Contractul de Intercomunalitate
Cuprins
Introducere…………………………………………………………………………..2
Contractul…………………………………………………………………………….3
Definiție……………………………………………………………………….3
Clasificare…………………………………………………………………….6
Contractul administrativ………………………………………………….10
Contractul de intercomunalitate…………………………………………….31
Noțiune………………………………………………………………………31
Cadrul legislativ …………………………………………………………..37
Părțile contractului…………………………………………………………37
Obiectul contractului………………………………………………………43
Cauza contractului…………………………………………………………46
Efectele contractului…………………………………………………………….71
Efectele contractului între părți………………………………………..71
Întinderea efectelor contractului……………………………………….73
Concluzii…………………………………………………………………………….76
Studiu de caz ………………………………………………………………………78
Bibliografie………………………………………………………………………….79
Anexe…………………………………………………………………………………81
Introducere
Lucrarea de față își propune să prezinte principalele aspecte teoretice și practice privind contractul de intercomunalitate în ceea ce privește atât noțiunea și conținutul contractului de intercomunalitate, cât și efectele pe care le produce contractul de intercomunalitate. Lucrarea este structurată pe trei capitole principale, astfel că în primul capitol se găsesc trei secțiuni, în capitolul al II-lea se găsesc șase secțiuni și în capitolul al III-lea se găsesc două secțiuni.
Capitolul 1, denumit ,,Contractul”, definește în detaliu noțiunea de contract conform Vechiul Cod civil, conform Noului Cod civil și din perspectiva abordării diverșilor autori de-a lungul timpului, clasifică contractele conform Noul Cod civil și detaliază aspecte privind noțiunea de contractul administrativ, clasificarea, forma, obiectul, cauza contractului administrativ.
Capitolul 2, denumit ,,Contractul de intercomunalitate”, definește noțiunea de contract de intercomunalitate conform legilor în vigoare și oferă o analiză aprofundată a diverșilor autori care au abordat noțiunea de contract de intercomunalitate, specifică părțile care participă la încheierea contractului de intercomunlitate, cadrul legislativ pentru a putea fi încheiat în mod valabil și congorm legislației contractul de intercomunalitate, obiectul contractului de intercomunalitate, forma în care se încheie contractul de intercomunalitate și cauza pentru care se încheie contractul de intercomunalitate.
Capitolul 3, denumit ,,Efectele contractului”, specifică atât efectele care se produc între părți prin încheierea unui contract de intercomunalitate, cât și întinderea acestor efecte prin încheierea unui contract de intercomunalitate.
Contractul
Definiție
Vechiul Cod civil, în articolul 942, definea contractul ca fiind acordul între două sau mai multe persoane, pentru a constitui sau a stinge între dânșii raporturi juridice. Noul Cod civil definește contractul prin articolul 1166 ca fiind acordul de voință dintre două sau mai multe persoane cu intenția de a constitui, modifica sau stinge un raport juridic. Prin contract se nasc drepturi și obligații pentru ambele părți.
Contractul este cel mai important mod de dobândire al proprietății, este o varietate de act juridic, un act juridic bilateral. Contractul este acordul de voință între două sau mai multe persoane care duce la nașterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic de obligație. Libertatea de a stabili orice fel de convenție, de a stabili conținutul contractului, poate fi limitată prin norme imperative care privesc obiectul contractului (prețul unor produse supuse controlului statului) sau forma contractului (forma scrisă – contractul de consignație, forma autentică, contractul de vânzare – cumpărare pentru terenuri, ipoteca convențională). În afara unor limite generale care privesc o categorie de contracte, există și limite cu caracter special pentru anumite categorii de persoane sau pentru anumite clauze, spre exemplu, vânzarea între soți este interzisă.
Natura juridică este deci aceea a unui act juridic, bilateral sau multilateral, apt să producă efecte juridice urmărite de părți, în conformitate cu dispozițiile legii, efecte constând în nașterea, modificarea sau, după caz, stingerea raporturilor juridice civile. În sistemul Codului civil român, contractele sunt guvernate de principiile libertății de voință în materia convențiilor și al forței obligatorii a contractului.
În principiu părțile pot însera deci în contract orice fel de clauze principale sau circumstanțiale, condiții de modificare sau încetare a raporturilor contractuale. Limitele acestui principiu sunt prevăzute de art. 5 Cod civil, potrivit căruia “nu se poate deroga prin convenții sau dispoziții particulare, de la legile care interesează ordinea publică și bunele moravuri”. Se observă că libertatea de a încheia orice convenție, de a stabili deci conținutul contractual prin voința părților, poate fi limitată prin norme imperative care privesc normele contractului (astfel, de exemplu, este interzisă vânzarea de stupefiante între persoane fizice) ori forma contractului (unele contracte, cum ar fi vânzarea – cumpărarea terenurilor, se pot încheia numai în formă autentică). Pot exista unele limite cu caracter social pentru anumite categorii de persoane sau pentru anumite clauze (de exemplu, vânzarea între soți este interzisă de art. 1307).
Contractul încheiat în disprețul unor asemenea prevederi legale este sancționat cu nulitatea absolută. Libertatea de voință este o necesitate, deoarece permite o mare suplețe contractuală și adaptarea cu maximă eficiență la evoluția societății și la nevoile permanentei schimbări. Se consideră că libertatea contractuală este sursa creativității deoarece permite apariția a tot felul de contracte noi care să corespundă evoluției sociale. Progresul economic rapid într-o economie liberală și necesitatea încheierii cu rapiditate a convențiilor repun în discuție principiul libertății de voință. În zilele noastre se constată o recrudescență a formalismului (contractele din diferite domenii sunt tipizate), ceea ce afectează grav aria de manifestare a consensualismului care decurge direct din autonomia de voință.
Între părți, contractul se impune cu forță de lege. Convențiile legal încheiate au forță de lege între contractanți, spune art. 969 Cod civil. Forța obligatorie asigură siguranța părților contractante. În lipsa acestei securități, convențiile și schimburile economice ar fi puse sub semnul unui serios semn de întrebare.
Principiul forței obligatorii a contractului privește efectele actului juridic bi- sau multilateral; acest principiu exprimă regula de drept potrivit căreia contractul este obligatoriu pentru părțile contractante, iar nu facultativ. Acest principiu este exprimat și prin adagiul pacta sunt servanda. Din principiul forței obligatorii a contractului decurge o altă regulă fundamentală a dreptului contractual, și anume cea a irevocabilității actului juridic bi- sau multilateral.
Astfel, încheierea contractului reprezentând rezultatul unui acord de voințe (mutuus consensus) și desființarea lui trebuie să fie rezultatul aceluiași acord (mutuus disensus). Regula de drept potrivit căreia contractul generează drepturi și obligații numai pentru părți, neputând să profite sau să vătămeze terțelor persoane alcătuiește conținutul principiului relativității efectelor contractului. Acest principiu cunoaște în dreptul nostru o singură excepție: contractul în favoarea unei terțe persoane (stipulația pentru altul).
Deși o convenție nu poate da naștere la drepturi și obligații în sarcina terților, totuși aceștia sunt obligați să respecte realitatea socio-juridică creată prin încheierea contractului. Aceasta este opozabilitatea contractului, care uneori e condiționată de o anumită publicitate (cazul transmisiunilor imobiliare), iar alteori de existența unei date certe pe înscrisul constatator al convenției.
Contractul civil este un acord de voință realizat între două sau mai multe persoane pentru a crea un raport juridic (dând naștere unor obligații sau constituind un drept real) sau pentru a modifica sau stinge un raport juridic preexistent. În cuprinsul Codului civil al României, termenul de contract este sinonim cu cel de convenție.
Elementul specific al contractului este acordul de voință al părților. Prin acesta se înțelege întâlnirea concordantă a două sau mai multe voințe individuale, cu intenția de a produce efecte juridice. De asemenea, Codul civil consacră principiul libertății contractuale sau dreptul persoanelor fizice și juridice de a încheia contracte în mod liber. Limitele generale ale acestei libertăți sunt reprezentate de ordinea publică și bunele moravuri.
Factorul esențial al contractului este acordul de voință juridică al părților. În principiu, încheierea oricărui contract este liberă. În materia contractelor funcționează, prin urmare, principiul libertății de voință a părților.
Clasificarea contractelor
Contractul se împarte în mai multe categorii, după următoarele criterii:
După conținutul lor:
contracte unilaterale (generează obligații numai în sarcina uneia dintre părți; de exemplu, donația, comodatul, împrumutul de consumație, mandatul cu titlu gratuit, depozitul cu titlu gratuit);
contracte bilaterale (sinalagmatice) (generează obligații reciproce și interdependente între părți; de exemplu, vânzarea-cumpărarea, schimbul, locațiunea, închirierea, antrepriza, renta viageră, întreținerea, tranzacția, asigurarea);
contracte sinalagmatice imperfecte (se încheie ca și contracte unilaterale, dar pe parcursul executării lor devin sinalagmatice; de exemplu, depozitul constituit cu titlu gratuit, dacă depozitarul face cheltuieli pentru conservarea bunului depozitat).
După scopul urmărit de părți:
contracte cu titlu oneros (fiecare parte urmărește să își procure un anumit avantaj în schimbul prestației pe care și-o asumă; de exemplu, schimbul, locațiunea, închirierea, tranzacția, arendarea, antrepriza, asigurarea, vânzarea-cumpărarea);
contracte cu titlu gratuit (una dintre părți urmărește să îi procure celeilalte un anumit avantaj, fără a urmări să obțină un contraechivalent; de exemplu, donația, comodatul, mandatul cu titlu gratuit, depozitul cu titlu gratuit).
După certitudinea sau incertitudinea întinderii prestațiilor la momentul încheierii contractelor cu titlu oneros:
contracte comutative (existența și întinderea prestațiilor asumate de părți sunt certe și pot fi apreciate chiar din momentul contractării, nedepinzând de hazard; de exemplu, locațiunea, închirierea, schimbul, mandatul cu titlu oneros);
contracte aleatorii (existența sau întinderea prestațiilor părților sau numai a uneia dintre ele nu se cunoaște la momentul contractării, ci depinde de un eveniment viitor și incert; de exemplu, întreținerea, renta viageră, asigurarea, tranzacția).
După cum partea care îi procură celeilalte un folos gratuit își micșorează sau nu patrimoniul prin încheierea contractului cu titlu gratuit:
liberalități (dispunătorul își micșorează patrimoniul cu folosul patrimonial procurat gratificatului; de exemplu, donația);
contracte dezinteresate (dispunătorul procură un folos patrimonial gratificatului fără să își micșoreze patrimoniul; de exemplu, comodatul, împrumutul de consumație).
După modul de formare:
contracte consensuale (se încheie valabil prin simplul acord de voință al părților; de exemplu, vânzarea-cumpărarea, schimbul, locațiunea, închirierea, antrepriza, mandatul, societatea etc.);
contracte solemne (se încheie valabil numai dacă manifestarea de voință a părților îmbracă o anumită formă prescrisă de lege; de exemplu, donația, arendarea, ipoteca);
contracte reale (se încheie valabil numai dacă manifestarea de voință a părților este însoțită de remiterea materială a bunului; de exemplu, depozitul, comodatul, împrumutul de consumație, gajul).
După efectele produse:
contracte constitutive/translative de drepturi reale (constituie sau transferă un drept real; de exemplu, vânzarea-cumpărarea, schimbul, donația);
contracte generatoare de drepturi de creanță (dau naștere numai unor drepturi de creanță; de exemplu, locațiunea, închirierea, arendarea, depozitul, mandatul);
contracte constitutive/translative de drepturi (produc efecte din momentul încheierii lor în viitor; de exemplu, asigurarea, renta viageră, întreținerea, schimbul);
contracte declarative de drepturi (produc efecte nu doar pentru viitor, ci și pentru trecut, recunoscând între părți, situații juridice preexistente; de exemplu, tranzacția).
După modul de executare:
contracte cu executare dintr-o dată (imediată sau instantanee) (executarea presupune o singură prestație din partea debitorului; de exemplu, vânzarea-cumpărarea, schimbul, donația);
contracte cu executare succesivă (executarea presupune mai multe prestații eșalonate în timp; de exemplu, arendarea, locațiunea, închirierea, asigurarea).
După reglementarea și denumirea legală:
contracte numite/tipice (au o denumire stabilită de lege și o reglementare proprie; de exemplu, schimbul, locațiunea, comodatul,
vânzarea- cumpărarea, depozitul);
contracte nenumite/atipice (nu au o denumire legală și nici o reglementare proprie; de exemplu, întreținerea).
După posibilitatea părților de a le stabili conținutul:
contracte negociate (părțile negociază atât încheierea, cât și cuprinsul contractului; de exemplu, comodatul, depozitul, mandatul, antrepriza, vânzarea-cumpărarea, schimbul);
contracte de adeziune (conținutul contractului este determinat, integral sau majoritar de către una dintre părțile contractante; de exemplu, asigurarea);
contracte tipizate (este prezentat contractanților sub forma unui înscris imprimat, cuprinzând principalele clauze contractuale prestabilite și unele rubrici albe, ce urmează a fi completate cu datele contractanților; de exemplu, arendarea);
contracte obligatorii (încheierea și cuprinsul contractului sunt impuse de lege; de exemplu, asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru
proprietarii de autovehicule).
Contractul administrativ
În perioada interbelică, teoria contractului administrativ a fost dezvoltată după modelul francez. În perioada postbelică, în timpul regimului comunist contractul administrativ a fost ignorat. După schimbarea de regim din 1989, teoria contractului administrativ a redevenit în actualitate și noile realități au marcat necesitatea unor adaptări și schimbări în ordinea juridică.
O serie de alte acte normative se referă la contracte administrative în domenii speciale. Dar legea contenciosului administrativ este cea care a menționat în mod expres contractul administrativ cu ocazia asimilării cu actul administrativ în ce privește procedura jurisdicțională, deși nu i-a oferit o definiție. Pe fondul lipsei unei reglementări generale a contractului administrativ au fost adoptate o serie de acte normative care reglementează încheierea diferitelor tipuri de contracte administrative și regimul juridic al acestora.
Datorită impactului major pe care îl are asupra vieții socio-economice este necesară o reglementare care să definească noțiunea contractului administrativ și să stabilească un cadru general de încheiere, executare și încetare a acestuia. O soluție parțială este reglementarea din Proiectul Codului de Procedură administrativă care arată că actelor administrative le sunt asimilate contractele administrative, prin care se definește contractul administrativ ca acordul de voință prin care se urmărește satisfacerea interesului public, aplicându-i-se un regim juridc special de drept administrativ.
Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelică, administrația acționează în unele cazuri și prin acte contractuale pe care le încheie cu particularii. Astfel sunt contractele de vânzare-cumpărare, contractele de închiriere sau arendare, contractele de locațiune de servicii, înprumuturile, donațiile, etc. Aceste contracte sunt supuse în principiu Codului civil. Unele din contractele încheiate de administrație urmăresc însă satisfacerea unui interes general sau buna și regulata funcționare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.
Contractele încheiate de administrație cu particularii în scopul de a colabora în vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din această cauză regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative, așa de exemplu sunt considerate contracte administrative concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrări publice, etc.
Regimul juridic special căruia îi sunt supuse contractele administative se caracterizează prin forme speciale necesare pentru încheierea lor precum și prin principii speciale cu privire la executarea lor. Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez modern, ca o creație a jurisprudenței Consiliului de Stat, preluată și dezvoltată ulterior de doctrina administrativă franceză. În stabilirea noțiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut în vedere competența Consiliului de Stat, ca instanță de contencios administrativ, în judecarea litigiilor dintre particulari și administrația publică.
Prin jurisprudența lor, instanțele de contencios administrativ și, în primul rând Consiliul de Stat, au calificat drept contracte administrative numai acele contracte în care, în afară de simpla participare a unei administrații publice, se mai întâlnește un anume scop – asigurarea funcționării unui serviciu public, respectiv, un anume regim juridic de drept public. Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative constă în faptul că regulile de ordin tehnic privitoare la încheierea, executarea și desființarea acestora sunt în mare parte diferite de regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta.
