Contenciosul de Tutela Administrativa
INTRODUCERE
1.1 Subiectul lucrării de licență
Subiectul lucrării de licență prezintă un interes teoretic și un interes practic. Tutela administrativă a reprezentat un subiect interesant pentru toți teoreticienii și "doctrinarii" dreptului, de-a lungul timpului. Nu de puține ori opiniile exprimate de specialiști ai dreptului cu privire la tutela administrativă au condus la modificări importante în legislație, contribuind în acest fel la îmbunătățirea legislației în domeniul administrativ și de contencios administrativ.
Subiectul lucrării de licență prezintă și un interes practic având în vedere multitudinea aspectelor legate de modalitățile de aplicare a legislației de către organele abilitate din acest domeniu. Importanța practică rezidă mai ales în ceea ce privește acțiunile pe care le poate introduce prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor publici împotriva actelor emise cu încălcarea legislației de către consiliile județene, consiliile locale și primarii localităților din România.
Cunoașterea legislației aplicabile în acest domeniu este de interes major pentru toate persoanele care îndeplinesc funcții în administrația publică.
Contenciosul administrativ desemnează în general totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative ilegale, litigii care sunt de competența instanțelor de contencios administrativ și sunt soluționate în baza unui regim de putere publică. Aceste litigii privesc drepturile și interesele legitime ale unor particulari, pe când litigiile de tutelă administrativă privesc apărarea intereselor și drepturilor legitime generale, care privesc o colectivitate. Tutela administrativă este temeiul protejării interesului public de către prefect sau de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Trebuie observat faptul că în cazul apărării împotriva actelor administrative normative considerate nelegale, precum și a ordonanțelor și a dispozițiilor din ordonanțele Guvernului considerate neconstituționale legiuitorul a ales soluția imprescriptibilității acțiunii, potrivit art. 11 din Legea contenciosului administrativ.
Calitatea de reclamant în litigiile de tutelă administrativă o au prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, nefiind, în aceste cazuri identitate între persoana reclamantului și titularul dreptului încălcat, după cum nu există identitate nici între persoana care are calitatea de pârât și cel obligat să respecte dreptul.
Calitatea de reclamant, în diverse cazuri, o are Avocatul Poporului și Ministerul Public. În cazul prefectului si al Agenției Naționale a Funcțio-narilor Publici, sfera actului administrativ pe care îl pot ataca este mai restrânsă decât în cazul celorlalte subiecte de drept. Prefectul, în baza tutelei administrative, poate introduce acțiune directă împotriva actelor ilegale ale administrației publice locale, iar Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca actele administrative ale autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică.
Calitatea de reclamant poate să o aibă și autoritatea publică emitentă a actului administrativ ilegal. Legea acordă posibilitatea autorității publice emitente a actului administrativ ilegal de a solicita instanței anularea acestuia în cazul în care actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat in circuitul civil și a produs efecte juridice. Dar, în general, autoritatea publică emitentă a actului ilegal are calitatea de pârât.
1.1.2 Structura lucrării de licență
Lucrarea de licență presupune parcurgerea a patru capitole, și anume: tutela administrativă (reglementare), principiile de organizare și funcționare a administrației publice locale, controlul de tutelă administrativă (componentă a controlului administrativ), contenciosul de tutelă administrativă, actul administrativ jurisdicțional ca obiect de tutelă administrativă și condițiile de admisibilitate a acțiunii prefectului, instituția prefectului.
În cadrul primei teme analizate vor fi prezentate reglementările principale privind tutela administrativă exercitată de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și un scurt istoric al controlului de tutelă administrativă în România.
A doua temă prezentată abordează prezentarea și analizarea formelor de tutelă administrativă și principiile de organizare și funcționare a administrației publice locale, detaliind cele mai importante principii aplicabile în dreptul administrativ. Am considerat că cele mai importante principii de organizare și funcționare a administrației publice locale sunt cele enumerate și de Nicolae Neagu în Drept administrativ III. Controlul administrativ. Node de curs. Cosntanța, 2007-2008, aflate pe adresa de internet http://teoraeco.blogspot.com/2011/02 /administratia.publica.html.
Capitolul al treilea prezintă principalii actori care pun în practică cerințele legale ale tutelei administrative, prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Rolul prefectului ca organ de tutelă administrativă este analizat mai pe larg, acesta fiind principalul "actor" în privința vegherii asupra modalităților de administrare a bunurilor care constituie proprietate publică și privată a statului de către autoritățile publice.
Capitolul IV dezbate problematica actului administrativ jurisdicțional în sensul definirii acestuia și reliefării trăsăturilor caracteristice specifice.
Următorul capitol analizează condițiile de admisibilitate a acțiunii prefectului prevăzute de lege, termenele, procedura și soluțiile ce pot fi pronunțate de instanțele judecătorești de contencios administrativ în cauzele în care calitatea de reclamant o are prefectul sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, adică problematica rezolvării litigiilor de acest fel.
În final este prezentată instituția prefectului ca organizare și funcționare legală,
La aceste capitole se mai adaugă un studiu de caz și un capitol de concluzii și propuneri de îmbunătățire a legislației în domeniul pe care l-am analizat.
Ca surse de informare trebuie să arăt că în prezent principala sursă de informare este internetul, care prezintă noutățile apărute în domeniul cu o viteză pe care nu o egalează nimic în prezent. Am folosit aceste surse înțelegând să nu abuzez de ele, mai ales că sunt prezentate tot felul de opinii mai mult sau mai puțin argumentate și încercând să fac referire mai mult la numele de autori mai cunoscuți în materia respectivă, ale căror opinii sunt împărtășite de cei mai mulți.
Consider că este necesar să arăt că cele mai multe informații au fost culese din lucrarea "Tutela administrativă. Critica legislației în domeniu" aflată pe adresa http://document.tips/document/tutela-administrativa.html.
Prin utilizarea de note de subsol am încercat să indic cu precizie sursa din care provin ideile pe care le-am împărtășit și eu, pentru a nu fi acuzată de plagiat. Am încercat, de asemenea, să nu folosesc metoda copy-paste.
La redactarea lucrării am respectat indicațiile cuprinse în ghidul de elaborare a lucrării de licență, care mi-a fost pus la dispoziție.
1.1.3 Organizarea sistemului de administrație publică
Administrația publică cuprinde ansamblul autorităților sau organelor administrative care aplică legile: președinte, guvern, prefect, primar, consiliu local etc. Administrația publică se desfășoară prin aplicarea legii în vederea satisfacerii intereselor generale ale societății prin emiterea de acte administrative sau efectuarea de operații administrative, ambele în regim de putere politică.
Normele juridice ce reglementează organizarea și funcționarea administrației publice alcătuiesc dreptul administrativ. Izvoarele dreptului administrativ sunt Constituția, legile organice ordinare, decretele prezidențiale, actele emise de guvern, cu caracter administrativ, actele autorităților publice locale cu caracter administrativ, convențiile internaționale ratificate de statul român.
Doctrina interbelică din țara noastră în spiritul principiului separației puterilor, constant a admis ca dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive dar conține discuții ample cu privire la limitele acestei puteri fața de puterea legislativă, respectiv față de puterea judecătorească.
Dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi sociale:
a) cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de servicii publice, în limitele legii de către structuri statale și alte subiecte publice.
b) Cele care privesc soluționarea litigiilor dintre autoritățile administrației publice și cetățeni.
Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul ca între persoanele fizice și juridice sa domneasca ordinea, asigurarea funcționării organelor sale, gospodărirea domeniului public etc., toate acestea pentru buna funcționare a statului. Pentru aceasta, statul înființează diverse servicii publice, organizate într-un sistem de organe care alcătuiesc administrația publică.
1.1.4 Componentele sistemului de administrație publică
Termenul "administrație" provine din limba latină și este format din prepoziția "ad" (cu sensul la, către) și "minister" (cu sensul de servitor, supus). De aici ar proveni semnificația de serviciu sau de activitate subordonată.
În accepțiunea sa organică, termenul se referă la autoritățile publice alcătuitoare: Președintele, Guvernul, ministerele, alte organe centrale subordonate Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, organe publice locale: prefect, consiliul județean, consiliul local, primar și instituțiile subordonate acestora.
În sens material, administrația publică înseamnă acte juridice și acte materiale prin care se pune în executare legea prin organizare și prestare de servicii publice sau prin emiterea de norme subsecvente legii.
Prin urmare, administrația publică este activitatea realizată de autoritățile executive și administrative ale statului, în regim de putere publică, de îndeplinire a prevederilor legii, conform prerogativelor acordate de Constituție și alte legi, în interes public general. Organul administrației publice este acea structură care, potrivit Constituției și legii, are personalitate de drept public și acționează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sau controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Clasificări ale organelor administrației publice, după Valentin Prisăcaru, arată astfel:
– după modul de formare: organele alese și organele numite. Ca exemplu de organe alese sunt consiliile locale (municipale, orășenești și comunale), iar organele numite: miniștrii, prefecții și conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale;
– după natura lor: organele colegiale alcătuite din mai multe persoane (guvernul țării și consiliile locale și cele județene) și organe individuale, adică organe conduse de o singură persoană: miniștri, prefecți, primarii municipiilor, orașelor și comunelor;
– după competența teritorială: organele centrale și organe locale;
– după competența materială: organe cu Competență generală: Guvernul , consiliile locale și cele județene precum și organe cu competență de specialitate: ministerele, serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale care sunt organizate în unitățile administrativ-teritoriale în care funcționează și serviciile publice locale și județene.
Față de dispozițiile Constituției, există următoarea structură administrativă externă după Antonie Iorgovan:
I. Administrația centrală:
a) organe supreme ale administrației publice: Președintele României și Șeful Guvernului;
b) organele centrale de specialitate: ministere și alte organe subordonate Guvernului, autoritățile autonome;
c) instituții centrale subordonate ministerelor sau autoritățile autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societăți naționale).
II. Administrația de stat din teritoriu:
a) Prefectul
b) Comisia județeană consultativă.
III. Administrația locală:
a) Consiliul local și primarul;
b) Consiliul județean.
Aplicarea principiului separației puterilor în stat presupune delimitarea funcțiilor legislativă, executivă și judecătorească. Funcția executivă are ca obiect aplicarea în concret a legilor, ceea ce înseamnă asigurarea unei bune funcționări a serviciilor publice și este îndeplinită de administrația publică: Președinte, guvern, ministere, autorități centrale, autorități locale, instituții publice etc.).
1.1.5 Raporturile juridice dintre componentele administrației publice
Raportul juridic administrativ se stabilește între două autorități administrative sau între o autoritate administrativă și diverse persoane fizice sau juridice, raport reglementat de normele dreptului administrativ.
Raporturi juridice administrative pot considerate și acte administrative individuale, acte administrative normative, fapte materiale juridice și acte de control administrativ.
Subiectele care participă sub diverse forme la activitatea de administrație publică se pot grupa astfel:
a) cei doi șefi ai executivului (Președintele României și Guvernul);
b) ministerele și alte organe centrale subordonate Guvernului;
c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorități administrative centrale autonome);
d) instituții bugetare, regii autonome și societăți comerciale subordonate organic sau, după caz, funcțional ministerelor;
e) instituții bugetare, regii autonome și societăți comerciale subordonate organic sau, după caz, funcțional organelor centrale autonome;
f) prefectul;
g) comisia consultativă județeană, care dezbate și își însușește prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economică și socială a județului, respectiv al municipiului București, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament;
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor și conduse de prefect;
i) organe autonome locale (consiliul județean, consiliul local, primarul);
j) instituții bugetare, regii autonome și societăți comerciale subordonate organic sau, după caz, funcțional consiliul județean sau consiliului local.
CAPITOLUL I
TUTELA ADMINISTRATIVĂ. REGLEMENTARE
2.1 Istoricul controlului de tutelă administrativă în România
În organizarea administrativă a Țărilor Românești, instituția tutelei administrative nu era cunoscută, funcționând principiul controlului ierarhic.
Tutela administrativă apare prima oară în Legea pentru consiliile județene nr. 396 din 214 aprilie 1864 în art. 91, unde se prevede că ,,prefectul, în calitate de cap al administrației județene, direge toate lucrările acestei administrațiuni și execută hotărârile Consiliului Județean”. Ulterior, prin Legea comunală se instituie dreptul de tutelă asupra unităților administrativ-teritoriale care aveau personalitate juridică (respectiv asupra județelor și comunelor). Poziția prefectului de comisar al guvernului și de conducător al administrației județene s-a menținut și prin Legea pentru clasificarea administrativă din 1925. Ca reprezentant al guvernului rolul principal al prefectului era cel de control și supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor și celorlalte instituții publice, putând aplica unele sancțiuni disciplinare funcționarilor publici, supraveghea și controla comunele rurale și urbane, instituțiile de binefacere și asistență socială.
Constituția din 13 Aprilie 1948 și legile și celelalte Constituții din perioada regimului comunist) nu au mai consacrat instituția prefectului, atribuțiile acestuia privind controlul legalității actelor fiind, parțial preluate de instanțele judecătorești sau de către alte organe ale administrației statului, desigur sub controlul politic al partidului unic.
După revoluția din 1989, funcția de prefect, ca reprezentant al guvernului a fost reînființată de legea Administrației publice locale nr. 69/1991.
2.2 Reglementarea tutelei administrative astăzi
Administrația publică locală este reglementată în primul rând de Constituție (art. 120 și art. 123) care enunță principiile de bază, în Legea generală a administrației publice locale nr. 215/2012, precum și în alte legi speciale: Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali etc. Dreptul comun în materia tutelei administrative îl formează Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În toate statele democratice din lume "tutela administrativă" înseamnă controlul reprezentanților Guvernului sau ai președinției asupra autorităților administrative autonome locale, cu drept de atac în contenciosul administrativ.
Profesorul Paul Negulescu nu este de acord cu termenul de tutelă administrativă deoarece nu există asemănare între această instituire și tutela din dreptul civil. Conform Codului civil, tutorele lucrează în numele și în locul minorului, pe când administrația tutelară face toate actele prin organele sale, însă unele acte au nevoie, pentru a fi valabile, de o aprobare prealabilă din partea autorităților superioare, anume desemnate prin lege. Tutela administrativă se exercită aposteriori aprobând sau anulând actul autorității tutelate.
Nu orice control administrativ este considerat act de tutelă administrativă fiind multe deosebiri între raporturile de control administrativ și cele de tutelă administrativă. Caracterele actului administrativ ca act de putere imprimă anumite particularități controlului de legalitate ce îl are ca obiect, existând o opinie majoritară care insistă asupra controlului de contencios administrativ juris-dicționalizat. Se acordă astfel o importanță secundară controlului administrativ, fie că el se realizează de pe poziții ierarhic superioare, fie că are la bază ideea de tutelă administrativă. Pentru a înțelege însă noțiunea controlului realizat asupra activității executive este necesar a distinge între cele două mari sisteme de control: controlul ierarhic și cel de tutelă. Mai întâi, trebuie stabilit că raporturile de tutelă administrativă nu sunt raporturi de subordonare. Acest aspect prezintă o importanță deosebită în demonstrarea faptului că tutela administrativă nu aduce atingere principiului autonomiei locale deoarece aceasta nu înseamnă independența în afara ordinii juridice a statului, ci libertatea de acțiune în cadrul prescripțiilor legale și sub controlul statului. Mai mult decât atât, tutela administrativă nu trebuie confundată cu controlul administrativ deosebindu-se de acesta:
Tutela administrativă se manifestă numai în temeiul legii și numai pentru actele administrative prevăzute expres de lege, spre deosebire de controlul administrativ, care se exercită în temeiul principiului ierarhic administrativ.
Tutela se exercită numai asupra autorităților administrației publice cu personalitate juridică, în timp ce controlul administrativ se exercită, asupra autorităților tuturor organelor din subordine.
În cadrul tutelei administrative, organul tutelar are numai dreptul să aprobe sau să respingă actul supus tutelei, pe când organul ierarhic superior poate să mențină, să anuleze, să modifice actul suprem controlului sau chiar să imită actul corespunzător.
Cu toate că între controlul ierarhic și tutela administrativă sunt deosebiri de fond, se observă că unele acte normative reglementau laolaltă tutela și controlul administrației locale.
Tutela administrativă se mai deosebește de controlul administrativ prin momentul exercitării acestuia și prin natura actelor ce sunt supuse controlului. Astfel, organele de tutelă sunt obligate să se pronunțe în termen de 30 de zile de la data primirii actului. După trecerea acestui termen actul considerându-se aprobat. Controlul ierarhic poate fi exercitat concomitent sau posterior adoptării actului administrativ. Tutela administrativă se exercită înainte de aprobarea actului administrativ și poate duce la întârzierea producerii efectelor juridice ale actului respectiv.
