Controlul Activitatii Administratiei Publice

INTRODUCERE

Activitatea administrativa reflecta in principal, concretizarea vointei juridice exprimate fie de autoritatile publice locale, executive sau deliberative, fie de catre institutiile publice de interes local¹.

In realizarea scopurilor propuse, ce sunt subsumate actiunii administrative cu caracter general de rezolvare si gestionare a problemelor ce privesc viata colectivitatilor locale, activitatea subiectelor de drept specifice au ca finalitate, promovarea si satisfacerea, exclusiva, a interesolr comunitatilor locale².

Dar, pentru realizarea activitatii administrative se impune necesitatea institutionalizarii controlului administratiei publice locale, purtatoare a intereselor colectivitatilor locale, acest control fiind fundamentat atat din ratiuni de ordin general, cat si din alte exigente specifice, insa in forme si modalitati ce sunt adaptate noilor realitati administrative.

In doctrina de specialitate se afirma ca oricat de larga ar fi autonomia locala, deci competenta autoritatilor alese sau, dupa caz, a stabilementelor publice, de a rezolva problemele locale, aceste autoritati desfasoara o activitate in cadrul unui stat unitar si nu in afara acestuia³.

Se diferentiaza astfel conceptual, natura autoritatilor autonome fata de stat, a autoritatilor prin care se realizeaza descentralizarea administrativa si limita statala a activitatilor acesteia4. Neadmiterea unei asemena limite ar conduce nu numai la transformarea autoritatilor locale autonome in autoritati politice, ca in cazul federatiei, dar mai mult, s-ar transforma in veritabile structuri statale independente, cu consecinte dintre cele mai dramatice in plan national si international5.

¹Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex, 2002, p.276;

²Idem, p.276;

³ Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.531

4 Corneliu Manda, Cezar C.Manda. op.cit.; p.308

5Antonie Iorgovan, op.cit.p.531

In acest context, unitatea necesita o coerenta de actiune, mentinerea egalitatii tuturor cetatenilor si supravegherea intereselor generale ale colectivitatilor nationale, ceea ce impune in mod necesar si implica punerea in practica a principiului complementar de control6 sau al „dreptului de tutela asupra deciziilor luate de colectivitatile descentralizate7”.

Autoritatile publice ale statului exercita un control administrativ asupra autoritatilor administratiei publice locale in vederea asigurarii respectarii legilor, asigurarii intereselor nationale si a legalitatii actelor administrative emise de catre aceste autoritati.

Astfel, in aceasta lucrare se contureaza foarte clar institutia juridica a controlului administratiei publice autonome romanesti.

Demersul pe care mi l-am propus, din perspectiva a ceea ce ne ofera dreptul pozitiv in materia administratiei publice locale, este acela de a prezenta in lucrarea de fata, stadiul actual al controlului administratiei publice.

Am prezentat la inceputul lucrarii cateva consideratii generale privind controlul activitatii administratiei publice, prezentand conceptul de administratie publica si controlul cetatenilor asupra administratiei publice.

Am cuprins in analiza institutiei controlului si aspecte privind: formele de control asupra activitatii administratiei publice, controlul administrativ asupra colectivitatilor locale, elementele componente ale controlului, institutia juridica a Avocatului Poporului si jurisdictiile in materie administrativa si recursurile pur administrative.

Am detailat intr-un capitol distinct sisteme de control administrativ din state ale Uniunii Europene, iar intr-un alt capitol am prezentat un act administrativ care a fost supus controlului ierarhic.

6 Jean-Marie Auby, Droit Public, 2 edition, Economica, 49 rue Hericart, Paris I, p.201

7 Pierrea Pactet, Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997, Armand Colin Paris, p.49

8 G.Vedel, P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982, p.852

CAPITOLUL I

TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE, NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA

SECTIUNEA I

Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii administratiei publice

Administrația publică, în sensul de activitate care constă în organizarea executării și executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin natura sa necesită supunerea față de multiple forme de control9 .

Așadar, pentru a asigura conformitatea activității autorităților
administrației publice cu exigențele legii, este nevoie de instituirea: unui vast și complex control asupra acestei activități. Intr-adevăr, există o gamă amplă și variată de forme de control al activității; autorităților administrației publice, tocmai datorită caracterului; subordonat pe care îl are această activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcție de particularitățile subordonării. Garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie. Controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, control care se exercită fie din proprie inițiativă, fie la solicitarea celor interesați, de către înseși autoritățile administrației publice sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativă sau judecătorească)10.

In primul rând, activitatea autorități lor administrației publice este supusă controlului Parlamentului. Controlul politic al activității autorităților administrației publice este o necesitate firească, datorită faptului că autoritățile administrației publice au sarcina realizării politicii statului.

Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi pe care le au de îndeplinit autoritățile administrației publice se referă la satisfacerea nevoilor societății, iar

9 Problematica privind controlul este preluata din I.Alexandru si colectivul (capitol întocmit de AL.Negoita), op.cit., 1999, p.617 si urm.

10M.Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000, p.225

activitatea autorităților administrației publice este menită. în ultimă analiză, a sluji intereselor cetățenilor, este necesară instituirea unor forme de control social în care cetățenii să poată avea o participare eficientă.

In acest scop funcționează un control al opiniei publice asupra activității autorităților administrației publice, control care se exprimă fie prin presă, fie prin sesizări, reclamații și propuneri pe care le fac cetățenii.

Deoarece valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorirățile administrației publice se exprimă în legi, iar aceste autorități acționează pe baza și în executarea legii, un criteriu es,ențial în aprecierea activității autorităților administrației publice il constituie legalitatea acestei activități.

Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activității autorităților administrației public, dar este unul esențial care determină instituționalizarea unor activități sociale. Ne referim. în acest sens, la controlul pe care îl realizează instanțele judecătorești asupra activității autorităților administrației publice în cadrul contenciosului administrativ.

Criteriul legalității activității autorităților administrației publice este prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului.

Controlul activității autorităților administrației publice nu trebuie să fie limitat numai la cel care se realizează din afara autorităților administrației publice. Ca orice sistem organizat. administrația publică realizează ea însăși o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorități ale administrației publice. Administrația își autoreglează acțiunile în această privință trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra activității proprii fiecare funcționar.

Există însă diferite forme instituționalizate de control în cadrul sistemului administrației publice prin care este urmărită, cercetată și reglată acțiunea diferitelor autorități ale acestui sistem, pentru ca această acțiune să fie conformă cu exigențele stabilite prin lege.

In acest sens ni se prezintă funcția controlului ca o componentă esențială a activității de conducere și de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea administrației publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității autorităților administrației publice. Esența controlului administrativ constă în confruntarea administrației publice așa cum este, cum a fost sau

cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie11.

Referindu-ne la necesitatea controlului activității autorităților administrației publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta și eventual corecta acțiunea, în vederea realizării politicii statului.

Subliniind rolul pozitiv al controlului activității autorităților administrației publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este concepută și realizată rațional.

Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi poate afecta inițiativa în angajarea diferitelor acțiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor multiple activități de control este de natură să ducă la perturbarea acțiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferitele autorități ale administrației publice.

Controlul asupra administrației este o necesitate veche de când există lumea; scrierile anticilor relevau lupta împotriva corupției posibile a funcționarilor publici. iar in Evul Mediu, missi dominici ale lui Carol cel Mare – Charlemagne efectueaza adevărate turnee de inspectare, privind plângerile adresate de populație, efectuand anchete, identificând abuzurile și raportând în fața suveranului12. La noi incă de pe vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus problema intensificarii controlului pentru înlăturarea abuzurilor iar incursiunile incognito ale domnitorului pentru a-i surprinde pe cei care umblau cu "ocaua mică" au rămas în istorie.

Cu toate acestea se pare că de-a lungul timpului stăvilirea abuzurilor administratiei, în special a celei locale, nu a avut succes motiv pentru care s-a ajuns la frecvente manifestari de protest dintre care Răscoala de la 1907 a constituit un moment de grea cumpănă pentru cei care au săvârșit sau au tolerat abuzurile, punand în primejdie întreaga organizare a statului" după cum recunoștea Ion I.C.Bratianu13.

11 Denis Levy, Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept administrativ, ed.Sylivi, Bucuresti, 2001, p.168

12F.Olivier Martin, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges Dupuis, Marie-Jose Guedon Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10 Edition, Armand Colin, Paris, 2002, pag.28 si urm.

13Emil Cernea, Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii Bucuresti, 2001, pag.15

Importanța acestei probleme a crescut în epoca contemporană; intervențiile statului și în consecință riscurile de abuz, s-au înmulțit în același timp cu generalizarea recunoașterii drepturilor individuale și a voinței de a le apăra împotriva arbitrariului, sau mai general împotriva oricărui exces manifestat de puterea publică. "Declarația drepturilor omului și cetățeanului" din 1789 este astăzi integrată în Constituția Franței de la 1958 și recunoscută implicit în textele tuturor constituțiilor din țările democratice consacrându-se astfel rezistența împotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta împotriva unei guvernări care violează drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru și în același timp o obligație indispensabilă.

Prin scopurile sale, controlul acțiunii administrației se situează în centrul relațiilor între "putere" și "cetățenii" care i se supun14. Prin metodele sale, ux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept administrativ, ed.Sylivi, Bucuresti, 2001, p.168

12F.Olivier Martin, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges Dupuis, Marie-Jose Guedon Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10 Edition, Armand Colin, Paris, 2002, pag.28 si urm.

13Emil Cernea, Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii Bucuresti, 2001, pag.15

Importanța acestei probleme a crescut în epoca contemporană; intervențiile statului și în consecință riscurile de abuz, s-au înmulțit în același timp cu generalizarea recunoașterii drepturilor individuale și a voinței de a le apăra împotriva arbitrariului, sau mai general împotriva oricărui exces manifestat de puterea publică. "Declarația drepturilor omului și cetățeanului" din 1789 este astăzi integrată în Constituția Franței de la 1958 și recunoscută implicit în textele tuturor constituțiilor din țările democratice consacrându-se astfel rezistența împotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta împotriva unei guvernări care violează drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru și în același timp o obligație indispensabilă.

Prin scopurile sale, controlul acțiunii administrației se situează în centrul relațiilor între "putere" și "cetățenii" care i se supun14. Prin metodele sale, controlul reflectă în același timp caracteristicile aparatului birocratic și cele ale sistemului politic și juridic al fiecărui stat.15 Intr-adevăr controlul îmbracă forme diverse. Astfel putem distinge:

– după momentul când au loc, controalele a priori, care preced intrarea în vigoare a deciziilor administrative, (acestea pot preveni o eroare dar îngreunează procedurile și paralizează inițiativele) și controalele a posteriori, care intervin atunci când deciziile au intrat în vigoare (și în consecință, respectă mai mult responsabilitățile funcționarilor publici, dar protejează mai puțin drepturile cetățenilor sau banul public).

după conținutul și obiectul acțiunii de control, controalele efectuate pentru verificarea legalității, care au drept unic obiect aprecierea compatibilității sau conformității unui act sau al unei operațiuni cu norma juridică, și controalele de oportunitate care comportă, între altele, o judecată asupra valorii tehnice, politice morale, al comportamentului supus examinării sau expertizării.

14 In gandirea politica tema controlului este esentiala. Ex. Touchard, Istoria ideilor politice, P.N.F., Themis, 1998, pag.678, apropos de ALAIN- In democratie, dupa Alain, cel care controleaza joaca un rol fundamental: „unde se afla democratia daca nu in acea a treia putere pe care stiinta politica n-a definit-o inca si pe care eu o numesc controlul? Aceasta nu inseamna altceva decat autoritatea de a detrona legii si specialistii, imediat daca ei nu conduc treburile in functie de interesele celor mai numerosi”

15J.Ziller, Administratii comparate. Sisteme politico-administrative ale Europei celor 12; g.Braibant, N.Questiauxm, C.Niner, Controlul asupra administratiei si protectia cetatenilor (studiu comparativ), Editura Cujas, 1973

după autorul lor, controalele interne, care au loc în interiorul administrației și controalele externe, exercitate de autorități din exterior16.

Aceste clasificări au meritul de a oferi unele repere, dar sunt foarte relative. Conformitate și oportunitate, control intern și extern, nu sunt noțiuni care se opun în mod foarte clar. Spre exemplu : Care ar fi calificarea controlului exercitat de autoritățile independente dat fiind faptul că suntem în situația unei dedublări atunci când

vrem să calificăm aceste autorități. Ele exercită un control intern sau extern ? De fapt criteriul intern-extern pare a fi ambiguu, cel puțin în această situație.

La modul general, tendința dominantă constă în diversificarea tipurilor de controale. In țara noastră administrația (făcând o evaluare a cadrului normativ) pare a fi bine reglementată și supravegheată pe de o parte de autoritățile politice și astăzi integrată în Constituția Franței de la 1958 și recunoscută implicit în textele tuturor constituțiilor din țările democratice consacrându-se astfel rezistența împotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta împotriva unei guvernări care violează drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru și în același timp o obligație indispensabilă.

Pentru a realiza o eficiență sporită a activității de control sunt necesare următoarele condiții:

a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente.
bine pregătite profesional, cu experiență în domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, precum și specificul activității în acel domeniu.

De asemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine, de cinste, de tact și să fie receptiv la toate expliatiile ce i le dă cel controlat.

Tinerea la distanță a celui controlat, intimidarea și timorarea lui, sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-și realizează rolul său preventiv si educativ fată de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, acțiunea de control devine mai greoaie și se pierde din operativitate și din obiectivitate.

16A.Iorgovan, op.cit, p.445-450;

O atenție deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina ușoară, ci o știință, uneori o arta care presupune temeinice cunoștințe profesionale, competență. pasiune și talent.

In aceste condiții formarea persoanelor care să efectueze actiunile de control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată și dirijată în mod științific pe un fundament inter-disciplinar în care un rol prioritar revine științei administrației.

b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii.

Activitatea de control are un rol subsidiar față de activitatea de executare și cum nu are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna desfășurare a activității de executare în concordanță cu legea, cu cerințele vieții sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între activitatea de executare și cea de control, întrucat exagerarea activității de control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al întregii activități sociale.

In cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare și de mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul din exterior sâ-și coordoneze acțiunile în așa fel încât să se controleze în același timp mai multe sectoare de activitate17.

c) Trebuie aleasă cu grijă forma de control, precum și numărul acțiunilor de control;

d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate și argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici și nu ca acțiuni izolate, singulare.

In formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile constatate. In mod necesar aceste concluzii trebuie să fie cunoscute și de organul controlat, astfel controlul nu-și realizează rolul său de a contribui la îmbunătățirea activității.

Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cât mai larg cu toți factorii de răspundere din organul controlat și care au atribuții în domeniile controlate.

17 Ioan Alexandru, Ioan Popescu Slaniceanu, Drept administrativ, Editura economica, 2003, p.302

Prin această dezbatere se creează posibilitatea formulării de explicații suplimentare și obiecții asupra unor constatări și concluzii, precum și de propuneri și soluții pentru lichidarea neajunsurilor și prevenirea altora.

Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acțiunii de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate imediat.

Se are în vedere că discuțiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria controlorului ca și a celui controlat și fundamentează mai bine atât concluziile cât și măsurile.

In controalele complexe se recomandă ca unele constatări și concluzii să fie analizate pe sectoare de activitate ale unității controlate;

e) Pe baza constatărilor și a concluziilor desprinse organul de control trebuie să stabilească și măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor și îmbunătățirea muncii cu termene și responsabilități precise.

Așadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum și mijloacele și procedeele folosite de autoritățile administrației publice pot face obiect al controlului.

Mijloacele materiale și financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenței lor, dar și sub acela al felului în care sunt întrebuințate. La fel și personalul care este supus controlului, în ceea ce privește diferitele însușiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acțiunea autorităților administrației publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei administrații.

Intr-o altă opinie, în administrația publică obiectul controlului îl constituie acțiunile și inacțiunile, sau, altfel spus, conduita autorității administrației publice sau a funcționarilor acesteia, modul concret în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost învestiți18 .

Baza de referință a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referință a controlului poate fi mai amplă sau mai restrânsă, după cum se referă la un număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autorităților administrației publice.

Astfel, baza de referință a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze diferitele autorități ale administrației publice, având un anumit criteriu de apreciere.

In baza de referință se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. In această privință, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale și a celor financiare de care dispun autoritățile administrației publice18.

1.2. Sectiunea II

Conceptul de administratie publica

Administrația publică, în orice societate, fie ea clasică, fie modernă. reprezintă, în esență, un instrument al statului indispensabil în atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, în fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice, "în scopul satisfacerii interesului general, prin acțiunea puterii publice19".

Administrația publică este, în opinia unui autor, "aparatul de gestiune al problemelor publice"20. Ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfășurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup social evoluat, instrumentul de coeziune și de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se dezintegrează. Altfel spus, o colectivitate umană aflată pe un anumit nivel dezvoltare și de coeziune, nu poate exista decît dispunând de o administrație, al cărei obiectiv general rezidă în satisfacerea nevoilor importante ale vieții acestei colectivități, viața implicînd administrarea.