În doctrina clasică franceză, principalele contracte având o natură administrativă erau:
Contractul de furnituri care constă în furnizarea sau confecționarea de obiecte materiale mobiliare;
Contractul de lucrări publice care are ca obiect efectuarea unei construcții imobiliare publice;
Contractul administrativ de transport;
Contractul de concesiune a unui serviciu public, având ca obiect exploatarea unui serviciu public.
Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt însă cu totul diferite de regulile dreptului privat. Există principii de justiție și echitate, care domină toate contractele, de orice natură ar fi ele, de drept public sau privat. Aceste principii decurg din câteva idei fundamentale precum cuvântul dat trebuie respectat, acela care comite o culpă trebuie să-i suporte concecințele clauzele unui contract trebuie interpretate și executate în mod rațional după intenția comună a părților.
În doctrina franceză actuală, contractul administrativ este definit ca fiind contractul încheiat de o persoană publică și identificat prin intermediul unui criteriu alternativ: prezența clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanților la executarea aceluiași serviciu public. Într-o formulare mai sintetică, contractul administrativ reprezintă contractul încheiat de una sau mai multe persoane publice și supus unui regim de drept public.
Natura administrativă a contractului poate fi decisă:
de legiuitor ori de câte ori consideră că regimul administrativ este mai potrivit decât regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvată;
de anumite jurisdicții administrative care pot stabili că regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract;
prin acordul de voință al părților.
În România, teoria contractelor administrative a apărut și s-a dezvoltat odată cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administrație și întreprinzătorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unei lucrări publice sau servicii publice. Marii specialiști din perioada interbelică au întâmpinat-o cu unele rezerve, calificând-o ca o instituție exogenă ce nu putea evoca esența realităților endogene. Inexistența unor instanțe speciale de contencios administrativ în România, în perioada interbelică, a conferit particularități specifice teoriei contractelor administrative.
Astfel, până la adoptarea Constituției din 1948 s-au formulat trei opinii:
de acceptare a teoriei contractelor în sens restrâns;
de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative;
de acceptare a teoriei contractelor în sens larg.
Deși doctrina primelor decenii de după război s-a dovedit refractară acestei teorii, termenul a continuat să circule iar, începând cu 1970, profesoara Valentina Gilescu a fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibilă cu realitățile epocii, exemplificând cu contractul de specializare universitară, pe baza dispozițiilor Legii învățământului din acea vreme. Susținerea unei asemenea teorii poate fi privită ca un act de curaj la acea epocă, fiind binecunoscut faptul că, în principiu, dreptul socialist nu admitea existența contractelor administrative deoarece nu admitea distincția dintre dreptul public și dreptul privat, contractele administrative fiind considerate din această cauză inadecvate regimului existent.
Teoria contractelor administrative este azi mult mai actuală ca oricând, ea fiind strâns legată de domeniul public și implicit de proprietatea publică precum și de serviciul public, noțiuni de ordin constituțional.
În doctrina actuală, contractul administrativ este definit ca reprezentând un acord de voință dintre o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de-o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publică.
În prezent, pot fi identificate următoarele trăsături principale ale contractului administrativ:
reprezintă un acord de voință între o autoritate a administrației publice sau un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administrației publice, pe de-o parte, și un particular, pe de altă parte;
presupune efectuarea de lucrări, prestarea de servicii de către particular, în schimbul unei plăți;
părțile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilite prin lege sau în baza legii, prin Hotărâre a Guvernului;
autoritatea administrației publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligațiile sale decât altei autorități a administrației publice, iar particularul le poate ceda, la rândul său, doar cu acordul administrației publice;
când interesul public o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit din culpă obligațiile contractuale ori când executarea devine prea împovărâtoare pentru particular, autoritatea administrației publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul;
părțile au înțeles că se vor supune unui regim de drept public;
soluționarea litigiilor revine instanțelor de contencios administrativ.
În ce privește regimul juridic aplicabil contractului administrativ, acesta împrumută unele caractere din dreptul privat, cum ar fi condițiile de validitate ale contractului, dar se distinge prin două elemente esențiale: se bazează pe inegalitate juridică a părților, iar autoritatea publică, parte în contract, nu dispune de o libertate de voință identică cu cea reglementată de dreptul privat.
Competența autorităților publice sau persoanelor juridice de drept public este determinată de lege, este circumscrisă realizării interesului general și din acest motiv ea este expres determinată prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare și funcționare a autorității respective.
Fiind un contract cu ajutorul căruia administrația își realizează o parte din sarcinile sale, regimul juridic aplicabil contractului administrativ este unul exorbitant, de drept public în special, având și clauze negociate, ceea ce îi conferă un regim mixt de drept public și de drept privat. Prerogativele de drept public la îndemâna administrației constau în faptul că administrația încheie contractul pentru realizarea unor sarcini de interes public, aspect care o pune într-o situație privilegiată, cu posibilitatea de a impune clauze exorbitante în contract, de a controla modul de executare a contractului și, nu în ultimul rând, de a dispune unilateral rezilierea contractului.
Contractul administrativ urmărește o mai bună funcționare a serviciului public tot în ideea de a evidenția distincția dintre contractele administrative și cele civile și comerciale, la baza cărora se află principiul egalității părților contractante și de aceea nu presupune un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativă contractantă urmărind interesul colectivității. Astfel administrația publică își exprimă voința ca și cum această voință ar fi superioară celei a particularului, mai respectabilă.
În cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces ce rezultă din negocierea dintre părțile contractante deoarece una din părți (administrația), stabilește în mod unilateral conținutul clauzelor, iar cealaltă le poate accepta sau refuza pe loc.
Legat de executarea contractului administrativ, se disting două reguli: pe de-o parte administrația dispune în raport cu părțile contractante de prerogative fără echivalent în contractele de drept privat, iar pe de altă parte, inegalitatea decurge din prerogativele conferite părților în cursul executării contractului are o limită de ordin financiar, în sensul că părțile contractului beneficiază de garanții în raport cu administrația pe care dreptul privat le ignoră.
În doctrina administrativă actuală sunt analizate ca reprezentând contracte administrative, contractul de achiziții publice, contractul privind achiziții publice prin licitații electronice și contractul de concesiune. Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementări speciale care le stabilesc regimul juridic aplicabil și care pentru soluționarea conflictelor apărute în executarea lor, trimit de regulă la instanța de contencios administrativ, cu o excepție notabilă privind contractul de concesiune.
Totodată, în doctrina actuală, unii autori se referă la contractele administrative identificându-le cu actele administrative de gestiune, pe care le cercetează distinct de actele administrative de autoritate, pe baza celei mai importante delimitări din perioada interbelică, cu implicații profunde și în prezent.
Normele juridice care alcătuiesc ramura dreptului administrativ, spre deosebire de alte ramuri de drept care sunt codificate, sunt cuprinse în acte normative disparate și nu într-un cod care să asigure unitate și coeziune acestor norme juridice, pe baza unor noțiuni precise și unor principii riguroase.
Întârzierea codificării normelor de drept administrativ își găsește explicația în lipsa unui precedent în legislația noastră, în diversitatea domeniilor în care acționează administrația publică, folosind regimul de drept administrativ în mobilitatea extremă care caracterizează regimul de drept administrativ. La acestea se adaugă și o justificare de natură istorică, anume că dreptul administrativ, care are ca obiect de reglementare administrativă publică, este relativ recent (începând din secolul al XIX-lea), față de dreptul civil, spre exemplu, care o lungă tradiție, cunoscând secole de practică judiciară și elaborare doctrinară.
Se impune, de asemenea, folosirea unei terminologii juridice unitare mai întâi în cod și apoi preluată și în legile speciale care vor trebui puse de acord cu dispozițiile de principiu ale Codului administrativ.
Unii autori au fost de părere că dreptul administrativ poate fi supus, cel puțin în ilustrațiile sale de bază, unei sistematizări, într-o primă etapă și după aceea chiar unei codificări. Profesorul Antonie Iorgovan a pledat pentru realizarea unui cod al contravențiilor, un cod de procedură administrativă necontencioasă a autorităților administrației publice într-o primă etapă, iar în a doua etapă să fie adoptat Codul administrativ.
Contractele administrative se deosebesc de contractele civile doar prin regimul juridic ce li se aplică, cel comun de drept civil pentru contractele civile și cel administrativ, de drept public în cadrul contractelor administrative. Organele administrației publice pentru realizarea sarcinilor pe care le au nu folosesc numai acte administrative, ci și contracte administrative. Actele administrative de gestiune sunt acele acte pe care autoritatea publică le încheie cu persoanele fizice și juridice prin acordul de voință al părților, în regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public și privat și organizarea de servicii publice.
Actele administrative de gestiune se împart în acte de gestiune publică și acte de gestiune privată. Actele de gestiune publică, denumite și contracte administrative, sunt supuse unui regim juridic mixt, de drept public și de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public.
Contractele administrative sunt acte juridice pe care le încheie organele administrației publice cu cei administrați, acte care cuprind un acord de voință generator de drepturi și de obligații pentru părțile contractante și care sunt supuse unor reguli de drept public care fac parte din regimul juridic administrativ.
În perioada actuală, potrivit legislației din România, trăsăturile specifice contractelor administrative sunt următoarele:
– au la baza acordul de voință dintre o autoritate a administrației publice și un particular;
– particularul se angajează ca în schimbul unei sume de bani să asigure funcționarea unui serviciu public sau să efectueze o lucrare publică;
– particularul are obligația să accepte clauzele stabilite conform caietului de sarcini;
– autoritatea administrației publice poate rezilia unilateral contractul, fără a recurge la justiție în cazuri care justifică o asemenea acțiune;
– autoritatea publică poate ceda drepturile sale ce rezultă dintr-un contract numai altei autorități a administrației publice, iar particularul le poate ceda numai cu acordul autorității legislative.
Contractele administrative se încheie între o autoritate a administrației publice și un particular, în baza acordului de voință între părțile contractante, clauzele cele mai importante ale acestor contracte fiind stabilite în mod unilateral de către administrație prin caietul de sarcini.
Toate clauzele stabilite prin caietul de sarcini devin valabile numai după ce au fost inserate în contract, în timp ce toate celelalte clauze care se stabilesc între părți de comun acord, formează partea convențională a contractului administrativ. Particularul, persoană fizică sau juridică, cu care se încheie acest tip de contracte este cel care a fost declarat adjudecat în urma unei licitații publice organizate și finalizate cu un proces verbal de licitație și o hotărâre de adjudecare a comisiei de licitație. Licitația publică reprezintă de fapt condiția de valabilitate a contractului administrativ, iar pentru ca aceasta să fie valabilă ea trebuie să îndeplinească toate condițiile de publicitate prevăzute de legile speciale.
A doua condiție de valabilitate a contractelor administrative este reprezentată de aprobarea acestora de către autoritățile administrației publice.
Licitația publică are mai multe forme:
– licitația publică deschisă, când participarea la licitație este permisă oricărei persoane fizice sau juridice fără restricție;
– licitația publică deschisă cu preselecție, când contractanții sunt clasificați de autoritatea publică în funcție de garanțiile oferite pentru o executare corespunzătoare a sarcinilor din caietul de sarcini și proiectul de contract;
– negocierea directă practicată în cazul în care licitația publică nu a desemnat un câștigător.
Contractul administrativ trebuie să îndeplinească și condițiile de formă care prevăd uneori obligativitatea încheierii actului în formă scrisă, sub sancțiunea nulității lui absolute. Durata de valabilitate a contractului administrativ se stabilește de părți, dar sunt și cazuri în care legea prevede o durată maximă, de exemplu în cazul concesiunii durata maximă este de 49 de ani. Obiectul contractului îl pot constitui următoarele:
a) concesionarea unei activități economice, serviciu public, unități de producție ale unor regii autonome și terenuri proprietate de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale;
b) închirierea unor bunuri care aparțin statului;
c) locația gestiunii secțiilor sau agenților economici cu capital integral sau majoritar de stat.
Clauzele contractuale sunt stabilite prin lege sau pe baza și în executarea legii de către organele administrației publice și sunt cuprinse în caietul de sarcini în care se prevăd și drepturile și obligațiile contractuale.
Prin efecte se înțeleg drepturile și obligațiile înnăscute, modificate sau stinse prin actul administrativ. Principiul de bază care guvernează efectele actului juridic este prevăzut de Codul Civil și este cel al forței obligatorii a contractului. Obligațiile principale ale particularului contractant depind de contractul încheiat și pot fi:
– asigurarea continuității funcționării contractului public;
– executarea unor lucrări publice;
– achiziționarea unor bunuri publice;
– exploatarea unui bun din domeniul public sau privat;
– plata unor redevențe;
– executarea lucrărilor de investiții prevăzute de caietul de sarcini;
– restituirea bunurilor concesionate.
Obligațiile administrației publice constau în asigurarea condițiilor necesare executării contractului și de a plăti prețul cuvenit. Autoritatea are dreptul și totodată obligația de a verifica modul în care se respectă cauzele contractuale.
Părțile contractului administrativ pot fi dezlegate de obligațiile lor numai în cazuri de forță majoră sau daca una din părți a facut imposibilă executarea contractului. Părțile nu pot fi substituite în executarea obligațiilor lor deoarece contractul a fost încheiat în urma unei licitații, cu luarea în considerare a prestației particularului declarat câștigător. Administrația își rezervă dreptul de a rezilia contractul fără a apela la justiție și de a îl obliga pe contractant la plata unor penalități si daune, măsuri luate în vederea executării intereselor colectivităților locale.
Contractul administrativ își încetează efectele la următoarele momente:
– în mod firesc, prin executarea integrală de către ambele părți;
– la expirarea termenului pentru care au fost încheiate;
– oricând, prin acordul de voință al părților;
– prin manifestarea unilaterală de voință a părților.
În cazuri de forță majoră, particularul contractant poate renunța la executarea contractului fără a fi obligat la plata despăgubirilor. Clasificarea contractelor administrative se poate realiza după mai multe criterii:
subiecte:
contracte încheiate între două autorități publice, respectiv între două persoane juridice de drept public;
contracte încheiate între o persoană de drept public și un particular-persoană fizică sau juridică.
obiect:
contracte privind concesionarea de servicii publice, unități de producție ale regiilor autonome sau de terenuri;
achiziții guvernamentale;
executarea de lucrări publice de construcții montaj;
prestări de servicii;
împrumutul de stat.
modalitățile de încheiere:
contracte încheiate prin licitație publică, care este cea mai frecventă modalitate de încheiere a unor asemenea contracte;
contracte încheiate prin simpla învoială, care sunt de regulă limitate la o anumită sumă;
contracte încheiate prin învoială, dar care au nevoie pentru a fi valabile și de aprobarea unei autorități ierarhic superioare.
Cătălin Liviu Săraru, în lucrarea sa Contractele administrative, specifică următoarele: practica administrativă din țările cu tradiție în aplicarea economiei de piață demonstrează existența unor beneficii indiscutabile în realizarea interesului general, obținute de administrație prin încheierea unor contracte în regim de drept administrativ.
Contractele administrative au o pondere din ce în ce mai mare în activitatea administrației publice. Servirea în bune condiții a cetățenilor impune delegarea gestiunii serviciilor publice prin contracte de concesiune. Apoi orice autoritate publică încheie contracte de achiziții publice necesare pentru realizarea în regim de continuitate și regularitate a serviciilor publice. De asemenea orice cetățean trebuie să aibă acces la serviciile de utilitate publică, accesul la acestea fiind făcut în baza contractelor administrative de furnizare. În condițiile pieței unice reglementate de Uniunea Europeană, contractele administrative joacă un rol foarte important existând numeroase reglementări cu privire la condițiile de publicitate și principiile de contractare. Legislația comunitară în acest domeniu are un rol important în conturarea unui drept administrativ european precum și în armonizarea dreptului contractelor administrative din țările membre ale Uniunii Europene.
