Contributia Romaniei la Bugetul Ue

România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene (UE), beneficiază de ajutor susținut în procesul de dezvoltare prin intermediul fondurilor europene. De la crearea unei infrastructuri de transport viabile și până la calificarea forței de muncă la standarde comparabile cu ale altor state membre, toate acestea pot fi realizate prin intermediul fondurilor europene. Astfel, fondurile europene constituie șansa României de a recupera decalajele de dezvoltare socio-economică și de a deveni competitivă în raport cu celelalte state membre UE.

Fiind implementate pe principiul contribuției proprii (UE oferă un procent din costurile totale, iar statul membru se angajează să susțină o contribuție proprie din aceste costuri), fondurile europene reprezintă un câștig net pentru România – obiectivele de dezvoltare pot fi îndeplinite prin costuri relativ mai mici decât dacă ar fi făcute în afara fondurilor europene. De exemplu, în cazul infrastructurii de transport, dacă aceasta ar fi dezvoltată prin intermediul Programului Operațional Sectorial Transport (POS Transport), ar presupune costuri în proporție de 85% din fonduri europene oferite de UE și doar 15% din contribuția statului român. Dacă, în schimb, infrastructura de transport ar fi realizată în afara fondurilor europene, întreaga povară a investiției ar fi pe umerii statului român.

Această perspectivă pare însă extrem de îndepărtată dată fiind rata mică de absorbție. La 30 septembrie 2012, rata de absorbție era 9,70%[1] (cea mai mică dintre toate statele membre) ceea ce înseamnă că în economia României nu au intrat decât 1,861 miliarde euro în 6 ani. Cu alte cuvinte, 90% din suma alocată nu a fost folosită și nici nu sunt speranțe ca decalajul să fie micșorat până la finele acestei perioade de programare bugetară europeană (2007-2013)[2]. Rata scăzută de absorbție a fondurilor europene este legată de incapacitatea sistemică a instituțiilor responsabile de administrarea acestor fonduri de a avea mecanisme eficiente și sisteme de management potrivite pentru a se angaja în execuția unui buget a cărui dimensiune nu are precedent în istoria administrării de fonduri de către România.

Importanța pentru cetățean

Aderarea României la UE în 2007 a adus cu sine șansa de a micșora disparitățile socio-economice existene între România și celelalte state membre prin intermediul Politicii Europene de Coeziune[3]. Rata scăzută de absorbție a fondurilor europene face ca dezvoltarea României, ca stat membru al Uniunii Europene, să aibă de suferit la nivel economic, social și politic.

Impact la nivel economic:

Persistența marginalității economiei românești: incapacitatea de a absorbi fondurile înseamnă perpetuarea situației marginale a economiei românești în raport cu restul statelor membre;

PIB scăzut: în Polonia, jumătate din creșterea economică de 1,8% din anul 2009 s-a datorat unei bune absorbții a fondurilor europene[4]. În România, absorbția slabă împreună cu micșorarea volumului investițiilor străine (de la 8 miliarde de euro în 2008 la 1,9 miliarde euro în 2011[5]) fac ca economia reală să ducă lipsă de surse de finanțare[6]. Astfel, estimarea că fondurile europene ar fi putut mări PIB-ul cu 3,8% dacă ar fi fost folosite conform așteptărilor până în 2015 devine și mai importantă[7];

Potențiale probleme la nivelul controlului deficitului bugetar: suspendarea rambursărilor de către Comisia Europeană atrage după sine susținerea financiară a proiectelor de la bugetul de stat[8] (cum s-a întâmplat în cazul POR și POSDRU), prin împrumuturi de pe piețele financiare internaționale care conduc la creșterea deficitului bugetar[9].

Contribuție netă mai mare la bugetul UE decât beneficii: între 2007-2012, România a contribuit cu 7,91 miliarde euro la bugetul Uniunii, iar Comisia a efectuat plăți de 7,81 miliarde euro; acest lucru inseamna ca „practic, ne-am luat banii înapoi, mai puțin 100 de milioane de euro”[10];

Ratarea obiectivelor de competitivitate economică, creare de locuri de muncă și de utilizare eficientă a resurselor umane: folosirea parțială și ineficientă a fondurilor pentru IMM-uri (doar 15% din totalul fondurilor structurale[11]) înseamnă menținerea competitivității economice scăzute, lipsa locurilor de muncă și continuarea emigrației forței de muncă[12]. Beneficiarii POSDRU au subliniat că, în urma întreruperii tuturor proiectelor din cauza neregulilor constatate în cazul anumitor proiecte, ar rezulta: 65 000 de șomeri, blocarea a 15 000 de potențiali antreprenori și a 830 de potențiale întreprinderi sociale (ce includ pe piața muncii persoane cu dizabilități sau grupuri defavorizate), stoparea dezvoltării din punct de vedere al resurselor umane a 6 500 de unități școlare, 70 de universități și a 150000 de studenți[13].