Administrația publică este, prin însăși natura sa, fără o filosofie proprie, subordonată unor scopuri care îi sunt exterioare, ea își trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politică. Acest sistem de valori este și cel care fixează administrației publice, în general, scopurile și mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge. Ca atare, se spune curent, în acest sens, că administrația publică este permanent plasată sub nivelul politic, subliniindu-se că, în sfera administrației publice, deasupra instituțiilor administrative, există instituții

18 M.Preda, op.cit, p.142

19 Jean Rivero, Droit Administratif, Ed.6 em Paris, Daloz 1973, p.10 si urm.

20 Charles Debbasch- Science Administrative. Administration Publique, Dalloz, 1971, p.1

politice, care facilitează existența statului și satisfacerea nevoilor comune ale colectivității în conformitate cu deciziile instituțiilor politice21.

Pornind de la sensul etimologic al cuvântului, termen ce derivă din latinescul administer, care-1 pune în conexiune pe minister cu magister, noțiunea de administrație, semnifică serviciul celui mai mic, al celui supus, respectiv o activitate subordonată, îndeplinită la ordinele celui ce comandă.

Din acest punct de vedere, se disting cele două genuri ale administrației, administrația particulară și administrația publică, deosebirea dintre acestea având la bază, de-o manieră fundamentală, tipul interesului ce animă aceste administrații.

Astfel, așa cum se arată în doctrina de specialitate, o instituție publică este însărcinată cu realizarea interesului general, inasimilabil intereselor private22 , specificitate care antrenează consecințe dintre cele mai variate sub aspectul statutului persoanelor juridice publice, a regimului aplicabil agenților administrației publice, a dreptului aplicabil administrației publice, după cum și a jurisdicției particulare căreia îi sunt supuse litigiile generate de administrația publică. Dacă motorul normal al acțiunii particularilor este urmărirea unui avantaj personal – profitul material, reușita umană, în cazul administrației publice, motivația este una dezinteresată ce privește realizarea interesului general, într-o perspectivă a binelui comun23. A discerne asupra a ceea ce intră în sfera acestui concept de interes general, funcție de epocă, de forme sociale, de datele psihologice sau tehnice, înseamnă a detalia „conținutul", întrucât indiferent de modul în care acesta variază, scopul rămâne mereu același : acțiunea administrativă ce tinde să dea satisfacție interesului generai24 .

Administrația ni se înfățișează așadar, ca o activitate ce îmbină o multitudine de mijloace în vederea obținerii unui rezultat ordonat, stabilit.

Cu alte cuvinte, ideea esențială a administrației este ideea de organizare, după cum sublinia Littre, potrivit căruia "ordinea, este buna organizare"'25, ceea ce relevăși un alt sens al noțiunii, acela de organizare ierarhică, în virtutea căreia organul care ordonă sau organizează este superior organelor care execută.

21 Pierrea Bandet, Lucien Mehl, Le Fait Administratif: nature, origine ei developpement, in Treite de Science Administrative, Paris, Mouton&Co, 1966, p.81

22 Charles Debbasch, Droit Administratif, 6 eme, Ec.Economica, Paris, 2002

23 Jean Rivero, Jean Waline, Droit Adminitratif, Dalloz, 17e edition,1998, p.12-13

24 J.Chevallier, Reflexion sur l’ideologie de l’interet general, Variatons autour de l’ideologie de l’interes general, 1978, p.11

Cu alte cuvinte, ideea esențială a administrației este ideea de organizare, după cum sublinia Littre, potrivit căruia "ordinea, este buna organizare"'25, ceea ce relevă și un alt sens al noțiunii, acela de organizare ierarhică, în virtutea căreia organul care ordonă sau organizează este superior organelor care execută.

Noțiunea de administrație are, în acest context, în mod frecvent și accepțiunea de administrație publică care desemnează ansamblul de organe care înfăptuiesc, conduc și execută treburile publice26.

Din această perspectivă, a administra reprezintă o activitate executivă pusă sub semnul comenzii sau al delegării de atribuții, iar cînd această activitate realizează

obiectivele slujindu-se de puterea publică, prin derogare de regulile dreptului comun, ea dobândește atributele administrației publice27.

Rezultă că, în principal, administrația publică este o activitate determinată de voința politică și realizată, în cea mai mare măsură de executiv, fiind asimilată astfel, activității prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului, un domeniu ce se preocupă , în principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ramură executivă a guvernării.

Totuși, administrația trebuie privită mai întâi din punct de vedere juridic, sens în care ea reprezintă o activitate – în sens material – sau un ansamblu de persoane și de organe – în sens organic. Ea însă poate fi privită și din punct de vedere sociologic, sens în care este considerată ca un sistem de organizare vastă și complexă ce constituie în sine un univers vizibil, având legile și procedurile sale, mijloacele sale de constrângere, obiceiurile și simbolurile sale, ca și limbajul și mijloacele sale de comunicare.

Administrația publică se prezintă, astfel, ca o organizare distinctă în cadrul acestei organizări speciale și ea reprezintă studiul acestei organizări specifice și unice într-un stat dat. Cu alte cuvinte, administrația este un ansamblu de structuri28 sociale sau un "macrocosmos de macrocosmosuri sociale", ocupând un loc aparte, proeminent în societatea unde este inserată în raport cu celelalte organizații sau grupuri cu care ea poate fi comparată -biserica, asociațiile, sindicatele – societatea civilă într-un cuvânt, grupuri sociale structurate și ierarhizate.

25 Pierre Bandet, Lucien Mehl, op.cit.p.82

26 Ioan Vida, Putere executiva si administratie publica, Bucuresti, 1994, p.11 si urm

27 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul Invatamantului, SNSPA, Vol. I, Editura Sylvi, 1996, p.30 si urm.

28 Claude Goyard- Mediul social, in Traite de science administrative, p.145

Abordând administrația publică din viziunea structuralistă, constatăm că termenul de structură, curent folosit, are aceeași semnificație cu cel de organizare administrativă, în sensurile sale fundamentale. In concepția structuralistă, noțiunea de structură desemnează ordonarea unor părți care formează un întreg. Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituție în așezarea componentelor sale, în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adică să vedem și relațiile din interiorul acesteia ca și pe acelea ce apar în mediul în care există și care confirmă ceea ce este stabil și esențial în organizarea sa.

Realizarea efectivă a percepției sistemice globale a administrației publice este cu atât mai pregnantă cu cât "administrația publică, nu mai poate fi concepută într-o dublă accepțiune, organică și materială, deoarece elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activități într-un cadru organizatoric determinat"29.

Pentru completarea acestui tablou al administrației publice, credem că este important de amintit că "noțiunea de structură, prin relaționare cu alte elemente ale mediului în care activează, nu poate fi despărțită de activitatea care se desfășoară în interiorul său și nici de dependențele și de implicațiile exterioare ale acesteia", deoarece relațiile nu pot fi concepute fără desfășurarea activitatii administra tive30.

Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin structura administrației publice înțelegem ansamblul organelor administrative (elemente de bază) ordonate și dispuse pe orizontală sau verticală, după anumite criterii, pe baza unor reguli bine determinate și între care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.

Administrația publică, prin multitudinea autorităților administrative ale starului și ale colectivităților locale, determină ordonarea, în vederea realizării funcțiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii și anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde o structură ierarhică și criteriul competenței materiale, căruia îi corespunde structura funcțională. Așadar, întregul sistem al administrației publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-functionale.31

Potrivit criteriului teritorial, în viziunea tradițională, autoritățile administrației publice se vor împărți în autorități centrale și autorități locale, după raza teritorială în care activează, colectivitatea de cetățeni fiind aceea care motivează existența structurii teritoriale a administrației publice.

29 Ioan Vida, op.cit., p.261 si urm.

30 Idem

31 Ioan Alexandru, op.cit., p.92 si urm.

Astfel, autoritățile centrale acționează în interesul colectivității umane existente la nivelul sistemului global, deci la nivelul statului, iar autoritățile locale, pentru rezolvarea intereselor colectivităților locale.

Cât privește criteriul funcțional, acesta divide autoritățile administrației publice în autorități cu competență generală și autorități cu competență de specialitate.

Conform acestor două criterii, sistemul autorităților administrației publice va fi constituit din: autorități centrale (Guvernul, ministerele și celelalte organe centrale ale administrației publice); autorități teritoriale (serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale; autorități locale (consiliile și primarii); și respectiv din: autorități cu competența generală (Guvernul, consiliile și primarii) și autorități ale administrației publice de specialitate (ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației subordonate Guvernului precum și serviciile publice deconcentrate ale acestora din teritoriu).

Noțiunea de administrație are cel puțin două sensuri, spune Henry Puget , primul desemnează maniera în care sunt conduse afacerile curente cu caracter neesențial politic, procedeele folosite pentru a conduce aceste afaceri, sau modul în care sunt gestionate serviciile publice iar al doilea, desemnează ansamblul de autorități și de agenți care sunt consacrați pentru a conduce afacerile curente, de a îndeplini sarcinile administrative. Administrația se explică, astfel, într-o manieră de acțiune și într-una de aparat, ca ansamblu de organe administrative.

Andre de Laubadere, mergând, în contextul Constituției franceze din 1958, pe linia tradițională a serviciului public, dă noțiunii de administrație publică un dublu sens, care desemnează, în opinia sa, atât o organizare cât și o activitate.

In primul sens, administrația este ansamblul de autorități, agenți și organisme, însărcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele intervenții ale statului modern în viața particularilor prin puterea centrală sau autoritățile locale, cum sunt prefecții, primarii, consiliile generale și municipale, funcționarii, organisme publice.

In al doilea sens, administrația este o activitate care, de asemenea, este asigurată de toate organele menționate și care le pun în raporturi multiple și diverse cu administrații.32

32 Andre de Laubadere, Manuel de Droit Administratif- dixieme edition, 1976, L.G.D.J., P.7

Menținându-se în aceeași linie tradițională, Jean Rivero subliniază că noțiunea de administrație cuprinde, în sens larg, o activitate, ce semnifică faptul de a administra, de a gestiona și organul care exercită o asemenea activitate.

Cele două sensuri indică și cele două laturi ale administrației, prima, latura materială sau activitatea propriu-zisă, cea de-a doua, latura formală, organizatorică sau structura administrativă33 , care realizează activitatea.

Aceste două laturi sunt interdependente, întrucât nu se poate vorbi de o activitate administrativă fără a identifica și organul care o desfășoară, după cum nici nu ne putem închipui existența unei structuri administrative fără ca aceasta să aibă sau să primească o atribuție sau o misiune, fără să contribuie în vreun fel la atingerea unui scop.

în concepția lui Georges Vedel sunt folosite criterii de referință ca cel organic și cel al naturii activității, administrația definind-o ca ansamblul activității guvernului și a autorităților descentralizate, străină conducerii relațiilor internaționale și raporturilor dintre puterile publice care se exercită sub un regim de putere publică .

Administrația publică, în concepția lui Jean Rivero, este o activitate desfășurată de autoritățile publice ce utilizează, când este cazul, prerogativele de putere publică, în scopul satisfacerii nevoilor de interes public.

De altfel, în această accepțiune dată administrației publice, în doctrina franceză, sunt exprimate mai multe opinii34, conform cărora în concepția constituțională clasică administrația publică reprezintă acțiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică".

Potrivit acestei concepții, administrația nu este singura sarcină a executivului, însă ea este o sarcină exclusivă a sa, executivului revenindu-i evident și alte sarcini extra-administrative exercitate fie în raporturile constituționale cu Parlamentul, fie în relațiile internaționale. Administrația, după cum subliniază unul dintre acești autori, este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată de puterea judecătorească și nici de puterea legislativă, conform principiului separației puterilor în stat35.

33 Ioan Alexandru, op,cit., p.92, Ioan Vida, op.cit., p.13

34 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, editia a II-a, Editura Nemira, 1996, p.9 si urm.

35 Georges Vedel, Pierre Delvolve, droit Adminitratif- 10 eme, edition P.U.F. Paris, 1988, p.56 si urm

In acest context, Jaques Cadart precizează că în conținutul puterii executive sunt regăsite anumite atribuții referitoare la definirea politicii generale a țării, elaborarea de proiecte de legi, adoptarea de acte normative și individuale etc, care constituie obiectul activității unor organe distincte ce formează fie un executiv monocratic ori un executiv colegial sau reprezintă o combinație a acestora.

In opoziție cu majoritatea constituționaliștilor, unii autori de drept administrativ exclud noțiunea de putere executivă, înlocuind-o cu aceea de funcție administrativă. în înțelesul acestora, se consideră ca administrația, în mod tradițional, este una din funcțiile statului, alături de funcția legislativă și de funcția jurisdictională.25

Intr-o altă opinie, se admite ideea unei diferențieri între Guvern și administrație, noțiuni care, nu sunt însă ușor de delimitat36: a guverna, în această opinie, înseamnă a lua decizii esențiale care angajează viitorul țării, în timp ce administrația se ocupă de problemele cotidiene.

Remarcăm, în aceeași opinie, că acțiunea guvernamentală și conducerea administrației publice revin acelorași organe și se realizează prin acte de aceeași natură, ceea ce îl face pe autor să tragă concluzia că distincția dintre cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ci că distincția ține de elemente extrajuridice.

Opiniile menționate pun în evidență unele divergențe ce apar între autorii de drept constituțional și cei de drept administrativ, cu privire la funcția executivă, care, în opinia constituționaliștilor nu se confundă cu autoritățile care o exercită. în schimb, în opinia unor specialiști în drept administrativ, administrația și executivul reprezintă o unitate structurală unică în ale cărei sarcini intră întregul conținut al funcției executive.

De altfel, în acest sens, credem că este semnificativă și afirmația lui Antonie Iorgovan potrivit căreia, din analiza sensului dispozițiilor constituționale referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice românești, se scoate în evidență delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit să o facă între executiv și administrativ, mai precis între zona preponderent politică a executivului și zona tehnică-administrativă a acestuia.37

36 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Volum I, Casa Scoalelor, 1942, p.391

37 Antonie Iorgovan, op.cit., vol.I, p.81

Ca urmare, ceea ce se impune să reținem din parcurgerea acestor opinii este constatarea că deși executivul realizează și atribuții administrative, acest fapt însă nu ne poate conduce la ideea de a-1 confunda cu administrația publică însăși, după cum nici că executivul ar putea fi limitat doar la conducerea acesteia.

Ținând seama de cele prezentate reiese că administrația publică realizează, prin autoritățile menționate, acte juridice și operațiuni materiale, prin care se organizează executarea legii și se execută legea, fie organizează sau, după caz, prestează direct servicii publice.

în teoriile modeme asupra administrației publice, date fiind criticile formulate la adresa eficacității statului, există o tendință de restrângere a activităților sale în jurul câtorva funcțiuni incontestabile ale suveranității: securitatea și ordinea publică. Din această perspectivă, administrația publică desemnează ansamblul activităților ce tind să mențină ordinea publică și să satisfacă alte nevoi de interes general38, această definiție răspunzând întotdeauna imperativelor de ordin istoric, juridic și politic.

Aspectele evolutive ale administrației publice.

Așa după cum o arată și terminologia uzitată, desemnarea unui anume tip de administrație, precum administrația publică, comportă o acțiune clasică de "administrare", căreia i se atașează atributul "public".

A vorbi doar despre administrație, înseamnă a admite că ne raportăm la un tip anume de administrație, mai degrabă la una de tip privat, în absența oricărei extensii a termenului care eventual să ne arate "sensul" în care se desfășoară activitatea curentă de administrare, de gestiune curentă, cotidiană. Necesitatea atribuirii unei asemenea extensii, este cu atât mai pregnantă cu cât ea are menirea de a ne indica persoana "magisterului", în slujba căruia se află "ministerul" ori mai simplu "servitorul".

Putem exemplifica printr-o administrație " regală" sau "imperială", de o administrație revoluționară, de-o simplă administrație de stat ori o administrație publică, specifică perioadei liberale, cînd cetățenii unui stat își depășesc statutul de umili supuși, denumiți generic administrați, aceștia devenind adevărații stăpâni ai administrației.

38 Georges Vedel, Pierre Delvolve, op.cit.p.6

De aceea, din punct de vedere istoric, administrația unui stat a străbătut un drum lung anevoios, corespunzător diferitelor epoci, respectiv regimurilor politice, până a îmbrăcat "haina" de public, desemnând trecerea aparatului de gestiune a afacerilor statului, din subordinea monarhului,a domnitorului, a conducătorului sau partidului unic, în slujba cetățenilor.

Această metamorfoză a raportului dintre minister și magister, a coincis cu consacracrea în plan juridic a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, proprii societăților democratice, cu prevalenta interesului general, public, asupra oricărui alt tip de interes, de grup sau privat. Este momentul afirmării conceptului statului de drept, a cărui dominantă principală a reprezentat-o imperativul supunerii față de lege, ca formă de exprimare a suveranități poporului, a oricărui subiect de drept, inclusiv a statului însuși. în plan administrativ, ca reflectare a noilor raporturi dintre administrație și administrați, în lumina noilor realități juridice ale spațiului democratic, bazat pe lege, s-a cristalizat dreptul administrativ, ca sumă de reguli aplicabile administrației.

1.3. Sectiunea III

Controlul cetatenilor asupra administratiei

In majoritatea lucrărilor de drept administrativ și știința administrației, se utilizează mai frecvent noțiunea de "'administrați" sau ''cei administrați'", atunci când se analizează raporturile acestora cu administrația publică39'.

