Contenciosul Administrativ. Aspecte de Ordin Procedural

CAPITOLUL I

1. NOTIUNI INTRODUCTIVE

1.1. Consideratii generale

In conditiile unui regim autentic parlamentar, în care functioneaza principiul separatiei puterilor în stat – legislativa, executiva si judecatoreasca, echilibrul acestora trebuie astfel asigurat, încat sa permita atat o colaborare, cat si un control reciproc al activitatii lor.

Interpretarea acestui principiu, în sensul realizarii unei cantonari a fiecarei “puteri”, într-un domeniu de activitate anume determinat, a fost eliminata în favoarea unei interpretari mai suple, care sa faca posibila colaborarea puterilor, ca urmare a adoptarii Constitutiei din anul 1991.

În acest sens, executivul îsi asuma responsabilitatea guvernarii, potrivit programului sau acceptat de parlament, în timp ce puterea judecatoreasca solutioneaza eventualele încalcari ale legilor.

Forma juridica prin care puterea judecatoreasca cenzureaza activitatea actelor administratiei publice, în situatia în care o persoana fizica sau juridica a fost vatamata într-un drept al sau, recunoscut de lege, este contenciosul administrativ, o institutie fundamentala a dreptului public prin care se realizeaza controlul legalitatilor actelor administrative de autoritate si apararea drepturilor particularilor (persoane fizice sau juridice), care pot cere si obtine anularea sau modificarea actului administrativ, precum si repararea pagubei cauzate.

Constitutia Romaniei, prin art.48, prevede în acest sens ca “persoana vatamata într-un drept a1 sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin solutionarea în termen legal al unei cereri, este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei”.

În prezent, în Romania, activitatea de contencios administrativ este realizata de sectiile de contencios administrativ înfiintate în temeiul Legii nr.29/1990, privind contenciosul administrativ.

Asadar, contenciosul administrativ apare ca o forma juridica de aparare a particularilor – persoane fizice si persoane juridice împotriva abuzurilor administratiei publice.

1.2. Notiunea de contencios administrativ

Perioada de asezare a legislatiei noastre în conformitate cu principiile constitutionale, nu este încheiata, astfel ca anumite litigii tipice de contencios administrativ în alte sisteme de drept, sunt date la noi în competenta instantelor de “drept comun”. Este suficient sa ne referim la solutionarea cailor de atac în materia contraventiilor sau la solutionarea litigiilor legate de concesionarea bunurilor proprietate publ ica.

În acest sens, Prof. C. Rarincescu arata ca, din punct de vedere al litigiilor care formeaza obiectul judecatii, functiunea jurisdictionala a statului, se împarte în doua ramuri si anume :

contenciosul de drept comun, care este alcatuit din totalitatea litigiilor de competenta organelor judecatoresti propriu-zise, de natura civila, comerciala si penala;

contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natura administrativa, de competenta, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, dupa sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.

Legislatia în vigoare ne determina sa întelegem prin notiunea de contencios administrativ, activitatea de solutionare, de catre instantele competente, a conflictelor juridice, în care cel putin una din parti este un serviciu public, administrativ, iar acest conflict s-a nascut din adoptarea unui act administrativ de autoritate ilegal, ori prin refuzul de a solutiona o cerere cu privire la un drept recunoscut de lege.

În ceea ce priveste actul de vointa al instantei de contencios administrativ, aceasta institutie se prezinta, deci, sub doua forme :

contenciosul administrativ în anulare, care se caracterizeaza prin dreptul instantei de contencios administrativ de a hotarî anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu încalcarea legii, fara a se putea pronunta asupra despagubirilor, aceasta problema urmand a fi solutionata de instantele de drept comun;

contenciosul de plina jurisdictie, care se caracterizeaza prin dreptul instantelor de contencios administrativ, de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativa sa emita un nou act administrativ sau înscris, si de a o obliga la despagubiri.

În concluzie, putem afirma : contenciosul administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre autoritatilor administrative si administrati, prin aplicarea unor reguli speciale apartinand dreptului public, litigii care se solutioneaza de instantele judecatoresti, în sectiile de contencios administrativ.

Contenciosul administrativ în dreptul comparat

Ca fenomen juridic, sfera si continutul contenciosului administrativ au variat de la o tara la alta, de la o perioada la alta în cadrul aceleiasi tari, precum si de la un autor la altul.

