controlul trebuie să fie eficient, să asigure pe cei intersați în mod rapid și precis dacă programul de activitate s-a îndeplint, dacă au fost respectate dispozițiile legale, competența. Controlul nu trebuie să se formalizeze și să nu se amestece în actul de decizie al celui controlat pentru a nu-i diminua prestigiul și responsabilitățile.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi poate afecta inițiativa în efectuarea și angajarea diferitelor acțiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor multiple activități de control este de natură să ducă la perturbarea acțiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferitele autorități ale administrației publice. Reieșind din problema impactului negativ pe care îl poate avea acțiunea de control asupra activității celui controlat este necesar de a se ține cont de acest aspect la momentul organizarii și declanșării procedurii de control, pentru a minimaliza pe cît e posibil influența asupra activității subiectului supus verificării. Scopul principal pentru care se recurge la efectuarea unui control nu ar trebui să fie descoperirea unor ilegalități sau identificarea și sancționarea funcționarului ce a comis careva abateri de la cadrul legal, dar corectarea și eficientizarea activității organelor administrației publice, iar celelalte obiective să fie trecute în plan secund.
Totuși pe lîngă aspectele negative menționate anterior, controlul activității administrației publice prezintă o serie de avantaje și posibilități ce îi acordă statutul de mecanism indispensabil în cadrul sistemului administrației publice. Controlul constituie una din componentele activității de administrare sau conducere și este nelipsit, ca atare în sistemele administrației, inexistența acestui mecanism de verificare ar duce implict la sporirea factorilor negativi cu un impact ireversibil asupra activității administrației publice.
Necesitatea și însemnătatea controlului activității admnistrative rezultă deci din specificul acestei activități de a fi în continuă confruntare cu realitatea și din nevoia realizării permanente a conformității actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forță juridică superioară.
2.1.3. Obiectivele și condițiile de eficiență a controlului în administrația publică
În cadrul științei administrației activitatea de control înseamnă acea activitate de constatare a rezultatelor aplicării actului decizional și nu doar operațiunea de a descrie abateri de la normele prescrise. Astfel prin esența sa controlul activității administrației publice nu are doar scopul de a constata acele abateri comise în cadrul activității organelor sau funcționarilor publici, dar realizează și o evaluare a calității a rezultatelor obținute în urma aplicării actului decizional. Prin intermediul controlului se urmărește în primul rînd asigurarea legalității actelor administrative, utilizării efective a resureselor financiare publice, dînd o orientare spre reducerea cheltuielilor și folosirea rațională a bunurilor materiale.
În opinia prof. Maria Orlov, “controlul se înfăptuiește în scopul constatării rezultatelor aplicării actului decizional – atît a celor pozitive cît și a celor negative, precum și în scopul prevenirii erorilor în aplicarea deciziilor, înlăturării lor, cînd acestea există, și, în consecință, organul de control, făcînd o analiză a acestora împreună cu organul controlat, să stabilească măsurile necesare pentru imbunătățirea activității administrației publice”.
Pentru a atinge aceste rezultate știința administrației înaintează următoarele obiective pe care trebuie să le urmărească controlul:
Respectarea legii în activitatea administrației publice. Realizarea competenței unui organ al administrație publice, presupune ca esență , transpunerea în practică a dispozițiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, dar numai în limitele îngăduite de lege;
Verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii. Mijloacele materiale și financiare sunt supuse controlului atît sub aspectul existenței lor, cît și a felului în care sunt folosite;
Constatarea rezultatelor pozitive și a abaterilor de la normele prescrise. În constatarea rezultatelor trebuie să se pună un accent deosebitpe desprinderea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile depistate, în caz contrar ele se vor repeta;
Controlul administrativ trebuie să stabilească masurile pentru înlăturarea deficiențelor evidente ca o condiție necesară a îmbunătățirii activității administrative.
În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă organizare a activității, la promovarea elementelor valoroase și la adoptarea de măsuri adecvate făță de cei care nu-și îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dacă activitatea și structura administrației sunt eficiente și pe măsura sarcinilor primite.
Controlul activității administrației publice fiind un proces complex și de o importanță majoră are trasate o serie de obiective, enunțate anterior, pe care trebuie să le realizeze în mod eficient în conformitate cu actele decizionale și cu prevederile legale. Pentru a realiza o eficiența sporită a activității de control sunt necesare îndeplinirea anumitor condiții, dintre care cele mai importante ar fi următoarele:
Controlul să fie efectuat de persoane competente, bine pregătite profesional, cu experiență în domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic prevederile legale din domeniu pe care îl controlează, precum și specificul activității în acel domeniu.
Deasemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine, de cinste, de tact și să fie receptiv la toate explicațiile ce i le dă cel controlat.
Ținerea la distanță a celui controlat, intimidarea și timorarea lui, sunt de natură să nu conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-și realizează rolul său preventiv și educativ față de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, acțiunea de control devine mai greoaie și se pierde din operativitate și din obiectivitate.
O atenție deosebită trebuie de acordat controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcină ușoară, ci o știință, uneori o artă care presupune cunoștințe profesionale, competență, pasiune și talent.
În aceste condiții formarea persoanelor care să efectueze acțiunile de control nu trebuie lăsată la voia întîmplării, ci trebuie organizată și dirijată în mod științific pe un fundament inter-disciplinar în care un rol prioritar revine științei administrației.
Controlul să fie înfăptuit chiar de conducătorii instituțiilor sau compartimentelor administrative, întrucît funcția de control este inseparabilă de funcția de conducere. Eficiența controlului asigură eficiența conducerii. În acest sens, funcționarii de conducere trebuie să efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activității celor controlați și nici cheltuieli suplimentare.
Controlul trebuie efectuat la locul realizării activității, pentru a putea verifica modul de lucru și rezultatele concrete ale activității. Controlul din birou sau prin consfătuiri nu poate ajunge la o informa precisă cu privire la starea de fapt, la descoperirea deficiențelor în activitate sau a abaterilor de la dispozițiile legale. Și controlul de la centru, prin rapoarte și dări de seamă este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea.
Asigurarea regularității controlului și a caracterului său sistematic. Dacă verificarea se efectuează periodic, conducerea poate interveni pentru a lua măsuri înainte ca deficiențele să se amplifice, prevenind apariția consecințelor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte, iar atunci cînd se constată metode de lucru utile, ele pot fi aduse la cunoștință și popularizate la nivelul tuturor instituțiilor administrative.
O altă condiție în opinia prof. Maria Orlov, care apare, de fapt, și ca un principiu, este obiectivitatea controlului, adică concluziile trebuie să reflecte starea reală a lucrurilor, și nu reprezentările și impresiile superficiale făcute în urma examinării doar a aspectului pe care organul controlat la tregătit. Numai pe baza verificării ample, efectuate asupra actelor și faptelor materiale ale organului controlat, precum și a sondajului de opinii și anchetelor de serviciu, organul de control poate ajunge la anumite concluzii obiective.
Asigurarea caracterului preventiv, organul care efectuează controlul nu se poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluții de îndreptare a situației, atunci cînd se descoperă deficiențe. Este de dorit ca funcția de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se împletește cu acțiunea de organizare a executării sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie să propună soluții concrete, în scopul remedierii deficiențelor constatate.
Asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al constatărilor și măsurilor adoptate controlul trebuie să fie obiectiv, imparțial și să nu denatureze situația constatată. În același timp controlul trebuie să fie complet, să semnalizeze atît aspectele negative, cît și pe cele pozitive.
Asigurarea integralității controlului urmînd ca acesta să cuprindă toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci și resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenția trebuie focalizată înspre compartimentele ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte, care în lipsa unei verificări a activităților pot comite erori.
Controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea controlului este necesară examinarea materialelor privind activitatea compartimentului care urmează a fi verificată (procesele verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamații, dări de seamă, statistici, etc.) precum și studierea actelor normative, inclusiv instrucțiunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activității din trecut, deficiențelor constatate și măsurilor întreprinse de organul de control anterior.
În opinia prof. Maria Orlov, eficiența controlului depinde în mare măsură și de alegerea formei de control la obiectivul urmărit. În acest sens se disting douî tipuri de control: control planificat și control inopinat. În literatura sovietică se susținea ideea că controlul inopinat este mai eficient decît cel planificat, invocîndu-se motivul, că oragnulcontrolat, știind din timp despre control va înlătura o bună parte din neajunsuri sau le va camufla. Acest motiv este neîntemeiat, dacă se ține cont de prima condiție, expusă mai sus, formele de control fiind ambele viabile, fiind determinate doar natura obiectului controlat (activitate financiară sau verificarea executării actelor decizionale) și de scopul urmărit (surprinderea unor defecțiuni sau optimizarea activității administrației). În practică, indiferent de tipul și metodele de efectuare a controlului, unii controlori au un singur criteriu de apreciere a muncii lor – numărul de greșeli descoperite, uitînd de rolul pe care trebuie să-l aibă acțiunea de control, de funcția sa preventivă și educativă.
Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblu activității de organizare a executarii și de executare în concret a legii. Activitatea control are un rol subsidiar față de activitatea de executare în concordanță cu legea, cu cerințele vieții sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru oprim între activitatea de executare și ce de control, întrucît exegerarea activității de control poate deveni o frînă în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al întregii activități sociale. În cazul în care controlul pe mai multe sectoatre și de mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul din exterior să-și coodoneze acțiunile în așa fel încît să controlze în același timp mai multe sectoare de activitate.
Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate și argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici și nu ca acțiuni izolate, singulare.
În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile constatate. În mod necesar aceste concluzii trebuie cunoscute și de organul controlat, astfel controlul nu-și realizează rolul său de a contribui la îmbunătățirea activității.
Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cît mai larg cu toți factorii de răspundere din organul controlat și care au atribuții în domeniile controlate.
Prin această dezbatere se crează posibilitatea formulării de explicații suplimentare și obiecții asupra unor constatări și concluzii, precum și de preopuneri și soluții pentru lichidarea neajunsurilor și prevenirea altora. Se recomandă de asemenea ca dezbaterile concluziilor asupra acțiunii de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate imediat. Se are în vedere că discuțiile din timpul controlului sunt mai recente în memoria controlorului ca și a celui controlat și fundamentează mai bine atît concluziile cît și măsurile.
Pe baza constatărilor și a concluziilor desprinse organul de control trebuie să stabilească și măsurile necesare pentru lichidare neajunsurilor și îmbunătățirea muncii cu termene și responsabilități precise. La fel organul de control ar trebui să urmărească în continuare modalitatea în care organul vizat de verificare realizează aceste măsuri și să intervină în caz de necesitate pentru rezolvarea problemelor de lichidare a deficiențelor constatate în situația în care acestea depășesc posibilitățile proprii ale organului controlat.
Evidențierea acestor condiții de eficiență a controlului nu inseamnă absolutizarea lor, practica administrativă precum și știința administrației nu exclude înaintarea și a multor altor condiții de eficiență și obiective ale controlului, întru atingerea scopului principal – asigurarea legalității în administrație.
2.2. Elementele componente ale controlului
Indiferent de forma de control și de natura organului de control, controlul care este exercitat asupra activității organelor administrației publiceare trei elemente principale: baza de referință a controlului, obiectul controlului și operațiunile de control propriu-zise.
Baza de referință a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite și verificate în cadrul activității de control. Baza de referință a controlului poate fi mai amplă sau mai restrînsă, în dependență de numărul aspectelor din activitatea administrației publice vizate de acțiunea de control.
Astfel, baza de referință a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze organele administrației publice în cadrul activității desfășurate, după un anumit criteriu de apreciere.
Tot în baza de referință se cuprind elementele privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propus. În această privință sunt elementele de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale și a celor financiare, puse la dispoziție sau care dispun din resurse proprii.
În baza de referință a controlului se cuprind elemente care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, în primul rînd, din punctul de vedere al legalității lor. Baza de referință include reglementări prohibite sau imperative la care sunt supuse activitățile organelor administrației publice și pe care acestea trebuie să le respecte. De asemenea, procedeele folosite pentru realizarea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunității, al rentabilității sau al eficienței lor.
Obiectul constituie cel de-al doilea element al controlului și este dat de totalitatea elementelor asupra cărora acesta se va exercita: resursele umane, mijloacele materiale, resursele financiare.
Astfel, mijloacele materiale și resursele financiare sunt supuse controlului în ceea ce privește atît existența lor, cît și modul de folosire a acestora, în cazul resurselor umane, controlul va urmări calitatea și însușirile profesionale, dar și eficiența cu care acestea sunt folosite pentru realizarea obiectivelor activității.
