. Contributia Creditului la Finantarea Deficitului Bugetar In Romania Anilor 90
1. Conținutul, formele, trăsăturile și rolul
creditului public
1.1. Definirea și formele de angajare a creditului
public
Apariția termenului de credit public este strâns legată de apariția și dezvoltarea entității statale.
În acest sens, pe măsura evoluției lor și sub constrângerea a numeroase necesități social-economice, statele și-au asumat sarcini și atribuții din ce în ce mai complexe, ale căror efecte a fost creșterea importantă a resurselor bănești necesare pentru acoperirea cheltuielilor publice impuse de realizarea acestor sarcini și atribuții. În cazul în care veniturile fiscale și domeniale ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare pe întregul an, pentru finanțarea deficitului rezultat statul recurge la resurse complementare, de forma împrumuturilor pe piața internă și externă. Întrucât uneori deficitul bugetar atinge dimensiuni mari, iar creditul public este totuși limitat, statul apelează și la resursele băncii centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat punând rotativa în funcțiune, adică emițând bani fără acoperire.
Ca formă specifică a creditului, creditul public este expresia ansamblului operațiilor prin care statul își procură o parte din resursele bănești necesare acoperirii cheltuielilor publice, în condițiile plății de dobânzi și acordării altor avantaje în favoarea subscriitorilor, precum și ale unei rambursări viitoare.
Structura creditului public cuprinde trei componente principale determinate de subiecții care angajează creditele consimțite de diverși subscriitori astfel:
împrumuturile de stat, care sunt angajate de către guvern;
creditele sau împrumuturile angajate de regiile publice autonome de interes național, de unele departamente sau instituții publice;
creditele angajate de către comunitățile locale.
Creditul public se angajează sub două forme distincte:
a) contractarea directă de către stat (și asimilatele acestuia) împrumuturilor ce urmează a fi angajate de la persoanele fizice sau /și juridice dispuse să ofere o parte din mijloacele lor bănești temporar libere;
b) contractararea de către instituțiile specializate reprezentate de: case de economii, case autonome de pensii și de asigurări sociale, societăți de asigurare și reasigurare, bănci, etc care colectează o parte din disponibilitățile bănești ale populației și ale unor organizații și le pun la dispoziția statului pe o perioadă de timp determinată și în condiții expres precizate.
Utilizarea creditului public ca sursă de complementare a resurselor bănești
ale statului constituie o realitate care diferă de la o țară la alta și de la o perioadă istorică la alta.
1.2. TRĂSĂTURILE CARACTERISTICE AL CREDITULUI PUBLIC
Creditul public are următoarele trei trăsături caracteristice: caracterul contractual, caracterul rambursabil și acordarea unor contraprestații directe de către stat.
1. Creditul public are caracter contractual. Spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, stabilită în mod unilateral de către stat în sarcina unei persoane fizice sau juridice, creditul public exprimă acordul de voință al părților. Trebuie precizat că, condițiile de emisiune și de rambursare a creditului public, forma și mărimea venitului pe care îl asigură, precum și alte eventuale avantaje acordate împrumutătorilor se stabilesc de organele de decizie competente ale statului, fără consultarea prealabilă a subscriitorilor potențiali. Persoanele interesate pot să accepte sau să refuze în bloc condițiile stabilite de stat, dar nu pot pretinde să li se asigure un tratament preferențial față de ceilalți subscriitori.
Modul în care se stabilesc condițiile de emisiune și de rambursare a unui împrumut de stat conferă contractului dintre împrumutat (statul) și împrumutător (o persoană fizică sau juridică) un caracter diferit de cel al contractului de credit bancar, care intervine între o persoană fizică sau juridică. În cazul contractului de credit bancar condițiile de rambursare sunt negociate de către bancă cu fiecare solicitant în parte, impunând totodată depunerea unei garanții materiale în favoarea băncii în calitate de împrumutător. Această garanție nu există în cazul împrumuturilor de stat.
În general, împrumuturile au la bază principiul facultativității, dar de-a lungul timpului s-au înregistrat și cazuri de împrumuturi forțate, când subscrierea nu a fost lăsată la latitudinea subscriitorilor, ci a avut un caracter obligatoriu. La împrumuturi forțate un stat recurge în împrejurări excepționale, și anume atunci când independența națională, integritatea teritorială a statului sau cuceririle sociale ale poporului au fost lichidate sau sunt grav amenințate.
Sunt cunoscute și cazuri de împrumuturi contractate de stat pentru pregătirea și ducerea de războaie, reconstrucția postbelică a țării, refacerea economiei distruse de calamități naturale, înlăturarea urmărilor unor crize economice de mare amploare, când libertatea de acțiune a subscriitorilor este mult îngrădită prin măsurile luate de autoritățile publice. Întrucât condițiile de emisiune și de rambursare a unor asemenea împrumuturi sunt mai puțin atractive decât în împrejurări normale, pentru plasarea acestora se desfășoară o amplă acțiune de popularizare: se evidențiază faptul că obiectivele prevăzute a se finanța pe cale de împrumut sunt de interes național, iar subscrierea la împrumut constituie o datorie patriotică a fiecărui cetățean. Uneori subscriitorii sunt puși în situația de a alege între un impozit forfetar extraordinar, având caracter definitiv și nerambursabil, și un împrumut de stat rambursabil și cu o dobândă sub nivelul pieței.
2. Creditul public are caracter rambursabil. În calitate de mijloc de procurare a resurselor bănești necesare statului, împrumutul se caracterizează prin aceea că se restituie, la termenul fixat, persoanelor fizice și juridice care l-au acordat, diferențiindu-se prin această caracteristică de impozit, care constituie o prelevare la dispoziția statului, definitivă și nerambursabilă.
La plasarea unui împrumut, statul stabilește termenul de rambursare a acestuia, a cărei întindere în timp depinde de evoluția previzibilă a veniturilor și cheltuielilor publice. Excepție de la această regulă fac împrumuturile de stat perpetue, ala emiterea cărora angajamentul statului se limitează la plata unei anumite dobânzi creditorilor săi, pe o perioadă nedeterminată, fără să se stabilească un termen de restituire a împrumutului propriu-zis. În acest caz, statul are posibilitatea de a-și răscumpăra la bursă înscrisurile împrumutului respectiv, în momentul în care această acțiune prezintă conveniență economică.
3. Creditul public nu se acordă cu titlu gratuit. Acordarea unui împrumut de stat asigură deținătorilor de înscrisuri publice, pe lângă rambursarea sumei împrumutate și o anumită contraprestație. Pentru a putea intra în posesia resurselor bănești necesare și a le folosi conform sarcinilor sale, statul se angajează să achite sistematic, deținătorilor de titluri publice, “prețul” acestei folosințe. Acest preț îmbracă forma dobânzii, forma câștigului, ori ambele forme, după caz, la care se adaugă adesea și alte avantaje materiale.
În anumite situații, avantajele oferite de stat la lansarea unui împrumut sunt ulterior restrânse. Astfel, scăderea ratei dobânzii pe piața capitalului de împrumut, în perioada de criză sau de depresiune, poate determina statul să recurgă la conversiunea datoriei sale: preschimbarea înscrisurilor unui împrumut vechi cu o dobândă ridicată cu înscrisuri ale unui împrumut nou cu o dobândă mai redusă. În aceste condiții, deși statul își achită în mod sistematic obligația de plată a dobânzilor și a ratelor scadente din împrumut, totuși sumele ce revin deținătorilor de înscrisuri publice au o putere de cumpărare mai mică decât cea încredințată de aceștia statului la lansarea împrumutului.
1.3. ASEMĂNĂRI ȘI DEOSEBIRI ÎNTRE CREDITUL PUBLIC ȘI
CREDITUL PRIVAT
Pentru a realiza o analiză comparativă a creditului public și privat este necesară identificarea principalelor asemănări și deosebiri între cele două categorii de credit.
Creditul privat a apărut în cadrul economiei de schimb, ca efect al multiplicării relațiilor reciproce dintre ofertanții și solicitanții de mărfuri, priviți ca subiecți particulari. Acest tip de credit există sub mai multe forme cum sunt: creditul comercial, care are ca obiect mărfurile ce sunt supuse schimbului și creditul bancar care are ca obiect dreptul de folosință temporară asupra unei sume de bani, în calitate de creditor aflându-se o instituție specializată, denumită bancă.
În strânsă corelație cu creditul bancar, a apărut și s-a dezvoltat piața capitalului bănesc de împrumut. Pe această piață se manifestă atât cererea de credit privat cât și cererea de credit public. Cererea de credit privat provine de la agenții economici și de la populație, iar cererea de credit public vine de la autoritățile publice abilitate să angajeze împrumuturi publice.
În ceea ce privește oferta de capital bănesc de împrumut, aceasta se formează pe piața capitalului bănesc de împrumut atât pentru creditul privat cât și pentru creditul public. Această observație reprezintă prima asemănare dintre creditul public și creditul privat.
Oferta de capital bănesc cuprinde următoarele elemente:
capitalurile bănești temporar disponibile ale agenților economici;
capitalurile și resursele disponibile ale băncilor și a altor instituții financiare;
capitalurile bănești ale diverșilor rentieri;
economiile, contribuțiile și depunerile populației la Casele de economii, la Casele de pensii și de asigurări sociale, la Organizațiile de construcții de locuințe etc.
Caracterul comun și limitat al resurselor care formează această ofertă de capital determină apariția unei competiții între creditul privat și creditul public. Această competiție determină satisfacerea cererilor de credite ale populației și a agenților economici în detrimentul cererilor de credite ce provin din partea autorităților publice. Soluționarea acestei probleme vine de la sine deoarece în ultimă instanță, resursele de creditare sunt puse la dispoziția celor care acceptă condițiile de creditare referitoare la: termenele de rambursare, nivelul ratei dobânzii și modalitățile de plată a acesteia, constituirea de garanții și altele.
În categoria asemănărilor dintre creditul public și creditul privat pot fi incluse:
angajarea resurselor necesare pe baze contractuale;
plata dobânzii în favoarea creditorilor;
folosirea temporară a resurselor angajate și rambursarea la scadență a acestora.
În afara acestor asemănări, între creditul public și creditul privat există și o serie de deosebiri. Acestea din urmă pot fi grupate în două categorii și anume: sursa de plată a dobânzii și înscrisurile care certifică creanțele născute din raporturile de creditare.
Prima deosebire referitoare la sursa dobânzii în cazul creditelor private acordate de bănci agenților economici utilizează resursele obținute pe cale împrumutului în calitate de capital având ca scop obținerea profitului. Acest profit constituie și sursa din care agentul economic plătește dobânda către bancă ca preț pentru creditul angajat. În cazul împrumuturilor publice, care sunt destinate finanțării funcționării serviciilor publice, menținerii ordinii interne și altor categorii de cheltuieli publice, plata dobânzii apare ca mijloc de plată și nu în calitate de capital. Ca urmare, aceste resurse se consumă, fără a se reproduce.
Această idee a utilizării creditului public numai în scopul consumului nu trebuie generalizată, deoarece există situații când aceste resurse sunt utilizate pentru finanțarea unor proiecte de investiții în infrastructură sau pentru dezvoltarea unor activități productive.
A doua deosebire dintre cele două categorii de credit referitoare la înscrisurile care certifică creanțele presupune o analiză comparativă a tipurilor de înscrisuri ce pot fi emise de către solicitanții creditelor respective. Concret, în cazul crestor asemănări, între creditul public și creditul privat există și o serie de deosebiri. Acestea din urmă pot fi grupate în două categorii și anume: sursa de plată a dobânzii și înscrisurile care certifică creanțele născute din raporturile de creditare.
Prima deosebire referitoare la sursa dobânzii în cazul creditelor private acordate de bănci agenților economici utilizează resursele obținute pe cale împrumutului în calitate de capital având ca scop obținerea profitului. Acest profit constituie și sursa din care agentul economic plătește dobânda către bancă ca preț pentru creditul angajat. În cazul împrumuturilor publice, care sunt destinate finanțării funcționării serviciilor publice, menținerii ordinii interne și altor categorii de cheltuieli publice, plata dobânzii apare ca mijloc de plată și nu în calitate de capital. Ca urmare, aceste resurse se consumă, fără a se reproduce.
Această idee a utilizării creditului public numai în scopul consumului nu trebuie generalizată, deoarece există situații când aceste resurse sunt utilizate pentru finanțarea unor proiecte de investiții în infrastructură sau pentru dezvoltarea unor activități productive.
A doua deosebire dintre cele două categorii de credit referitoare la înscrisurile care certifică creanțele presupune o analiză comparativă a tipurilor de înscrisuri ce pot fi emise de către solicitanții creditelor respective. Concret, în cazul creditului public autoritățile statale emit efecte publice sau titluri de credit public, care conferă deținătorilor calitatea de subscriitori și totodată atestă dreptul acestora la o anumită dobândă, un anumit venit sau atât la o dobândă cât și la un venit. Societățile de capital care urmăresc să obțină resursele bănești necesare pot să emită înscrisuri de credit privat de natura acțiunilor, obligațiunilor, biletelor la ordin, tratelor, cecurilor și altele.
Ambele categorii de înscrisuri sunt specii ale aceluiași gen – hârtii de valoare -, dar care prezintă anumite caracteristici proprii. Astfel atât înscrisurile de credit privat cât și cele de credit public nu au o valoare proprie intrinsecă, dar se diferențiază din punct de vedere al acoperirii lor. Pe de o parte, hârtiile de valoare emise de societățile de capital reprezintă o valoare expresă ce are ca suport capitalul real al societății, respectiv mijloacele fixe, terenurile, materiile prime etc., toate acestea au fost achiziționate cu ajutorul resurselor procurate de la deținătorii hârtiilor de valoare respective. Aceste hârtii de valoare circulă independent de capitalul real pe care îl reprezintă, ca și cum ar avea valoare proprie, ceea ce le oferă un caracter fictiv. Pe de altă parte, hârtiile de valoare emise de autoritățile publice sunt de regulă nenominative, au o circulație proprie ca și când ar avea o valoare intrinsecă. Resursele obținute pe această cale sunt destinate unui consum definitiv, astfel că titlurile în cauză nu certifică drepturi asupra unui capital real, în acest caz obligațiunile aferente împrumuturilor publice au un dublu caracter fictiv.
1.4. MOTIVAȚIILE POLITICE, FINANCIARE ȘI ECONOMICE ALE RECURGERII LA CREDITUL PUBLIC
Recursul autorităților statale la împrumuturile publice are drept scop procurarea unor importante resurse bănești. Justificarea recurgerii la aceste împrumuturi poate fi sintetizată sub aspect politic, financiar și economic.
Din punct de vedere politic apelul autorităților statale la angajarea de împrumuturi publice are caracter subiectiv și este corelat cu obiectivele ce urmează a fi finanțate pe baza resurselor obținute pe această cale. În acest sens se poate observa fie solidaritatea subscriitorilor cu autoritățile publice emitente ale împrumutului, fie lipsa de interes față de titlurile publice emise.
Însăși istoria a demonstrat că, în urma unor mișcări politice de mare amploare împrumutul public a devenit unul din mijloacele de aderare a subscriitorilor la noul regim. De asemenea, s-a putut constata că dacă încrederea guvernelor se deteriorează, oferta de capital de împrumut se reduce considerabil, iar cursul titlurilor publice existente în circulație scade, provocând pagube mari deținătorilor acestora.
Ca o concluzie se poate aprecia că, situația politică existentă în țară la un moment dat condiționează reușita lansării unui împrumut public în special dacă este vorba de solicitări adresate subscriitorilor străini.
Pentru a realiza o justificare din punct de vedere financiar a recurgerii la împrumuturile publice se impune o analiză a decalajelor care apar între cheltuielile și veniturile publice. Astfel de decalaje pot să apară sub forma deficitelor de trezorerie, ca rezultat al nesincronizărilor existente între momentul efectuării plăților și cel al încasărilor bugetare, dar pot apare și sub forma deficitelor bugetare anuale cu caracter previzional sau de execuție.
În primul caz autoritățile statale apelează la resurse împrumutate pe termen scurt provenind de la instituții publice, alți deținători de capital sau de la banca centrală, în timp ce pentru acoperirea deficitelor bugetare anuale recurgerea la împrumuturile publice este considerată o cale firească, dat fiind faptul că, resursele bugetare de natură fiscală sunt limitate. Justificarea financiară a recurgerii la împrumuturile publice poate fi explicată și prin aceea că dacă capacitățile contributive ale unei țări sunt limitate pe o perioadă dată, necesitățile de resurse nu sunt întotdeauna compresibile, cum ar fi de exemplu cele reprezentate de cheltuielile de de război, calamități naturale și alte cheltuieli cu caracter excepțional. De asemenea, trebuie luată în considerare și necesitatea majorării resurselor valutare și, respectiv menținerea cursului de schimb al monedei naționale.
Pentru argumentarea economică a recurgerii la împrumuturile publice se impune analiza acțiunii acestor împrumuturi asupra structurilor economice. Din acest punct de vedere împrumutul public este considerat o pârghie economico-financiară, ce acționează în mod deliberat asupra unor fenomene și procese economice.
În calitatea sa de instrument de politică structurală, împrumutul public poate fi utilizat pentru finanțarea unor obiective de investiții ca cele din domeniul infrastructurii, al energeticii și alte domenii de importanță națională. În aces caz dobânzile aferente împrumuturilor se vor plăti de către stat din produsul investițiilor finalizate. Se apreciază că, împrumutul public poate realiza și o orientare a investițiilor în sensul că, cu ajutorul resurselor obținute poate finanța o serie de întreprinzători care realizează investiții în direcțiile dorite de către stat.
Ca instrument de politică conjuncturală, împrumutul public se remarcă în special în lupta contra inflației. Pentru a acționa ca instrument cu caracter deflaționist se impune îndeplinirea unui cumul de condiții dintre care cea mai importantă se consideră a fi aceea ca puterea de cumpărare disponibilă la diverși subscriitori și concentrată prin împrumutul public să nu fie reinjectată în circuitul economic doar în scopul de a acoperi cheltuielile publice ale statului.
1.5. DESTINAȚIA ȘI ROLUL CREDITULUI PUBLIC
Statul apelează la împrumuturi fie din necesități de trezorerie, fie din necesități de echilibru bugetar. În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul considerat acoperă integral cheltuielile bugetare. Deși pe întregul an bugetul de stat se prezintă echilibrat, totuși pe parcursul acestuia, și cu deosebire în primele luni ale anului, poate să nu existe o concordanță deplină între termenele la care se încasează veniturile și cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în unele perioade plățile devansează încasările, ceea ce provoacă un gol de casă, adică o insuficiență temporară de resurse, în timp ce altele se înregistrează un plus de resurse față de ritmul normal al plăților
Trezoreria finanțelor publice în calitate de organ însărcinat cu execuția de casă a bugetului trebuie să anticipeze perioadele în care se profilează goluri de casă pentru a procura resursele bănești necesare. În cazul în care resursele publice încasate pe teritoriul țării se colectează la Trezoreria finanțelor publice, este posibil ca insuficiența de resurse înregistrată la bugetul de stat să fie acoperită pe seama sumei împrumutate de la o altă instituție de stat care înregistrează un surplus de resurse. În momentul încasării veniturilor bugetare prevăzute, suma respectivă se restituie instituției împrumutătoare.
În cazul în care disponibilitățile de resurse ale unor instituții publice nu acoperă golul de casă al bugetului, atunci se solicită împrumuturi pe termen scurt de la alți deținători de resurse bănești de pe piață. În ultimă instanță se face apel la banca centrală a țării, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele condițiilor prevăzute de lege. Resursele bănești împrumutate de la diverși deținători publici sau privați nu măresc masa semnelor bănești în circulație, ci numai o redistribuie; în schimb resursele bănești împrumutate de la banca centrală reprezintă o emisiune de bani fără acoperire materială. Apelul la împrumuturi din necesități de trezorerie poate avea consecințe negative asupra circulației bănești ori de câte ori acesta vizează sume importante și nu se rambursează la termenele prevăzute.
În cazul în care veniturile fiscale și domeniile ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare pe întregul an, pentru finanțarea deficitului rezultat statul se împrumută pe piața internă sau în străinătate. Întrucât uneori deficitul bugetar atinge dimensiuni mari, iar creditul public este totuși limitat, statul apelează la resursele băncii centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat, punând rotativa în funcțiune, adică emițând bani fără acoperire. În perioada postbelică, deficitul bugetar a căpătat un caracter cronic, numeroase țări ale lumii confruntându-se cu problema deficitului financiar public.
Astfel, potrivit datelor Fondului Monetar Internațional în prima jumătate a anilor ’90 din 24 de țări dezvoltate cuprinse în analiză, 4 au înregistrat excedente la nivelul bugetelor autorităților centrale de stat și 20 de deficite. Raportate la cheltuielile bugetare plus împrumuturile acordate minus rambursările de împrumuturi, excedentele/deficitele au variat în limite foarte largi de la o țară la alta, și anume: intre +16,98% (Noua Zeelandă) și –28,50% (Grecia).