Impact la nivel social:

În 2011, totalul fondurilor absorbite de România era cel mai mic dintre cele 10 noi state membre: 155 Euro/cap de locuitor față de 209 Euro în Bulgaria (Raportul anual al Consiliului Fiscal, p. 43)[14]. În plus, în același an, România s-a aflat cu mult în urma tuturor statelor europene în ceea ce privește absorbția generală a fondurilor[15];

România va continua să aibă o zonă rurală defavorizată din cauza subdezvoltării infrastructurii regionale și locale de transport (doar 313 km de drum construit în toată țara[16]) și a infrastructurii sociale (lipsa unor centre medicale moderne, extinse și echipate, a unor unități de învățământ reabilitate sau a unor centre de formare profesională);

Orașele vor pierde ocazia de a beneficia de planuri solide și integrate de dezvoltare a infrastructurii urbane și serviciilor;

Integrarea socială și pe piața muncii a grupurilor defavorizate riscă să fie încetinită și chiar stopată odată cu suspendarea programului POSDRU.

Impact la nivel politic:

Scăderea încrederii populației în capacitatea instituțiilor statulu iromân de a gestiona eficient acest tip de programe. Eșecul mainstream-ului politic poate face mai atractive platforme populiste sau extremiste.

Fondurile europene, sprijin pentru dezvoltare

Conform Perspectivei Financiare 2007-2013, României i-a revenit din partea UE aproximativ 19 miliarde euro, la care se adaugă contribuția națională de aproximativ 5 miliarde euro, astfel că bugetul total se ridică la aproximativ 24 miliarde euro.

Planul Național de Dezvoltare (PND) a fost creat pentru a ajusta politica națională de dezvoltare la prioritățile europene de dezvoltare ce se regăsesc în Politica de Coeziune a Uniunii. Mai precis, prin PND se prioritizează investițiile publice, acestea din urmă fiind aliniate domeniilor de intervenție din cadrul Fondurilor Structurale și de Coeziune. PND reprezintă baza formulării CSNR – documentul ce a stabilit domeniile strategice de intervenție ale instrumentelor structurale – și a Programelor Operaționale (PO) menite a administra și implementa fondurile comunitare. PO-urile prin care prioritățile CSNR sunt implementate sunt următoarele: Programele Operaționale Sectoriale (POS) și Programul Operațional Regional (POR).

Obiectivul general al PND, în conformitate cu această politică de coeziune, este diminuarea disparităților de dezvoltare socio-economică între România și Statele Membre ale UE, astfel încât, până în anul 2013, să se ajungă la un nivel al PIB per capita de 41% din media UE(PND, p. 236)[17]. În ciuda ratei de absorbție foarte mici, în anul 2010, PIB per capita în România era de 45% din media UE, dar această valoare ne plasa pe penultimul loc, înaintea Bulgariei[18]. Obiectivele specifice ale PNDvizează: creșterea competitivității economiei pe termen lung; dezvoltarea infrastructurii de bază la standarde europene; perfecționarea și utilizarea eficientă a capitalului uman autohton (PND, p. 242)[19]. (descarcă PDF atașat)

Alocările din fondurile europene și rata de absorbție

Fondurile comunitare se implementează prin intermediul programelor operaționale existente în cadrul a două obiective majore: Convergență și Cooperare Teritorială Europeană. În total, României îi este alocată suma de 19,668 miliarde Euro din care:

12,661 miliarde Euro sunt Fonduri Structuralerezervate Obiectivului „Convergență”

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR): 8,976 miliarde Euro;

Fondul Social European (FSE): 3,684 miliarde Euro;

6,552 miliarde Euro sunt alocate prin Fondul de Coeziune (FC)

0,455 miliarde Euro sunt pentru obiectivul Cooperare Teritorială Europeană

Sumele nefolosite de către România la finele perioadei de finanțare se vor întoarce la bugetul Uniunii în urma așa numitului „proces de dezangajare”. Ministrul afacerilor europene Leonard Orban a declarat că riscul de dezangajare se ridică la suma de 1,9 miliarde de euro, iar 2013 este anul critic în acest sens, un an în care România trebuie să cheltuiască 6,7 miliarde euro[20]. Singurul program care înregistrează o rată bună de absorbție (21,10% la 31 august 2012) este Programul Operațional Regional (POR), dar și pentru acesta există riscul dezangajării dat fiind faptul că, în acest moment, este în situație de presuspendare.