Cel de-al treilea element al controlului sunt operațiunile de control propriu-zise. Ele sunt mijloacele și procedeele prin care organul de control cercetează conformiatea obiectului controlat cu elementele din baza de referință. În situația în care ca urmare a efectuării controlului se constată că au fost respectate cerințele curpinse în baza de referință, rezultă că rezultatul activității administrației publice înregistrează un indice pozitiv.
Operațiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea organului de control. Desigur, controlul controlul poate cuprinde aspecte de fond sau doar procedurale și poate privi un sector sau altul cu o anumită activitate concretă sau chair o persoană anume din cadrul administrației. Controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor organe ale administrație publice cuprinde operațiuni relatic simple care constau în verificarea și constatarea existenței acestor obiecte.
Controlul de legalitate include operațiuni mai complexe de control, pentru că aceste acțiuni presupun cunoașterea completă a reglementărilor legale referitoare la activitatea supusă controlului, fiind necesare nu numai specializarea persoanelor care exercită aceste operațiuni de control, dar și specializarea structurii autoare a controlului.
De asemenea, există un mare grad de complexitate în cazul operațiunilor de control care vizează oportunitatea activității organelor administrației publice în raport cu rentabilitatea, eficiența, operativitatea, actualitatea etc. activității controlate. Uneori, fiecare dintre aceste elemnete constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată. Desigur, operaținile de control, din categoria sus-menționată necesită o bună cunoaștere a specificului activității autorităților supuse controlului.
2. 3. Forme de control în administrația publică. Prezentare generală. Criterii de clasificare.
Reieșind din specificul activității puterii executive care constă în organizarea executării și executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin natura sa necesită supunerea față de multiple forme de control.
Astfel, ținîndu-se seama de importanța funcției executive a statului, prin activitatea de control se urmărește modul de îndeplinire cantitativă și calitativă a atribuțiilor lor, conferite de lege autorităților administrației publice și mijloacele folosite, în întreaga activitate administrativă de aplicare întocmai a legilor și a actelor emise de organele administrative.
Complexitatea și diversitatea activității administrative duce la realizarea controlului, printr-o multitudine de forme, care vizează fie legalitatea și oportunitatea actelor și faptelor administrative, fie numai legalitatea lor.
În literatura de specialitate s-au conturat diferite opinii și viziuni cu privire la formele de control a activității administrației publice, în special în ceea ce ține de criteriile de clasificare a formelor de control.
În opinia prof. Ion Corbeanu, formele de control a activității organelor administrației publice pot fi clasificate folosindu-se următoarele criterii:
A. În raport cu momentul acțiunii administrației controlul poate fi prealabil, concomitent sau posterior:
a) controlul prealabil sau preventiv impune ca actul administrativ (decizia) să poată fi emis numai după efectuarea controlului, adică verificarea îndeplinirii condițiilor legale. Acest tip de control poate întîrzia procesul decizional, el nu trebuie generalizat. Privește în general activitățile administrației în domeniul financiar, investiții, achiziții de bunuri, etc.;
b) controlul concomitent este o formă de control aproape teoretică pentru că este dificil de realizat, însemnînd în fapt o codecizie, deci participarea a două organe la luarea deciziei în mod concomitent;
c) controlul posterior sau ulterior constituie forma generalizată de control în administrație. El dă posibilitatea organului de control de a verifica complet activitatea organului controlat (sau funcționarului), și în același timp să lase celui controlat libertatea desfășurării nestingherite a atribuțiilor ce-i revin, operativitatea acțiunilor sale dar și angajarea răspunderii pentru actele emise. Acest tip de control este preferat pentru faptul că acțiunea de control se desfășoară într-o perioadă de timp scurtă și privește activitatea celui controlat pe operioadă de cel mult 3 ani.
B. După natura autorităților care îl realizează, pot fi reținute trei tipuri de control:
a) control exercitat de Parlament;
b) control exercitat de autoritățile administrației publice;
c) control exercitat de autoritățile judecătorești;
d) control social, prin presă, etc.
În opinia unui alt autor, clasificarea formelor de control a activității administrației publice se ghidează de următorele criterii:
A. Locul pecare îl ocupă autoritatea care exercită controlul față de cea controlată, după care distingem:
a) controlul intern, exercitat de autorități, structuri organizatorice, demnitari sau funcționari publici din administrația publică asupra propriilor structuri sau funcționari;
b) control extern, exercitat de autoritățile publice din afara sistemului administrativ.
B. Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem:
a) controlul contencios (jurisdicțional), care se realizează în cadrul unui litigiu după o procedură jurisdicțională;
b) control necontencios (nejurisdicțional), înfăptuit în absența oricărui litigiu, după o procedură nejurisdicțională.
C. După specificul și obiectul controlului distingem patru forme, repectiv:
a) controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a legislației;
b) controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea măsurilor administrative;
c) controlul de eficiență, care vizează maximizarea rezultatelor unei activități în relație cu resursele utilizate;
d) controlul de eficacitate, care urmărește modul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare activitate raportat la standardele proiectate.
D) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem două forme, și anume:
a) un control general, care privește întreaga activitate a administrației publice (actele administrative, faptele material-juridice, operațiunile administrative și actele politice);
b) un control specializat (de specialitate), care vizează numai anumite aspecte (segmente) din activitatea complexă a administrației publice.
Toate aceste clasificări au un scop didactico-știinșific deoarece o anumită modalitate de verificare poate îmbrăca mai multe forme. Astfel, de exemplu, controlul judecătoresc asupra administrației este un control statal, deoarece provine de la o autoritate publică, este un control extern, deoarece justiția nu face parte din sistemul autorităților executive, este un control juridicțional, deoarece se înfăptuiește în cadru unui litigiu, și un control de legalitate, ce urmărește modul de respectare a legii în activitatea executivă.
Pentru a asigura conformitatea activității autorităților administrației publice cu exigențele legii, este nevoie instituirea unui vast și complex control asupra acestei activități. Întradevăr, există o gamă amplă și variată de forme de control al activității autorităților administrației publice, tocmai datorită caracterului subordinat pe care îl are această activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcție de particularitățile subordonării.
Garanția juridică a îndeplinrii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, control care se exercită fie prin proprie inițiativă, fie la solicitarea celor interesați, de către însăși autoritățile administrative sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativă sau judecătorească)
În primul rînd asupra activității autorităților administrației publice se exerită un control parlamentar prin mijloace și metode specifice. Acest control are prin excelență un caracter politic care se manifestă prin verificarea activității executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci și pe motivații politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizează legalitatea, cît și oportunitatea actelor administrative, dar prin acestă formă de control nu se poate sancționa ilegalitatea actelor administrative, decît tot prin mijloace politice.
Această formă de control, fiind variată, se răsfrînge asupra diferitelor autorități publice, cum ar fi Președintele, Guvernul etc. Deoarece obiectul activității autorităților administrației publice îl constituie organizarea executării efective a legii, iar legea este actul Parlamentului, este evident ca legislativul să aibă dreptul de a controla modul în care actele sale sunt aplicate de către autoritățile administrației publicecare au acestă obligație.
În al doilea rînd administrația publică exercită un control asupra propriei sale activități (control administrativ), care cuprinde atît activitatea desfășurată în formă juridică, cît și cea realizată prin operațiuni materiale și tehnice, de prestări de servicii și chiar productive. Sfera largă a acestui control se manifestă și prin aceea că el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operațiunilor materiale tehnicecu dispozițiile legale în vigoare, ci vizează activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, în care rolul esențial îl ocupă aprecierea oportunității acestora, în scopul obținerii celor mai eficiente rezultate. În administrația publică legalitatea și oportunitatea sunt noțiuni inseparabile, avînd în vedere că dreptul de apreciere a celor mai oportune măsuri se exercită numai în cadrul legalității. Criteriul legalității este prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activității autorităților publice nu trebuie să fie limitat numai la cel care se realizează din afara autorităților publice. Ca orice sistem organizat, administrația publică realizează ea însăși o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce reevin diferitelor autorităță ale administrației publice.
În al treilea rînd, asupra activității administrației publice se exercită un control judecătoresc care privește apărarea drepturilor și a intereselor legitime ale cetățenilor, împotriva abuzurilor administrației.
Controlul judecătoresc asupra administrației se deosebește de cel politic și administrativ, în primul rînd, prin faptul că se referă doar la legalitatea actelor administrative, emise de autoritățile publice, și nici într-un caz la oportunitatea sau eficiența acestora, iar în al doilea rînd, după efectele acestui control, care implică anularea actului administrativ ilegal, sau obligarea autorității publice de a emite actul solicitat de către persoana vătămată printr-un refuz nejustificat.
Pentru ca controlul (sub orice formă) asupra activității administrației să asigure legalitatea și buna funcționare a acestui sistem, este necesar ca procesul de modernizare (reformare) a administrației să fie însoțit și de moderinizarea fomelor de control.
Prin urmare, controlul asupra activității administrației publice, pornind de la principiul separației și al colaborării puterilor în stat, se efectuiază de către organele legislative, executive și judecătorești în conformitate cu funcțiile pe care le îndeplinesc. El cuprinde întreaga activitate a autorităților administrației publice, pornind de la instituirea acestor organe, planificarea activității și funcționarea lor, evoluția relațiilor dintre autoritățile administrației publice și terminînd cu examinarea petițiilor și cererilor cetățenilor de către autoritățile administrației publice.
Capitolul III. Controlul activității administrației publice
3.1. Controlul parlamentar
3.1.1. Noțiunea și caracteristicile controlului parlamentar
Așa cum am precizat, activitatea organelor administrației publice poate fi supusă unor diverse forme de control administrativ exercitat de organe de control aparținînd sistemului administrației publice, dar poate fi supusă și altor forme de control, exercitate de organe din afara sistemului organelor administrației publice, cum este și controlul parlamentar sau politic.
Conform prevederilor legii fundamentale de la art. 60 “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova și unica autoritate legislativă a statului”. Prin prisma prevederilor date Parlamentul este unicul organ legislativ al statului revenindu-i astfel funcția de legiferare. Pe lîngă acele prerogative care rezultă din calitatea de organ legislativ, Parlamentul este împuternicit cu o serie de atribuții de decurg din statutul său de “organ reprezentativ al poporului”.
Astfel pe lîngă funcția de legiferare, Parlamentul este abilitat cu funcția de formare a unor autorități publice, de alegere, de numire și revocare a unor funcționari ai statului, determinarea direcțiilor principale ale politicii interne și externe a statului; aprobarea doctrinei militare a statului etc. În șirul acestor competențe ale Parlamentului, cu prioritate se înscrie și funcția de control parlamentar, care este de natură politică și vizează o largă varietate de activități, începînd de la cele mai simple, de informare, pînă la abordarea responsabilității Guvernului și Președintelui Republicii.
Controlul politic este realizat de organul legislativ al statului și după natura lui este extern, suprem și general asupra activității tuturor autorităților publice, inclusiv asupra autorităților executive și organelor administrației publice. Caracterul politic al controlului parlamentar și sursa de legitimitate a lui asupra puterii executive și asupra administrației publice derivă din modul de formare a Parlamentului prin scrutin universal și prin calitatea sa de organ reprezentativ al poporului, căruia îi aparține suveranitatea națională
Acest control are prin excelență un caracter politic care se manifestă prin verificarea activității executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci și motivații politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizează atît legalitatea, cît și oportunitatea actelor administrative, dar prin această formă de control nu se poate sancționa ilegalitatea actelor administrative, decît tot prin mijloace politice.
Controlul parlamentar este o consecință directă a poziției parlamentare în sistemul organelor de stat. În calitate sa de organ reprezentativ al deținătorilui suveranității naționale, parlamentul trebuie să cunoască modul în care sunt realizate actele sale, modul în care activează organele formate de el, demnitarii de stat numiți în funcți pritntr-o procedură parlamentară, în procesul de exercitare a atribuțiilor conferite de Constituție și alte legi. Controlul este în același timp un control total, răspîndindu-se asupra tuturor sferelor vieții sociale reglementate de constituție și de alte legi.
Controlul parlamentar este un mijloc de realizare a principiului separării puterilor prin intermediul căruia puterea legislativă efectuează controlul asupra puterii executive și reprezintă o formă a verificării pe care statul o exercită asupra autorităților publice din cadrul executivului.