Din 75 de țări în curs de dezvoltare, 24 au înregistrat excedente și 51 de deficite, care au variat între +67,63% (Singapore) și –38,95% (Sierra Leone).
Toate cel 11 țări europene aflate în tranziție au înregistrat deficite cuprinse între –0,11% (Cehia) și –31,98% (Bulgaria).
Așadar, în perioada considerată, în toate cele trei grupuri de țări, la nivel central, dezechilibrele bugetare au fost mai frecvente decât echilibrele (superechilibrele); trei pătrimi din numărul țărilor cuprinse în analiză au înregistrat deficite și numai un sfert excedente.
În România, în cursul exercițiului financiar anual, pentru acoperirea decalajului temporar dintre încasările și plățile din contul curent al Trezoreriei statului, Banca Națională a României poate acorda împrumuturi cu termen de rambursare de cel mult 180 de zile și în condiții de dobândă la nivelul pieței, pe bază de convenții încheiate cu Ministerul Finanțelor. Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăși în nici un exercițiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate și nerambursate nu poate depăși în nici un moment suma totală rezultată din dublarea capitalului și a fondului de rezervă al Băncii Naționale a României.
Împrumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se încheie, de regulă, pe termene mijlocii și lungi. Rambursarea ratelor scadente și achitarea dobânzilor aferente au drept consecință sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage după sine majorarea impozitelor, iar în caz de insuficiență a acestora, contractarea de noi împrumuturi.
Dacă veniturile bugetare ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare aprobate pentru anul următor, guvernul țării poate alege între sporirea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor) sau contractarea de împrumuturi. În majoritatea cazurilor, guvernul optează pentru cea de-a doua opțiune, din următoarele motive:
majorarea impozitelor constituie o măsură nepopulară, pentru că afectează nivelul de trai al populației, iar guvernul încearcă să evite această variantă pentru a nu pierde sprijinul electoratului. În țările cu o rată a fiscalității ridicată, o nouă majorare a impozitelor atrage protestul maselor populare;
împrumuturile de stat dă posibilitatea categoriilor sociale ce dispun de resurse bănești să realizeze un plasament sigur și remunerator pentru disponibilitățile lor bănești;
împrumuturile de stat reprezintă un mijloc mai rapid de procurare a resurselor financiare decât impozitele directe;
în condițiile în care împrumutul se solicită la banca centrală, termenul de obținere a resurselor bănești este și mai scurt decât în cazul în care acesta se plasează în rândurile populației sau al persoanelor juridice (altele decât banca centrală).
În ceea ce privește rolul împrumuturilor de stat, economiștii contemporani au o poziție diferită de aceea a confraților lor din perioada capitalismului ascendent. Astfel, dilema „impozite sau împrumuturi” pentru finanțarea cheltuielilor bugetare a iscat opinii controversate cum ar fi aceea că, economiștii din perioada de ascensiune a capitalismului erau adepți ai soluției impozitelor și criticau aspru recurgerea la împrumuturi publice. Aceasta deoarece:
după opinia lor, activitatea economică trebuie să se desfășoare în condiții de liberă concurență, pe baza inițiativei private, fără nici un amestec din partea statului; cheltuielile publice trebuie reduse la minimum, impozitele să fie modice spre a nu diminua interesul întreprinzătorilor pentru dezvoltarea activității economice, iar echilibrarea bugetului se stat să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare (fiscale și eventual domeniale);
împrumuturile antrenează cheltuieli bugetare suplimentare sub formă de dobânzi, comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesară, în final, majorarea impozitelor;
împrumuturile ușurează sarcina fiscală a generației prezente, dar împovărează generațiile viitoare cu cheltuieli reclamate de rambursarea ratelor scadente și plata dobânzilor;
împrumuturile publice afectează însăși capitalul națiunii, în timp ce impozitele diminuează veniturile acesteia.
În secolul nostru și mai cu seamă după criza economică mondială din 1929-1933, numeroși economiști au renunțat la concepția neamestecului statului în viața economică a țării, susținând necesitatea influențării acesteia cu ajutorul diferitelor pârghii economico-financiare, între care impozitele, împrumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului, cursul valutar ș.a. nu ocupă ultimul loc. Ei recunosc faptul că împrumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar apreciază că acestea, folosite ca instrumente de intervenție a statului în economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc.
Unii economiști contemporani consideră nefondată teza potrivit căreia împrumuturile ar constitui un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra generațiilor viitoare. După opinia lor, afirmația de mai sus este valabilă numai dacă privim lucrurile prin prisma împrumutătorului individual: acesta, în loc să plătească astăzi un impozit majorat, care să-i reducă substanțial și definitiv veniturile, împrumută statului o parte din disponibilitatile sale banesti, care îi va fi rambursată ulterior din impozitele majorate.
Analizând însă lucrurile la nivelul întregii societăți, optica se schimbă: cu suma împrumutată statului se diminuează partea din venitul național (produsul intern brut) destinată formării brute de capital ori consumul individual, după caz, în momentul lansării împrumutului, adică afectează resursele generației prezente. Cu alte cuvinte fiecare generație suportă consecințele împrumuturilor contractate de stat în epoca sa și care se materializează în schimbarea destinației inițiale a părții din venitul național (produsul intern brut) încredințate statului: în loc să creeze noi capacități de producție, și deci noi locuri de muncă, se vor achiziționa mai multe tunuri, se vor mări efectivele de militari ori se vor majora retribuțiile aparatului administrativ-polițienesc.
Cât privește generația viitoare, după opinia unor economiști contemporani, aceasta nu va avea o sarcină suplimentară de suportat, deoarece plusului de cheltuieli pe care le vor avea de suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în trecut, îi va corespunde un plus de venituri (dobânzi și restituiri de împrumuturi), ce va reveni creditorilor statului.
Afirmația potrivit căreia împrumuturile de stat afectează capitalul individual și pe cel al națiunii întregi este respinsă de unii economiști contemporani, pe considerentul că nu împrumuturile distrug capitalul națiunii, ci lipsa de preocupare a unor agenți economici pentru buna întreținere, reparare și modernizare a echipamentelor industriale, a mijloacelor de transport și a instalațiilor energetice, pentru formarea profesională a forței de muncă, revigorarea cunoștințelor cadrelor etc. În măsura în care împrumuturile sunt folosite pentru finanțarea reînnoirii și dezvoltării capitalului național, în loc să fie utilizate în scopuri de consum, împrumuturile îl conservă și multiplică.
Realitatea zilelor noastre demonstrează în mod neîndoielnic că împrumuturile constituie un mijloc de procurare a resurselor financiare necesare statului mai costisitor decât impozitele; dobânzile și celelalte avantaje acordate creditorilor statului majorează inevitabil cheltuielile publice.
Împrumuturile de stat utilizate pe destinații neproductive reprezintă de fapt, impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scutește societatea de povara acestora, doar întârzie momentul transpunerii ei asupra contribuabililor.
Afirmația potrivit căreia împrumuturile de stat nu provoacă un transfer de sarcini de la o generație la alta – pe motiv că judecățile de valoare ar trebui făcute la nivelul întregii societăți, iar nu al membrilor acesteia luați în mod individual – trece cu vederea procesul de largă redistribuire a venitului național realizat prin intermediul împrumuturilor și al impozitelor între contribuabili, creditorii statului și beneficiarii cheltuielilor finanțate pe seama împrumuturilor. Este adevărat că împrumuturile de stat produc efecte asupra întregii societăți, dar acestea sunt diferite atât sub raport temporal (unele de produc în momentul plasării lor, iar altele în cel al rambursării acestora și plății dobânzilor aferente), cât și ca sens (unele persoane fizice și juridice profită de pe urma lor, iar altele le suportă povara).
Despre o influență favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se poate vorbi, după părerea noastră, decât în cazul în care acestea sunt utilizate în scopuri productive. Or, experiența a numeroase țări arată că, în majoritatea cazurilor, împrumuturile de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive și numai arareori pentru dezvoltarea economiei naționale, pentru obiective și acțiuni cu caracter productiv.
Cu privire la rolul important al împrumuturilor de stat în redistribuirea produsului intern brut, se poate menționa că acesta se manifestă atât pe plan intern cât și pe plan internațional.
Pe plan intern, împrumuturile contribuie la redistribuirea produsului intern brut, inițial în momentul plasării acestora de către stat. Cu acest prilej, are loc o redistribuire între partea destinată formării brute a capitalului și cea afectată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc temporar liber, care cuprinde și capitalul industrial vremelnic disponibil, este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat și se folosește mai cu seamă în scopuri neproductive, în loc să servească la lărgirea producției și a circulației. Ulterior, redistribuirea produsului intern brut prin intermediul împrumuturilor are loc în momentul plății dobânzii aferente împrumuturilor și care se suportă în principal din impozite. Subscriitorii la împrumuturile de stat încasează dobânzi și prime de rambursare, iar agenții economici realizează profit, în măsura în care livrează produse, execută lucrări ori prestează servicii pentru sectorul public, finanțate din resurse împrumutate de stat.
Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite pentru dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de căi de comunicație, protecția mediului etc. În asemenea situații, împrumuturile contribuie la sporirea producției materiale, la creșterea produsului intern brut și, pe această bază, la asigurarea resurselor necesare rambursării lor.
Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între țările împrumutătoare și cele împrumutate. La acordarea de împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la țările împrumutătoare și cele împrumutate. Din momentul începerii restituirii împrumuturilor și al plății dobânzii aferente, direcția fluxurilor financiare se schimbă; de data aceasta, fluxurile pornesc de la țările beneficiare de împrumuturi către țările împrumutătoare. Dacă redistribuirea produsului intern brut al țării creditoare către țara debitoare are caracter temporar (împrumutul acordat fiind rambursabil), în schimb plățile efectuate de țara debitoare, cu titlu de dobânzi și comisioane, către țara creditoare, reflectă redistribuirea definitivă și nerambursabilă a produsului intern brut pe plan internațional. Adesea o parte din produsul intern brut al țărilor debitoare este transferată la dispoziția țărilor creditoare prin mecanismul prețurilor neechivalente și cel al cursurilor valutare care oscilează în limite largi fără justificare economică.
Întrucât țările dezvoltate constituie principalele țări exportatoare de capital, iar țările în curs de dezvoltare – principalele țări importatoare de capital, este lesne de înțeles că, prin intermediul împrumuturilor contractate în străinătate, are loc redistribuirea produsului intern brut pe plan internațional.
2. OPERAȚIUNILE DE CREDIT PUBLIC
2.1. PLASAREA ÎMPRUMUTURILOR PUBLICE
Împrumuturile de stat prilejuiesc o seamă de operații legate de plasarea acestora pe piață, de rambursarea lor, precum și de eventuala modificare a ratei dobânzii și a termenelor de restituire inițial stabilite.
În practica financiară se întâlnesc următoarele modalități de plasare a împrumuturilor de stat:
prin subscripție publică;
prin intermediul unor consorții (sindicate) bancare;
prin vânzare la bursă.
Plasarea împrumutului prin subscripție publică se face prin grija Ministerului Finanțelor sau a altei instituții specializate, împuternicite de organul de decizie în acest sens.
În vederea asigurării plasării integrale a împrumutului, se organizează o largă publicitate privind scopul și condițiile lansării rambursării acestuia. Subscripția publică și vărsarea sumelor subscrise se efectuează la ghișeele deschise la administrațiile financiare, percepții, casierii, case de economii, bănci etc. sau direct prin funcționari publici. Persoanele care participă la plasarea împrumutului sunt recompensate pe cale de remiză, iar cheltuielile legate de funcționarea ghișeelor de subscriere se acoperă pe seama unui comision.
În practica plasării împrumuturilor prin subscripție publică se întâlnesc două situații:
a) când nu se limitează cuantumul împrumutului ce poate fi contractat. În acest caz, fiecare subscriitor efectuează vărsăminte pentru întreaga sumă subscrisă, fără nici o restricție;
b) când cuantumul împrumutului se limitează. În această situație, se procedează astfel: fie că se lasă ca subscrierile să se desfășoare nestingherit până la expirarea termenului de subscriere, urmând ca în caz de depășire, pe ansamblu, a plafonului stabilit, să se limiteze fiecărui subscriitor suma ce o poate vărsa (proporțional cu cea subscrisă), fie se stabilesc de la început limitele de subscriere pe fiecare ghișeu plasator.
Plasarea împrumuturilor prin consorții (sindicate) bancare se realizează prin grija unui grup de bănci, care se angajează să efectueze această operație la cererea organelor competente.
Consorțiul bancar fie preia în comision obligațiunile împrumutului, fie le cumpără efectiv. În prima ipoteză, statul intră în posesia sumelor împrumutate pe măsura plasării înscrisurilor de către consorțiu, căruia îi plătește un anumit comision. Potrivit acestui procedeu, consorțiul nu răspunde pentru înscrisurile neplătite. În cea ce-a doua ipoteză, consorțiul cumpără efectiv înscrisurile împrumutului de la stat, pe care se angajează să le plaseze pe piață. Pentru această operație, consorțiul încasează diferența între cursul la care vinde înscrisurile către populație și cursul la care le-a cumpărat de la stat. De data aceasta, înscrisurile care nu au putut fi plasate pe piață sunt reținute de băncile care alcătuiesc consorțiul și intră în portofoliile acestora.
Sub aspect financiar, plasarea împrumuturilor prin consorții bancare este mai costisitoare pentru stat decât cea prin subscripție publică, întrucât antrenează cheltuieli importante sub formă de comisioane sau de diferență de curs, în favoarea băncilor. În schimb, sub aspect tehnic, această modalitate de plasare a împrumuturilor este mai comodă pentru stat decât cea realizată prin subscripție publică, deoarece, efectuându-se prin instituții specializate, se poate realiza într-un termen scurt.
Prin vânzare la bursă sunt plasate înscrisurile unui împrumut nou, atunci când statul dorește ca acesta să treacă neobservat. Întrucât vânzarea se face prin intermediul agenților de schimb, cumpărătorii nu știu dacă înscrisurile care fac obiectul tranzacțiilor la bursă sunt ale unui împrumut vechi, vândute de deținătorii lor, sau ale unui împrumut nou, emis recent de stat. Această modalitate prezintă avantajul că este discretă, comodă și foarte puțin costisitoare. Ea nu poate fi aplicată însă pe scară largă, deoarece oferta mare de înscrisuri ar atrage după sine reducerea cursului acestora, ceea ce ar micșora randamentul financiar al împrumutului.
Înscrisurile împrumuturilor de stat se emit, de regulă “la purtător”, adică fără înscrierea numelui subscriitorului pe ele. Când statul are de-a face cu puțini creditori, el poate să emită înscrisuri “nominative” (pe care se înscrie numele creditorului). În asemenea cazuri, sumele împrumutate și dobânzile datorate creditorilor se înscriu în cartea (registrul) datoriei publice.
2.2. CONVERSIUNEA ȘI CONSOLIDAREA ÎMPRUMUTURILOR
PUBLICE
Așa cum am arătat, modificarea nivelului ratei dobânzii și în special a raportului dintre cererea și oferta de capital de împrumut influențează operațiile prilejuite de lansarea și plasarea împrumuturilor publice. În perioadele în care rata dobânzii înregistrează o scădere apreciabilă, statul caută să profite de această situație pentru a-și ușura efortul financiar determinat de împrumuturile contractate în condiții mai puțin favorabile. În asemenea împrejurări, statul procedează la preschimbarea înscrisurilor unui împrumut vechi cu înscrisuri al unui împrumut nou, emis cu o dobândă mai redusă, operație cunoscută sub denumirea de conversiune. Faza depresiunii și începutul fazei înviorării sunt momentele cele mai favorabile pentru înfăptuirea conversiunii, deoarece atunci dobândă atinge nivelul minim.
În practică se cunosc trei tipuri de conversiune:
a) conversiunea forțată, când statul oferă deținătorilor de înscrisuri o singură alternativă, și anume aceea de a prezenta la preschimbare titlurile împrumutului vechi, contra titlurilor împrumutului nou, în decursul unei anumite perioade de timp. La expirarea termenului stabilit, titlurile vechi își pierd valabilitatea;
b) conversiunea facultativă, când deținătorii înscrisurilor au de optat pentru una din următoarele soluții: de a preschimba înscrisurile împrumutului vechi cu înscrisuri ale unui împrumut nou sau de a păstra înscrisurile vechiului împrumut. Dacă noul împrumut este emis cu o dobândă mai mică decât vechiul împrumut, atunci deținătorii înscrisurilor acestui din urmă împrumut nu se vor prezenta la preschimbare pentru a nu pierde avantajul pe care îl au. Dacă împrumutul nou ar menține dobânda la nivelul împrumutului vechi, atunci statul nu ar mai avea interes să efectueze conversiunea;
c) conversiunea sau rambursarea anticipată, când deținătorii de înscrisuri au următoarele alternative: să accepte preschimbarea înscrisurilor vechiului împrumut în condițiile stabilite de stat sau să o refuze și să solicite rambursarea anticipată a acestuia. În cazul în care numărul celor care preferă rambursarea anticipată este mare, avantajul financiar scontat de stat prin conversiune – reducerea cheltuielilor publice cu plata dobânzilor – poate să fie în mare parte anihilat de efortul financiar determinat de achitarea înainte de termen a înscrisurilor care n-au fost supuse preschimbării. Dintre cele trei tipuri de conversiune indicate, acesta din urmă este mai frecvent folosit.
Prin conversiune statul obține un avantaj material, concretizat în reducerea cheltuielilor cu plata dobânzii, dar suferă un prejudiciu moral, constând în pierderea creditului pe piață. Cu prilejul lansării unui nou împrumut, în condiții de dobândă comparabile cu cele practicate de bănci, deținătorii de disponibilități bănești libere vor prefera să le încredințeze băncilor, iar nu statului.
Pe piața capitalului de împrumut au loc uneori scăderi apreciabile ale cursului obligațiunilor de stat. Dacă cursul acestora este sub cel de emisiune, atunci deținătorii înscrisurilor vândute la bursă nu-și recuperează nici măcar suma vărsată statului la subscriere. Astfel de fenomene au o influență nefastă asupra creditului public, creând dificultăți statului la plasarea de noi împrumuturi. Pentru a evita astfel de situații și a conserva interesul publicului față de împrumutul al cărui curs a scăzut sensibil, statul poate proceda la majorarea ratei dobânzii. Această operațiune, denumită arozare, este inversul conversiunii.
Dacă statul dispune de resurse financiare și nu are intenția să contracteze noi împrumuturi în viitorul apropiat, el poate să profite de pe urma scăderii cursului și să cumpere la bursă, la un curs avantajos, înscrisurile respective. În acest caz, el nu va face o arozare, ci o răscumpărare a împrumutului înainte de termenul de rambursare.
În ceea ce privește modificarea termenului de rambursare, statele recurg la această modalitate în cazul în care nu pot face față obligațiilor de plată generate de împrumutul contractat. De regulă, statele care recurg în mod frecvent la împrumuturi pe termen scurt pentru acoperirea deficitelor financiare temporare, ajung să acumuleze datorii importante care trebuie rambursate la intervale scurte de timp. În asemenea împrejurări, cheltuielile anuale cu rambursarea împrumuturilor ajunse la scadență pot depăși sensibil resursele financiare ale statului afectate acestui scop în anul considerat. Pentru ieșirea din impas, statul procedează atunci la consolidarea datoriei sale ajunse la scadență, adică la preschimbarea înscrisurilor împrumuturilor exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur și altele) cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termen mediu sau lung (obligațiuni și titluri de rentă) sau fără termen (titluri de rentă perpetuă).
Întrucât prelungirea termenului de rambursare a împrumutului înseamnă, pentru creditori, creșterea riscului de depreciere a banilor plasați în efecte publice, statul este nevoit să accepte adesea majorarea ratei dobânzii. În aceste condiții, consolidarea datoriei oferă statului un avantaj imediat, constând în reducerea cheltuielilor publice legate de rambursarea împrumutului ajuns la scadență pe anul în curs și/sau pe anii imediat următori, dar mărește considerabil volumul total al efortului financiar determinat de plata dobânzilor aferente împrumutului respectiv până la rambursare. În zilele noastre, consolidarea se practică pe scară largă mai cu seamă de țările în curs de dezvoltare care au contractat datorii față de străinătate și pe care nu le mai pot onora din lipsa resurselor valutare. Consolidarea datoriei externe se poate efectua numai cu acordul expres al principalilor creditori și în condițiile dictate de aceștia.