O data cu Revolutia Franceza, începand cu acest stat, majoritatea statelor europene au trecut la organizarea organelor statului, potrivit cerintelor principiului separatiei puterilor în stat.

Franta a fost astfel, primul stat care a încredintat contenciosul administrativ, administratiei.

Din punct de vedere formal, sunt cunoscute trei principale sisteme de contencios administrativ :

sistemul francez al jurisdictiei speciale administrative (tribunalele administrative, ca organe de jurisdictie, separate de puterea judecatoreasca de drept comun, cat si de cea administrativa specializata în judecarea litigiilor de natura administrativa, pe baza regimului juridic administrativ);

sistemul anglo-saxon al competentei instantelor de drept comun competente în materia contenciosului administrativ;

sistemul administratoruluijudecator.

Sistemul tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de fond si cu tribunale administrative supreme, ca instante de apel sau recurs, functioneaza în cele mai multe state europene (Belgia, Germania, Italia, Elvetia, Spania, Grecia, etc.). În aceste state se poate vorbi despre un sistem de control al legalitatii actelor emise de organele administratiei publice, de catre instantele administrative, care functioneaza într-un sistem propriu de organizare, paralel cu sistemul instantelor judecatoresti.

Spre exemplu, în Belgia functioneaza contenciosul pentru “exces de putere, aflat în competenta Consiliului de Stat, precum si contenciosul “de plina jurisdictie”, de competenta tribunalelor ordinare.

În ceea ce priveste contenciosul administrativ pentru “exces de putere”, acesta se refera la recursurile în anulare pentru violarea formelor, fie cele substantiale, fie cele emise sub sanctiunea nulitatii, exces ori deturnare de putere.

În Elvetia, ca stat federal, contenciosul administrativ este supus reglementarilor federale, însa si unor norme cantonale determinand existenta unui numar de 26 de sisteme diferite. Organele de contencios administrativ federale sunt instante de recurs ierarhic (Consiliul federal si Tribunalul federal).

Organele de contencios administrativ cantonale sunt diferite, întrucat fiecare canton înfiinteaza tribunale proprii, avand reglementate proceduri proprii.

În Italia exista un sistem al contenciosului administrativ dualist, în sensul ca solutionarea litigiilor dintre administratia publica si cetateni revine atat jurisdictiei ordinare cat si jurisdictiei administrative. Repartizarea litigiilor între cele doua ordine de jurisdictie are în vedere natura situatiei juridice, respectiv problemele de interes legitim în care reclamantul se plange de reaua exercitare a puterii de catre administratia publica (competenta este a judecatorului administrativ) si aspectele de drept subiectiv prin care se constata existenta, în competenta administratiei publice, a puterii exercitate (competenta apartine judecatorului ordinar). Jurisdictia administrativa este realizata de tribunalele administrative regionale si Consiliul de Stat.

In Spania, instantele de contencios administrativ fac parte din sistemul instantelor judecatoresti, acesta fiind format din tribunale civile si penale, administrative si tribunale sociale.

În alte tari europene, precum Danemarca sau Norvegia, în principal instantele judecatoresti de drept comun au dreptul de a controla legalitatea actelor autoritatilor administraliei publice.

În sistemul anglo-american acest drept se exercita tot de instantele de drept comun. Astfel, în Marea Britanie, controlul judiciar presupune exercitarea de catre tribunal a dreptului de a stabili daca un act administrativ este sau nu legal, precum si de a dispune masurile necesare pentru remedierea eventualelor încalcari. Se aplica deci, în ceea ce priveste controlul judiciar, teoria “excesului de putere”, prin care se permite tribunalelor ordinare sa decida daca administratia publica a actionat sau nu în limitele puterii sale legale. Jurisdictiilor speciale (administrative) le este propriu “recursul de plina jurisdictie” în timp ce “recursul în anulare” apartine jurisdictiilor judiciare.

În Statele Unite ale Americii, sistemul administrativ se subordoneaza celui judiciar. Astfel, fiecare minister sau departament si, în general, fiecare autoritate are o structura proprie în materie de jurisdictie administrativa.