În opinia prof. Maria Orlov, controlul parlamentar vizează întreaga activitate statală a tuturor autorităților publice, realizîndu-se pe căi și mijloace adecvate, fără a se substitui controlului exercitat de diferite autorități ale administrației publice, cu atît mai mult celui exercitat de puterea judecătorească, constituind un control reciproc al puterilor.
După cum menționa prof. Tudor Drăganu, controlul parlamentului asupra activității executive este sortit să aibă prin excelență un caracter politic sub două aspecte principale.
În primul rînd, nota politică dominantă a activității parlamentului este determinată de modul lui de formare. Fiind ales din sînul corpului electoral fără nici o deosebire de pregătire sau profesiune, membrii lui nu au o calificare specială pentru a verifica legalitatea actelor administrative, ceea ce face ca aprecierile acestui organ să fie inevitabil inspirate, mai mult sau mai puțin profund, de motivații politice și, în orice caz, să nu ofere garanția unor hotărîri bazate exclusiv pe considerente de ordin juridic.
În al doilea rînd, ca organ politic parlamentul poate să verifice atît legalitatea, cît și oportunitatea actelor administrative, bineînțelesîn limitele în care constituția îi recunoaște această competență. Tot pentru că este un organ prin excelență politic, parlamentul nu poate sancționa ilegalitatea unui act administrativ decît tot prin mijloace politice.
Întrucît, concluzionează autorul, se înfăptuiește în aceste condiții, controlul parlamentului asupra legalității actelor administrative nu poate satisface decît parțial interesele indivizilor, dornici să-și vadă apărate situațiile lor subiective cu obiectivitate și maximă eficacitate.
În activitatea autorităților statale, instituirea controlului este o necesitate imperioasă în evaluarea permanentă a modului în care opțiunea politică se convertește în decizie normativă și se aplică în practica vieții sociale. Parlamentul prin intermediul pîrghiilor legale de care dispune are posibilitatea de supraveghea și verifica în detalii modalitatea de reflectare a voinței sale politice ce emană din legi reflectîndu-se ulterior în acte administrative cît și, procesul de transpunere în practica vieții sociale imediate și de perspectivă.
În opinia unori autori, necesitatea controlului asupra celor desemnați să realizeze politica națiunii derivă, în mod direct, atît din aplicarea mecanismului principiului separației puterilor în stat, cît și din principiul responsabilității sociale a celor care guvernează. Deși necesar și deplin controlul parlamentar nu este totuși unul nelimitat. El se exercită în cadrul general al competenței constituționale a Parlamentului, cu respectarea regimului de separație a autorităților publiceîn exercitarea statală a puterii. De aceea, Parlamentul nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autorități ale administrației publice, activități de control realizate de Guvern și nici nu se poate pronunța asupra responsabilității civile, penale, contravenționale etc. a unei persoane, adică nu se poate substituiatribuțiilor unei instanțe judecătorești. În aceste limite, ce rezultă din principiul separației, orice autoritate publică, asociație obștească sau cetățean sunt obligate să-și dea concursul pentru îndeplinirea misiunii de control.
Controlul parlamentar poate fi caracterizat printr-un șir de trăsături ce îi sunt proprii și care îl deosebesc de celelalte forme de control exercitat asupra administrației publice, cum ar fi:
Controlul legislativ se exercită asupra tuturor autorităților administrative, centrale, teritoriale și locale, indiferent de locul și de modul de subordonare în ierarhia administrativă, neexistînd organ executiv exclus de la acestă verificare cu excepția autorităților executive cu activitate jurisdicțională, a căror atribuții deosebit de specifice – prin obiect și procedură de înfăptuire – vizează soluționarea unui conflict generat de încălcarea legii sau de vătămarea unui drept subiectiv ceea ce excede competenței legislative.
Controlul parlamentar cuprinde întreaga activitate executivă incluzînd toate formele concrete ale acesteia, atît cele juridice (acte și fapte), cît și pe cele nejuridice (acte politice și operațiuni tehnico-materiale), cu excepția actelor administrative jurisdicționale (rezultînd din soluționarea cu putere de adevăr legal a unei încălcări de lege), precum și acelor acte administrative determinate asupra cărora se desfășoară o verificare juridicțională specială înfăptuită de organe executive avînd asemenea atribuții (de pildă actele de restituire a cererilor, brevete de invenție) sau aflate în curs de soluționare în fața instanțelor judecătorești.
Controlul parlamentar constituie o verificare de drept asupra întregii administrații și a componentelor sale structurale rezultînd din principii constituționale, netrebuind să existe (ca în cazul altor forme de verificare a executivului) anumite reglementări legale exprese care să prevadă condișiile sau cazurile în care se exercită, derivînd din cadrul juridic general al raporturilor dintre Parlament și Guvern uneori existînd și împuterniciri legislative speciale (pentru comisiile de anchetă).
Controlul parlamentar este complet în sensul că poate viza atît legalitate cît și oportunitatea acțiunilor și măsurilor verificate deosebindu-se în acest sens de controlul judecătoresc (limitat doar la aspectele de legalitate a actelor și faptele administrative, cu excluderea, de regulă, a actelor normative ca și a considerentelor de oportunitate sau de actualitate).
Controlul parlamentar este, de regulă, ulterior adoptării sau realizării măsurilor executive, întocmai ca și cel judiciar, fiind expresia recunoașterii autonomiei funcționale a administrației publice.
Controlul legislativ poate fi atît general cît și special vizînd fie ansamblul autorităților și activităților executive, fie un anumit nivel ierarhic, fie o anumită latură a acestuia, dintr-o ramură sau domeniu de activitate ori cu privire la anumite acte sau fapte determinante.
Controlul parlamentar este direct sub aspectul modalităților sale de realizare fiind înfăptuit de autoritatea legislativă, prin diferite cîi, dar fără ca să existe o interpunere a altor autorități față de subiectul supus verificării.
Controlul legislativ nu reprezintă o verificare de plină jurisdicție, așa cum este cazul altor forme de verificare admnistrativă sau judiciară, deoarece Parlamentul nu are posibilitatea efectivă să dispună, în urma realizării lui, măsuri pe care executivul verificat să fie obligat să le îndeplinească.
Controlul parlamentar nu este exclusiv deoarece și alte categorii de autorități ale statului (Președintele Republicii, justiția și chiar unele organe executiv) verifică activitatea administrației, motiv pentru care el se alătură și se completează cu celelalte forme de verificare constituind o importantă componentă în realizarea separației și, mai ales, a echilibrului între puterile statului de drept.
3.1.2. Formele de control parlamentar
Potrivit art.60 din Constituția Republicii Moldova, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului, fapt ce justifică nu atît o preeminență a acestei instituții în raport cu celelalte autorități statale, cît mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziție, prin Constituție, în raport cu Președintele Republicii, Guvernul și alte autorități publice, în vederea asigurării echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiilor statului de drept și garantării funcționalității statului în general.
Deasemenea Constituția Republicii Moldova conține stipulări speciale privind controlul parlamentar. Articolul 66(f) spune că Legislativul “exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele și în limitele prevăzute de Constituție”, iar în punctual (i) al aceluați articol arată că organul suprem al puterii de stat “exercită controlul asupra acordării împrumuturilor de stat, aupra ajutorului economic și de altă natură acordat unor state străine, asupra încheierii acordurilor privind împrumuturile și creditele de stat din surse străine”.
S-ar părea că astfel Parlamentul are o arie restrînsă de control asupra administrației publice. Adevărul e de altă natură. Parlamentul își realizează funcția de control asupra administrației și îndeplinindu-și atribuțiile stabilite de Constituția Republicii Moldova: aprobă direcțiile principale ale politicii interne și externe a statului, doctrina lui militară; ratifică, denunță, suspendă și anulează acțiunea tratatelor internaționale încheiate de Republica Moldova; aprobă bugetul statului, prezentat de Guvern, și exercită controlul asupra lui; alege și numește persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege; inițiază cercetarea și audierea oricăror chestiuni ce se referă la interesele societății; suspendă activitatea organelor administrației publice, în cazurile stabilite de lege și, în sfîrșit, acordă vot de încredere sau neîncredere Guvernului.
Controlul parlamentar vizează, așadar, întreaga activitate statală și toate autoritățile publice, realizîndu-se prin căi și mijloace adecvate avînd un caracter necesar, plenar și diferențiat.
Parlamentul exercită în deosebi controlul asupra activității autorităților administrației publice, în calitatea acestora din urmă de autorități executive, a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de către Parlament. Din cele expuse anterior putem identifica următoarele forme control parlamentar:
Control exercitat asupra activității șefului statului;
Control exercitat asupra activității Guvernului;
Control exercitat aupra activității administrației publice.
Controlul parlamentar asupra activității șefului statului
Această formă de control parlamentar are un caracter specific ea variind și prezentîndu-se sub diferite aspect în dependența de poziția și rolul șefului statului în cadrul sistemului administrației publice.
Astfel, în opinia unor autori, în regimurile prezidențiale, bazate pe o separație rigidă a puterilor de stat , controlul parlamentar asupra executivului, respectiv asupra președintelui nu există, sau este redus la un număr minim de atribute. În acest regim politic, președintele dispune de întreaga putere guvernamentală, el fiind șeful puterii executive și șeful administrației de stat. În republici cu sistem parlamentar de guvernare, controlul parlamentar asupra activității Președintelui Republicii este mai larg și poate începe de la investirea acestuia în funcție, pînă la demiterea lui.
În Republica Moldova, controlul parlamentar asupra activității Președintelui Republicii reiese din prerogativele ce-i revin Parlamentului în raport cu acesta. Potrivit Constituției Republicii Moldova Parlamentul este abilitat cu o serie de atribuții vizavi de instituția Președintelui, cum ar fi următorele:
de a alege Președintele Republicii; potrivit art.78 din legea supremă Președintele Republicii este ales de Parlament prin vot secret. La fel din prevederile articolului dat se desprind și condițiile pe care trebuie să le îndeplinească candidatul la funcția de șef al statului (să fi împlinit vîrsta de 40 de ani; să posede limba de stat etc.) cît și, careva aspecte privind numărul necesar de voturi pe care trebuie să-l întrunească un candiat pentru a fi ales în funcția de Președinte al Republicii Moldova etc. Procedura de alegere a șefului statului se reglementează de Legea nr. 1234-XIV din 22 septembrie 2000 Cu privire la procedura de alegere a Președintelui Republicii Moldova.
de a veghea asupra respectării incompatibilității Președintelui Republicii; potrivit prevederilor constituționale (art. 81 alin.(1) Constituția R.M.), calitatea de Președinte este incompatibilă cu exerercitarea oricărei alte funcții retribuite. Astfel organului legislativ revenindu-i sarcina de a veghea asupra acestui aspect și de a întreprinde în caz de necesitate acțiunile necesare pentru soluționarea acestei probleme.
de a pune sub învinuire Președintele Republicii pentru săvîrșirea de infracțiuni; art. 81 alin.(3), stabilește că Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Președintelui Republicii Moldova, cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților aleși, în cazul în care săvîrșește o infracțiune.
de a veghea asupra respectării normelor constituționale de către Președintele Republicii; Din prevederile art.89 alin.1 a legii supreme putem deduce faptul că organul legislativ este abilitat cu rolul de a supraveghea asupra respectării Constituției de către șeful statului. Controlul parlamentar asupra activității Președintelui Republicii cuprinde și posibilitatea de a urmări activitatea acestuia și, de a interveni în cazul în care situația solicită acest lucru.
de a demite Președintele Republicii din funcție pentru încălcarea normelor constituționale și legale; Controlul parlamentar asupra activității Președintelui Republicii include și dreptul deputaților de a iniția demiterea șefului statului. Demiterea este privită ca fiind o formă de tragere la răspundere a Președintelui Republicii pentru fapte care duc la încălcarea Constituției. Demiterea nu poate fi dispusă arbitrar, ea urmează să fie întemeiată, iar circumstanțele care pot duce la demitere sunt stabilite de Curtea Constituțională. În acest sens, potrivit art. 89 din Constituție Președintele poate fi demis cu votul a două treimi din numărul de deputați aleși în cazul săvîrșirii de către acesta a unor fapte prin care încalcă prevederile Constituției, circumstanțele care justifică demiterea Președintelui și gravitatea faptelor sale vor fi stabilite și, apreciate de Curtea Constituțională. Suspendarea din funcție a Președintelui intervine pentru infracțiunile comise și durează pînă la judecarea acestuai de către Curtea Supremă de Justiție. Rămînerea definitivă a sentinței de condamnare atrage demiterea de drept a Președintelui din funcție (art.81 alin.(3) Constituția Republicii Moldova).