Noi am preferat să folosim, de regulă, noțiunea de "cetățean" și aceasta deoarece ni se pare a evoca o ființă suverană și egală în drepturi în raporturile cu administrația publică, pe când noțiunea de "administrați" sugerează implacabila inferioritate față de administratori, funcționari ai administrației publice.

Folosind noțiunea de "cetățeni", nu putem înlătura și nu putem ascunde, totuși, dependența în care se găsesc, destul de des, membrii unei societăți, față de autoritățile administrației publice, deținătoare a puterii executive și chemate să asigure și să organizeze aplicarea și respectarea normelor de drept. Această "inegalitate" în raporturile juridice de drept administrativ dintre cetățeni și autoritatea administrativă a făcut obiectul analizei noastre, atunci când ne-am oprit asupra particularităților acestor raporturi juridice.

39 Irina Moroianu Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A., IRDO, 1997

Această dependență a cetățeanului față de administrația publică, luată ca autoritate deținătoare a puterii executive, este foarte clară, logică și de înțeles (actele unilaterale tradiționale etc), dar apare discutabilă atunci când se manifestă și în raporturile cu administrația publică, luată ca prestatoare de servicii (sănătate, învățământ, securitate socială etc).

Absența unor garanții suficiente în acest sens poate genera tensiuni incomode, chiar în statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie să fie în permanenta atenție a guvernanților.

In mod obișnuit, putem observa tendința ca atât doctrina în materie, cât și practicienii, să se ocupe cu precădere de mijloacele de protecție exterioare structurilor administrative, punându-se accent pe mecanismele de control jurisdicțional ale administrației publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda mai târziu, ne vom opri acum asupra altor aspecte și, în special, asupra interdependenței dintre mijloacele de protecție internă în cadrul structurilor administrației publice, care au un caracter pre-contencios și mijloacele de protecție externă (recursurile jurisdicționale etc).

Procedura administrativă internă (pre-contencioasă) are o importanță deosebită, în primul rând pentru imaginea pe care cetățeanul și-o formează în legătură cu autoritățile administrației publice. Rezolvând prompt, în interiorul structurilor sale, orice sursă de insatisfacție a cetățenilor, se va obține, pe de o parte evitarea senzației inutile pe care oricine o încearcă atunci când se simte lovit de "mașina administrativă", iar, pe de altă parte, se poate obține în timp un climat participativ al oamenilor la activitățile administrației publice, fapt ce ar genera creșterea eficienței acesteia.

In al doilea rând, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administrație mai corectă, adică exigent-legală și apropiată de situațiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanțele judecătorești.

In sfârșit, pentru societate în ansamblu, avantajele unor proceduri administrative non-contencioase bine dezvoltate sunt de natură să compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.

Fără a face o analiză detaliată, vom anticipa câteva elemente esențiale ale procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita importanță a acestora în efortul de construire a unei administrații publice democratice. Astfel, menționăm: informarea cetățenilor asupra drepturilor și .mijloacelor de protecție pe care le au în raporturile cu autoritățile administrației publice, cum ar fi accesul la documente, căile de atac și recurs, informare, care, pentru a fi eficientă, trebuie făcută de către funcționarii publici de la caz la caz, nu prin mass-media.

Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparențe administrative a autorităților -n raporturile cu cetățenii prin punerea în aplicare efectivă a legislației existente.

Publicarea proiectelor deciziilor administrative în vederea consultării și atrasei ii cetățenilor la elaborarea acestora.

Raționala aplicare și delimitarea înțelesului noțiunii de secret admnistrativ, pe de o parte ca mijloc de protecție a persoanelor particulare, iar, pe de altă parte, ca metodă de lucru pentru autoritățile administrației publice (un acces mai bun la informațiile deținute de particulari).

Deși, atât Constituția noastră, cât și legile organice adoptate până în prezent corespund criteriilor generale ce caracterizează organizarea și funcționarea unui stat de drept democratic, simțim nevoia să mai insistăm puțin asupra unor elemente esențiale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-:contencioase interne), necesar a se regăsi în toate actele normative ce reglementeaza activitatea de detaliu a autorităților administrației publice, mai ales .in raporturile juridice administrative cu caracter individual. Astfel:

Este necesară respectarea elementelor de procedură contradictorie: administratia va trebui să utilizeze și să respecte dreptul cetățeanului de a cunoaște continutul dosarului administrativ, dreptul la răspuns scris etc.

Autoritatile administrației publice vor trebui să generalizeze obligația mctivirii scrise a actelor administrative, oferind explicații și justificări pentru solutiile adoptate, astfel încât cetățeanul să înțeleagă și astfel să-și însușească soluția sau să poată motiva recursul său.

Sunt necesare precizări: asupra modului în care se poate exercita recursul ierarhic și recursul grațios; asupra limitelor și competențelor autorităților ce exercită vntroiul de legalitate și oportunitate; asupra procedurilor jurisdicționale etc.

Procedura contencioasă sau controlul jurisdicțional, ca mijloc de protecție a cetățeanului, se plasează în exteriorul administrației publice, dar cu impact major asupra calității acesteia.

Așa după cum arătam atunci când ne-am referit la conlrol administrativ atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de control exercitat de diferiți agenți de control, care sunt atașați structurii controlate sau sunt în exteriorul acesteia.

Toate aceste reglementări sunt în conformitate cu natura fundamentală a dreptului de acces la un control independent al legalității actelor administrative, recunoscut fiecărui cetățean.

In acest fel, legislația noastră se armonizează cu prevederile art.6 alineatul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat în jurisprudența recentă a Curții Europene a Drepturilor Omului):

„Orice persoană are dreptul să-i fie făcută cunoscută cauza în mod public și într-un răstimp rezonabil, de către un tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege, care va decide".

Trebuie să subliniem că dreptul de acces la justiție al fiecărui cetățean lezat în drepturile sale legitime nu trebuie să determine o neglijare a efortului legislativ ce trebuie întreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase și perfecționarea acestora, cu atât mai mult cu cât este bine cunoscut faptul că procedurile contencioase (apelul la instanțele judecătorești) sunt mai lente și mai costisitoare. Soluția ar fi eficientizarea atât a administrației publice, cât și a justiției, ceea ce presupune, bineînțeles, un efort financiar mai mare din partea statului.

CAPITOLUL II

CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

SECTIUNEA I

FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV:

1.Controlul parlamentar:

Potrivit art.58 din Constitutia Romaniei, Parlamentul ete organul reprezentativ suprem al poporului roman, fapt ce justifca nu atat a preeminenta a acestei institutii in raport cu celelalte autoritati statale, cat mai ales prerogativele de control care ii sunt puse la dispozitie, prin Constitutie, in raport cu Presedintele Romaniei, Guvernul si alte autoritati publice in vederea asigurarii echilibrului puterilor, a infapturii principiilor statului de drept si garantarii functionalitatii statului in general40.

Controlul parlamentar vizeaza, asadar, intreaga activitate statala si toate autoritatile publie, realizandu-se prin cai si mijloace adecvate si avand un caracter necesar, plenar si diferentiat41.

Parlamentul exercita indeosebi controlul activitatii administratiei publice, in calitatea acestora din urma de autoritati executive, a caror misiune este tocmai punerea in apliare a actelor juridice adoptate de catre Parlament.

Controlul parlamentar se infaptuieste prin mai multe modalitati dintre care: prin intermediul comisiilor permanente si temporare ale Parlamentului, prin intrebarile si interpelarile adresate conducatorilor autoritatilor administratiei de stat de catre deputati si senatori (art.112 alin.1 din Constitutie), precum si prin rapoartele si informarile pe care le prezinta in fata acestora conducatorii autoritatilor administratiei publice.

Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului,potrivit competentei fiecareia, asculta rapoarte prezentate de catre conducatorii autoritatilor centrale ale administratiei publice.

Cu ocazia ascultarii rapoartelor, comisiile analizeaza modul in care autoritatile admnistratiei publice isi indeplinesc sarcinile ce le revin.

40M.Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p.134

41 M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti, 1994, p.147

Desi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritatilor a caror activitate o analizeaza si nici dreptul de a le da dispozitii obligatorii, ele prezinta Parlamentului, in cadrul carora functioneaza, rapoarte, avize sau propuneri pe baza carora acesta va adopta masurile corespunzatoare fata de autoritatile admnistratiei de sta a caror activitate a fost analizata. De aici si insemnatatea deosebita si, totodata, consecintele jurdice ale concluziilor comisiilor permanente fata de autoritatile administratiei de stat, fara ca intre ele sa existe, totusi, relatii de subordonare directa. Conluziile comisiilor permanente stau la baza masurilor pe care Parlamentul le ia fata de autoritatile administratiei publice.

Contriolul asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat se efectueaza si prin intermediul comisiilor temporare create de catre Parlament (comisii de ancheta).

O forma importanta de control parlamentar asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si senatorii administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si senatorii le adreseaza conducatorilor autoritatilor administratiei publice, in cadrul desfasurarii lucrarilor sesiunilor celor doua Camere ale Parlementului.

Cei intrebati sau interpelati au obligatia de a raspunde imediat sau in termenul ce se va stabili verbal sau in scris si, in orice caz, in aceeasi sesiune.

Intrebarile si interpelarile nu sunt simple mijloace de informare ale parlamentarilor, ci veritabile instrumente ce control din partea Parlamentului asupra activitatii desfasurate de autoritatile administratiei publice, hotararile adoptate de catre Parlament in legatura cu acele probleme continand obligatii juridice pentru autoritatile administratiei de stat. Prin aestea se realizeaza unul din elementele exercitarii puterii de stat, controlul general al legalitatii.

O alta importanta forma de control o constituie rapoartele si informarile prezentate celor doua Camere ale Parmentului de catre conducatorii autoritatilor centrale ale administratiei publie cu privire la activitatea pe care au defasurat-o. Pe baza acestora se pot adopta masuri legislative generate de constatarile pe care le fac in urma prezentarii in Parlament a raportelor si informarilor respective.

Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, autoritatea legislativa nu poate anula hotararile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constitutia Romaniei nu include si dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. In raporturile dintre Parlament si Guvern singura masura pe care o poate adopta autoritatea legislativa este motiunea de cenzura (art.112 alin.1 din Constitutie).

Daca motiunea de cenzura este adoptata, Guvernul este socotit demis.

In acest caz, adoptarea motiunii de cenzura depaseste ideea de control intrucat ea nu mai acorda posibilitatea indreptarii unei deficiente, ci inlaturarea autorului ei42.

Pe langa acest control parlamentar traditional, mai exista si controlul parlamentar modern efectuat de autoritati care depind de Parlament, dar nu ii sunt subordonate: Avocatul Poporului si Curtea de Conturi.

Controlul administrativ:

Controlul administrativ43 reprezinta verificarea exercitata de administratia publica asupra ei insasi. Scopul si obiectivele controlului administrativ sunt de a constata daca stadiul si modelul de indeplinire a atributiilor legale, se desfasoara in baza legii, si operativ, el trebuie sa aiba un rol activ, in vederea perfectionarii activitatii controlate, inclusiv a legislatiei pe care se intemeiaza activitatea controlata. Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare si conditiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, in vederea inlaturarii lor prin aplicarea masurilor de coercitie si sanctionare, daca este cazul, in scopul evitarii producerii in viitor a altor abateri.

In cazul autoritatilor si institutilor publice autonome, controlul vizeaza numai legalitatea activitatii si se realizeaza conform prevederilor legale.

Problematica controlului administrativ in sfera administratiei publice trebuie privita dintr-o dubla perspectiva, anume:

-aceea a controlului intern al autoritatilor administratiei publice autonome, de legalitate si de oportunitate, in sensul respectarii reglementarilor locale, adoptate pe baza legii, insa in raport de interesele specifice ale colectivitatilor locale.

-aceea a controlului extern al statului, prin autoritatile administratiei publice centrale sau teritoriale, pe linia asigurarii respectarii legii, in sensul ca atat organizarea, dar mai ales activitatea administratiei publice sa nu contravina intereselor generale ale statului;

42 M.Constantinescu, I.Muraru, op.cit.p.148

43 A.Iorgovan. Op.cit. vol.I, p.373

1. Organizarea administrativa interna fiind fundamentata pe ierarhie, generand astfel raporturi de subordonare intre functionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde in mod obisnuit verificarea eficientei, legalitatii, legitimitatii si verificarea oportunitatii de catre functionarii ierarhic superiori.

Controlul intern il regasim la nivelul fiecarei autoritati a administratiei publice locale.

Primarii, ca autoritati administrative executive locale, in calitate de sefi ai administratiei publice locale, conduc44 si implicit, exercita controlul asupra compartimentelor de specialitate si serviciilor locale45 ce ii sunt direct subordonate. In mod similar, acelasi atribut de control ierarhic ii incumba in mod corespunzator presedintelui consiliului judetean.

Controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operatiunile de control de materialitate, operatiunile de control de legalitate si de oportunitatea actiunilor realizate de subordonati46. Controlul ierarhic mai poate viza si mijloace umane, materiale si financiare de care dispun organele administratiei publice controlate47.

Ca misiune principala, insa, in sensul activitatilor de control desfasurate, primarul are obligatia de a asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, a prevederilor Constitutiei, precum si punerea in aplicare a legilor, decretelor Presedintelui, a hotararilor si ordonanetelor Guvernului48.

Manifestarile concrete ale controlului intern le intalnim si in contextul organizarii si functionarii consiliilor locale si judetene, ce pot imbraca forma unor actiuni de control desfasurate fie direct de autoritatea administratiei publice locale deliberative, fie indirect prin intermediul comisiilor speciale de ancheta ale consiliului, fata de activitatea autoritatilor executive, a compartimentelor de specialitate din subordinea primarului sau a presedintelui consiliului judetean, ori asupra serviciilor sau institutiilor publice locale aflate sub autoritatea acestora49.

44 Henri Fayol, General and industrial Management, Isaac Pitman & Sons LTD. London, 1949, p.3

45 Art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala

46 Idem

47 Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320

48 art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala

49 Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320, 321

O situatie particulara in contextul controlului intern al administratiei publice locale autonome, o reprezinta forma controlului administrativ exercitat de catre autoritatile administrative municipale asupra autoritatilor locale corespondente de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale.

Aceasta activitate de control cuprinde intrega activitate a autoritatilor ierarhic inferioare, atât actele juridice, cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. In acest sens sunt relevante dispozitiile legii organice, potrivit carora hotararile Consiliului General al municipiului Bucuresti si dispozitiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii si pentru autoritatile administratiei publice locale organizate in sectoarele Bucuresti.

2 . Instituirea controlului general al Guvernului, in genere a controlului de tutela administrativa asupra organizarii si functionarii administratiei publice isi gaseste ratiunea in necesitatea existenteiunei legaturi organice intre autonomia locala si lege, respectiv, intre interesele locale si comunale, orasenesti si judetene si interesele nationale, exprimate prin lege50.

Un astfel de control asupra actelor nu poate fi decat un control al legalitatii, al carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformitatii acestor acte administrative cu continutul legii si al altor acte normative, implicand deci doar dreptul autoritatii de control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea51.

Autoritatile administratiei de stat exercita un control de tutela administrativa asupra autoritatilor administrative proprii ale comunitatilor locale, care urmareste asigurarea respectarii legilor si intereselor publice statale de catre autoritatile supuse controlului, constituindu-se intro-o forma a controlului administrativ special, fiind de stricta interpretare ce nu poate fi extins prin analogie. Tutela administrativa reprezinta dreptul autoritatilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritatilor descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.

Controlul de tutela administrativa vizeaza atat actele administrative ale autoritatilor locale, ca manifstare unilaterala de vointa a autoritatilor descentralizate, reprezentand finalitatea activitatii administrative de la acest nivel in promovarea

50 Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.322

51 Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate al actelor administratiei publice locale, Revista „Dreptul” nr.4/1992, p.53

intereselor locale, cat si indeplinirea conditiilor prevazute de lege in exercitarea competentelor conferite de catre persoanele investite in functiile publice specifice administratiei publice locale52.

Controlul de tutela administrativa, parte componenta a regimului de supraveghere generala a stratului asupra administratiei colectivitatilor locale, se constituie intr-o forma a controlului administrativ corelata si adaptata principiului descentralizarii administrative, acea forma moderna a controlului administrativ, corespunzator si sitemului de administratie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale.

SECTIUNEA II

CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE

Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de tutelă administrativă, asupra organizării și funcționării administrației publice locale, își găsește rațiunea în necesitatea existenței unei legături organice între autonomia locală și lege, respectiv între interesele locale – comunale, orășenești și județene și interesele naționale, exprimate prin lege.

In condițiile în care statul încetează să-și asume singur sarcina administrării societății, împărțind-o cu unitățile administrativ-teritoriale ca persoane juridice de drept public ce sunt organizate și funcționează autonom,53 raporturile juridice existente între aceste subiecte îmbracă o cu totul altă formă, excluzându-se vechile raporturi ierarhice de subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare și conlucrare.