În România, țară aflată în plină dezvoltare economică, din necesitatea dezvoltării pe baze noi, comerciale, a raporturilor juridice dintre organele administrației de stat și particulari, administrația a început să utilizeze și să înțeleagă avantajul contractului administrativ, acesta fiind folosit mai ales sub forma contractului de concesiune, de achiziții publice, de închiriere de bunuri, de executare de lucrări, de prestări de servicii etc.
Deși practica a reclamat folosirea contractului administrativ, baza legislativă și doctrinară se poate afirma că este încă insuficientă și neunitară. Astfel, în ciuda faptului că în legislația occidentală se folosește în mod curent noțiunea de „contract administrativ” iar în legislația Uniunii Europene se utilizează termenul de „contract public”, constatăm că în România doar un singur act normativ, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, face referire la expresia de „contract administrativ”.
Ca un paradox, legile speciale care reglementează contractul de achiziție publică și contractul de concesiune, nu prevăd încadrarea acestor contracte în categoria contractelor administrative. La fel se întâmplă și cu celelalte tipuri de contracte administrative reglementate de legislație. Prin urmare un rol covârșitor revine doctrinei și jurisprudenței cu privire la încadrarea sau nu a unui contract în categoria contractelor administrative. O astfel de încadrare presupune folosirea unor criterii, neexistente în legislație și tratate neuniform în doctrină și jurisprudență. Studiind doctrina de drept administrativ, observăm că în perioada postrevoluționară nu există nici o cercetare exhaustivă a problematicii contractelor administrative și acest lucru cu atât mai surprinzător cu cât în perioada interbelică au existat încercări în acest sens.
Din cele de mai sus reiese importanța deosebită a contractelor administrative în viața „cetății”. Prin urmare am apreciat că se impune cu necesitate o cercetare de ansamblu asupra problematicii contractelor administrative abordată din perspectiva dreptului comparat și a dreptului Uniunii Europene, care să satisfacă nevoia de identificare a unor criterii clare de departajare a contractelor administrative de contractele de drept privat și să avanseze propuneri de lege ferenda în acest sens. Instrumentul contractual are un rol esențial în reconcilierea actuală dintre dreptul public și cel privat, recreând unitatea dreptului.
Jean-Jacques Rousseau în deschidere la celebra sa lucrare ,,Contractul social” afirma vreau să cercetez dacă în ordinea civilă poate exista vreo regulă de administrare legitimă și sigură, luându-i pe oameni așa cum sunt și legile așa cum pot fi. Voi căuta să îmbin necontenit, în cercetarea mea, ceea ce dreptul permite cu ceea ce impune interesul, astfel încât justiția și utilitatea să nu se afle de fel în contrazicere.
Prin această afirmație, contractele administrative au o pondere din ce în ce mai mare în activitatea administrației publice. Servirea în bune condiții a cetățenilor se realizează de multe ori prin intermediul delegării gestiunii serviciilor publice prin contracte de concesiune. Apoi orice autoritate publică încheie contracte de achiziții publice necesare pentru realizarea în regim de continuitate și regularitate a serviciilor publice. În condițiile pieței unice existente la nivelul Uniunii Europene, contractele administrative joacă un rol foarte important existând, numeroase reglementări cu privire la condițiile de publicitate și principiile de contractare. Legislația comunitară în acest domeniu are un rol însemnat în conturarea unui drept administrativ european precum și armonizarea dreptului contractelor administrative din țările membre ale Uniunii Europene. Practica administrativă din țările cu tradiție în aplicarea economiei de piață demonstrează existența unor beneficii indiscutabile în realizarea interesului general, obținute de administrație prin încheierea unor contracte în regim de drept administrativ.
În România, din necesitatea dezvoltării pe baze noi, comerciale, a raporturilor juridice dintre organele administrației de stat și particulari, administrația să utilizeze și să înțeleagă avantajul contractului administrativ, acesta fiind folosit mai ales sub forma contractului de concesiune, de achiziții publice, de închiriere de bunuri, de executare de lucrări, de prestări de servicii. Deși practica a reclamat folosirea contractului administrativ, baza legislativă și doctrinară se poate afirma că este încă suficientă și neunitară. În legislația occidentală se folosește noțiunea de contract administrativ, iar în legislația Uniunii Europene se utilizează termenul de contract public, pe când în România doar Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ face referire la contractul administrativ. Astfel că doctrina și jurisprudența se ocupă de încadrarea unui contract în categoria contractelor administrative, care presupune folosirea unor criterii, neexistente în legislație și tratate neuniform în doctrică și jurisprudență. Studierea contractelor administrative prezintă importanță pentru că instrumentul contractual poate oferi o soluție la necesitatea reducerii reglementărilor legale în statele care au adoptat sistemul romano-germanic de drept. Pentru a înlătura inflația legislativă și a ajunge la acel ideal al legii rare ar trebui ca legislația să reglementeze limitele admise ale acțiunii, nu să fixeze conținutul acțiunii, lăsând părților libertatea contractuală. Excesul de legiferare duce la o dezagregare socială, făcând imposibilă dreptatea impracticabilă.
Necesitatea cercetării decurge și din faptul că integrarea României în Uniunea Europeană a determinat noi prefaceri la nivelul instituției examinate, impunând armonizarea legislației contractelor administrative cu directivele europene. Contractul administrativ apare ca un instrument de realizare a strategiei de guvernare, dar și ca un element prin care statul depășește viziunea tradiționalistă a impunerii unui model și trece în faza justificării autorității sale prin acceptarea și a unui alt punct de vedere, devenind astfel un concept atractiv.
Domeniile de acțiune ale administrației publice au o structură de sine stătătoare în cadrul puterii executive. Administrația publică are rolul de realizare a valorilor politice cu un pronunțat caracter social și se înfăptuiește prin forme organizatorice care formează subsistemul administrativ, integrat în sistemul mai larg al organizării sociale globale.
În analiza contemporană a contractului administrativ, administrația publică are două sensuri: unul material-funcțional și altul formal-organic. În sens material-funcțional administrația publică reprezintă o activitate de organizare a executării și a executării în concret a legii de către autoritățile publice în vederea satisfacerii intereselor generale, realizată prin acțiuni cu caracter de dispoziție sau acțiuni cu caracter de prestație a serviciilor publice. În sens formal-organizatoric administrația publică poate fi înțeleasă ca un sistem de organe de organizare a executării și de executare în concret a legii. În sens material-funcțional, pentru a organiza executarea și a executa în concret legea în vederea satisfacerii interesului general, administrația adoptă/emite sau încheie acte juridice și săvârșește fapte materiale. Administrația publică realizează în mod curent acte administrative de autoritate (unilaterale) sau de gestiune (unilaterale și contractuale).
Conceptul de contract administrativ este creația doctrinei juridice franceze care în definirea și caracterizarea lui s-a bazat pe jurisprudența Consiliului de Stat. Unul dintre primii autori care au dezvoltat teoria contractelor administrative a fost Laferriére în lucrarea ,,Traité de la jurisdiction administrative et du recours contantieux”, dar fondatorul concepției clasice a teoriei contractelor administrative este considerat profesorul Gaston Jéze, care timp de peste trei decenii a elaborat studii și articole. În România, această teorie a pătruns datorită dezvoltării raporturilor juridice între componentele sistemului administrației publice și întreprinzătorii particulari – de obicei, firme cu capital străin – care concesionau diferite lucrări publice, servicii publice. Contractul administrativ este un acord de voință între o autoritate a administrației publice sau un subiect de drept autorizat de aceasta și o persoană fizică sau juridică privată. Contractul administrativ are caracter oneros, întrucât presupune efectuarea de lucrări, prestarea de servicii de către particulari în schimbul unui preț, remunerații, redevențe.
Scopul contractului adminstrativ este funcționarea unui serviciu public sau realizarea unui interes general. Contractul administrativ cuprinde clauze stabilite prin lege sau in baza legii, pe lângă cele convenționale (negociate de părți). Autoritatea administrației publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, când interesul public o impune. Condițiile de executare sunt strict determinate.soluționarea litigiilor este de competența instanțelor de contencios administrativ.
Alte definiții date în doctrină contractului administrativ sunt:
contractul administrativ este definit ca fiind un acord de voință dintre o autoritate publică aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte părți), prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin presterea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public supus unui regim de putere publică;
contractul administrativ este definit ca reprezentând un acord de voință dintre o autoritate publică aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public supus unui regim de putere publică;
contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voință între o autoritate administrativă sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta și un particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure funcționarea unui serviciu public ori să efectueze o lucrare publică a căror organizare reprezintă obligații legale ale administrației.
Administrația își rezervă dreptul de a rezilia contractul administrativ fără să apeleze la justiție și să oblige cocontractantul său la plata de penalități și daune, potrivit clauzelor din contract. Această putere a administrației este justificată de necesitatea luării tuturor măsurilor de garanție pentru o bună executare a contractului administrativ în vederea satisfacerii ireproșabile a intereselor colectivităților locale, motiv pentru care ea inserează în contract o clauză rezolutorie (pact comisoriu), cât și o clauză penală. Particularul contractant are dreptul de rezilia contractul administrativ numai în mod excepțional deoarece prevalează întotdeauna salvarea interesului public.
În lucrarea ,,Teze privind proiectul codului de procedură administrativă al României” elaborată de un colectiv științific constituit în cadrul Centrului de formare continuă pentru Administrația Publică Locală Sibiu, contractul administrativ este acea formă juridică de activitate a administrației publice, care reprezintă acordul de voință cu caracter bi sau multilateral între o persoană administrativă, un subiect de drept autorizat de o persoană administrativă și un subiect de drept privat, prin care se urmărește satisfacerea unor interese de ordin general. De încheierea contractelor administrative se ocupă reprezentanții statului și unităților administrativ-teritoriale în persoana miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice de specialitate, președinții consiliilor județene, primarilor comunelor și orașelor, conducătorilor instituțiilor publice, regiilor autonome și celorlalte servicii publice aflate în subordinea sau autoritatea Guvernului, precum și a consiliilor locale ori județene.
La executarea contractelor administrative se ține cont de: prerogativele administrației contractante, de obligațiile cocontractantului și de drepturile cocontractantului. Astfel că prerogativele administrației sunt următoarele:
Administrația dispune de o putere de control și de direcție, având posibilitatea să verifice în orice moment măsura în care cocontractantul se comportă în legătură cu clauzele contractului, solicitând informații în acest scop, impunând anumite modalități de execuție, preconizând folosirea unor anumite procedee de realizare a prestațiilor sau stabilind ordinea operațiunilor ce urmează să fie îndeplinite;
Administrația deține puterea de a aplica sancțiuni cocontractantului pentru neîndeplinirea clauzelor contractuale sau nerespectarea instrucțiunilor primite, putând fi pecuniare sau coercitive pentru obligarea cocontractantului la efectuarea anumitor măsuri de executare a contractului, conform indicațiilor date de administrație;
Administrația poate rezilia în orice moment contractul în interesul serviciului, pentru cauze de interes general, deși această clauză nu a fost prevăzută în contract;
Măsurile pe care le poate decide administrația contractantă nu sunt susceptibile de anulare pe cale jurisdicțională, însă în cazul în care nu sunt justificate, nu vor putea da dreptul cocontractantului decât la o acțiune pentru daune-interese corespunzător prejudiciului suferit.
În ceea ce privește obligațiile cocontractantului acestea se referă la satisfacerea exigențelor administrației, executarea contractului în cele mai bune condiții și achitarea cu exactitate de obligațiile sale cu riscul de a-și atrage sancțiuni și de a-și angaja responsabilitatea. Drepturile cocontractantului se referă la plata prețului cuvenit pentru prestațiile efectuate, iar la executarea lucrării se trece la lichidarea înțelegerii și la întocmirea unui decont final, guvernat de principiul indivizibilității și principiul intangibilității.
În timpul executării unui contract administrativ pot interveni situații de natură a suscita necesitatea adaptării contractului: fapta principelui, impreviziunea și cesiunea contractului. Fapta principelui se referă la orice act imprevizibil care emană de la autoritatea publică contractantă, care ar face executarea unui contract total imposibilă, ducând la exonerarea cocontractantului de orice responsabilitate. Impreviziunea se referă la intervenția, pe durata contractului, a unor răsturnări economice, străine de voința părților, care ar impune cocontractantului obligații de natură a-i crea serioase prejudicii. Cesiunea se referă la înlocuirea unei părți cu un terț pentru executarea totală a contractului. În cazul contractelor administrative, autoritatea administrativă trebuie să aprobe, în prealabil, caietul de sarcini care stabilește condițiile minime care trebuie îndeplinite de către participanții la licitația publică. Clauzele cuprinse în caietul de sarcini, o dată aprobate, vor constitui partea reglementară și cea mai importantă parte a contractului administrativ, ceea ce face ca o aprobare ulterioară să nu mai fie necesară. Contractul administrativ va cuprinde și clauze convenite de părțile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni acestora. Aceste clauze reduse la un număr de mai mică importanță, pecum stabilirea redevenței, formează partea convențională a contractului administrativ.
Laubadére considera că realizarea contractului administrativ se face prin intermediul a două criterii: prezența clauzelor exorbitante și participarea co-contractanților la executarea aceluiași serviciu public. Astfel că primul criteriu se prezintă sub trei forme:
când contractul are ca obiect exploatarea unui serviciu public pe care administrația în încredințează co-contractantului său;
când legătura privește o colaborare a co-contractantului la funcționarea serviciului public;
când legătura se referă la utilitatea serviciului public.
Criteriul clauzelor exorbitante este fundamentat ca un criteriu legal deoarece legea statuează că ligitiile care sunt determinate de asemenea clauze se soluționează de instanțele de contencios administrativ. Cele mai frecvente contracte administrative delimitate după acest criteriu sunt: închirierea de imobile proprietate a statului, contractele de împrumut public, achiziția de furnituri, servicii și lucrări publice. Dalloz considera că natura juridică administrativă a unui contract se face în funcție de două criterii: organic și material. Criteriul organic ia în considerare calitatea părților contractante în care cel puțin una dintre părți trebuie să fie o persoană publică pentru a fi contract administrativ. Criteriul material ia în considerare obiectul și conținutul administrativ. Se referă la relația contractului cu serviciul public și prezența clauzelor derogatorii de la dreptul comun în clauzele sau regimul contractului, iar acestea se ia în considerare în mod alternativ.
Chalvidau atribuie următoarele trăsături contractelor administrative:
sunt contracte sinalagmatice, autoritatea publică și persoana fizică sau juridică de drept privat având obligații pentru garantarea contractului;
sunt cu titlu oneros pentru că autoritatea administrativă urmărește realizarea interesului public, iar particularul obținerea unui câștig patrimonial;
sunt contracte cu executare succesivă în timp;
sunt contracte solemne sub sancțiunea nulității absolute pentru că trebuie încheiate numai în anumite forme cerute ad validitatem;
sunt contracte de adeziune, clauzele contractului administrativ fiind stabilite în mod unilateral, în baza legii, de autoritatea publică;
sunt contracte comutative, atât autoritatea administrativă cât și particularul contractant cunoscându-și întinderea obligațiilor din momentul încheierii contractului administrativ;
în majoritate apar drept contracte interne, însă adesea persoana de drept privat poate fi cetățean de drept străin sau persoană juridică cu sediul principal în străinătate.
3. Contractul de intercomunalitate
3.1. Noțiune
Noțiunea de intercomunalitate provine din limba franceză – intercomunalité – și definește reuniunea instituțională a mai multor comune care cooperează pentru realizarea unui proiect de dezvoltare, punând în comun mijloacele și resursele disponibile pentru protejarea eficacității gestiunii publice.