Control exercitat asupra activității Guvernului
Reieșind din natura raportului dintre puterea legislativă și puterea executivă, Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întrega sa activitate.
Astfel, potrivit art.96 din Constituție, Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice, conducîndu-se în exercitarea atribuțiilor sale de programul său de activitat, acceptat de Parlament. Iar , art.66 lit.(f) determină expres că în atribuțiile de bază ale Parlamentului intră exercitarea controlului parlamentar aupra puterii executive, sub formele și în limitele prevăzute de Constituție.
Funcția de control parlamentar asupra Guvernului, are o mare pondere, intensitate și regularitate în activitatea Parlamentelor. amplitudinea și dinamica manifestării voinței controlului controlului parlamentar asupra Guvernului se explică atît prin dependența activității parlamentare de inițiativele guvernamentale, cît și prin rolul determinat care îi revine Guvernului în convertirea practică a deciziilor și opțiunilor parlamentare.
Astfel, activitatea de control exercitat de Parlament asupra Guvernului se canalizează pe cîteva direcții:
obligația Guvernului de a informa Parlamentul cu privire la activitatea sa;
activitatea executivului de pregătire a proiectelor de legi și promovare a politicilor publice prin intermediul unor astfel de proiecte, analiza impactelor și modul de executare a legilor adoptate.
Obligația Guvernului de a informa Parlamentul cu privire la activitatea sa
După cum menționează prof. Ilie Iovănaș, acest control este esențialmente posterior
Astfel, conform prevederilor din art. 104 al Constituției, Guvernul este responsabil în față de Parlamentului și prezintă informațiile și documentele cerute de acesta, de comisiile lui și de deputați.
Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia. În cazul demisiei Prim-ministrului, demisionează întreg Guvernul (art.101, alin.(3) Constituția R.M.) Această răspundere se poate stabili fie la inițiativa Guvernului, care declară că-și angajează răspunderea politică în fața Parlamentului în condițiile prevăzute de art. 106¹ din Constituție, fie la inițiativa organului legiuitor. În cel de-al doilea caz, Parlamentul la propunerea a cel putin o pătrime din deputați, îți poate exprima neîncrederea în Guvern cu votul majorității deputaților (art.106 alin.(1) Constituția R.M.)
Obligația Guvernului de a informa Parlamentul se realizează prin prezentarea de rapoarte, informații, dări de seamă, note informative etc. pe care Guvernul le prezintă Parlamentului la cererea acestuia ori în virutea unor obligațiuni constituționale legale. Informarea Parlamentului prezintă avantaje și este utilă pentru activitatea eficientă a legiuitorului din diverse aspecte:
evitarea transformării legiuitorului într-un simplu organ de ratificarea a deciziilor guvernamentale, situație la care se poate ajunge prin neinformarea obiectivă, completă, sistematică și la timp a Parlamentului în privința activității executivului;
la fel informarea Parlamentului în privința activității Guvernului prezintă mecanism util și eficient pentru menținerea dialogului cu electoratul, condiție a exercitării mandatului parlamentar.
Activitatea executivului de pregătire a proiectelor de legi și promovare a politicilor publice prin intermediul unor astfel de proiecte, analiza impactelor și modul de executare a legilor adoptate
Unul din importantele segmente ale controlului parlamentar este activitatea executivului de pregătire a proiectelor de legi și promovare a politicilor publice prin intermediul unor atfel de proiecte, analiza impactului acestora și modul de ececutare a legilor adoptate.
Astfel, atribuțiile de pregătire și inițiere a proiectelor de legi constituie una din atribuțiile de bază a Guvernului și este prevăzut de de art. 73 din Constituție. În virtutea acestor prevederi Guvernul dispune de inițiativă legislativă. Această normă constituțională asigură executivului posibilitatea să intervină pe lîngă Parlament, ori de cîte ori are necesitatea de a rezolva probleme strategice determinate de programul său de activitate. Însă față de aceste proiecte de legi înaintate spre adoptare de către Guvern legiuitorul a stabilit în prevederile Constituției și a Legii nr.780/2001 privind actele legislative careva condiții pe care obligatoriu trebuie să le întrunească. Printre aceste codiții am putea menționa:
concordanța proiectelor de acte legislative cu prevederile și principiile Constituție,
corespunderea prevederilor proiectelor cerințelor legislației Uniunii Europene,
respectarea cerințelor normelor de tehnică legislativă,
realizarea unei evaluări a impacului de reglemenare a proiectelor de acte legislative,
prezentarea instrumentelor de motivivare în privința necesității adoptării unui proiect de lege,
supunerea proiectului actului legislativ expertizei juridice, economice, financiare, științidice, ecologice sau de alt gen, inclusiv în ceea ce privește compatibilitatea cu legislația comunitară, în funcție de tipul raporturilor sociale reglementate, precum și o expertiză lingvistică.
Așadar reieșind din cele menționate anterior Parlamentul exercită un control amplu asupra pregătirii proiectelor de legi de către Guvern urmărind ca acestea să corespundă cerințelor generale înaintate față de ele.
Control exercitat aupra activității administrației publice
Implicarea Paralamentului în constituirea altor autorități publice este rezultatul firesc al mandatului pe care-l are de acționa în numele poporului. Dacă funcția de legifereare este fundamntală, fiind chiar rațiunea de a fi a unui Parlament, executarea legilor completează conținutul mandatului parlamentar. Parlamentul trebuie să creeze autorități care să execute legile și care să intervină atunci cînd executarea lor întîmpină dificultăți. Această funcție exprimă evident raporturile constituționale dintre puterile dintre puterile publice, raporturi care includ implicare, echilibru și control. Prin urmare, controlul parlamentar asupra activității Guvernului și autorităților admnistrației publice devien un lucru firesc și iminent.
Controlul parlamentar asupra activității administrației publice pornește de la cerințele constituționaleale art.104, care în cadrul informării legislativului, se poate solicita oricărui ministru să fie prezent la lucrările Parlamentului, pentru a pune la dispoziția deputaților informația relevantă cazurilor dezbătute de legislativ. Aceata este posibilă datorită calității duble a miniștrilor, ca membri ai guvernului și ca șefi ai administrației publice pe care le reprezintă.
Controlul parlamentar asupra administrație publice se axează pe cîteva modalități și direcții principale în cazul existenței unor instituții specializate, cum ar fi spre exemplu, situația controlului utilizării banilor publici exercitat de regulă de un organ specializat – Curtea de Conturi sau controlul raporturilor dintre cetățean și administrația publică, cu prioritate în domeniul respectării drepturilor și libertăților cetățenești – avocatul parlamentar.
De regulă, Parlamentul în exercitarea controlului parlamentar asupra finanțelor publice, nu intervine în mod direct, avînd la dispoziție o autoritate specializată cum este Curtea de Conturi, care are rolul de verifica modul de utilizare a sumelor de bani destinate prin buget autorităților administrației publice. Din prevederile art. 133 al Constituției reiese competența de care dispune în domeniul exercitării controlului asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice de autoritățile administrației publice, precum și prezentarea unui raport anual asupra administrării și întrebuințării resurselor financiare publice.
O altă modalitate de control asupra activității administrației publice o reprezintă activitatea avocatului parlamentar. Instituția avocatului parlamentar este reglementată de Legea nr. 1349 din 17.10.1997 cu privire la avocații parlamentari. Avocatul parlamentar este o persoană independentă numită de de regulă de către Parlament pentru supravegherea acțiunilor administrației în relația cu cetățenii și care încearcă să rezolve litigiile administrație-cetățean.
Deci, putem constata faptul că activitatea avocatului parlamentar are drept scop apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor, așa cum ele sunt prezentate și definite în Constituție și alte legi. Controlul exercitat de avocatul parlamentar vizează activitatea atît a organelor administrației publice, cît și a altor instituții publice și servicii publice, precum și a instituțiilor de interes public, care, prin actele și faptele lor ilegale, au adus atingere drepturilor și libertăților cetățenilor.
Raportarea activității de control prin intermediul acestei instituții la Parlament pe linia controlului parlamentar se face prin intermediul unui raport anual, care este supus aprobării parlamentare. Astfel , potrivit prevederilor art.34 din Legea nr.1349/1997, Centrul pentru Drepturile Omului, în fiecare an, pînă la data de 15 marie, prezintă Parlamentului un raportdespre respectarea drepturilor omului în Republica Moldova în decursul anului precedent. Raportul anual al centrului pentru Drepturile omului de publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Totodată, art.30 din această lege prevede că, în cazul în care se constată încălcări în masă sau grave ale drepturilor și libertăților constituționale ale omului, avocatul parlamentar are dreptul să prezinte un raport la unele din ședințele Parlamentului, precum și să propună instituirea unei comisii parlamentare care să cerceteze aceste fapte.
În sfera controlului parlamentar exercitat asupra autorităților administrației publice se include și verificarea ansamblului de activități care concurează la implimentarea legilor adoptate, realizarea programelor de guvernare, la transpunerea în realitate a politicii generale a statului, la supravegherea admnistrației publice de aplicare corectă a legilor și de realizare a serviciilor publice.
Cu referire la controlul parlamentar asupra activității administrației publice, este de menționat că un astfel de control este posibil îndeosebi prin intermediul controlului parlamentar exercitat asupra activităților Guvernului și a administrației publice centrale. Aceste din urmă exercită controlul legalității asupra activității administrației publice locale, însă decizia asupra suspendării activității autorităților administrației publice locale poate fi luată potrivit prevederilor art.66 din Constituție doar de către Parlament. Legislativul, în cadrul exercitării controlului parlamentar, poate decide dizolvarea organelor administrației publice locale, avînd la bază demersurile Guvernului și probe suficiente asupra încălcărilor repetate ale legislației, constatate de instanțele judecătorești competente.
3.1.3. Mecanismele controlului parlamentar
Principalele procedee de exercitare a funcției de control parlamentar asupra Guvernului și asupra administrației publice sunt următoarele: întrebările și intepelările, moțiunea, prezentarea de rapoarte și dări de seamă.
Cea mai răspîndită formă de control parlamentar asupra Guvernului și administrației publice o constituie întrebările și interpelările. Această varietate a controlului parlamentar urmărește, în deosebi, funcționarea serviciilor publice, aplicarea conrectă a legislației de către autoritățile administrației publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcționarilor publici, respectarea drepturilor și libertăților omului etc.
Instituția întrebărilor și interpelărilor reprezintă principala pîrghie de intervenție parlamentară,. de regulă a deputaților din opoziție, asupra activităților Guvernului și administrației publice, susținute de majoritatea parlamentară, pentru a face public politicile guvernamentale și acțiunile majorității parlamentare asupra anumitor raporturi sociale sau cazuri concrete
Chiar dacă constituie împreună o formă de control parlamentar asupra activității autorităților administrației publice, de fapt, instituția întrebărilor și interpelărilor este realizată prin două mecanisme care chiar dacă pare să fie asemănătoare au totuți și trăsături distincte. Pentru a scoate în evidență deosebirile și asemănările dintre întrebări și interpelări este necesar să recurgem la examinarea fiecărui componentă în parte.
Întrebarea vizează un aspect concret sau orientarea Guvernului într-o problemă determinată a politicii sale. Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputați (art.105, alin.(1) din Constituție). Întrebarea se formulează verbal, iar cel chestionat poate să răspundă pe loc sau poate indica ziua cînd va comunica răspunsul. Răspunsurile la întrebările deputatului pot fi expuse verbal de la tribuna Parlamentului sau pot fi trasmise deputatului în scris, în funcție de opțiunea solicitantului. În cazul în care se solicită răspunsul în scris, acesta se prezintă în termen de 15 zile, iar dacă se solicită răspuns verbal, acesta va fi prezentat la următoarea ședință în plen în cadrul orei Guvernului. Dacă întrebările se vor adresa celor prezenți în sală, aceștia pot răspunde imediat la fiecare întrebare sau după cum am menționa ceva mai sus vor prezenta răspunsul la următoarea ședință ori într-un termen ce nu va depăși 15 zile. Dacă în timpul orei Guvernului, deputatul care a solicitat răspuns în formă verbală la întrebarea formulată anterior, nu se află în sala de ședințe plenare, acestuia răspunsul i se prezintă în scris. Răspunsurile în formă scrisă urmează a fi întocmite și prezentate respectîndu-se normele gramaticale, regulile de ortografie, astfel încît să exprime corect, concis și fără echivoc argumentele. Întrebările nu sunt urmate de dezbateri.