52 Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.327

53 Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista „Dreptul”, nr. 4/1992, p.53

In acest sens, apreciem ca edificatoare, în contextul legislației românești54, prevederile art. 132, alin. (2) din legea administrației publice locale, potrivit cărora între prefecți, ca autorități de tutelă, pe de o parte și consiliile locale, consiliile județene și primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Rezultă așadar, că prin eliminarea raporturilor de subordonare între autoritățile administrației publice locale și alte organe, acestea nu mai fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statului.55 Dar apariția persoanelor juridice de drept public, în absența unor raporturi ierarhice de subordonare, nu înseamnă însă lipsa oricăror relații cu organele centrale ale statului, acestea menținându-se prin intermediul controlului

administrativ atât cu privire la actele juridice cât și a activității funcționarilor publici.55

Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decât ca un control de legalitate, al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformității acestor acte administrative cu conținutul legii și al altor acte normative, implicând deci doar dreptul autorității de control de a aprecia legalitatea și nu oportunitatea.56

Din punct de vedere etimologic, termenul de tutelă administrativă este preluat, prin analogie, din dreptul civil, ca instituție juridică prin care se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicție.

In dreptul administrativ însă, noțiunea de tutelă nu are în vedere atât protejarea intereselor colectivităților locale, cât mai ales ocrotirea interesului general, cu care aceste colectivități locale pot veni în contradicție57.

In acest context, problema tutelei administrative58 se pune numai între acele autorități administrative între care nu există subordonare ierarhică, adică între un subiect din sfera puterii executive și unul din afara acesteia. Astfel, autoritățile administrației de stat exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităților administrative proprii ale comunităților locale, care urmărește asigurarea respectării

54 Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala

55 Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor admnistratiei publice locale, Revista „Dreptul”, nr. 9/1993, p.9

56 Idem

57 Ioan Vida, op.cit., p.20

58 Art. 3 din Legea nr.544/2004 privind contenciosul administrativ

legilor și a intereselor publice statale de către autoritățile supuse controlului59, constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special, fiind de strictă interpretare, ce nu poate fi extins prin analogie.

Se poate defini deci tutela administrativă, ca fiind dreptul autorităților tutelare de aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităților descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.60 Esența tutelei administrative, în viziunea lui Paul Negulescu constă în faptul că actul administratiei publice supus tutelei nu este complet pana nu are aprobarea autoritatii tutelare.61

Totodată, spre deosebire de controlul ierarhic, controlul de tutelă administrativă nu vizeaza decat asigurarea respectării legii, fiind deci un control de legalitate și nu de oportunitate. In cadrul controlului de tutelă administrativă, spune Alexandru Negoiță, baza de referință a controlului privește numai legalitatea unor acte juridice emise de către organele administrației publice controlate, menționate expres de lege.62

Deși această formă a controlului administrativ operează în sistemul administrației publice românești, legislația actuală nu-1 mai reglementează în mod expres, mai degrabă sub aspect terminologic, nu și sub aspectul "conținutului" tutelei administrative. Rațiunea pentru care actuala constituție nu mai consacră expres controlul de tutelă, este fundamentată pe considerente de ordin politic, explicate de Antonie Iorgovan prin faptul că o asemenea noțiune ar fi șocat, atunci când se căutau formele care să exprime ideea de autonomie, după zeci de ani de regimuri autoritare63, "considerându-se extrem de necesară punerea bazelor unei autonomii locale reale”.

In același sens, pentru evitarea posibilelor confuzii, termenul de tutelă administrativă este evitat și în Constituția Franței din 1958, precizându-se totuși faptul că delegatul guvernamental în departament este însărcinat cu controlul administrativ.64

59 Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administrative ale colectivitatilor locale in lumina Legii 69/1991 republicata, Revista „Dreptul”, nr.8/1996, p.61

60 M.Preda, op.cit., p.235

61 Paul Negulescu, op.cit, p.399

62 Al.Negoita, op.cit., p.215

63 Antonie Iorgovan, op.cit. p.147

64 Idem

Până la apariția legii din 2 martie 1982, controlul exercitat asupra actelor colectivităților teritoriale era un control anterior sau prealabil, astfel că aceste acte nu deveneau executorii decât după depunerea lor la prefectură sau la subprefectură și care constituiau obiectul aprobării exprese sau tacite a autorității tutelare sau a unui aviz prealabil.65

In sistemul românesc actual, Guvernului României, în exercitarea prerogativei sale de conducere generală a administrației publice, îi revin ca principale măsuri administrative, asigurarea executării legilor și a celorlalte acte normative emise în aplicarea acestora, dar și conducerea și controlul activității ministerelor și celorlalte

autorități ale administrației publice,66 inclusiv exercitarea tutelei administrative, prin intermediul prefectului, asupra administrației publice locale.67

Așadar, deși nu este prevăzut în mod expres nici de Constituție și nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent și în sistemul administrației publice românești, incluzând anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autorităților administrative ce reprezintă colectivitățile locale. Pentru evitarea posibilelor confuzii, noțiunea "regimului de tutelă administrativă" desemnează ansamblul drepturilor și obligațiilor ce incumbă reprezentanților sau autorităților statului, corelative activității de "supraveghere" generală a administrației locale descentralizate, noțiune ce include și instrumentele juridice, statuate de lege, prin care se realizează această supraveghere, incluzând deci si controlul de tutelă administrativă ca principală pârghie administrativă.

Așa după cum arătam anterior, obiectul acestei forme de control, îl constituie, cu precădere, latura materială-funcțională a sistemului administrației publice locale descentralizate, nefiind exclusă însă, componenta formal-orgmizatorică a acestuia. Fac această mențiune, întrucât controlul de tutelă administrativă vizează atât actele administrative ale autorităților locale, ca manifestare unilaterală de voință a autorităților descentralizate, reprezentând finalitatea activității administrative de la acest nivel în promovarea intereselor locale, cât și îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege in exercitarea competențelor conferite de către persoanele investite în funcțiile publice specifice administrației publice locale.

65 Pierre Fanachi, Manuel de controle d’activite des actes des collectivites locale set leurs etabissements publics, Deuxieme Edition, Ministere de l’inteur, mai, 1991, p.13

66 Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei, M.O. nr.164/2001

67 Ioan Vida, op.cit.,p.92

Ca atare, controlul de tutelă administrativă presupune, deopotrivă, un control asupra actelor administrative, dar și un control asupra persoanelor,denumit în doctrină "tutela persoanelor". Dacă controlul actelor administrative ale autorităților locale descentralizate vizează exclusiv conformitatea acestora cu prevederile legale, asigurându-se respectarea legalității și implicit apărarea intereselor generale ale statului, tutela persoanelor are drept scop asigurarea organizării și funcționării efective a autorităților locale, în limitele prevăzute de lege, încă de la constituirea acestora și până la încheierea mandatului reprezentativ ce le-a fost încredințat de către colectivitățile locale.68

In acest ultim caz, controlul de tutelă administrativă poate avea ca principale efecte, în raport de condițiile strict prevăzute de lege, dispunerea măsurilor administrative corespunzătoare, respectiv cele privind dizolvarea organelor sau autorităților colegiale, deliberative ale administrației publice locale, suspendarea sau demiterea din funcție a persoanelor investite în funcții publice locale, fie din cadrul autorităților administrative deliberative, fie din cele executive.

Dominanta, însă, în amplul context al regimului de tutelă administrativă, o reprezintă exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative adoptate sau emise de către autoritățile administrației publice locale, control în cadrul căruia, autoritatea de tutelă poate aproba, anula sau suspenda actele autorităților descentralizate pe care le consideră ilegale, nu și inoportune. Astfel, în sistemul francez, până la adoptarea legii din 2 martie 1982, controlul de tutelă viza conformitatea actelor administrative cu regulile de drept, dar și oportunitatea acestora, pentru ca ulterior să se instituie un nou control administrativ, posterior, care exclude orice considerare asupra oportunității actelor, limitându-se doar la legalitatea actelor supuse controlului69.

Așadar, putem spune că regimul de tutelă administrativă, ca dealtfel și formele controlului administrativ care i se asociază {controlul de legalitate-tutela persoanelor), din punct de vedere al conținutului, al regulilor și particularităților sale, nu se prezintă într-o formulă unică, universal valabilă. Apreciem că problematica tutelei administrative este mult mai nuanțată, prezentând deosebiri relevante, de la un

68 Emil Balan, Institutia Prefectului in sistemul adminitratiei publice din Romania, Revista „Dreptul” nr.8/1997, p.56

69 Pierre Fanachi, op.cit., p.13

sistem la altul, "în timp și în spațiu", păstrând totuși anumite "constante" care determină cadrul general al regulilor administrative conținute în regimul tutelei administrative.

In funcție de caracterul apriori sau aposteriori al controlului de tutelă, de prerogativele mai întinse sau mai restrânse de care dispune autoritatea de tutelă, în sensul gradului de intervenție al acesteia asupra organizării și funcționării administrației colectivităților locale, al formelor concrete de manifestare a controlului, regimul de tutelă administrativă poate fi calificat ca fiind mai pronunțat sau mai atenuat70.

Așadar, controlul de tutelă administrativă, parte componentă a regimului de supraveghere generală a statului asupra administratiei colectivităților locale, se constituie într-o formă a controlului administrativ corelată și adaptată principiului descentralizării administrative,detașându-se net de controlul iearhic și apropiindu-se tot mai mult de acea formă modernă a controlului administrativ, corespunzător sistemului de administrație publica fundamentat pe principiul autonomiei locale.

Exercitarea controlului administrativ in condițiile respectării principiului autonomiei locale

Raporturile dintre autoritățile centrale și teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependență față de centru, pe baza principiilor care domină organizarea administrației publice71, impun cu stringență exercitarea unor forme ale controlului administrativ adecvate, menite a asigura funcționalitatea administrației publice în limitele legii.

Față de acestea, considerăm că în raport de modul concret de organizare a administrației publice, fiecărui principiu trebuie să i se asocieze o anumită formă a controlului administrativ, astfel încât să se asigure o concordanță firească între trăsăturile regimului administrativ și tipul controlului exercitat.

Cu alte cuvinte, fenomenologia organizării administrației publice, pe baza principiilor centralizării, deconcentrării sau descentralizării administrative, determină adaptarea și corelarea deplină a controlului administrativ cu particularitățile impuse la un moment dat de regimul administrativ aplicabil.

70 Mircea Preda, op.cit. Curs de drept administrativ, p.235

71 Idem

Astfel, reglementarea raporturilor juridice existente între nivelul central și cel teritorial al administrației publice, specifice unui anumit mod de organizare administrativă, trebuie imperios reflectată și conținută în însuși caracterul formei controlului administrativ ce i se asociază.

Mai trebuie să adăugăm faptul că prezența și exercitarea formei controlului administrativ este o consecință a însuși regimului administrativ asupra căruia statul optează în organizarea administrației publice, pe care o include în conținutul său, numărându-se printre caracteristicile acestuia.

Abordarea acestei problematici, dintr-o perspectivă în care controlul administrativ este cercetat în mod separat și distinct, în individualitatea sa, am

considerat-o necesară în cadrul demersului nostru științific, răspunzând mai bine exigențelor prezentei lucrări.

Organizarea centralizată a administrației publice reprezintă sistemul administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuțiilor de către autoritățile administrative este supusă, direct sau indirect, puterii ierarhice a autorității executive. Acesta presupune un control prealabil asupra activității autorităților locale, un control posterior, în cadrul căruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor autorităților subordonate, fie pe motive de oportunitate, fie pe motive de ilegalitate. Cu alte cuvinte, într-o administrație centralizată superiorul posedă, în privința actului subordonatului, cele mai largi puteri, subsumate conceptului de control ierarhic, puteri pe care superiorul pe deține de plin drept, fără ca vreun text să fie necesar pentru a i le atribui, constituindu-se în prerogative inerente calității și rangului pe care îl ocupă în ierarhia administrativă72 . Mai mult, organele ierarhice pot recurge la sancțiuni disciplinare, care pot merge până la revocarea din funcție sau până la revocarea organului local.73

In contextul deconcentrării administrative, deși autorităților locale li se încredințează puterea de decizie, un asemenea sistem administrativ păstrează caracteristicile unui sistem centralizat, mentinându-se controlul autorităților ierarhice superioare, în virtutea dependenței ierarhice a organelor locale ale administrației publice față de cele centrale. In acest caz, autoritatea deconcentrată rămâne supusă superiorului ierarhic și controlului său74.

72 Jean Rivero, Jean Waline, Droit admnistratif, 17-e Edition, Dalloz, 1998, p.304 si urm.

73 Ioan Vida, op.cit.p.16

74 Jean Rivero, Jean Waline, op.cit., p.304

Opus regimului centralizat, sistemul fundamentat pe principiul descentralizării administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale față de cele locale și înlocuirea acesteia cu tutela administrativă. Pe măsură ce descentralizarea se extinde, culminând cu statuarea principiului autonomiei locale75 , ca principiu fundamental al organizării și funcționării administrației publice locale, noțiunea tutelei administrative își pierde treptat din conținut, astfel că posibilitățile de control ale organelor centrale asupra colectivităților teritoriale își reduc amploarea și importanța.

Edificator, în acest sens, este cazul Franței, care în anul 1982 renunță la sistemul de aprobare a actelor colectivităților locale de către autoritățile centrale și la anularea actelor colectivităților locale pe cale administrativă, în favoarea instanțelor judecătorești.

In consecință, tutela administrativă, atât în concept cât și în terminologie, a fost înlocuit prin controlul jurisdicțional, care se limitează la verificarea actelor, fără a se statua asupra oportunității acestora. 76

Abandonarea concepției clasice a tutelei administrative și înlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra acțiunii colectivităților locale, este prevăzută și în Carta Europeană a autonomiei locale, care statuează această nouă formă a controlului și care trebuie reglementată în cadrul legislațiilor naționale, numai prin lege sau prin Constituție. Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităților locale trebuie să aibă în vedere respectarea proporționalității intervenției autorității de control în raport cu importanța intereselor pe care aceasta înțelege să le ocrotească77.

Așadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare și autonomie locală, controlul administrativ reprezintă o necesitate în sistemul administrației publice, însă forma și conținutul efectiv al acestuia, racordându-se particularităților imprimate de respectivul regim administrativ 78 .

75 Corneliu Manda, Cezar C.Manda. Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex 2002, p.329

76 Ioan Vida, op.cit., p.21

77 Art.8 din Charta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale, adoptata la Strasboug la 15 oct.1985, Coinsiliul Europei

78 C.Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.330

Pe cale de consecință, problematica controlului de tutelă asupra autorităților locale autonome a constituit și ea una din preocupările legiuitorului român, în încercarea de a identifica o formă modernă a acestuia, în deplină concordanță cu schimbările de esență induse de fundamentarea administrației publice locale pe baza principiului autonomiei locale.

Atunci când autoritatea de tutelă nu este investită cu nici o putere specifică tutelei administrative, respectiv nici cu aprobarea sau anularea actelor și nici cu prerogativa substituirii autorității locale, ea are întotdeauna posibilitatea de a cere unui judecător administrativ să anuleze un act ilegal al autorității descentralizate79.

Se conturează astfel o formă nouă a controlului administrativ care reflectă în esență, restrângerea prerogativelor autorităților de tutelă ale starului, până la limitele lor "minime", în contextul regimului de supraveghere a autorităților colectivităților locale și care constă, din punct de vedere conceptual, în exercitarea controlului de legalitate, deopotrivă, atât de către organele puterii executive, cât și de către organele puterii judecătorești. Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului administrativ care îmbină caracteristicile controlului de tutelă administrativă cu cele ale controlului judecătoresc, este consecința aplicării principiului autonomiei locale, ca principiu democratic care stă la baza organizării și funcționării administrației publice locale moderne.

Necesitatea adaptării și corelării firești a controlului administrativ al statului cu principiul autonomiei locale, este reflectată și în convențiile europene în materie, insistându-se mai cu seamă asupra respectării proporționalității intervenției autorității de control în raport cu importanta intereselor pe care aceasta înțelege să le ocrotească80.

Ca urmare, Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la nivelul Consiliului Europei, abandonează concepția clasică a tutelei administrative, înlocuind-o cu o formă noua de control administrativ asupra acțiunii colectivității locale, reglementat expres prin lege sau constituție.

79 Pierre Fanachi, op.cit., p.13

80 Ioan Vida, op.cit., p.23

81 Idem, p.23

Acest control este, în principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constituționale81, ce se exercită de regulă posterior emiterii actului administrativ, ceea ce il distinge de instituția tutelei administrative82.

Controlul administrativ al colectivităților locale în sistemul de drept românesc.

Regândirea și reconsiderarea organizării și funcționării administrației publice românești, din perspectiva cerințelor și nevoilor societății, dar și a exigențelor europene în materie, au condus la transformarea radicală a întregului sistem al administrației publice. Ca o consecință, statuarea unor principii democratice și moderne a fost de natură să determine și schimbarea configurației administrației publice locale, atât sub aspectul instituțional-organizațional, cât și al mecanismelor și raporturilor juridice specifice83.

Fundamentarea sistemului de administrație publică locală pe baza principiului autonomiei locale și al descentralizării serviciilor publice, a impus totodată, corelarea acestor principii de natură constituțională cu formele și conținutul controlului administrativ asupra autorităților locale autonome, reprezentante ale colectivităților locale.

Urmare acestei necesități obiective, legiuitorul constituant a reglementat, într-o manieră modernă și democratică, forma și conținutul controlului administrativ al Guvernului, integrat regimului de tutelă administrativă, al cărei titular este în virtutea atribuției de conducere generală a administrației publice. Soluția inedită aleasă de constituantul român, originalitatea acestuia, precum și maniera echilibrată de reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutelă administrativă, adaptate pe deplin, afirmării și manifestării, în cadrul legii, di principiului constituțional al autonomiei locale84 .