Rata internă de absorbție a acestor fonduri este evaluată prin prisma a doi indicatori (Buletin Informativ Instrumente Structurale, p. 4)[21]:

Plățile interne efectuate de către Autoritățile de Management către beneficiari (fonduri transmise în avans pentru începerea proiectelor și deconturi pentru cheltuielile realizate) în raport cu alocările europene 2007-2013 (absorbția în plan național);

Rambursările directe de la CE în raport cu alocările europene 2007-2013 (absorbția externă).

Situația absorbției la data de 30 septembrie 2012 (cea mai recentă raportare) în funcție de cei doi indicatori[22] – absorbția în plan național: 20%; absorbția externă: 9,70%.

Absorbția fondurilor, între prioritate și responsabilitate

Guvernul României trebuie să rezolve două probleme majore vizavi de chestiunea fondurilor europene: absorbția scăzută ce atrage după sine riscul dezangajării a 2/3 din suma alocată României; presuspendarea a patru programe operaționale (transport, regional, creșterea competitivității economice și dezvoltarea resurselor umane) și riscul implicit al suspendării acestoradin cauza neregulilor majore în sistemele de gestionare și control.

Autoritățile de Management și Organismele Intermediare sunt în subordinea Guvernului, singura entitate care gestionează programele europene în totalitate. Discursul public al reprezentanților guvernelor din 2007 și până în prezent subliniază, în nenumărate rânduri, că o mai bună absorbție a fondurilor este prioritatea numărul unu a guvernării. În schimb, rezultatele întârzie să apară. După o absorbție extrem de lentă între 2007 și 2010 (rată de absorbție naționalăde 12,7%[23]), în septembrie 2011 este înființat Ministerul Afacerilor Europene (MAEur), cu rolul de a coordona procesul de accesare a fondurilor.Deși inițativa a vizat eficientizarea administrării programelor în vederea evitării dezangajării, în practică însă, lipsa mecanismelor de control pe verticală (între MAEur și autoritățile de management) îngreunează procesul de coordonare al MAEur.

Studii de specialitate subliniază faptul că accentul s-a pus pe eficacitatea contractării și nu pe eligibilitatea și calitatea proiectelor depuse. Astfel, problema cea mai importantă în acest moment este implementarea cu succes a proiectelor și nu atât semnarea contractelor[24]. Obiectivul MAEur a fost acela de a se ajunge la o rată de absorbție externă de 20% (aproximativ 3,8 miliarde euro din fonduri structurale și 2,5 miliarde euro din fondurile ce vizează agricultura, dezvoltarea rurală și pescuitul[25]), și la o rată de contractare de 90% până la sfârșitul anului 2012. Toate acestea nu au fost realizate, în prezent, existând riscul suspendării unora dintre programele operaționale.

După ce în septembrie 2011 raportul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) a evidențiat faptul că în 2010 România se plasa pe primul loc în ceea ce privește suspiciunile de fraudă cu fonduri europene de preaderare[26], în aprilie 2012 ministrul Orban a transmis avertizarea Comisiei privind remedirea neregulilor în administrarea banilor europeni până în iunie, altfel existând riscul suspendării parțiale a plăților directe în cadrul unor programe operaționale. Urmarea misiunilor de audit europene din aprilie-mai 2012 a fost reluarea plăților pentru POSDRU, programulaflat în cea mai delicată situație, dar cu aplicarea unor corecții financiare[27]. În acest moment, odată cu procesul de presuspendare a celor patru programe operaționale, tema corecțiilor financiare devine una actuală.

Întrucât remedierea disfuncționalităților nu s-a întîmplat la timp, cererile de rambursare pentru Programul Operațional Sectorial Mediu (POS Mediu), Programul Operațional Sectorial Transport (POS Transport), Programul Operațional Regional (POR), Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice (POSCCE) și Programul Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU) au fost oprite de către MAEur la 1 iulie 2012[28]. Plățile pentru POR au mai fost suspendate[29] în 2011, iar pentru POSDRU în 2011 și în februarie 2012 din cauza neregulilor privind procedura de achiziții publice[30]. Termenul limită pentru rezolvarea problemelor identificate în urma auditului a fost 6 octombrie a.c.[31]. În plus, în acest moment sunt negociate corecții financiare subsecvente.La data de 25 octombrie 2012, CE și-a făcut publică decizia de a presuspenda trei programe (POS Transport, POR și POSCCE) din cauza continuării problemelor de management (procesul achizițiilor publice, gestiunea financiară defectuoasă, practica prevenirii și detectării fraudelor și a confictelor de interese) și de a aplica corecții financiare atât acestora, cât și POS Mediu. POSDRU s-a aflat în situația de presuspendare încă din august 2012. Prin urmare, plățile sunt oprite până la corectarea neregulilor, iar România are la dispoziție două luni pentru a adopta măsurile care se impun în acest sens[32].