Consolidarea este avantajoasă pentru bănci, deoarece ele încasează importante comisioane pentru operația de preschimbare a înscrisurilor împrumutului pe termen scurt cu înscrisuri ale împrumutului consolidat. Când guvernul are interes să nu atragă atenția opiniei publice asupra dificultăților financiare ale statului, în locul unei consolidări fățișe acesta efectuează o consolidare deghizată, constând în achitarea împrumutului ajuns la scadență cu banii obținuți din contractarea unui împrumut nou, de valoare egală sau apropiată. O asemenea soluție este fezabilă atunci când împrumuturile pe termen scurt nu dețin o pondere prea mare în totalul datoriei publice, dezechilibrul bugetar pare să fie de scurtă durată, iar deținătorii de bonuri de tezaur și alte înscrisuri similare consimt să-și plaseze în continuare disponibilitățile lor bănești în astfel de înscrisuri.
2.3. AMORTIZAREA ÎMPRUMUTURILOR PUBLICE
În cazul împrumutului public, ca de altfel în cazul oricărui împrumut, acesta implică și operațiunea de stingere a obligației bănești a împrumutatului, în cazul acesta fiind vorba de stat. Operațiunea de stingere a obligației bănești a statului față de subscriitori este cunoscută sub denumirea de amortizare. Aceasta se realizează prin rambursarea împrumuturilor de stat, rambursare care poate fi una efectivă sau este vorba de răscumpărarea titlurilor publice scadente de la posesorii lor. Rambursarea împrumuturilor poate avea caracter obligatoriu sau facultativ. În mod expres, statul își asumă obligația de a restitui numai împrumuturile cu termen. El poate însă să ramburseze și împrumuturile perpetue, fără însă să fie obligat la aceasta.
Din punct de vedere al momentului rambursării, distingem împrumuturi care se restituie integral la o scadență unică și împrumuturi a căror rambursare este eșalonată pe o perioadă mai îndelungată. Împrumuturile cu scadență unică prezintă dezavantajul că obligă statul să efectueze plăți masive la termenul stabilit, ceea ce ridică probleme de natură financiară (asigurarea resurselor financiare necesare), monetară (punerea în circulație a unor mari sume de bani) și organizatorică (efectuarea de plăți, către un mare număr de persoane fizice și juridice, într-o singură zi). Pentru evitarea acestor neajunsuri, statul poate să procedeze fie la cumpărarea anticipată la bursă a înscrisurilor care se apropie de scadență, fie la stabilirea unei perioade de timp, suficient de lungi, în cursul căreia urmează să aibă loc rambursarea.
În practică se întâlnesc mai multe modalități de rambursare a împrumuturilor:
a) pe calea anuităților;
b) prin tragere la sorți;
c) prin răscumpărare la bursă.
Rambursarea împrumuturilor prin anuități constă în acea că, începând din cel de-al doilea sau al treilea an de la contractarea împrumutului, statul începe să achite, pe lângă dobânzi, și o parte din suma datorată. Această modalitate se folosește atunci când statul are puțini creditori cu care convine condițiile de rambursare. Anuitățile se pot stabili fie în sume egale pe toată durata restituirii împrumutului, fie în sume inegale, adică în cote progresive sau regresive.
Rambursarea împrumuturilor prin tragere la sorți este utilizată de către stat în situația în care împrumutul a fost contractat la un mare număr de creditori. În momentul lansării împrumutului, statul stabilește valoarea obligațiunilor amortizabile în fiecare an prin tragere la sorți.
Rambursarea prin anuități și tragere la sorți este specifică împrumuturilor cu termen. În cazul împrumuturilor pe termen lung, statul este obligat să procedeze la rambursarea acestora la scadență; el poate însă să o facă și cu anticipație, dacă legea nu interzice în mod expres o asemenea posibilitate. Când legea care autorizează contractararea unui împrumut prevede că acesta nu poate fi rambursat înainte de scadență (sau în cursul unei perioade de timp determinate), statul nu poate proceda la rambursarea prin anuități sau tragere la sorți (și nici conversiunea) a acelui împrumut; el poate însă să procedeze la răscumpărarea la bursă a înscrisurilor respective.
Răscumpărarea la bursă a înscrisurilor de credit public dă posibilitatea statului să retragă din circulație titlurile împrumuturilor fără termen. Statul procedează la amortizarea împrumuturilor perpetue, prin grija Ministerului Finanțelor sau a altei instituții însărcinate, atunci când dispune de resurse bugetare, iar înscrisurile respective înregistrează la bursă un curs scăzut (sub pari).
Rambursarea împrumuturilor se efectuează pe seama:
a) fondului special de amortizare;
b) resurselor prevăzute în buget cu această destinație;
c) excedentelor bugetare.
În primul caz, la dispoziția unei instituții specializate, denumite casă de amortizare, se constituie un fond de afectație specială, din care se achită cheltuielile cu plata dobânzilor și rambursarea împrumuturilor. Acest fond se alimentează din anumite venituri publice date în administrarea casei de amortizare, dar mai ales din veniturile monopolurilor fiscale.
În cel de-al doilea caz, cheltuielile legate de datoria publică se înscriu în bugetul de stat și se acoperă din veniturile bugetare ordinare, fără să se creeze un fond special de amortizare. În sfârșit, la folosirea excedentelor bugetare se apelează pentru rambursarea împrumuturilor fără termen, atunci când acestea există și operația respectivă prezintă interes financiar pentru stat.
În secolele al XVIII-lea și al XIX-lea, a avut o largă circulație (și aplicabilitate practică în Marea Britanie) teoria amortizării automate a împrumuturilor de stat. Elaborată de englezul Dr. Richard Price, această teorie avea la bază principiul dobânzii compuse. Inițial, statul răscumpăra de pe piață un număr de efecte publice, pe care însă nu le distrugea, așa cum ar fi fost normal, ci le păstra și continua să calculeze și să rezerve dobânzi. Cu suma dobânzii economisite cumpăra alte înscrisuri, la care calcula și rezerva dobânzi, până la retragerea tuturor înscrisurilor din circulație. La o asemenea soluție s-a renunțat în momentul în care, pentru a-și procura banii necesari rezervării dobânzii, statul trebuia să emită noi împrumuturi, care costau mai mult decât împrumutul rambursat.
În afara celor prezentate până acum există și se practică și alte căi de amortizare a datoriei publice. Împrumuturile contractate de stat se pot stinge (amortiza) nu numai pe calea rambursării acestora, dar și în urma incapacității sale de plată, a deprecierii monetare și a repudierii obligațiilor financiare anterior asumate. Un stat poate să ajungă în stare de incapacitate de plată (insolvabilitate) din cauze politice sau economice. Astfel, participarea unui stat la un război, din care a ieșit învins sub raport militar și ruinat economic, poate să conducă la insolvabilitatea acestuia. Reparațiile de război, pe care este obligat să le plătească statului învingător, și cheltuielile cu refacerea propriei sale economii pot să absoarbă cea mai mare parte a produsului intern brut, încât să nu-i mai rămână disponibilități pentru achitarea obligațiilor față de creditori. În aceste condiții, creditorii se mulțumesc cu promisiunea statului învins de a le achita, în decursul unei perioade de timp, o anumită parte din datoria restantă cu titlu de arierate financiare. Restul datoriei se anulează prin înțelegere tacită sau expresă cu creditorii.
Un alt exemplu este reprezentat de situația în care un stat poate să ajungă în stare de încetare de plăți ca urmare a unei crize economice profunde prin care a trecut, a unei conjuncturi economice internaționale nefavorabile, a unei politici economice, financiare ori valutare nechibzuite, a acțiunii altor factori endogeni sau exogeni. Statul ajuns în stare de incapacitate de plată solicită creditorilor săi acordul pentru reeșalonarea datoriei restante. În anii ’80, numeroase țări în curs de dezvoltare și-au întrerupt plățile în contul datoriei lor externe și au cerut rescadențarea împrumuturilor neonorate.
Obligațiile unui stat, izvorând dintr-un împrumut exprimat într-o monedă supusă deprecierii, neprotejat prin indexare sau altă clauză, se pot stinge treptat, ca urmare a inflației. Aceasta, deoarece, potrivit legii, statul este obligat să ramburseze împrumutul la valoarea nominală a acestuia, indiferent de gradul de depreciere a monedei în perioada scursă de la emisiune și până la scadență. Dacă în acest interval de timp moneda națională a pierdut, să zicem, 99% din puterea sa de cumpărare, creditorii achitați în monedă depreciată nu vor putea formula pretenții față de stat pentru pierderea suferită ca urmare a inflației. Obligațiile statului se consideră de jure stinse, chiar dacă plata efectuată în monedă depreciată nu acoperă decât a suta parte din puterea inițială de cumpărare a împrumutului. De facto, 99% din obligațiile statului față de creditori, în acest caz, s-au stins ca efect al inflației. Așadar, deprecierea monedei în care este exprimat un împrumut ușurează efortul financiar al statului împrumutat, în timp ce aprecierea (consolidarea, întărirea) acesteia are efecte diametral opuse. Statul este avantajat nu numai atunci când împrumutul a fost exprimat în monedă națională care s-a depreciat, dar și în cazul în care acesta a fost libelat într-o monedă străină, care s-a depreciat în raport cu moneda națională.
În zilele noastre, mai frecvent este fenomenul invers, adică acela al aprecierii monedei în care sunt exprimate împrumuturile externe, în raport cu monedele țărilor debitoare. Astfel, în anii ’80 numeroase țări în curs de dezvoltare au fost împovărate ca urmare a creșterii artificiale a cursului dolarului în care erau exprimate împrumuturile lor externe.
În sfera operațiunilor de stingere a obligațiilor financiare ale unui stat asumate în trecut se include și așa numita repudiere, practică frecvent întâlnită în secolul XX.
În practica internațională se cunosc cazuri când guvernul unei țări refuză, din motive politice, să onoreze obligațiile statului respectiv, izvorând din împrumuturi contractate pe piața internă sau în străinătate, de către un alt guvern. Astfel, în urma Marii Revoluții Socialiste din Octombrie guvernul sovietic a repudiat datoria publică moștenită de la guvernul țarist; după cel de-al doilea război mondial la fel au procedat guvernele Cubei, Republicii Populare Democrate Coreene și ale altor țări cu datorie publică contractată de vechile regimuri. Așadar, în caz de repudiere, statul este solvabil, dar refuză să ramburseze datoria publică și să achite dobânzile aferente din considerente politice, în timp ce în caz de incapacitate de plată, de bancrută, statul recunoaște obligațiile asumate, dar nu le poate onora din lipsă de resurse financiar-valutare.
În general, statele creditoare iau o serie de măsuri împotriva statelor care repudiază obligațiile asumate prin împrumuturi externe și anume acestea se referă la: exercitarea de presiuni pe cale diplomatică pentru reluarea plăților; interzicerea băncilor să le mai acorde noi împrumuturi; blocarea disponibilităților aflate în conturi deschise la băncile având sediul pe teritoriul lor; interzicerea importului de mărfuri originare din țările respective sau instituirea unui embargou asupra exportului unor mărfuri către acele țări; folosirea forței armate sau amenințarea cu forța etc.
În cele din urmă unele state debitoare acceptă să negocieze cu statele creditoare condițiile reluării plăților în contul datoriei publice repudiate, angajându-se să le achite o parte din obligațiile respective cu titlu de arierate financiare.
3. STRUCTURA BUGETULUI GENERAL CONSOLIDT AL ROMÂNIEI ȘI EVOLUȚIA SOLDULUI ACESTUIA ÎN PERIOADA ANILOR ’90
3.1. DEFINIREA BUGETULUI GENERAL CONSOLIDAT ȘI STRUCTURA ACESTUIA ÎN ROMÂNIA
Bugetul de stat este o categorie fundamentală a științei finanțelor, la definirea căreia concură o abordare juridică și una economică.
Sub aspect juridic, bugetul reprezintă un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. “Bugetul de stat prevede și autorizează, în formă legislativă, cheltuielile și resursele statului”. Această definiție evidențiază necesitatea aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Bugetul de stat se elaborează pentru o perioadă de un an.
Din punct de vedere economic, conceptul de buget reflectă corelațiile macroeconomice și, în special, legătura cu nivelul și evoluția produsului intern brut. În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o variabilă esențială în determinarea produsului intern brut și a nivelului folosirii resurselor.
În economia modernă, bugetul nu mai constituie un simplu document în care se înscriu veniturile și cheltuielile probabile ale statului pe o perioadă de douăsprezece luni, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionării veniturilor și cheltuielilor publice la nivelul unui an, cât și pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiții.
În țările cu economie de piață dezvoltată, sfera de cuprindere a noțiunii de buget a fost extinsă. Astfel, afară de bugetul de stat în forma sa clasică, se propune întocmirea unui instrument mai cuprinzător denumit “buget al economiei naționale” (în Franța) sau “buget economic” (în Marea Britanie și .S.U.A.).
Repartizarea veniturilor și cheltuielilor între verigile sistemului bugetar în fiecare stat se face în funcție de modul în care au fost delimitate atribuțiile între aparatul de stat central și cel local. De regulă, veniturile cele mai importante și principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, în bugetele statelor membre ale federației și în bugetele locale fiind înscrise venituri și cheltuieli de importanță mai mică.
În România nevoile de resurse la nivelul societății și posibilitățile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat. Legea privind finanțele publice precizează faptul că gestionarea resurselor financiare se realizează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: “bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar.” Acest sistem unitar și corelat de fonduri formează bugetul general consolidat, prin care se dimensionează și se compară, la nivelul unui an veniturile și cheltuielile statului și ale celorlalte instituții publice. Bugetul general consolidat reflectă, așadar, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații în conformitate cu nevoia socială și cu obiectivele de politică financiară specifice anului la care se referă.
Bugetul general consolidat cumulează la nivel național toate veniturile și cheltuielile publice reflectate în buget precizate mai sus (figura 3.1.).
Sursa: Minsterul Finanțelor
Fig. 3.1. Componentele bugetului general consolidat al României în anul 2001
În bugetul public național sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziția statului, repartizate în principal pentru realizarea acțiunilor social-culturale, apărarea țării, asigurarea ordinei publice, autoritatea publică, pentru finanțarea unor investiții și activități de interes strategic, asigurarea protecției și refacerea mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecție socială a populației și realizarea programelor de cercetare. Cheltuielile sunt structurate pe domenii economice, iar în cadrul acestora pe cheltuieli curente și de capital. Veniturile sunt evidențiate pe surse de proveniență în venituri curente (fiscale și nefiscale) și venituri din capital.
În afara bugetului public național, ca o excepție de la principiul clasic al unității bugetare, anual sunt aprobate veniturile și cheltuielile fondurilor speciale, ce se constituie în afara bugetului public național, și care au destinații clar precizate prin legi speciale.
Bugetul general al statului este conceput și elaborat ca un buget consolidat. Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica întocmirii lui, în conformitate cu care se elimină transferurile dintre diferitele categorii de bugete. Bugetul consolidat reflectă la nivelul unui an dimensiunea efortului financiar public și, după caz, starea de echilibru sau dezechilibru.
3.2. ANALIZA SOLDULUI BUGETULUI GENERAL CONSOLIDAT AL ROMÂNIEI ÎN PERIOADA ANILOR ’90 ȘI EVOLUȚIA ACESTUIA
Analiza soldului bugetului general consolidat al României are în vedere corelația acestui sold cu produsul intern brut, pricit atât static cât și în dinamică, precum și reflectarea acestui sold în situația economico-financiară a țării în perioada anilor ’90.
În acest sens, punctul de pornire al analizei este anul 1992, an în care bugetul de stat a înregistrat venituri de 1363,9 miliarde lei, echivalând cu 25% din PIB. Cheltuielile bugetului au fost de 1627 miliarde lei, adică 29,8% din PIB, rezultând un deficit de 263,1, miliarde lei, ce echivalează cu 4,8% din PIB.
În structura veniturilor, impozitul pe salarii a reprezentat mai mult de o treime, iar impozitul pe circulația mărfurilor (TVA) peste 30%, relevând o structură a veniturilor inadecvată economiei de piață. Faptul că, impozitul pe profit a deținut numai 23% din totalul veniturilor bugetare arată, pe de o parte, scăderea producției și a eficienței acestei, cu precădere în ramurile și sectoarele de activitate aflate în continuare în proprietatea statului și, pe de altă parte, sugerează că sistemul de colectare a impozitelor pentru activitățile în plină dezvoltare rămâne deficitar. Ca urmare, povara fiscală nu este distribuită în mod echitabil, o parte deloc neglijabilă a activității economice menținându-se într-o situație de semiclandestinitate.
În structura cheltuielilor bugetare, 20% reprezintă subvențiile acordate îndeosebi industriei extractive și energetice. Este de remarcat faptul că, pe lână subvenția explicită, atribuită prin bugetul de stat, în cursul anului 1992 au fost acordate subvenții din resurse extrabugetare (în special sub forma diferențelor de curs pentru importuri) în sumă totală de 76,3 miliarde lei. Totalul cumulat al acestor subvenții echivalează cu 10,6% din PIB nivel greu de finanțat și care afectează mecanismele de formare a prețurilor, întârziind astfel restabilirea echilibrelor fundamentale în economie.
Cheltuielile pentru învățământ, cultură și artă, au deținut 13,3% din cheltuielile bugetare, proporție care se regăsește și în cazul cheltuielilor pentru agricultură și silvicultură.
Bugetele locale au înregistrat venituri și cheltuieli de circa 200 miliarde lei, adică 3,7% din PIB. Faptul că, în totalul veniturilor, peste 84% reprezintă transferuri de la bugetul de stat reflectă caracterul puternic centralizat al bugetului public național, ceea ce conduce la ineficiență în colectarea și utilizarea resurselor bugetare.
Bugetul asigurărilor sociale de stat a avut venituri de 468,8 miliarde lei (8,6% din PIB), cheltuielile fiind de 406,6 miliarde lei, adică mai puțin de 87% din totalul veniturilor.
În ceea ce privește Trezoreria statului, aceasta a fost alimentată în cursul anului 1992 cu117,7 miliarde lei, reprezentând contravaloarea în monedă națională a creditelor externe pe termen mediu și lung contractate de statul român, precum și cu 169,3 miliarde lei, provenind din contravaloarea reevaluării stocului de aur al Băncii Naționale. Pe seama acestor resurse au fost angajate cheltuieli în sumă totală de 258 miliarde lei, care au caracter cvasifiscal, fiind evidențiate ca atare în statisticile internaționale. Având în vedere toate aceste cheltuieli cu caracter bugetar și extrabugetar, precum și soldul altor disponibilități ale statului, deficitul public consolidat a reprezentat, în anul 1992, 5,2%din PIB. Acest nivel relativ ridicat reflectă și prețul plătit pentru continuarea funcționării unor activități ineficiente și, uneori, fără șanse de redresare. În același timp, un asemenea nivel al deficitului public, mai cu seamă în condițiile în care mecanismele de finanțare a acestuia nu au fost puse la punct, constituie principala explicație de ordin monetar pentru perpetuarea fenomenului inflaționist în cursul anului 1992.
În cursul anului 1992, trezoreria statului a gestionat, de asemenea, un număr de circa 20 conturi, de natură fiscală sau cvasifiscală, care nu au fost incluse în bugetul public național. Soldul acestor conturi a fost, la 31 decembrie 1992, de 71,3 miliarde lei. Fenomenul este întâlnit și în alte țări, mai cu seamă în perioade de modificări ample ale cadrului instituțional și funcțional și apare ca răspuns la flexibilitatea – în mod natural limitată – de aprobare și modificare a bugetului statului. Această situație reduce însă transparența procesului bugetar.
Fără îndoială, experiența din anii 1990-1992 a autorităților bugetare a constituit un capital profesional mai bine utilizat în anul 1993. În domeniul fiscal, evoluția veniturilor și cheltuielilor – atât la nivelul bugetului de stat, cât și al contului consolidat al statului – a fost mai favorabilă decât fusese programat, situație generată în special în partea a doua a anului. Baza impozabilă s-a conturat mai bine, mecanismul fiscal de încasare a veniturilor a funcționat mai articulat, managementul veniturilor și cheltuielilor a progresat vizibil, deficitul bugetar a putut fi menținut sub control. S-a manifestat, de asemenea, tendința de creștere a autonomiei financiare și, implicit, decizionale, a autorităților locale, prin trecerea integrală de la bugetul de stat la bugetele locale a unor categorii de venituri. Foarte important de remarcat este faptul că s-au produs modificări ale politicii finanțării deficitului bugetar, în special prin renunțarea la finanțarea inflaționistă a acestuia. În acest fel, politica fiscală a constituit efectiv un suport pentru o politică monetară orientată spre controlul emisiunii monetare.
Bugetul de stat, principalul segment al bugetului public național și al contului consolidat, a fost, în 1993, un buget de austeritate, atât prin program, cât și prin evoluția de ansamblu. Tabelul nr. 3.1. sintetizează veniturile și cheltuielile acestui buget, comparativ cu anul 1992.