Particularitățile controlului administrativ și implicit ale regimului general al tutelei administrative, sunt expresia limitării și menținerii formelor de intervenție a administrației centrale a statului, sub atenta supraveghere a puterii judecătorești. Mai mult, echilibrul în sistemul global al administrației, sub aspectul gradului de

82 Eugen Popa, op.cit., p.53

83 Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.333

84 Idem

manifestare și a conținutului controlului administrativ asupra autorităților administrației publice locale, rezidă și din coroborarea controlului administrativ cu controlul jurisdicțional exercitat de instanțele judecătorești.

Acesta este cazul controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative adoptate sau emise de către autoritățile locale, care se împletește, în scopul finalizării lui, cu exercitarea funcției jurisdicționale de către instanțele de contencios administrativ.

Misiunea de supraveghere generală a întregului sistem al administrației publice, inclusiv a administrației publice locale autonome, revine Guvernului, ca titular de drept al prerogativelor în materia controlului de tutelă administrativă.

însă, realizarea efectivă a drepturilor și obligațiilor ce incumbă Guvernului, corelative controlului administrativ, exceptând măsurile de decizie, cade în sarcina organelor și autorităților administrative, abilitate de lege, de la nivelul administrației centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.

Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative cărora le revin misiuni de control specifice, în calitate de subiecte active ale controlului administrativ, realizează în numele și pentru Guvern , toate atribuțiile de control ce îi revin acestuia.

Astfel, în raport de alte autorități administrative care îndeplinesc sarcini de control, Ministerul Administrației și Internelor și instituția prefectului sunt subiecte administrative ale căror competențe legale sunt preponderente în domeniul controlului asupra autorităților administrației locale autonome.

Atribuțiile în materia controlului administrativ ale acestor structuri administrative se asociază celorlalte tipuri de control administrativ specializat, conturând în cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra sistemului global al administrației publice locale.

Insă, triada Guvern – Ministerul Administrației și Internelor – Prefect configurează și constituie în mod efectiv o structură administrativă aparte, întrucât prin organizarea ei specifică, dar și prin mecanismele proprii asigură funcționalitatea, în limitele legii, a tuturor autorităților administrației publice locale autonome.

In raport de necesitatea organizării corespunzătoare a autorităților autonome alese, dar și în vederea asigurării bunei funcționări a acestor autorități, controlul administrativ promovat și exercitat asupra administrației publice locale are menirea de a identifica și de elimina disfuncționalitățile constatate la nivelul acestui sistem. Totodată, în paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregularități, respectiv de eliminare a impedimentelor apărute în organizarea și funcționarea sistemului administrației publice locale, controlul administrativ desfășurat își propune și limitarea activității administrative a acestor autorități la nivelul prevăzut de lege. El vine astfel să pună stavilă tendințelor evidente ale autorităților locale eligibile de depăși cadrul legal, în virtutea liberei manifestări și exprimări a autonomiei locale de care beneficiază.

In acest context, se detașează mai cu seamă, dată fiind susținerea constituțională a instituției, rolul prefectului în asigurarea respectării prevederilor legale de către toate autoritățile administrației publice locale.

Din această perspectivă, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu, prefectul exercită controlul legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale autonome.

Fără a deține prerogative excesive în materia controlului administrativ de legalitate, prin atribuțiile legale ce i-au fost conferite, prefectul joacă un rol important în cadrul amplului regim de tutelă administrativă, întruchipând garantul respectării legii de către toate autoritățile locale autonome.

Prefectului, ca autoritate administrativă deconcentrată ,îi succede, din punct de vedere organic și funcțional, Ministerul Administrației și Internelor, al cărui loc în sistem, ca interfață între administrația teritorială și administrația centrală de specialitate, îi determină acestuia un rol deosebit în cadrul administrației de stat. Ca intermediar între planul teritorial și planul central al administrației publice, Ministerul Administrației și Internelor asigură conexiunea și coerența activităților de control ale prefectului cu puterea de decizie a Guvernului.

Este relevant mai cu seamă în acest context, atributul acestei structuri ministeriale în ceea ce privește exercitarea, în numele Guvernului.

Controlul ierarhic asupra prefecților85.

De asemenea, prin prisma și celorlalte competențe ale sale, Ministerul promovează propunerile prefecților în exercitarea controlului administrativ asupra persoanelor investite în funcții publice locale și pregătește decizia autorității publice executive.

85 O.U.G. nr.64/2003

In materia serviciilor publice de interes național organizate la nivelul structurilor administrative proprii autorităților locale autonome, Ministerul Administrației și Internelor exercită permanent controlul îndeplinirii de către primari a atribuțiilor delegate de stat, propunând Guvernului adoptarea măsurilor corespunzătoare.

Față de ambele planuri ale controlului administrativ se poate spune că acest minister reprezintă organul administrativ care deține un rol-cheie în contextul tutelei administrative a Guvernului, influențând direct operativitatea și eficiența măsurilor administrative aplicate administrației publice locale, cu caracter regulator.

Controlul administrativ al Guvernului își subsumează toate activitățile de control exercitate asupra autorităților colectivităților locale de către organele și autoritățile administrative ce îi sunt subordonate, asumându-și direct răspunderea față de măsurile administrative ce decurg în faza de finalizare a controlului său. Prin măsurile pe care le dispune, conținute în actele administrative pe care le emite, Guvernul desăvârșește controlul administrativ, efectele acestuia vizând aplicarea corecțiilor necesare sistemului administrației publice locale, atât în organizarea cât și în funcționarea acestuia.

Așadar, puterea de decizie a Guvernului ca expresie a calității autorității publice executive, de titulară a dreptului de exercitare a tutelei administrative, este cea în virtutea căreia operează ajustările menite să asigure funcționalitatea întregii administrații publice locale.

Corespunzător obiectului controlului administrativ pe care îl realizează nemijlocit, corecțiile administrative aplicate vizează realizarea intereselor generale ale statului, la nivelul tuturor unităților administrativ teritoriale, ca o consecință a controlului efectuat în planul îndeplinirii atribuțiilor delegate de stat de către primari.

Totodată, in planul controlului administrativ asupra persoanelor alese în funcții locale, Guvernul elimină orice impediment survenit în organizarea sau funcționarea autorităților locale, potrivit legii, asigurând îndeplinirea de către aleșii locali a obligațiilor legale ce le revin.

De asemenea, prin intermediul controlului ierarhic pe care îl derulează continuu asupra reprezentanților săi teritoriali, Guvernul exercită indirect și controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităților locale autonome, pe care îl finalizează, prin corectarea erorilor și neajunsurilor constatate în activitatea prefecților, contribuind nemijlocit la asigurarea respectării legalității.

Iată deci, într-o formulă sintetică, amplitudinea controlului administrativ exercitat de Guvern și variatele lui forme de manifestare, care asociate puterii de decizie pe care o deține, relevă rolul fundamental al activității de control în cadrul larg al conducerii generale a administrației publice.

In mod deosebit însă, modalitățile specifice de exercitare a controlului de tutelă administrativă, obiectul și conținutul acestuia, precum și efectele controlului administrativ desfășurat cu precădere asupra autorităților locale, pun în lumină, pe de o parte complexitatea și varietatea controlului administrativ iar pe cealaltă parte rolul fundamental ce revine activității de control în cadrul sistemului global al administrației publice.

In acest context, aspectele pe care le vom releva în cele ce urmează, credem că vor evidenția dominantele activității administrative a Guvernului, desfășurate pe direcția exercitării controlului general de tutelă administrativă asupra autorităților locale autonome, ale cărui mecanisme, proceduri și efecte contribuie decisiv la organizarea și funcționarea corespunzătoare a sistemului administrației publice locale, asigurând pe cale de consecință, eficiența, coerența și unitatea întregii administrații publice românești.

SECTIUNEA III

ELEMENTELE COMPONENTE ALE CONTROLULUI:

Oricare ar fi forma de control si oricare ar fi autorul controlului, putem distinge trei elemente principale ale acestuia. Astfel, avem un obiect al controlului, o baza de referinta a controlului si operatiunile de control propriu-zise86.

Activitatea autoritatilor administratiei publice se realizeaza cu ajuotul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale si financiare, precum si prin intrebuintarea unor operatiuni administrative si materiale sau a aunor acte juridice.

Asadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum si procedeele folosite de autoritatile administratiei publice pot face obiectul controlului.

Mijloacele materiale si financiare sunt supuse controlului sub aspectul existentei lor, dar si sub acela al felului in care sunt intrebuitate. La fel si personalul

86 I.Alexandru si colectivul , Drept administrativ, Ed.Economica, Bucuresti 2002, p. 619

este supus controlului, in ceea ce priveste diferitele insusiri pe care trebuie sa le aiba pentru a putea fi solosit in actiunea autoritatilor administratiei publice, in vederea realizarii sarcinilor care revin acesti administratii87.

Intr-o alta opinie, in admnistratia publica obiectul controlului il constituie actiunile si inactiunile, sau, astfel spus, conduita autoritatii administratiei publice sau a functionarilor acesteia, modul concret in care acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost investiti88.

Baza de referinta a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmarite in cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinta a controlului poate fi mai ampla sau mai restransa, dupa cum se refera la un numar mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autoritatilor administratiei publice.

Astfel, baza de referinta a controlului poate sa cuprinda obiectivele pe care trebuie sa le realizeze diferitele autoritati ale administratiei publice, avand un anumit criteriu de apreciere.

In baza de referinta se cuprind elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. In aceasta privinta, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale si a celor financiare de care dispun autoritatile admnistratiei publice.

In baza de referinta a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raporteaza la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Asectea sunt apreciate, in primul rand, din punct de vedere al legalitatii lor. In baza de referinta se cuprind reglementaru prohibitive sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activitatile autoritatilor administratiei publice locale si pe care aceste autoritati trebuie sa le respecte.

De asemena, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunitatii, al rentabilitatii sau al eficientei.

In sfarsit, in baza de referinta pot intra elemente care privest calitatea activitatii autoritatii admnistratiei publice supuse controlului. Aceasta calitate este apreciata printr-o serie de criterii care vizeaza eficienta serviciului, operativitatea, functionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea s.a.

87 Ibidem, p.620

88 M. Preda, op.cit., p. 142

Operatiunile de control au caracterul inei operatiuni administrative realizate de catre autorii controlului care urmaresc sa stabilaasca conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse in baza de referinta. Rezultatul pozitiv al controlului consta in constatarea realizarii cerintelor de baza de referinta.

Operatiunile de control pot fi simple sau complexe, dupa cum elementele din baza de referinta omporta un gard mai mic sau mai mare de apreciere si de tehnicitate din partea autorului controlului.

Astfel, controlul de materialitate ba unor obiecte aflate in gestiunea unor autoritati ale administratiei publice cuprinde operatiuni relativ simple care constau in constatarea existentei acestor obiecte.

Mult mai complexe sunt operatiunile de control al legalitatii diferitelor acte pe care le fac autoritatile admnistratiei publice. Aceste actiuni sunt mai dificile, pentru ca necesita cunoasterea atata a reglementarilor legale privitoare la activitatea controlata, cat si a particularitatilor in care actioneaza. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializarii activitatii de control prin jurisdictii administrative, in cadrul controlului exercitat de instantele judecatoresti.

Complexe sunt si actiunile de control al oportunitatii activitatii admnistratiei publice. Notiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, asa cum sunt rentabilitatea, eficienta, functionalitatea, operativitatea, finalitatea89. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlata. Desigur, operatiunile de control, din categoria sus-mentionata, necesita o buna cunoastere a specificului activitatii autoritatilor supuse controlului.

SECTIUNEA IV

AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN)

Este institutie noua in dreptul constitutional romanesc, de o importanta deosebita in lupta cetateanului de a-si gasi dreptatea fata de abuzurile admnistratiei.

Este denumirea constitutionala sub are s-a organizat si functioneaza in Romania clasica institutie a ombundsmanului².

87 Ibidem, p.620

88 M. Preda, op.cit., p. 142

89 M. Preda, op.cit., p. 143

90 M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Murarau, Elsimina Tanasescu, Constitutia Romania revizuita, Editura All-Beck, Bucuresti 2004, p.115 si urm.

Ombudsmanul este de sorginte suedeza si s-a raspandit in Europa sub diverse denumiri, precum: comisar parlamentar, aparatorul poporului (Spania), aparator public, mediatorul public, protector de justitie (Portugalia), mediatorul republicii (Franta), avocatul poporului, procuror parlamentar. In tarile occidental-europene, in afara ombudsmanului, cu competenta generala exista si ombusdamni specializati pe domenii, precum: protectia consumatorilor, pentru drepturile copilului, pentru protectia persoanelor cu handicap, etc. In Olanda in afara ombudsmanului national, exista si ombudsmani locali. De asemenea, exista ombudsman european (mediatorul european) care se afla in fruntea asociatia ombudsmanilor europeni.

Ombudsmanul este o persoana independenta, numita de regula de catre Parlament pentru supravegherea actiunilor administratiei in relatia cu cetatenii care incearca sa rezolve litigiile administratie-cetatean.

Institutia Avocatului Poporului a fost infiintata prin Legea nr.35/1997 (republicata in 2004), iar in prezent este reglementata prin art.58, 59 si 60 din Constituitia revizuita in 2003. Competentele sale au fost amplificate prin Legea nr. 181/2002 si Legea nr. 233/2004.

Avocatul Poporului este numit de catre ambele camere ale Parlamentului pe o perioada de 5 ani pentru apararea drepturilor si libertatilor persoanelor fizice. Adjunctii Avocatului Poporului sunt specializati pe domenii de activitate. Avocatul Poporului si adjunctii sai nu pot indeplini nici o alta functie publica sau privata cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior, iar organizarea si functionarea acestei institutii se stabileste prin lege organica.

Constitutia mai precizeaza ca Avocatul Poporul isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si libertatile lor, in limitele stabilite de lege, iar autoritatile publice sunt obligate sa asigure sprijinul necesar in exercitarea atributiilor sale. Avocatul Poporului prezinta celor doua camere ale Parlamentului rapoarte anual sau la cererea acestora. Rapoartele pot contine recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Fata de aceste dispozitii constitutionale, dar mai ales a celor cuprinse in Legea nr. 35/1997 si Legea nr. 181/2002, rezulta clar ca aceasta institutie este competenta sa controleze activitatea autoritatilor administratiei publice si a functionarilor sai si sa faca recomandari, sesizand ilegalitatile actiunilor admnistratiei publice. Mai mult, are dreptul sa faca anchete proprii si sa ceara orice informatie sau documente necesare anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei publice si de la functionarii care detin informatii utile solutionarii cauzelor.

Activitatea Avocatului Poporului se afla intr-o progresie constanta. Cererile care i se prezinta se refera la cele mai diverse activitati administrative.

Daca citim rapoartele anuale, este evident ca instructia dosarelor apare ca lunga si dificila. Rezistenta la noi si inertia administratiei necesita actiuni perseverente cu atat mai mult cu cat este vorba sa se obtina doar aplicarea stricta a normei de drept¹. Chiar daca i se aduc la cunostinta litigii care, uneori, sunt de competenta judecatorului, rolul Avocatului Poporului este mai ales acela de a interveni in cazul disfunctiilor in serviciile publice, care scapa in mod normal controlului jurisdictional (lentoare, idiferenta etc.) sau atunci cand actiunea administrativa chiar conforma cu norma de drept conduce pana la urma la nedreptati.

In doctrina exista opinii contradictorii cu privire la natura juridica a acestei institutii. O prima opinie califica Avocatul Poporului o autoritate administrativa, autonoma, iar a doua opinie contesta calificativul de autoritate administrativa, invocandu-se anumite trasaturi juridice particulare care ar izvori in primul rand din faptul ca institutia Avocatului Poporului este reglementata in Capitolul IV, Titlul II al Constitutiei cu privire la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale si nu la Titlul III Autoritatile Publice.

Se mai sustine ca „in aprecierea naturii sale juridice trebuie observate clarificarile legale potrivit carora: este o autoritate publica autonoma si independenta fata de orice autoritate opublica; nu se substituie autoritatilor publice, nu poate fi supusa nici unui mandat imperativ, iar activitatea sa are carcater public…”91 Asadar, nu este autoritate administrativa intrucat nu este reglementata la Titlul III Autoritati Publice, ceea ce ne-ar sugera initial ca Avocatul Poporului nu este nici cel putin „autoritate publica autonoma si independenta fata de orice autoritate publica”, desi potrivit Constitutiei prezinta rapoarte anuale Parlamentului caruia oricum nu i se poate contesta calitatea de autoritate publica.

Astfel, dupa cum am aratat, prin Constitutia din 1991 si prin legi organice ulterioare au fost organizate mai multe institutii ale admnistratiei centrale a statului, denumite autoritati autonome, desi, acestea sunt independente doar fata de Guvern si ministere, dar nu si fata de Parlament.

Toate aceste institutii exercita, din punct de vedere al continutului atributiilor lor, misiuni care tin indiscutabil de functiile puterii executive, mai exact organizeaza executarea si executa in concret legea, asigura aplicarea legilor, asigura diverse servicii publice sau au activitati administrativ-jurisdictionale. Cu alte cuvinte, fac administratie publica.