Controlul administrativ se deosebește evident și de controlul jurisdicțional.
Controlul jurisdicțional se poate exercita numai din punct de vedere al legalității actelor, controlul administrativ se poate exercita atât din punct de vedere al legalității cât și al oportunității și utilității măsurilor administrative luate de autoritățile subordonate. Organul judecătoresc nu cunoaște necesitățile curente ale vieții administrative și este lipsit de mijloacele de investigație ale unui organ de administrație activ, prin urmare ar însemna s-ar substitui administrației și ar face administrație în locul acesteia.
Controlul ierarhic administrativ este exercitat într-o ierarhie administrativă de autoritățile sau funcționarii superiori asupra actelor funcționarilor în subordine. Se exercită din treaptă în treaptă până când se ajunge la ultima treaptă a ierarhiei serviciului public. Acest control înseamnă controlul legalității dar și al oportunității actelor și, în baza lui, autoritatea superioară poate să confirme sau să anuleze, să modifice sau să reformuleze sau chiar să înlocuiască actul funcționarului inferior cu un act nou.
Controlul de tutelă administrativă este parte a controlului administrativ. Acest control nu se exercită asupra tuturor actelor, ci numai asupra acelor arătate de lege, pornindu-se de la ideea că organele controlate sunt capabile și trebuie să se conducă singure. Numai pentru respectarea intereselor generale apare dreptul de a cerceta, confirma sau anula, unele din aceste acte expres prevăzute de lege când sunt contrare ordinii publice, legilor sau ordinii instituționale a statului. Prin urmare, tutela administrativă este un control mai restrâns decât cel exercitat pe calea controlului ierarhic. Pe când controlul ierarhic se poate exercita și din punct de vedere al oportunității și utilității măsurilor respective, tutela administrativă poate fi limitată numai la un control al legalității actului, în care caz autoritatea superioară este obligată a confirma sau a aproba măsura respectivă, afară numai de cazul când ar avea motive să îl anuleze pentru considerente de egalitate.
2.2.1 Tutela administrativă exercitată de către prefect
Tutela administrativă se exercită de către guvern, care supraveghează întreaga structură a administrației publice. Pe plan local, rolul cel mai important îl are prefectul ca autoritate de tutelă administrativă, care îndeplinește în numele guvernului, pe care îl reprezintă la nivelul local teritorial, având toate drepturile și obligațiile specifice guvernului, în condițiile legii.
În opinia lui Emil Bălan prefectul este un organ al administrației publice supus sistemului juridic de drept administrativ. Actele prefectului, săvârșite în exercitarea mandatului său angajează guvernul al cărui reprezentat este. Având în vedere abilitatea prefectului de a emite acte administrative, numite ordine, prefectul poate fi calificat drept autoritate administrativă.
Subiectul activ principal al controlului de tutelă administrativă este prefectul. Nu există vreun control de tutelă administrativă din partea autorităților administrative autonome la nivel de județ asupra celor de la nivel de oraș sau comună. Prefectul, prin tutela administrativă urmărește respectarea intereselor publice ale statului, prevăzute în legi, iar pe de altă parte, fiind vorba de un control administrativ special, nu poate fi extins prin analogie.
Subiectul pasiv al controlului de tutelă administrativă îl reprezintă autoritățile administrative ale comunităților locale care au competența de a emite acte administrative sau de a încheia contracte administrative, adică autoritățile deliberative (Consiliul local și Consiliul Județean), și cele executive (Primarul și Președintele Consiliului Județean). Delegația permanentă nu are dreptul de a emite acte administrative și nici de a încheia contracte administrative, deci nu este supusă acestui control de tutelă administrativă.
În anumite situații, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul și competențele ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului) și Ministerului Administrației, cât și a altor organe și autorități ale administrației publice centrale.
2.2.2 Tutela exercitată de Agenția Națională a Funcționarilor Publici
Agenția Națională a Funcționarilor Publici este autoritate de tutelă administrativă în baza prevederilor art. 3 alin 2 din Legea nr. 544/2004 pentru toate autoritățile publice (centrale și locale) într-un domeniu strict determinat: raporturile de funcție publică în sensul că acțiunea poate fi introdusă numai împotriva actelor administrative ilegale care au ca obiect raporturi de funcție publică sau împotriva refuzului nejustificat ori în cazul tăcerii administrative (potrivit art. 2 alin 2 din Legea nr. 544/2004). Exempli gratia, Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate contesta actele administrative de numire în funcție emise în afara legii. De asemenea Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate contesta refuzul oricărei autorități publice locale de a organiza concurs pentru o funcție vacantă sau de a efectua evaluarea anuală a funcționarilor publici.
CAPITOLUL II
PrincipiiLE de organizare și funcționare
a administrației publice locale
3.1 Principii de organizare și funcționare a administrației publice locale
Principiile administrației publice locale exprimă sintetic o serie de trăsături generale, având rolul de a asigura o construcție unitară a sistemului, în special în procesul de elaborare a normelor de drept, contribuind la mai buna cunoaștere a sistemului. Dreptul administrativ este mai deosebit întrucât nu este codificat și are caracter dinamic.
Principiile dreptului administrativ se împart în principii cuprinse într-un act normativ, cum ar fi, de exemplu, Principiul autonomiei locale, care este prevăzut de art. 120 din Constituție și principii care nu sunt enumerate expresis verbis, dar ele se desprind din mai multe acte normative, cum ar fi, de exemplu principiul revocabilității actelor administrative.
Constituția României în art. 120, instituie numai trei principii de bază ce fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice din România, adică autonomia locală, descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice. Legea cadru a administrației publice locale, adică Legea 215/2001, consfințește ca principii un număr de șase principii de bază: principiul des-centralizării, cel al autonomiei locale, al deconcentrării serviciilor publice, al eligibilității autorităților administrației publice locale, al legalității și principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale deinteres deosebit.
Vom analiza în continuare o parte din aceste principii, care am considerat că au o importanță majoră în activitatea de tutelă administrativă.
3.1.1 Principiul legalității
Controlul legăturii actelor administrative este determinat de cerințele principiului legalității care guvernează întreaga activitate a serviciilor publice administrative de autoritate, cu respectarea prevederilor legii. Activitatea organelor administrative trebuie să se desfășoare în conformitate cu prevederile legilor urmărindu-se executarea în concret a acestora. Actele administrative nu pot modifica o lege, cu excepția ordonanțelor guvernului. Principiul legalității presupune că interesul public este major și acesta primează în fața celui privat, adică interesele statului sunt interesele colectivității.
3.1.2 Principiul autonomiei locale
Principiul autonomiei locale sau principiul liberei administrări este consacrat de art. 120 alin 1 din Constituție. Prin urmare, este un principiu de rang constituțional, strâns legat de principiul descentralizării, consacrat și acesta de Constituție.
"Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii".
Principiul autonomiei locale presupune dreptul și obligația autorităților administrației publice locale de a soluționa și a gestiona problemele de interes local în interesul colectivității pe care o reprezintă. Prin urmare dreptul la autonomie locală aparține colectivității, drept care se exercită prin reprezentanții săi.
Acest drept este exercitat de autoritățile publice locale în raport cu alte autorități publice precum și în raport cu colectivitatea publică locală și se bazează pe principiul democrației reprezentative. Abilitatea, capacitatea de a gestiona treburile publice locale se manifestă pregnant la nivelul județului, municipiilor și orașelor, fiind destul de slabă la nivelul comunelor, unde autonomia locală în practica de zi cu zi este știrbită, ceea ce a condus la apariția traseismului politic.
Observând întinderea autonomiei locale vedem că aceasta este numai administrativă și financiară, nu și politică, aceasta fiind interzisă de Constituție.
Conf. dr. Dacian Dragoș, în cursul "Elemente de drept administrativ" arată că "În scopul asigurării autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în condițiile legii.
Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului, după caz și conferă autorităților administrației publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice.
Autoritățile administrației publice locale exercită, în condițiile legii, competențe exclusive, competențe partajate și competențe delegate. În spiritul Cartei europene a autonomiei locale se precizează, în esență, că dreptul autorităților administrației publice locale de a avea inițiativă în toate domeniile poate fi limitat doar prin lege, prin includerea expresă a unor domenii de activitate în competența altor autorități publice (art. 5 alin.2).
Raporturile dintre autoritățile administrației publice locale din comune, orașe și municipii și autoritățile administrației publice de la nivel județean se bazează pe principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor întregului județ. În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare".
Autonomia locală într-un stat unitar nu poate fi concepută decât între anumite limite. Nu se poate concepe într-un stat de drept să fie nesocotită legea, autoritatea executivului sau a justiției, pe baza aplicării principiului autonomiei locale. Acesta se realizează numai în cadrul principiilor statului de drept, între aceste principii fiind și cel al autonomiei locale.
Este necesar să existe o legătură organică între autonomia locală și lege, între interesele locale și interesele naționale, exprimate prin lege. De aici necesitatea existenței unui reprezentant al statului (al puterii executive) cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autoritățile administrației publice locale, organizate pe baza principiului autonomiei administrative.
3.1.3 Principiul descentralizării și deconcentrării serviciilor publice
Descentralizarea este în principal teritorială, adică organele descentralizate au autonomie în gestionarea problemelor locale, dar nu sunt independente, întrucât asupra lor se exercită controlul denumit tutelă administrativă.
Sistemul administrativ bazat pe principiul descentralizării administrative presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale față de cele locale și înlocuirea acesteia cu tutela administrativă. Pe măsură ce descentralizarea ia amploare și se extinde se transformă în autonomie locală, iar noțiunea de tutelă administrativă devine tot mai săracă, mai golită de conținut, iar posibilitățile de control ale organelor centrale asupra colectivităților locale își reduc importanța. Tutela administrativă este înlocuită de controlul jurisdicțional de legalitate, prevăzut în Carta Europeană a autonomiei locale. Numai că această formă a controlului trebuie reglementată la nivel național prin legi organice speciale și prevăzută în Constituție.
Despre descentralizare se poate vorbi și în cazul serviciilor prin scoaterea acestora din competența organelor centrale. Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 cuprinde principiile fundamentale și regulile generale precum și cadrul instituțional pentru desfășurarea procesului de descentralizare, adică procesul transferului de autoritate și responsabilitate administrativă și financiară de la nivel central la nivel local.
Paralel are loc o deconcentrare a serviciilor publice care, de asemenea, devin din ce în ce mai autonome, adică, în deciziile lor, nu sunt obligate să respecte directive de la organele centrale ale statului. Oricum, și în acest caz, controlul jurisdicționale de legalitate este înfăptuit de organele locale administrative abilitate de legi și de Constituție în acest sens.
Practic, deconcentrarea administrativă este o variantă a centralizării. Termenul de deconcentrare, explicat de lege, înseamnă redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu. Deconcentrarea administrativă este caracterizată prin faptul că reprezentanții locali ai puterii centrale capătă putere de decizie proprie în mod aparent, pentru că, în realitate, statul decide dar nu de la nivelul autorității centrale, ci direct în unitatea administrativ-teritorială. Organele centrale exercită controlul ierarhic asupra celor teritoriale. Pentru început, sunt deconcentrate serviciile exterioare ale ministerelor în teritoriu: agenții, inspectorate, direcții generale etc.
Tutela administrativă are o influență deosebită asupra descentralizării administrative întrucât controlul de tutelă exercitat de prefect privește numai legalitatea actelor administrative ceea ce înseamnă că este vorba de o descentralizare importantă. Vorbim de descentralizare în România și ca urmare a faptului că organul de tutelă (prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autorităților autonome descentralizate, aceasta făcându-se numai de instanța de contencios administrativ. Aprecierea că descentralizarea este mai îngrădită este motivată de aspectul că de la controlul exercitat de prefect sunt exceptate numai actele de gestiune curentă. La aceeași concluzie conduce și dreptul recunoscut prefectului de a propune Guvernului dizolvarea unui consiliu local sau județean, demiterea sau suspendarea din funcție a unui consilier sau primar, chiar dacă hotărârea este luată de Guvern.
Cu privire la conducerea serviciilor publice deconcentrate, instituția prefectului are următoarele atribuții principale:
a) analizează activitatea desfășurată de serviciile publice deconcentrate și elaborează propuneri pentru îmbunătățirea activității acestora, pe care le înaintează prefectului;
b) examinează, împreună cu conducătorii serviciilor publice deconcentrate și cu autoritățile administrației publice locale, a stadiului de execuție a unor lucrări și acțiuni care se derulează în comun;
c) elaborarea și consultarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, potrivit legii;
d) asigurarea transmiterii ordinelor prefectului, având ca obiect stabilirea de măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, către conducătorul instituției ierarhic superioare serviciului public deconcentrat;
e) asigurarea examinării proiectelor bugetelor, precum și a situațiilor financiare privind execuția bugetară întocmite de serviciile publice deconcentrate, conform procedurii stabilite, după caz, prin ordin al ministrului ori al conducătorului organului administrației publice centrale organizat la nivelul unităților administrativ-teritoriale, în vederea emiterii avizului prefectului;
3.1.4 Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale
Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale presupune alegerea directă sau indirectă a autorităților locale, cu respectarea principiilor democrației reprezentative. Utilizarea votului pr liste sau a votului uninominal nu știrbește cu nimic caracterul democratic și reprezentativ al autorităților locale alese.
Democrația reprezentativă înseamnă rezolvarea problemelor de interes public local de către autoritățile administrației locale și nu direct de către cetățeni prin referendum. Referendumul este consultativ, nu și decizional. Autoritățile locale pot recurge la acesta pentru că nu vor să-și asume răspunderea.
3.1.5 Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale
Acest principiu confirmă părerea conform căreia democrația reprezentativă la nivel local implică doar consultarea cetățenilor în privința afacerilor publice locale. Cu excepția câtorva situații strict determinate prin lege, principiul comportă unele excepții, în sensul transformării cetățenilor în decidenți pe plan local, adică principiul nu trebuie privit ca o interdicție pentru organizarea referendumului decizional, ci ca o obligație a autorităților locale competente de a recurge la această formă administrativă atunci când se pune problema luării unor decizii de importanță deosebită în numele colectivității locale și care sunt susceptibile de a avea un impact semnificativ asupra respectivei colectivități.
Legat de aplicarea acestui principiu, este de remarcat obligația autorităților administrației publice centrale de a consulta, înainte de adoptarea deciziilor de interes major, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct: Asociația Comunelor din România, Asociația Orașelor din România, Asociația Municipiilor din România, Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România precum și alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii.
În aplicarea acestei prevederi legale a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 521/2005 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale la elaborarea proiectelor de acte normative. Potrivit acesteia, proiectele de acte normative se transmit direct autorităților administrației publice locale, președinților structurilor asociative pentru a da posibilitatea să-și exprime punctele de vedere care vor fi analizate și, în funcție de oportunitatea lor, se preiau în conținutul proiectului de act normativ, prin grija conducătorului autorității administrației publice centrale. În motivarea proiectului de act normativ obligatoriu se includ referiri cu privire la consultarea și opiniile exprimate de structurile asociative ale administrației publice locale.
CAPITOLUL III
CONTENCIOSUL DE TUTELĂ ADMINISTRATIVĂ
4.1 Prefectul, autoritate prin care guvernul își exercită competențele
Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București, la propunerea ministrului de interne. Prefectul este garantul aplicării și respectării legilor și a ordinii publice la nivel local.
Miniștrii și conducătorii organelor administrației publice centrale au posibilitatea (nu și obligația) de a delega prefectului unele atribuții de coordonare și control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine.
La nivel local se înființează și instituția prefectului, aceasta fiind o instituție publică cu personalitate juridică cu patrimoniu și buget propriu, prefectul fiind ordonator terțiar de credite.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, care funcționează la nivelul unităților administrației administrativ-teritoriale.
Prefectul face parte din categoria înalților funcționari publici.
4.1.1 Prefectul, autoritate de tutelă administrativă
Instituția prefectului a fost anterior reglementată în Legea administrației publice locale nr. 69/1991 (art. 96-105) care prevăd atribuțiile și rolul său pe plan local. Articolul 122 din Constituție prevedea că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
După cum am văzut, de-a lungul vremii, pentru funcția de prefect s-au urmat două soluții: prefectul administrativ și prefectul politic. În legea din 1991 apare varianta prefectului politic, care este numit de Guvern fără a i se cere o anumită pregătire de specialitate juridică, fiind suficientă doar calitatea sa politică. Prefectul are, în acest fel, rolul serviciilor publice descentralizate în unitățile administrativ teritoriale, Prefectul realizează pe plan local atribuțiile de conducere a serviciilor publice descentralizate, după cum Guvernul exercită, la nivelul întregii țări, conducerea generală a administrației publice (art. 101 din Constituție). Autonomia locală se desfășoară în anumite limite legale, unele având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice. Este imperios necesar ca legea să fie respectată, și nu ignorată pe motiv de autonomie locală. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind însuși unul din acestea.