Interpelarea conține cererea adresată Guvernului ca acesta să dea explicații asupra unui act al său sau asupra politicii sale într-un domeniu de activitate. Potrivit art. 125 din Regulamentul Parlamentului “interpelarea deputatului constă într-o cerere adresată Guvernului prin care se solicită explicații asupra unor aspecte ale politicii Guvernului ce țin de activitatea sa internă sau externă”. În coroborare cu prevederile regulamentare, un alt regulament privind desfășurarea Orei Guvernului și examinarea interpelărilor aprobat prin hotărîrea Parlamentului nr. 1203/1992, prevede că deputatul este în drept să adreseze o interpelare, pentru a primi o explicație oficială sau a afla poziția guvernului într-o problemă ce are o deosebită importanță pentru construcția statală viața economic și social.culturală a republicii.
Astfel, Ion Creangă și Viorel Furdui constată că, spre deosebire de întrebări, interpelările reprezintă o modalitate de control parlamentar care pune în joc răspunderea Guvernului. Interpelarea este o întrebare urmată de dezbateri, care poate declanșa inițierea unei moțiuni. Autorii interpelării pot cere Parlamentului dezbaterea în ședință plenară a răspunsului la interpelare, înaintînd în acest scop o moțiune simplă. În același timp, interpelarea, pentru a adduce la antrenarea răspunderii Guvernului, cere a avea ca obiect problematica general a activității Guvernului, aspectele sale esențiale, și nu elente ce se referă la disfuncțiile la nivelul unui minister sau serviciu. Interpelarea de face numai în scris și asupra răspunsurilor au loc dezbateri care dupa caz s-ar putea solda cu depunerea unei moțiuni.
În cadrul mecanismelor de control parlamentar realizat de legislative asupra executivului, se înscriu și moțiunile, care pot fi adoptate de Parlament în temeiul normelor constituționale. Moțiunea este o modalitate parlamentară de a reacționa la răspunsurile date interpelărilor. Astfel, Parlamentul poate adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția față de obiectul interpelării (art. 105, alin(2) din Constituție), precum și o moțiune de cenzură prin intermediul căreea Parlamentul are posibilitatea de a-și exprima neîncrederea față de Guvern.
Moțiunea simplă este un act exclusive politic al Parlamentului prin care în cadrul mecanismelor de control politic asupra activității Guvernului, legislativul își exprimă poziția într-o problemă de politică internă sau externă, ori, după caz, într-o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Prin mecanismul de control politic, Parlamentul verifică dacă politica Guvernului în problem de ordin intern sau extern corespun cu poziția legislativului. Astefel, prin moțiune simplă se atrage atenția Guvernului asupra faptului că politica sa dintr-un anumit domeniu se îndepărtează de la dezideratele electoratului. Moțiunea simplă, odată adoptată de Parlament, devine obligatorie pentru Guvern, care se va conforma politicii aprobate de legislative, sub amenințarea unei posibile moțiune de cenzură, care este pe cale de a se dezvolta.
Instituția moțiunii simple reprezintă un instrument important prin intermediul căreia se poate genera discuții în orice domeniu ce vizează politica internă sau externă a statului.
Instituția moțiunii de cenzură este un mecanism al controlului politic al Parlamentlui aupra activității Guvernului prin care se materializează voința legiuitorului de a retrage încrederea acordată executivului. Cei care inițiază moțiune de cenzură consider că activitatea Guvenului este în contradicție cu interesele promovate de electorat la formarea echipei guvernamentale și poate avea ca efect în măsura în care este aprobată, demiterea Guvernului.
Dezbaterea și adoptarea moțiunii de cenzură se întemeiază pe răspunderea politică a Guvernului față de Parlament, așa cum este privită de normele art.104 și art.106 din Constituție. Caracterul politic al răspunderii este reflectat prin dezacordul dintre Guvern și Parlament, avînd drept consecință pierderea de către Guvern a încrederii majorității parlamentare și deci, a puterii politice. De aceea, răspunderea politică a Guvernului se referă atît la activitatea sa în ansamblu, cît și a fiecărui membru în parte, asigurînd astfel solidaritatea guvernamentală.
Ancheta parlamentară formează unul dintre cele mai importante mijloace de exercitare a controlului parlamentar deoarece reprezintă un demers nemijlocit de verificare a activității Guvernului ori a administrației publice, prin intermediul unei structure interne a Parlamentului. Ancheta parlamentară este organizată fie prin intermediul unei comisii de anchetă fie prin intermediul comisiilor permanente, fiind întotdeauna inițiată pentru un obiectiv determinat, purtînd un caracter temporar și specializat în raport cu mandatul stabilit.
Între cele două modalități de anchetă parlamentară – printr-o comisie ad-hoc sau printr-o comisie permanent – deosebirea constă nu în procedura aplicabilă, ci în obiectul anchetei. Comisia de anchetă poate fi investitî pentru orice domeniu de activitate, comisiile permanente fiind specializate pot efectua anchete doar în limitele acestei specializări.
Ancheta se materializează în raportul comisiei. Dezbaterea raportului este de competența exclusivă a Parlamentului. Pînă la prezentarea raportului în plen, lucrările comisiei nu sunt publice. Aducerea la cunoștință public a raportului se face prin dezbaterea lui în ședință plenară. Deși Regulamentul Parlamentului nu prevede expres, practica parlamentară ne demonstrează că pe marginea rapoartelor, Parlamentul adoptă hotărîri ce reflectă concluzii care ulterior se înanintează autorităților competente în vederea examinării și soluționării.
Un alt mecanim de control parlamentar aflat la îndemîna legiuitorului îl reprezintă controlul exercitat prin rapoarte și alte documente similare prezentate Parlamentului spre audiere. Este foarte simplu să ne convingem despre faptul că Parlamentul selectează informația privitor la modul în care se execută Constituția și alte legi, despre randamentul activității organelor formate ori a persoanelor cu atribuții publice numite în funcție de el, din conținutul unei game largi de documente, cum ar fi: rapoarte, mesaje, dări de seamă, programe, etc. Important este să reținem că aceste documente informative sunt depuse în cadrul ședințelor publice ale Parlamentului, în cadrul cărora parlamentarii au posibilitatea să participle la dezbaterea lor.
Posibilitatea deputaților de a obține informații de la organele autorităților publice este prevăzută de art. 17 al Legii nr. 39-XIII din 07.04.1994 despre statutul deputatului în Parlament, din care reiese că deputatul, în exercitarea mandatului, este în drept să dea dovadă de inițiativă și să facă propuneri vizînd examinarea la ședințele Parlamentului a dărilor de seama sau informațiilor prezentate de orice organ sau persoană oficială, aflată în subordinea sau sub controlul Parlamentului.
În Republica Moldova ca exemplu de manifestare a acestei forme de control pot servi: mesajele cu privire la principalele problem ale națiunii adresate Parlamentului de Președintele Republicii Moldova (art.84 din Constituție); programul de activitate a Guvernului (art.96 din Constituție); raportul annual asupra administrării resurselor financiare publice prezentat de Curtea de Conturi.
Un caz aparte îl constituie audierile parlamentare. Astfel, Parlamentul Republicii Moldova, o dată în decursul unei sesiuni, poate organiza audierea Guvernului în probleme ce țin de activitatea acestuia (art.112 din Regulamentul Parlamentului). Asemenea audieri pot fi inițiate de Biroul Permanent al Parlamentului și în alte domenii de interes public. În cadrul audierilor, conform cadrului legal existent, un loc aparte le revine rapoartelor și dărilor de seamă ale Guvernului, ale ministerelor, Curții de Conturi, Consiliului Coordonator al Audiovizualului, Centrului pentru Drepturile Omului, Băncii Naționale a Moldovei și altor autorități ale administrației publice.
În așa fel, controlul parlamentar asupra organelor administrației publice se realizează prin niște modalități concrete prevîzute de legislație. Pornind de la faptul că obiectul activității autorităților administrației publice îl constituie organizarea executării effective a legii, este evident ca legislativul să aibă dreptul de a controla modul în care actele sale sînt aplicate de către autoritățile administrației publice locale și centrale.
3.2. Controlul administrativ
3.2.1. Noțiunea și funcțiile controlului administrativ
După cum am constat deja, controlul administrativ reprezintă o formă distinctă de control ce se exercită asupra activității administrației publice, este “controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activități”.
În opinia prof. Ioan Santai: “Controlul administrativ se poate defini ca acea formă a verificării de stat înfăptuită de autoritățile publice executive în conformitate cu prevederile legale, atît asupra activității specifice propriului sistem de organe cît și în afara acestuia, în vederea stabilirii exestenței sau inexistenței conformității dintre acțiunea înfăptuită și normele care o reglementează, precum și, după caz, restabilirea, la nevoie, a legalității încălcate cu toate consecințele decurgînd din acestea pentru acțiunea verificată de autorii controlați”.
Așa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administrația publică constituie cel mai complex și diversificat sistem de autorități statale, care asigură o gamă largă și variată de servicii publice. Pentru realizarea acestora, sunt antrenate importante resurse umane, material, financiare etc. Această realitate are implicații directe asupra formelor controlului administrativ care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă.
Astfel, “controlul administrativ este realizat de organele administrației publice asupra propriei sale activități în conformitate cu subordinea ierarhică și se exercită asupra actelor și faptelor administrative effectuate de subordonați, analizîndu-se legalitatea și oportunitatea deciziilor și măsurilor luate de acestea prin exeminarea dărilor de seamă despre activitatea organului respective, verificarea îndeplinirii obligațiunilor funcționale, expertiza anumitor direcții de activitate, supravegherea activității organului controlat, examinarea petițiilor și cererilor cetățenilor și altele”
În opinia prof. Mihail Platon: “Controlul administrativ este un element al activității de conducere, chemat să verifice codul de adoptare și aplicare a deciziilor administrației publice, reprezintă un mijloc, prin care se asigură funcționarea adecvată a “mașinii administrative””.
Față de cele expuse, apreciem că putem defini controlul administrativ ca fiind activitatea de verificare (supraveghere) exercitată de autorități administrative, compartimente funcționale (structuri organizatorice), demnitari sau funcționari publici, asupra unor autorități, structuri organizatorice sau funcții publice în cadrul aceluiași sistem.
Scopul controlului administrativ este acela de identifica eventualele disfuncții, cauzele care le-au generat și eventual, persoanele vinovate și de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile necesare pentru eliminarea carențelor semnalate și sancționarea vinovaților.
Obiectul controlului administrativ îl constituie respectarea legii în activitatea autorităților administrației publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea și evaluarea rezultatelor, stimularea și valorificarea aspectelor pozitive precum și eliminarea aspectelor negative prin sancționarea abaterilor și stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficiențelor constatate.
În doctrina de specialitate s-a apreciat faptul că necesitatea controlului administrativ rezidă și din funcțiile sale. Astfel, în opinia prof. Ion Creangă: “prin modul de organizare și exercitare, precum și prin rolul și obiectivele ce le urmărește, controlul administrativ îndeplinește importante funcții:”
Funcția de evaluare cuprinde acte și operațiuni de estimare a situației de facto, comparative cu cea de jure, realizările obținute în raport cu obiectivele și scopurile prestabilite. Prin intermediul acestei funcții, pe lîngă constatarea stării reale, se efectuează și o apreciere a performanțelor unei acțiuni economice, precum și a unor entități organizate ca persoane juridice.
Funcția preventivă constă intr-o serie de măsuri luate de organele de control în vederea evitării și eliminării unor fraude, abuzuri, înainte de a se produce efectele negative ale acestora, prin identificarea și anularea cauzelor care le generează sau favorizează. Prin această acțiune, controlul are sarcina de a opri actele și operațiunile care nu sunt legale. În acest sens, acțiunea preventivă se manifestă înaintea emiterii actelor sau efectuării operațiunilor, astfel încît să se preîntîmpineeventualele prejudicii.
Funcția de documentare a controlului asupra administrației permite recunoașterea proceselor care au loc în activitate, a rezultatelor activității din structurile economice, relevarea fraudelor și depistarea cauzelor acestora, precum și identificarea acțiunilor eficiente pentru a fi generalizate. Astfel controlul contribuie nemijlocit la actul de management, furnizînd date și informații pentru fundamentarea deciziilor.
Funcția recuperatorie evidențiază un aspect foarte important a controlului administrativ, deoarece ea nu se limitează la prevenirea și aprecierea stării de fapt, dar acționează și pentru descoperirea și recuperarea pagubelor, precum și pentru stabilirea, conform legii, a răspunderii juridice. Pentru recuperarea prejudiciilor constatate, organele de control au obligația de a stabili forma în care urmează să se facă recuperarea, pentru restabilirea integrității avului public. Formele procedural de recuperare sunt recuperarea pe calea executării silite, recuperarea pe calea răspunderii materiale.