Intercomunalitatea este astfel o formă distinctă de asociere rezervată exclusiv consiilor locale sau comunelor, în accepția fundamentală a termenului, aceea de unitate administrativ-teritorială de bază.
Scopul asociațiilor de comune este realizarea în comun a proiectelor de dezvoltare de interes zonal și de a pune bazele unei strategii de dezvoltare durabile ale zonei. Așadar intercomunalitatea nu este nu numai o soluție pentru reorganizarea administrativă pe regiuni, conform filozofiei europene, ci și o formă de cooperare care oferă o serie de avantaje cum ar fi accelerarea realizării obiectivelor și proiectelor de infrastructură programate prin conjugarea preluării responsabilităților și riscurilor prin reducerea pe ansamblu a conturilor proiectelor. În România, semnificația termenului de comună este aceea de unitate administrativ teritorială condusă de un consiliu local și de un primar.
Intercomunalitatea, ca formă de organizare administrativ-teritorială, este similară asocierii de state la nivel european. Ampla analiză comparativă Franța-Italia-România s-a focalizat pe ilustrarea particularităților și evidențierea avantajelor: capacitatea de absorbție a fondurilor comunitare operaționalizatã prin valoarea fondurilor externe atrase, elaborarea unei strategii integrate de dezvoltare, elaborarea unor regulamente comune de funcționare a serviciilor publice.
Intercomunalitatea este o formă de asociere care reprezintă un important instrument pentru dezvoltarea localităților, pentru rezolvarea unor probleme cronice care au pus la grea încercare administrațiile localităților din România. În contextul descentralizării, prezentarea conceptului de intercomunalitate trebuie să aibă în vedere obiectivul fundamental al oricărei administrații: servicii publice ieftine și de calitate oferite cetățenilor.
În Franța, termenul de intercomunalitate desemnează posibilitatea comunelor franceze de a exercita în comun anumite competențe. Conștienți de situația inadecvată a sistemului de diviziuni în comune, dar fiind faptul că sunt incapabili să schimbe situația, politicienii francezi au creat în ultimii 50 de ani un nou sistem de organizare administrativă locală ce permite diferitelor comune independente de a se reuni și de a forma un sindicat ce permite utilizarea în comun a anumitor servicii publice. Acestea efectuează în unele locuri doar servicii de bază, cum ar fi colectarea deșeurilor menajere sau asigurarea alimentării cu apă potabilă în zone rurale, dar în alte regiuni, în special cele urbane, cooperarea este mai puternică, asigurând transportul în comun sau chiar colectarea taxelor locale.
În 1999, prin legea Chevènement, structurile de intercomunalitate au fost restructurate și s-a creat un context legal de acordare a finanțărilor din partea statului pentru a încuraja comunele să formeze intercomunalități. Spre deosebire de legea Marcellin din 1971 care a creat un context de unire a comunelor, care a fost considerată un eșec, legea Chevènement s-a bucurat de un real succes, în primii 5 ani de la intrarea în vigoare a acesteia, majoritatea comunelor au făcut parte din structuri de intercomunalitate.
Actualmente există două tipuri de intercomunalități:
Intercomunalități fără putere fiscală. Sunt cea mai suplă formă de intercomunalitate în care comunele formează sindicate intercomunale (fr. syndicats intercommunaux și contribuie la bugetul acestora, fără ca sindicatul să aibă dreptul de a percepe taxe. Aceste forme nu au fost modificate de legea Chevènement și se află într-un trend descendent. Formele de sindicat existente sunt:
Sindicat intercomunal cu vocație unică (fr.: Syndicat intercommunal à vocation unique), este cel mai simplu tip de sindicat, ce are doar competențele definite de statutul său;
Sindicat intercomunal cu vocații multiple (fr.: Syndicat intercommunal à vocations multiples), sunt sidicate cu competențe mai largi decât cele din prima categorie;
Sindicat mixt, este o formă de cooperare între colectivități de naturi diferite (comune și intercomunalități, sau comune și departament, etc);
Intercomunalități cu putere fiscală. Sunt definite de legea Chevènement, numite oficial etablismente publice de cooperare intercomunală (fr.: établissements publics de coopération intercommunale) care definește trei astfel de tipuri de intercomunalități:
Comunitate de comune (fr. communauté de communes), este o modalitate de intercomunalitate dedicată în principal comunelor rurale. Poate grupa comune vecine fără enclave, în scopul de a coordona activitățile comune de dezvoltare economică și amenajare a teritoriului plus alte activități ce pot fi definite de către comunitate. Organul administrativ este un consiliu ai cărui membrii sunt aleși de către membrii consiliilor municipale ale comunelor constituente. Este forma de organizare cu cea mai mare autonomie pentru comunele constituente.
Comunitate de aglomerație (fr.: communauté d'agglomération), este o modalitate de intercomunalitate dedicată orașelor de dimensiuni medii și suburbiilor acestora. Este organizată în jurul unui oraș cu minim 15.000 locuitori și populația minimă a aglomerației trebuie să fie de minim 50.000 locuitori dintr-un teritoriu fără enclave. Acestea coordonează împreună activitățile de dezvoltare economică, gestionarea transportului în comun, programul local de habitat, etc. O serie de competențe sunt opționale: gestionarea apei potabile, a deșeurilor, a mediului, a infrastructurii rutiere, etc. Principala resursă a comunității este impozitul profesional colectat de la persoanele juridice, care are aceeași valoare în întreaga colectivitate.
Comunitate urbană (fr.: communauté urbaine), este o modalitate de intercomunalitate dedicată orașelor de dimensiuni medii și suburbiilor acestora. Este organizată în jurul unui oraș cu minim 50.000 locuitori și populația minimă a aglomerației trebuie să fie de minim 500.000 locuitori dintr-un teritoriu fără enclave (unele comunități urbane formate înainte de promulgarea legii au populații mai scăzute). Spre deosebire de celelalte două tipuri de comunitate, o comună nu poate părăsi liber comunitatea urbană. Este cel mai înalt nivel de colaborare între comune și are atribuții în multe domenii, cum ar fi: dezvoltarea economică, socială și culturală, amenajarea teritoriului, transportul în comun, serviciile de interes colectiv (apă, gestiunea deșeurilor, cimitirele, abatoarele publice, piețele etc.), serviciile de protecție a mediului, etc. Această formă de intercomunalitate este forma care primește cea mai mare parte din buget din partea statului, dar este forma de organizare cu cea mai mică autonomie pentru comunele individuale.
O altă formă de intercomunalitate cu putere fiscală existente înaintea promulgării legii Chevènement este Sindicatul de aglomerație nouă (fr. Syndicat d'aggloperation nouvelle). Au fost formate în 1983 pentru a organiza noi orașe, dar unele dintre ele au devenit cumunități de aglomerație în ultimii ani. Se estimează că acest tip de intercomunalitate va dispărea în viitorul apropiat.
Sumele alocate de guvern variează în funcție de tipul comunității și de populația acesteia, aceasta fiind principala atractivitate a intercomunalităților. Comunitățile de comune primesc cea mai mică sumă pe cap de locuitor, în timp ce comunitățile urbane primesc cea mai mare sumă pe cap de locuitori, statul forțând astfel comunele să realizeze comunități foarte integrate.
Majoritatea comunelor au format intercomunaliăți, această organizare având un succes important în rândul administrației locale franceze, cunoscută pentru conservatorismul său. La data de 1 ianuarie 2006 existau 2.574 comunități cu fiscalitate proprie, regrupând 90% din comunele Franței (32.902) și 85% din populație, adică 53,5 milioane de locuitori:
14 Comunități urbane (6,2 milioane de locuitori): Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, le Creusot-Montceau, le Mans, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Strasbourg;
164 Comunități de aglomerație (20,7 milioane de locuitori);
2.390 Comunități de comune (24 milioane de locuitori );
6 Sindicate de aglomerație nouă (0,3 milioane de locuitori).
Aceste rezultate excelente ascund totuși o realitate mai sumbră. În zonele rurale, multe comune au format comunități doar datorită fondurilor guvernamentale, menținând un număr minim de activități comune, de cele mai multe ori, fiind aceleași cu ale sindicatelor pe care le-au înlocuit. Anumiți critici, spun că din momentul în care guvernul nu va mai acorda ajutoare financiare comunităților, multe dintre aceste vor dispare.
În zonele urbane, succesul este mai important, multe dintre comunități fiind organizate din dorința sinceră de a lucra împreună. Totuși, în multe zone au apărut discordii între politicieni ce nu au permis crearea unei structuri intercomunale pentru toată zona urbană. În alte zone, comunele mai bogate refuză să accepte în cadrul intercomunalității loc comunele mai sărace, iar în altele, comunele adiacente unui oraș mare au refuzat să se asocieze cu acesta, de teamă că orașul principal va domina comunele suburbane. Există de asemenea și discordii de ordin politic, în sensul că unele comune ale căror primari sunt din zone ale spectrului politic opuse au refuzat să se asocieze datorită suspiciunilor dintre ele.
Cele mai faimoase exemple sunt astfel Marsilia, Toulouse și Paris:
În zona urbană a Marsiliei există patru structuri intercomunale distincte deoarece comunele mai bogate, organizate în jurul orașului Aix-en-Provence nu doresc să se asocieze cu Marsilia, și comunele învecinate, considerate mai sărace, iar unele comune suburbane, considerate bastioane ale Partidului comunist francez au refuzat să se asocieze cu orașul Marsilia, considerat bastion al partidelor de dreapta.
În zona urbană a orașului Toulouse există doar trei comunități de aglomerație, cu toate că orașul Toulouse poate forma o comunitate urbană, dar comunele suburbane se tem de pierderea puterilor locale, în detrimentul orașului Toulouse.
În zona Parisului, nu există nici o intercomunalitate care să conțină orașul propriu zis Paris, deoarece comunele adiacente se tem de absorbirea lor în cadrul unui "Mare Paris".
Una dintre problemele majore ale intercomunalității este faptul că structurile intercomunale nu conțin membrii aleși prin vot direct, astfel că agenda și rolurile intercomunalității sunt decise de către birocrați în funcție de deciziilor acestora, fără a putea fi validate de către populație. Situația este asemănătoare cu cea întâlnită în cadrul structurilor de conducere a Uniunii Europene unde puterea partajată între statele suverane este exercitată de către birocrați numiți de către fiecare guvern în parte.
Odată cu introducerea structurilor de intercomunalitate, a avut loc una dintre cele mai importante schimbări la nivelul organizării administrative în Franța. Totuși, structurile de intercomunalitate, create pentru a rezolva problema existenței mult prea multor comune mici, cu toate că au reprezentat un real succes, nu sunt foarte stabile datorită nedefinirii foarte clare a puterilor lor și a interacțiunii cu nivelele de administrație inferioară și superioară.
Unele voci cer ca structurile intercomunale să aibă mai multă putere și reprezentanți aleși în mod direct, dar aceasta ar duce la pierderea rolului comunelor. Alte persoane consideră că odată cu oprirea ajutoarelor de la stat, cele mai multe comune vor dispare, în timp ce cei mai optimiști prevăd structurile de intercomunalitate a fi doar un pas înainte de unirea comunelor.
Principiul asocierii intercomunitare este un principiu de ordinul evidenței, care nu mai trebuia consacrat expres prin lege, întrucât dreptul de asociere a unităților administrativ-teritoriale în vederea constituirii unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilitate publică este un principiu consacrat expres atât prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cât și prin Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006.
3.2. Cadrul legislativ
Intercomunalitatea își găsește reglementarea în:
Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală;
Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, modificată prin O. G. nr. 13/2008;
O. G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații;
O. G. nr. 71/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local.
3.3. Obiectul
Intercomunalitatea urmărește:
atragerea investitorilor pentru dezvoltarea arealului intercomunitar;
instaurarea unui climat de piață competițional;
cooperare între instituții, firme;
creștere economică;
reabilitarea, modernizarea și dezvoltarea infrastructurilor;
remodelare urbanistică, amenajări optime ale teritoriului;
management performant în servicii, utilități publice;
dezvoltarea procesului educativ, educație antreprenorială;
creșterea competitivității;
creșterea coeziunii economice și sociale.
AOR propune un Program național pentru realizarea unor centre de dezvoltare zonală. În România localitățile au evoluat și s-au dezvoltat în moduri diferite și în ritmuri diferite. De aceea, în prezent, asistăm la un peisaj foarte eterogen al localităților din punct de vedere al dezvoltării acestora.
Pentru a ajunge la o prosperitate acceptabilă pentru toți cetățenii țării și pentru realizarea unui climat social stabil la nivelul întregii țări este necesară reducerea disparităților și armonizarea economică și socială a tuturor localităților și a tuturor județelor României.
În acest scop Parlamentul și Guvernul trebuie să corecteze legislația și să îmbunătățească mijloacele de aplicare a acesteia printr-un program național care ar crea condițiile pentru realizarea unor centre de dezvoltare locală construit astfel încât să urmărească următoarele obiective :
Creșterea capacitãților localităților de a-și susține propriul proces de dezvoltare;
Ridicarea calității vieții prin impunerea unor standarde minime pentru serviciile publice;
Dezvoltarea echilibrată între localitățile din cadrul județului, dintre diferite județe, dintre mediul urban și rural, dintre zone centrale și periferice;
Asigurarea unor șanse egale pentru accesul de informare, cercetare și dezvoltare tehnologicã, educație și formare continuã a populației, în toată zona ;
Stimularea cooperãrii intercomunitare care contribuie la progresul economic și social al zonei;
Promovarea unei dezvoltãri spațiale armonioasã și a rețelei de localitãți;
Diminuarea dezechilibrelor regionale existente prin reducerea decalajelor de dezvoltare dintre localități în cadrul județului, dintre diferite județe, dintre mediul urban și rural, dintre zone centrale și periferice;
Revitalizarea zonelor defavorizate prin promovarea unor politici adaptate unor particularitãți zonale;
Prevenirea de noi dezechilibre prin prevenirea apariției unor zone problemã;
Stimularea dezvoltării echilibrate prin promovarea mecanismelor economiei de piațã în toate regiunile țãrii, în vederea creșterii competitivitãții și a performanțelor economice permanente ;
Stimularea cooperãrii interregionale interne și internaționale care contribuie la progresul economic și social.
Mijloacele prin care Programul național pentru realizarea unor centre de dezvoltare zonală ar putea realiza obiectivele definite anterior ar fi :
Voința necesară acceptării aplicării unor principii aparținând spațiului european :
a) Principiul egalității șanselor a tuturor cetățenilor;
b) Principiul de bază pe care se construiește teoria dezvoltării teritoriale rămâne solidaritatea și coeziunea economică și socială;
c) Principiile democrației și al descentralizării puterii;
d) Principiul autonomiei locale și al subsidiarității;
e) Principiul dezvoltării armonioase pe întreg teritoriul țării.
Utilizarea fondurilor de finanțare corespunzătoare programelor naționale și internaționale:
a) Transparență în gestionarea programelor naționale și internaționale privind finanțarea autorităților publice locale;
b) Creșterea capacității autorităților publice locale de a accesa fonduri de finanțare;
c) Sprijinirea autorităților publice locale pentru cofinanțarea proiectelor cu finanțare din Fondurile Structurale prin programe guvernamentale.
Realizarea unei puternice infrastructuri instituționale care să cuprindă :
a) Trezorerie;
b) Spital teritorial;
c) Unități de învățământ liceal și postliceal;
d) Judecătorie și Parchet;
e) Poliție cu un grad ridicat de competențe;
f) Oficiu prefectural;
g) Reprezentanțe ale serviciilor deconcentrate (Direcția de Pensii, Inspectoratul Teritorial de Muncă, Oficiu de Cadastru, Consultanță Agricolă, Agenția de plăți pentru agricultură);
h) Reprezentanțe ale unor instituții descentralizate;
i) Reprezentanțe ale serviciilor organizate de Consiliul Județean ș.a.