Tabelul nr. 3.1.
VENITURILE ȘI CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT
La nivelul veniturilor, impozitele indirecte au crescut de circa 3,5 ori, într-un ritm superior creșterii veniturilor totale, care au fost de 2,8 ori. De asemenea, creșterea reală a impozitelor indirecte a fost foarte aproape de zero; în plus, dinamica acestor impozite apare ca o evoluție pozitivă în contextul necesității asigurării unei structuri mai bune a veniturilor (i.e., o pondere mai mare a impozitelor indirecte). Pe ansamblu, în raport cu prevederile, veniturile au fost mai mari cu 9,4%.
În planul politicii fiscale, cea mai importantă măsură a fost introducerea TVA, de la 1 iulie 1993. Înlocuirea vechiului ICM a generat dificultăți tehnice și operaționale majore.
În ceea ce privește impozitul pe profit, deși față de prevederi reprezintă 122,6%, în raport cu nivelul din anul precedent marchează o creștere sub cea a veniturilor, și anume cu 137,7%. Explicația rezidă în parte, în faptul că în 1993 baza impozabilă nu s-a actualizat în funcție de inflație. De asemenea, s-au menținut scutiri și reduceri de impozite, politică ce s-a dovedit a nu-și atinge obiectivele, în timp ce efectele secundare au fost nocive: riscul potențial al corupției, proliferarea mecanismelor de hazard moral (autolichidarea noilor societăți comerciale private și reînființarea sub alt nume etc.) Creșterea încasărilor a fost alimentată de masa sporită a impozitului încasat din sistemul bancar.
Impozitul pe salarii, a stat sub influența indexărilor din cursul anului și a veniturilor salariale suplimentare din luna decembrie. Evaziunea fiscală în acest domeniu a fost mai bine controlată. Trebuie, de asemenea, subliniat că impozitul pe salarii deține o pondere mare în masa veniturilor bugetare (28,8%), chiar dacă sensibil mai mică decât în anul precedent (33,6%, evoluție cu atât mai notabilă cu cât în arhitectura programului pe 1993, acest impozit deținea 36,2%.
Cheltuielile bugetului de stat au fost influențate de inflație, ca și de susținerea unor acțiuni prioritare. Eliminarea subvențiilor la nivelul prețurilor cu amănuntul și al tarifelor pentru populație de la 1 mai 1993 și reducerea relativă a subvențiilor pentru sectorul extractiv au diminuat ponderea alocațiilor pentru acțiuni economice în totalul cheltuielilor (de la 40,2% în 1992, la 36,5% în 1993). În raport cu prevederile bugetare, practic toate capitolele de cheltuielile s-au situat sub 100% (pe ansamblu, 98,4%). Se remarcă majorarea peste medie a cheltuielilor social culturale, a celor cu ordinea publică, pentru autorități publice și, de asemenea, apariția ca post relativ important în buget a cheltuielilor cu dobânzile la datoria publică.
La 31 decembrie 1993, bugetul de stat a înregistrat un deficit de 336,3 miliarde lei (1,8% din PIB), nivel mai scăzut cu 54% față de program (729,3 miliarde lei). Acest sold este în special rezultatul creșterii veniturilor cu 327 miliarde lei, dar și al nerealizării volumului programat al cheltuielilor, cu 66 miliarde lei. Această situație – favorabilă în ansamblu – trebuie însă amendată cu operațiuni neregularizate ce totalizează 286,5 miliarde lei (1,5% din PIB): împrumuturi și dobânzi aferente investițiilor statului român la Combinatul Krivoi Rog (Ucraina), diferențe de preț și de curs etc. Includerea acestor cheltuieli în bugetul de stat pe 1993 – propunere avansată de Guvern Parlamentului – ar aduce deficitul bugetului de stat la 622,7 miliarde lei (3,3% din PIB) , menținându-l totuși sub nivelul programat.
Bugetele locale – a doua componentă a bugetului public național – au totalizat venituri de 711,9 miliarde lei (99,8% din prevederi) și cheltuieli de 695,2 miliarde lei (97,5% din program). În termeni reali, veniturile și cheltuielile acestor bugete sunt practic la nivelul anului anterior (primele au crescut, nominal, cu 256,6%, iar cele din urmă cu 248,6%). Bugetele locale au venituri proprii (21,4% în 1993, în creștere față de anul anterior, când au reprezentat 15,8%), venituri provenind din sume defalcate din impozitul pe salarii (32,5%) și subvenții de la bugetul de stat (46,1% față de 84,25 în anul precedent). Se desprinde și o evoluție pozitivă, dar lentă a politicii fiscale și bugetare, în direcția descentralizării: dacă în exercițiul bugetar 1992, veniturile proprii ale bugetelor locale se aflau într-un raport de 2,3% față de veniturile bugetului de stat, acest indicator a ajuns, în 1993, la 4%.
Bugetul asigurărilor sociale de stat a fost realizat atât la venituri cât și la cheltuieli în proporție de 95,7% față de prevederi: 1303,3 miliarde lei venituri și 1162,9 miliarde lei cheltuieli. Excedentul în sumă de 140,5 miliarde lei, reprezintă circa 10,8% din venituri (acest raport era, în 1992, de 13,3%) Un progres evident s-a realizat în ceea ce privește fructificarea acestor resurse.
Contul consolidat al statului reflectă în 1993 o situație mult mai favorabilă decât în anul precedent și decât programul pe 1993. Veniturile și cheltuielile totale ale acestui cont consolidat al statului au fost, în 1993, de 6630 miliarde lei și, respectiv, 6645 miliarde lei (30,9% din PIB și, respectiv, 31% din PIB); soldul, un deficit modest, de 14 miliarde lei, reprezintă, circa 0,1% din PIB.
Anul 1994 a reprezentat pentru finanțele statului un an al consolidării mecanismelor de bază introduse în anii anteriori și mai puțin al inițiativelor de modificare a legislației fiscale. În linii mari, politica fiscală și-a creat mecanisme moderne, cel mai notabil fiind taxa pe valoarea adăugată introdusă din prima parte a anului 1993, ca principal impozit indirect. Disciplina fiscală s-a îmbunătățit, ca și cea privind finanțarea deficitului bugetar. Bugetul de stat a fost construit astfel încât să realizeze un compromis rațional între nevoile de finanțare și obiectivul menținerii deficitului în limite nepericuloase și finanțabile fără impact inflaționist. Din această perspectivă, se poate afirma că politica fiscală s-a sincronizat cu alte politici (în special cea monetară) în limitarea cererii agregate interne.
În plan strict tehnic, conturile statului au funcționat în cadrul aranjamentelor existente din partea a doua a anului 1993, facilitând controlul trezoreriei Ministerului Finanțelor asupra cheltuielilor și veniturilor statului. În anul 1994 s-au deschis noi unități teritoriale ale trezoreriei generale (la finele anului numărul a ajuns la 32), urmând ca în 1995 să existe astfel de unități în toate județele țării.
Contul General al Trezoreriei, deschis la Banca Națională, care din iulie 1993 consolidează zilnic cea mai mare parte a conturilor statului, s-a menținut aproape permanent în excedent, permițând o primă finanțare a deficitului bugetului de stat, precum și realizarea de plasamente sub formă de depozite la bănci comerciale, la dobânzile pieței. De altfel, veniturile derivate din aceste plasamente au constituit o importantă resursă pentru plata dobânzilor la împrumuturile pentru finanțarea deficitului bugetar.
S-a menținut, din păcate, o sezonalitate, nejustificată economic, a cheltuielilor bugetului de stat, mai reținute în prima parte a anului și deosebit de susținute în ultimele luni, situație care generează tensiuni în derularea procesului bugetar, precum și gestiunea titularilor de alocații bugetare. O explicație parțială o oferă întârzierea procesului de aprobare a legii bugetului de stat.
În anul 1994, gradul de fiscalitate – cel puțin cel reflectat prin bugetul statului – s-a redus ușor, plasând în continuare România în categoria țărilor cu grad moderat de fiscalitate. În schimb, deficitul bugetar a crescut de la 2,6% din PIB în 1993, la 4,4% din PIB în 1994. Trebuie remarcat, de asemenea, efortul autorităților de a îmbunătăți echitatea fiscală, promovând, pe de o parte, o mai bună direcționare a cheltuielilor cu caracter social, menită a sprijini categoriile sociale cu venituri mai scăzute.
În raport cu programul, veniturile statului au fost realizate în proporție de 90,4%, iar cheltuielile de 94,6%. Față de indicele mediu al prețurilor (deflatorul PIB), dinamica veniturilor a fost ușor mai scăzută (133,6% față de deflatorul PIB, 136,7%), în timp ce cheltuielile au crescut sensibil peste deflator (cu peste 16 puncte procentuale.
Cuantumul cifrelor bugetare în anul 1994, comparativ cu 1993, sunt redate în tabelul nr. 3.2.
Tabelul nr. 3.2
VENITURILE ȘI CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT ÎN 1994, COMPARATIV CU 1993
Veniturile curente au reprezentat 99,9% din total. Nivelul foarte modest al veniturilor din capital nu trebuie asociat automat cu viteza procesului de privatizare, de care se leagă posibilitatea statului de a obține venituri. Veniturile curente au fost în mare majoritate (94%) de natura fiscalității. În categoria veniturilor nefiscale cel mai important element îl constituie vărsămintele din profitul net al Băncii Naționale. O parte a profitului Băncii Naționale a fost transferată, în anul 1994, unor bănci comerciale, ca participare de capital a statului, în cadrul angajamentului financiar pentru aplicarea Ordonanței nr. 1/1994, operațiune care nu a implicat fluxuri bugetare (pentru o sumă totală de 77 miliarde lei).
Impozitele directe au reprezentat 54,7% din veniturile fiscale și au fost mai ușor colectate, comparativ cu cele indirecte, la care realizările au fost cu circa 19% mai mici decât programul. Deși în perioada de redresare și relansare economică relaxarea fiscalității directe, care încurajează acumulările de capital, este de dorit, în România, impozitele directe au continuat să fie baza veniturilor fiscale. Explicația acestei opțiuni a politicii fiscale se află, pe de o parte, în faptul că mecanismele de colectare și-au dovedit plusul de eficacitate în cazul impozitelor directe și, pe de altă parte, în practica multor agenți economici de a amâna la plată datoriile față de bugetul statului, îndeosebi cele legate de impozitele indirecte.
Impozitul pe profit, aflat în corelație cu evoluția producției în 1994, a crescut sensibil în termeni reali, în condițiile în care dinamica lui (153,8%) a devansat deflatorul PIB (136,7%). Legislația fiscală referitoare la acest impozit s-a îmbunătățit în 1994, actualizarea bazei impozabile în funcție de inflație fiind principalul mecanism promovat de noua reglementare.
Impozitul pe salarii a continuat să reprezinte cea mai importantă categorie de venituri directe, peste 56% din acestea provenind din încasările făcute în contul acestui impozit.
Cheltuielile bugetului de stat au fost cu circa 5 puncte procentuale mai mici decât suma programată dar, ca procent din PIB, au marcat o ușoară creștere relativă, comparativ cu anul trecut.
Eforturile statului au vizat, în primul rând, susținerea (subvenționarea) unor acțiuni economice. Principalele sectoare subvenționate din bugetul central au fost agricultura și silvicultura, unele subramuri industriale, precum și transporturile și telecomunicațiile. Acestea au beneficiat de 3648 miliarde lei, adică mai mult cu o treime din totalul cheltuielilor bugetare. Deși efortul bugetar pentru susținerea unor ramuri mai puțin eficiente rămâne însemnat, în anul 1994, pentru a treia oară consecutiv, ponderea acestor cheltuieli în totalul bugetului s-a redus (de la 40,2% în 1992, la 38,1% în 1993, respectiv la 33,4% în 1994). Cu această ocazie trebuie remarcată restrângerea treptată a sprijinului acordat de stat activităților neprofitabile, acțiune a cărei accelerare poate fi anticipată în corelație cu cea a procesului de restructurare și de privatizare.
Pentru acțiuni social culturale au fost cheltuiți 3217 miliarde lei, reprezentând 29,4% din totalul cheltuielilor.
Exercițiul datoriei publice a determinat înscrierea în rândul cheltuielilor bugetului central a dobânzilor aferente; în raport cu totalul cheltuielilor, acestea au crescut de la 4,2% în 1993, la 5,8% în 1994.
Exercițiul bugetar s-a încheiat cu un deficit de 2070,2 miliarde lei, care a reprezentat 4,4% din PIB, nivel sensibil mai mare decât cel aferent anului 1993 (2,6%). La 31 decembrie 1994, din acest sold, suma de 298,8 miliarde a fost finanțată prin emisiuni noi de certificate de trezorerie. Diferența a fost acoperită din disponibilitățile contului general al trezoreriei.
Bugetele locale – a doua componentă a bugetului public național – au înscris la capitolul de venituri 1767,1 miliarde lei (97% din prevederi) și 1735 miliarde lei la capitolul cheltuieli (95,4% din program).
Bugetul asigurărilor sociale de stat a colectat venituri în sumă de 2812 miliarde (94,5% față de prevederi) și a făcut cheltuieli de 2760,7 miliarde (93,9% din program).
Bugetul public național corespunzător rezultatelor înregistrate în bugetele componente, a prezentat la sfârșitul anului un deficit de 1985,1 miliarde lei, reprezentând 4,1% din PIB, comparativ cu numai 1,8% rezultat din exercițiul aferent anului precedent.
Contul consolidat al statului reflectă o înrăutățire a situației comparativ cu anul trecut. Realizările anului 1993 (conform ultimelor rectificări făcute de Ministerul Finanțelor) au marcat un sold excedentar de 47,8 miliarde lei, reprezentând 0,2% din PIB. În anul 1994, deficitul bugetului public național a fost compensat doar parțial de excedentele fondurilor speciale și extrabugetare, situație în care contul consolidat al prezentat un deficit de 112,4 miliarde lei (0,2% din PIB).
Politica fiscală are un rol important în atingerea obiectivelor de politică economică.
În România, principala cerință pe care tranziția a formulat-o față de politica fiscală a fost să contribuie la eforturile de stabilizare, fără să amâne restructurarea fiscală. În conformitate cu această cerință, obiectivul politicii fiscale a fost ca bugetul să nu contribuie la creșterea lichidității din economie – prin monetizarea deficitului – dar să ofere resurse pentru restructurarea sectorului real.
Analiza bugetului de stat reflectă o evoluție crescătoare deopotrivă a veniturilor și a cheltuielilor bugetului de stat, creștere practic egală cu dinamica PIB nominal. Această evoluție arată că fenomenul eroziunii veniturilor și cheltuielilor bugetare din anii anteriori a fost stopat în anul 1995. Tendința veniturilor și cheltuielilor bugetare ca pondere în PIB este de scădere, ceea ce pare să semnifice dezangajarea statului din economie. Este însă de semnalat că în ultimii doi ani ponderea cheltuielilor a înregistrat ușoare creșteri, situație evidențiată în tabelul nr. 3.3.
Evoluția lunară a veniturilor și cheltuielile bugetului de stat a cunoscut aceeași traiectorie ca în anii precedenți: cheltuielile au fost mai scăzute în primele trimestre, inclusiv ca urmare a întârzierii adoptării bugetului de stat. În ultimele luni ale anului s-a produs un ecart tot mai însemnat între venituri și cheltuieli, deși la rectificarea bugetului s-a stabilit blocarea a 27% din creditele bugetare ce urmau să fie deschise până la sfârșitul anului. Această măsură a vizat încadrarea în deficitul bugetar aprobat.
Tabelul nr. 3.3
EVOLUȚIA PRINCIPALILOR INDICATORI BUGETARI ÎN PERIOADA 1991-1995
– procente –
Bugetul de stat a prezentat la sfârșitul anului 1995 un deficit de 2969,7 miliarde lei, cu 1,2% mai mare decât a fost anticipat prin program. Ponderea deficitului bugetar în PIB a fost de 4,1%. Finanțarea acestui deficit s-a făcut în cea mai mare parte pe seama disponibilităților Contului general al Trezoreriei Statului. Prin emisiune de titluri de stat s-au finanțat numai 72,9 miliarde lei, adică sub 2,5% din deficitul anual.
Veniturile bugetului de stat, în sumă de 12888,3 miliarde lei, au reprezentat 92,3% din programul pe anul 1995. Cauza principală a nerealizării veniturilor la nivelul programat o constituie înregistrarea unui volum mare al plăților restante, localizate la regii autonome și societăți comerciale cu capital majoritar de stat. Într-o anumită măsură un efect advers l-a avut și scăderea inflației mai rapid decât se anticipase. Deși ponderea cea mai mare în totalul veniturilor o dețin impozitele directe, tendința acestora este de scădere față de anul 1994, în timp ce impozitele indirecte în totalul veniturilor înregistrează o ușoară creștere.
În anul 1995, impozitele directe au fost programate au fost programate să crească nominal cu 61% față de anul 1994 (ca pondere în PIB de la 9,2% la 10,5%) În programarea acestei creșteri s-au avut în vedere, pe de o parte, efectele politicii guvernamentale de restructurare macro- și microeconomică, iar pe de altă parte, măsurile de asigurare a unei participări echilibrate a persoanelor fizice și juridice la formarea veniturilor bugetare. Nivelul realizat al impozitelor directe a fost de 85,6% din cel programat, ceea ce a dus la o scădere a ponderii în PIB a acestora față de anul 1994, de la 9,2% la 8,8%.
În bugetul rectificat pe anul 1995 s-a prevăzut un volum al impozitului pe profit de 3761,2 miliarde lei (26,9% din totalul veniturilor), mai mare decât al impozitului pe salarii, prevăzut la 3527,3 miliarde lei (25,2% din totalul veniturilor). În execuție, impozitul pe salarii s-a realizat în proporție de 95,8%, iar impozitul pe profit numai în proporție de 74,2%. Acest lucru a făcut ca și în anul 1995 locul preponderent în totalul impozitelor directe să fie deținut de impozitul pe salarii. De asemenea, o analiză lunară a încasărilor din cele două impozite arată că, în decursul anului 1995, încasările din impozitul pe salarii au fost în fiecare lună superioare celor din impozitul pe profit. Parțial, gradul scăzut de realizare a impozitului pe profit s-a datorat aplicării unor acte normative care vizează accelerarea restructurării. Astfel, aplicarea Ordonanței nr. 13/1995 a dus la diminuarea profitului impozabil. Același efect l-a avut dreptul acordat societăților bancare de a-și constitui provizioane de risc mai mari. Nu pot fi însă ignorate efectele evaziunii fiscale, care pare să se fi extins pe o scară îngrijorătoare.
În cazul impozitelor indirecte s-a programat o creștere de 63,5%. Pentru taxa pe valoarea adăugată creșterea programată a fost de 67,2% față de 1994, fapt ce reflectă o modificare structurală în favoarea acestui tip de impozit. În execuție, încasările din taxa pe valoare adăugată s-au realizat în proporție de 99,6%. Creșterea încasărilor din taxa pe valoarea adăugată a fost determinată, pe de o parte, de derularea operațiunilor economice, iar pe de altă parte, de influențele generate de unele modificări ale legislației.
Gradul de fiscalitate, considerat ca un criteriu de referință în aplicarea politicilor fiscale (determinat ca raport între suma totală a prelevărilor obligatorii la constituirea fondurilor bugetare și extrabugetare, pe de o parte, și PIB, pe de altă parte), a fost în anul 1995 de 30,9%, față de 31,3% în 1994, nivel ce situează România în categoria țărilor cu grad mediu de fiscalitate. În țara noastră, acest grad este influențat și de unele condiții specifice, Astfel, în obligațiile de finanțare ale statului intră și modernizarea drumurilor publice, dezvoltarea sistemului energetic, protecția mediului, gratuitățile aferente unor servicii publice esențiale pentru populație.
Din comparațiile cu țările dezvoltate rezultă că, deși gradul de fiscalitate nu este printre cele mai ridicate, se impune perfecționarea structurii actuale a veniturilor fiscale prin adoptarea unor măsuri de reducere a ponderii impozitelor directe, ceea ce va contribui la stimularea muncii și a investițiilor, la consolidarea sectorului privat.
Cheltuielile bugetului de stat pentru anul 1995 au fost de 15858 miliarde lei, reprezentând 93,8% din prevederi. Ponderea cheltuielilor totale în PIB a rămas practic neschimbată față de 1994.