Funcția educativă permite acțiuni de modelare a celor care au atribuții în formarea și utilizarea fondurilor publice. Controlul, prin rezultatele sale, contribuie la realizarea deontologiei profesionale, îndeosebi a celor implicați. La rîndul lor, persoanele care alcătuiesc corpul de control, prin nivelul de pregătire și atitudine civică, trebuie să prezinte un model de comportament corect, dar și intransigent. Această funcție se realizează și în combaterea manifestărilor ilegale, prin depistarea și sancționarea lor cu fermitate.
3.2.2. Formele de control administrativ
Pornind de la complexitatea sistemului administrației publice și de la diversitatea funcțiilor pe care ea le exercită, controlul administrativ se efectuiază prin mai multe modalități.
Din punct de vedere al poziției pe care o ocupă organul de control față de organul controlat, distingem controlul administrativ intern și controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern reprezintă acea formă de control desfășurat de funcționarii publici din interiorul organului asupra celor din subordine sau de anumite compartimente ale acestui organ. Astfel, controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de către conducătorul autorității administrative, funcționari publici cu funcții de conducere (directori, șefi servicii, șef direcții, etc.), ori de structuri organizaorice (compartimente funcționale) din cadrul autorității respective.
Conducătorul autorității administrative și funcționarii publici cu funcții de conducere exercită controlul în virtutea raporturilor de subordonare, fiind vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizează întrega activitate a subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autorități a administrației publice exercită un control specializat, care vizează un anumit segment al activității. Deci, controlul administrativ poate fi general în cadrul căruia se controlează întreaga activitate desfășurată de subdiviziunea respectivă sau de către funcționarul supus controlului, ori poate fi un control intern specializat, prin care se verifică anumite direcții de activitate, cum ar fi, de exemplu, controlul financiar. Controlul intern se exercită asupra actelor și faptelor administrative efectuate de subordonați, analizîndu-se legalitatea și oportunitateadeciziilor și a măsurilor luate de aceștia.
În opinia prof. Antonie Iorgovan, “controlul intern este o formă a controlului administrativ, cu caracter permanent, pe care o regăsim, în mod obligatoriu, la nivelul fiecărei structuri, organ sau autoritate administrativă, ca parte componentă a activității de conducere a acestora”.
Acest control este permanent și cuprinde întreaga activitate și toate compartimentele administrației publice, atît la nivelul autorităților publice centrale cît și la nivelul autorităților publice locale.
Fiind un autocontrol în sensul cel mai direct al termenului, controlul intern “nu necesită a fi prestabilit de anumite acte normative, se exercită din oficiu, cît de frecvent consideră necesar conducerea organului administrației publice, sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, îmbrăcînd forma unui recurs grațios”
Printre obiectivele de bază urmărite de controlul intern putem evidenția următoarele:
realizarea, la nivel corespunzător de calitate, a atribuțiilor instituțiilor publice, stabilite în concordanță cu propria lor misiune, în condiții de regularitate, eficacitate, economicitate și eficiență;
protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;
respectarea legii, reglementărilor și deciziilor conducerii;
dezvoltarea și întreținerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare actualizare și difuzare a datelor și informațiilor financiare și de conducere, precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică adecvată, prin rapoarte periodice.
Controlul intern ca formă a controlului administrativ, are un rol deosebit, avînd în vedere că este exercitat de funcționarii publici din interiorul organului asupra celor din subordine sau de anumite compartimente ale acestui organ. Poziția organelor de control față de organul controlat conferă astfel un grad mai mare de rigurozitate, implicit de eficiență.
Eficiența controlului intern depinde de locul și rolul controlorului în structura organizatorică a instituției și de gradul de cointeresare persoanlă. Astfel, este necesar ca neregulile existente să nu fie datorate și celui care efectuează controlul, în acest caz nemaiputînd să fie obiectiv și suficient de exigent. De asemenea eficiența controlului depinde în egală măsură de ponderea lui în ansamblu activității de organizare a executării și de executare în concret a legii, de existența unor concluzii fundamentate și argumentate, pornind de la constatările și concluziile desprinse de organul de control; acest organ de control trebuie să stabilească, desigur, și măsurile necesare pentru înlăturarea neajunsurilor și îmbunătățirea sistemului controlat, avîndu-se ca deziderat chiar valorificarea generală, în exterior, a concluziilor.
Concluziile formulate ca urmare a activității de control trebuie să fie fundamentate și argumentate, rezultatul unor practici, deoarece pornind de la aceste constatări, organul de control trebuie să stabilească și măsurile necesare pentru înlăturarea neajunsurilor și îmbunătățirea muncii în cadrul compartimentului respectiv. Existînd sfera de cuprindere, organul de control trebuie să manifeste preocupare și pentru valorificarea generală, în exterior, a concluziilor. Astfel, controlul intern crează bazele controlului extern: avem în aici organizarea unor reuniuni de lucru, conferințe, dezbateri în revistele de specialitate, utile pentru instruirea funcționarilor administrației publice angrenați în activitatea de control.
Existența administrației publice este determinată de activitatea de control. În această activitate sunt agrenați funcționari publici, ei sunt aceia care o înfăptuiesc, și este exercitată implicit asupra funcționarilor publici, care sunt o componentă principală – componenta umană – a organelor administrației publice, alături de resursele materiale, bănești și de competență. Astfel, în activitatea de control administrativ funcționarii publici sunt în egală măsură agent controlor și subiect controlat.
Pentru ca acest control să se desfășoare în parametri optimi, el trebuie efectuat cît mai aproape de activitatea studiată; trebuie precizat că anumite abuzuri și erori nu pot fi cunoscute direct și în mod concret decît de aceia care sunt implicați direct sau care au legătură directă cu activitatea respectivă. Avem de-a face cu riscul lipsei de obiectivitate, insă organizarea de controale succesive, pentru supravegherea controlorilor la toate nivelurile, ar crea disfuncționalități. Intervine aici controlul extern, pentru că un control desfășurat de un organ din afara activității administrației analizate se va suprapune controlului intern și va corecta greșelile acestuia, generate de dorința de a acoperi alte greșeli, personale sau cauzate de spiritul de solidaritate, tipic uman.
Subliniem, astfel, importanța conlucrării celor două tipuri de control administrativ, intern și extern, în vederea eficientizării sistemului administrativ.
În doctrina de specialitate, s-a relevat atît avantajele precum și dezavantajele controlului administrativ intern. Avantajul rezidă în faptul că subiectul activ are posibilitatea de a cunoaște pe deplin activitatea controlată și, pe cale de consecință, ar putea dispune cele mai bune măsuri pentru îmbunătățirea activității și eliminarea eventualelor nereguli. Pe de altă parte, s-a apreciat că independența subiectului activ al controlului este relativă, dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficială, tolerantă.
În concluzie, controlul intern, ca formă a controlului administrativ, realizat de persoane sau compartimente din interiorul organului unde se exercită controlul, alături de celelalte tipuri de control, asigură verificarea în egală măsură a legalității actelor și faptelor administrative și a oportunității acestora, fiind un mijloc de eficientizare a activității administrative în general.
Controlul administrativ extern este exercitat de organe sau funcționari publici superiori din afara instituțiilor supuse controlului. În funcție de raporturile dintre organele de control și organul controlat, distingem:
control ierarhic;
control de supraveghere generalăa administrației publice (de către Guvern);
controlul de tutelă administrativă;
control specializat exercitat de către organele administrative cu atribuții speciale de control.
Avînd în vedere doctrina de specialitate și dispozițiile legale, prof. Iordan Nicola identifică următoarele particularități ale controlului administrativ extern:
Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior în calitate de subiect activ și organul ierarhic inferior (subiectul pasiv) a cărui activitate face obiectul controlului;
Obiectul controlului în constituie legalitatea, temeinicia precum și oportunitatea actelor și măsurilor administrative. De asemenea, apreciem eficacitatea activității desfășurate de subiectul pasiv al controlului, constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel, eficacitatea, înțeleasă ca nivel de realizare a obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un obiectiv însemnat al controlului ierarhic;
Scopul rezidă în respectarea legalității și eficientizarea activității organului controlat;
Procedura acestei forme de control nu este reglementată în mod unitar, reieșind din raportul de subordonare. Dintre regulile consacrate amintim următoarele:
se poate exercita din oficiu sau la sesizare;
sub aspectul momentului în care se exercită, controlul administrativ extern poate interveni anterior, concomitent sau ulterior activității supuse controlului;
poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau numai anumite segmente ale acesteia;
se finalizează printr-un document, denumit proces-verbal de control, notă de constatare etc. care trebuie prezentat spre semnare și însușire conducătorului autorității administrative controlate, etc.
Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului sunt următoarele:
anularea, modificarea, abrogarea, supendare, totală ori parțială a actelor administrative ilegale și inoportune;
sancționarea conducătorului autorității administrative controlate;
reorganizarea activității autorității administrative controlate.
Controlul ierarhic. Este denumit așa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic superior celui față de care se exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esențială a activității de conducere în administrația publică și se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul diferitelor autorități ale administrației publice cît în cadrul subsistemelor și a sistemului autorităților administrației publice.
Așadar, spre deosebire de controlul intern care se realizează din interiorul aceleaiași instituții administrative, controlul ierarhic se realizează de către o instanță superioară ierarhic asupra activității unei instituții suborodonate.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc autoritatea ierarhică pe care o au autoritățile superioare față de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci cînd își dorește o limitare a atribuțiilor de control. Așa, de exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza numai în ceea ce privește legalitatea actelor administrative, nu și oportunitatea lor sau atunci cînd nu se atribuie competența anulării actelor autorităților subordonate, ci numai suspendarea acestora. Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da îndrumări inferiorului, dreptul de a aproba sau a confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul pentru superior de a substitui acțiunea sa acțiunii inferiorului. Așadar, ori de cîte ori ne aflăm în prezența unui raport juridic de subordonare ierarhică între organele și sutoritățile administrative, potrivit legii, controlul ierarhic se exercită în baza acestui raport juridic.
Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte, din oficiu, dar poate fi declanșat și pe baza unei sesizări sau a unei reclamații, el fiind efectuat de către organele ierarhic superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie verticală, în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică între organele administrației publice. O asemenea formă de control cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atît actele juridice, cît și faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea autorităților administrației publice. Deci, se poate referi atît la mijloace umane, materiale și financiare ale autorităților publice, cît și la activitatea acestor autorități.
Atunci cînd se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic poate să se desfășoare la locul unde funcționează autoritățile controlate.
De regulă însă, controlul ierarhic privește operațiunile materiale, operațiunile administrative și actele juridice pe care le fac aceste autorități. În acest caz, controlul poate fi făcut la fața locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde își desfășoară activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfășura în timp, în mod continuu sau dicontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului organului superior de fiecare dată cînd această activitate se desfășoară. Acest tip de control se realizează, mai ales, în cadrul ierarhiei interioare, în care funcționarii superiori ierarhic controlează activitatea subordonaților lor.
În cazul controlului ierarhic practicat de autoritățile ierarhic superioare, acțiunea de control poate avea și caracter discontinuu realizîndu-se numai anumite perioade de timp și cu privire la numite activități.
Privită din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia. Controlul concomitent, ca și cel apriori, necesită intervenția superiorului ierarhic de fiecare dată cînd subordonatul realizează o operațiune materială sau administrativă, ori un act juridic.
Operațiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită faptului că ele cuprind întreaga activitate a autorităților administrației publice.
Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operațiunile de control de materialitate, operațiunile de control de legalitate și de oportunitate. În cadrul operațiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operațiunile și actele juridice pe care le fac subordonații, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiența, rentabilitatea, finalitatea, funcționalitatea. Datorită acestui fapt autorii controlului trebuie să aibă calitățile profesionale care să le permită îndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bună cunoaștere a particularităților activității controlate asigură controlului reușita misiunii sale dar, în același timp, îi conferă și o anumită autoritate morală care este și un ascendent asupra celui controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau pe echipe (control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci cînd se cercetează exhaustiv sau o mare parte a activității subordonaților. Controlul colegial prezintă avantaje și din punctul de vedere al calificării autorului controlului și din acela al obiectivității operațiunilor de control.