Realizarea unei puternice infrastructuri locale corespunzătoare :
a) Imobile pentru instituții;
b) Drumuri interioare;
c) Rețea de alimentare cu apă;
d) Sistem de canalizare;
e) Stații de epurare;
f) Rețele pentru telefonie fixă și GSM ș.a.
Realizarea unei puternice infrastructuri intercomunitare :
a) Drumuri de legătură între localități;
b) Stații de depozitare și prelucrare a gunoiului;
c) Serviciu pentru evidența informatizată a persoanei;
d) Formațiune permanentă de pompieri;
e) Servicii organizate de Consiliul Județean.
Prin urmare, AOR solicită Parlamentului și Guvernului României promovarea unui Program național pentru realizarea unor centre de dezvoltare locală care să vină în completarea programelor care susțin Intercomunalitatea, Zonele Metropolitane, Polii de Creștere și Polii de Dezvoltare.
Există o necesitate certă a autorităților locale de a oferi servicii de calitate cetățenilor proprii, aceasta putând fi realizată prin asocierea localităților, iar beneficiile vor fi pentru toate unitățile administrativ teritoriale, dar în special pentru cele mici.
În această perioadă, când constatăm că tot mai multe instituții din orașele noastre (agenții pentru ocuparea forței de muncă, oficii prefecturale, judecătorii și parchete, spitale, agenții de plăți pentu intervenții în agricultură, spitale și altele) au fost desființate, iar altele sunt amenințate cu desființarea este nevoie, mai mult ca oricând, să pledăm pentu menținerea și chiar înființarea acestora în multe dintre orașe pentru că pe principiul dezvoltării policentrice dezvoltarea instituțională și edilitar-urbană a orașelor va contribui, prin diversificarea, accesibilizarea si îmbunătățirea serviciilor publice, la creșterea calității vieții nu numai pentu locuitorii acestor colectivități – în medie cu o populație de zece-douăzeci de mii (care ajung între treizeci și cinci și patruzeci de mii de locuitori) – dar și pentru locuitorii din toate comunele din întreaga zonă, care depășesc în unele zone și suta de mii de locuitori.
Grav este că cei care decid închiderea acestor instituții știu că sute au mii de oameni din zonă unde se chinuie făcând drumuri costisitoare spre reședința de județ, pentru probleme legate de cărțile de muncă (ca angajați sau angajatori), pentru dosarele de pensii, pentru predarea documentele care dovedesc plățile către bugetele statului, pentru a avea acces la justiție și la servicii medicale sau alte servicii, și totuși iau aceste măsuri care sunt în defavoarea cetățenilor. Plătim, toți contribuabilii, de aproape 60 de ani, pentru o dezvoltare care s-a dovedit înechitabilă. Au fost dezvoltate – și nu pare să fie susținută o altă viziune -doar reședințelor de județe și alte câteva localități strategice, care de multe ori au coincis cu locurile de obârșie ale decidenților și uneori chiar mai puțin în relație cu resursele și oportunitățile zonei. Preocuparea, în continuare, doar pentru aceste zone, ca cele prezentate mai sus, generează și întreține o stare de inegalitate teritorială a performanțelor și de inechitate în asigurarea șanselor de dezvoltare pentru fiecare zonă, pentru fiecare localitate și pentru fiecare cetățean în parte.
Reprezentanții Federației Autorităților Locale din România, Ambasadei Franței și ministerelor Administrației și Internelor și Integrării Europene au analizat "Intercomunalitatea, ca o pârghie de dezvoltare a administrației publice locale". Aceștia susțin că asocierea de tip intercomunal va permite realizarea investițiilor în diverse domenii, agricultură și infrastructură fiind prioritare pentru administrațiile publice din mediul rural. Se vor putea accesa astfel și fonduri pentru modernizarea serviciilor publice de gospodărie comunală, dezvoltarea durabilă, urbanism, dar și cultura și petrecerea timpului liber.
Asocierea reprezintă un instrument pentru dezvoltarea localităților, cu atât mai mult cu cât mediul rural se confruntă cu mari probleme. Intercomunalitatea reprezintă construirea unui nou model de asociere. Scopul acestor asocieri nu trebuie să se limiteze la o singură acțiune sau activitate, ci trebuie să aibă în vedere un domeniu de activitate.
3.4. Cauza
Angajarea în mediul rural continuă să fie o problemă pentru care se aduc soluții prin nenumărate proiecte finanțate de Uniunea Europeană. Numitorul comun pare să îl constituie faptul că aceste eforturi au rezultate numai dacă sunt făcute pe termen lung.
Tinerii din mediul rural au nevoie să intre pe piața muncii, fie prin angajare, fie prin antreprenoriat. Odată prinși într-un circuit economic și social, pot să obțină venituri care să le permită să ducă o viață mai bună, să-și dezvolte abilitățile personale și profesionale, să-și schimbe mentalitățile și atitudinile față de sine și față de comunitate.
Totuși, studiile realizate în cadrul proiectului arată că, pe termen scurt, șansele pe piața forței de muncă ale tinerilor din mediul rural nu se vor îmbunătăți semnificativ. Aproape două treimi din angajatori estimează că este foarte puțin probabil (5%), puțin probabil (15%) sau deloc (44%) să facă angajări. Cei mai vulnerabili sunt tinerii fără calificare, care au abandonat școala la un moment dat, absolvenții fără experiență profesională, cu vârste între 19-25 de ani, femeile, mai ales mamele, cei de etnie rromă.
Având în vedere această stare de fapt, pentru a fi ajutați să intre pe piața muncii, tinerii au nevoie de formări profesionale adaptate specificului economiei locale, de dezvoltarea învățământului vocațional și profesional, de consiliere profesională, de măsuri active pentru dezvoltarea antreprenoriatului și pentru crearea de locuri de muncă, de proiecte de dezvoltare la nivel comunitar, de colaborare între autorități și companii. Acestea sunt posibile în cadrul unui concept integrat de acțiune la nivel local pentru relansarea ruralului.
Sărăcia și excluziunea socială a tinerilor de la sate pot fi rezolvate doar prin crearea și implementarea de strategii comune la nivel județean, care să integreze expertiza și activitățile autorităților (structuri de muncă și protecție socială, autorități județene, administrații locale), ale companiilor și tinerilor, și să răspundă specificului local. Aceste strategii trebuie să aibă ca obiectiv modelarea educației, creșterea accesului pe piața muncii, dezvoltarea pieței muncii, astfel încât tinerii să rămână în comunități și să aibă oportunități economice și sociale.
Acest model va permite dezvoltarea ruralului prin rural, adică prin valorificarea a trei tipuri de resurse: capitalul uman, capitalul economic
capitalul cultural. O soluție care funcționează și în alte tări europene pentru localitățile mici, lipsite de suficiente resurse pentru a face proiecte pe cont propriu, este intercomunalitatea. Mai multe sate și comune dintr-o regiune se pot asocia, pentru a pune în comun resurse financiare și administrative, astfel încât să deruleze proiecte de amploare, necesare pentru comunitățile lor, cum ar fi: infrastructura, canalizarea, conectarea cu o rută de transport, conectare la internet, servicii medicale, promovare turistică, accesare programe cu finanțare europeană.
Se spune, pe bună dreptate, că "omul sfințește locul". Acest principiu este valabil si pentru satul românesc, care poate fi ridicat din sărăcie doar de oameni și prin oameni. Tinerii sunt principala sursa de revitalizare a satului românesc, însă ei pot să-și aducă contribuția în acest sens doar în măsura în care intră pe piața muncii, fie ca angajați, fie ca antreprenori, desprinzându-se astfel de forma tradițională de gospodărie care trăiește din auto-subzistență. În caz contrar, tinerii din rural rămân categoria cea mai expusă riscului sărăciei și excluziunii sociale și veriga prin care aceste fenomene se transmit generațiilor viitoare.
Conceptul integrat de dezvoltare a satului românesc propus de proiectul "O piata incluzivă a muncii în mediul rural" presupune nu doar acțiunea autorităților și a companiilor, ci și activarea, responsabilizarea și implicarea tinerilor pentru o viață mai bună, găsirea unui loc de muncă, începerea unei afaceri.
Potrivit cercetărilor, experiența în muncă și calificarea sunt principalele atu-uri la angajare pentru tinerii din rural. Tocmai de aceea, este important pentru ei să profite de orice ocazie pentru a câștiga experiență încă din timpul școlii și să învețe o meserie. Apartenența tinerilor la mediul rural nu reprezintă în sine un dezavantaj la angajare. Există, potrivit angajatorilor, oportunități pentru tineri în domenii ca: agricultură și industrie alimentară, infrastructură, turism, micro-întreprinderi, meserii tradiționale revalorizate pentru o economie modernă, comerț, prelucrarea materialelor.
Învățământul vocațional este o soluție pentru dezvoltarea de competențe profesionale, însă este important ca programa școlară să corespundă nevoilor economice de pe plan local, pentru a putea permite angajarea rapidă a absolvenților.
Este necesar ca tinerii să-și caute într-un mod activ locuri de muncă, trecând dincolo de ce află de la cunoștințe și apropiați, mergând spre companii și instituții specializate. O abordare dinamică a autorităților le va fi de ajutor prin:
organizarea de burse de locuri de muncă în zone rurale ușor accesibile;
crearea de rețele de informare a tinerilor;
promovarea de măsuri de sprijin pentru tinerele mame (servicii sociale la sat pentru ocrotirea mamei și a copilului, centre de găzduire temporară a copiilor, pentru ca mamele să-și caute loc de muncă, grădinițe pentru copiii din rural), sau pentru tineri din categoriile vulnerabile.
Este important ca tinerii să urmărească programele cu finanțare europeană și politica de coeziune la nivel european, deoarece pot afla despre proiecte care creează locuri de muncă și asigură formare profesională. Întelegerea contextului situației și dezvoltarea, de aici, a unor așteptări realiste, îi va ajuta pe tineri să-și găsească și să se integreze mai bine la un loc de muncă. Folosirea capitalului social al relațiilor, cunoștințelor, familiei poate ajuta tinerii să învețe meserii tradiționale și să se dezvolte pe acest drum.
3.5. Părțile
Potrivit Legii nr. 51/2006, două sau mai multe unități administrativ-teritoriale, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, pot să coopereze și să se asocieze, în condițiile legii, în scopul constituirii unor asociații de dezvoltare intercomunitară având ca obiect furnizarea/prestarea în comun a serviciilor comunitare de utilități publice și înființarea, modernizarea și/sau dezvoltarea, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente. Asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice sunt structuri de cooperare cu personalitate juridică de drept privat și statut de utilitate publică recunoscut prin efectul legii, destinate exercitării și realizării în comun a competențelor autorităților administrației publice locale referitoare la furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice, stabilite în sarcina acestora.
Unitățile administrativ-teritoriale pot mandata, în condițiile legii, asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, prin hotărâri ale autorităților lor deliberative, să exercite, pe seama și în numele lor, dreptul de a delega gestiunea serviciilor de utilități publice transferate în responsabilitatea asociațiilor, inclusiv dreptul de a concesiona sistemele de utilități publice aferente serviciilor de utilități publice transferate. În acest scop, hotărârile autorităților administrației publice locale privind mandatarea și actele juridice de constituire a oricărei asociații trebuie să conțină prevederi detaliate și complete privind condițiile de exercitare de către aceasta a mandatului special încredințat.
Potrivit Ordonanței Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local, autoritățile administrației publice locale și operatorii furnizori/prestatori de servicii de administrare a domeniului public și privat se pot asocia între ele/ei sau cu terțe persoane juridice, române sau străine, în vederea realizării și/sau exploatării în comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar-urbane, cu respectarea prevederilor legale în vigoare privind asocierea și libera concurență.
Asocierea sub orice formă a operatorilor, între ei sau cu terțe persoane juridice, se aprobă, cu avizul Consiliului Concurenței, prin hotărâre a consiliilor locale, a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București, a consiliilor județene și/sau a Consiliului General al Municipiului București, care le coordonează activitatea, indiferent de forma de proprietate, de organizare și de modalitatea de gestiune sub care își desfășoară activitatea.
Asocierea se poate realiza în baza unui contract de asociere sau a unei convenții civile, cu sau fără constituirea unor noi persoane juridice, respectiv societăți comerciale cu capital public și/sau mixt.
Contractul de asociere va cuprinde:
a) denumirea părților contractante;
b) obiectivele și activitățile edilitar-gospodărești ce se vor realiza în comun;
c) contribuția și participarea fiecărei părți la realizarea obiectivelor și activităților comune convenite;
d) condițiile de administrare a rezultatelor financiare ale activităților desfășurate în comun;
e) clauze de încetare a asocierii și modalități de împărțire a rezultatelor lichidării asociației;
f) orice alte clauze necesare desfășurării activității și îndeplinirii scopului asociației.
În cazul grupurilor de unități administrativ-teritoriale interesate de realizarea și exploatarea în comun a unor obiective și/sau servicii de administrare a domeniului public și privat, autoritățile administrației publice locale pot aproba înființarea unor operatori de interes intercomunal, cu parcurgerea următoarelor faze:
a) încheierea contractului de asociere între unitățile administrativ-teritoriale interesate, în baza hotărârilor adoptate de consiliile locale/județene implicate; contractul va clarifica și va defini: scopul asocierii, interesul comun, mijloacele materiale și financiare necesare realizării acestuia, contribuția părților, modul de organizare și funcționare a asociației: reprezentare, împuterniciri, mecanism decizional, ponderi în luarea deciziilor și altele asemenea;
b) stabilirea elementelor necesare înființării noului operator care va prelua în gestiune și administrare realizarea obiectivului, precum și efectuarea serviciului de interes intercomunal: denumire, formă juridică, statut, sediu social, capital subscris, conducere, structură organizatorică, regulament de organizare și funcționare și altele asemenea;
c) elaborarea, negocierea și încheierea contractului de delegare a gestiunii și a anexelor la acesta între noul operator de servicii de interes intercomunal și autoritățile administrației publice locale asociate: caiet de sarcini, regulament de serviciu, inventarul bunurilor preluate în exploatare, procesul-verbal de predare-preluare a bunurilor și altele asemenea.
Asociațiile de dezvoltare intercomunitară sunt conceptualizate legal prin art. 1 alin. (2) lit. c) din Legea administrației publice locale nr.215/2001, republicată, care statuează că, asociațiile de dezvoltare intercomunitară sunt structuri de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înființate în condițiile legii, de către unitățile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice.
În aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (2) lit. c) din legea-cadru a administrației publice locale, pentru activitățile având ca obiect serviciile de utilități publice, prin dispozițiile art. 10 din legea nr. 51/2006, astfel cum a fost modificat prin Orodnanța de urgență a Guvernului nr. 13/2008, două sau mai multe unități administrativ-teritoriale, în limitele competențelor autorităților deliberative și executive, pot să coopereze și să se asocieze, în condițiile legii, în scopul constituirii unor asociații de dezvoltare intercomunitară având ca obiect furnizarea/prestarea în comun a serviciilor comunitare de utilități publice și înființarea, modernizarea și/sau dezvoltarea, după caz, a sistemelor de utilități publice.
Prin dispozițiile alin. (2) al art. 10 din Legea nr. 51/2006, asociația de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice sunt definite ca fiind structuri de cooperare cu personalitate juridică de drept privat și cu statut de utilitate publică recunoscut prin efectul legii, destinate exercitării și realizării în comun a competențelor autorităților administrației publice locale referitoare la furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice, stabilite în sarcina acestora, potrivit dispozițiilor prezentei legi, ale Legii nr. 215/2001, republicată și ale Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006.
Aceste asociații de dezvoltare intercomunitară, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007, sunt asimilate autorităților publice persoanele juridice de drept privat, care, potrivit legii, au dobândit statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, dar numai în regim de putere publică, după cum precizează expres această dispoziție legală.