O analiză a cheltuielilor bugetare potrivit clasificației funcționale relevă următoarele:
Ponderea cea mai ridicată – chiar dacă în ușoară scădere – revine cheltuielilor pentru acțiuni economice : ele reprezintă aproape 31% din totalul cheltuielilor bugetului de stat și echivalează cu 6,8 din PIB în 1995. În cadrul acestora, cheltuielile pentru industria extractivă și energetică și pentru agricultură reprezintă peste 20% din totalul cheltuielilor bugetare, adică nu mai puțin de 4,5% din PIB. Acest transfer de resurse nu a condus la o ameliorare a performanțelor în cele două ramuri subvenționate, ci la perpetuarea ineficienței lor structurale.
Cheltuielile social-culturale dețin 6,2% din PIB – în scădere față de anul anterior. De remarcat că ponderea însumată a cheltuielilor pentru învățământ,. cultură, artă și sănătate este de numai 4,9% din PIB, doar cu 0,4 puncte procentuale mai mare decât a celor pentru subvenții în agricultură și minerit.
Cheltuielile pentru apărarea națională au scăzut la 2,1% din PIB și s-au menținut ponderile celor pentru ordine publică și autorități publice.
Au crescut semnificativ transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale, în special pentru acoperirea subvențiilor destinate protecției sociale (pentru energia termică destinată populației și pentru transportul urban de călători).
Cheltuielile pentru dobânzile aferente datoriei publice au fost de 1,3% din PIB, dar acest nivel nu va putea fi menținut în viitor, întrucât totalul îndatorării publice a crescut.
Structura cheltuielilor bugetare potrivit clasificației economice s-a modificat în defavoarea cheltuielilor de capital, a căror pondere în total cheltuieli s-a redus de la 15,3% în 1994, la 11,5%. În execuție, cheltuielile curente s-au realizat în proporție de 93,4%, iar cheltuielile de capital în proporție de 89,9%. În cadrul cheltuielilor curente ponderea cea mai mare o dețin subvențiile și transferurile (33,4% față de 33,5% în 1994) urmate de cheltuielile de personal (30,8% față de 33,0% în 1994), cheltuielile materiale (13,5% față de 13,1% în anul 1994) și cheltuielile cu dobânzile aferente datoriei publice (6,0% față de 5,8% în 1994). Subvențiile au fost orientate, în cea mai are parte, spre acțiunile economice (industrie, agricultură), sub forma subvențiilor pe produse și activități, a celor pentru acoperirea diferențelor de preț și tarif, precum și sub forma primelor acordate producătorilor agricoli. Transferurile au avut ca destinație principală acțiunile economice (transport, industrie, alte acțiuni economice), precum și acțiunile social – culturale (alocații pentru copii, pensii, ajutoare și indemnizații).
Bugetele locale, a doua componentă a bugetului public național, au înscris la partea de venituri 3336,1 miliarde lei (95,7% din prevederi) și 3263,4 miliarde lei la partea de cheltuieli (93,6% din program).
Bugetul asigurărilor sociale de stat a realizat venituri în sumă de 3934,2 miliarde lei (92,2% față de prevederi) și a făcut cheltuieli de 4099,2 miliarde lei (97,7% din program). Veniturile au provenit în proporție de 98,3% din impozite directe, în cadrul cărora se disting contribuțiile pentru asigurările sociale plătite de agenții economici și salariați. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale au fost destinate, în proporție de peste 97%, plății pensiilor, ajutoarelor și indemnizațiilor cu caracter social. Cu toate că a fost programat un sold excedentar de 73,6 miliarde lei, procentul mai mic de realizare a veniturilor comparativ cu cheltuielile a făcut ca exercițiul anual să se încheie cu un deficit de 165 miliarde lei.
Corespunzător rezultatelor înregistrate în bugetele componente, bugetul public național a prezentat la sfârșitul anului un deficit de 3062 miliarde lei reprezentând 4,2% din PIB, față de 4,0 în 1994.
Bugetul general consolidat al statului este constituit din bugetul public național, la care se adaugă și alte fonduri extrabugetare gestionate prin Trezoreria statului. O pondere importantă în cadrul bugetului general consolidat o ocupă veniturile și cheltuielile bugetului de stat. La sfârșitul anului 1995 veniturile bugetului de stat reprezentau 55,6% din totalul veniturilor bugetului general consolidat, iar cheltuielile bugetului de stat 63,3% din total. Veniturile bugetului general consolidat au totalizat 23185,8 miliarde lei (32,1% din PIB) iar cheltuielile 25058,7 miliarde lei (34,7% din PIB). Soldul bugetului general consolidat reflectă o înrăutățire comparativ cu anul anterior. Excedentele fondurilor speciale nu au reușit să compenseze decât parțial deficitul bugetului public național, astfel că în anul 1995 deficitul bugetului general consolidat a fost de 1872,9 miliarde lei reprezentând 2,6% din PIB, față de 1,9% în 1994.
În anul 1996 obiectivul general al politicii economice a fost cel al stabilizării macroeconomice; politica bugetară urma să se subordoneze acestui obiectiv prin menținerea deficitului bugetului general consolidat în limite controlabile, posibil de finanțat în mod neinflaționist.
Pentru atingerea obiectivului propus, autoritățile au avut în vedere un set de măsuri printre care:
implementarea politicilor cu caracter structural pentru comprimarea deficitului cvasifiscal între întreprinderi (arierare);
intărirea disciplinei financiare, în special a societăților comerciale de stat și a regiilor autonome mari generatoare de pierderi și de plăți restante;
continuarea restructurării sistemului fiscal, în principal prin actualizarea legislației impozitului pe venit, în vederea introducerii impozitului pe venitul global, precum și prin ajustarea perioadică a nivelurilor impozitelor indirecte (accize, TVA, taxe vamale), în funcție de evoluțiile din economie;
angajarea cu prudență a cheltuielilor, pe măsura realizării veniturilor interne și asigurării finanțării externe, care să permită îndeplinirea obiectivelor propuse.
Obiectivul politicii bugetare a fost realizat în linii mari numai în semestrul I. Inițial în vederea degajării presiunilor exercitate de cererea internă asupra contului curent al balanței de plăți și sprijinirii procesului de reformă, deficitul bugetului general consolidat a fost stabilit la 2,2% din PIB (față de 2,6% în 1995). În execuție bugetul general consolidat a înregistrat un deficit pe bază de plăți efective de 4290,3 miliarde lei (3,9% din PIB). Majorarea obligațiilor restante la plățile de salarii, dobânzi și cele către furnizori a făcut ca ponderea în PIB a deficitului bugetului general consolidat pe bază de angajamente să crească de la 3% în 1995 la 5,8% în 1996.
În ansamblu, în 1996 politica fiscală a cedat presiunilor anului electoral, ceea ce a antrenat o relaxare sensibilă a altor politici în raport cu obiectivele inițiale ale autorităților române, convenite și cu FMI prin Acordul stand-by din decembrie 1995.
Gradul de fiscalitate a fost în anul 1996 din 28,1% față de 30,8% în anul 1995. La prima vedere România se situează în rândul țărilor cu nivel mediu de fiscalitate și chiar cu tendință de reducere în ultimii ani. În realitate, reducerile nu s-au datorat înlesnirilor legale, ci indisciplinei financiare, care s-a accentuat și a îngreunat colectarea veniturilor cuvenite statului.
Veniturile și cheltuielile bugetului de stat, ca pondere în PIB, au continuat să aibă tendință de scădere; în cazul veniturilor evoluția a fost determinată, în mare măsură, de incapcitatea autorităților de a impune plătitorilor un comportament legal; în cazul cheltuielilor, evoluția confirmă dezangajarea treptată a statului din susținerea economiei.
Veniturile bugetului de stat au însumat în anul 1996 aproape 18372,8 miliarde lei și au reprezentat 99,9% din programul adoptat prin ultima rectificare a bugetului, realizată în decembrie 1996.
Evoluția principalilor indicatori bugetari în perioada anilor 1992-1996 este sintetizată în tabelul nr. 3.4.
Tabelul nr. 3.4.
EVOLUȚIA PRINCIPALILOR INDICATORI BUGETARI ÎN PERIOADA 1992-1996
– procente în PIB-
Rectificările succesive ale bugetului de stat în anul 1996 au apropiat din ce în ce mai mult programul aprobat prin lege de posibilitățile de colectare a veniturilor. Suma colectată în contul veniturilor statului a fost practic egală cu cea programată, dar datoriile considerabile pe care mulți agenți economici mai ales cei din sectorul de stat, le-au acumulat față de buget, au îndepărat realizările de potențialul real al economiei.
Veniturile realizate în anul 1996 de bugetul de stat au reprezentat 16,8% din PIB, cu un punct procentual mai puțin decât în anul precedent. Cauzele principale ale acestei evoluții au fost slaba disciplină financiară a agenților economici precum și adoptarea unor acte normative prin care s-au reglementat scutiri de la plata taxelor vamale, amânarea la plată a majorărilor de întârziere și noi scutiri de la plata taxei pe valoarea adăugată.
În execuție, impozitele directe au însumat 8532,6 miliarde lei, adică 102,7% față de program, în timp ce impozitele indirecte, în sumă de 8990,3 miliarde lei s-au realizat în proporție de 96,8%. Principalele nerealizări s-au localizat la taxa pe valoarea adăugată (98,7%), accize și impozit pe circulație (98,3%) și taxe vamale (89%).
Cheltuielile bugetului de stat s-au ridicat în anul 1996 la suma de 23732 miliarde lei; exprimate ca pondere în PIB cheltuielile totale au rămas la un nivel apropiat comparativ cu anul precedent (21,7% din PIB în 1996, față de 21,9% în anul anterior).
Bugetul de stat a alocat cea mai mare parte a cheltuielilor pentru susținerea sectorului social-cultural (29%); cheltuielile pentru acțiunile economice au rămas încă importante (26%); au urmat cheltuielile cu apărarea, ordinea publică și siguranța națională (16%) și transferurilor către alte bugete (13%).
În perioada 1993-1995, controlul cheltuielilor bugetului de stat s-a bazat pe mecanismul blocării, adică angajarea cheltuielilor a fost condiționată de suficiența resurselor bugetare. De la blocare au fost excluse cheltuielile pentru salarii, pensii, alocații pentru copii și plățile de dobânzi. Acest mecanism, deși eficient pentru ținerea cheltuielilor bugetare sub control, s-a dovedit a fi responsabil de deteriorarea nivelului și calității serviciilor publice. În cursul anului 1996, mecanismul blocării creditelor a fost abandonat, rămânând prestabilită doar ordinea priorităților pentru deschiderea creditării bugetare.
Bugetul de stat calculat pe bază de plăți efective a prezentat la sfârșitul anului 1996 deficit de 5359,2 miliarde lei reprezentând 4,9% din PIB, față de 4,1% în 1995. Ce mai mare parte a deficitului, în sumă de 4730,6 miliarde lei, adică 88,3% din total a fost finanțată pe seama disponibilităților Contului General al Trezoreriei, restul de 628,6 miliarde lei, adică 11,7% din total, fiind acoperit prin emisiuni de certificate de trezorerie. Deficitul primar a reprezentat 3,3% din PIB, față de 2,8% în anul precedent. Plățile de dobânzi aferente datoriei publice au crescut la 1,6% din PIB, față de 1,3% în anul anterior.
Bugetele locale, a doua componentă a bugetului public național, a înscris la partea de venituri suma de 4998,5 miliarde lei (97,8% din prevederi) și 4955, 2 miliarde lei (96,9% din program) la partea de cheltuieli. La finele anului 1996, bugetele locale au înregistrat un excedent de 43,3 miliarde lei utilizat pentru constituirea fondului de rulment, propriu fiecărui buget local și efectuarea vărsămintelor la fondul de tezaur județean.
Bugetul asigurărilor sociale de stat a realizat venituri în sumă de 5889,7 miliarde lei și a făcut cheltuieli de 6090 miliarde lei. Veniturile au provenit în proporție de 94% din contribuțiile pentru asigurările sociale de stat, a căror pondere în PIB a fost în scădere față de anul precedent (de la 5,3 la 5,1%). Scăderea acestor încasări s-a datorat în principal indisciplinei financiare și a impus completarea veniturilor acestui buget cu o subvenție de 312 miliarde lei, acordată de administrația centrală. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au fost destinate în proporție de 97,5% plății pensiilor, ajutoarelor și indemnizațiilor cu caracter social.
Corespunzător rezultatelor înregistrate în bugetele componente, bugetul public național a prezentat la sfârșitul anului un deficit de 5516,3 miliarde lei reprezentând 5% din PIB comparativ cu 4,2 % în anul anterior.
Inițial, în vederea degajării presiunilor exercitate de cererea internă asupra contului curent al balanței de plăți și sprijinirii procesului de reformă, deficitul bugetului general consolidat a fost stabilit la 2,2% din PIB (față de 2,6% în 1995). În execuție, bugetul general consolidat a înregistrat un deficit pe bază de plăți efective de 4920,3 miliarde lei (3,9% din PIB). Majorarea obligațiilor restante la plățile de salarii dobânzi și cele către furnizori a făcut ca ponderea în PIB a deficitului bugetului general consolidat pe bază de angajamente să crească de la 3% în 1995 la 5,8% în 1996.
Corelat cu obiectivul urmărit în anul 1996 și anume de menținere a deficitului fiscal în limite controlabile în anul 1997 politica fiscală a vizat în special diminuarea deficitului fiscal în condițiile în care costurile aferente finanțării deveneau tot mai mari. Măsurile avute în vedere de către autorități au vizat:
Reducerea semnificativă a cheltuielilor bugetare, prin:
micșorarea la jumătate a subvențiilor acordate sectorului industrial;
reducerea subvențiilor acordate agriculturii;
indexarea salariilor personalului din administrația publică la un nivel situat sub cel al ratei inflației;
reducerea personalului excedentar din sectorul bugetar;
reducerea unor cheltuieli de capital.
Creșterea veniturilor bugetare, prin:
reducerea exceptărilor de la taxe vamale;
creșterea accizelor la alcool și tutun;
renunțarea la sistemul preferențial de calcul al impozitului pe profit pentru unii contribuabili;
creșterea taxei pe valoarea adăugată pentru legume și fructe la nivelul de 18%;
creșterea redevențelor la petrol și gaze naturale din producția autohtonă.
Anul 1997 s-a încheiat cu un deficit al bugetului general consolidat de 3,6% din PIB față de 3,9% în anul 1996.
Analiza acestui deficit se concretizează în analiza comparativă a veniturilor și cheltuielilor bugetului general consolidat și a evoluțiilor acestora.
În acest sens, veniturile bugetului general consolidat au reprezentat în anul 1997, 30,7% din PIB, față de 29,7% în anul 1996. Deși comparativ cu datele înregistrate pe plan internațional, această pondere nu este mare, analiza structurii acestor venituri indică existența unor distorsiuni importante. Astfel, veniturile din impozitele directe continuă să constituie partea cea mai importantă a veniturilor, cu o pondere de 66% din total. În cadrul acestor venituri, ponderea cea mai mare este deținută de contribuțiile pentru asigurările sociale de stat și de impozitele pe salarii.
Cheltuielile bugetului general consolidat au reprezentat 34,3 % din PIB în anul 1997. Operațiunile cu caracter cvasifiscal reprezentate de creditele direcționate și cu dobândă subvenționată de Banca Națională a României agriculturii și sectorului energetic, au fost înlocuite prin includerea explicită a subvențiilor și primelor acordate acestor sectoare în bugetul de stat. În urma execuției bugetului, ponderea acestora în PIB s-a redus față de anul precedent de la 4,3% la 1,3%.
Analizând evoluția pe ansamblu a bugetului general consolidat pe anul 1997, politica fiscală poate fi caracterizată ca fiind prudentă, în condițiile în care aceasta a reușit reducerea deficitului bugetar la un nivel corelat cu celelalte obiective macroeconomice, îndeosebi prin menținerea cheltuielilor la un nivel cât mai apropiat de cel al veniturilor realizate.
În anul 1997, gradul de fiscalitate s-a redus la 26,8% față de 28,1% în anul anterior, menținându-se astfel tendința de scădere din ultimii ani. Această evoluție a fost determinată în primul rând persistența problemelor pe linia colectării veniturilor.
Anul 1997 a marcat inversarea tendinței de reducere a ponderii veniturilor bugetului de stat în PIB, manifestată în ultimii ani.
Evoluția bugetului general consolidat, menționată anterior este reflectată de cifrele bugetare cuprinse în bugetul de stat, bugetele locale și bugetul asigurărilor sociale.
Astfel, structura veniturilor bugetului de stat a suferit în anul 1997 o serie de modificări importante, determinate și de decizia adoptată în anul 1996, ca veniturile din privatizare să se constituie în venituri ale bugetului de stat. Veniturile fiscale au fost dominate de cele realizate din impozitele directe, mai ales din impozitul pe profit și cele pe salarii. Ponderea în PIB a veniturilor din impozitele indirecte s-a situat sub nivelul anului precedent, în principal ca efect al reducerii încasărilor din taxa pe valoarea adăugată, din taxele vamale și din alte impozite indirecte.
Comparativ cu anul anterior ponderea cheltuielilor bugetului de stat în PIB s-a redus cu 0,7 puncte procentuale. Structura cheltuielile a cunoscut modificări importante. Astfel, cheltuielile social-culturale au continuat să dețină ponderea cea mai importantă (aceasta cunoscând chiar o tendință de creștere comparativ cu anul 1996, fiind urmate de plățile de dobânzi și alte cheltuieli aferente datoriei publice a căror pondere în totalul cheltuielilor s-a majorat cu 10 puncte procentuale. Creșterea cheltuielilor aferente datoriei publice a fost rezultatul ratelor înalte ale dobânzii nominale, ca urmare a inflației și a anticipațiilor inflaționiste înalte, al structurii scadențelor emisiunilor de titluri de stat (ponderea cea mai mare fiind deținută de titlurile pe termen de 3 luni) și al creșterii volumului titlurilor emise. Cheltuielile cu acțiunile economice au înregistrat o reducere importantă, ele reflectând eforturile de dezangajare a statului din economie, concomitent cu punerea în aplicare a programelor de restructurare.
Calculat pe bază de plăți efective, deficitul bugetului de stat a fost cu 9062 miliarde lei, ceea ce reprezintă 3,6% din PIB, față de 4,9% în anul 1996.
Bugetele locale au încheiat anul 1997 cu venituri de 10469 miliarde lei și cheltuieli în sumă de 10371 miliarde lei, realizând un excedent de 98 miliarde lei.
În structura veniturilor bugetelor locale se evidențiază creșterea față de anul precedent cu 4 puncte procentuale a ponderii sumelor defalcate din impozitele pe salarii. În paralel, se observă reducerea ponderii în PIB a veniturilor proprii ale acestor bugete. Subvențiile primite de la bugetul de stat (în valoare de 3790 miliarde lei) au avut ca destinație investițiile și asigurarea protecției sociale a populației, energia termică și transportul de călători.
Cheltuielile administrației locale au avut ca destinație principală activitățile de gospodărie comunală și întreținere a locuințelor (care au reprezentat 39% din totalul cheltuielilor), iar celelalte au vizat transporturile și telecomunicațiile (20% în total cheltuieli), sănătatea și educația.
Bugetul asigurărilor sociale de stat a înregistrat la sfârșitul anului 1997 un deficit de circa 58 miliarde lei, continuând tendința anului anterior, volumul veniturilor a însumat 13164 miliarde lei, iar cel al cheltuielilor 13222 miliarde lei.
Veniturile s-au situat sub nivelul prevăzut, ca urmare a indisciplinei agenților economici. În condițiile reducerii ponderii veniturilor proprii în totalul cu 11 puncte procentuale față de anul 1996, acest buget a beneficiat de importante transferuri de la bugetul de stat, care au totalizat 0,7% din PIB.
Cheltuielile au fost destinate în cea mai mare parte pensiilor de asigurări sociale. Aceste cheltuieli au fost influențate de creșterea numărului pensionarilor peste cel al contribuabililor, ceea ce reprezintă un semnal important pentru urgentarea măsurilor în direcția reformei sistemului de pensii.
Bugetul public național înregistra la sfârșitul anului 1997 un deficit de 9022 miliarde lei, reprezentând 3,6% din PIB, semnificând o îmbunătățire față de anul anterior, când același deficit reprezenta 5% din PIB.
Programul guvernamental pentru anul 1998 a vizat realizarea unui deficit bugetar care să susțină obiectivul dezinflației, în conformitate cu resursele disponibile pentru finanțarea acestuia, precum și cu asigurarea unei dinamici sustenabile a datoriei publice interne și externe. Astfel, s-a preconizat realizarea unui deficit al bugetului general consolidat al statului de 3,6% din PIB (situat cu 0,1 puncte procentuale sub estimările preliminare aferente anului 1997). În condițiile volumului relativ restrâns al finanțării externe, dimensionarea deficitului a luat în considerare gradul de monetizare a economiei și necesitatea asigurării unei dinamici corespunzătoare a creditului neguvernamental, precum și volumul veniturilor estimate a se realiza din privatizare. Finanțarea deficitului bugetar urma să se realizeze în proporție de aproximativ 50% din surse externe.