La nivelul fiecarei ierarhii administrative exista un consiliu de contencios administrativ, al carui personal (magistrati) nu face parte din corpul judecatorilor. Orice decizie a respectivului consiliu va putea fi revizuita de o Curte federala judiciara. Magistratii administrativi sunt avocati, au calitatea de functionari publici, se bucura de inamovibilitate si nu sunt total independenti fata de politica ministerului din care fac parte.

În Canada, contenciosul administrativ se prezinta ca rezultat al unui amestec de influente britanice si americane, însa prezinta si un aport original, existand o retea de asa-zise tribunale administrative, jurisdictii inferioare specializate în diferite sectoare de interventie a statului. Deci exista un ansamblu de tribunale specializate, prezidate de un judecator sau un comisar însarcinat cu aplicarea legii. Principala activitate a acestor tribunale administrative consta în exercitarea unui control asupra actelor administrative, pe calea revizuirii sau apelului.

În afara acestui contencios administrativ mai functioneaza un contencios nobil, exercitat de Curtea Superioara si de tribunalele de mare instanta. La nivel federal, Curtea federala poate fi sesizata ca prima instanta, pe cale ordinara sau pe calea unei cereri în anulare, împotriva oricarei autoritati federale.

Sustinatorii tribunalelor administrative le considera pe acestea mai competente în judecarea contenciosului administrativ, deoarece sunt separate atat de puterea judiciara de drept comun, cat si de administratia activa, sunt specializate în probleme de drept administrativ, sunt mai la curent cu nevoile si viata administrativa, constituie un instrument mai puternic de protejare a particularilor si de restabilire a legalitatii.

În schimb, sustinatorii atribuirii contenciosului administrativ instantelor judecatoresti de drept comun sau unor sectii specializate de contencios administrativ din cadrul acestora, au aratat ca instantele judecatoresti au o organizare mai veche, mai puternica si dispun de o independenta mai mare în judecatile lor, putandu-se asigura o protejare mai puternica a drepturilor individuale.

Dupa cum s-a putut observa, chiar în statele în care este organizata o justitie administrativa, o parte din litigiile dintre administratia publica si particulari, ramane atribuita instantelor judecatoresti ordinare. Stabilirea litigiilor care sunt de competenta tribunalelor administrative si a celor care sunt de competenta instantelor ordinare de drept comun se efectueaza dupa criterii, care, în general, depind de dreptul pozitiv al fiecarui stat, ori se are în vedere distinctia dintre litigiile de drept public si litigiile de drept privat, dupa cum se aplica în cauza, reguli de drept public sau reguli de drept privat.

1.4. Scurt istourent cu nevoile si viata administrativa, constituie un instrument mai puternic de protejare a particularilor si de restabilire a legalitatii.

În schimb, sustinatorii atribuirii contenciosului administrativ instantelor judecatoresti de drept comun sau unor sectii specializate de contencios administrativ din cadrul acestora, au aratat ca instantele judecatoresti au o organizare mai veche, mai puternica si dispun de o independenta mai mare în judecatile lor, putandu-se asigura o protejare mai puternica a drepturilor individuale.

Dupa cum s-a putut observa, chiar în statele în care este organizata o justitie administrativa, o parte din litigiile dintre administratia publica si particulari, ramane atribuita instantelor judecatoresti ordinare. Stabilirea litigiilor care sunt de competenta tribunalelor administrative si a celor care sunt de competenta instantelor ordinare de drept comun se efectueaza dupa criterii, care, în general, depind de dreptul pozitiv al fiecarui stat, ori se are în vedere distinctia dintre litigiile de drept public si litigiile de drept privat, dupa cum se aplica în cauza, reguli de drept public sau reguli de drept privat.

1.4. Scurt istoric al contenciosului administrativ în Romania

Contenciosul administrativ a parcurs în tara noastra mai multe perioade, delimitate dupa accentul pus de actele normative, inclusiv de Constitutie, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme.

O prima etapa este legata de reformele legislative realizate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, si a fost marcata de aparitia pentru prima data în Romania a contenciosului administrativ, prin Legea din 11 februarie 1864 pentru înfiintarea Consiliului de Stat. Dupa modelul francez, acesta era organ cu caracter consultativ pe langa Guvern, cu sarcini si de tribunal administrativ, cu atributii în materie legislativa, administrativa, si de contencios administrativ.