În acest context „asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, înființate prin Legea nr. 51/2006, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2008, fac parte din categoria stabilimentelor de utilitate publică reglementate prin art. 2 alin. (1) lit. b) teza a doua din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, potrivit căruia, sunt asimilate autorităților publice, persoanle juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
Din economia dispozițiilor art. 1 alin. (2) lit. b) și j), coroborat cu teza a 2-a a art. 11 alin (2) din Legea nr. 215/2001, se pot desprinde două varietăți ale asociației de dezvoltare intercomunitară, în vederea constituirii cărora se pot încheia un contract de asociere între două sau mai multe unități administrativ-teritoriale. Astfel, o primă variantă a asociației de dezvoltare intercomunitară o constituie aglomerarea urbană, care în accepțiunea art. 1 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001, sunt asociațiile de dezvoltare inetrcomunitară constituite pe bază de parteneriat între municipii, altele decât cele prevăzute la lit. j), și orașe, împreună cu localitățile urbane și rurale aflate în zona de influență.
O a doua variantă a asociației de dezvoltare intercomunitară, o reprezintă zona metropolitană, care în accpețiunea art. 1 alin. (2) lit. j) din Legea 215/2001, sunt asociații de dezvoltare intercomunitară constituite pe bază de parteneriat între Capitala României sau municipiile de rangul I și unitățile administrativ-teritoriale aflate în zona imediată.
Zonele meteropolitane și aglomerările urbane, ca variante ale asociației de dezvoltare intercomunitară, se constituie cu acordul expres al consiliilor locale ale unităților administrativ-teritoritoriale, implicând deci, manifestarea de voință exteriorizată a acestora prin adoptarea unei hotărâri, ele având drept scop dezvoltarea infrastructurilor și a obiectivelor de dezvoltare de interes comun.
De asemenea, și prevederile Legii nr. 195/2006 – legea-cadru a descentralizării, prevăd la art. 13 faptul că, unitățile administrativ-teritoriale se pot organiza în asociații de dezvoltare intercomunitară, în condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare, dar potrivit acestor dispoziții legale, asociațiile de dezvoltare intercomunitară se constituie în vederea exercitării competențelor unității administrativ-teritoriale în condiții de eficiență.
Referitor la organizarea și funcționarea asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, se impun a fi reliefate unele precizări, având în vedere că aceste asociații constituie un tip special de asociații.
O primă constatare, deprinsă din conținutul art. 10 alin. (3) din Legea 51/2006 este aceea că asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de obiect de activitate serviciile de utilități publice se constituie, funcționează și dobândesc personalitate juridică potrivit prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2005. Ca atare, asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice dobândesc personalitate juridică nprin înscrierea acestora în Registrul Asociațiilor și Fundațiilor aflat la grefa judecătoriei în a cărei circumscripție teritorială își are sediul asociația.
Asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, fiind calificate expres ca fiind persoane juridice de drept privat și statut de utilitate publică recunoscut prin efectul legii, au capacitate juridică deplină, se bucură de autonomie decizională, dar în limita mandatului special conferit, posedă un patrimoniu propriu, subiecte juridice de drept fiscal titulare ale codului unic de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale ale trezoreriei, precum și la unitățile bancare și întocmesc anual, în condițiile legii, buget de venituri și cheltuieli și situații financiare.
În vederea constituirii asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, Guvernul României – Ministerul Administrației și Internelor – Direcția pentru Servicii de Interes General, Investiții și Dezvoltare Locală a elaborat un Ghid adresat autorităților administrației publice locale, privind constituirea, înregistrarea, organizarea și managementul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, publicat la Editura Ministerului Administrației și Internelor, București, iulie, 2009.
Modul de organizare și de funcționare a asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice se stabilește prin actul constitutiv și statutul asociației, pe baza actului constitutiv-cadru și a statutului-cadru, conform hotărârii Guvernului nr. 855/2008 pentru aprobarea actului constitutiv-cadru și a statului-cadru ale asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice.
Potrivit cap. 9, pct. 9.4 din acest Ghid, în cazul asociațiilor intercomunitare pentru serviciile de alimentare cu apă și de canalizare și, respectiv, al asociațiilor intercomunitare de salubrizare și a localităților constituite pentru accesarea fondurilor europene în vederea finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente, actul constitutiv și statutul asociației se întocmesc cu respectarea prevederilor specifice Programului operațional sectorial pentru infrastructura de mediu – POS Mediu – Axa prioritară – 1, respectiv Axa prioritară – 2.
Dispozițiile acestui Ghid, în concordanță cu prevederile mai sus precizate, fac unele precizări deosebit de elocvente în privința modului de constituire a acestor asociații, a necesității constituirii acestora, patrimoniului și modului de finanțare a acestor asociații.
Astfel, că o primă precizare desprinsă din conținutul acestui Ghid, este aceea că, înființarea asociațiilor de dezvoltare intercomunitare cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, are la bază acordul de asociere prealabil, liber exprimat prin hotărâri ale unităților administrativ-teritoriale din aria de acoperire a viitoarei asociații, interesate de furnizarea/prestarea în comun a unor servicii de utilități publice, respectiv de realizarea unor obiective de investiții specifice sistemului de utilități publice aferente acestor servicii.
O altă condiție prealabilă care trebuie îndeplinită în vederea constituirii acestor asociații, este participarea unitărților administrativ-teritorile, inclusiv cu capital și/sau bunuri, la constituirea, organizarea și funcționarea asociației, context în care, este obligatoriu ca autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale să adopte în prealabil hotărâri privind modalitatea de participare a unităților administrativ-teritoriale la constituirea, organizarea și funcționarea asociației.
În ceea ce privește necesitatea constituirii asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, această necesitate este impusă, cu precădere, de tendința regionalizării operatorilor serviciilor de utilități publice, aceasta constituind ideea contrală în jurul căreia au fost concepute programele operaționale sectoriale destinate infrastructurii edilitar-urbane.
În acest context, potrivit documentelor asumate de România, Asociația de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice capătă o importanță deosebită și are un rol deosebit în procesul accesării fondurilor europene puse la dispoziția României prin programele operaționale sectoriale, întrucât existența acestora este de multe ori o condiție sine qua non a accesării acestor fonduri.
Ideea asocierării unităților administrativ-teritoriale, potrivit Ghidului, în scopul furnizării/prestării în comun a serviciilor de utilități publice, sau pentru realizarea în comun a unor obiective de investiții publice de interes intercomunitar specifice infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, este sprijinită/susținută și de specificul tehnologic al sistemelor de utilități publice care permite dezvoltarea zonală a acestora, pe un areal ce depășește limitele teritoriale ale unei unități administrativ-teritoriale și este impusă de rațiuni economice (eficientizarea investițiilor, reducerea investițiilor specifice, etc.). în aceste condiții, intercomunalitatea, respectiv asocierea unităților administrativ-teritoriale se constituie într-o pârghie esențială în procesul de accelerare a dezvoltării și eficientizării furnizării/prestării serviciilor comunitare de utilități publice, respectiv de reabilitare, modernizare și dezvoltare a sistemelor de utilități publice aferente.
În ceea ce privește patrimoniul asociației de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, necesar pentru desfășurarea propriilor activități la data constituirii, potrivit Ghidului, asociația de dezvoltare intercomunitară primește în administrare și exploatare, la data constituirii, prin contribuția membrilor fondatori, un patrimoniu inițial, care cuprinde patrimoniul propriu și patrimoniul încredințat.
Patrimoniul propriu se constituie prin aprtul în bani și/sau natură a membrilor și cuprinde mijloacele materiale și mijloacele financiare necesare acoperirii cheltuielilor curente de organizare și funcționare și desfășurării activităților specifice asociației. Mijloacele financiare ale asociației se constituie prin contribuția în bani a membrilor, iar mijloacele mataterile se constituie prin contribuția în natură a părților și se compune din imobile, terenuri, mobilier, etc.
Patrimoniul încredințat, conform Ghidului, cuprinde sistemul/sistemele de utilități publice, precum și alte bunuri aparținând proprietății publice sau private ale unităților administrativ-teritoriale membre, indispensabile furnizării/prestării serviciului, a cărui administrare și exploatare părțile o transferă în responsabilitatea asociației. Controlul gestiunii patrimoniului, precum și al activității financiar-contabile la nivelul asociației se exercită prin comisia de cenzori a asociației.
Patrimoniul încredințat asociației spre administrare și exploatare este, potrivit dispozițiilor Ghidului, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, întrucât aparține domeniului public și/sau privat al unităților administrativ-teritoriale membre și nu poate fi grevat de datorii sau alte obligații ale membrilor asociației.
Asupra patrimoniului propriu și a celui încredințat, asociația poate exercita, pe baza mandatului special, în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale membre, următoarele drepturi:
Dreptul de folosință gratuită, pentru toată durata de existență a asociației, asupra patrimoniului propriu: bunuri mobile sau imobile aparținând proprietății publice și/sau private a unităților administrativ-teritoriale membre, încredințate prin acte constitutive;
Dreptul de a delega gestiunea serviciilor de utilități publice transferate în responsabilitatea sau administrarea lor, inclusiv dreptul de a concesiona operatorului/operatorului regional patrimoniul încredințat, în baza mandatului special acordat de unitățile administrativ-teritotoriale.
Sub acest aspect, potrivit prevederilor Ghidului, asociațiile de dezvoltare intercomunitară asigură furnizarea/prestarea serviciului încredințat, respectiv funcționarea, administrarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora numai în modalitatea de gestiune delegată prin intermediul unor operatori sau operatori regionali de drept privat, cu statut de societăți comerciale, asociațiile neavând potrivit prevederilor Ghidului, calitatea de operator al serviciului, nu pot desfășura activități economice directe și nu pot fuziona, nu se pot diviza și nu pot constitui sucursale sau filiale ca structuri teritoriale.
Rezultă așadar din conținutul acestor dispoziții instituite prin Ghid faptul că, prin transferul responsabilităților unităților administrativ-teritoriale în materia serviciilor de utilități publice către asociația de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, asociația de dezvoltare intercomunitară exercită o presiune delegată a serviciului, și nu o gestiune directă.
În acest context, având în vedere că asociația de dezvoltare intercomunitară nu are calitatea de operator, ea putându-și exercita atribuțiile transferate de la unitățile administrativ-teritoriale nu în mod direct, ci prin intermediul unor operatori sau operatori regionali, de drept privat, în vederea furnizării/prestării serviciilor încredințate asociației unităților administrativ-teritoriale membre, în condițiile Legii nr. 51/2006, își pot înființa prpriul operator, acesta având calitatea de operator regional, cu capital social integral al unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației. Modalitatea de înființare a operatorului regional poate consta în transformarea, fuziunea și/sau comasarea operatorilor existenți subordonați autorităților administrației publice locale ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, cu modificarea corespunzătoare a actelor constitutive și a statutului acestora.
Operatorul regional, prin intermediul căruia asociația de dezvoltare intercomunitară asigură furnizarea/prestarea serviciului, își desfășoară activitatea, conform art. 30 alin. (5) din Legea nr.51/2006, în baza unui regulament de organizare și funcționare elaborat în cadrul asociației și aprobat de adunarea generală a asociației.
În materia serviciilor comunitare de administrare a domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale, se impun unel considerații în ceea ce privește constituirea asociațiilor de dezvoltare intercomunitară. Astfel, dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local, conferă posibilitatea încheierii unor contracte de asociere intercomunlă între autoritățile administrației publice locale și operatorii furnizori/prestatori de servicii de administrare a domeniului public și privat sau între acestea și terțe persoane în vederea realizării și/sau exploatării în comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar-urbane, cu respectarea prevederilor legale în vigoare privind asocierea și libera concurență.
În urma unei asemenea asocieri, rezultă o asociație de dezvoltare inercomunitală, care în lipsa unei reglementări exprese, pentru identitate de rațiune, a pari, trebuie calificată persoană juridică de drept privat cu statut de utilitate publică și, care poate deveni parte contractantă în contractul de delegare a gestiunii serviciului de administrare a domeniului public și privat de interes local, care poate îmbrăca și forma unui contract de parteneriat public-privat, supus reglementărilor instituite prin Legea nr. 178/2010.
Observăm faptul că, în condițiile Ordonanței Guvernului nr. 71/2002, asocierea se poate realiza între autoritățile administrație publice locale, deci între consiliile locale sau județene, față de prevederile din Legea nr. 215/2001 și cele ale Legii nr. 51/2006, în sensul cărora contractele de asociere în vederea formării asociațiilor de dezvoltare intercomunitară se încheie între unitățile administrativ-teritoriale din țară (comune, orașe, municipii și județe) și străinătate, întrucât, acestea sunt persoane juridice de drept public, care au un patrimoniu propriu format din drepturi și obligații, și, ca atare, doar persoana juridică poate realiza scopul înființării asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, care constă în finanțarea și realizare în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes local.
În ceea ce privește contractele de asociere intercomunală în vederea gestionării domeniului public sau privat de interes local, în care un dintre părțile contractante este o autoritate a administrație publice locale, deci nu persoană juridică de drept public, legiuitorul a avut în vedere faptul că, potrivit art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001 locale, consiliul local are printre atribuții și pe aceea de a administra domeniul public și privat al comunei, orașului sau municipiului. Dar, în opinia noastră, deși autoritățile administrației publice locale adoptă hotărâri privitoare la administrarea domeniului public sau privat care aparține unității administrativ-teritoriale, întrucât aceste persoane juridice abstracte nu pot adopta ele însele acte administrative, context în care, domeniul public sau privat aparținând persoanei juridice de drept public, considerăm că, și contractele de asociere intercomunală încheiate în condițiile Ordonanței Guvernului nr. 71/2002, ar trebui, de lege ferenda, să aibă una dintre părțile contractante unitatea administrativ-teritorială, adică persoana juridică de drept public.
În opinia noastră, o asemenea modificare legislativă se impune și în considerarea faptului că, scopul înființării acestor asociații este acela al realizării sau exploatării în comun a unor obiective specifice infrasctructurii edilitar-urbane, or, realizarea unor astfel de obiective, necesită o finanțare, care nu poate fi realizată decât de unitatea administrativ-teritorială, întrucât, conform celor expuse mai sus, doar persoana juridică are un patrimoniu propriu, compus din drepturi și obligații.
De asemenea, se impune remarca potrivit căreia, în acord cu dispozițiile art. 1 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001, asociația de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, se poate constitui în vederea realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice, prin asocierea unor unități administrativ-teritoriale din județe diferite, în ipoteza în care este înființat un operator regional cu capital social integral al unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, conform art. g) din Legea nr. 51/2006, nou introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2008, care asigură atât gestiunea propriu-zisă a serviciului/activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, inclusiv administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice afereante acestora, cât și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional realizate în comun în cadrul asociației, destinate înființării, modernizării și/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii/activități.
În ceea ce privește exercitarea atribuțiilor, drepturilor și obligațiilor asociațiilor de dezvoltare intercomunitară după înființarea acestora în condițiile Legii nr. 51/2006, se impune precizare că, din conținutul art. 10 alin. (4) și alin. (5) din Legea 51/2006 rezultă faptul că asociația de dezvoltare intercomunitară poate exercita după înființare, în numele și pe seam unităților administrativ-teritoriale și în baza unui mandat special acordat de către unitățile administrativ-teritoriale unele dintre atribuțiile autorităților administrației publice locale constituite la nivelul unităților administrativ-teritoriale din sfera serviciilor de utilități publice.
Astfel, în baza art. 10 alin. (4) din Legea nr. 51/2006, unitățile administrativ-teritoriale pot mandata, în condițiile, legii asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice să exercite în numele și pe seama lor, dreptul de a delega gestiunea serviciilor de utilități publice transferate de către unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației în sarcina asociației, inclusiv dreptul de a concesiona bunurile aparținând doemniului public și/sau privat al unităților administrativ-teritoriale membre care pot constitui infrastructura tehnico-edilitară aferentă serviciilor de utilități publice.