După cum s-a mentionat deja, controlul ierarhic se referă atît la actele juridice pe care le fac autoritățile subordonate sau funcționarii acestora, cît și la operațiunile materiale ale acestora. Controlul ierarhic urmărește conformitatea acțiunii administrative în raport ce sarcinile care revin administrației în cauză. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar și de oportunitate. Acțiunea controlată trebuie să corespundă exigențelor formulate de lege, sau de acte juridice emise pa baza și executarea legii, dar și instrucțiunile date de șefii ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură să asigure eficiența acțiunii administrative supuse controlului.
Astfel subiectul controlului poate impunea refacerea actului sau operațiunii materiale pe care le consideră neconforme cu elementele bazei de referință, ca legalitatea și oportunitatea acțiunii. În competența autorului controlului ierarhic superior poate să intre și dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au făcut funcționarii controlați. De asemenea, subiectul controlului poate dispune încetarea executării unui act emis de autoritatea sau funcționarul controlat.
În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind sancționarea disciplinară în vederea aplicării unor sancțiuni disciplinare. În cazul în care iregularitatea acțiunii administrative supuse controlului a produs pagube materiale unității respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să sesizeze autoritatea competentă să emită actul de imputare. Dacă se constată că abaterea comisă constituie o infracțiune, autorul controlului are obligația de a sesiza organul de urmărire penală. În sfîrșit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie modificată situația juridică a subiectului vizat de control, sau să facă propuneri autorităților competente în acest domeniu.
Controlul de supraveghere generală a administrației publice e un drept al Guvernului în virtutea prerogativei din art. 96 (1) al Constituției Republicii Moldova: “Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice”. Astfel, în opinia prof. Mihail Platon, “acest drept poate fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect, prin structurilesale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organe direct subordonate”.
În aceiași ordine de idei prof. Aurel Sîmboteanu susține: “În cazul Republicii Moldova, Guvernul, în conformitate cu prevederile constituționale, exercită conducerea generală a administrației publice. Din acesta și rezultă funcțiile de control ale Guvernului asupra organelor subordonateale administrației publice. De exemplu, Guvernul este în drept să efectueze controlul activității autorităților administrației publice centrale de specialitate în vederea respectării legilor, îndeplinirii hotărîrilor și ordonațelor Guvernului și să decidă, în limitele competențelor sale, asupra rezultatelor controlului, încurajînd activitatea acestor instituții ori, după caz, aplicînd sancțiunile respective”.
Controlul de tutelă administrativă este exercitat de către autoritățile publice centrale asupra administrației publice descentralizate și este instituționalizat în măsura în care diferite părți componente ale sistemului administrației publice sunt orgamizate și funcționează în mod autonom. Autoritățile administrative descentralizate, deși se bucură de autonomie, nu sunt pe deplin independente, întrucît autoritățile administrației publice centrale pot exercita asupra lor un control de tutelă administrativă, control ce urmărește respectarea legilor și a intereselor generale ale statului. Astfel, tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de organizare și funcționare a administrației publice locale pe baza principiului descentralizării administrative. Întrucît aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecintă independență totală a colectivităților locale față de statutul în care sunt organizate, autoritățile publice centrale își rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităților locale, exercitînd asupra acestora un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă sau control administrativ de legalitate.
Acest control este exercitat, în principal, de Guvern, dar și de autoritățile teritoriale care îl reprezintă. De organizarea controlului administrativ al legalității activității autorităților administrației publice locale este responsabil Cancelaria de Stat, care exercită controlul prin intermediul structurilor proprii. Astfel, șeful oficiului teritorial al Cancelariei de Stat – care potrivit legislației este reprezentantul Guvernului pe plan local – realizează controlul asupra legalității actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale, autonome, alese în unitățile administrativ-teritoriale. Nu este un control ierarhic, deoarece între oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, pe o parte și consiliile locale, primari, consiliile raionale și președinții raioanelor, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Controlul administrativ de legalitate se exercită din oficiu și la cererea autorităților administrației publice locale, precum și a persoanelor fizice și juridice interesate. Controlul administrativ de legalitate include controlul obligatotiu și controlul facultativ.
În opinia prof. Ion Creangă: “În cadrul controlului de legalitate se realizează verificarea actelor emise de organele administrației publice locale, din punctul de vedere al respectării legalității, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operațiuni administrative de către serviciul specializat din cadrul aparatului de lucru a oficiului teritorial, operațiuni ce vizează conformitatea normelor juridice, cuprinse în actele actele administrative controlate, cu prevederile legale în materie. Astfel de operațiuni stau la baza exprimării punctului de vedere al oficiului teritorial cu privire la aprecierea legalității actului administrativ controlat”.
Controlul specializat exercitat de către organele administrative cu atribuții speciale de control sau controlul admnistrativ extern specializat „se exercită în numele Guvernului de către organele specializate organizate în subordinea acestuia, atît de nivel central, cît și teritorial, în cele mai diverse sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecția muncii, comerț etc.”
În opinia unor autori, controlul extern specializat este caracterizat de următoarele modele de control:
control sanitar – efectuat de serviciile și subdiviziunile organului central de specialitate din medicină;
controlul veterinar – efectuat de către organele centrale de specialitate ale administrației publice în domeniul medicinei veterinare, ale serviciilor veterinare ale acestor organe;
controlul vamal – realizat de către organele vamale;
controlul financiar-fiscal – efectuat de către organele centrale de specialitate în domeniul finanțelor și de organele fiscale;
controlul ecologic – realizat de către organele centrale de specialitate ale administrației publice din domeniul dat, precum și de subdiviziunile teritoriale ale acestora;
controlul antiincendiar – realizat de serviciile de pompieri de toate nivelurile etc.
În cazul exercitării controlului de către instituțiile și structurile specializate de control, organele controlate nu sînt subordonate, din punct de vedere administrativ, organelor de control. Controlul specializat exercitat de aceste instituții are ca obiective verificarea legalității activității controlate, respectării normelor și prevederilor regulamentelor corespunzătoare.
Instituțiile și structurile administrative respective, în temeiul prevederilor legale, dispun de dreptul de a sesiza organele competente despre încălcările depistate, ori de a aplica ele însele sancțiuni contravenționale. Mijloacele specifice de care dispun și sancțiunile ce le pot aplica sînt prevăzute în actele normative ce reglementează organizarea și funcționarea lor.
O problemă importantă care apare în activitatea practică a acestor instituții și structuri specializate de control, este necesitatea coordonării activității lor pentru a evita dublările posibile în efectuarea controalelor în unele și aceleași organe și stabilirea unei periodicități rezonabile a acestor controale. Absența unei astfel de coordonări poate provoca anumite disfuncționalități în activitatea de control.
3.3. Controlul exercitat de către instanțele judecătorești
Divizarea funcțiilor în stat, sau altfel spus puteri: legislativă, executivă și judecătorească, potrivit art.6 din Costituția Republicii Moldova, presupune nu numai separarea lor, dar implică o colaborare și un control reciproc. Activitatea autorităților administrației publice este supusă nu numai controlului exercitat din interiorul sistemului, ci și controlului judecătoresc.
În Republica Moldova controlul judecătoresc se înfăptuiește, în baza articolului 53, alin. 1 din Constituție și a Legii contenciosului administrativ (nr. 793-XIV din 10.02.200), de către instanțele judecătorești.
Controlul judecătoresc asupra administrației se deosebește de cel politic și administrativ, în primul rînd, prin faptul că se referă doar la legalitatea actelor administrative, emise de autoritățile publice, și nici într-un caz la oportunitatea sau eficiența acestora, iar în al doilea rînd, după efectele acestui control, care implică anularea actului administrativ ilegal, sau obligarea autorității publice de a emite actul solicitat de către persoana vătămată printr-un refuz nejustificat.
Controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor administrative și a faptelor asimilate acestora, cu excluderea operațiunilor tehnico-materiale, a actelor civile sau de dreptul muncii, avînd în vedere doar acele manifestări de voință în care organul administrativ apare ca subiect de drept învestit cu atribuții de putere publică și nu ca persoană juridică de drept privat. Controlul judecătoresc asupra actelor administrative constă numai în verificarea legalității, nu și a oportunității acestora.
În opinia prof. Aurel Sîmboteanu, “controlul judecătoresc asupra administrației publice constă în controlul actelor și faptelor autorităților administrației publice, ale serviciilor publice și ale funcționarilor publici din aceste structuri de către instanțele judecătorești. Aceasta este necesar pentru a asigura legalitatea procesului de administrație și a nu admite încălcarea drepturilor persoanelor fizice și juridice prin acte administrative ilegale”.
În literatura de specialitate, controlul judecătoresc pe cale conteciosului administrativ este tratat ca fiind “o formă de apărare judiciară a drepturilor și libertăților persoanelor împotriva abuzurilor comise de organele autorităților publice și a funcționarilor publici din cadrul acestor organe”. Un asemenea mecanism decurge din prevederile art. 53 din Constituția Republicii Moldova, potrivit cărora orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau interes al său de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate.
Necesitatea acestei forme de control se justifică prin faptul că în, multe situații, organul emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma exercitării recursului grațios sau recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea ce are drept urmare vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale celor administrați.
Prof. Aurel Sîmboteanu subliniază că “scopul contenciosului administrativ ca instituție juridică constă în contracararea abuzurilor și exceselor de putere ale autorităților publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activității autorităților publice, asigurarea ordinii de drept”. Astfel, controlul judecătoresc se constituie ca un mijloc juridic pus la dispoziția celor vătămați, persoane fizice sau juridice, pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea abuzivă a organelor administrației publice.
Obiectul controlului judecătoresc îl constituie soluționarea litigiilor care se nasc între administrație și particulari, persoane fizice și juridice, în legătură cu organizarea executării legii și executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administrației publice.
La capitolul caracteristici generale ale controlului judecătoresc am putea menționa următoarele:
controlul judecătoresc asupra actelor administrative constă numai în verificarea legalității, nu și a oportunității acestora;
controlul judecătoresc este un control ulterior adoptării sau executării actului administrativ, el verificînd legalitatea unor măsuri deja existente și nu a unor măsuri viitoare;
controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor administrative și asupra celor asimilate acestora, iar nu și asupra celorlalte activități ale organelor administrației publice;
controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităților administrative: guvernamentale, autonome, locale și asupra instituțiilor de interes public, în ceea ce privește legalitatea actelor administrative emise sau adoptate;
controlul judecătoresc asupra actelor administrative are un caracter subsidiar, dat fiind faptul că este precedat de o procedură prealabilă în fața organelor administrației publice vizate de control sau ierarhic superioare;
controlul judecătoresc al legalității actelor administrative este un control de plină jurisdicție. Aceasta, deoarece instanțele judecătorești au competența de a constata ilegalitate actelor, de a le anula, de a obliga organul emitent la luarea anumitor măsuri administrative, precum și de a acorda despăgubiri;
controlul judecătoresc se desfășoară în baza unei procedure specific, bazată pe contradictorialitatea părților și independența judecătorilor, declanșată prin sesizarea instanței de judecată de către partea vătămată în drepturile sale printr-un act administrativ ilegal.
Reieșind din cele menționate anterior putem afirma faptul că controlul judecătoresc este una din formele cele mai independente ale controlului, dat fiind faptul că dispune de o reglemenatare strictă și o bază normativă corespunzătoare.
3.4. Controlul obștesc asupra activității administrației publice
Controlul obștesc deși nu este instituționalizat pe deplin acesta se exercită asupra activității administrației publice de către societatea civilă prin intermediul mass-mediei, prin participarea organizațiilor obștești și a cetățenilor la diferite activități precum și la luarea deciziilor în cadrul acestor auorități ale administrației publice.
Controlul obștesc este extern față de instituțiile administrației publice și este realizat după cum s-a menționat de organizațiile obștești, precum și de cetățeni. Organizațiile obștești sînt forme organizatorice nestatale, de asociere a cetățenilor, create pe baza voinței liber consfințită a acestora, în vederea satisfacerii în comun a diferitelor interese specifice, în concordanță cu interesele generale ale societății.
Dreptul cetățenilor de a participa activ la administrarea treburilor publice, nemijlocit, sau prin intermediul reprezentaților lor este consfințit în art. 39 al Constituției Republicii Moldova.
În opinia prof. Victor Mocanu, “participarea cetățenilor trebuie să reprezinte o prioritate în activitatea administrației publice, în special celei locale, axată pe rolul esențial pe care oamenii trebuie să-l joace în toate domeniile vieții publice. În fond, participarea semnifică faptul că cetățenii sunt foarte apropiați de luarea deciziilor în materie economică, socială, culturală și politică, în tot ce le afectează existența. Asupra unor din aceste probleme ei pot exercita un control direct, asupra altor un control parțial, indirect, dar important este ca cetățenii să aibă acces la procesul decizional”.