Profesorul Ioan Alexandru considera ca Avocatul Poporului nu poate fi decat o institutie, o autoritate admnistrativa deoarece nu poate tine nici de legislativ si nici de puterea judecatoareasca92. Si totusi, se pune problema naturii controlului exercitat: daca este autoritate administrativa, Avocatul Poporului, in ciuda autonomiei sale nu asigura decat un control intern si in plus risca sa-si piarda specificitatea. Tocmai de aceea, cred ca se poate admite si accentua particularea acestei institutii desi eliminarea cuvantului „administrativa” si calificativul de „autoritate autonoma” si nu „autoritate administrativ-autonoma”, este pur simbolica deoarece nu se modifica astfel regimul juridic si aria de competenta.

SECTIUNEA V

JURISDICTIILE IN MATERIE ADMINISTRATIVA SI RECURSURILE PUR ADMINISTRATIVE

In orice regim democratic, administrația este supusă legii și judecătorului; ea poate fi constrânsă să vină în fața justiției, fie a judecătorului judiciar, fie a judecătorului administrativ. Subordonarea administrației față de justiție este mai multi sau mai puțin completă. Administrația beneficiază totdeauna de o marjă de libertăți, ea opune o anumită rezistență93.

Supunerea administrației față de justiție n-a fost obținută decât lent și se constată încă tentative de evaziune și posibilități legale de scăpare. In Marea Britanie a existat în secolul XVI o luptă pentru sustragerea administrației din fața judecătorului de drept comun – dogma iresponsabilității coroanei și a anumitor agenți ai săi a fost admisă și n-a fost abandonată decât târziu – multe litigii erau refuzate judecătorului judiciar prin dispoziții exprese.

91 M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Murarau, Elsimina Tanasescu, Constitutia Romania revizuita, Editura All-Beck, Bucuresti 2004, p.118

92 Ioan Alexndru, op.cit. p.384

93 Ioan Alexandru, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2005, p.538

Unele litigii erau dirijate spre jurisdicțiile administrative imperfecte, unde administrația se simțea mai bine. Principiul iresponsabilității coroanei a fost aplicat .?i de SUA multă vreme, deși era o țară republicană și încă n-a fost complet repudiat nici acum – acolo s-au dezvoltat jurisdicțiile administrative, adesea subordonate curților de justiție. Gradul de subordonare față de judecător și, în special, față de judecătorul judiciar nu este identic în sistemul anglo-saxon și în cel european continental.

In țările anglo-saxone, administrația, sub rezerva importantă a vechii sale iresponsabilități, se găsește plasată (în principiu) în fața curților de justiție ordinare, pe același picior ca și particularii, trebuind să asculte de intervențiile judecătorului, să ceară autorizarea acestuia pentru a lua anumite măsuri de constrângere la care legea nu-i dă dreptul decât în acest mod.

In opoziție, avem sistemul francez sau german, unde administrația este dotată cu prerogative speciale și dispune de o putere de acțiune din oficiu, precum și de așa-numitul "privilegiul prealabilului", în sensul câ nu are nevoie de autorizarea judecătorului înainte de acțiune, decât numai pentru acte excepțional'de grave, antrenând – de exemplu – privațiunea dreptului de proprietate și încă' sub rezerva uneori a posibilităților de a intra în folosință imediată.

Așadar, în Europa continentală, ca și în țările anglo-saxone, administrația a tăcut multă vreme să prevaleze asupra ei iresponsabilitatea pentru ea și pentru agenții săi, dar a sfârșit prin a renunța la aceste pretenții și, astfel, s-a recunoscut obligația acesteia de a răspunde pentru actele și faptele sale94.

Administrația scapă justiției pentru actele de guvernământ sau de sfat și pentru tot ceea ce înseamnă oportunitate.

Ea opune rezistență, adesea păstrând tăcerea, deci nu prin acțiune, ci prin inacțiune și pentru aceste cazuri au apărut texte sau jurisprudențe, care au arătat posibilitatea în aceste cazuri de a sesiza pe judecător.

In fine, administrația a reușit uneori, mai ales în Marea Britanie, chiar și pentru actele care nu au caracter de stat să excludă, să evite recursul în fața judecătorului.

Constatăm, cu toate acestea, că în toate țările, exceptând cele de tip socialist (Cuba, Coreea de Nord, China) și unele democrații orientale, administrația este din ce

94 Idem, p.540

în ce mai mult sub supravegherea justiției ordinare sau administrative și că cetățenii pot, din ce în ce mai bine, să facă să triumfe cererile lor în fața administrației, dacă acestea sunt întemeiate.

Trebuie să precizăm că pentru a menține un climat de ordine și legalitate, nu este suficientă condamnarea administrației, trebuie ca hotărârea dată de tribunal să fie respectată și executată de către administrație. Executarea se poate lovi de serioase dificultăți, fie din cauza unei rele voințe manifestate, dar adesea și de imposibilitatea legală de a utiliza căile de executare ordinare. Sunt întrebuințate diferite procedee pentru a constrânge administrația sau pe administrator să execute hotărârile judecătorești (unele dintre ale au fost amintite când am analizat executarea silită).

In țările anglo-saxone este pusă în acțiune o veritabilă amenințare, luată din dreptul comun, aceea a pedepselor care sancționează nesocotirea curții (contempt of couit) și se consideră că vidarea, lipsirea de efecte a lucrului judecat, constituie un abu? de drept, sancționat prin recursul "ultra vires". A fost admis recursul în despăgubiri, în vederea compensării prejudiciului care rezultă din refuzul administrației de a executa. Dar cum s-o obligi să plătească? In general, bunurile statului nu sunt urmăribile. Statul, ori de câte ori este condamnat, nu plătește decât Iacă în conducerea organului administrației respective se află un om onest sau dacă se exercită presiuni extrajudiciare, de presă, adunările politice etc.

In ceea ce privește colectivitățile publice, se poate dispune înscrierea din oficiu în buget a debitului, iar în țările unde există o tutelă energică, adesea, oricare ar fi regimul local, pot ti supuse urmăririi bunurile care aparțin acestor colectivități96.

Trebuie să recunoaștem că ansamblul acestor mecanisme nu este în întregime satisfăcător. Cu toate acestea, în practică nu se produc împotriviri ale administrației decât în cazuri rare; aceasta se conformează judecătorului administrativ sau judiciar.

Intr-o perspectivă globală, trebuie să vedem că aproape în toate țările s-a realizat un dublu progres: autoritățile administrației publice se supun aproape invariabil deciziilor justiției, în ciuda puterii pe care o au și răspund de activitatea lor în fața justiției. Aceste principii își fac loc treptat în toată lumea97.

96 Ioan Vida, op.cit., p.31

97 Emil Balan, Autonomia locala si puterea de substituire a statului in rolul autoritatilor alese, Revista „Dreptul” nr.8/1996, p.107

a) Jurisdicții judiciare

Orice cetățean poate cere justiției să i se asigure libertățile, fiecare om are dreptul de a obține audiență, "are ziua sa" înaintea tribunalului, așa cum spun englezii.

Judecătorul se face apărătorul cetățeanului, împotriva arbitrarului regelui sau administrației. Cetățeanul și administrația sunt, în principiu, egali în fața justiției. Individul, prin justiție, poate impune voința sa administrației. Dreptul englez este pătruns de realism, el este văzut mai ales prin prisma oamenilor și nu a entităților, a funcționarilor și mai puțin a administrației și, de aceea, procedurile de acțiune împotriva administrației sunt identice cu cele dintre particulari.

Vom vedea în continuare cum se desfășoară aplicarea acestor principii de care am vorbit în câteva aspecte mai importante ale activității administrației.

Astfel, în ceea ce privește controlul normelor juridice, judecătorul englez nu poate verifica constituționalitatea legilor. El nu este competent a judeca valoarea sau constituționalitatea legii, spre deosebire de colegul său american. Marea Britanic nu are o constituție rigidă și nici o supralegalitate constituțională. Regele în parlament are putere tară limite98.

Atunci când '"statute law" este în contradicție cu "common law", acesta fiind dreptul comun, nu poate fi derogat decât printr-o dispoziție expresă și judecătorii interpretează acest "statute law" de o manieră restrictivă, în raport cu '"common law".

Dacă nu poate controla legea, judecătorul englez poate să controleze regulamentele administrative, legislația secundară sau delegată; el plasează în "common law" doctrina "ultra vires” care se aplică și pentru aspectele de procedură și cele de substanță și potrivit căreia nimeni nu poate acționa decât după competențele pe care le are. Așadar, judecătorul trebuie și el să se mențină "intra vires" – dacă nu. este posibil un recurs prin care se poate anula actul al cărui autor este incompetent. Acest "ultra vires" poate fi invocat ca excepție de ilegalitate în apărare. "Ultra vires'' poate corespunde instituției juridice franceze numită "exces de putere" sau "deturnare de putere".

Pentru actele autorităților locale judecătorul cercetează nu numai competența autorului actului, ci și dacă acesta a folosit competența sa în condiții rezonabile99.

98 Eugen Popa, op.cit. p.14

Antonie Iorgovan, op.cit, vol.II, p.546 si urm.

Se aplică și aici doctrina "ultra vires", într-o accepțiune largă. Nu există un -o.itrol asupra oportunității măsurii. Justiția engleză impune autorităților administrative obligația de a respecta anumite reguli pe care le califică a fi de "justiție naturală". Se aplică în aceste situații două reguli: a) nimeni nu poate fi judecător în propria cauză; b) audio et alternam partem.

Reamintim sensul lor, și anume: în prima regulă se stabilește că autoritatea care omite actul nu trebuie să fie competentă a soluționa litigii, deoarece este personal interesată și, implicit, suspectă de parțialitate (demonstrată sau probabilă). După cea de-a doua regulă, autoritatea care decide trebuie să fie informată cu argumentele ambelor părți aflate în litigiu100.

Din punct de vedere al procedurilor de control jurisdicțional se poate ataca decizia administrativă fie pe cale de excepție, fie cu titlu principal. In procesul nmal se poate face pe cale de excepție, în cazul daunelor interese pentru acțiunea administratiei care a acționat contra legii101.

Judecătorul poate ordona administrației să facă anumite lucruri, să anuleze sau să reformeze actul sau să interzică administrației să facă ceva. Obligația de "a face" nu se poate folosi contra coroanei și a agenților săi.

Aceste diverse proceduri de control jurisdicțional constituie un sistem coplex si formalist. Adesea este dificil să determini în care categorie se încadrează recursul și ce acțiune trebuie folosită. Toate procedurile sunt îndelungate și costisitoare, poate și din această cauză jurisdicția judiciară asupra actelor administrative se restrânge apărând jurisdicții administrative care câștigă teren.

Guvernul englez (mai ales laburiștii) a căutat o simplificare a procedurilor și scurtarea termenelor de judecare a litigiilor privind administrația.

b) Jurisdicții administrative

Este de observat că administrația modernă pune importante probleme tehnice; intervenția judecătorului judiciar devine astfel mult mai puțin posibilă și acest lucru a fost decisiv în apariția totală sau parțială a noilor jurisdicții administrative102.

Emil Balan, Autonomia locala si puterea de substituire a statului in rolul autoritatilor alese, Revista „Dreptul” nr.8/1996, p.115

Ioan Alexandru, op.cit, p.529

Idem

Această înlocuire a judecătorului judiciar se produce fie prin atribuirea competenței jurisdicționale unor autorități administrative sau unor organisme speciale – tribunalelor administrative.

In unele cazuri (mai ales în ceea ce privește controlul actelor normative ale administrației) controlul judecătoresc a fost abolit, aceasta prin prevederi exprese ale legilor – cea mai celebră și cea mai riguroasă este aceea cunoscută sub numele de "clauza regelui Henric al VII-lea". Potrivit acestei clauze, orice act normativ emis de administrație în baza și în vederea aplicării unei legi – face parte din acea lege – astfel să dă putere de lege regulamentelor respective și astfel justiția nu le poate controla. Această clauză se aplică și actelor administrative individuale, atunci când legea spune că administrația însărcinată cu executarea legii poate hotărî așa cum crede de cuviință (așa de exemplu în materie de transporturi, circulația în Londra). In unele cazuri legea stabilește că regulamentele administrației pot modifica uneori legea (de exemplu: în materie de asigurări contra șomajului) împotriva clauzei regelui Henric al VII-lea au fost formulate multe critici, motiv pentru care treptat ea a fost din ce în ce mai puțin aplicată103.

Unele legi prevăd o reducere a termenului de sesizare a justiției și prin aceasta se limitează parțial recursul judiciar. Termenul normal de șase luni este de la publicarea deciziei – el este redus la șase săptămâni uneori. Alteori, condiționează acest recurs de existența unui prejudiciu substanțial.

Așa după cum am mai afirmat, în timp, se poate constata în Marea Britanie o tentativă de dezvoltare a jurisdicțiilor administrative. Instituirea unor jurisdicții administrative în Anglia este un fenomen relativ recent și remarcabil (anii '60-70). Juriștii englezi însă critică acest curent, arătând că nu există o protecție administrativă când se depășesc jurisdicțiile judiciare în materie administrativă. Există multe jurisdicții administrative în Marea Britanie și ele au fost create fără un plan de ansamblu, prezentând astfel o extremă diversitate și oferă pentru administrați garanții insuficiente.Există diferite comisii cu caracter jurisdicțional. Deciziile lor sunt controlate fie de miniștri, fie de tribunale. Legile speciale creează aceste jurisdicții și le fixează competențele (ratione materiae și ratione loci). Asupra acestor sisteme jurisdicționale foarte variate, controlul îl păstrează Curtea de Justiție.

103 M.Anghene, Controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative exercitat pe cale indirecta, Justitia noua nr.11/1963, p.34

De asemenea, judecătorii intră adesea în componența jurisdicțiilor administrației. Nu există o cooperare clară între autoritățile administrative și cele judiciare, ca în Franța. In doctrina engleză de specialitate s-a încercat o definire a puterii cvasi-jurisdicționale, pornindu-se de la actul administrativ pe de o parte și de la cel jurisdicțional. pe de altă parte. Competența organelor de jurisdicție administrativă este foarte diversă. Ea privește uneori numai faptele, alteori și faptele și dreptul. Uneori. înainte de a se pronunța aceste jurisdicții, se cere avizul judecătorului judiciar. Exemplu: fixarea tarifelor, acordarea licențelor, mai ales în transporturi, fixarea îndemnizatiilor de expropriere, pensii, disciplina în anumite profesii, impozite, urbane la închirieri de imobile.

Jurisdictiile dministrative au fie numai competențe juridice, alteori o competență cvasi-juridică.

In primul rând, miniștrii se pronunță asupra unor anchete instituite de birourile lor asupra apelului contra actelor emise de anumite comisii care sunt în subordinea lor. Exemplu: deciziile ministrului de interne asupra cererilor de naturalizare sau reclamațiile în legătură cu expulzarea. Sau decizia ministrului asigurărilor în litigii de asistență socială, asigurări sociale, etc. Procedura este simplă și sunt puține garanții.

Aceste decizii pot fi atacate cu recurs, fie la instanțele administrative speciale, fie la jurisdicțiile judiciare.

A doua categorie de organe jurisdicționale înglobează comisiile sau autoritățile individuale, care participă la administrația activă. Exemplu: în materie de asigurări sociale sunt competente a soluționa asemenea litigii tribunalele administrative, care se află sub autoritatea unui comisar național. De asemenea, în materie de impozite.

In fine, avem și jurisdicții dotate cu garanții de independență: Tribunalele căiîor krate înființate în 1873, Tribunalul de transport (tarife, licențe), Tribunalele funciarere (Land Tribunal 1949), Rent Tribunal (1946), care stabilesc indemnizațiile de expropriere. Există și jurisdicții administrative unipersonale (ministru, comisar național) sau colegiale (adesea trei). Membrii jurisdicției administrative sunt numiți de ministrul din domeniul în care ele acționează. Pentru aceasta, uneori se cere acordul lordului cancelar (care este ministru de justiție).

Uneori, membrii trebuie să fie juriști profesioniști, alteori sunt stabilite liste din care se alcătuiesc comisii pentru sesiuni sau cauze. In unele cazuri, aceste jurisdicții sunt formate din funcționarii administrației active. In cea mai mare parte, funcțiile în aceste jurisdicții sunt gratuite, însă uneori sunt și plătite. Cel mai frecvent este plătit doar președintele. Funcțiile au adesea o durată determinată (trei-patru-cinci ani), alteori sunt pe durată nedeterminată (până când autoritatea care a numit pune capăt mandatului).

Procedura în fața acestor jurisdicții prezintă o mare diversitate, înaintea unora se poate recurge la asistența avocaților (tribunalele funciare). La tribunalele locale de asigurări sociale nu se admite apărarea prin avocat.

Ședințele sunt uneori publice, alteori secrete.

Adesea, deciziile nu sunt publicate, alteori publicarea este obligatorie. Deciziile sunt uneori motivate, alteori nu.

Recursul contra acestor decizii variază de la o jurisdicție la alta. In general, este recunoscut un drept de apel. In general, apelul se face la ministru sau la tribunalul de apel special – poartă fie asupra situației de fapt, fie asupra dreptului -aceasta mai ales când se face la o autoritate judiciară.

Tribunalele judiciare au reținut și au păstrat controlul asupra organelor de jurisdicție administrativă. Judecătorii participă adeseori la aceste jurisdicții, apoi, pe calea recursului, păstrează controlul asupra deciziilor, urmărind numai dezlegarea problemelor juridice, de drept. Toate acestea numai în măsura în care textele prevăd acest lucru.