Conturarea proiectului bugetului general consolidat al statului a avut în vedere:
1. Deplasarea accentului dinspre impozitarea directă spre cea indirectă, atât prin relaxarea impozitării directe, justificată de necesitatea stimulării economisirii și a investițiilor în sectorul privat, cât și prin măsuri referitoare la creșterea impozitelor indirecte;
2. Accentuarea tendinței de descentralizare a veniturilor bugetare, urmărindu-se o evoluție graduală a descentralizării responsabilităților privind veniturile spre bugetele locale, în conformitate cu eforturile generale de reformare a structurii administrării impozitelor;
3. Creșterea semnificativă a cheltuielilor pentru reformă, menite, pe de o parte, să sprijine restructurarea sectorului minier și a celui energetic, a industriilor generatoare de pierderi și arierate, a agriculturii, a sectorului bancar, iar pe de altă parte, să asigure protecția socială a personalului disponibilizat ca urmare a programelor de restructurare;
4. Reforma administrației publice, prin reducerea, în medie cu circa 10% a numărului de personal la instituțiile publice finanțate din bugetul de stat. Acest obiectiv nu a fost însă realizat; la finele anului 1998 numărul salariaților din sectorul public se majorase, iar salariul mediu net crescuse în termeni reali cu 22%.
Anul 1998, a marcat inversarea tendinței de reducere a gradului de fiscalitate înregistrată în perioada 1992-1997, acesta atingând 30,9% (comparativ cu 26.7% în anul precedent). Deși în creștere, acest nivel este sub cel înregistrat de majoritatea statelor candidate pentru aderare la Uniunea Europeană; totuși, acest indicator nu i-a în calcul existența unor restanțe la plata datoriilor către buget.
Bugetul de stat s-a soldat în anul 1998 cu un deficit de 3,1% din PIB (mai mic cu 0,5 puncte procentuale comparativ cu anul precedent).
Veniturile bugetului de stat au continuat tendința demarată în anul precedent de creștere a ponderii în PIB. Această evoluție a fost rezultatul majorării taxei pe valoarea adăugată (noul nivel introdus fiind de 22%, comparativ cu nivelul precedent de 18%) și al creșterii accizelor la produsele petroliere, țiței, gaze naturale. Impozitele directe și-au diminuat contribuția la formarea veniturilor prin măsurile luate în legătură cu raționalizarea grilei de impozitare a salariilor, prin reducerea ratei marginale maxime de impozitare de la 60% la 45% și prin reașezarea tranșelor de venituri impozabile.
Comparativ cu anul precedent, cheltuielile bugetului de stat și-au majorat ponderea în PIB cu 1,8 puncte procentuale. Majorarea cheltuielilor cu dobânzile la datoria publică ce au reprezentat 21,45 din totalul cheltuielilor, comparativ cu 17,4% anul anterior, a avut contribuția cea mai însemnată la această creștere. Lipsa finanțării externe și presiunile de pe piața monetară (datorate parțial băncilor cu probleme) au contribuit la acceptarea unor dobânzi tot mai înalte la creditul guvernamental.
Deficitul bugetului de stat pe anul 1998 a fost de 10401 miliarde lei. Repartizarea acestui deficit de-a lungul anului a fost însă inegală, cea mai mare concentrare (68% din total) înregistrându-se în prima jumătate a anului. Pe trimestre, distribuția a fost următoare: 28% în primul trimestru, 40% în al doilea, 2% în al treilea și 30% în ultimul trimestru.
Toate cifrele bugetare menționate mai sus precum și evoluția acestora comparativ cu anul 1997 sunt reflectate în tabelul nr. 3.5.
În ceea ce privește bugetele locale, acestea au înregistrat în anul 1998 un excedent de 73,8 miliarde lei, reprezentând 0,02% din PIB (aproape de nivelul anului precedent).
Veniturile acestor bugete au fost de 13453 miliarde lei (4% din PIB), în ușoară diminuare comparativ cu anul anterior. Reducerea ponderii sumelor defalcate din impozitul pe salarii (de la 44,4% la 37,2%) a fost compensată parțial de sporirea cu 5,8% a ponderii veniturilor proprii (acestea au atins 24,7% în totalul veniturilor). Încasările din veniturile fiscale au sporit pe seama impozitelor și taxelor de la populație, a căror pondere în total venituri a crescut cu 5%, atingând 9,6%. Subvențiile primite de la bugetul de stat și-au majorat și ele ponderea cu 1,4%, pe seama celor destinate drumurilor comunale și alimentării cu apă a satelor.
Cheltuielilor bugetelor locale au fost de 13379,2 miliarde lei (ceea ce reprezintă o diminuare cu 0,2 puncte procentuale a ponderii în PIB). Analiza structurii acestor cheltuieli comparativ cu anul anterior relevă menținerea preponderenței cheltuielilor pentru servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape (care și-au majorat ponderea în total cheltuieli cu 2,4 puncte procentuale). Totodată, s-a majorat cu 5,5 puncte procentuale ponderea cheltuielilor pentru servicii publice generale, în paralel cu diminuarea cu 8,4% a ponderii cheltuielilor social-culturale (mai ales a celor pentru sănătate).
La sfârșitul anului 1998 execuția bugetului asigurărilor sociale de stat s-a soldat cu un deficit de 3155 miliarde lei (0,9% din PIB), din care 48% s-a înregistrat în ultimul trimestru. Această situație reflectă existența unor importante restanțe la nivelul plăților contribuțiilor agenților economici către acest buget, pentru care fusese proiectat un deficit zero.
Anul 1998 s-a încheiat cu un deficit al bugetului general consolidat de 3,3% din PIB.
Comprimarea cheltuielilor bugetare nu a reușit să rezolve problema asigurărilor sociale de stat și a celor de sănătate, reforma rapidă a sistemului de pensii impunându-se astfel ca o necesitate, cel puțin din perspectiva impactului bugetar.
Tabelul nr. 3.5
VENITURILE ȘI CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT ÎN ANUL 1998
Sursa: Ministerul Finanțelor
Politica fiscală promovată prin bugetul aprobat pentru anul 1999 a avut ca obiectiv principal calibrarea restrictivă și menținerea în limitele programate a deficitului consolidat în corelație cu asigurarea unei finanțări neinflaționiste a acestuia și a unui ritm sustenabil de acumulare a datoriei publice. În contextul configurării programului economic pentru anul 1999, armonizarea valorilor parametrilor bugetari cu nivelul celorlalte variabile macroeconomice a necesitat plafonarea deficitului proiectat al bugetului consolidat la un nivel de 2,4% din PIB (ceea ce a reprezentat o scădere cu 0,9 puncte procentuale față de estimările preliminate aferente anului 1998). Stabilirea acestei limite a luat în considerare necesitatea reducerii valorii și ponderii consumului guvernamental, incertitudinile privind volumul finanțării externe a deficitului bugetar și gradul redus de monetizare a economiei, care a exercitat constrângeri asupra dinamicii creditului guvernamental din perspectiv materializării intenției de evitare a fenomenului de evicțiune a creditului destinat sectorului neguvernamental.
Continuarea procesului de ajustare fiscală și de îmbunătățire a gestionării resurselor publice – cerință care a stat la baza proiectării bugetului pentru 1999 – a avut ca premisă concretizarea următoarelor obiective:
îmbunătățirea execuției bugetare;
simplificarea sistemului de impozitare în vederea îmbunătățirii gradului de colectare a veniturilor și a reducerii evaziunii fiscale;
adâncirea procesului de descentralizare bugetară prin transferarea către bugetele locale a unor atribuții privind încasarea impozitului pe salariu;
relaxarea impozitării directe și mutarea accentului spre impozitarea indirectă, în scopul stimulării înclinației sectorului privat spre economisire și investiții;
reducerea numărului fondurilor speciale în vederea restrângerii fragmentării bugetului și a sistemului de responsabilități.
Aplicarea măsurilor decurgând din programul privind sectorul bugetar s-a concretizat la sfârșitul anului 1999 într-un deficit al bugetului general consolidat de 10397 miliarde lei, reprezentând 25% din PIB.
Trebuie precizat că, atunci când se analizează deficitul bugetului general consolidat se au în vedere cele trei coordonate ale sale: deficitul/surplusul convențional, deficitul/surplusul primar, deficitul/surplusul structural.
Deficitul/surplusul convențional, calculat ca diferență între încasările și plățile efective, reprezintă necesarul de finanțare al sectorului public. Veniturile nu includ împrumuturile interne și externe dar includ dobânzile plătite. Plățile nu includ ratele datoriei publice rambursate în cursul anului respectiv.
Deficitul/surplusul primar al bugetului general consolidat al statului exclude din deficitul convențional cheltuielile cu dobânzile la datoria publică și este utilizat pentru analiza ajustării fiscale.
Deficitul/surplusul structural exclude din deficitul convențional veniturile din privatizare, care sunt astfel considerate sursă de finanțare, nu de venit.
Evoluția soldului bugetului general consolidat al statului prin prisma celor trei coordonate definite anterior este reflectată în tabelul nr. 3.6.
Tabelul nr. 3.6.
EVOLUȚIA SOLDULUI BUGETULUI GENERAL CONSOLIDAT AL STATULUI
Evoluția bugetară a anului 1999 a fost marcată de preocuparea constantă din partea autorităților de a concilia presiunile de majorare a cheltuielilor bugetare cu volumul limitat de resurse. Ca efect al abaterii parametrilor economici și sociali de la nivelul proiectat, bugetul pe anul 1999 a fost rectificat de cinci ori, exclusiv în a doua jumătate a anului. Dacă inițial bugetul a fost proiectat pornind de la o inflație de 25% și o scădere a PIB de 2%, evoluțiile din economie au făcut ca la ultima rectificare să fie utilizați parametri mult diferiți: o rată anuală proiectată a inflației de 55% și o scădere a PIB de 4,2%.
Structura bugetului general consolidat a cunoscut modificări în ceea ce privește componentele care au adâncit sau au ameliorat deficitul acestui buget. Dacă bugetul de stat și componenta “credite externe acordate ministerelor” și-au menținut pozițiile dominante în structura deficitului, bugetul asigurărilor sociale de stat și-a redus presiunea asupra resurselor bugetului consolidat (ponderea deficitului acestui buget în total reducându-se de la 28% la 12%). Disponibilitățile Fondului pentru asigurări sociale de sănătate au contrabalansat o valoare negativă reprezentând 24% din deficitul consolidat, față de doar 9% în anul anterior.
Tot în sensul diminuării deficitului a acționat, și în 1999, componenta de ajustări (incluzând rambursările de credite externe și diferențele de curs valutar aferente datoriei publice externe și interne), al cărei excedent și-a dublat ponderea în soldul total (de la 25% la 50%). Fondul Proprietății de Stat, care în anul anterior a fost un furnizor important de resurse, a cunoscut o deteriorare a soldului, ajungând de la un excedent cu o pondere de 30% din total la un deficit reprezentând aproape 2% din total. O adâncire a deficitului a înregistrat și Fondul pentru plata ajutorului de șomaj a cărui pondere în total a ajuns la 20%, față de 5% în anul precedent.
Veniturile bugetului general consolidat au reprezentat 34,4% din PIB, în scădere cu 0,6 puncte procentuale față de anul anterior. Încasările din impozitele directe și-au păstrat poziția principală, chiar dacă ponderea lor în PIB s-a diminuat de la 18,9% la 17,7%; locul secund a fost ocupat de veniturile din impozitele indirecte, care au crescut de la 12% la 12,3% ca pondere în PIB. În schimb, veniturile din capital (reprezentate, în principal, de veniturile din privatizare, acceptate să fie incluse în buget) și-au redus ponderea în PIB de la 2,2% la 1,1%.
Prin scăderea cu 2 puncte procentuale față de anul precedent, ponderea cheltuielilor bugetului general consolidat în PIB s-a situat la un nivel de 36,3%. Reducerea în termeni relativi a cheltuielilor s-a realizat în special pe seama cheltuielilor materiale și de personal (a căror pondere s-a diminuat de la 12,9% la 11,8% din PIB) precum și a cheltuielilor de capital (care au scăzut de la 3,3% la 2,9% din PIB). Ritmul alert de creștere a cheltuielilor cu dobânzile s-a mai temperat comparativ cu anii anteriori; ponderea lor s-a majorat cu doar 0,1% (de la 5,34% la 5,55% din PIB) față de o creștere cu 2% înregistrată în anul precedent.
În anul 1999, gradul de fiscalitate, exprimat ca raport între veniturile fiscale încasate la nivelul bugetul consolidat și PIB, și-a continuat tendința ascendentă demarată încă din anul anterior, ajungând la 31,4%. Deși cu o valoare ușor mai ridicată față de anul trecut (când a înregistrat 30,9%), gradul de fiscalitate nu a depășit vârful de 35,3% atins în anul 1992.
Această evoluție a soldului bugetului general consolidat este reflectată de evoluția componentelor acestui buget.
În acest sens, bugetul de stat s-a soldat cu un deficit de 13656 miliarde lei, reprezentând 2,6% din PIB (mai puțin cu 0,2% față de anul precedent).
Veniturile bugetului de stat au înregistrat o ușoară scădere ca pondere în PIB comparativ cu anul anterior (de la 18,2% la 17,9%) evoluție determinată, în principal, de reducerea încasărilor din impozitul pe salarii, rămase la dispoziția bugetul de stat (de la 4,1% la 1,9%); declinul acestora a fost consecința punerii în aplicare a noii legi privind finanțele publice locale. În schimb, încasările din accize au sporit de la 2,3% la 3,1% din PIB, ca efect al majorării accizelor la produsele petroliere și actualizării trimestriale (în funcție de rata inflației) a accizelor la alcool și băuturi alcoolice, ca urmare a trecerii de la accizele în sumă fixă exprimate în ECU la cele exprimate în lei.
Structura veniturilor a rămas practic neschimbată, încasările din impozitele indirecte întărindu-și poziția majoritară (ponderea lor în PIB a crescut de la 10,3% la 11,2%), în timp ce contribuția fiscală directă s-a diminuat (de la 6,1% la 5,1% din PIB).
Cheltuielilor bugetului de stat și-au redus ponderea în PIB cu 0,6% comparativ cu anul precedent. Creșterea cheltuielilor cu plățile de dobânzi aferente datoriei publice (inclusiv diferențele de curs valutar) de la 4,5% la 6,4% din PIB a fost compensată de reducerea cheltuielilor social-culturale (de la 6,1% la 5,4% din PIB) și de anularea transferurilor din bugetul de stat către bugetele locale (care în anul precedent reprezentau 1,3% din PIB).
Bugetele locale au înregistrat un excedent de 377 miliarde lei (0,07% din PIB), în ușoară creștere față de anul trecut.
Veniturile acestor bugete s-au ridicat la 21206 miliarde lei (4,1% din PIB), ceea ce reprezintă o sporire cu 0,4% față de anul precedent. Structura veniturilor a înregistrat mutații semnificative ca rezultat al procesului de extindere a autonomiei publice locale. Majoritare în structura veniturilor au devenit veniturile proprii, a căror pondere în total a sporit cu 10,9% (de la 24,7% la 35,6%). Acestea sunt urmate de cotele defalcate din impozitul pe salarii (35,3%), poziție nouă în structura acestui buget, reprezentând o cotă parte din impozitul pe salarii virată de unitățile plătitoare direct în contul autorităților locale de sumele defalcate din impozitul pe salarii, restante din anii precedenți (11,9% față de 37,2%) și de subvențiile primite de la bugetul de stat (3,9% față de 37,6%).
Cheltuielile bugetelor locale au fost 20829 miliarde lei (4% din PIB), ceea ce reprezintă o creștere cu 0,4% comparativ cu anul trecut. Structura cheltuielilor și-a păstrat configurația anului precedent, preponderente fiind cheltuielile pentru servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape (care și-au diminuat ponderea în total cu 3%). Tot în sensul reducerii au evoluat cheltuielile social-culturale (de la 23,7% la 22,5% din total) și cheltuielile destinate acțiunilor economice (de la 20,3% la 13,7% din total), fiind favorizată apariția unui post nou – cheltuieli cu destinație specială -, care reprezintă 9,7% din totalul cheltuielilor.
Bugetul asigurărilor sociale de stat s-a soldat la finele anului 1999 cu un deficit de 1243 miliarde lei, a cărui pondere în PIB (0,2%) a scăzut cu 0,7% față de anul precedent. Această ameliorare nu a fost în măsură să echilibreze bugetul la sfârșitul anului conform proiecției inițiale, fiind înregistrate în continuare plăți restante la nivelul contribuțiilor agenților economici.
Analiza evoluției soldului bugetului general consolidat se încheie cu cifre bugetare aferente anului 2000.
În mod concret, pentru anul 2000 nivelul veniturilor bugetului de stat a fost stabilit în sumă de 112188,3 miliarde lei, iar nivelul cheltuielile bugetului de stat s-a stabilit la 143755,3 miliarde lei. Din diferența celor două mărimi rezultă un nivel al deficitului bugetului de stat în sumă de 31567,0 miliarde lei, cea ce reprezintă o creștere în mărime absolută de 18002 miliarde lei, comparativ cu anul 1999.
4. PARTICIPAREA CREDITULUI PUBLIC LA FINANȚAREA DEFICITULUI BUGETAR ÎN ROMÂNIA
4.1. CREDITUL PUBLIC INTERN
În România, Guvernul este autorizat să contracteze, prin Ministerul Finanțelor, împrumuturi de stat interne și externe în următoarele scopuri:
finanțarea deficitului bugetului de stat;
reînfințarea datoriei publice;
susținerea balanței de plăți și consolidarea rezervei valutare a statului;
finanțarea internă și externă a proiectelor de investiții pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei;
finanțarea și dezvoltarea întreprinderilor mici și mijlocii, cu capital majoritar românesc;
finanțarea achiziționării de bunuri și servicii inclusiv importul de materii prime și resurse energetice;
îndeplinirea obligațiunilor legate de garanțiile de stat pentru împrumuturi;
amortizarea și achitarea împrumuturilor guvernamentale și răscumpărarea datoriei neachitate incluzând capitalul, dobânda și alte costuri;
finanțarea necesităților pe termen scurt ale bugetului de stat;
finanțarea cheltuielilor legate de lichidarea consecințelor dezastrelor naturale și ale altor calamități;
menținerea în permanență a unui sold corespunzător în Contul general al Trezoreriei statului;
alte necesități aprobate prin legi speciale.
În conformitate cu enumerarea de mai sus, care reflectă principalele scopuri ce pot determina utilizarea creditului public intern se poate observa că pe primele poziții se situează finanțarea deficitului bugetului de stat. Această situație este caracteristică României de-a lungul anilor ’90, perioadă în care țara noastră a înregistrat în mod continuu un deficit al bugetului de stat.
Astfel, în anul 1992 creditul intern a crescut cu numai 34,8%, atingând 1781,5 miliarde lei. Majorarea s-a datorat în întregime creditului neguvernamental, care a crescut cu aproape 40%, până la 1915,9 miliarde lei. Poziția conturilor guvernamentale în ansamblul lor s-a îmbunătățit, soldul creditor crescând de la 53,9 miliarde lei la 134,4 miliarde lei. Aici sunt de menționat creșterile depozitelor bugetului asigurărilor sociale de stat (de la 16,9 miliarde lei la 70 miliarde lei), ale fondului pentru pensia suplimentară (de la 63,6 miliarde lei la 120,5 miliarde lei), ale fondului pentru ajutor de șomaj (de la 23,9 miliarde lei la 124,9 miliarde lei), precum și ale altor fonduri extrabugetare (de la 27,7 miliarde lei la 108,9 miliarde lei). Toate aceste conturi reflectă resurse reale atrase în circuitul public, cu caracter definitiv.
În cursul anului 1992, s-a procedat în mai multe rânduri, la reevaluarea stocului de aur al Băncii Naționale a României pe măsura evoluției inflației. Operațiunile, realizate în acord cu Guvernul, au vizat, la început, crearea unor resurse pentru capitalizarea băncilor comerciale. Ulterior, aceste operațiuni au fost folosite pentru acoperirea unor diferențe nefavorabile de curs la import, apărute odată cu unificarea cursurilor din noiembrie 1991, în ramuri de bază ale economiei naționale (de exemplu siderurgia). Prin aceasta, Banca Națională a României s-a implicat în procesul de asigurare a unor resurse financiare pentru operațiuni de maximă importanță și urgență, realizate în contul și în numele statului. Nu este mai puțin adevărat însă faptul că înregistrarea acestei resurse – fără s fi avut loc valorificarea efectivă a activelor – echivalează cu o emisiune nepurtătoare de dobândă a Băncii Naționale și reprezintă o formă netransparentă de finanțare a deficitului public.