Prefectul are următoarele calități legale:
1. Reprezentant al Guvernului
2. Șef al serviciilor statului din județ (municipiul București)
3. Autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale.
Ca supraveghetor al respectării legii, prefectul are dreptul sa atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales, al unui primar sau al oricărui organ executiv creat potrivit legii, la nivel județean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.
4.1.2 Scurt istoric al instituției prefectului
Prefectul este considerat de majoritatea istoricilor o creație napoleoniană, fiind o instituție creată în timpul Revoluției Franceze. Până la modificarea Constituției Franței din 1958, prefectul era reprezentantul guvernului și conducătorul administrației departamentului în care era numit.
Prima apariție a instituției prefectului în administrația societății românești datează din a doua jumătate a secolului XIX-lea, fiind consacrată prin Legea pentru înființarea consiliilor județene din 1864 inspirată după modelul francez. Ideea de descentralizare administrativă apăruse deja în Regulamentul organic și Convenția de la Paris, apărând în proiectul întocmit de Barbu Catargi, primul prezident al guvernului Principatelor Unite, întocmit în 1962.
Acest proiect propunea organizarea teritoriului în 4 prefecturi: a) De nord cu capitala la Iași, b) Maritimă cu capitala la Galați, c) De centru, cu capitala la București, d) Occidentală cu capitala la Craiova. Prefectul era reprezentantul guvernului. El avea atribuții de supraveghere și control asupra funcționarilor din prefectura sa, având dreptul de a reforma și chiar anula actele acestora, cu excepția funcționarilor numiți de Ministerul de Război și Justiție, ori de câte ori actele acestora ar fi fost contrare legii.
Funcția de prefect a fost înființată real prin Legea pentru consiliile județene nr. 396 din 2/14 aprilie 1864, care prevede că prefectul este "cap al administrațiunei județene" și că "dirige toate lucrările acestei administrațiuni și execută hotărârile consiliului județean". Prefectul era comisar al guvernului pe lângă consiliul județean, fiind cel care supraveghează legalitatea actelor adoptate de consiliul județean și de delegația permanentă, iar atunci când constata că acestea erau ilegale, avea dreptul și datoria ca în termen de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la ședință sau de la data la care i s-a adus actul la cunoștință, să facă recurs la guvern. Recursul era suspensiv de executare. Guvernul era obligat să se pronunțe în termen de 20 de zile de la primire. dacă nu se pronunța în acest termen, actul consiliului județean sau al delegației permanente își producea efectele. Guvernul nu avea dreptul să modifice actul ci numai să-l infirme în întregime, sau să îl restituie cu observațiile sale și amâna aprobarea sau respingerea până la reverificarea actului respectiv modificat.
Prin legea din 1883, care modifică prevederile legii din 1864 și a legii din 1872, instituția prefectului suferă o restrângere a atribuțiilor din punct de vedere al tutelei administrative, restrângere păstrată și de legea din 1892 privind organizarea autorităților administrative.
Abia în legea pentru unificarea administrativă din 1925 instituția prefectului este tratată ca reprezentând autoritatea centrală, având atribuții de control și fiind considerat ca reprezentând autoritatea centrală, având atribuții de control și fiind totodată "capul administrației județene".
Legea din 1929 pentru organizarea administrației locale este prima lege care delimitează autoritățile locale, alese, de cele ale administrației centrale, numite. Prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Potrivit reglementărilor din acest act normativ, prefectul avea triplă calitate:
a) reprezentantul guvernului și al puterii executive, fiind în legătură cu fiecare minister prin intermediul directorului ministerial și prin serviciile ministeriale locale.
b) organ de control și supraveghere a administrațiunilor locale din județ.
c) șeful poliției din județ.
Din modul de numire și din atribuțiile sale rezultă că prefectul era politic și nu administrativ. Diferența este aceea că prefectul politic este numit de guvern la propunerea Ministerului de Interne, iar prefectul administrativ este funcționar de carieră cu un anumit grad de pregătire profesională.
În legea din 1936 instituția prefectului devine veriga principală în administrația locală, acesta fiind reprezentantul guvernului și șeful administrației județene.
Instituția prefectului a funcționat cu unele întreruperi (august 1938 – septembrie 1940) până la intrarea în vigoare a Legii nr. 17/1949 asupra organizării consiliilor populare. Funcția de prefect ca reprezentant al guvernului a fost reînființată prin Legea administrației publice locale nr. 69/1991.
4.1.3 Natura juridică a instituției prefectului
Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, cu completările și modificările ulterioare și Constituția României în Capitolul V, Secțiunea a 2-a, reglementează instituția prefectului (art. 123 din Constituție este intitulat Prefectul). Această secțiune din Constituție este consacrată în întregime administrației publice locale, alături de consiliul județean, consiliul local și primar. Această alăturare nu trebuie să ducă la concluzia că instituția prefectului este componentă a administrației publice locale, pentru că, în realitate, prefectul este autoritate care veghează asupra legalității activității desfășurate de organele administrației publice locale, atribuție pe care o îndeplinește prin ceea ce doctrina a denumit "tutela administrativă".
Prefectul reprezintă Guvernul și administrația centrală la nivelul județului.
În această calitate prefectul asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale altor organe ale administrației publice centrale din județ, precum și supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale.
4.1.4 Bazele legale și constituționale ale funcției de prefect
Instituția prefectului este reglementată de Constituție, care în art. 123 precizează aspectele esențiale ale regimului juridic ce guvernează funcționarea acestei instituții: “Guvernul numește un prefect în fiecare județ și în municipiul București. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică. Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”. Legea organică este Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, care arată că activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: a) legalității, imparțialității și obiectivității; b) transparenței și liberului acces la informațiile de interes public; c) eficienței; d) responsabilității; e) profesionalizării; f) orientării către cetățean. Sunt, de asemenea, aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale.
4.1.5 Numirea și eliberarea din funcție a prefectului
Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București, la propunerea Ministerului Administrației și Internelor, conform prevederilor legii organice nr. 340/2004 privind instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare. Prevederea este copiată din Constituție, care mai conține precizarea că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Legea organică este cea care stabilește și atribuțiile prefectului.
Eliberarea din funcție a prefecților se face în același fel indiferent de cauza pentru care se produce eliberarea din funcție: îndeplinirea mandatului sau ca pedeapsă administrativă pentru incompetență.
4.1.6 Incompatibilități ale funcției de prefect
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției conține prevederi specifice pentru prefecți și subprefecți, fiind vorba, în primul rând de conflictele de interese care se pot ivi în exercitarea atribuțiilor acestora. Astfel, potrivit art. 70 "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative".
Incompatibilitățile sunt reglementate de Constituție, de legile aplicabile autorităților sau instituțiilor publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de Legea nr.161/2003 în capitolul cu acest titlu. Art. 85 alin 1 din acest act normativ arată că "Funcția de prefect și subprefect este incompatibila cu: a) calitatea de deputat sau senator; b) funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București; c) funcția de consilier local sau consilier județean; d) o funcție de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial; e) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice; f) funcția de președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la societățile comerciale prevăzute la lit. e); g) funcția de reprezentant al statului în adunările generale ale societăților comerciale prevăzute la lit. e); h) funcția de manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor și societăților naționale; i) calitatea de comerciant persoană fizică; j) calitatea de membru al unui grup de interes economic; k) o funcție publică încredințată de un stat străin, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte".
Pentru funcția de prefect și subprefect, constatarea cazului de incompatibilitate se face de ministrul administrației publice, care îl va informa pe primul-ministru, pentru a dispune masurile necesare.
4.1.7 Depolitizarea și profesionalizarea funcției de prefect
În privința depolitizării și profesionalizării funcțiilor publice, în general, se observă că sunt două aspecte separate aici: numiri în funcții publice (de ex., secretar general al unui minister, prefect, consuli în străinătate, secretar de primărie etc.), și numiri în funcții politice (sau funcții de “demnitari” – ministru, secretar de stat). Pentru prima categorie, există în lege obligativitatea avizului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, aviz care se referă atât la aspecte de competență profesională, cât și de bună reputație nu se știe cât de bine funcționează.
În categoria a doua, cea a demnitarilor, ei sunt numiți (și destituiți) pe răspunderea celui care îi numește (ministru, prim ministru, parlament). Numai că foarte multe din pozițiile de demnitari (poziții politice, numiri pe loialitate politică) sunt în fapt poziții de funcționari publici (unde ar fi necesare numiri apolitice, pe criterii de competență). De exemplu, șeful Inspectoratului de Stat pentru Construcții e o poziție politică, precum și altele asemenea.
A existat propunerea să se înființeze o instituție de resurse umane, pe de o parte și de transformare a unor poziții de demnitari în poziții de funcție publică. Funcțiile politice (definite rațional) au rolul lor. În acest caz se recunoaște deschis că loialitatea politică și afinitatea ideologică sunt mai importante decât competența. Cel care numește o persoană cu legături dubioase într-o funcție politică, răspunderea îi aparține în totalitate și plătește politic pentru asta.
Toate cele de mai sus sunt valabile și pentru persoanele care sunt numite în funcția de prefect. O schimbare majoră adusă de intrarea în vigoare a Legii 340/2004 este cea menită să ducă la profesionalizarea și neutralitatea funcției prefectului și a subprefectului, prin încadrarea celor doua funcții în categoria înalților funcționari publici.
4.2 Drepturile și îndatoririle prefectului
Ca orice manager al oricărei instituții, prefectul are drepturile, îndatoririle și atribuțiile acestuia. Pentru buna desfășurare a activității structurii de specialitate a Instituției Prefectului, prefectului îi sunt conferite următoarele competențe:
– să stabilească organizarea și funcționarea unității;
– să stabilească atribuțiile corespunzătoare pentru fiecare salariat în condițiile legii;
– să dea dispoziții cu caracter obligatoriu pentru salariat, sub rezerva legalității lor;
– să exercite control asupra modului de îndeplinire a sarcinilor de serviciu;
– să constate săvârșirea abaterilor disciplinare și să aplice sancțiunile corespunzătoare;
– să înființeze registrul general de evidență al salariaților și să opereze înregistrările prevăzute de lege;
– să elibereze, la cerere, toate documentele care atesta calitatea de salariat a solicitantului;
– să asigure confidențialitatea datelor cu caracter personal ale salariaților.
Instituția Prefectului are următoarele obligații:
– să creeze condițiile necesare în vederea desfășurării normale a muncii salariaților, punând la dispoziția acestora la timp și în bune condiții mijloacele necesare privind documentarea, mașinile, aparatura pentru folosirea completă și eficientă a timpului de lucru;
– să stabilească măsuri privind condițiile de muncă, sănătatea și securitatea muncii funcționarilor publici, la stabilirea lor participând și Comisia paritară constituită în cadrul instituției, a cărei organizare și funcționare este reglementată de H.G. nr. 833/2007;
– să stabilească organigrama, numărul de personal, statul de funcții și salarizarea funcționarilor din structura proprie, în limitele mijloacelor financiare de care dispun și conform legislației.
– să asigure condițiile necesare privind protecția muncii și respectarea normelor igienico-sanitare, precum și instruirea salariaților în acest domeniu;
– să asigure posibilitatea participării la cursuri de perfecționare a pregătirii profesionale a salariaților pe domenii de activitate în limita fondurilor disponibile; – să asigure protecția funcționarului public împotriva amenințărilor, violențelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcției publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept autoritatea sau instituția publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii;
– să combată discriminările pe orice criterii între angajații instituției;
– să respecte prevederile Legii nr. 202 din 19 aprilie 2002, privind egalitatea de șanse și de tratament între femei și bărbați, republicată.
4.2.1 Rolul și atribuțiile prefectului
Ca reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții:
– asigură la nivelul județelor și al municipiului București aplicarea Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice;
– acționează pentru realizarea în teritoriu a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor;
– asigură climatul de înțelegere socială, prin realizarea unei comunicări permanente la toate nivelurile, luptând pentru prevenirea tensiunilor sociale;
– stabilește, împreună cu autoritățile administrației publice locale, prioritățile de dezvoltare teritorială;
– verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului;
– duce la îndeplinire, împreună cu autoritățile și organele abilitate, măsurile de pregătire pentru situații de urgență și dispune, în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență, măsurile de prevenire și gestionare acestora folosind în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinație;
– utilizează, ca șef al protecției civile, fondurile alocate de la bugetul central și baza de intervenție în situații de criză;
– dispune măsuri pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor și a siguranței cetățenilor, împreună cu organele abilitate;
– pune în aplicare politicile naționale hotărâte de Guvern și precum și politicile de integrare europeană;
– stabilește, în cadrul regionalizării sau a măsurilor transfrontaliere cooperarea sau asocierea cu instituții din țară și din străinătate, în vederea promovării intereselor comune;
– asigură folosirea limbii materne în raporturile dintre cetățenii aparținând minorităților naționale și serviciile publice deconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale în care aceștia au o pondere de peste 20%, potrivit prevederilor legale;
– verifică măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii (realizează tutela administrativă);
– avizează proiectul de buget al serviciilor publice deconcentrate și le înaintează conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public respectiv, precum și situațiile financiare privind execuția bugetară, care sunt întocmite de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului și se transmit prefectului pentru avizare, ulterior urmând să fie transmise conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public deconcentrat (avizul prefectului este consultatiuv);
– îndeplinește atribuțiile miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului dacă și în măsura în care aceștia deleagă prefectul să le îndeplinească;
– propune ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale măsuri pentru îmbunătățirea activității serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
– desemnează prin ordin al prefectului un reprezentant al instituției prefectului care să facă parte din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducător al unui serviciu public deconcentrat;
– propune miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale sancționarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora, atunci când este cazul;
– solicită urgent primarului ori președintelui consiliului județean, după caz, convocarea unei ședințe extraordinare a consiliului local, a consiliului județean când este necesară adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum și pentru apărarea ordinii și liniștii publice ori la apariția oricărui caz de forță majoră;
– primește informații de la autoritățile militare și organele locale ale Ministerului Administrației și Internelor cu privire la rezolvarea problemelor care pun în pericol ori afectează siguranța populației, a bunurilor, a valorilor și a mediului înconjurător;
– îndeplinește și orice alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și însărcinările stabilite de Guvern.
4.2.2 Rolul prefectului ca organ de tutelă administrativă
Controlul exercitat de Guvern în teritoriu este un control general. Pentru realizarea acestuia Guvernul are la dispoziție structuri adecvate, precum Departamentul de Control, Departamentul pentru Administrația Publică Locală cu atribuții de control asupra activității autorităților locale. Dar aceste mijloace speciale nu au competența de a modifica, suspenda sau anula actele autorităților locale, autonome, descentralizate. Numai că aceste acte care contravin prevederilor legale nu pot rămâne nesancționate.
Sancționarea lor cade în sarcina unei alte autorități locale care reprezintă Guvernul, acționând în numele acestuia. Este vorba de prefect. Prevederea constituțională este baza conform căreia ,,Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal".
Natura controlului efectuat de prefect nu este una ierarhică deoarece între prefect, pe de o parte și consiliile locale și județene și primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Acest control denumit tutelă administrativă prevede faptul că pentru actele prevăzute de lege, autoritatea locală care le adoptă sau să le emit trebuie să obțină acordul prefectului, motiv pentru care autoritățile administrației publice locale au obligația să comunice prefectului actele adoptate, iar prefectul are obligația să se pronunțe asupra legalității acestora.
Actele acestea nu se aplică până când prefectul nu se pronunță cu privire la legalitatea lor. Prin urmare, poziția prefectului apare ca un "acord".
Legislația în vigoare precizează că prefectul controlează numai legalitatea, iar controlul privește numai actele administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale și județene, cu excepția celor de gestiune. Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în fața instanței de contencios administrativ hotărârile consiliului local, consiliului județean și dispozițiile primarului sau cele ale președintelui consiliului județean, pentru ilegalitate. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.
Tutela administrativă nu îi dă dreptul prefectului de a anula el însuși actul. În exercitarea atribuției sale privitoare la controlul administrativ, prefectul poate propune Guvernului dizolvarea consiliilor locale, organizarea de noi alegeri pentru Consiliul județean când nu sunt respectate dispozițiile legale cu privire la funcționarea acestuia, poate dispune suspendarea din funcție a unui consilier local ori suspendarea din funcție a primarului etc. Este abilitat să-și dea avizul consultativ cu privire la conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor. Instrumentele juridice pe care le folosește pentru exercitarea controlului sunt sesizarea, care este adresată instanței și ordinul, folosit pentru suspendarea din funcții a unui consilier, primar, secretar de consiliu local.