Reieșind din faptul că activitatea autorităților administrației publice este orientată spre asigurarea, organizarea și satisfacerea intereselor generale ale societății, este oportun ca și din partea celor asupra cărora sunt îndreptate aceste activități să fie supuse controlului în privința eficienței și necesității, în ideea asigurării unei bune administrări.
Subiectele controlului obștesc sînt: partidele politice, sindicatele, organizațiile neguvernamentale, instituțiile de informare în masă, colectivele de muncă, cetățenii ca persoane particulare. Societatea civilă exercită o influență mare asupra autorităților administrației publice asigurînd reprezentarea și apărarea intereselor diferitelor categorii de grupuri sociale. Acesta de înfăptuiește prin expunerea opiniei lor în presă, la mitinguri, prin sesizări, reclamații și sugestii prin care cetățenii le formulează și le propun în legătură cu desfășurarea procesului de administrare.
În același timp, toți acești subiecți de control reprezintă organizațiile obștești, dar nu statul. Deci, competențele lor de control, nu sînt împuterniciri de autoritate a puterii, dar au doar o influență obștească, exprimată prin luarea anumitor măsuri de influență asupra activității autorităților administrației publice.
Legea cu privire la asociațiile obștești nr. 837 din 17.05.1996, în art. 2 alin.(1), stabilește că asociațiile obștești se constituie și își desfășoara activitatea în scopul realizării și apărării drepturilor civile, economice, sociale, culturale, a altor drepturi și libertăți legitime; dezvoltării activismului social și spiritului de inițiativă al cetățenilor, satisfacerii intereselor lor profesionale și de amatori în domeniul creației științifice, tehnice, artistice; ocrotirii sănătății populației antrenării acesteia în activitatea filantropică, în practicarea sportului de masă și a culturii fizice; desfășurării activității de culturalizare a populației; ocrotirii naturii, monumentelor de istorie și cultură; educației patricotice și umanistice; extinderii contactelor internaționale; consolidării păcii și prieteniei între popoare; desfășurării altor actvități neinterzise de legislație; iar alin.(3) al aceluiași articol prevede că asociațiile obștești ce urmăresc beneficiul public sunt asociațiile al căror obiect de activitate este în exclusivitate apărarea drepturilor omului, învățămîntului, dobîndirea și propagarea cunoștințelor, ocrotirea sănătății, asistența socială, cultura, arta, sportul de amatori, lichidarea efectelor calamităților naturale, protecția mediului înconjurător și alte domenii cu caracter social-util.
Prin urmare, realizarea controlului obștesc asupra activității autorităților administrației publice, de către aceste categorii de asociații, poate fi exercitatîntr-un cerc larg de domenii al vieții sociale.
În opinia prof. Aurel Sîmboteanu, „sindicatelor le revine un rol deosebit în efectuarea controlului obștesc. Ele controlează respectarea de către autoritățile administrației publice, de către administrațiile organizațiilor și întreprinderilor a legislației muncii și sînt în drept să ceară înlăturarea neajunsurilor depistate. Autoritățile publice sînt obligate să trimită organizațiilor sindicale, pentru informare și expunere de opinii, proiecte de programe, proiecte de legi sau de alte acte normative referitoare la problemele remunerării muncii, asigurărilor sociale, ocrotirii sănătății, securității muncii și să țină seama de propunerile expuse de sindicate asupra lor. Sindicatele, de asemenea, exercită controlul asupra realizării contractelor colective de muncă și au dreptul de a cere destituirea funcționarilor care s-au făcut vinovați de încălcările legislației în acest domeniu”.
În concluzie putem menționa că controlul obștesc este o formă democratică a controlului extern față de administrație, are particularitățile sale de realizare și ocupă un loc important, alături de controlul de stat, în sistemul de control exercitat asupra administrației publice.
Concluzii
Pe baza legislației, a doctrinei și a jurisdicției din Republica Moldova, în capitolele acestei lucrări am studiat și analizat activitatea și organizarea administrației publice, respectiv și formele de control exercitate asupra activității administrației publice.
Formele de control utilizate sunt aceleași atît în cazul administrației publice centrale, cît și a administrației publice locale, iat individualizarea lor derivă din poziționarea organului de control în raport cu cel controlat și anume situarea sa în cadrul uneia din puterile de stat: puterea legislativă, puterea executivă sau puterea judecătorească.
După cum reiese din conținutul lucrării, controlul activității administrației publice se întemeiază pe normele constituționale și legale referitoare la administrația publică.
Controlul activității administrației publice îmbracă diferite forme în dependență de organul care desfășoară activitatea de control, forme care la rîndul lor se realizează prin mai multe modalități, ce fac cu predilecție obiectul de studiu a prezentei teze de licență.
Conținutul și finalitatea administrativă a activității a activității de control asupra activității administrației publice cu implicații largi și profunde asupra întregului complex de relații social-administrative, trebuie să-și găsească pe planul dreptului administrativ rezolvări utile cu efect benefic în sistemul administrativ.
Activitatea de control presupune observarea, constatarea sau stabilirea unei situații de fapt existente într-un compartiment anume al administrației, confruntarea situației cu obiectivele propuse, înlăturarea aspectelor care influențează negativ activitatea controlată și sesizarea organelor competente să dispună măsurile coercitive necesare. Controlul administrativ stabilește de asemenea cauzele care provoacă încălcarea actelor normative și identifică noi metode de eficientizare a activității administrative.
Cea mai importantă trăsătură specifică funcției de control este aceea că activitatea de control nu este o activitate primară de sine stătătoare, existența ei este condiționată de îmbunătățirea unei alte activități, de înlăturarea unor erori sau prevenirea apariției lor, totul pus în slujba întregului sistem al administrației publice și a funcționării acestuia la nivelul standardelor impuse de noile tendințe în materie.
Multitudinea formelor de control și complexitatea activității verificate nu au permis existența unei metodologii unitare pentru toate aceste forme de control. Astfel, referindu-ne strict la controlul intern, în lipsa unei reglementări exprese, acesta nu presupune o tehnică aparte sau metode specializate, spre deosebire de controlul extern, care întotdeauna se va desfășura după reguli special determinate, înserate în legi speciale sau organice.
Controlul prin prisma naturii sale are obiectivul de a soluționa următoarele probleme principale:
respectarea legilor și a altor acte normative, care contribuie la menținerea stabilității statului și orînduirii sociale, descoperirea la timp a devierilor de la normele și procedurile stabilite de către organele puterii de stat;
sporirea eficienței activității organelor administrației publice;
utilizarea eficientă a mijloacelor gestionate de autoritățile administrației publice.
Fără un control eficient și obiectiv este imposibil de a vedea perspectivele activității, iar fără posibilitatea previziunii este foarte dificil de a conduce un organ al puterii de stat.
Controlul trebuie să devină o activitate permanentă a tuturor organelor statului. E necesar să fie creat un sistem de control bine ajustat, dinamic, la toate nivelurile, accesibil publicului larg, să i se asigure publicitatea și transparența.
Controlul nu poate fi doar un scop în sine, ci un mijloc eficient de ameliorarea activității administrației publice de toate nivelurile, de soluționare a problemelor statale, economice, sociale; de aceea trebuie să se bazeze pe legislație, excluzîndu-se acțiunile arbitrare.
Rolul controlului, ca una dintre funcțiile de conducerii, ca un mijloc de educare a cadrelor, va evolua și se va dezvolta pe măsura înaintării Republicii Moldova spre statul de drept.
Referințe bibliografice:
Acte normative:
Constituția Republicii Moldova adoptată la 29 iunie 1994, în vigoare din 27 august 1994, Monitorul Oficial al Republicii Moldova,1994, nr.1.
Codul contravențional al Republicii Moldova adoptat prin Legea nr. 218 din 24.10.2008, în vigoare din 31.05.2009, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 3-6 din 16.01.2009.
Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr.57-58-375.
Legea cu privire la avocații parlamentari, nr. 1349-XIII din 17 octombrie 1997, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.82-83.
Legea cu privire la Guvern nr.64-XII din 31.05.1990, Republicat Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.133/1018 din 26.09, Veștile,1990, nr.8/191.
Legea despre statutul deputatului în Parlament nr. 39-XIII din 07.04.1994, Republicat Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.59-61/201 din 15.04.2005, Republicat Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.57-58/373 din 18 mai 2000, Monitorul Oficial nr.4/78 din 30.04.1994.
Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 36-38 din 14.03.2002.
Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale nr. 317 din 18.07.2003, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 208-210 din 03.10.2003.
Legea cu privire la petiționare, nr. 190-XIII din 19.07.1994, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 6-8 din 24.01.2003.
Legea cu privire la asociațiile obștești, nr. 837 din 17.05.1996, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 6/54 din 23.01.1997.
Regulamentul Parlamentului adoptat prin Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996, Republicat Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 50/237 din 07.04.2007, Republicat Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.59/62/399 din 25.05. 2000, Monitorul Oficial, 1996, nr. 81-82.
Regulamentul Guvernului Republicii Moldova aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.34 din 17.01.2001, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.8-10 din 25.01.2001.
Hotărîrea Guvernului cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, nr. 845 din 18.12.2009, Monirorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 189-190 din 22.12.2009.
Studii, monografii, culegeri:
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura All Beck, București, 2001.
Al. Cojuhari, E. Belei, F. Chifa, V. Crețu, L. Darii, Gh. Macovei, Al. Munteanu. Drept procesual civil: Partea special, Editura “Tipografia Centrală”, Chișinău, 2009.
Aurel Sîmboteanu, Teoria administrației publice: Suport de curs, CEP al USM, Chișinău, 2008.
Constantin Sava, Drept administrativ, Editura fundației “Andrei Șaguna”, Constanța, 2007.
Corneliu Manda, Drept administrativ, Editura Victor, București, 2000.
Corneliu Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, vol. lI, Organizarea administrativă, Editura Lumina Lex, București, 2002.
Emanuel Albu, Drept administrativ și știința admnistrației, partea a II-a, Editura Fundației România de Mâine, București, 2006.
Gheorghe Avornic, Tratat de teoria generală a statului și dreptului, Vol. I, Chișinău, 2009.
Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme și instituții administrative, vol.I, Editura Sylvi, București, 1996.
Ioan Santai, Drept administrativ și știința administrației, vol.I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2007.
Ioan Santai, Drept administrativ și știința administrației, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2008.
Ion Creangă, Curs de drept administrativ, vol.I, Editura Epigraf, Chișinău, 2003.
Ion Creangă, Curs de drept administrativ: Administrația publică locală, vol. II, Editura Epigraf, Chișinău, 2005.
Ion Creangă, “Controlul activității funcționarilor publici și a autorităților publice”, Ghidul funcționarului public, Editura “Tipografia Centrală”, Chișinău, 2007.
Ion Creangă, Viorel Furdui, “Controlul parlamentar și problemele de echilibrare a raporturilor de putere”, IDIS ”Viitorul”, Chișinău, 2009.
Maria Orlov, Ștefan Belecciu, Drept administrativ, Academia Ștefan cel Mare a M.A.I al Republicii Moldova, Chișinău, 2005.
Maria Orlov, Curs de contencios administrativ, Editura “Elena VI”, Chișinău, 2009.
Mihail Platon, Administrația Publică: curs universitar, Editura “Universul”, Chișinău, 2007.
Mircea Preda, Drept administrativ, Partea Generală, Editura Lumina Lex, București, 2000.
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura „Accent”, Cluj, 2004.
Teodor Cîrnaț, Drept Constituțional, Ediția a II-a, Chișinău, 2010.
Valeriu Zubco, Ghidul funcționarului public în contencios admnistrativ, Editura Bons Offices, Chișinău, 2005.
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Crețu, Contenciosul administrativ, Editura Cartier juridic, Chișinău, 2004.
Victor Mocanu, Cetățeanul și procesul decizional local, Editura TISH, Chișinău, 2004.
Surse internet:
Ion Corbeanu, Drept Administrativ Român, București, 2006, http://facultate.regielive.ro/cursuri/drept/drept_administrativ_roman-85779.html
Iordan Nicola, Drept Administrativ, Sibiu,2007, http://www.scribd.com/doc/47963927/DREPT-ADMINISTRATIV
.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Controlul Activitatii Administratiei Publice Forme Si Caracteristici Distinctive (ID: 127149)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.