Soluția anunțată de către prim-ministrul Victor Ponta cu privire la aceste două probleme majore în administrarea fondurilorestecrearea din anul 2014 a unui Minister al Fondurilor Europene (după modelul polonez) al cărui scop va fi coordonarea și supravegherea Autorităților de Management ce se află în prezent în subordinea mai multor ministere[33].

Gradul scăzut de absorbție, o problema sistemică?

Principalele probleme identificate în absorbția fondurilor europene sunt următoarele[34]:

Durate lungi (în unele cazul chiar și de peste 12 luni) între momentul depunerii cererilor de finanțare și primirea răspunsurilor;

Lipsa de uniformitate și coerență în procesul de evaluare (grilele neclare);

Durate lungi între momentul aprobării cererilor de finanțate și cel al contractării efective;

Întârzieri foarte mari (chiar mai mult de 12luni) în rambursarea banilor cheltuiți, rezultând în amânarea activităților planificate și blocarea cererilor de rambursare ulterioare;

Imposibilitatea recuperării TVA de către unele categorii de beneficiari, ceea ce conduce la cheltuieli suplimentare ale contractanților;

Comunicarea ineficientă a Autorităților de Management și a Organismelor Intermediare cu solicitanții și beneficiarii de fonduri;

Schimbarea clauzelor contractelor prin modificări succesive impuse de către Autoritatea de Management;

Finanțarea proiectelor nu a fost continuă, întrucât bugetul statului nu le-a susținut și, prin urmare, nu a existat o fluență a activităților[35] ;

Verificarea inițială ineficientă de către Autoritățile de Management a procedurilor de achizitii publice și supravegherea deficitară a activității Organismelor Intermediare, ceea ce a condus la presuspendarea a trei programe operaționale (POR, POSCCE, POS Transport) în octombrie 2012[36].

Principalele motive pentru absorbția scăzută la nivelul administrației sunt:

Proceduri birocratice excesive ce trebuie îndeplinite de către beneficiari, dar mai ales de către Autoritățile de Management și Organismele Intermediare pe tot parcursul procesului de absorbție, ceea ce duce la întârzieri foarte mari;

Resurse umane subdimensionate față de nevoile instituțiilor de resort; transferul redus de experiență în gestionarea fondurilor de pre-aderare la nivelul instituțiilor care administrează fonduri structurale; politica de personal și salarială practicată de Guvern este demotivantă;

Lipsa unor reguli clare în baza cărora să se deruleze o serie de proceduri, precum recuperarea TVA;

Centralizarea decizională în ceea ce privește programele operaționale implementate la nivel regional a îngreunat îndeplinirea obiectivelor PND; pe lângă capacitatea administrativă redusă atât la nivel regional, cât și la nivel central se numară și problema capacității reduse a OI-urilor de la nivel regional de a evalua, selecta și prioritiza proiectele în funcție de nevoile zonelor în care acționează[37].

Auditul Comisiei Europene din aprilie 2012 a enumerat măsurile ce trebuie luate de către Guvern în cel mai scurt timp posibil în principal în ceea ce privește chestiunea fraudelor[38]:

Sancționarea conflictelor de interese în implementarea proiectelor;

Stabilirea unei proceduri funcționale de a sesiza ANI în momentul în care există indicii formale sau informale cu privire la un beneficiar;

Standardizarea procedurilor de licitații pe toate programele;

Responsabilizarea instituțiilor de management în administrarea procedurilor de achiziții publice;

Respectarea clauzelor contractuale ce stabilesc termene fixe de decontare a banilor către beneficiari.

Concluzii

Absorbția fondurilor europene reprezintă pentru România șansa de a recupera din decalajele socio-economice și de a deveni un stat competitiv în raport cu celalte state membre UE. Rata scăzută de absorbție este strâns legată de capacitatea sistemică de administrare a chetuirii acestor fonduri. Potențialele fraudări și conflictele de interese semnalate în investigațiile mass media constituie efecte alelipsei de capacitate în exercitarea unui control eficient asupra administrării acestor fonduri din partea instituțiilor responsabile.

Consecințele acestor probleme sistemice ale gradului scăzut de absorbție se traduc prin dezangajări pe fonduri (sume nefolosite reîntoarse la bugetul UE) și riscuri de suspendare a unor programe operaționale. În acest context, performanța asupra cheltuirii fondurilor europene poate avea impact pentruurmătorul exercițiu financiar la nivelul UE (2014-2020) și pentru alocările aferente. Obiectivele de dezvoltare ale României prin intermediul fondurilor europene pot fi puse sub semnul întrebării pe termen lung, odată cu lipsa unor reforme în administrarea eficientă și asigurarea controlului eficace asupra cheltuirii acestor fonduri