Tutela administrativă nu este considerată o instituție perimată în statele unitare, bazate pe principiul separației puterilor în stat. Ea se pliază pe principiile autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice, asigurând buna funcționare a administrației publice, în ansamblul său.
4.2.3 Raportul prefectului cu autorităților locale
Pentru a determina raporturile dintre prefect și autoritățile administrației publice locale, trebuie să apelăm, în primul rând, la Constituție, care conține dispoziții importante. Astfel, potrivit art. 123 alin. 4: "Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu sunt raporturi de subordonare". Dispozițiile constituționale sunt în concordanță cu principiul autonomiei locale și cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, ratificată de România prin Legea nr. 199/1985, unde autonomia locală este definită ca: fiind "…dreptul și competența efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice". Tot astfel art. 4 punctul 3 din Cartă arată că "Exercițiul responsabilităților publice trebuie, de manieră generală, să revină de regulă acelor autorități care sunt cel mai aproape de cetățean…" iar la punctul 4 stipulează: "Competențele atribuite autorităților administrației publice locale trebuie să fie în mod normal depline și exclusiv. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de o altă autoritate centrală sau regională, decât în cazurile prevăzute de lege". Tot Carta stabilește că: "În cazul delegării competențelor de către o autoritate centrală, regională, autoritățile administrației publice locale, trebuie să beneficieze pe cât posibil, de libertatea de a adopta acțiunile lor la condițiile locale" (punctul 5 )". În cadrul controlului de tutelă administrativă, prefectul trebuie să țină seama de prevederile art. 8 din Carta Europeană a Autonomiei Locale.
Orice control administrativ asupra activității autorităților administrației publice locale nu poate fi exercitat decât în formele și cazurile prevăzute de Constituție sau de lege. Controlul asupra autorităților administrației publice locale nu trebuie să privească în mod normal decât asigurarea respectării legalității și a principiilor constituționale. Controlul asupra autorităților administrației publice locale se exercită cu respectarea unei proporționalități între amploarea intervenției autorităților de control și importanța intereselor pe care aceasta înțelege să le protejeze. În practică aceste principii cu aspect de generalitate, sunt în unele cazuri încălcate. Între limitele impuse de Carta Europeană a Autonomiei Locale, cu privire la raporturile dintre prefect, ca reprezentant al Guvernului, și autoritățile administrației publice locale, sunt și prevederile Legii nr. 340/ 2004 privind instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit acesteia la art. 19 alin. 1 se stabilesc atribuțiile prefectului, între care și următoarele: „d) – colaborează cu autoritățile administrației publice locale pentru determinarea priorităților de dezvoltare teritorială; e) – verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau al primarului", atribuții identice cu cele stabilite în Constituție și în Carta Europeană a Autonomiei Locale.
Numai că Ordonanța de urgență nr. 179/2005 modifică și completează Legea nr. 340, introducând prevederi care în afara celor de mai sus. Astfel, la art. 20 se arată că prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean, în calitatea de reprezentant al statului și poate sesiza organele competente, în vederea stabilirii măsurilor necesare.
La vremea respectivă au existat opinii diverse venite de la specialiștii în drept administrativ și din administrația publică. Într-o opinie, primarii și președinții consiliilor județene sunt autorități ale autonomiei locale autonome, aleși de cetățenii cu drept de vot și nu sunt reprezentanți ai statului pe plan local. Dacă s-ar admite că primarii și președinții consiliilor județene sunt reprezentanți ai statului, ar trebui să se admită că în această calitate sunt subordonați prefectului, ca reprezentant al guvernului central, ceea ce ar contraveni prevederilor constituționale. Într-o altă opinie, având în vedere că atât consiliul județean, cât și consiliul local, sunt autorități ale administrației publice locale autonome, ar trebui să admitem că și acestea sunt autorități de stat. Această interpretare este însă în contradicție cu prevederile constituționale care stabilesc că autoritățile administrației publice locale realizează autonomia locală în comune și orașe și că autoritățile administrației publice locale funcționează ca autorități administrative autonome, precum și aspectul că între prefect și autoritățile administrației publice locale nu sunt raporturi de subordonare.
4.2.4 Atribuțiile prefectului de control și supraveghere a autorităților locale
Tutela administrativă nu se poate pune în aplicare decât verificând actele respective, pentru că numai așa prefectul poate aprecia legalitatea lor și poate acționa în consecință. De aici caracterul lor facultativ, în sensul că prefectul poate ataca actele respective la instanța de contencios administrativ, dar nu este obligat să o facă, chiar dacă este clară ilegalitatea actului respectiv.
Cel puțin există obligația pentru secretarul unității administrativ teritoriale, să comunice prefectului hotărârile consiliului local, de îndată, dar nu mai mult de 10 zile de la data adoptării acestora, aceasta fiind o obligație concretă în cadrul competenței secretarului "de a asigura gestionarea procedurilor administrative privind relațiile dintre consiliul local și primar; respectiv, consiliul județean și președintele acestuia, precum între aceștia și prefect".
Prefectul, prin specialiștii din aparatul său, verifică legalitatea actelor administrative care i-au fost transmise, iar în măsura în care informațiile nu sunt suficiente, poate solicita documentele care au stat la baza elaborării lor, sau poate face operațiunea de verificare la fața locului, acolo unde au fost emise actele.
În practică, unii prefecți constituie colective mixte din specialiști ai aparatului propriu și ai serviciilor deconcentrate din subordine. Aceste colective se deplasează la sediile autorităților locale și verifică activitatea acestora incluzând între altele, și legalitatea actelor administrative.
4.2.5 Competența materială a prefectului
În materie de tutelă administrativă competența materială a prefectului a fost foarte bine elucidată prin Decizia ICCJ nr. 11/2015 (publicată în Monitorul Oficial nr. 501/08.07.2015) cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Problema care s-a pus a fost aceea "dacă dispozițiile art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu dispozițiile art. 63 alin. 5 lit. e) și art. 115 alin. 2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), și cu dispozițiile art. 19 alin. 1 lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), și ale art. 123 alin. 5 din Constituție, se interpretează în sensul că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ toate actele administrației publice locale pe care le consideră nelegale sau doar actele administrației publice locale care se încadrează în sfera celor prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar actele administrative".
Art. 3 din Legea nr. 554/2004, care face referire la „actele emise de autoritățile administrației publice locale” și la „instanța de contencios administrativ” trebuie interpretat prin raportare la definiția activității de „contencios administrativ” dată de art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, care face trimitere la noțiunea de „act administrativ” prevăzută la art. 2 alin. 1 lit. c) și nu la noțiunea generală de „act”.
Exercitarea atribuțiilor de tutelă administrativă de către prefect este justificată de regimul de drept public al activităților autorităților administrației publice locale, astfel că prefectul poate contesta, ca regulă generală, actele care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Nu se circumscriu prevederilor menționate și nu pot fi atacate de prefect în cadrul controlului de tutelă administrativă actele încheiate de autoritățile administrației publice locale cu alte subiecte de drept care dau naștere unor drepturi și obligații civile, fără realizarea puterii publice (de exemplu, contractul de închiriere a unui bun din domeniul privat sau litigiile de muncă). Cu titlu de excepție, prin legi speciale poate fi prevăzută legitimarea procesuală activă a prefectului pentru atacarea altor acte decât cele administrative.
Tutela administrativă presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorități a administrației statului asupra actelor autorităților locale alese, ce funcționează în virtutea principiului autonomiei locale. Legat de instituția tutelei administrative, art. 122 alin. 4 din Constituție stabilește că "Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept". Spre deosebire de acțiunea în contenciosul administrativ a unei persoane fizice sau juridice vătămate, care prin lege organică poate fi supusă unor condiționări și limitări, astfel cum stabilește art. 48 alin. 2 din Constituție, acțiunea prefectului nu este supusă, pe plan constituțional, nici unei condiționări sau limitări. Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. 3 din Legea nr. 340/2004, "garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local". Recunoașterea posibilității prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale.
Prin urmare, în situația în care un act al autorității publice este considerat un act administrativ așa cum acesta este definit la art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care îl consideră ilegal. Pe cale de consecință, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii. Dacă tutela administrativă ar fi extinsă dincolo de granițele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.
Din interpretarea coroborată a textului constituțional cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 – lege organică – rezultă că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privința actelor administrative emise de autoritățile administrației publice locale, întrucât numai aceste acte sunt emise "în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public", în sensul art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 554/2004, pentru realizarea competenței sale administrative.
Prin urmare, soluția dată de ICCJ a fost următoarea: "În interpretarea dispozițiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu dispozițiile art. 63 alin. 5 lit. e) și art. 115 alin. 2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 19 alin. 1 lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 123 alin. 5 din Constituție, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare".
4.3 Răspunderea prefectului
Prefectul răspunde administrativ, civil sau penal, după caz. Temeiul legal al răspunderii prefectului este art. 154 alin 2 din Legea nr. 215/2001 Legea funcționarilor publici:
(1) Consilierii, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului București, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, secretarii și personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale și, respectiv, al consiliilor județene răspund, după caz, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii.
(2) Prevederile alin. (1) se aplică și prefecților, subprefecților, secretarilor generali, precum și personalului din aparatul propriu de specialitate al prefectului.
La cererea autorităților administrației publice ale căror acte au fost atacate, instanța de contencios administrativ poate decide că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv.
Prefectul face parte din categoria înalților funcționari publici. Prin urmare îi sunt aplicabile prevederile din Statutul funcționarilor publici privind formele răspunderii juridice, forme care vor fi analizate în continuare.
4.3.1 Regimul răspunderii funcționarilor publici
Răspunderea funcționarilor publici trebuie prezintă două aspecte care se referă, pe de o parte, la răspunderea pentru pagubele cauzate prin emiterea unui act administrativ ilegal, ori prin refuzul nejustificat de a le rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege, și, pe de altă parte, la răspunderea pentru nerespectarea dispozițiilor cuprinse în hotărârile instanțelor de contencios administrativ.
Răspunderea privește atât pe funcționarul public care a emis actul sau care a refuzat rezolvarea cererii referitoare la un drept recunoscut de lege, cât și pe funcționarul ierarhic superior al acestuia. Legea nr. 554/2004 prevede că acțiunile în justiție, vor putea fi formulate și personal împotriva funcționarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuz, în situația în care se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. Dacă acțiunea se admite, răspunderea va fi angajată prin obligarea la plata daunelor, solidar cu autoritatea publică din care acesta face parte. Funcționarul public chemat în judecată pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin emiterea unui act administrativ ilegal are posibilitatea de a chema în garanție pe superiorul său de la care a primit ordin scris să emită actul ilegal (total sau parțial). În caz de admitere a cererii de chemare in garanție, răspunderea pentru prejudicii va reveni funcționarului public ierarhic superior.
Răspunderea funcționarilor publici pentru nerespectarea dispozițiilor cuprinse într-o hotărâre a instanței de contencios administrativ este antrenată dacă autoritatea publică nu se încadrează în termenul prevăzut în hotărâre sau în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a acesteia. Dacă aceste termene nu sunt respectate, la cererea reclamantului, se va aplica conducătorului autorității publice o amendă pentru fiecare zi de întârziere. De asemenea, dacă reclamantul solicită și dovedește că, datorită întârzierilor i s-au cauzat prejudicii, instanța acordă daune pentru întârziere. Ulterior, conducătorul autorității administrative se poate îndrepta împotriva celui vinovat de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.
În litigiile de contencios administrativ procedura cere ca, la primirea acțiunii, instanța să dispună citarea părților și cere autorității al cărui act este atacat să comunice în copie actul respectiv și toată documentația care a sat la baza emiterii lui precum și orice alte înscrisuri necesare soluționării cauzei. Nerespectarea termenului stabilit de instanță pentru trimiterea acestora atrage răspunderea directă a conducătorului autorității administrative, care poate fi amendat pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
4.3.2 Formele răspunderii juridice a funcționarilor publici
Formele răspunderii juridice administrative pot fi clasificate în funcție de natura juridică a răspunderii: disciplinară, contravențională, civilă și penală.
După criteriul ramurii de drept care cuprinde normele juridice încălcate, clasificarea este aproape identică, doar că răspunderea disciplinară, contravențională și penală aparțin răspunderii juridice de drept public, la care se adaugă răspunderea juridică de drept civil.
4.3.3 Răspunderea disciplinară a prefectului
Această formă a răspunderii juridice este prevăzută în Statutul funcționarilor publici și într-o serie de legi speciale, destinate unor categorii aparte de funcționari publici, ea fiind aplicabilă și prefectului.
Statutul funcționarilor publici o definește ca fiind încălcarea cu vinovăție a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o deține și a normelor de conduită profesională prevăzute de lege, fiind nominalizate ca atare, în sensul că prevede care fapte constituie abateri disciplinare. Prin urmare, temeiurile răspunderii disciplinare sunt numai faptele expres prevăzute de lege ca fiind abateri disciplinare. Fapta comisă este o abatere disciplinară care este inclusă în normele legale care definesc abaterea și arată elementele constitutive ale acesteia (latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă și sancțiunea), precum și procedura urmată, competența de constatare și aplicare a sancțiunii disciplinare și căile de atac împotriva sancțiunilor.
Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei și după audierea celui considerat vinovat. Cercetarea disciplinară se face de către o comisie de disciplină, constituită special pentru aceasta care să cerceteze faptele sesizate și să propună o sancțiune, alta decât mustrarea care poate fi aplicată direct de către conducătorul autorității, adică a Guvernului.
Din sancțiunile prevăzute pentru funcționarii publici, aplicabile prefectului sunt: diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioadă de până la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare pe o perioadă de 1 – 3 luni ori destituirea.
4.3.4 Răspunderea contravențională și răspunderea penală a prefectului
Răspunderea contravențională este prevăzută în Statutul funcționarilor publici ori în alte legi speciale referitoare la unele categorii de funcționari publici, completate cu Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenției, care reprezintă dreptul comun în materie.
Statutul precizează că răspunderea contravențională se angajează în situația în care se săvârșește o contravenție în timpul și în legătură cu serviciul. Sancțiunile aplicabile sunt avertismentul sau amenda.
Sancțiunile contravenționale pot fi aplicate împreună cu cele disciplinare sau civile. Dacă fapta este considerată infracțiune, răspunderea este de natură penală
Constatarea contravențiilor săvârșite de funcționarii publici se face de organele care exercită control administrativ extern de specialitate, acestea fiind, de regulă Curtea de Conturi, Inspectoratele pentru Situații de Urgență etc.
Faptele considerate contravenții sunt prevăzute în actele normative care reglementează domeniile de activitate ce au tangență cu atribuțiile și responsabilitățile funcționarilor publici.
Procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii (avertismentul sau a amenda) poate fi atacat cu plângere contravențională la judecătoria în a cărei rază de acțiune (circumscripție) își are sediul prefectura. Termenul de introducere a contestației este de 15 zile de la data comunicării procesului verbal.
Răspunderea penală a prefectului este angajată în situația în care faptele comise în timpul sau în legătură cu atribuțiile funcției îndeplinite sunt prevăzute de Codul penal și întrunesc elementele constitutive ale unei infracțiuni.
Codul Penal include în rândul infracțiunilor de serviciu: abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor, abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, abuzul în serviciu contra intereselor publice, abuzul în serviciu în forma calificată, neglijența în serviciu, purtarea abuzivă, neglijența în păstrarea secretului de stat, neglijența în păstrarea secretului profesional, luarea de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influență etc.
Angajarea răspunderii penale are loc în condițiile prevăzute și reglementate de Codul Penal și Codul de Procedură Penală.
Sunt situații când calitatea de funcționar constituie o formă agravantă a infracțiunii (de exemplu, la comiterea infracțiunii de sustragere de înscrisuri).
Dacă a fost dispusă începerea urmăririi penale sau a fost pusă în mișcare acțiunea penală pentru fapte care atrag incompatibilitatea făptuitorului cu calitatea de prefect apare necesitatea de suspendare din funcția publică deținută.
Dacă se dispune scoaterea de sub urmărirea penală sau încetarea urmăririi penale ori instanța judecătorească dispune achitarea făptuitorului, suspendarea din funcție încetează de drept. Urmează imediat repunerea în funcție cu obligația achitării drepturilor salariale aferente, de care acesta a fost privat.