De asemenea, prin dispozițiile art. 10 alin. (5) din Legea nr. 51/2006, asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice, în condițiile stabilite prin actul constitutiv și statutul asociației, și în baza unui mandat special primit în prealabil de către autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, și în baza unui mandat special primit în prealabil de către autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, pot exercita, în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale, atribuțiile, drepturile și obligațiile autorităților administrației publice locale din sfera serviciilor de utilități publice conferite prin art. 8 alin. (2) lit. a), h), i) și j) (enumerate mai sus), art. 9 alin. (1) lit. b) (elaborarea și aprobarea strategiilor proprii în vederea îmbunătățirii și dezvoltării serviciilor de utilități publice, utilizând principiul planificării strategice multianuale), art. 9 alin. (2) lit. a) (stabilirea cerințelor și criteriilor de participare și selecție a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii), lit. d) (aprobarea stabilirii, ajustării sau, după caz, a modificării prețurilor și tarifelor serviciilor de utilități publice propuse de operatori, în baza metodologiilor elaborate de autoritățile de reglementare potrivit competențelor acordate acestora prin legea specială), și lit. g) (să refuze, în condiții justificate, aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării prețurilor și tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcționează în condiții de monopol, să solicite avizul autorităților de reglementare competente), art. 9 alin. (3) (dreptul autorităților administrației publice locale de a rezilia unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor și să organizeze o nouă procedură pentru delegarea gestiunii acestora, în condițiile stabilite prin această dispoziție legală) și art. 32 alin. (2) (elaborarea și aprobarea de către autoritățile administrației publice locale sau, după caz, asociațiile de dezvoltare intercomunitară, în vederea încheierii contractului de delegare a gestiunii, a unui studiu de oportunitate pentru stabilirea soluțiilor optime de delegare a gestiunii serviciilor, precum și a documentației de atribuire a contractului de delegare a gestiunii) și alin. (3) (posibilitatea prelungirii doar o singură dată de către autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale a duratei contractului de delegare a gestiunii care nu poate depăși 49 de ani, pentru o perioadă care nu poate depăși jumătate din durata inițială, cu condiția ca durata totală să nu depășească 49 de ani).
Constatăm, din analiza logico-sitematică a dispozițiilor art. 10 alin. (5) din Legea 51/2006 că, exercitarea atribuțiilor, drepturilor și obligațiilor autorităților administrației publice locale din sfera serviciilor de utilități publice conferite pein art. 8 alin. (2) lit. a), h), i) și j), art. 9 alin. (1) lit. b), art. 9 alin. (2) lit. a), d) și g), art. 9 alin. 3) și art. 32 alin. (2) și (3) este condiționată nu numai de prevederile actului constitutiv și al statutului asociației care se aprobă de către autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației la înființarea asociației, ci, este necesar ca, în prealabil exercitării acestor atribuții, pe lângă prevederile actului constitutiv și ale statutului asociației să fie conferit un mandat special asociației prin actul constitutiv de autoritate al autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației.
În privința celorlalte atribuții, drepturi și obligații ale autorităților administrației publice locale prevăzute prin art. 8 alin. (2), art. 9 și art. 32, cu excepția celor prevăzute în art. 8 alin. (2), lit. c), d), e), f) și g), art. 9 alin. (1) lit. d), art. 9 alin. (4) lit. d) și art. 32 alin. (4) din Legea nr. 51/2006 și a celor în privința cărora nu este necesară primirea în prealabil de către asociația de dezvoltare intercomunitară a unui mandat special din partea autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, mai sus menționate. Din conținutul art. 10 alin. (5) din Legea 51/2006 rezultă că aceste atribuții pot fi exercitate de către asociația de dezvoltare intercomunitară în baza actului constitutiv și a statutului asociației, concluzie care se întemeiază pe faptul că actul constitutiv și statutul asociației se aprobă înainte de înființarea asociației de către autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, prin aceste acte unitățile administrativ-teritoriale putând mandata asociația de dezvoltare intercomunitară cu exercitarea acestor atribuții, astfel că, nu mai este necesar a se adopta un nou act administrativ de autoritate prin care asociația să fie mandatată cu exercitarea acestor atribuții.
În aceste situații, stipulate expres prin dispozițiile legale speciale enunțate prin art. 10 alin. (5), asociația de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice exercită, doar în baza madatului conferit de către unitățile administrativ-teritoriale prin actul constitutiv și statutul asociației, sau al actului constitutiv și statutului asociației însoțit în prealabil exercitării acestor atribuții de un mandat special din partea autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale, atribuțiile autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, și nu în nume propriu, context în care actele emise de către asociație în exercitarea acestor atribuții mandatate nu sunt actele asociației, ci actele unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, într-un eventual litigiu, calitate procesuală pasivă având unitatea administrativ-teritotială, care va fi reprezentată în instanță de către asociația de dezvoltare intercomunitară.
De asemenea, prin dispozițiile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 51/2006, sunt menționate expres atribuțiile, drepturile și obligațiile autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale conferite prin art. 8 alin. (2) lit. c), d), e), f) și g) (enumerate mai sus), art. 9 alin. (1) lit. d) (adoptarea de măsuri în vederea finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor), art. 9 alin. (4) lit. d) (asigurarea resurselor necesare finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunzător clauzelor contractuale) și art. 32 alin. (4) (prelungirea contractului de delegare a gestiunii serviciului va fi aprobată de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale) din Legea 51/2006, în privința cărora unitățile administrativ-teritoriale nu pot mandata asociațiile de dezvoltare intercomunitară pentru a le exercita în numele și pe seama acestora, aceste atribuții, drepturi și obligații aparținând în exclusivitate unităților administrativ-teritoriale, care le exercită prin intermediul autorităților deliberative constituite la nivelul acestora.
Referitor la mandatul special conferit asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice de către unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației, apreciem că sunt incidente cu unele particularități, regulile mandatului reglementate prin dispozițiile noului Cod civil, respectiv normele statuate prin Titlul IX (diferite contracte speciale), Capitolul IX (contractul de mandat) și în cazul contractului de delegare a gestiunii încheiat de către asociația de dezvoltare intercomunitară în baza mandatului special și, respectiv, în privința celorlalte atribuții conferite asociației de dezvoltare intercomunitară în baza mandatului special conferit prin hotărâri ale autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale.
Astfel, pornind de la dispozițiile art. 10 alin. (4) și alin. (5) din Legea nr. 51/2006, în sensul cărora asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice exercită atribuțiile conferite prin mandatul special conferit de către unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației, coroborate cu dispozițiile din noul Cod civil în materia mandatului cu reprezentare (secțiunea a 2-a din Capitolul IX), mandatul special conferit asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice este un mandat special cu reprezentare.
O atare concluzie, în opinia noastră, derivă din faptul că prin normele speciale instituite în materia serviciilor de utilități publice, nu se prevede altfel, astfel că, în lipsa unor norme speciale referitoare la mandatul special conferit asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, regulile mandatului instituite prin noul Cod civil, devin aplicabile ca drept comun și în materia mandatului special conferit asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice.
În acest context, deși art. 2.009 din noul Cod civil, consacră o definiție generală a mandatului, în sensul că: „mandatul este contractul prin care o parte, numită mandatar, se obligă să încheie unul sau mai multe acte juridice pe seama celeilalte părți, numită mandant”, fără a defini expres mandatul cu reprezentare, în literatura de specialitate contractul de mandat cu reprezentare este dfinit ca fiind acel contract prin care o persoană, numită mandatar, se obligă să încheie acte juridice în numele și pe seama altei persoane, numită mandant, care îi dă această împuternicire.
În cazul mandatului special conferit asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice, împuternicirea (mandatul) este conferit asociație de dezvoltare intercomunitară prin hotărâri ale autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației și hotărâri ale acestor autorități deliberative prin care acestea aprobă statutul și actul constitutiv al asociației de dezvoltare intercomunitare, hotărâri care vor conține prevederi detaliate și complete privind condițiile de exercitare de către asociația de dezvoltare intercomunitară a mandatului special încredințat.
Rezultă așadar că, hotărârile autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitare, ca negotium, sunt acte administrative de autoritate prin care se exprimă conținutul valabil al unităților administrativ-teritoriale pentru acordarea mandatului special asociațiilor de dezvoltare intercomunitare, iar, ca instrumentum, sunt înscrisuri prin care sunt prevăzute expres și complet condițiile de exercitare a mandatului de către asociația de dezvoltare intercomunitară.
În privința mandatului special conferit asociațiilor de dezvoltare intercomunitare, având în vedere specificul acestui mandat care vizează exercitarea de către asociația de dezvoltare intercomunitară în baza acestui mandat a unor competențe privind delegarea gestiunii serviciului de utilități publice sau exercitarea de către asociație, în baza mandatului special conferit, a unor atribuții privitoare la buna organizare și funcționare a serviciului de utilități publice, se impun a fi reliefate câteva particularități ale acestui mandat special.
Astfel, o primă precizare care se impune a fi reliefată și care se desprinde din conținutul art. 10 alin. (4) și (5) din Legea 51/2006, este aceea că, sintagma „unitățile administrativ-teritoriale pot mandat, în condițiile legii, asociațiile de dezvoltare intercomunitare…”, utilizată în conținutul acestor dispoziții legale, ne conduce la concluzia că nu toate unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitară sunt obligate să acorde mandat special asociațiilor de dezvoltare intercomunitare, pentru ca acestea să exercite, în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale respective, atribuțiile care revin unităților administrativ-teritoriale prevăzute expres de lege care pot fi exercitate în baza mandatului special de către asociația de dezvoltare intercomunitară.
Facultatea, și nu obligativitatea tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitară de a acorda mandat special asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice, este o consecință a principiului constituțional al autonomiei locale, consacrat prin art. 120 alin. (1) din Constituția republicată și art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, și care semnifică faptul că unitățile administrativ-teritoriale, prin autoritățile lor deliberative au dreptul și capacitatea efectivă de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
Rezultă așadar faptul că, deși asociația de dezvoltare intercomunitară este constituită prin asocierea mai multor unități administrativ teritoriale, fiind vorba despre un mandat special, fiecare unitate administrativ-teritorială membră a asociației, adoptă, în baza principiului autonomiei locale, hotărâri care privesc gestiunea treburilor publice din raza teritorială de competență a respectivelor unități administrativ-teritoriale. Ca atare, poate exista situația în care unele unități administrativ-teritoriale membre ale asociației adoptă hotărâri prin care se conferă mandat special asociațiilor de dezvoltare intercomunitară pentru a exercita, în baza mandatului special, atribuțiilor unităților administrativ-teritoriale, prevăzute prin art. 10 alin. (4) și alin. (5) din Legea nr. 51/2006, în timp ce, unele unități administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitară acest mandat special și, ca atare, unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației să exercite ele în continuare atribuțiile conferite prin lege.
Totodață, în considerarea principiului autonomiei locale și a considerentelor mai sus expuse, precum și în considerarea faptului că în fiecare unitate administrativ-teritorială membră a asociației, serviciul de utilități publice prezintă particularități specifice, care se diferențiază de particularitățile serviciului de utilități publice din alte unități administrativ-teritoriale membre ale asociației nu poate fi instituită obligația tuturor unităților administrativ-teritoriale de a acorda mandat special asociațiilor de dezvoltare intercomunitare cu obiect de activitate servicii de utilități publice, întrucât este evident că, acreditarea unei astfel de ipoteze, ar conduce la încălcarea principiului constituțional al autonomiei locale.
Mandatul special conferit asociației de dezvoltare intercomunitară de către unele dintre unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației sau de către toate unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației sau de către toate unitățile administrativ-teritoriale ale asociației, are corespondent în dispozițiile art. 2028 din noul Cod civil, care reglementează pluralitatea de mandanți, și care statuează că: „atunci când mandatul a fost dat aceluiași mandatar de către mai multe persoane pentru o afacere comună, fiecare dintre ele răspunde solidar față de mandatar de toate efectele mandatului”.
Din conținutul acestei dipoziții legale, rezultă faptul că, doar unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitară care au mandat special, în condițiile art. 10 alin. (4) și (5) din Legea nr. 51/2006, asociației de dezvoltare intercomunitare, vor răspunde solidar față de asociația de dezvoltare intercomunitară de toate efectele mandatului.
O altă precizare care se impune a fi reliefată referitoare la acest mandat special acordat asociației de dezvoltare intercomunitare, este aceea că, asociația de dezvoltare intercomunitară, fiind constituită prin asocierea a două sau mai multe unități administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitare prin care acestea au acordat manadat special asociației de dezvoltare intercomunitare pentru exercitarea atribuțiilor ce cădeau în sarcina unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației.
Pornind de la aceste considerente, se pune problema cum este îndeplinită condiția voinței proprii a reprezentantului (mandatarului), adică a asociației de dezvoltare intercomunitare cu obiect de activitate servicii de utilități publice, de a acționa în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, în contextul în care, organele asociației de dezvoltare intercomunitare, sunt, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, adunarea generală, consiliul director și comisia de cenzori.
Sub acest aspect, în opinia noastră, deși, prima facie, la o primă analiză, am putea formula ipoteza că, voința proprie a asociației de dezvoltare intercomunitare de a interveni în numele unităților administrativ-teritoriale, deci, de a exercita, în baza mandatului special, drepturile și obligațiile unităților administrativ-teritoriale și, respectiv, de a acționa pe seama unităților administrativ-teritoriale, trebuie exprimată prin hotărârea adunării generale a asociației de dezvoltare intercomunitare, în contextul în care adunarea generală a asociație de dezvoltare intercomunitare este formată din reprezentanți ai autorităților deliberative și executive ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociașie, care prin acte administrative de autoritate au acordat mandat special asociației de dezvoltare intercomunitare și au stabilit condițiile exercitării mandatului de către asociație, voința asociației de dezvoltare intercomunitare prin hotărârea adunării generale a asociației, nu poate contraveni hotărârilor deliberative membre ale asociației de dezvoltare intercomunitare.
În acest context, apreciem că voința proprie a asociației de dezvoltare intercomunitare de a acționa în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, este exprimată prin hotărârile autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației de dezvoltare intercomunitare, în forma aprobată tot prin hotărâri ale autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației.
În ceea ce privește actele emise de către asociația de dezvoltare inercomunitară cu obiect de activitate servicii de utilități publice, în calitate de organisme asimilate autorităților publice, la fel ca și actele emise de către orice persoană juridică de drept privat autorizată să presteze un serviciu public în regim de putere publică, sau să exercite anumite atribuții ale autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale din sfera serviciilor de utilități publice, acestea sunt acte administrative „prin delegație”, întrucât prin autorizarea acestor organisme a exercita anumite atribuții conferite prin lege autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale sau de presta serviciul public li se transferă prin lege sau contract administrativ însăși puterea publică, în lipsa căreia transferul atribuției de a presta serviciul public ar rămâne ineficient în fața particularilor. Dar, în materia serviciilor comunitare de utilități publice, dispozițiile legale speciale mai sus enunțate statuează că exercitarea acestor atribuții acestor atribuții sau prestarea serviciului de utilități publice de către asociația de dezvoltare intercomunitară se face în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale membre ale asociației, și nu în nume propriu, context în care, deși aceste acte emise de asociație în exercitarea atribuțiilor mandatate sau a prestării serviciului sunt supuse ca atare cenzurii instanței de ontencios administrativ, calitatea procesuală în litigiul de contencios administrativ o va avea unitatea administrativ-teritorială, reprezentată de către asociația de dezvoltare intercomunitară care a emis actul în numele și pe seama unității administrativ-teritoriale sau, în condițiile art. 21 alin. (2) din Legea administrației publice locale 215/2001, de către primar sau președintele consiliului județean.