În contrast cu toate celelalte conturi ale statului, care nu pot avea decât solduri creditoare, bugetul de stat a înregistrat un deficit în creștere de-a lungul întregului an 1992.
Deficitul anului 1991, de 41,1 miliarde lei, a fost preluat în luna iulie 1992 de Casa de Economii și Consemnațiuni și finanțat pe seama contravalorii în lei a creditelor externe.
Finanțarea deficitului bugetului de stat pe anul 1992 a fost realizată pe tot parcursul anului din resursele Băncii Naționale una dintre cauzele acestei situații fiind dificultățile Ministerului Finanțelor în a finaliza și supune Parlamentului bugetul rectificativ pe anul 1992.
În cursul anului 1993, deficitul bugetului de stat al anului s-a acoperit temporar prin două modalități succesive.
În semestrul I s-a menținut autotmatismul închiderii săptămânale la Banca Națională a conturilor de venituri și cheltuieli ale bugetului de stat deși existau suficiente resurse extrabugetare ale statului în conturi la principalele bănci comerciale. Cu alte cuvinte, finanțarea deficitelor cvasipermanente și în creștere ale bugetului de stat a fost realizată, în primele șase luni de către Banca Națională. La 30 iunie, acest deficit se ridica la 237,4 miliarde lei.
De la 1 iulie 1993 a devenit operațional un acord semnat de Banca Națională și Ministerul Finanțelor, prin care cea mai mare parte a conturilor statului deschise la băncile comerciale se consolidează zilnic într-un cont general al Trezoreriei, deschis la Banca Națională. Acest cont nu poate depăși, în nici un moment, în descoperit de cont, nivelul prevăzut de lege. Noul mecanism permite aplicarea practică a prevederilor cuprinse în capitolul “Relații cu Trezoreria Statului”, din Legea privind Statutul Băncii Naționale numărul 34/1991. Este de semnalat totodată, că astfel se asigură și finanțarea temporară a deficitului bugetului de stat, cunoscut fiind faptul că toate celelalte conturi ale statului sunt conturi de disponibilități, care nu pot avea sold debitor. Finanțarea permanentă (finală) a deficitului urma să se realizeze prin emisiunea de titluri de stat. Până la finele anului, când deficitul bugetului de stat a atins 336,3 miliarde lei, Trezoreria nu a reușit transferul finanțării pe titluri de stat, acțiune care s-a realizat efectiv la 31 martie 1994. Practic, pe tot parcursul semestrului II, soldul general al Trezoreriei a fost creditor creându-se posibilitatea fructificată efectiv de plasare în sistemul bancar, la dobânzile pieței, a unei părți din acest excedent.
Trezoreria Statului recunoaște ca datorie publică internă, la finele anului 1993, suma de 481,0 miliarde lei, egală cu cea de la finele anului precedent, deoarece în 1993 nu s-au lansat emisiuni de valori mobiliare cu scadență mai mare de un an. Această sumă reprezintă împrumuturile pentru finanțarea deficitelor de stat pe 1991 și 1992, precum și pentru acoperirea pierderilor și creditelor bancare neperformante preluate în baza Legii nr. 7/1992.
Anul 1994 a marcat reluarea după o întrerupere de cinci decenii a emisiunilor de titluri de stat, acțiune care deși s-a desfășurat timid (în raport cu posibilitățile) totuși a reprezentat un debut onorabil, rod al unei bune colaborări între Ministerul Finanțelor, Banca Națională a României (ca agent) și piața cumpărătorilor potențiali. La 31 decembrie 1994, deficitul bugetar în sumă de 2070,2 miliarde lei a fost finanțat în parte (cca 298,8 miliarde lei, adică 14,43%) prin emisiuni noi de certificate de trezorerie. Diferența a fost acoperită din disponibilitățile contului general al Trezoreriei.
Creșterea deficitului bugetar în anul 1995 a determinat apariția frecventă a soldurilor debitoare la nivelul contului general al Trezoreriei. Aceasta pentru că din deficitul de 2969,7 miliarde lei, doar 72,9 miliarde lei (adică doar 2,45%) au fost finanțate prin apelarea la emisiunea de titluri de stat, restul fiind suportat de disponibilitățile din contul Trezorerie.
Pentru finanțarea deficitelor bugetare din anii 1994-1996 Ministerul Finanțelor a lansat pe parcursul anului 1996, în numele statului, un număr de 43 emisiuni de certificate de trezorerie, din care 14 au fost emisiuni noi în valoare nominală de 2529,3 miliarde lei. Peste 75% din valoarea noilor emisiuni a avut ca destinație stingerea deficitului din anul 1995; acestea, din păcate, s-au concentrat într-o singură lună (octombrie) și au făcut presiuni asupra creșterii emisiunii monetare, ceea ce a dus la accentuarea tensiunilor inflaționiste. La aceasta a contribuit și prima emisiune de obligațiuni în valută, pe piața internă, în valoare de 104,8 milioane dolari (423 miliarde lei) efectuată la începutul lunii august. La finele anului 1996, se aflau în circulație certificate de trezorerie cu o valoare nominală de 3808,5 miliarde lei, reprezentând 3,5% din PIB, față de 1,2 % la sfârșitul anului 1995. Din totalul certificatelor în circulație la sfârșitul anului 1996, un procent de 99,6% (3793,5 miliarde lei) era deținut de băncile comerciale iar restul de 0,4% (15 miliarde lei) de clienți ai acestora.
După cum am menționat la capitolul 3, în anul 1997, deficitul bugetar a fost reprezentat de suma de 9062 miliarde lei, adică 3,6% din PIB.
Acest deficit era acoperit la sfârșitul anului 1997 în proporție de 24% prin emisiuni de titluri de stat pe piața internă, în valoare de 1946 miliarde lei. În anul 1997, conform prevederilor legale, împrumuturile de stat prin emiterea de titluri de stat au putut fi realizate numai în măsura în care soldul contului general al trezoreriei era negativ.
Această prevedere a făcut ca aceste emisiuni să fie mai costisitoare pentru Ministerul Finanțelor, care s-a văzut lipsit de posibilitatea de a acționa pe piață în momente favorabile când dobânzile erau mai scăzute.
Analiza emisiunilor de titluri de stat evidențiază apariția în anul 1997 a unor elemente de noutate comparativ cu anii precedenți. Astfel, în luna aprilie a intrat în vigoare un nou regulament privind operațiunile cu titluri de stat derulate prin Banca Națională a României, care a conturat cadrul general de desfășurare a acestor operațiuni atât pe piața primară, cât și pe cea secundară. În intervalul ianuarie-aprilie, plasarea emisiunilor de titluri de stat s-a realizat prin subscripție publică, rata dobânzii fiind stabilită în funcție de rata dobânzii la creditul de licitație sau de rata dobânzii pe piața interbancară. După acest interval, s-a trecut la organizarea de licitații pentru fiecare emisiune, utilizându-se metoda prețului uniform. Pe parcursul anului 1997, au avut loc 49 de emisiuni de titluri de stat (din care 14 au fost emisiuni noi), care au avut ca obiectiv atât acoperirea deficitului bugetar, cât și preluarea la datoria publică, prin plasament privat, a unor credite neperformante aflate în cea mai mare parte în portofoliul Băncii Agricole și al Bancorex, în valoare de 8021 miliarde lei. Valoarea nominală totală a emisiunilor realizate în anul 1997 a fost de 29289 miliarde lei. Scadențele pentru care au fost emise titlurile de sta au fost de 1 lună, 3 luni, 6 luni, 1 an, 5 ani. La data de 31 decembrie 1997, volumul titlurilor de stat aflate în circulație era de 15380 miliarde lei, din care peste 95,8% erau titluri cumpărate de societățile bancare în nume și cont propriu.
Pe piața primară a titlurilor de stat activau la finele anului 1997 un număr de 32 de bănci comerciale. Numărul persoanelor juridice nebancare care au deținut titluri de stat în anul 1997 a fost de 127, față de 11 în anul 1996. Pe această piață au fost tranzacționate 307804 titluri de stat, valoarea acestora reprezentând 3,3% din PIB. Ponderea cea mai mare în total a fost deținută de tranzacțiile interbancare.
Pe parcursul anului 1998, finanțarea deficitului bugetar a fost realizată integral din resurse interne. Ritmul lent al reformelor structurale, incertitudinile de pe scena politică și semnalele confuze și contradictorii cu privire la orientarea politicilor economice au înrăutățit percepția României în exterior, îngreunând posibilitatea recurgerii la împrumuturi externe cu scadențe mai mari și la costuri rezonabile. La acest s-au adăugat și efectele deteriorării condițiilor pieței externe ca urmare a crizei din Asia de sud est și ulterior a celei din Rusia. Lipsa resurselor externe a determinat presiuni sporite din partea cererii guvernamentale pe piața internă (creditul net guvernamental a crescut în termeni nominali cu 92,5% și în termeni reali cu 36,9%). Creșterea cererii nu a fost acomodată de către Banca Centrală, întrucât monetizarea deficitului ar fi avut urmări grave asupra mediului economic, prin accelerarea inflației. Ca urmare, fenomenul de evicțiune s-a manifestat cu putere și au crescut ratele dobânzilor, în general, și mai ales la împrumuturile realizate de stat.
Diversificându-și numai în mică măsură gama instrumentelor oferite, Ministerul Finanțelor a continuat să finanțeze deficitul în cea mai mare parte prin Trezorerie și prin emisiuni adresate în proporție covârșitoare sistemului bancar, ceea ce a creat presiuni suplimentare asupra nivelului dobânzilor și pieței monetare interbancare. Un element pozitiv l-a constituit trecerea, începând cu luna mai la plasarea emisiunilor de titluri de stat prin metoda prețului multiplu, ceea ce a antrenat o ușoară reducere a costurilor împrumuturilor.
Pe parcursul anului 1998, Ministerul Finanțelor a lansat 68 de emisiuni, în valoare nominală totală 41771 miliarde lei. Emisiunile în lei au avut scadențe cuprinse între 20 de zile și 1 an și au fost realizate atât prin licitație, cât și prin subscripție publică (un volum de 4210 miliarde lei). Titlurile de stat emise prin licitație au fost discount (27408 miliarde lei) și cu dobândă (10153 miliarde lei).
Emisiunile în valută pe piața internă au totalizat 353 milioane dolari; ele au avut scadențe cuprinse între 6 luni și 2 ani, cu dobânzi între 7,5% și 8% pe an.
În anul 1998, Ministerul Finanțelor s-a împrumutat direct și de la populație, prin cinci emisiuni de certificate, care au totalizat 499 miliarde lei. Aceste emisiuni s-au bucurat în mare parte de succes, dobânzile acordate fiind cu circa 10-15 puncte procentuale peste nivelul celor oferite pentru aceleași scadențe de către bănci dar mai reduse decât cele solicitate de bănci pentru împrumuturile publice.
Scadența medie a titlurilor aflate în circulație a scăzut la sfârșitul anului 1998 la 145 de zile, față de 198 de zile la finele 1997, reflectând dificultățile tot mai mari de finanțare pe piața internă, în condițiile în care rata reală a dobânzii a devenit tot mai înaltă.
În anul 1999, finanțarea deficitului bugetului consolidat s-a realizat în cea mai mare parte din surse interne.
Pentru acoperirea decalajului permanent dintre venituri și cheltuieli, în anul 1999 Ministerul Finanțelor și-a lărgit gama instrumentelor de finanțare a deficitului. PE lângă instrumentele tradiționale (emisiunile de titluri de stat și, temporar, utilizarea disponibilităților trezorerie) au fost procurate resurse și prin intermediul depozitelor atrase de trezoreria statului de pe piața monetară interbancară. Acest instrument a fost intens utilizat pe parcursul a 4 luni (cu începe din luna iunie), volumul depozitelor atrase înregistrând un nivel maxim de 5857 miliarde lei, la sfârșitul lunii august. Folosirea noului instrument s-a dovedit a fi destul de costisitoare pentru bugetul Trezoreriei, astfel încât, începând cu ultimul trimestru, atragerea de noi depozite a fost suspendată. La sfârșitul anului, stocul depozitelor atrase s-a ridicat la nivelul de 1120 miliarde lei.
Pe parcursul anului 1999 s-au efectuat 97 de emisiuni de titluri de stat denominate în lei (exceptând emisiunile de titluri de stat ocazionate de preluările la datoria publică determinate de inițierea procesului de restructurare a Băncii Agricole și a celui de preluare a Bancorex de către BCR), 76 prin licitație și 21 prin subscripție publică, în valoare totală de 70894 miliarde lei. Licitațiile au fost destinate emiterii titlurilor cu discount (cu o valoare totală investită de 56317 miliarde lei), în timp ce prin subscripțiile publice desfășurate au fost plasate numai titluri cu dobândă (circa 14577 miliarde lei). Titlurile au fost lansate prin BNR, care a acționat în calitate de agent al statului, și au fost adresate băncilor și clienților acestora, persoane juridice; la sfârșitul anului, peste 95% din totalul titlurilor în circulație se aflau în portofoliile băncilor.
Emisiunile în lei au fost completate cu 4 emisiuni de titluri de stat denominate în valută, concentrate cu precădere în prima jumătate a anului; valoarea totală a acestora s-a ridicat la 70,4 milioane dolari, cu dobânzi de 8 și 10% și scadențe de 1 și 2 ani.
Două emisiuni, care s-au soldat cu atragerea a 30,7 milioane de dolari au fost deschise persoanelor fizice și juridice, rezidente și nerezidente. Scadența medie a titlurilor de stat emise în cursul anului 1999 a căzut la 83 de zile față de 111 zile în anul 1998, în condițiile în care rata medie reală a dobânzii (calculată pe baza inflației și a dobânzii compuse) a crescut de la 28 la 37%, fapt ce denotă dificultățile de consolidare a datoriei publice interne.
Sumele atrase prin intermediul vânzărilor de titluri de stat către bănci și clienți acestora au fost întregite cu resursele populației. În cursul anului s-au efectuat 12 emisiuni, al căror volum s-a ridicat la 8479 miliarde lei; dobânda medie aferentă acestora s-a situat la 68,3%. Majoritatea titlurilor au fost emise cu scadența la 3 luni (99%), cu o dobândă medie de 68%, restul fiind pe termen de 6 luni, cu o dobândă medie de 71%.
La emisiunile de titluri în lei destinate populației s-au adăugat mai multe emisiuni în valută (dolari și mărci), efectuate în perioada aprilie-iulie. Pe această cale s-au mobilizat de la populație circa 62,3 milioane dolari și 18,2 milioane mărci, cu scadențe de 3 și luni. Dobânzile au fost de 7 și 8% la titlurile în dolari și între 4,5 și 5,5% la cele în mărci.
Pe lângă emisiunile destinate finanțării deficitului bugetului de stat, în anul 1999 s-au efectuat un număr de 10 emisiuni speciale, în valoare de aproape 13495 miliarde lei, reprezentând preluări la datoria publică a unor obligații financiare în contextul procesului de restructurare a sistemului bancar.
Tot în contextul preluării la datoria publică a unor credite neperformante au fost emise titluri de stat denominate în valută, în valoare de 530 milioane dolari, cu dobânzi de 5 și 7% și scadențe cuprinse între 6 luni și 2 ani. Datoria publică internă a fost de 65153 miliarde lei (12,5% din PIB) la sfârșitul anului 1999. Din totalul acestei datorii, circa 15687 miliarde lei reprezintă susținerea temporară din resursele Trezoreriei statului (3% din PIB). Volumul datoriei publice interne (exclusiv obligațiile statului față de trezoreria proprie) a crescut cu 2,2% comparativ cu anul precedent.
Structura datoriei publice interne a înregistrat modificări față de anii anteriori, induse în principal de costurile restructurării sectorului bancar. Majoritară a devenit componenta împrumuturilor de stat pe bază de acte normative speciale (42% din total), care reflectă preluările la datoria publică a unei părți din creditele neperformante localizate la băncile supuse restructurării. Acestea sunt urmate de împrumuturile de stat de pe piața internă, efectuate pentru finanțarea deficitului bugetar în proporție de 34% din total (care în anii anteriori erau preponderente în structura datoriei), și de resursele Trezoreriei utilizate temporar pentru acoperirea deficitului bugetar (24%).
4.2. CREDITUL PUBLIC EXTERN
Spre deosebire de celelalte țări în tranziție, România s-a angajat pe acest drum fără a avea de rambursat împrumuturi externe din perioada anterioară. Această situație se explică prin faptul că în anul ’80 cu prețul unor eforturi extraordinare, România a reușit să ramburseze înainte de termen întreaga sa datorie externă (de la 9762 milioane de dolari, cât totaliza datoria externă, la finele anului 1980, aceasta s-a redus, la finele anului 1989, la 199 milioane de dolari datorie externă pe termen mediu și lung și 888 milioane de dolari datorie pe termen scurt). În aceeași perioadă, au fost achitate integral dobânzile și comisioanele aferente datoriei externe (astfel că în anul 1990 serviciul datoriei externe a fost egal cu zero). Odată cu debutul procesului de reformă însă, țara noastră s-a confruntat cu un necesar de finanțare ce depășea nivelul resurselor interne fiind astfel constrânsă să apeleze la finanțarea externă.
De-a lungul celor 10 ani de tranziție, una din necesitățile de finanțare cu caracter permanent a fost deficitul bugetului de stat. Astfel, în anul 1991, deficitul bugetului de stat a fost preluat de Casa de Economii și Consemnațiuni și finanțat pe seama contravalorii în lei a creditelor externe. În anii care au urmat, la fel ca și celelalte țări în tranziție, România s-a confruntat cu grave dezechilibre structurale ale economiei naționale generatoare atât de deficite ale contului curent, cât și de deficite fiscale. Ținând cont de obiectivul macrostabilizării și de cel al stimulării dezvoltării economice, autoritățile românești au preferat să apeleze la resurse financiare externe pentru acoperirea deficitelor respective, decât să amputeze consumul intern. Atragerea de credite externe, de regulă, nu a putut fi realizată, întrucât nu erau îndeplinite condițiile macroeconomice, valutare și monetare în acest sens.
În cazul unor țări în tranziție această practică a stimulat creșterea economică, permițând astfel menținerea unui ritm accelerat de îndatorare. Nu este însă și cazul României, unde împrumuturile externe nu au contribuit esențial la relansarea creșterii economice. Utilizarea cestor resurse în principal în finanțarea unor activități neproductive, pentru consum, a făcut ca împrumuturile respective să agraveze presiunile exercitate asupra bugetului public. Finanțarea continuă a deficitului balanței de plăți din împrumuturi externe nu a avut ca efect eliminarea factorilor ce îl cauzează (aceștia fiind de natură structurală), întârziind ajustările necesare.
Instrumentele datoriei publice externe a României includ:
– titluri de state libelate în valută emise pe piețele financiare interne și externe;
– împrumuturile primite de la guvernele altor state, agenții guvernamentale, instituții financiare multilaterale sau alte organizații internaționale;
– împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;
– împrumuturile directe primite de la investitori privați pe termen scurt, mediu sau lung.
În atribuțiile Ministerului Finanțelor cu privire la datoria publică externă intră, între altele:
– examinarea termenilor și condițiilor acordurilor de împrumuturi externe, de pe piețele financiare internaționale;
– emisiunea, contractarea, administrarea și rambursarea împrumuturilor externe și achitarea costurilor aferente;
– analiza condițiilor pentru refinanțarea datoriei publice externe și asigurarea ca noile împrumuturi să se încadreze în plafonul anual de îndatorare externă corelat cu prevederile anuale ale legii bugetului de stat referitoare la serviciul datoriei publice;
– administrarea împreună cu Banca Națională a României a rezervei valutare a statului în vederea asigurării resurselor necesare creșterii rezervei, utilizarea împreună cu Banca Națională a României a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice și susținerea monedei naționale.
Datoria publică externă contractată de Ministerul Finanțelor în numele statului se rambursează prin Banca Națională a României. Fondurile obținute ca urmare a contractării împrumuturilor externe de către Ministerul Finanțelor în numele statului pentru finanțarea deficitului bugetului de stat sunt convertite în moneda națională prin Banca Națională a României sau pe piața valutară din România. Rambursarea împrumuturilor externe se va face de către Ministerul Finanțelor care va disponibiliza sumele în lei necesare efectuării plăților. Transmiterea împrumuturilor externe contractate de Ministerul Finanțelor în numele statului la utilizatorii finali se face pe baza unor contracte de subîmprumut încheiate de Ministerul Finanțelor cu respectivii utilizatori.
Evoluția datoriei publice externe a României, în mărime absolută, în perioada 1992-1997, este prezentată în tabelul nr. 4.1.