4.3.5 Răspunderea civilă a prefectului
Răspunderea patrimonială, materială a funcționarilor publici ar trebui angajată în situațiile în care aceștia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autorității sau instituției la care sunt încadrați. Statutul funcționarilor publici nu conține astfel de prevederi, motiv pentru care în situații de acest fel se aplică regulile dreptului civil.
Situația în care se plătesc despăgubiri pentru pagube unor terțe persoane, în calitate de comitent, se regăsește in art. 13 alin 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004. Este situația în care autoritatea publică (Instituția Prefectului) nu trimite în termenul stabilit de instanță lucrările cerute, conducătorul acesteia (prefectul) va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească o amendă judiciară de 10 % din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Răspunderea civilă a funcționarului public pentru prejudiciul adus instituției are trăsături comune cu răspunderea din dreptul muncii, cu o serie de particularități. Persoana care a creat prejudiciul trebuie să fie un funcționar public, prejudiciul să se fi produs cu ocazia exercitării atribuțiilor de serviciu sau în legătură cu acestea iar calitatea de funcționar public să fi fost deținută la data producerii prejudiciului. Este o răspundere individuală, nu solidară.
Răspunderea civilă față de instituția publică din care face parte poate fi pentru pagube produse cu vinovăție patrimoniului instituției sau pentru neresti-tuirea în termenul legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit ori pentru daunele plătite de instituție în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive, inclusiv pentru prejudiciul moral suferit de persoana care se consideră lezată prin acțiunea sau inacțiunea acestuia.
Răspunderea civilă poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară, contravențională si/sau penală, după caz.
Repararea pagubelor și recuperarea sumelor acordate necuvenit se face prin emiterea unui ordin sau dispoziții de imputare ori prin semnarea unui angajament de plată de funcționarul implicat. Daunele plătite de instituția publică, în calitate de comitent, se execută direct pe baza hotărârii judecătorești.
Acțiunile în justiție în materia contenciosului administrativ pot fi formulate direct împotriva funcționarului public (prefectului) care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. Terțul păgubit poate alege între trei posibilități: fie împotriva autorității publice, fie a funcționarului, fie împotriva amândurora, pentru a răspunde solidar. Răspunderea în solidar poate interveni în situațiile în care prejudiciul a fost urmarea unui act emis în exercitarea atribuțiilor de serviciu sau a refuzului neîntemeiat de a emite un act. Nu există răspundere solidară dacă este vorba de acte sau acțiuni care nu au legătură cu calitatea de funcționar public și cu atribuțiile de serviciu situații când se pune problema răspunderii exclusiv în condițiile prevăzute de dreptul civil.
Răspunderea civilă se pune doar în situația în care terțul solicită despăgubiri, altminteri, dacă dorește numai anularea actului sau emiterea unui act administrativ neredactat in termenul legal, acțiunea este formulată numai împotriva autorității sau instituției publice.
4.4 Acțiunea prefectului
Acțiunile în contencios administrativ intentate de prefect pot avea ca obiect numai actele administrative ale autorităților locale considerate nelegale. În contenciosul administrativ prefectul controlează actele cu privire la legalitatea acestora.
4.4.1 Ce acte pot fi contestate. Obiectul controlului
Având în vedere că scopul instituției tutelei administrative este respectarea legii de către autoritățile locale autonome, înzestrate cu exercițiul puterii publice, s-ar putea considera că pot forma obiectul acestui control numai actele juridice în regim de putere publică (actele de drept public), adică actele administrative și contractele administrative, iar nu actele juridice de drept privat. Pentru actele juridice de drept privat, încheiate de către autoritățile administrative locale autonome, nu s-ar justifica utilizarea formei speciale de tutelă administrativă (deoarece nu s-a folosit puterea publică). Controlul de legalitate a acestor acte civile ar trebui să fie controlul comun pentru orice alt act unilateral sub forma de contract civil. Numai că legea fundamentală, Constituția, nu distinge, ceea ce înseamnă că recunoaște prefectului competența de a verifica legalitatea atât a actelor administrative, cât și a contractelor administrative.
În vederea a realizării sarcinilor ce le revin – satisfacerea intereselor generale ale societății – serviciile publice adoptă sau emit acte juridice și săvârșesc fapte materiale (administrative) producătoare de efecte juridice, în scopul nașterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice de drept administrativ dar și al altor ramuri de drept.
Actele administrative de autoritate sunt actele juridice adoptate sau emise de un serviciu public în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.
Actele administrative de autoritate se mai numesc și acte administrative de putere publică, pentru că ele emană de la o autoritate publică legislativă, executivă sau judecătorească – executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancționarea celor în culpă.
Actele administrative de autoritate (de putere publică) sunt, pe de o parte, acte administrative de autoritate cu caracter normativ (acte normative) și, pe de altă parte, acte administrative de autoritate cu caracter individual (acte individuale).
Actele administrative de gestiune sunt acte juridice încheiate de serviciile publice administrative pentru exploatarea și dezvoltarea proprietății publice (domeniul public) al statului, județului sau comunei, cu particularii (persoane fizice și juridice, române ori străine), pentru că statul, județul sau comuna, având conducerea propriilor patrimonii fac, în această calitate, acte patrimoniale bilaterale.
Pe lângă cele două tipuri de acte administrative se pot întâlni și acte administrative cu caracter jurisdicțional adică acte emise de organele de jurisdicție ce funcționează în cadrul organelor administrației publice, competente, potrivit legii, să soluționeze anumite conflicte juridice apărute între organele administrației publice (servicii publice) și particulari (persoane fizice sau juridice). Aceste acte juridice, după organul care le emite, sunt acte administrative, iar după efectele pe care le produc sunt acte de jurisdicție. Având în vedere scopul instituției tutelei administrative de a asigura respectarea legii de către autoritățile locale autonome înzestrate cu exercițiul puterii publice, rezultă că pot forma obiectul tutelei administrative numai actele juridice în regim de putere publică, nu și actele juridice de drept privat (actele de gestiune).
Prin urmare, obiectul cererii de chemare în judecată poate fi anularea în tot sau în parte a actului considerat ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri pentru că nu i se conferă acest drept, nefiind persoană fizică sau juridică interesată, în sensul de a fi suferit un prejudiciu. Interesul acțiunii este apărarea interesului general și prevenirea producerii unor prejudicii.
De observat că prefectul nu are doar facultatea ci obligația de a ataca actele ilegale ale autorităților locale. Numai că neîndeplinirea acestei obligații nu este sancționată juridic.
Obiect al controlului de tutelă administrativă îl poate constitui "tăcerea administrativă" (refuzul nejustificat de rezolvare). Când prefectul constată că inacțiunea unei autorități administrative locale este contrară interesului public, îi solicită printr-o petiție îndeplinirea atribuțiilor legale iar în cazul refuzului sau tăcerii poate introduce instanței de contencios administrativ o acțiune în "obligația de a face" iar hotărârea judecătorească va obliga autoritatea publică să îndeplinească acea obligație. Exempli gratia, primarul refuză să înainteze consiliului local proiectul de buget pentru dezbatere și aprobare.
Nu orice inacțiune poate fi dedusă instanței judecătorești. Inacțiunea poate fi sancționată numai atunci când ea are legătură cu o atribuție de putere legală a autorității publice și are legătură cu un interes general local.
Prin cererea introductivă prefectul solicită instanței de contencios, pentru că doar aceasta are competența de a soluționa o cerere cu un astfel de obiect, să anuleze actul pe care îl consideră ilegal. Prin urmare, pot fi considerate obiecte ale acțiunii în instanță a prefectului doar acele acte pe care autoritatea de tutelă le consideră ilegale.
Au existat opinii potrivit cărora controlul exercitat de prefect vizează nu numai acte ci și persoane și autorități ale administrației publice locale. Acest control se exercită cu privire la conducerea serviciilor publice ale ministerelor, descentralizate la nivel de județ. Instrumentele politic prin care acționează prefectul sunt sesizările și ordinele. Sesizările sunt cele adresate instanțelor judecătorești, autorităților centrale competente să intervină, sau direct guvernului. Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate.
Numai că, în opinia noastră, instituția prefectului funcționează în acest caz ca și orice alt organ al administrației publice locale. Aceste acte (ordinele) pot fi atacate în instanța de contencios administrativ de orice persoană interesată, potrivit art. 1 din legea contenciosului administrativ. Dreptul acesta subzistă și în cazul refuzului de a emite ordinul, dacă prin aceasta se produce o vătămare în drepturile recunoscute de lege ale oricărei persoane fizice sau juridice. În acest fel, legea oferă instrumentul juridic prin care oricine se poate apăra de tendințele abuzive în exercitarea puterii administrative locale, instrument care contribuie la o mai bună înfăptuire a administrației publice prin creșterea corectitudinii și responsabilității prefectului.
Controlul de tutelă se referă în primul rând la actele emise de organe ale administrației publice locale și județene, precum și ale președintelui consiliului județean, existând legea stabilind totuși o excepție, aceea a actelor de gestiune curentă. Acestea nu cad sub incidența controlului exercitat de prefect.
4.4.2 Termenul de contestare
Legea nr. 340/2004 avea în cuprinsul său o prevedere care obliga pe prefect ca, înainte cu 10 zile lucrătoare înainte de a introduce acțiunea în contenciosul administrativ, să solicite autorităților care au emis actul (conciliul județean, președintele consiliului județean, consiliul local, primar) să reanalizeze actul considerat ilegal, motivând în fapt și în drept această cerere.
În urma reanalizării, actul era revocat în totalitate sau modificat în părțile sale considerate ilegale.
Aceste dispoziții au fost abrogate în 2007. Recursul nu mai este obligatoriu în cazul legitimării procesuale active speciale a prefectului sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Termenul de contestare diferă în funcție de actul administrativ atacat.
Actele administrative individuale trebuie atacate în termen de 6 luni, termen prevăzut de art. 11 alin 1 din Legea contenciosului administrativ. În temeiul prevederilor art. 11 alin 2, acest termen poate fi prelungit la un an pentru motive temeinice. Termenul începe să curgă de la momentul comunicării actului atacat către prefect.
Termenul de introducere a acțiunii a fost considerat atât termen de prescripție, termen imperativ de decădere, termen de recomandare și termen de decădere substanțial, de drept administrativ, a cărui depășire duce la pierderea dreptului de a cere anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, regula fiind valabilă în cazul când calitatea de reclamant o are persoana fizică sau juridică particulară.
În ceea ce privește acțiunea prefectului legea instituie obligația acestuia ca, cu cel puțin 10 zile anterioare de introducerea acțiunii în contencios administrativ, să solicite autorității emitente a actului, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit ilegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării sale. Acesta poate fi considerată o procedură administrativă obligatorie în cazul acțiunii prefectului care vizează ilegalitatea actelor administrației publice locale.
În cazul în care acțiunile sunt introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul public, Agenția Națională a Funcționarilor publici, precum și în cazul în care vătămarea este adusă printr-o ordonanță sau o dispoziție dintr-o ordonanță considerată neconstituțională, precum și în ipotezele refuzului nejustificat și al tăcerii administrației, procedura prealabilă nu este obligatorie de urmat. Actele administrative normative pot fi atacate oricând, conform prevederilor art. 11 alin 4 din Legea contenciosului administrativ.
4.4.3 Suspendarea de drept a actului atacat
Se impun câteva elemente de procedură cu privire la tutela administrativă exercitată de prefect. Pentru a crește responsabilitatea prefectului, dar și pentru a preveni contestarea unor acte pe baza unei motivații exclusiv politice, această prerogativă de tutelă administrativă recunoscută prefectului este oarecum încadrată în anumite limite. Actul pe care îl atacă în instanță prefectul este suspendat de drept, adică, pe perioada soluționării cererii de către instanță cu privire la actul considerat ilegal, acel act nu mai produce efectele pentru care a fost emis. Actul atacat (nu și refuzul) este suspendat de drept.
Prin suspendare se înțelege operațiunea juridică, care determină încetarea temporară, provizorie a efectelor actelor administrative. Ea poate fi dispusă și când există un dubiu cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act.
Când există certitudinea în ce privește nelegalitatea sau inoportunitatea se poate lua o măsură definitivă de încetare a efectelor actului administrativ, cum ar fi revocarea sau anularea.
În sfera noțiunii de suspendare a actelor administrative se cuprind toate cazurile de încetare temporară a obligației de executare după intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după începerea producerii de efecte juridice.
În aceeași sferă a suspendării sunt cuprinse și cazurile de amânare temporară a producerii efectelor și deci și a executării, atunci când aceasta ar fi putut sau ar fi trebuit să fie începută.
Singura condiție necesară în ambele cazuri este ca încetarea obligației de executare să fie temporară, limitată și determinată în timp, fiind indiferent dacă termenul până la care operează este prevăzut expres sau depinde de îndeplinirea unei anumite condiții.
Suspendarea executării actelor administrative poate fi dispusă și de organele ierarhic superioare și de instanțele judecătorești.
Suspendarea actelor administrative de organele administrației publice ierarhic superioare celor care au emis actul este legală ca urmare a ierarhiei care există între organul care a emis actul și cel care are atribuții de tutelă administrativă Controlul de tutelă administrativă vizează tocmai asigurarea conformității actelor administrative cu prevederile legii. Atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ, emis de organul inferior, organul ierarhic superior poate hotărî suspendarea acestuia.
Prin urmare, suspendarea operează în temeiul legii, dar ea poate fi dispusă și pe calea tutelei administrative. Astfel, din moment ce organul administrației publice are conform principiilor generale de drept administrativ, dreptul de a anula sau revoca acte administrative cu atât mai mult trebuie să aibă și dreptul de a suspenda, potrivit principiului "qui potest majus potest et minus".
Pe de altă parte, organele administrației publice trebuie să aibă dreptul de a emite în orice moment acte administrative dar și posibilitatea de a anula sau retracta atunci când constată ilegalitatea sau inoportunitatea lor. Actul administrativ, ca orice act juridic, nu este un act definitiv, fix, imuabil. Dinamica vieții, fenomenele sociale, economice, politice, influențează activitatea organelor administrației publice și face ca și actele administrative emise de acestea să poată fi schimbate, modificate, anulate pentru a asigura executarea în concret a legii.
4.5 Acțiunea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici
Agenția Națională a Funcționarilor publici a fost înființată potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 188/1999 pentru crearea și dezvoltarea unui corp profesionist de funcționari publici. Se află în subordinea Guvernului și este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică.
Hotărârea Guvernului nr. 109/2000 a aprobat Regulamentul de organizare și funcționare a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, fiind publicată în Monitorul Oficial al României nr. 68/16.02.2000.
Managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici înseamnă dispoziții referitoare la necesitatea înființăriiea unei noi autorități a administrației publice centrale – Agenția Națională a Funcționarilor Publici și la dosarul profesional al funcționarilor publici.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Guvernului și în coordonarea ministrului funcției publice, având ca finalitate crearea și dezvoltarea unui corp profesionist de funcționari publici.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici este condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, numit din decizie de către Primul Ministru.
Principalele atribuții ale Agenției Naționale a Funcționarilor Publici vizează managementul funcției publice și al funcționarilor publici, elaborarea și avizarea propunerilor de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici, modul de aplicare a legislației existente, și altele, referitoare la întreaga activitate a funcționarilor publici în România. Agenția asigură funcționarilor publici care nu mai dețin funcția publică – din motive neimputabile lor, cum ar fi, de exemplu, reducerea personalului – încadrarea în altă funcție publică, în limita posturilor disponibile și potrivit pregătirii profesionale.
De asemenea, la nivelul fiecărei autorități și instituții publice gestiunea resurselor umane este organizată și realizată, de către un compartiment specializat în domeniu care colaborează cu Agenția națională a Funcționarilor Publici.