O atare concluzie, în opinia noastră, derivă cu claritate din economia dispozițiilor legale speciale mai sus enunțate, potrivit cărora, asociația de dezvoltare intercomunitară exercitând, în baza mandatului conferit de către unitățile administrativ-teritoriale atribuțiile autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale, nu are loc o desesizare de atribuții ale unității administrativ-teritoriale, ceea ce ar fi avut ca efect exercitarea de către asociația de dezvoltare intercomunitară a acestor atribuții în nume propriu.
Actele administrative prin delegație sunt definite ca actele care provin de la structuri nestatale – societăți comerciale, asociații, fundații – care, în mod normal nu au exercițiul puterii publice, dar care, printr-un act de putere l-au primit, în principiu pentru a presta un serviciu public.
Important, este în acest ca, după cum s-a remarcat actul în sine emis în exercițiul puterii publice cu care emitentul a fost investit, nu emitentul actului.
Sub acest aspect, după cum s-a remarcat în literatura de specialitate, trebuie să nu fie confundate actele emise „prin delegație”, cu cele emise „prin delegare”.
În literatura de specialitate, într-un studiu judicios se arată faptul că sub denumirea de „transfer de competență”, adică în situațiile în care o atribuție este exercitată de un alt organ administrativ decât acela care o deține în mod originar, sunt reunite două instituții diferite: delegarea și înlocuirea. În ceea ce privește delegarea, sunt cunoscute două tipuri de delegare: delegarea de atribuții care vizează modificarea ordonării competențelor între autoritățile competente, conducând la o desesizare (de atribuție) a delegatului, organul delegat exercitând competența în numele său propriu, și delegarea de semnătură, care vizează doar să-l descarce pe delegant de o parte din sarcina sa materială, delegatul exercitând atribuțiile în numele delegatului.
Astfel, dacă în cazul actelor emise prin delegație, acestea se emit de către persoanele juridice de drept privat autorizate să presteze un serviciu public cărora li se transferă însăși puterea publică, actele emise prin delegare se emit tot de către organe administrative, cărora însă li se transferă atribuția de a emite un act, de către titularul competenței în cauză.
Dar, în opinia noastră, deosebirea dintre actele emise prin delegație și cele emise prin delegare nu poate fi una absolută, luând în considerare faptul că atât în cazul actelor emise prin delegație, cât și în cazul actelor emise prin delegare de atribuții, organul emitent emite acest act în nume propriu, în ambele cazuri, având loc un transfer de atribuții și, acesta chiar dacă emitentul actului emis prin delegare i se transferă odată cu atribuția prestării serviciului și puterea publică, întrucât, în opinia noastră odată cu transferul puterii publice, i se transferă implicit și atribuțiile privitoare la exercitarea competențelor. Nu poate avea loc transferul puterii publice fără transferul atribuțiilor care constituie competența respectivului organism. În ambele cazuri, de asemenea, organul emitent al actului este cel care a emis actul în nume propriu.
O asemenea deosebire se poate pune în discuție în cazul actelor emise prin delegație și cele emise de către organe administrative care exercită atribuțiile delegate în numele și pe seama delegatului.
Dar, conform celor care vor fi expuse mai jos, asociația de dezvoltare intercomunitară exercită și atribuții în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale membre, context în care actele emise în exercitarea acestor atribuții sunt actele unităților adminstrativ-teritoriale.
4. Efectele intercomunaliății
4.1. Efectele între părți
Potrivit Ordonanței Guvernului nr. 26/2000, autoritățile administrației publice locale au competență exclusivă, în condițiile legii, în tot ceea ce privește înființarea, organizarea, coordonarea și funcționarea serviciilor de utilități publice, precum și în ceea ce privește crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea și exploatarea bunurilor proprietate publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale aferente sistemelor de utilități publice.
Autoritățile administrației publice locale au competențe partajate cu autoritățile administrației publice centrale și cu autoritățile de reglementare competente în ceea ce privește reglementarea, monitorizarea și controlul serviciilor comunitare de utilități publice. În exercitarea competențelor și atribuțiilor ce le revin în sfera serviciilor de utilități publice, autoritățile administrației publice locale adoptă hotărâri în legătură cu:
a) elaborarea și aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor a programelor de reabilitare, extindere și modernizare a sistemelor de utilități publice existente, precum și a programelor de înființare a unor noi sisteme, inclusiv cu consultarea operatorilor;
b) coordonarea proiectării și execuției lucrărilor tehnico-edilitare, în scopul realizării acestora într-o concepție unitară și corelată cu programele de dezvoltare economico-socială a localităților, de amenajare a teritoriului, urbanism și mediu;
c) asocierea intercomunitară în scopul înființării, organizării, gestionării și exploatării în interes comun a unor servicii de utilități publice, inclusiv pentru finanțarea și realizarea obiectivelor de investiții specifice sistemelor de utilități publice;
d) alegerea modalității de gestiune a serviciilor de utilități publice și darea în administrare sau, după caz, concesionarea sistemelor de utilități publice destinate furnizării/prestării acestora;
e) urmărirea, monitorizarea și raportarea indicatorilor de performanță și aplicarea metodologiei de comparare a acestor indicatori, elaborată de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împreună cu autoritățile de reglementare competente, prin raportare la operatorul cu cele mai bune performanțe din domeniul serviciilor comunitare de utilități publice:
f) participarea unităților administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societăți reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, având ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice de interes local, intercomunitar sau județean, după caz;
g) contractarea sau garantarea împrumuturilor pentru finanțarea programelor de investiții în vederea dezvoltării, reabilitării și modernizării sistemelor existente;
h) garantarea, în condițiile legii, a împrumuturilor contractate de operatorii serviciilor de utilități publice în vederea înființării sau dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor;
i) elaborarea și aprobarea regulamentelor serviciilor, a caietelor de sarcini, a contractelor de furnizare/prestare a serviciilor și a altor acte normative locale referitoare la serviciile de utilități publice, pe baza regulamentelor-cadru, a caietelor de sarcini-cadru și a contractelor-cadru de furnizare/prestare ori a altor reglementări cadru elaborate și aprobate de autoritățile de reglementare competente;
j) stabilirea, ajustarea, modificarea și aprobarea prețurilor, tarifelor și taxelor speciale, cu respectarea normelor metodologice elaborate și aprobate de autoritățile de reglementare competente;
k) aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării prețurilor și tarifelor pentru serviciile de utilități publice, după caz, pe baza avizului de specialitate emis de autoritățile de reglementare competente;
l) restrângerea ariilor în care se manifestă condițiile de monopol;
m) protecția și conservarea mediului natural și construit.
Împotriva hotărârilor autorităților administrației publice locale, adoptate în aplicarea prezentei legi, persoanele fizice sau juridice interesate se pot adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
4.2. Întinderea efectelor
În Legea nr. 51/2006 se specifică faptul că raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale sau, după caz, dintre asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice și utilizatori, stabilite pe baza prevederilor prezentei legi, sunt raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice de drept public. Autoritățile administrației publice locale au următoarele obligații față de utilizatorii serviciilor de utilități publice:
a) să asigure gestionarea și administrarea serviciilor de utilități publice pe criterii de competitivitate și eficiență economică și managerială, avănd ca obiectiv atingerea și respectarea indicatorilor de performanță a serviciului, stabiliți prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotărârea de dare în administrare, în cazul gestiunii directe;
b) să elaboreze și să aprobe strategii proprii în vederea îmbunătățirii și dezvoltării serviciilor de utilități publice, utilizând principiul planificării strategice multianuale;
c) să promoveze dezvoltarea și/sau reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente sectorului serviciilor de utilități publice și programe de protecție a mediului pentru activitățile și serviciile poluante;
d) să adopte măsuri în vederea asigurării finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor;
e) să consulte asociațiile utilizatorilor în vederea stabilirii politicilor și strategiilor locale și a modalităților de organizare și funcționare a serviciilor;
f) să informeze periodic utilizatorii asupra stării serviciilor de utilități publice și asupra politicilor de dezvoltare a acestora;
g) să medieze și să soluționeze conflictele dintre utilizatori și operatori, la cererea uneia dintre părți;
h) să monitorizeze și să controleze modul de respectare a obligațiilor și responsabilităților asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performanță și a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodică a tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la încheierea contractelor de delegare a gestiunii, respectarea Legii concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, exploatarea eficientă și în condiții de siguranță a sistemelor de utilități publice sau a altor bunuri aparținând patrimoniului public și/sau privat al unităților administrativ teritoriale, afectate serviciilor, asigurarea protecției mediului și a domeniului public, asigurarea protecției utilizatorilor.
Raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale și operatori, stabilite în baza prevederilor prezentei legi, sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat după caz, în funcție de forma de gestiune adoptată. În vederea îndeplinirii atribuțiilor, autoritățile administrației publice locale au, în relația cu operatorii serviciilor de utilități publice, următoarele drepturi:
a) să stabilească cerințele și criteriile de participare și selecție a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii;
b) să solicite informații cu privire la nivelul și calitatea serviciului furnizat/prestat și cu privire la modul de întreținere, exploatare și administrare a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale, încredințate pentru realizarea serviciului;
c) să invite operatorul pentru audieri, în vederea concilierii diferendelor apărute în relația cu utilizatorii serviciilor;
d) să aprobe stabilirea, ajustarea sau, după caz, modificarea prețurilor și tarifelor serviciilor de utilități publice propuse de operatori, în baza metodologiilor elaborate de autoritățile de reglementare potrivit competențelor acordate acestora prin legea specială;
e) să monitorizeze și să exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice și să ia măsurile necesare în cazul în care operatorul nu asigură indicatorii de performanță și continuitatea serviciilor pentru care s-a obligat;
f) să sancționeze operatorul în cazul în care acesta nu operează la nivelul indicatorilor de performantă și eficiență la care s-a obligat și nu asigură continuitatea serviciilor;
g) să refuze, în condiții justificate, aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării prețurilor și tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcționează în condiții de monopol, să solicite avizul autorităților de reglementare competente.
Autoritățile administrației publice locale au dreptul să rezilieze unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor și să organizeze o nouă procedură pentru delegarea gestiunii acestora, dacă constată și dovedesc nerespectarea repetată de către operatori a obligațiilor contractuale și dacă operatorii nu adoptă programe de măsuri care să respecte condițiile contractuale și să asigure atingerea, într-un interval de timp prestabilit, a parametrilor de calitate asumați.
Autoritățile administrației publice locale au următoarele obligații față de operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utilități publice:
a) să asigure un tratament egal pentru toți operatorii, indiferent de forma de proprietate, de țara de origine, de organizarea acestora și de modul de gestiune adoptat;
b) să asigure un mediu de afaceri concurențial transparent și loial;
c) să respecte angajamentele asumate față de operator prin hotărârea de dare în administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de delegare a gestiunii serviciului;
d) să asigure resursele necesare finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunzător clauzelor contractuale;
e) să păstreze, în condițiile legii, confidențialitatea datelor și informațiilor economico-financiare privind activitatea operatorilor, altele decât cele de interes public.
Concluzii
Contractele încheiate de administrație cu particularii în scopul de a colabora în vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din această cauză regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative.
Noțiunea de intercomunalitate definește reuniunea instituțională a mai multor comune care cooperează pentru realizarea unui proiect de dezvoltare, punând în comun mijloacele și resursele disponibile pentru protejarea eficacității gestiunii publice. Intercomunalitatea își găsește reglementarea în:
Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală;
Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, modificată prin O. G. nr. 13/2008;
O. G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații;
O. G. nr. 71/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local.
Intercomunalitatea urmărește: atragerea investitorilor pentru dezvoltarea arealului intercomunitar, instaurarea unui climat de piață competițional, cooperare între instituții, firme, creștere economică, reabilitarea, modernizarea și dezvoltarea infrastructurilor, remodelare urbanistică, amenajări optime ale teritoriului, management performant în servicii, utilități publice, dezvoltarea procesului educativ, educație antreprenorială, creșterea competitivității, creșterea coeziunii economice și sociale.
Mai multe sate și comune dintr-o regiune se pot asocia, pentru a pune în comun resurse financiare și administrative, astfel încât să deruleze proiecte de amploare, necesare pentru comunitățile lor, cum ar fi: infrastructura, canalizarea, conectarea cu o rută de transport, conectare la internet, servicii medicale, promovare turistică, accesare programe cu finanțare europeană.
Potrivit Legii nr. 51/2006, două sau mai multe unități administrativ-teritoriale, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, pot să coopereze și să se asocieze, în condițiile legii, în scopul constituirii unor asociații de dezvoltare intercomunitară având ca obiect furnizarea/prestarea în comun a serviciilor comunitare de utilități publice și înființarea, modernizarea și/sau dezvoltarea, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente.
Potrivit Ordonanței Guvernului nr. 26/2000, autoritățile administrației publice locale au competență exclusivă, în condițiile legii, în tot ceea ce privește înființarea, organizarea, coordonarea și funcționarea serviciilor de utilități publice, precum și în ceea ce privește crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea și exploatarea bunurilor proprietate publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale aferente sistemelor de utilități publice.
În Legea nr. 51/2006 se specifică faptul că raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale sau, după caz, dintre asociațiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice și utilizatori, stabilite pe baza prevederilor prezentei legi, sunt raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice de drept public.
STUDIU DE CAZ
Între Consiliul Local Bucovăț, Consiliul Local Breasta și domnul Popescu Dan se încheie un act juridic de asociere pentru înființarea unei asociații intercomunale al cărei scop este obținerea finanțării pentru promovarea și implementarea unor proiecte de dezvoltare a infrastructurii zonale.
Această asociația are drept obiective:
Creșterea nivelului de trai;
Dezvoltarea capacității instituționale.
Sediul asociației este stabilit în localitatea Bucovăț, durata asociației este nedeterminată,patrimoniul este constituit prin contribuția egală a asociaților și este în cuantum de 1200 lei.
Asociația este condusă de o adunare generală care este formată din consilieri locali, ca reprezentanți aleși, și alte persoane desemnate de unitățile administrativ-teritoriale. Adunarea generală este condusă de un președinte numit.
Asociația este administrată de un consiliu director care este organul executiv de conducere format din președintele asociației și încă patru membri aleși pentru o perioadă de 4 ani.
Controlul financiar al asociației este exercitat de un cenzor ales de Adunarea generală. Procedura de dobândire a personalității juridice a asociației se face prin împuternicirea/mandatarea unor persoane, respectiv primarii comunelor, să reprezinte asociația în fața notarului public pentru autentificarea actelor de constituire și să semneze orice act necesar, să deschidă contul în vederea constituirii patrimoniului inițial și să garanteze pentru autenticitatea semnăturii. Domnul Popescu Dan, fiind asociat persoană fizică, va semna în nume propriu.
Bibliografie
Mădălina AVRAM VOICAN, Drept administrativ, Editura C. H. Beck, București, 2011.
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, București, 2004.
Ioan ALEXANDRU, Mihaela CĂRĂUȘAN, Sorin BUCUR, Drept administrativ, ediția a II-a, revizuită și adăugită, Editura Luminalex, București, 2007.
Emanuel ALBU, Drept administrativ și știința administrației, partea a-II-a, Editura Fundației România de mîine, București, 2006.
Cătălin Silviu SĂRARU, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină. Jurisprudența, Editura C. H. Beck, București, 2009.
Alina Livia NICU, Drept administrativ, Editura didactică și pedagogică, București, 2007.
Anton TRĂILESCU, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura All Beck, București, 2002.
Iulian M. NEDELCU, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Editura Universul Juridic, București, 2009.
Oliviu PUIE, Serviciile de utilitate publică, Editura Universul Juridic, București, 2012.
Vechiul Cod civil.
Noul Cod civil.
Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală.
Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, modificată prin O. G. nr. 13/2008.
O. G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații.
O. G. nr. 71/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local.
www.ziuaconstanta.ro
www.legislatiamuncii.manager.ro
Wickipedia.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Contractul de Intercomunalitate (ID: 127097)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.