Dezvoltarea jurisdicției administrative în Marea Britanie are avantaje, dar și incoveniente. Ea permite realizarea unei economii de bani și de timp. Permite să se hotărască prompt asupra masei enorme de litigii pe care le creează legile sociale, impozitele, pensiile, asigurările, activitatea administrației în multiplele domenii. Acest sistem permite, de asemenea, să fie asociate persoane care posedă competență specială la examinarea reclamațiilor. Altfel spus, aceste jurisdicții nu sunt formaliste, legate de precedente ca în jurisdicția judiciară engleză. Incoveniente: justițiabilii nu au garanțiile ca la jurisdicția judiciară.

Jurisdictia administrativa are urmatoarele trasaturi104:

-normele in baza carora se instituie si se desfasoara au un caracter special si imperativ;

– partile in litigiu pot utiliza toate mijloacele legale de proba pentru a-si sustine drepturile sau interesel pe baza de contradictorialitate, fiind citate potrivit legii;

– partile in litigiu se bucura de egalitate, de tratament procesual;

104 Ioan Alexandru, op.cit, p.531

-dezbateriale au caracter public, in afara cazurilor cand se hotaraste sa aiba caracter secret.

-organul de jurisdictie este independent fata de partile in conflict;

-dreptul de aparare este garantat si se exercita inclusiv prin avocatii alesi sau alti imputerniciti legali ai partilor.

Actul administrativ jurisdictional pronuntat:

-va fi obligatoriu motivat in fapt si in drept si comunita partilor interesate;

-este definitiv si executoriu de drept;

-se bucura de stabilitate si poate fi atacat in justitie, potrivit cailor si termenelor prevazute de lege.

Organele administrative cu atributie de jurisdictie administrativa speciala isi desfasoara activitatea dupa o procedura stabilita prin legile speciale, care se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila, in masura in care acestea sunt compatibile, ori cu alte prevederi legale.

Este obligatorie citarea autoritatii administrative competente sa emita actul administrativ sau sa dispuna masura administrativa atacata.

Exercitarea jurisdictiei administrative speciale de catre beneficiarul ei are caracter gratuit si facultativ in conditiile legii105.

Recursul jurisdictional constitutie o cale de atac speciala impotriva unui act sau unei masuri administrative sau impotriva hotararilor primei jurisdictii.

Analiza recursurilor jurisdictiilor si sistemelor de contenios administrativ existente in diferite tari, ne va ajuta, poate, sa intelegem si mai bine necesitatea unui sistem echilibrat de mecanisme si institutii care da aduca administratia noastra la nivelul necesar integrarii europene.

Recursurile:

Se disting peste tot trei categorii de recursuri: recursuri pur administrative, recursuri cvasi-contencioase (în engleză cvasi-judiciare) și, în fine, recursuri contencioase106.

105 V.I.Prisacaru, Contenciosul administrativ roman, Editura All Beack, Bucuresti 1998, p.620

106 V.Prisacaru, Tratat de drept admninistrativ roman, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.560

Recursuri pur administrative. Recursurile pur administrative sunt promovate și examinate în sânul administrației însăși, adesea fără o procedură precisă și fără dezbateri contradictorii.

Aceste recursuri care există în toate țările sunt de două feluri și sunt peste tot admise: recursul grațios și recursul ierarhic107.

Recursul grațios este un recurs introdus înaintea autorității care a făcut actul. Nu există o formă specială; este prezentat în scris și se arată autorului actului că \sie în eroare, solicitându-se modificarea sau anularea.

Recursul ierarhic urmărește a pune în funcțiune puterea ierarhică. El se adresează unei autorități care este deasupra celeia al cărui act este criticat. Nu este totdeauna posibil, pentru că uneori se ajunge la aceeași autoritate care a emis actul și care nu are o autoritate superioară. De exemplu: actele președintelui (SUA) -actele președintelui republicii sau ale monarhului. In aceste cazuri, recursul grațios este singurul posibil. Dar în toate cazurile în care autoritatea care a întocmit actul nu este o autoritate supremă, există posibilitatea de a face apel la o autoritate mai înaltă.

Recursul ierarhic poate fi făcut succesiv la mai multe autorități, pentru că și ierarhia este și ea de mai multe grade. Se poate merge de jos până la autoritatea de vârf.

In general, recursul ierarhic nu are forme speciale; nu sunt decât exigențe ca cele menționate la recursul grațios: obligația formei scrise și capacitatea de exercițiu a petentului.

Recursul ierarhic se poate exercita în anumite limite și împotriva actelor autorităților locale autonome sau descentralizate. In țările anglo-saxone, unde domină principiul unei largi autonomii locale, recursul ierarhic poate fi introdus numai atunci când o autoritate locală este subvenționată de guvern. In acest caz, cetățenii asupra cărora se exercită autoritatea locală, au posibilitatea de a se plânge în fața autorității care subvenționează serviciul care nu merge bine, cerând să fie suprimată subvenția. Aceasta dă posibilitatea guvernului să realizeze ameliorarea și să facă să dispară abuzul. Cu toate acestea, recursul ierarhic în fața autorităților cenuale contra actelor autorităților locale are în țările anglo-saxone un câmp mult mai restrâns decât acela remarcat în cea mai mare parte a țărilor din Europa continentală108.

107 Ioan Alexandru, op.cit, p.532

108 Ioan Alexandru, op.cit, p.533

In ceea ce privește recursul ierarhic în fața autorităților centrale, contra actelor autorităților locale, singurele motive admise în diferite țări sunt cele de legalitate.

In general, examinarea acestor recursuri nu este reglementată prin garanții sp ciale și autoritatea administrativă care este sesizată poate să nu răspundă.

Recursul grațios și ierarhic sunt adesea proceduri prealabile și obligatorii pentru un posibil recurs contencios.

Adevărul este că recursul grațios și ierarhic, de cele mai multe ori, nu dau garanții serioase cetățenilor, soarta lor fiind lăsată la bunăvoința administrației. Fără îndoială, autoritatea administrativă are totdeauna interesul ca administrația să funcționeze bine, ca aceasta să nu dea prilejul unor nemulțumiri, ca acestea să nu antreneze injustiții și, prin aceasta, recursul ierarhic și cel grațios nu sunt lipsite de o anumită eficacitate. Dar ele nu oferă cetățeanului o protecție suficientă. Această protecție este mai bine realizată prin recursul cvasi-contencios și este mai completă prin recursul contencios109.

109 Dacian Cosmin Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, p. 92

CAPITOLUL III

SISTEME DE CONTROL ADMINISTRATIV IN STATELE UNIUNII EUROPENE

Așa după cum s-a observat și până acum, sistemele Europei continentale în materie de contencios administrativ sunt foarte diferite de sistemele anglo-saxone. In linii mari, se pot distinge patru grupe de țări, respectiv de sisteme de contencios administrativ110.

In prima grupă, cele care se aseamănă cu sistemul francez, și anume acelea care au jurisdicții administrative. Acestea au în vârf Consiliul de Stat, organ consultativ și jurisdicțional. In această grupă intră Belgia, Italia, Olanda, Luxemburg, Grecia.

In cea de-a doua grupă intră țări care au jurisdicții administrative distincte, complet separate de administrația activă și de cea consultativă: Danemarca, Anglia, Portugalia.

Apoi avem o altă grupă de țări cu jurisdicții specializate în materie administrativă, dar atașate jurisdicției judiciare. Exemplu: Spania.

In sfârșit, avem grupul țărilor în care nu există decât tribunale judiciare; în unele din acestea sunt create secții speciale, cărora le sunt atribuite cauze administrative (Elveția).

Este de reținut că există o competență a judecătorului judiciar și în materie administrativă, chiar și în țările din primele trei categorii, iar pentru reglarea competenței, de principiu, se afirmă supremația judecătorului judiciar111.

In Franța este foarte bine determinată competența între cele două categorii de jurisdicții și asigurată egalitatea între ele.

Există o tendință de centralizare a jurisdicțiilor administrative și de punere l. lor sub autoritatea unei jurisdicții supreme (Italia, Belgia, Portugalia, Grecia, Turcia. Egipt).

110 Antonie Iorgovan, op.cit.vol.II, p. 441

111 Virginia Vedinas, Drept administrativ si institutii politico-administrative, Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2002, p.129-140

A) State cu sistem de contencios de tip francez

Sunt state cu sisteme asemănătoare, dar nu identice. Astfel, Belgia a avut multă vreme un sistem intermediar între cel francez și anglo-saxon, cuprinzând, în principiu, controlul jurisdicțional al administrației prin tribunalele judiciare, dar și prin jurisdicții administrative, care, până în 1946, erau reduse.

Judecătorul judiciar are competență în cazul violării unui drept, dar nu și atunci când este vorba de încălcarea unui simplu interes112.

In Constituția belgiană, apreciată a fi fost cea mai liberală din Europa, deși dată din 1831. se prevedea că tribunalele judiciare sunt competente pentru toate contestațiile asupra dreptului individului, fie că sunt drepturi civile sau politice, ifa:ă de cele exceptate prin lege. Se arată, de asemenea, că, cu ocazia judecării 1 tigiilor de competența lor, tribunalele judiciare pot aprecia legalitatea actelor .ormative și individuale. In 1947 a fost creat Consiliul de Stat.

Jurisdicțiile judiciare însă procedează cu oarecare timiditate Ia soluționarea diferitelor litigii administrative, temându-se să se amestece în administrația activă. Apreciind că nu cunosc suficient administrația activă și nedorind să o judece, adesea judecătorii belgieni preferă să se abțină să intervină în acest domeniu.

Multă vreme, justiția belgiană, ca și cea franceză de altminteri, s-a mulțumit să constate numai legalitatea formală a actelor administrative – verificarea respectării competențelor și a formelor – fără să privească conținutul propriu-zis al actelor.

In Belgia jurisdicțiile administrative nu existau până în 1946 într-un sistem organizat de activități jurisdicționale.

După circumstanțe și absolut întâmplător, erau create mici jurisdicții administrative, însărcinate în judecarea anumitor litigii (comisii, consilii), uneori nu exista apel la judecătorul judiciar (impozite, liste electorale, serviciul militar).

In 1946, după o lungă dezbatere și contra unor împotriviri furtunoase, a fost creat Consiliul de Stat, care prezintă un dublu caracter. La fel ca și cel francez, este un corp consultativ al guvernului și funcționează și ca tribunal administrativ.

Consiliul de Stat hotărăște în materie de anulare a actelor administrative și în repararea prejudiciilor. Membrii Consiliului de Stat sunt veritabili judecători, prin statutul lor de inamovibilitate.

112 H.Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris, Delloz, 1969

Deciziile sunt motivate, procedura mai ales scrisă, ședințele publice și se asigură asistență juridică organizată.

Consiliul de Stat este contencios în anulare – decizia de anulare este valabilă "erga omnes” anularea are valoare absolută. Consiliul de Stat este competent pentru toate actele administrative. Se pronunță în apel contra deciziei jurisdicției administrative inferioare, dacă judecarea apelului nu este dată expres în controlul Curții de casație.

Consiliul de Stat este, de asemenea, contencios și în despăgubiri.

Judecătorul judiciar nu a păstrat toate puterile, dar este totdeauna competent când este vătămat un drept, motiv pentru care, împotriva deciziilor Consiliului de Stat, este posibil un recurs Ia Curtea de casație, spre deosebire de Franța, unde Consiliul de Stat și Curtea de casație sunt pe același plan.

Sistemul nu este prea bine pus la punct, dar fată de trecut el marchează un real progres113

Italia. La început, a existat o aversiune față de sistemul francez, adoptându-se cel belgian, apoi s-a apropiat din nou de cel francez, creându-se Consiliul de Stat.

Jurisdicția administrativă capătă din ce în ce mai multă importanță. In Piemont, Sardinia și în alte state italiene, în secolul XIX nu se recunoștea competența judecătorului judiciar asupra actelor administrative. Existau jurisdicții administrative și un Consiliu de Stat de tip napoleonian, cu dublă competență: consiliu pentru guvern și jurisdicție administrativă114.

Astăzi, în situația când executarea unui act aduce atingere unor drepturi, competența judecătorului judiciar rămâne, dar fără a putea anula sau reforma actul judecătorul constatând că actul administrativ atinge un drept – se mărginește la paralizarea efectelor actului cu privire la recurent și repararea pagubelor cauzate prin executarea actului. Actul nu este anulat și nici reformat.

Când este vorba de lezarea unui interes și nu de violarea unui drept, competem este Consiliul de Stat, care poate anula sau reforma actul ilegal și hotărăște repararea prejudiciilor cauzate.

Când legea prevede expres, Consiliul de Stat are competență și atunci când este vorba de violarea unui drept.

113 Charles Debbasch, Science Administrative. Administration Publique, 1976, p.199

114 Ioan Alexandru, op.cit., p.510

Consiliul de Stat are competență deplină jurisdicțională, denumită competență "de merito" (se pronunță asupra meritului actelor administrative). Competența se exercită asupra tuturor actelor administrative, cu excepția actelor de guvernământ și a altor acte prevăzute expres de lege.

Recursul împotriva actelor normative este exclus; se poate face recurs numai împotriva actelor de aplicare a acestora.

Recursul în fața Consiliului de Stat nu este posibil decât după ce s-a epuizat recursul ierarhic. Se admite recursul împotriva tăcerii administrației, ca și în Franța115. Există dificultăți în stabilirea deosebirilor între interes și drept și pentru disputarea competențelor între Consiliul de Stat și jurisdicția judiciară.

Consiliul de Stat nu are independență deplină, el este subordonat Curții de casație, deciziile sale fiind deduse în fața acestei curți, care exercită funcțiuni de tribunal de conflict.

De când au fost create regiuni în Italia, au apărut noi jurisdicții administrative. In unele regiuni sunt Consilii de justiție, care sunt secțiuni ale Consiliului de Stat din Roma. Deciziile lor sunt recurate la Consiliul de Stat.

Olanda. Există un Consiliu de Stat vechi, de model napoleonian, dar și cu atribuții jurisdicționale. Contenciosul administrativ s-a dezvoltat într-o diviziune triplă, astfel:

a) unele litigii sunt date în competența autorităților administrației publice;

b) tribunalele judecă pe cel care vatămă un drept și un interes legitim și răspunderea autorității administrației publice, când se încalcă un drept sau un interes legitim;

c) jurisdicțiile administrative specializate (circa 30); Consiliul de Stat este chemat să hotărască în litigiile care sunt rezervate deciziilor autorităților administrative.

Există un text care instituie un recurs la coroană, cu avizul Consiliului de Stat.

Luxemburg. Consiliul de Stat are deplină jurisdicție, în cazurile fixate de !ege, are contenciosul în anulare pentru toate deciziile administrative, dacă nu este prevăzut alt recurs.

115 Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trate de Droit Administratif, tome 1, 14e edi tion, L.G.D.J., Paris, 1996, p.111

Grecia. Contencios de inspirație franceză, având Consiliul de Stat. Tribunalele judiciare au competență generală pentru contencios administrativ. Consiliul de Stat are competență când legea prevede pentru: funcția publică, pentru actele de tutelă asupra autorității locale. Consiliul de Stat este instanță de casare pentru deciziile tribunalelor administrative și contencios în anulare.

B) State cu sistem de contencios de tip germanic

In sistemul germanic contenciosul administrativ este împărțit între tribunalele judiciare și tribunalele administrative, dar o mare parte este lăsat acestora din urmă. Tribunalele administrative sunt independente de instanțe! judecătorești propriu-zise. Competența lor este stabilită prin lege. Tribunale administrative sunt complet separate de administrația activă și nu au numai atribut jurisdicționale. Ele au și un caracter consultativ116.

In Germania, administrația tradițională este foarte puternică și are atribut largi. Tribunalul judiciar posedă o competență amplă și judecă un important numi de litigii administrative.

Chiar în fosta R.D.G. au subzistat tribunalele administrative, dar erau î declin. In Germania tribunalele administrative sunt separate de administrația activi Există un drept administrativ al republicii federale și unul al landurilor.

Astăzi există un dublu grad de jurisdicție în judecătoriile administrative- tribunalul administrativ ca primă instanță și curte administrativă de apel. In prima instanță avem un președinte și doi membri titulari și doi membi nejuriști. Președintele și unul dintre cei doi membri titulari sunt numiți pe viați celălalt pe termen nedeterminat și, în general, ales dintre profesorii universitari. La curțile administrative, judecătorii sunt numiți pe viață de către cameră, ei fiind magistrați specializați în drept administrativ. Există un tribunal administrativ superior, Ober verstugshundgericht, creat în 1952, deciziile sale putând fi controlate de curtea de casație.

Contenciosul german este competent numai când administrația acționeazi ca autoritate și are a se pronunța asupra nulității. In principiu, aceste tribunale administrative sunt competente în contencios de plină jurisdicție, ele sun esențialmente instanțe de anulare.

116 Hans Kelsen, Teoria generala a statului, tradusa din limba germana de Jean H.Vermeulen, Bucuresti, p.61

Ele nu sunt competente să judece actele de guvernământ, care, în dreptul german, constituie o noțiune foarte largă117.

Se poate folosi recursul nu numai împotriva acțiunii, dar și a inacțiuni administrației. Instanța poate ordona administrației să acționeze (dacă a acționa sai nu, nu intră în puterea discreționară a administrației); în mod excepțional tribunalul se poate substitui administrației pentru a acorda o autorizație, atunci când administrația o refuză.