De asemenea, în Statutul funcționarilor publici, reglementat de Legea nr. 188/1999, la art. 24 se prevede că "gestiunea curentă a resurselor umane și a funcțiilor publice este organizată și realizată, în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, de către un compartiment specializat în domeniu, care colaborează direct cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici", aflată în subordinea Ministerului Administrației Publice, ca organ autonom de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică. Hotărârea de Guvern nr. 299/2001 a reorganizat acest organism și a decis că funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Ministerului Administrației Publice. Ulterior au fost emise alte acte normative care au modificat regulamentul său de organizare și funcționare, dar a rămas în subordinea Ministerului Administrației și Internelor.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici aplică strategia și Programul de guvernare în domeniul managementului funcției publice și al funcționarilor publici. Principala competență a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici este crearea unui corp profesionist de funcționari publici, motiv pentru care elaborează strategiile privind managementul funcției publice pentru eficientizarea sistemului administrativ, în concordanță cu cerințele referitoare Uniunii Europene.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici are următoarele atribuții:
– elaborează strategia privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici;
– elaborează și avizează proiecte de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici;
– monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice;
– elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităților și instituțiilor publice, privind funcțiile publice, precum și instrucțiuni privind aplicarea unitară a legislației în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici;
– elaborează proiectul legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru funcționarii publici;
– stabilește criteriile pentru evaluarea activității funcționarilor publici;
– centralizează propunerile de instruire ale funcționarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici;
– colaborează cu Institutul Național de Administrație la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializată în administrația publică și de perfecționare a funcționarilor publici;
– întocmește și administrează baza de date cuprinzând evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici;
– aprobă condițiile de participare și procedura de organizare a selecției și recrutării pentru funcțiile publice generale, avizează și monitorizează recrutarea pentru funcțiile publice specifice;
– realizează redistribuirea funcționarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor;
– acordă asistență de specialitate și coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităților și instituțiilor administrației publice centrale și locale;
– participă la negocierile dintre organizațiile sindicale reprezentative ale funcționarilor publici și Ministerul Internelor și Administrației Publice;
– colaborează cu organisme și cu organizații internaționale din domeniul său de activitate;
– elaborează anual, cu consultarea autorităților și instituțiilor publice, Planul de ocupare a funcțiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;
– întocmește raportul anual cu privire la managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului;
– poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă cu privire la actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control, precum și în cazul refuzului autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept.
Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici poate sesiza și prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici elaborează planul de ocupare a funcțiilor publice, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative la nivel național și se supune spre aprobare Guvernului. Gestiunea funcțiilor publice este organizată și realizată, în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, de către un compartiment specializat, care colaborează direct cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Agenția are legitimare procesuală activă în cazul acelor acte prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, încălcări constatate ca urmare a activității proprii de control sau în situația refuzul autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici ține evidența națională a funcțiilor publice și a funcționarilor publici (art. 25 din Legea nr. 188/1999) prin ținerea evidenței dosarelor profesionale a funcționarilor publici.
4.5.1 Ce acte pot fi contestate. Obiectul controlului
Aprecierea majoritară este aceea că Agenția Națională a Funcționarilor Publici trebuie să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte administrative privind îndeplinirea de funcții publice, în sensul că nu trebuie să se limiteze doar la constatările făcute cu ocazia activităților sale de control din proprie inițiativă.
Nici pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin 1 nu este obligatorie (art. 7 alin 5), prevederi corelate și cele din Legea nr. 188/1999 care, de asemenea, nu impune obligația de a încerca medierea pentru a găsi o soluție amiabilă și de a pune capăt litigiului în faza administrativă, mai puțin costisitoare. Textul însă nu interzice îndeplinirea procedurii prealabile. Singura deosebire este că recursul administrativ nu prorogă termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ.
Acțiunea Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu este scutită de plata taxei de timbru. Nu există nici o prevedere expresă în acest sens.
4.5.2 Termenul de contestare
Termenele de contestare sunt diferite în funcție de actul contestat.
La actele individuale, termenul este de 6 luni de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau de la data încheierii procesului verbal de conciliere (art. 11 alin 1 și 2). Aceste acte individuale trebuie obligatoriu să fie comunicate de secretarul unității administrative din teritoriu către Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Obligația trebuie îndeplinită în termen de 10 zile de la adoptare sau de la emitere, potrivit prevederilor art. 85 alin 1 lit.h) din Legea nr. 215/2001.
La actele normative termenul este oricând, potrivit prevederilor art. 11 alin 4. Ca acte normative care pot fi considerate ilegale sunt unele hotărâri de guvern adoptate cu încălcarea dispozițiilor legale privind domeniul funcției publice, sau ordine ale miniștrilor considerate ilegale de Agenția Națională a Funcționarilor Publici care au ca obiect situația juridică a funcționarilor publici care activează într-un anumit domeniu de activitate.
În lege se precizează că în termen de 30 de zile de la comunicarea actului către prefect, acesta poate fi atacat la instanța de contencios administrativ. În literatura de specialitate, dar și în practica administrativă și de contencios administrativ s-a pus problema dacă acțiunea în justiție a prefectului, ca autoritate de tutelă administrativă poate fi condiționată de îndeplinirea unor termene. Inițial, termenul de 30 de zile era un termen de decădere, dar în legislația curentă s-a renunțat la această noțiune și ee consideră că prefectul, de la data la care i se comunică actul emis de o autoritate administrativă teritorială, trebuie să se pronunțe cu privire la legalitatea și oportunitatea lui.
4.5.3 Suspendarea de drept a actului atacat
Actul atacat (nu și refuzul) este suspendat de drept, ca și în cazul acțiunii prefectului. Tot așa, când există certitudinea în ce privește ilegalitatea sau inoportunitatea se ia o măsură definitivă de încetare a efectelor actului administrativ, cum ar fi revocarea sau anularea.
Așa cum am văzut, suspendarea executării actelor administrative poate fi dispusă de organele ierarhic superioare și de instanțele judecătorești.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici este organ al administrației publice ierarhic superioare celor care au emis actul. Prin urmare suspendarea actului atacat este legală ca urmare a ierarhiei care există între organul care a emis actul și cel care are atribuții de tutelă administrativă. Controlul de tutelă administrativă vizează tocmai asigurarea conformității actelor administrative cu prevederile legii. Atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ, emis de organul inferior, organul ierarhic superior poate hotărî suspendarea acestuia.
Suspendarea operează în temeiul legii, dar ea poate fi dispusă și pe calea tutelei administrative, inclusiv de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
4.6 Acte administrative exceptate
Acestea sunt în primul rând actele administrative emise în raportul cu Parlamentul și actele administrative de comandament cu caracter militar
Nu se precizează însă nicăieri nimic referitor la actele administrative de comandament militar când se sfârșește dreptul de apreciere a situației speciale și când începe dreptul cetățeanului de a reacționa.
Prin urmare, în lipsa unor dispoziții exprese în legea organică, instanțele de contencios administrativ aplică, în soluționarea litigiilor ce au ca obiect excesul de putere, direct Constituția (art. 53). Instanțele judecătorești de contencios administrativ apreciază dacă actul administrativ, care face obiectul litigiului, a fost necesar pentru înlăturarea situațiilor speciale prevăzute de art. 5 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ.
În al doilea rând, instanțele evaluează dacă actul este absolut necesar, dacă restrângerea prin actul administrativ a exercițiului dreptului vătămat este proporțională cu situația care a determinat emiterea acestuia și precum și dacă nu cumva actul este discriminatoriu. Prin urmare, aceste acțiuni în justiție nu pot avea ca temei decât încălcări ale drepturilor sau ale libertăților.
Actele administrative bilaterale nu pot fi contestate pentru ilegalitate. Premisa existenței unei ilegalități o reprezintă existența unui act administrativ. Un act premergător sau preparator emiterii unui act administrativ nu poate fi atacat pentru ilegalitate, legalitatea sa putând fi verificată în condițiile art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
Actele administrative unilaterale cu caracter normativ pot fi supuse oricând controlului de legalitate numai pe calea acțiunii directe.
CAPITOLUL IV
ACTUL ADMINISTRATIV JURISDICȚIONAL – OBIECT DE TUTELĂ ADMINISTRATIVĂ
5.1 Actul administrativ jurisdicțional – definiție
Actele administrative se împart în trei categorii: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune și acte administrative cu caracter jurisdicțional.
Actul administrativ jurisdicțional este definit de Legea contenciosului administrativ, la art. 2 lit. d): "act administrativ jurisdicțional – actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuții jurisdicționale în soluționarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate și cu asigurarea dreptului la apărare".
În doctrină actul administrativ jurisdicțional este considerat actul administrativ care este emis de un organ al administrației publice investit prin lege cu atribuții jurisdicționale, prin care se soluționează un litigiu din sfera administrației publice, după o procedură judiciară specifică.
Prin urmare, actul administrativ jurisdicțional este acel act prin care organe făcând parte din sistemul administrației de stat soluționează litigii prin hotărâri investite cu o stabilitate asemănătoare puterii lucrului judecat și susceptibile de a fi executate prin forța de constrângere a statului.
Actul administrativ-jurisdicțional are un caracter de excepție, în sensul că intervine doar in cazuri riguros precizate de lege, în anumite materii și că este susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ general după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale.
5.1.1 Trăsăturile actului administrativ jurisdicțional
Sunt considerate condiții pentru a întruni calitatea de act administrativ-jurisdicțional următoarele aspecte: actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică un organ al administrației centrale sau locale; autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de a soluționa un conflict, altfel spus, să fie un organ administrativ jurisdicțional, conflictul să se soluționeze cu citarea părților în baza principiului contradictorialității; părților să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Actul administrativ jurisdicțional are următoarele caracteristici:
a) este un act administrativ fiind emis de un organ de jurisdicție ce funcționează în cadrul administrației publice, investit prin lege pentru rezolvarea unor litigii;
b) este act de jurisdicție pentru că soluționează un conflict juridic dintre un serviciu public și un particular, fiind adoptat tocmai ca urmare a rezolvării acestui conflict juridic;
c) este un act cu caracter individual, referindu-se la un litigiu determinat;
d) ca finalitate actul administrativ jurisdicțional se aseamănă cu hotărârile pronunțate de instanțele judecătorești; obligația motivării actului îl apropie de asemenea de sentințele instanțelor judecătorești;
e) actul administrativ jurisdicțional are o oarecare stabilitate, fiind exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative; totuși nu este vorba de aceeași stabilitate de care se bucură actele puterii judecătorești definitive;
f) actul administrativ jurisdicțional se eliberează după o procedură similară procedurii judiciare, fiind aplicabile principii comune: contradictorialitatea, independența, posibilitatea părților de a fi reprezentate de un apărător etc.;
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu definește și nu explică noțiunea de act administrativ jurisdicțional, dar reglementează aspectele de ordin procedural legate de exercitarea căilor de atac împotriva actelor administrativ jurisdicționale.
5.1.2 Condiții de atacare a unui act juridic jurisdicțional
Contenciosul administrativ constă în soluționarea de către instanțele de contencios-administrativ a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este autoritate administrativă publică, iar conflictul să fie născut fie prin emiterea unui act administrativ ori omiterea acestuia, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privind un drept sau un interes legitim.
CAPITOLUL V
CONDIȚII DE ADMISIBILITATE A ACȚIUNII PREFECTULUI
6.1 Competența de soluționare
Nu se puține ori s-a pus problema competenței generale și materiale de soluționare a acțiunii prefectului de atacare a actelor considerate ilegale. Au fost situații când în soluționarea unor litigii privind punerea în aplicare a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, au fost sesizate instanțele de contencios administrativ, deși această lege includea o procedură specială.
În studiul de caz pe care îl vom prezenta mai jos, vom vedea că există argumente și pentru o variantă și pentru cealaltă.
Oricum, din economia textelor cuprinse în actele normative referitoare la tutela administrativă exercitată de prefect, reiese cu certitudine că, pentru soluționarea unor astfel de cereri, competența aparține instanțelor de contencios administrativ.
6.1.1 Termenul de sesizare a instanței
Este necesară stabilirea unui termen pentru introducerea acțiunii de contencios administrativ pentru a nu lăsa actele și operațiunile administrative într-o stare de nesiguranță la discreția oricui, fapt ce ar avea consecințe nefaste.
Prin aplicarea actului administrativ ilegal pot apărea diverse raporturi juridice privind interese însemnate, care nu pot avea consecințe ajungându-se la pericolul unor perturbări sociale.
Pe de alta parte, interesul legalității cere ca un act administrativ ilegal sa fie anulat cat mai repede, înainte de a-și fi produs efectele nocive. Stabilirea acestui termen ține trează vigilența persoanelor afectate și-i determină să intenteze acțiunea în justiție mai devreme.
În Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ se observă tendința de a împuțina constrângerile procedurale asupra persoanelor vătămate prin acte administrative, ideea fiind asigurarea unui acces la justiție mai facil pentru cetățean. Astfel, termenul de introducere a acțiunii este mărit de la 30 de zile (conform art. 5 din Legea nr. 29/1990) la 6 luni (conform art. 11 alin. 1 din actuala lege), acesta fiind un termen de prescripție. Legea cuprinde și un termen de decădere de 1 an păstrat și în noua reglementare, cu deosebirea că acesta începe să curgă de la data emiterii actului administrativ și nu de la data comunicării, conform vechii reglementari. Practic termenul de decădere este mai mic cu timpul scurs între emiterea actului și comunicarea sa efectivă către persoana ce va avea calitatea de reclamant.
În jurisprudență se observă că instanțele judecătorești consideră că acțiunea este admisibilă împotriva actelor administrative de la a căror emitere sau aducere la cunoștința publică – prin afișare sau publicare – a trecut mai puțin de un an. Este important momentul în care reclamantul a aflat sau putea să afle, pe orice cale, de existența și conținutul acestui act, întrucât actul devenise cunoscut publicului.
Actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, ca și ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe considerate neconstituționale la Curtea Constituțională, situație în care dacă există deja o decizie pronunțată asupra neconstituționalității ca urmare a unei excepții invocate într-o altă cauză, operează termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial.
Legea nr. 554/2004, în privința termenelor, este completată de Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind petițiile, care permite prelungirea termenului de răspuns cu 15 zile în cazuri justificate.
Prevederile din Legea nr. 554/2004 se referă la mai multe feluri de cereri, fiecare din acestea având un regim diferit în privința termenelor. Există astfel, cerere inițială, prin care o persoană fizică sau juridică solicită unui organ al administrației publice ceva. Există apoi plângerea prealabilă reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004 precum și cererea formulată în caz de refuz nejustificat, adică atât refuzul explicit, cât și cel implicit de soluționare, fie a cererii inițiale, fie a plângerii prealabile (recursului administrativ).
Art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de 6 luni și altul de 1 an, aplicabile după cum urmează:
– actul administrativ ilegal (în urma unei cereri inițiale sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, când autoritatea publică refuză nejustificat soluționarea lui (prin răspuns nesatisfăcător, refuz de soluționare, respectiv tăcere) unde termenul de 6 luni de sesizare a instanței curge din momentul primirii răspunsului nesatisfăcător, a refuzului, respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile pentru răspuns la recursul administrativ iar termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ considerat vătămător.
– actul administrativ prin care se primește un răspuns nemulțumitor, un refuz nejustificat explicit de soluționare sau nu primește nici un răspuns în termenul legal, situație în care termenul de 6 luni și cel de 1 an vor curge din aceste momente: răspunsul, refuzul explicit, respectiv expirarea termenului.
Termenul de 6 luni și cel de 1 an se aplică și acțiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, acestea începând să curgă de la luarea la cunoștință a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. În cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de către secretarul unității administrativ teritoriale.
Acțiunile vizând actele administrative normative și ordonanțele guverna-mentale sunt imprescriptibile.
În practică calificarea termenelor ca fiind de decădere sau nu are nici o relevanță întrucât rezultatul este același, ele având același efect juridic. Importanța calificării lor corecte apărea atunci când se punea în discuție suspendarea acestora. Numai termenele de prescripție puteau fi suspendate, întrerupte ori repuse în termen în condițiile Decretului nr. 167/1958. Termenul de decădere se întrerupea în caz de forță majoră, urmând să înceapă derularea unui nou termen la încetarea cauzei de întrerupere. Și termenul de prescripție se suspenda în caz de forță majoră.
Sesizarea instanței înainte ca termenul să înceapă conduce la respingerea acțiunii ca prematură, iar introducerea acțiunii cu depășirea termenului atrage respingerea acțiunii ca prescrisă.
Termenul de 6 luni este termen procesual deoarece se raportează la momen-tul de sesizare a instanței adică la exercitarea dreptului la acțiune, motiv pentru care el se calculează diferit. Metoda de calcul arată că termenele procesuale stabilite pe luni se sfârșesc în ziua lunii corespunzătoare zilei de plecare, iar dacă termenul a început la 29, 30 sau 31 ale lunii se sfârșește într-o lună care nu are o asemenea zi și el se va socoti împlinit în ziua cea din urma a lunii.
Pot exista și alte termene, stabilite prin legi speciale. Astfel, Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale stabilește termene speciale pentru contestarea in contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvării de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoștință de către consilierii interesați sau de constatare a încetării de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare), a hotărârii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare ) etc.
Consecința instituirii unor termene foarte scurte este aceea că se exclude implicit procedura prealabilă, fiind clară voința legiuitorului de a duce actul administrativ direct în fața instanței de contencios administrativ cât mai rapid.
6.1.2 Ilegalitatea actului administrativ atacat
Legalitatea actului administrativ dedus judecății va fi analizat de instanța judecătorească de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, deopotrivă în cazul acțiunii prefectului cât și în cazul acțiunii exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Contenciosul obiectiv are la bază noțiunea de "drept obiectiv", adică o regulă, un comandament de drept independent de subiectele raportului juridic dedus judecății, care au drepturi subiective.