Tabelul 4.1
EVOLUȚIA DATORIEI PUBLICE EXTERNE A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA 1992-1997
– milioane dolari –
Sursa: Calculat pe baza datelor Ministerului Finanțelor și ale Comisiei Naționale pentru Statistică
Cu o datorie publică externă de circa 300 de dolari S.U.A. pe locuitor, de aproximativ 20% în raport cu produsul intern brut și de circa 80% față de exporturi, la finele anului 1997, România se numără printre țările debitoare cu o dezvoltare medie puțin îndatorate față de străinătate. Cu toate acestea, situația datoriei noastre publice externe este preocupantă.
Aceasta deoarece:
– în anii ’80, cu prețul unor eforturi extraordinare România a reușit să ramburseze înainte de termen întreaga sa datorie externă, aceasta diminuându-se de la suma de 9762 milioane de dolari, cât totaliza la finele anului 1980, la suma de 199 milioane de dolari, reprezentând datorie externă pe termen mediu și lung, și 888 milioane de dolari, reprezentând datorie externă pe termen scurt, la finele anului 1989;
– rambursările de împrumuturi și plățile de dobânzi și comisioane nu numai că n-au consumat rezervele internaționale ale țării, dar acestea din urmă au înregistrat chiar o ușoară creștere (de la 2511 milioane de dolari în 1980, la 2371 milioane în 1989);
– în decurs de numai 8 ani (1990-1997), datoria publică externă contractată a României a ajuns la 12539 milioane de dolari; datoria angajată era de 8899 milioane de dolari, iar cea efectivă era de 6849 milioane de dolari. Astfel spus, datoria publică externă efectivă a României din 1980 se reconstituise în decembrie 1997, în proporție de 70%;
– cea mai mare parte a datoriei publice externe (între 58% și 81% în anii 1990 și 1997) s-a format pe seama împrumuturilor contractate pentru echilibrarea balanței de plăți și pentru constituirea rezervei valutare a țării. Cu alte cuvinte, îndatorarea României s-a făcut în principal pentru nevoi de consum și numai într-o proporție redusă (19% – 41%) pentru satisfacerea unor nevoi de dezvoltare economică și socială. Aceasta demonstrează că în perioada de tranziție, societatea românească a consumat mai mult decât a produs, încălcând astfel una din axiomele oricărei societăți care urmărește progresul, prosperitatea membrilor săi pe termen lung.
La finele anului 1997, datoria publică externă efectivă a României era formată din datorie directă (70% din total) și datorie garantată de stat (30%).
Datoria directă, în sumă de 4810,6 milioane de dolari, avea următoarea structură:
– împrumuturi externe pentru echilibrarea balanței de plăți, ajustare structurală și sporirea rezervelor valutare, primite de la Fondul Monetar Internațional, Grupul celor 24, Comunitatea Europeană, Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Citi Bank, UBS, Merrill Lynch, Sanwa Bank, Namura Securities, Credit Suisse First și Boston (76,8% din total);
– împrumuturi externe pentru realizarea unor proiecte de investiții, modernizări și retehnologizări prioritare, primite de la Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană pentru Investiții și Guvernul Chinei (0,7%);
– împrumuturi externe pentru reforme sectoriale, primite de la Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană pentru Investiții, Guvernul SUA, Guvernul Chinei, Germania (22,5%). Aceste împrumuturi au ca obiectiv înfăptuirea de reforme în următoarele domenii: transporturi, învățământ, autorități publice locale, industrie, sector sanitar.
Împrumuturile contractate pe piața externă prin emisiuni de obligațiuni au fost utilizate astfel: valuta încasată a servit pentru sporirea rezervei valutare a statului, iar echivalentul acesteia în lei pentru finanțarea deficitului bugetar.
5. INDICATORI DE ANALIZĂ A DATORIEI PUBLICE
ÎN ROMÂNIA ANILOR ’90
5.1. CONȚINUTUL INDICATORILOR DE ANALIZĂ A DATORIEI PUBLICE
Datoria publică cuprinde totalitatea sumelor împrumutate de autoritățile publice centrale, de unitățile administrative-teritoriale și de alte entități publice, de la persoane fizice sau juridice pe piața interne și în străinătate și rămase de rambursat la un moment dat. În măsura în care se ține cont de deprecierea (sau aprecierea) suferită în timp de moneda respectivă, acest indicator face posibilă studierea dinamicii datoriei publice și pe această bază, desprinderea tendinței înregistrate de aceasta în perioada considerată.
În legătură cu datoria externă a unei țări, se folosesc diverși indicatori care reflectă gradul de îndatorare față de străinătate precum și efortul valutar pe care aceasta îl reclamă.
Astfel, gradul de îndatorare a unei țări față de străinătate se exprimă cu ajutorul mărimii absolute a datoriei externe, al mărimii medii a datoriei respective pe un locuitor, al raportului dintre datoria externă și produsul intern brut și al raportului dintre datoria externă și încasările din exportul de bunuri și servicii.
Gradul de îndatorare a țării la un moment dat se determină prin raportarea soldului datoriei publice la produsul intern brut. Indicatorul astfel stabilit arată în ce măsură valoarea adăugată într-un an este grevată de datoria publică. Sau, altfel spus, dacă datoria publică a țării ar trebui rambursată integral în anul de referință, cât din produsul intern brut ar trebui utilizat: 30%, 50%, 80% sau mai mult? Sunt cazuri în care nici chiar întregul produs intern brut realizat într-un an nu ar fi suficient pentru rambursarea datoriei publice. Acest indicator are o valoare pur teoretică, deoarece nici o țară nu ar putea aloca întregul produs intern brut amortizării datoriei publice, ci numai partea din acesta rămasă după efectuarea prelevărilor absolut indispensabile la fondul de consum și la formarea brută de capital.
Indicatorul datoriei externe totale arată suma datorată străinătății la un moment dat, fără vreo legătură a acesteia cu potențialul financiar-valutar al țării debitoare și cu eșalonarea în timp a rambursării acesteia. Acest indicator se determină prin transformarea valutelor în care a fost exprimată datoria externă într-o valută de largă circulație internațională.
Indicatorul datoriei externe medii pe un locuitor se determină prin împărțirea datoriei externe totale, exprimate într-o valută de largă circulație internațională, la numărul populației, și servește la efectuarea de comparații în timp pe plan național și internațional.
Indicatorul privind raportul dintre datoria externă și produsul intern brut arată cât din produsul intern brut al anului considerat ar fi necesar pentru rambursarea acelei datorii.
Acest indicator are o valoare teoretică, deoarece datoria se rambursează de regulă în mod eșalonat, iar din produsul intern brut al unui an numai o parte poate fi utilizată pentru onorarea angajamentelor față de străinătate.
Indicatorul privind raportul dintre datoria externă și exporturile de bunuri și servicii arată în cât timp (luni sau ani) s-ar putea rambursa datoria unei țări față de străinătate pe seama valutei încasate din vânzările de bunuri și prestările de servicii peste graniță. Și acest indicator are o valoare teoretică, deoarece niciodată nu se folosește întreaga valută dobândită pe această cale în scopul restituirii împrumuturilor externe, ci numai o parte din aceasta, cealaltă parte, mai consistentă, fiind destinată achitării importurilor de bunuri și servicii, plății dobânzilor și comisioanelor aferente datoriei, precum și efectuării altor cheltuieli.
În plus, gradul de îndatorare a țării față de străinătate trebuie completat cu efortul financiar-valutar reclamat de datoria externă, care indică povara respectivei datorii în anul considerat.
Efortul financiar-valutar generat de datoria externă este indicat de serviciul datoriei externe, care include rambursarea ratelor împrumuturilor externe, (denumite și rate de capital), exigibile în anul considerat, precum și plata dobânzilor, comisioanelor și a altor cheltuieli aferente datoriei externe, exigibile în același an.
Alături de indicatorii privind gradul de îndatorare a unei țări, un interes deosebit prezintă indicatorii care caracterizează efortul financiar anual, pe care datoria publică îl reclamă. Acest efort se materializează în serviciul datoriei publice, care cuprinde cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise și cele legate de plata dobânzilor și a celorlalte cheltuieli aferente. Efortul financiar sau povara datoriei publice se exprimă cu ajutorul mai multor indicatori, printre care: mărimea absolută și mărimea medie pe un locuitor a serviciului datoriei publice; raportul dintre serviciul datoriei publice și produsul intern brut; raportul dintre serviciul datoriei publice și totalul cheltuielilor publice sau ponderea serviciului datoriei publice în totalul cheltuielilor bugetare, după caz. Deosebit de aceștia se mai calculează: cuantumul anual al dobânzilor; raportul dintre dobânzi și produsul intern brut; ponderea dobânzilor în totalul cheltuielilor publice sau în totalul cheltuielilor bugetare, după caz. Indicatorii privind cheltuielile cu dobânzile și comisioanele aferente datoriei publice exprimă dimensiunile contraprestației pe care statul o datorează creditorilor săi în decursul unui an.
5.2. ANALIZA EFECTIVĂ A INDICATORILOR DATORIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA ANILOR ’90
În România anilor ’90, mărimea absolută și relativă a datoriei publice, precum și structura acesteia este sintetizată în tabelul nr. 5.1. Datele cuprinse în tabel reflectă datoria publică aferentă perioadei 1990-1997.
Tabelul nr. 5.1
MĂRIMEA ABSOLUTĂ ȘI RELATIVĂ , PRECUM ȘI STRUCTURA DATORIEI PUBLICE A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA 1990-1997
Sursa: Calculat pe baza datelor Ministerului Finanțelor cu privire la datoria publică
Raportată la produsul intern brut, datoria publică a țării noastre, cvasiinexistentă în 1990 (0,6%) a crescut treptat, ajungând la finele anului 1997, la 25,6%.
În condițiile în care piața internă de capital a României, în perioada postdecembristă, a fost (și continuă să fie) slab dezvoltată, necesitățile suplimentare de resurse financiare au fost acoperite în proporție covârșitoare pe seama împrumuturilor contractate peste graniță.
Astfel, în perioada 1990-1997, datoria externă a reprezentat peste 75% din datoria publică totală, iar cea internă mai puțin de un sfert.
Cea mai mare parte a datoriei publice interne provine de la împrumuturile contractate pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare înregistrate începând cu anul 1992.
Cealaltă parte s-a format în urma contractării unor împrumuturi de stat cu destinație specială cum ar fi:
– acoperirea pierderilor din activitate înregistrate de întreprinderile de stat în perioada 1989-1990;
– acoperirea creditelor neperformante preluate de la băncile de stat, inclusiv a creditelor aferente investițiilor sistate de către guvern;
– acoperirea pierderilor din calamități, reflectate în credite bancare nerambursate;
– regularizarea unor credite și dobânzi, considerate ca nerecuperabile, la Banca Agricolă și Banca Română de Comerț Exterior;
– continuarea participării României la construirea combinatului minier de îmbogățire a minereurilor acide cu conținut de fier de la Krivoi-Rog Ucraina;
– alte destinații aprobate prin legi speciale.
La finele anului 1998, ponderea datoriei provenind din împrumuturi de stat contractate pentru acoperirea deficitelor bugetare în datoria publică internă totală preliminată a fost de 68%, iar a celei provenind din împrumuturi de stat cu alte destinații 32%.
Atât împrumuturile contractate pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare, cât și cele cu destinație specială au fost utilizate în proporție covârșitoare la acoperirea unor cheltuieli de consum.
La contractarea împrumuturilor pe piața internă, pe termene scurte, medii sau lungi, după caz, s-au folosit diferite titluri de stat, printre care: certificate de trezorerie, obligațiuni de stat în lei, obligațiuni de stat în valută ș.a.
Evoluția serviciului datoriei publice interne, în mărime absolută și relativă, în perioada 1992-1997, este prezentată în tabelul nr. 5.2.
Tabelul nr. 5.2
EVOLUȚIA SERVICIULUI DATORIEI PUBLICE INTERNE A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA 1992-1997
– în mld. lei și, respectiv, în procente-
În perioada 1992-1997, serviciul datoriei publice interne, în termeni reali, a crescut în mod sistematic. În cuantumul acestui serviciu, cea mai mare parte, și anume 86%-100%, a reprezentat dobânzi și comisioane, ratele de capital rambursate având o pondere cu totul redusă (2,4%-14,1%).
În raportul cu produsul intern brut, serviciul datoriei publice interne a crescut de la 0,2% la 2,9% iar în raport cu totalul cheltuielilor bugetului general consolidat de la 0,4% la 8,3%.
Ca nivel al datoriei externe, România se numără printre statele în tranziție cu datorie externă mai mică.
Cu toate că gradul de îndatorare (datorie externă/PIB) a României este redus, aflându-se sub 30%, nivelul scăzut al exporturilor și al rezervei valutare face ca rambursarea acestei datorii să reprezinte un efort financiar apreciabil. Deși încă departe de nivelul critic de 200% ponderea datoriei externe în exporturi a crescut într-un ritm accelerat, depășind pragul de 100%. Mai dăunătoare s-a dovedit însă a fi gestiunea inadecvată a scadențelor acestor împrumuturi, ajungându-se în ultimii ani datorită valorii mari a serviciului datoriei externe la niveluri critice ale rezervelor valutare (vezi tabelul nr. 5.3) care ne situează mult sub media țărilor în tranziție din regiune.
Scăderea nivelului rezervelor valutare se reflectă și în indicatorul ce exprimă această rezervă în luni de import și care până în 1999 se afla sub nivelul critic de trei luni.
În ceea ce privește evoluția indicatorilor serviciului datoriei externe analizată comparativ cu valorile acestor indicatori din țările învecinate României, care la rândul lor se află într-o perioadă de tranziție, se poate observa că, România semnalează o situație mai puțin bună decât în cazul gradului de îndatorare. Această situație se explică pe de o parte prin nivelul ridicat al serviciului datoriei externe, iar pe de altă parte prin nivelul redus al încasărilor din export.
În cadrul tabelului menționat, se remarcă evoluția favorabilă a exporturilor în ultimii ani, ceea ce constituie un semnal pozitiv cu privire la capacitatea de plată a României. De asemenea, se poate evidenția fenomenul deja menționat al acumulării serviciului datoriei externe în perioada 1997-2000. Se poate observa în același timp nivelul ridicat al importurilor (persistența deficitului contului curent) și cel relativ redus al rezervelor valutare; aceste elemente sunt ilustrative pentru efortul financiar depus de România în vederea onorării obligațiilor externe. Această constrângere externă semnificativă a făcut ca plata integrală a serviciului datoriei externe de către România în acești ultimi ani să constituie un semnal pozitiv, de încredere dat comunității financiare internaționale, cu atât mai mult cu cât ponderea serviciului datoriei externe în exporturi depășise nivelul critic.
Se remarcă, de asemenea, menținerea la un nivel constant al ponderii datoriei externe în PIB; acest fapt indică menținerea unui ritm de îndatorare egal sau inferior creșterii economice, ceea ce garantează sustenabilitatea pe termen lung a datoriei externe. Scăderea gradului de acoperire a datoriei externe este de asemenea rezultatul acestei politici de îndatorare mai prudentă, dar și al creșterii semnificative a exporturilor. Depășirea vârfului de rambursare a datoriei externe este semnalată și de valoarea previzionată (în scădere sub nivelul critic) a serviciului datoriei externe în exporturi și în rezerva valutară. Nu în ultimul rând, se poate semnala ca fapt pozitiv revenirea rezervei valutare exprimată în luni de import peste nivelul critic de 3 luni, chiar și în condițiile onorării unui serviciu al datoriei externe de valoare mare.
Tabelul nr. 5.3.
ROMÂNIA: INDICATORI DE ÎNDATORARE EXTERNĂ ÎN PERIOADA 1997-2000
În ceea ce privește datoria externă a României în funcție de principalele categorii de creditori, se poate remarca faptul că, în primii ani ai tranziției finanțarea externă în România a provenit aproape în exclusivitate de la organismele financiare internaționale. Pe măsura derulării procesului de reformă, odată cu dobândirea credibilității externe și accesului pe piețele de capital private apar resurse suplimentare de finanțare, evoluție ce explică creșterea ritmului de îndatorare. Contribuția resurselor venite pe calea acordurilor bilaterale rămâne aproape constantă în ultimii ani. Cea mai importantă evoluție a perioadei o reprezintă însă orientarea dinspre sursele oficiale de finanțare, către piețele de capital private. Trebuie însă avute în vedere consecințele acestei modificări structurale asupra serviciului datoriei externe deoarece împrumuturile pe aceste piețe sunt mai costisitoare decât cele din surse oficiale; aceste evoluții au deci ca rezultat creșterea serviciului datoriei externe.
Din punct de vedere al structurii datoriei externe a României în funcție de debitorul care a contractat-o, se remarcă preponderența datoriei publice și a celei public garantate și volumul relativ redus al celei comerciale negarantate. Acest fapt se explică prin accesul restrâns al agenților economici și instituțiilor românești la piețele externe de capital; astfel, un mare număr de subiecți economici reușesc să își procure resursele externe de care au nevoie doar dacă beneficiază de garanția statului. Din punct de vedere al debitorului public aceste credite pot reprezenta o obligație suplimentară, în condițiile în care evoluțiile economice nefavorabile ridică semne de întrebare cu privire la capacitatea de plată a debitorului principal.
În prezent, conform Buletinului lunar al BNR, nr. 12/2000 datoria externă pe termen mediu și lung a României era în luna decembrie 2000 de 9539,7 milioane dolari SUA din care multilaterală : 4331,2 milioane dolari SUA, bilaterală 782 milioane dolari SUA, de la bănci private: 1760,4 milioane dolari SUA și obligațiuni 1037,6 milioane dolari SUA. În ceea ce privește categoriile de debitori din datoria externă pe termen mediu și lung, 4636,7 milioane dolari SUA reprezintă datorie publică, 2164,6 milioane dolari SUA datorie public garantată și 2738,4 milioane dolari SUA datorie comercială negarantată (adică 28,71%).
Succesul gestionării datoriei externe rezidă în evaluarea corectă a fluxurilor financiare externe, indiferent de proveniența lor, și ierarhizarea lor în funcție de gradul lor de certitudine și costul aferent. De asemenea, este importantă analiza structurii pe valute a datoriei externe, deoarece pe termen lung ponderea redusă a unor exporturi decontate într-o monedă, care este bine reprezentată din punctul de vedere al împrumuturilor externe și care înregistrează o repreciere reală față de moneda națională poate mări riscul valutar aferent datoriei externe.
Nu în ultimul rând, asigurarea lichidității necesare pentru rambursarea datoriei externe presupune și configurarea obligațiilor pe un spectru divers de scadențe.
Bibliografie
1. Cătineanu, Fl., Talpoș, I., Finanțele statelor capitaliste, Tipografia Universității din Timișoara, 1988.
2. Cătineanu, Fl., Liliana Donath, Victoria, Șeulean, Finanțe publice, Ediția a II-a, Editura Mirton, Timișoara, 1997.
3. Condor, I., Drept fiscal și financiar, Editor Tribuna Economică, București, 1996.
4. Gaudemet, P.-M., Molinier, J., Finances Publiques, Emprunt et fiscalité, Tome 2, Montchrestien, Paris, 1992.
5. Gilbert, G., Dette publique et redistribution des revenus: l’equivalence impôt – emprunt, La dette publique en France, Edition Economica, Paris, 1990.
6. Gliga, I., Dreptul finanțelor publice, Editura Didactică și Pedagogică – R.A., București, 1992.
7. IMF, World Economic Outlook, World Economic and Financial Surveys, October 2000.
8. Legea nr. 91/1993 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 3 din 10 ianuarie 1994.
9. Legea bugetului de stat nr. 76/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 195 din 5 mai 2000.
10. Moșteanu, Tatiana, Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și Pedagogică R.A., București, 1996.
11. Normele metodologice nr. 8904 din 27 decembrie 1994 ale Ministerului Finanțelor de aplicare a Legii nr. 91/1993 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 11 din 23 ianuarie 1995.
12. Paysant, A. Finances publiques, Editions Mason, Paris, Milan, Barcelone, Bonn, 1992.
13. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1992.
14. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1993.
15. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1994.
16. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1995.
17. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1996.
18. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1997.
19. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1998.
20. Raportul anual al Băncii Naționale a României, 1999.
21. Talpoș, I., Creditul public, Editura Sedona, Timișoara, 1999.
22. Văcărel. I., Anghelache, Gabriela, Bistrițeanu, Gh. D., Moșteanu, Tatiana, Bercea Fl., Botnar, Maria, Georgescu, Fl., Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2000.
23. Văcărel, I., Politici economice și financiare de ieri și de azi, Editura Economică, București, 1996.
24. World Bank, External Debt. Definition, Statistical Coverage and Methodology, Paris, 1988.
25. World Debt Tables, Country Tables, World Bank, Washington DC 1983-1996.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: . Contributia Creditului la Finantarea Deficitului Bugetar In Romania Anilor 90 (ID: 131866)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.