Există dificultăți în ceea ce privește concilierea competenței tribunaleloi administrative cu aceea a curții constituționale.

In principiu, distincția se face după calitatea părților în litigiu. Curtea constituțională se pronunță întotdeauna la reclamația autorităților publice, când este vorba de discutarea unei legi. Când este vorba de acțiuni sau inacțiuni ale administrației, competența aparține tribunalului administrativ, iar cauzele privitoare la responsabilitățile administrației se judecă de tribunalele județene, aplicându-se teoria civilistă a culpei, administrația nefiind condamnată pentru risc118.

Procedura în fața tribunalului administrativ este asemănătoare celei din fața instanțelor judiciare.

Instanțele judiciare păstrează un ascendent asupra celor administrative. Ele decid în cazul unui conflict de competență.

Austria. Sistemul austriac și cel german este fondat pe distincția contenciosului administrativ de dreptul privat. Este obligatoriu recursul ierarhic, ca procedură prealabilă înainte de a recurge la acțiunea în contencios administrativ.

Pentru a intra în acțiune jurisdicția administrativă, este necesară violarea unui drept subiectiv. Există un tribunal administrativ la Viena. Nu există tribunale administrative inferioare.

Portugalia. Se apropie de sistemul german. Din 1930, au fost create tribunalele administrative. La vârf, există un tribunal administrativ suprem. Nu au competentă asupra actelor de guvernământ.

Un tribunal de conflict reglează conflictele de competență cu tribunalul iudiciar, care judecă numai cauzele de drept privat ale administrației.

117 Ioan Alexandru, op.cit. p.542

118 Al.Negoita, Drept administrativ si stiinta administratiei, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 1993, p.87

Suedia. Din 1909 funcționează înalta Curte Administrativă, care are competentele și atribuțiile fixate de lege, cu o procedură foarte simplă. Posedă atribuțiile unei autorități ierarhice, înaintea căreia pot fi reclamate toate pricinile are nu sunt de competența tribunalului judiciar. Tribunalele judiciare sunt competente în materie de răspundere a funcționarilor Diiblict. Pentru celelalte cauze nu există decât competența ministrului, care ia un rol consultator (ministru -jude, ceea ce constituie o competență reziduală).

C) State cu sisteme de jurisdicție administrativă inclusă în sistemul judiciar

In acest sistem intermediar preponderența judecătorului judiciar este determinantă. Există jurisdicția administrativă, dar acestea sunt în realitate tribunale judiciare, în care există secțiuni specializate. Din această cauză, s-a simțit nevoia introducerii în sistemul judiciar a unor oameni competenți în domeniul administrației de stat119. Exemplu: Spania.

Spania. La Curtea supremă funcționează o secție specială de contencios riministrauv, care a preluat competența fostului Consiliu de Stat desființat în 1909. Această Cameră specială a tribunalului suprem are două secții, un președinte și ,iouă judecători; patru vin din administrație (vechi directori de minister).

Ca instante inferioare sunt tribunalele provinciale, continuatoarele vechilor consilii de prefectură. Tribunalele provinciale sunt atașate curților de apel, judecă în complet de magistrați și membri ai consiliului provincial.

Contenciosul administrativ spaniol prezintă trăsături care sunt proprii și îl diferentiaza de recursul pur judiciar. Astfel, recursul în contenciosul administrativ se poate folosi împotriva oricărei decizii administrative, care aduce atingere unui drept subiectiv cu caracter administrativ. Când este atins un drept de natură civilă, recursul se judeca în tata tribunalului ordinar, administrația acționând ca o persoană particulară. Exista și Consiliul de Stat, care are foarte sumare atribuțiuni jurisdicționale; ci reglează competența între secția administrativă și cea judiciară. Se poate face recurs și împotriva tăcerii administrației120.

D) State care nu posedă jurisdicții administrative

Unele state nu au decât tribunale judiciare, care funcționează în total sau în oarte în litig.ile specifice contenciosului administrativ.

119 Corneliu Manda, op.cit., p.240

120 Ioan Alexandru, op.cit., p.543

Elveția. Pe plan federal, competența judiciară există pentru contenciosul zis de drept privat, aproape ca în Germania. Competența în materie de drept public rezultă dintr-o clauză generală și ea este stabilită prin texte speciale și numai pentru anumite materii de drept public.

Pentru contenciosul de drept public care, în absența textelor speciale scapă competenței judiciare, Elveția n-a creat tribunale administrative de tip german. Mult timp, cei administrați nu puteau formula decât recurs ierarhic. Autoritățile administrative superioare (miniștrii) hotărau asupra recursurilor.

Din 1928, competența pentru a se putea pronunța asupra recursului în materie de drept public a fost atribuită Tribunalului federal, în cadrul căruia s-a creat o secție de drept public și drept administrativ.

Recursul la aceste instanțe poate fi făcut împotriva actelor administrative care încalcă drepturile garantate de autoritățile centrale.

In cantoane se poate face recurs judiciar numai în cazurile și condițiile prevăzute de lege, iar pentru celelalte funcționează recursul ierarhic.

Danemarca, Norvegia. Țările scandinave oferă o instituție cu totul diferită cu privire la controlul jurisdicțional și administrativ, Ombudsman, ales la începutul primei legislaturi de către parlamentul în fața căruia face anual dări de seamă asupra activității sale.

In unele țări (Suedia, Finlanda, Danemarca, Norvegia) există și Ombudsman militar. Instituția Ombudsmanului nu este o jurisdicție el primește plângeri, face anchete și dă avize.

Instituția Ombudsmanului este mult propagată și în alte țări. Astfel, Noua Zeelandă a creat această instituție și chiar în SUA se preconizează instituirea ei, în India fiind socotită un mijloc eficace de control al administrației și al corupției.

In Danemarca și Norvegia instanțele judecătorești au competență de a judeca pricini de contencios administrativ.

CAPITOLUL IV

STUDIU DE CAZ

Pentru a prezenta studiul de caz, „un act administrativ controlat”, am ales o hotarare a Consiliului Local oras Rovinari, judet Gorj, fiind vorba de HCL nr. 85 din 30.12.2004 care priveste infiintarea Politiei Comunitare ca serviciu in cadrul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005.

ROMANIA

JUDETUL GORJ

ORAS ROVINARI

CONSILIUL LOCAL

HOTARARE

Privind infiintarea Politiei Comunitare la Serviciu in cadrul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari, incepand cu data de 01.01.2005

CONSILIUL LOCAL AL ORASULUI ROVINARI, JUDETUL GORJ

Avand in vedere:

Prevederile:

Referatului de specialitate al dir.Executiv Miu Grigore;

Legii nr.371/2004, art.38 alin.2, lit.a, e si art.87 din Legea nr.215/2001;

Proiectul de hotarare initiat de Primar jr.Dorin Filip;

Expunerea de motive a d-nului Primar jr.Dorin Filip;

Avizul comisiei de specialitate;

In temeiul art.38 si 46 din Legea nr.215/2001 privind administratia publia locala,

HOTARASTE:

Art. 1 Infiintarea Politiei Comunitare ca Serviciu in cadrul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005.

Art. 2 Organizarea Comisiei Locale de ordine publica in urmatoarea componenta:

-Primarul orasului Rovinari- Jr.Dorin Filip;

-Seful Politiei oras Rovinari- Subcomisar Filip Cornel;

-Reprezentantul Unitatii de Jandarmi;

-Seful Politiei Comunitare, jr.Bengulescu Dumitru;

-Consilier Local Diaconu Robert;

-Consilier local Sitaru Mihai;

-Reprezentant al comunitatii locale Ungureanu Florian;

-Reprezentant al comunitatii locale Predescu Tache

Art. 3 Constituirea Comisie pentru testarea profesionala a personalului din cadrul Serviciului Politie Comunitara in urmatoarea componenta:

-trei reprezentanti ai primarului, functionari publici u functii de conducere desemnati prin dispozitie;

-Cretan Ileana, consilier local;

-Crisan Ana, consilier local.

Art. 4 Cu ducerea la indeplinire se insarcineaza Director Executiv, Birou Contabilitate, Comp.Resurse Umane, Comp.Secretariat din cadrul institutiei.

Aceasta hotarare a fost adoptata si aprobata

in sedinta ordinara a Consiliului Local din data de 30.12.2004 cu un numar de 17 voturi pentru.

PRESEDINTE DE SEDINTA,

Cons. Cuta Gheorghe

NR. 85

CONTRASEMNEAZA,

Secretar

Jr. Marinescu Adrian

In data de 30.12.2004, in baza Legii nr.371/2004 privind infiintarea, organizarea si functionarea Politiei Comunitare, cat si HG nr.2295/2004 Regulament-cadru de aplicare a Legii nr.371/2004, cu un numar de 17 voturi pentru din 17 posibile, Consiliul Local Rovinari a emis HCL nr. 85/2004 privind infiintarea Politiei Comunitare ca serviciu in cadrul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005, la nivelul orasului Rovinari, judet Gorj.

In conformitate cu Legea nr.215/2001 cu modificarile si completarile ulterioare, secretarul unitatii admnistrativ-teritoriale a inaintat actul admnistrativ pentru a fi supus controlului institutiei juridice a Prefectului (Legea nr.344/2004).

Delansarea controlului actului administrativ mentionat priveste un moment al declansarii controlului de legalitate variind intre un control exercitat „posterior” si „concomitent” emiterii actului administrativ, pentru ca in final sa revina la forma initiala a caracterului a posteriori al controlului de legalitate, trasatura care il diferentiaza de conceptia clasica a tutelei administrative.

Declansarea controlului de legalitate de catre institutia Prefectului se face ulterior adoptarii sau emiterii actului administrativ, conform dispozitiilor art.30 si 45 din Legea nr.69/1991, publicata in M.O. 238/1991.

Dovada legalitatii actului administrativ emis in baza celor doua acte normative, respectiv Legea nr.371/2004 si HG nr.2295/2004 se motiveaza prin faptul ca in baza legii privind institutia Prefectului (art.26 alin.1) nu s-a uzat de aceste prevederi, in sensul solicitarii catre emitentul actului administrativ de reanalizarea acestuia pe considerente ilegale in vederea modificarii sau, dupa caz, revocarii acestuia.

Legalitatea HCL nr.85/2004 s-a dovedit prin aceea ca, dupa expirarea termenului de cinci zile de la comunicare, institutia Prefectului nu a exercitat calea de atac in fata instantei de contencios administrativ.

Datorita legalitatii actului administrativ HCL 85/2004, Politia Comunitara a orasului Rovinari isi desfasoara activitatea cu respectarea actelor normative de organizare si functionare (Legea nr.371/2004 privind infiintarea, organizarea si functionarea Politiei Comunitare, cat si HG nr.2295/2004 Regulament-cadru de aplicare a Legii nr.371/2004).

CONCLUZII

Regandirea si reconsiderarea organizarii si functionarii administratiei publice romanesti din perspectiva cerintelor si nevoilor societatii, dar si a exigentelor europene in materie au condus la transformarea radicala a intregului sistem al administratiei publice.

Ca o consecinta, statutarea unor principii democratice si moderne a fost de natura a determine si schimbarea configuratiei administratiei publice, atat sub aspectul institutional-organizational, cat si a mecanismelor si raporturilor juridice specifice.

Fundamentarea sistemului de administratie publica locala pe baza principiului autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, a impus totodata, corelarea acestor principii de natura constitutionala cu formele si continutul controlului administrativ asupra autoritatilor locale autonome reprezentante ale colectivitatilor locale.

Urmare a acestei necesitati obiective, legiuitorul constituant a reglementat, intr-o maniera moderna si democratica forma si continutul controlului administrativ al Guvernului, integrat regimului de tutela administrativa, al carei titular este in virtutea atributiei de conducere generala a administratiei publice. Solutia inediata aleasa de constituantul roman, originalitatea acestuia, precum si maniera echilibrata de reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutela administrativa, adaptate pe deplin, afirmarii si manifestarii, in cadrul legii a principiului constitutional al autonomiei locale.

Particularitatile controlului administrativ sunt expresia limitarii si mentinerii formelor de interventie a administratiei centrale a statului, sub atenta supraveghere a puterii judecatoresti. Mai mult, echilibrul in sistemul global al administratiei, sub aspectul gradului de manifestare si a continutului controlului administrativ asupra autoritatilor administratiilor publice locale, rezida si din coroborarea controlului administrativ cu controlul jurisdictional exercitate de instantele judecatoresti.

Misiune de supraveghere generala a intregului sistem al administratiei publice, inclusiv a administratiei publice autonome, revine Guvernului ca titular de drept al prerogativelor in materia controlului de tutela administrativa.

Insa, realizarea efectiva a drepturilor si obligatiilor ce incumba Guvernului, corelative controlului administrativ, excepand masurile de decizie cade in sarcina organelor si autoritatilor administrative, abilitate de lege, de la nivelul administratiei centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.

Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative carora le revin misiuni de control specifice, in calitate de subiecte active ale controlului administrativ realizeaza in numele si pentru Guvern toate atributiile de control ce-i revin acestuia.

Atributiile in materia controlului administrativ ale acestor structuri administrative se asociaza celorlalte tipuri de control administrativ specializat, conturand in cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra sistemului global al administratiei publice.

In raport de necesitatea organizarii corespunzatoare a autoritatilor autonome alese, dar si in vederea asigurarii bunei functionari a acestei autoritati controlul administrativ promovat si exercitat asupra administratiei publice locale are menirea de a identifica si de a elimina disfunctionalitatile constante la nivelul acestui sistem. Totodata, in paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregularitati, respectiv de eliminare a impedimentelor aparute in organizarea si functionarea sistemului administratiei publice, controlul administrativ desfasurat isi propune si limitarea activitatii administrative a acestor autoritati la nivelul prevazut de lege. El revine astfel sa puna stavila tendintelor evidente ale autoritatilor locale exigibile de a depasi cadrul legal, in virtutea liberei manifestari si exprimari a autonomiei locale de care beneficiaza.

In concluzie, consider ca in materia institutionalizarii controlului asupra administratiei publice, necesitatea acestuia graviteaza in jurul principiului legalitatii, lato sensu, care izvoraste atat din protejarea intereselor generale ale statului, dar si din misiunea principala a autoritatilor administratiei publice de a da satisfactia dorita, intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta.

BIBLIOGRAFIE

Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex, 2002,

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996,

Jean-Marie Auby, Droit Public, 2 edition, Economica, 49 rue Hericart, Paris I,

Pierrea Pactet, Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997, Armand Colin Paris,

G.Vedel, P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982

M.Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000

Denis Levy, Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept administrativ, ed.Sylivi, Bucuresti, 2001

F.Olivier Martin, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges Dupuis, Marie-Jose Guedon Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10 Edition, Armand Colin, Paris, 2002

Emil Cernea, Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii Bucuresti, 2001

Ioan Vida, Putere executiva si administratie publica, Bucuresti, 1994,

Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul Invatamantului, SNSPA, Vol. I, Editura Sylvi, 1996,

Claude Goyard- Mediul social, in Traite de science administrative

Andre de Laubadere, Manuel de Droit Administratif- dixieme edition, 1976, L.G.D.J.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, editia a II-a, Editura Nemira, 1996

Georges Vedel, Pierre Delvolve, droit Adminitratif- 10 eme, edition P.U.F. Paris, 1988

Irina Moroianu Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A., IRDO, 1997

M.Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial, 1992,

M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti, 1994,

Henri Fayol, General and industrial Management, Isaac Pitman & Sons LTD. London, 1949

Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate al actelor administratiei publice locale, Revista „Dreptul” nr.4/1992

Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administrative ale colectivitatilor locale in lumina Legii 69/1991 republicata, Revista „Dreptul”, nr.8/1996

Pierre Fanachi, Manuel de controle d’activite des actes des collectivites locale set leurs etabissements publics, Deuxieme Edition, Ministere de l’inteur, mai, 1991

Emil Balan, Institutia Prefectului in sistemul adminitratiei publice din Romania, Revista „Dreptul” nr.8/1997

Jean Rivero, Jean Waline, Droit admnistratif, 17-e Edition, Dalloz, 1998

Corneliu Manda, Cezar C.Manda. Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex 2002

I.Alexandru si colectivul , Drept administrativ, Ed.Economica, Bucuresti 2002

M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Murarau, Elsimina Tanasescu, Constitutia Romania revizuita, Editura All-Beck, Bucuresti 2004

Ioan Alexandru, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2005

M.Anghene, Controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative exercitat pe cale indirecta, Justitia noua nr.11/1963

V.Prisacaru, Contenciosul administrativ roman, Editura All Beack, Bucuresti 1998

V.Prisacaru, Tratat de drept admninistrativ roman, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002

Dacian Cosmin Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001

Virginia Vedinas, Drept administrativ si institutii politico-administrative, Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2002

H.Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris, Delloz

Charles Debbasch, Science Administrative. Administration Publique, 1976

Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trate de Droit Administratif, tome 1, 14e edi tion, L.G.D.J., Paris, 1996

Al.Negoita, Drept administrativ si stiinta administratiei, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 1993

Legea nr.215/2001 privind administratia publia locala, cu modificarile si completarile ulterioare

Legea nr.69/1991 (Capitolul 8- Prefectul )

Constitutia Romaniei