Deci contenciosul subiectiv apără drepturile subiective ale persoanelor și constituie mijlocul de apărare a acestor drepturi în fața abuzurilor administrației care nu respectă cerințele impersonale ale dreptului obiectiv.
Instanța judecătorească de contencios administrativ va cerceta starea de legalitate și dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un actul ilegal al unei autorități administrative publice locale.
Posibilitatea de acțiune în justiție a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitată. Dreptul de a acționa pe considerente de oportunitate este îngrădit de aprecierea situației de fapt locale care se consideră a fi mai apropiată de adevăr dacă este analizată de organele administrației publice locale. Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalității, nefiind valabil un act oportun dar ilegal. Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate și controlului de oportunitate din partea organelor administrației de stat ierarhic superioare.
Legalitatea este elementul central al regimului juridic al actelor administrativ și exprimă conformarea acestora cu legea. Noțiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care definește o trăsătură specifică a acestuia numită și actualitate.
Actualitatea unui act juridic exprimă deplina concordanță, în cadrul și în limitele legii exprimă concordanța dintre drept și necesitățile în continuă transformare ale societății. Pornind de la ideea că actele administrative sunt acte de realizare a legii, înseamnă că ele trebuie să fie, în primul rând, în deplină concordanță cu actul normativ, cât și cu realitatea în care se aplică.
6.1.3 Îndeplinirea procedurilor prealabile în cazul tutelei administrative
Procedura administrativă prealabilă constituie modalitatea cea mai rapidă de preîntâmpinare și rezolvare a cererii de atacare a actului administrativ considerat ilegal. Mai există și avantajul important că organul administrației de stat emitent al actului poate dispune atât în ceea ce privește legalitatea, cât și oportunitatea acestuia, în timp ce instanțele judecătorești nu se pot pronunța decât asupra legalității actului atacat în justiție. De asemenea, îndeplinirea unei proceduri prealabile este un mijloc de protecție a autorităților publice emitente, putându-se evita chemarea lor în judecată în calitate de pârâți, suportarea unor cheltuieli de judecată, și chiar lezarea prestigiului său.
Procedura prealabilă nu se aplică acțiunilor în contenciosul administrativ introduse de prefect, ca urmare a exercitării dreptului său de control al legalității actelor administrative adoptate sau emise de Consiliile locale, primari si Consiliile județene. Excepția are o logică prin faptul că prefectul nu exercită aceste acțiuni în nume propriu, ca persoană fizică, ci în calitatea sa de autoritate publică, în scopul apărării unui interes public și nu a apărării unui interes particular. Prin urmare acesta nu este numai un drept al prefectului, ci și o obligație.
6.1.4 Procedura de soluționare a cererilor în contenciosul administrativ
Înainte de a se ajunge în fața instanței de contencios administrativ este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile (recursul administrativ), care constă în solicitarea pe care trebuie să o facă petentul (reclamantul) către autoritatea publică pârâtă revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ atacat.
În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazul excepției de ilegalitate, când instanța se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților, nu este obligatorie procedura prealabilă.
Sesizarea instanței de contencios administrativ se face printr-o cerere scrisă care trebuie să cuprindă toate aspectele prevăzute de lege. În situația când reclamantul este un terț (Avocatul Poporului, Ministerul Public etc.), instanța va cere autorității publice emitente să îi comunice de urgență actul atacat împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.
Legea prevede că astfel de cereri se judecă de urgență și cu precădere în ședința publică, în completul stabilit de lege. Hotărârile vor fi redactate și motivate de urgență, în cel mult 10 zile de la pronunțare.
Instanța competentă material se stabilește după valoarea cererilor privind taxe și impozite, contribuții, datorii vamale sau sume accesorii acestora. Până la valoarea de 5 miliarde de lei se soluționează în fond de secțiile de specialitate ale tribunalelor, iar peste 5 miliarde de lei de către curțile de apel.
Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului.
Acțiunile introduse de prefect sau de Agenția Națională a Funcționarilor publici privesc mai mult aspectele de ilegalitate, cereri în care nu poate fi vorba de o evaluare în bani. Prin urmare, astfel de cereri sunt de competența tribunalelor.
În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii, așa cum am văzut, în cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstitutionale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Dacă există și solicitare de suspendare a actului juridic atacat, instanța va rezolva cererea de suspendare, de urgență, cu citarea părților.
Instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului nu suspendă executarea.
6.1.5 Soluțiile pronunțate de instanța judecătorească
Soluționând cererea, instanța poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris.
Instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă s-au solicitat.
Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:
– dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
– obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndreptățit;
– impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
– suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
– obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.
Potrivit prevederilor art. 18 alin. l și la alin. 4 lit. b și c din Legea nr. 554/2004 pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de întârziere.
Hotărârea pronunțată în prima instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare. Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență.
La judecarea recursului, în cazul admiterii acestuia, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea dispozițiilor referitoare la competența materială, cauza se va trimite la instanța competentă.
Există și un recurs în situații deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care recurentul își poate valorifica dreptul pretins. Acesta va putea solicita printr-o cerere de fixare a unui termen de urgență adresată președintelui instanței competente să soluționeze recursul și stabilirea termenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului. Cererea de fixare a unui termen de urgență, însoțită de dovada înregistrării recursului la instanța de fond, se soluționează în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia președintelui instanței de recurs.
Soluția de admitere a cererii se comunică de îndată instanței de fond, care are obligația redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părților, precum și a expedierii dosarului, într-un termen de 5 zile. Motivarea recursului se poate face, sub sancțiunea nulității pentru tardivitate, în termen de două zile de la comunicare.
Procedura de citare a părților și de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise.
CAPITOLUL VI
INSTITUȚIA PREFECTULUI
7.1 Organizarea și funcționarea instituției prefectului
Prevederile Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului sunt puse în aplicarea prin Hotărârea Guvernului nr. 460/2006, care în Anexa 1 stabilește structura-cadru de organizare a instituției prefectului. Structurile de specialitate prevăzute în această anexă se organizează prin ordin al prefectului la nivel de direcții, servicii sau birouri, în funcție de specificul activității și de nevoile concrete.
Numărul maxim de posturi și structura posturilor aferente instituției prefectului se stabilesc anual prin ordin al ministrului administrației și internelor, cu încadrarea în numărul maxim de posturi și în structura posturilor aprobate Ministerului Administrației și Internelor.
7.1.2 Cancelaria prefectului
Cancelaria Prefectului este un compartiment organizatoric distinct. Personalul din cadrul cancelariei este numit sau eliberat din funcție de către prefect și își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă, încheiat în condițiile legii, pe durata exercitării funcției publice de către înaltul funcționar public. Activitatea este coordonată de către directorul de cancelarie, care răspunde în fața prefectului, în acest sens.
Principalele atribuții ale Cancelariei prefectului:
a) asigurarea condițiilor necesare desfășurării ședințelor de lucru ale prefectului;
b) analizarea datelor oferite de sondaje, statistici, studii și informarea prefectului și a subprefectului cu privire la principalele probleme și tendințe ale mediului social și economic din județ;
c) organizarea întâlnirilor prefectului cu reprezentanții locali ai societății civile, ai sindicatelor, ai patronatelor și ai partidelor politice;
d) elaborarea sintezelor mass-media pentru informarea rapidă și corectă a prefectului și a subprefectului;
e) organizarea, la solicitarea prefectului, a evenimentelor de natură să informeze opinia publică și mass-media cu privire la acțiunile prefectului;
f) asigurarea realizării, întreținerii și actualizării site-ului oficial al instituției prefectului;
g) punerea la dispoziția mijloacelor de informare în masă a informațiilor destinate opiniei publice, în vederea cunoașterii exacte a activității prefectului, prin informări și conferințe de presă organizate lunar sau ori de câte ori este nevoie;
h) realizarea documentării necesare în vederea elaborării raportului semestrial al prefectului referitor la stadiul îndeplinirii obiectivelor cuprinse în Strategia guvernamentală de îmbunătățire a situației romilor;
i) participă la acțiunile de control la nivelul întregului județ, cu privire la aplicarea și respectarea actelor normative, elaborează studii și rapoarte cu privire la aspectele constatate, precum și propuneri privind îmbunătățirea stării de legalitate.
Prefectul poate stabili prin ordin și alte atribuții pentru angajații din cadrul Cancelariei prefectului.
Cancelaria prefectului conlucrează cu celelalte compartimente de specialitate din structura instituției prefectului, cu autoritățile administrației publice locale, serviciile publice deconcentrate, reprezentanții societății civile, ai sindicatelor, patronatului, mass-mediei locale și centrale.
7.1.3 Oficiile prefecturale
Prefectul poate organiza, prin ordin, în cadrul numărului de posturi și al fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. Ordinul prefectului de înființare și organizare a oficiilor prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului Administrației și Internelor.
Oficiile prefecturale fac parte integrantă din instituția prefectului. Oficiile prefecturale sunt conduse de către un șef al oficiului prefectural. Funcția de șef al oficiului prefectural este echivalentă cu funcția de director executiv. Numirea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al șefului prefectural se fac de către prefect, în condițiile legii.
Colegiul prefectural funționează în temeiul prevederilor art. 251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare.
Colegiul prefectural se întrunește la prefectură și este prezidat de către prefect. În lipsa prefectului, ședințele colegiului prefectural sunt prezidate de către subprefectul care realizează conducerea serviciilor publice deconcentrate.
Colegiul prefectural își desfășoară activitatea în plen, în prezența majorității membrilor acestuia. Membrii colegiului prefectural, precum și celelalte persoane a căror prezență la ședințele colegiului este considerată necesară sunt convocate de către prefect, individual și în scris.
Secretariatul colegiului prefectural este asigurat de instituția prefectului și are ca atribuții redactarea ordinii de zi, luarea măsurilor pentru aducerea la cunoștință a convocării ședințelor, primirea rapoartelor, a însemnărilor, a sintezelor și a celorlalte materiale necesare desfășurării ședințelor, solicitate de la membrii colegiului prefectural, întocmirea proceselor-verbale și a sintezelor ședințelor, arhivarea și multiplicarea materialelor, precum și asigurarea legăturii cu membrii colegiului prefectural.
În exercitarea atribuțiilor care îi revin colegiului prefectural adoptă hotărâri, care se aduc la cunoștința instituțiilor interesate de către secretariatul colegiului prefectural. Hotărârile de interes public general se aduc la cunoștință prin orice mijloc de publicitate.
7.1.4 Colegiul prefectural
În fiecare județ, respectiv în municipiul București, funcționează un colegiu. Colegiul prefectural are ca scop asigurarea coordonării activității serviciilor publice deconcentrate din județ, respectiv din municipiul Bucuresti, și este organul consultativ al prefectului în realizarea atribuțiilor de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
În cadrul ședințelor de lucru, membrii colegiului prefectural raportează și analizează stadiul implementării programelor, politicilor, strategiilor și planurilor de acțiune de la nivelul județului sau al localităților acestuia, respectiv de la nivelul municipiului București, nevoile și dificultățile cu care se confruntă serviciile publice deconcentrate, propunând măsuri în vederea îmbunătățirii activității.
Colegiul prefectural are următoarele atribuții principale:
a. analizează activitatea serviciilor publice deconcentrate și propune măsuri în vederea îmbunătățirii acesteia;
b. stabilește domeniile și sectoarele în care este necesară sau se poate realiza cu eficiență acțiunea coordonată a mai multor servicii publice deconcentrate;
c. stabilește măsurile necesare implementării programelor, politicilor, strategiilor și planurilor de acțiune adoptate la nivel național.
d. organizează acțiunile comune ale mai multor servicii publice deconcentrate în vederea soluționării unor situații deosebite;
e. analizează măsurile necesare în vederea realizării unui sistem comun de management al informației, al resurselor materiale, financiare ori umane;
f. colegiul prefectural îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege, precum și sarcini date de ministere sau de celelalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului ori de către prefect.
Regulamentul de funcționare a colegiului prefectural se elaborează în conformitate cu regulamentul-cadru prevăzut in Anexa 3 și prin ordin al prefectului.
STUDIU DE CAZ
Supun atenției studierea unui dosar privind aplicarea Legii nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989. În aplicarea prevederilor acestei legi, primarul municipiului Drobeta Turnu Severin a emis Dispoziția nr.___/____.2008 de restituire în natură a unui imobil către un notificator, dispoziție care a fost comunicată prefectului, potrivit legii.
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Mehedinți, prefectul, în calitate de reclamant, a contestat această dispoziție. În motivarea cererii, între alte aspecte, a arătat că beneficiarul dispoziției, notificatorul, nu a fost identificat potrivit reglementărilor legale nefiind menționat codul numeric personal al acestuia. În drept, au fost invocate dispozițiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 340/2004 și Legii nr. 10/2001.
În judecarea cauzei, s-a pus problema competenței materiale a instanței de contencios administrativ și fiscal, motiv pentru care, prin încheiere, a fost admisă excepția necompetenței materiale funcționale și dosarul a fost trimis către secția civilă a Ttribunlului Mehedinți, care, prin încheiere, a admis excepția și a reținut cauza spre soluționare și a respins acțiunea prefectului.
În motivare, instanța de fond a arătat că dispoziția primarului prin care s-a dispus restituirea unui imobil are la bază prevederile unei legi speciale. Litigiile izvorând din restituirea în natură a imobilelor au fost soluționate potrivit prevederilor legii nr.10/2001, motiv pentru care nu exista decât posibilitatea de a se adresa instanțelor civile conform legislației civile, și nu instanței de contencios administrativ.
Calitatea de prefect a reclamantului nu determină admisibilitatea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ. Procedura specială, instituită de legea nr.10/2001 nu face distincție în funcție de persoana care introduce acțiunea. Normele metodologice de aplicare a legii nr. 10/2001 (aprobate prin HG nr.250/2007) nu pot fi invocate pentru admisibilitatea acțiunii, acestea neputând adăuga la lege.
În plus, la momentul acela, spunem noi, exista o dispoziție a instanței supreme care stabilea în judecarea unui recurs în interesul legii caracterul civil și necesitatea ca toate litigiile să fie soluționate de instanța civilă, prin aplicarea dispozițiilor legii speciale.
De asemena, considerăm noi, este de observat aspectul că prefectul nu are, în sensul art. 1 din legea nr. 554/2004, calitatea de persoană vătămată de emiterea unei dispoziții privind raporturi juridice de drept civil. Pe calea excepției de ilegalitate nu se pot cerceta decât actele administrative unilaterale cu caracter individual. Considerăm că se aplică dispozițiile art. 5, alin. 2, din același act normativ, care prevăd că ,,nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".
Împotriva acestei sentințe a fost declarat recurs pe motiv că instanța de fond a admis greșit excepția inadmisibilității acțiunii, hotărârea pronunțată fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, instanța constatând eronat că nu sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004 care conferă prefectului dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ dispozițiile emise în temeiul Legii nr. 10/2001.
În motivarea recursului recurentul consideră că acțiunea în justiție introdusă de prefect, se întemeiază pe dispozițiile legale care se referă la tutela administrativă, între altele fiind și art.19, alin.1, litera "e" din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicata, – art.5 al Titlului II din OUG nr.184/2002, aprobată și modificată prin Legea nr. 84/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și punctul 2.2 din Capitolul III – ,,Măsuri instituționale" din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin HG nr.250/2007, care conferă prefectului dreptul de control al aplicării fazei administrative a Legii nr.10/2001. Recurentul invocă în motivarea recursului și dispozițiile constituționale, potrivit cărora „prefectul poate ataca, în fata instanțelor de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”, actul atacat fiind suspendat de drept.
Mai este invocat, în motivarea recursului, art.19, alin.1, litera "e" din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, potrivit căruia prefectul „verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local și ale primarului”. De asemena, art. 3, alin. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare care prevede că „prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale”. Acțiunea se depune în termenul prevăzut de art. 11 alin. 1 care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect.
Prin urmare, concluzia recurentului ar fi că prefectul fiind autoritate de tutelă administrativă jurisdictionalizată pentru autoritățile administrației publice locale și exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului are legitimare procesuală activă și în speța privind litigiul privind aplicarea Legii nr. 10/2001. În aceeași ordine de idei, și Constituția reglementează legitimarea procesuală specială a prefectului de a contesta actele celor trei autorități publice locale. În dreptul administrativ sensul termenului de „tutelă” este diferit de cel de drept civil. Pe de o parte, nu poate fi vorba de un incapabil care trebuie pus sub tutelă, iar pe de altă parte numai instanța judecătorească poate pronunța nulitatea unui act al unei autorități locale. Prefectul nu are doar facultatea, ci și obligația de a ataca actele ilegale ale autorităților locale iar competența aparține totdeauna instanței de contencios administrativ, fiind vorba de acte emise la nivel local și județean.
În motivarea recursului recurentul apreciază că în cuprinsul unui act administrativ de soluționare a notificării în temeiul Legii nr.10/2001 evidențierea cu claritate a dovezilor privind proprietatea și identitatea, respectiv datele de identificare atât în ceea ce privește persoana îndreptățită, cât și în ceea ce privește bunul care se restituie în natură, este obligatorie.
De asemenea, sunt invocate de recurent prevederile punctului 21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 care stipulează că ,,Instituția prefectului va exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor de restituire emise de primari și de președinții consiliilor județene, iar în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale (de exemplu, în cazul în care se restituie în natură un imobil pentru care nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate sunt notificatorul nu face dovada calității de moștenitor al fostului proprietar), vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ în temeiul Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare, și al Legii contenciosul administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.
Analizând motivele de recurs Curtea a apreciat că potrivit art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedura judiciară" și, pe cale de consecință, constată că pentru cererea de anulare a dispoziției respective xistă o procedură specială prevăzută de art. 26 alin 3 din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare potrivit cărora o asemenea cerere este de competenta secției civile a tribunalului.
Făcând o aplicare a principiului conform căruia „unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă", Curtea ajunge la concluzia că indiferent de persoana care contestă dispoziția emisă de pârât, cererea este de competența secției civile a tribunalului. Acest text are caracter special față de textele de lege invocate de recurent care sunt aplicabile prefectului, respectiv art.19, alin.1, litera "e" din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicata, art. 5 al Titlului II din OUG nr. 184/2002, aprobată și modificată prin Legea nr. 84/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 3, alin 1 din Legea nr. 554/2004.
Acest caracter special se datorează naturii civile a actului atacat.
Din aceste motive, art. 26 alin. 3 din Legea nr.10/2001 se aplică cu prioritate, potrivit regulii de interpretare logică, ,,norma specială deroga de la cea generală." Pe de altă parte, dispozițiile art. 21.6 din HG nr.250/2007 privind normele metodologice de aplicare a legii nr. 10/2001 nu pot fi invocate pentru admisibilitatea acțiunii promovate la instanță de contencios administrativ de către prefect deoarece normele metodologice nu pot adăuga la legea pentru aplicarea căreia au fost adoptate și ar fi contrare dispozițiilor instanței supreme care a stabilit în judecarea unor recursuri în interesul legii caracterul civil al litigiilor și necesitatea că toate acestea să fie soluționate de instanță civilă.
Procedând legal, instanța de recurs a admis excepția inadmisibilității acțiunii prefectului soluția fiind întemeiată strict pe dispozițiile art.26, alin. 3 din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aplicându-se în speță principiul conform căruia legea specială stabilește strict și limitativ persoana care poate declanșa o atare procedură judiciară.
În concluzie, soluția de respingere a recursului ca nefondat este tmeinică și legală.
CONCLUZII
În concluzie, realizând o privire de ansamblu asupra aspectelor descrise, se poate afirma că administrația publică, înțeleasă drept activitate de organizare a executării legii, este o interfață între planul conducerii politice și cel în care se realizează valorile politice. Dar acest fapt nu înseamnă că administrația publică nu realizează o activitate de conducere în paralel cu cea de organizare.
În activitatea administrației publice se regăsește și atributul de comandă, în sensul că participă la pregătirea deciziilor, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative, care au ca obiect crearea cadrului organizatoric și a condițiilor concrete, în vederea implementării deciziilor politice.
Pe cale de consecință, tot administrația publică prin anumite componente ale ei trebuie să îndeplinească și funcția de supraveghere a respectării legilor și a Constituției.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează dreptul prefectului de a ataca, în termenele prevăzute de lege, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră ilegale.
Tutela administrativă a cunoscut o formă mai aspră privind dreptul autorității de tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizată, și o fotmă moderată care conferă autorității de tutelă dreptul de sesizare a aunei jurisdicții administrative în vederea anulării actului administrativ.
În prezent sunt două autorități publice importante însărcinate cu tutela administrativă: prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, ultima fiind competentă doar pe raporturile de funcție publică.
Raporturile dintre instituția prefectului și autoritățile locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului și Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prefectul, care este autoritate de tutelă administrativă jurisdicționlizată pentru autoritățile administrației publice locale, poate ataca în fața instanței de contencios administrativ dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local, dispozițiile președintelui consiliului județean și hotărârile consiliului județean. Prefectul exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituționale art. 125 alin 5 din Constituție, ale Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, ca lege specială, și ale legii contenciosului administrativ, ca lege generală. Prin urmare, prefectul are legitimitate procesuală activă conferită prin aceste reglementări.
Termenul de contestare prevăzut în actula legislație, de lege ferenda ar fi bine să fie modificat. Termenului de contestare este diferit, în funcție de tipul actului administrativ:
– actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin 1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, în temeiul art. 11 alin 2, pentru motive temeinice. Acțiunea se formulează în termenul prevăzut de art. 11 alin 1, care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect, potrivit art. 3 alin 1. Pentru o maximă celeritate în rezolvarea litigiilor solicitată mereu instanțelor judecătorești, prin asemănare, acest termen ar trebui redus la 45 de zile, timp suficient pentru remedierea legală a oricăror neînțelegeri;
– actele administrative normative pot fi atacate oricând, în baza art. 11 alin 4 din Lgea contenciosului administrativ.
Prefectul, acționând în temeiul dreptului și interesului legitim public conferit prin art.3 alin1 din Legea nr. 554/2004 are posibilitatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiție, în fața instanței de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale. Inacțiunea poate fi sancționată însă numai atunci când aceasta are legătură cu o atribuție directă a autorității publice. Cu toate acestea, instituția de control, din punct de vedere constituțional și al Legii nr. 215/2001 nu se poate substitui niciodată instituției controlate, neavând puteri discreționare, ceea ce, din păcate, se întâmplă frecvent pe motiv de culoare politică diferită a prefectului față de primari. De lege lata actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii acțiunii și până la soluționarea cauzei, soluție care are în vedere împiedicarea producerii unor pagube bugetelor locale sau bunei funcționări a administrației publice locale. Tot mai des, din păcate această prevedere este folosită în practică de către prefect pentru demoralizarea și „vânarea” autorităților locale conduse de demnitari de altă culoare politică. Prin urmare, de lege ferenda, s-ar impune obligația clară pentru prefect de a argumenta, justifica și motiva necesitatea suspendării actului atacat, iar instanța să se pronunțe cu celeritate asupra suspendării.
Situația de mai sus era într-un fel atenuată de prevederea din Legea nr. 340/2004 care prevedea că în exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative ale consiliului județean, ale președintelui consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puțin 10 zile înaintea introducerii acțiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităților care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării acestuia sau, după caz, a revocării.
Prin utilizarea acestei atenționări de multe ori litigiul a fost evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-și revoce actul decât să-i fie anulat de instanța judecătorească. De multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent, nu din rea-credință, ci din necunoașterea legii, mai ales în localitățile rurale unde nu toți factorii locali sunt extrem de competenți. Prin cererea de reanalizare, se oferea posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind buna-credință.
Prin urmare, procedura prealabilă administrativă și-a dovedit eficiența în cadrul controlului exercitat de prefect.
Față de argumentele de mai sus, s-ar impune modificarea art.11 alin 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, în sensul introducerii acestei prevederi care exista în Legea nr. 340/2004.
După analiza contenciosului de tutelă administrativă pe care am întreprins-o consider că ar fi benefice și următoarele propuneri legislative.
În emiterea unui act administrativ să fie obligatorie motivarea acestuia, reglementarea cea nouă solicitînd ca actul administrativ să fie precedat de o expunere de motive, ca la o propunere legislativă.
Forma mai aspră de tutelă administrativă ar putea fu utilizată în cazurile considerate speciale, în sensul că un act administrativ vădit ilegal să poată fi revocat pe cale administrativă, revocarea în sine fiind, eventual, ulterior atacată în instanța de contencios administrativ.
La emiterea unui act ilegal există o contribuție majoră a unui funcționar public. Ar fi benefică instituirea obligației de a introduce în proces persoana fizică vinovată de emiterea actului ilegal sau de refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.
După emiterea sa, actul administrativ ilegal își produce efectele juridice, până la obținerea suspendării sau obținerea anulării sale prin hotărâre judecătorească. Consider că ar fi benefică prevederea în lege a anulării actelor administrative în mod retroactiv de la data emiterii lor și nu de la data rămânerii definitive a hotărârii instanței de contencios administrativ.
Au existat și propuneri referitoare la posibilitatea instanței judecătorești de a pronunța o hotărâre care să țină loc de act administrativ (Cosmin Mihăilă: Considerații referitoare la posibilitatea instanței judecătorești de a pronunța o hotărâre care să țină loc de act administrativ, Dreptul, nr. 3/2010).
De asemenea, sunt propuneri de elaborare a unui Cod Administrativ al României, care să cuprindă laolaltă și să explice exhaustiv toate prevederile în materie, inclusiv cele referitoare la tutela administrativă. (Domnica Focșăneanu, Cătălina Șuța, Ciprian Ciobanu, Disfuncționalități în legislația privind administrația publică locală. Unele reflecții în contextul elaborării proiectului Codului Administrativ al României, Pandectele Române, nr. 11/2011).
BIBLIOGRAFIE
Albu, E., Dreptul contenciosului administrativ, București: Editura Universul Juridic, 2008.
Alexandru, I., Tratat de administrație publică, București: Editura Universul Juridic, 2008.
Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public, Universul Juridic, București, 2015.
Alin A. Trăilescu, Unele considerații în legătură cu răspunderea patrimonială civilă a persoanelor juridice de drept public pentru fapta proprie de a emite acte administrative vătămătoare, Dreptul nr. 7/2013.
Alin Trăilescu, A. Trăilescu, Unele reflecții asupra refuzului autorităților publice de a rezolva cererile particularilor, Dreptul nr. 11/2010
Anton Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, Dreptul nr. 3/2006.
Anton Trăilescu, Alin A. Trăilescu: Unele controverse în domeniul excepției de nelegalitate în lumina Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Dreptul nr. 6/2011.
Anton Trăilescu, Controverse în legătură cu controlul judecătoresc special al actelor administrative, Dreptul nr. 11/2009.
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediția a 4-a, Editura All Beck, București, 2005.
Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea contenciosului administrative (cu modificările și completările la zi) – Comentariu și jurisprudență”, Universul Juridic, București, 2008.
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză, explicații și jurisprudență, Ediția a 2-a, Editura Kullusys, București, 2006.
Anton Trăilescu: Controverse în legătură cu controlul judecătoresc special al actelor administrative, Dreptul nr. 11/2009.
Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a, București: Editura C.H. Beck, 2008.
Benonica Vasilescu, Drept administrativ, Curs Universitar, Ediția a II a, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Benonica Vasilescu: Controverse legate de competența prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor emise de președintele consiliului județean, Dreptul, nr. 10/2011.
Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ – comentată și adnotată – cu legislație, jurisprudență și doctrină, București: Editura Universul Juridic, 2008.
Cătălin-Silviu Săraru, Acțiunea în contencios administrativ în cazul contractelor administrative, Pandectele Române, nr. 9/2008.
Ciobanu, V.M. și Boroi, G., Drept procesual civil. Curs selectiv.Teste grilă, ediția a 3-a, București: Editura All Beck, 2005.
Constanța Mătușescu, Considerații privind aplicarea dreptului Uniunii Europene la nivelul autorităților locale, Revista română de Drept European, nr. 2/2010.
Corneliu-Liviu Popescu: Contenciosul administrativ potrivit dispozițiilor constituționale revizuite, Dreptul, Nr. 3/2004.
Cosmin Mihăilă: Considerații referitoare la posibilitatea instanței judecătorești de a pronunța o hotărâre care să țină loc de act administrativ, Dreptul, nr. 3/2010.
Cristina Cornelia Feurdean, Raporturile secretarului unității administrativ-teritoriale cu autoritățile administrației publice locale, Revista de drept public, nr. 4/2009.
Dacian Cosmin Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Ediția a 2-a, CH Beck, București, 2009.
Dacian Cosmin Dragos: Discuții privind posibilitatea anularii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, Dreptul, Nr. 8/2004.
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol.II, ediția 2, Editura C.H. Beck, București, 2009.
Domnica Focșăneanu, Cătălina Șuța, Ciprian Ciobanu, Disfuncționalități în legislația privind administrația publică locală. Unele reflecții în contextul elaborării proiectului Codului Administrativ al României, Pandectele Române, nr. 11/2011.
Dragoș, D.C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Ediția a 2-a, București: Editura C.H. Beck, 2009.
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2009.
Emilia- Lucia Cătană, Drept administrativ, Partea I, Târgu-Mureș, Editura „Dimitrie Cantemir”, 2010.
Eugenia Marin, Unele considerații teoretice și implicații practice ale Legii nr. 554/2004, Pandectele Române, nr. 1/2006.
Eugen Popa, Controlul de legalitate al prefectului, Ed. Servo_Sat, Arad, 1997.
Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Buc., 2008.
Gabriela Bogasiu, Angajarea răspunderii patrimoniale a autorităților publice în cadrul contenciosului administrativ, Revista română de jurisprudență, nr. 6/2011.
Gabriela Cristina Frențiu: Caracterul – obligatoriu sau facultativ – al procedurii prealabile în cazul acțiunilor introduse de prefect, Dreptul nr. 4/2007.
Gabriel Niță, Considerații privind tutela administrativă în sistemul de drept roman, în Curentul Juridic, nr. 3-4 din 2007.
Ioan Lazăr: Trăsăturile actului administrativ jurisdicțional în contextul legislației române actuale, Dreptul, nr. 8/2010, pag. 182.
Ioan Santai, Drept administrativ și știința administrației, vol.I Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002
Ion Brad: Revocarea – modalitate distinctă de desființare a actelor administrative, Dreptul, nr. 6/2008.
Ion Imbrescu, Dana Ștefu: Considerații teoretice cu referire la unele acte administrative nelegale, Dreptul nr. 6/2011.
Ion Popescu-Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galați, 2008.
Irina Mariana Lazăr, Studiu comparativ asupra autorităților administrative independente/autonome, Revista de drept public, nr. 2/2010.
Liviu Coman-Kund, Reflecții privind controlul administrativ al actelor autorităților administrațiilor publice locale, Revista de drept public, nr. 4/2009.
Lucian Chiriac: Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, Dreptul nr. 11/2009.
Mădălin Niculeasa: Câteva comentarii privind Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Dreptul Nr. 8/2005.
Mircea Ursuța: Considerații cu privire la modificările aduse procedurii contenciosului administrativ prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Noului Cod de procedură civilă, Curierul Judiciar nr. 6/2012.
Oliviu Puie, Controlul de tutelă administrativă exercitat de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Contenciosul funcției publice și al funcționarului public, Pandectele Române, nr. 5/2007.
Oliviu Puie, Aspecte privitoare la implicațiile noului Cod de procedură civilă asupra instituției contenciosului administrativ, Pandectele Române, nr. 7/2012.
Oliviu Puie: Principiul legalității în adoptarea actelor administrative ale autorităților publice, Dreptul nr. 8/2009.
Oliviu Puie: Executarea hotărârilor judecătorești pronunțate în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Dreptul nr. 6/2007.
Oliviu Puie: Răspunderea autorităților publice și a persoanelor fizice pentru prejudiciile cauzate în materia contenciosului administrativ, precum și aspecte privind răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, Dreptul nr. 2/2007.
Oliviu Puie, Intervenția în interes propriu în litigiile de contencios administrativ, Pandectele Române, nr. 9/2008.
Oliviu Puie: Excepția de nelegalitate în contextul modificărilor aduse Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007, Dreptul nr. 10/2008.
Oliviu Puie, Controlul de tutelă administrativă exercitat de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Contenciosul funcției publice și al funcționarului public, Pandectele Române, nr. 5/2007.
Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004.
Popa, N., Teoria generală a dreptului, București: Editura C.H. Beck, 2008.
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Buc., 2009.
Romeo Paul Postelnicu, Prefectul și Instituția Prefectului în sistemul administratiei publice din Romania, Editura Lumen, Iași, 2010.
Romeo Paul Postelnicu, Statutul funcționarilor publici, Ed. Universitară "Carol Davila", Buc., 2006.
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Ediția a IX-a, Universul Juridic, București, 2015.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Contenciosul de Tutela Administrativa (ID: 112683)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.