Consiliul de Stat era prezidat de domn si solutiona litigii atat în baza legii sale organice, cat si în baza unor legi speciale (judecator de atributiune). Totodata, acesta era investit si cu competenta unui contencios de interpretare, astfel încat particularii se puteau adresa direct Consiliului de Stat, spre a cere interpretarea unui decret, ordonante sau regulament, dat în materie administrativa.

Urmatoarea etapa este cuprinsa în perioada 1866-1905, cand a fost desfiintat Consiliul de Stat (prin Constitutia din 1866), atributele sale în materie de contencios administrativ fiind împartite între Curtile de apel si instantele judecatoresti de drept comun, dupa modelul anglosaxon. Astfel a fost abandonat sistemul francez introdus de Alexandru Ioan Cuza.

Etapa a treia este cuprinsa între anii 1905-1948 si este formata din mai multe subperioade bine delimitate, caracteristica generala fiind existenta unor reglementari speciale cu privire la competenta instantelor în materia contenciosului administrativ.

Prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curti de Casatie si Justitie din 1 iulie 1905, Sectia a III-a a acestei instante a devenit competenta sa judece recursurile împotriva regulamentelor si ordonantelor facute cu încalcarea legii.

Sistemul introdus prin aceasta lege se caracterizeaza prin urmatoarele :

se permite “particularilor” sa atace pe calea unui recurs principal si direct actele administrative ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea lor;

judecarea acestui recurs în cadrul Înaltei Curti de Casatie, de catre nou înfiintata Sectiunea a II-a de contencios administrativ.

În perioada martie 1910 – februarie 1912, sistemul instituit prin Legea din 1905 a fost desfiintat, cauzele de aceasta natura urmand a se solutiona, în baza Legii Curtii de Casatie din 25 martie 1910, de catre tribunalele de judet “de urgenta si cu precadere asupra tuturor celorlalte afaceri” (art.l4).

Aceasta reglementare a rezistat, deci, numai doi ani, întrucat Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912 restabileste, cu unele modificari, contenciosul de legalitate al Legii din 1905, litigiile de contencios administrativ fiind atribuite, iarasi, Sectiunii a III-a.

Urmatoatea subperioada începe cu Constitutia din 1923, ce face din contenciosul administrativ o institutie de ordin constitutional. Aceasta consacra, prin art.l07, alin.3, principiul conform caruia, cel vatamat într-un drept al sau, printr-un act administrativ ilegal, poate cere instantelor judecatoresti recunoasterea dreptului sau. În alin.4 al aceluiasi articol era determinata competenta instantelor judecatoresti de a solutiona litigiile de contencios administrativ, prevazandu-se ca organele puterii judecatoresti judeca actul, iar daca este ilegal îl pot anula sau pot pronunta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand si caderea de a judeca si cererile de despagubire, fie contra autoritatii administrative chemate în judecata, fie contra functionarului vinovat.

In baza Constitutiei din 1923, a fost adoptata la 23 decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ. Aceasta consacra un contencios de plina jurisdictie, în care instantele judecatoresti competente puteau anula un act administrativ de autoritate ilegal, puteau obliga autoritatea administrativa sa rezolve cererea si sa acorde despagubiri pentru pagubele cauzate reclamantului.

Etapa a patra a evolutiei acestei institutii este cuprinsa între 1948 si 1967, fiind marcata de adoptarea Decretului nr.128/1948, prin care s-a abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925, lasandu-se la îndemana persoanelor vatamate de o autoritate administrativa doar o singura cale de atac – recursul administrativ.

A V-a etapa cuprinde perioada iulie 1967 – decembrie 1990, în care sfera actelor administrative supuse controlului instantelor judecatoresti s-a largit prin intrarea în vigoare, în baza constitutiei din 1965, a Legii nr1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Contenciosul administrativ reglementat prin aceasta lege era un contencios în plina jurisdictie, instanta avand posibilitatea, dupa caz, sa anuleze actul administrativ dedus judecatii, sa oblige pe parat la emiterea unui act administrativ, sa se pronunte asupra despagubirilor cerute. În practica ]nsa, aceste dispozitii erau greu de realizat, astfel ca aceasta institutie avea un rol pur propagandistic.

Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, relanseaza traditia din perioada interbelica, marcand începutul celei de-a sasea etape. Aceasta va deveni un mijloc efectiv de control al legalitatii actetor autoritatii administratiei publice de catre instantelejudecatoresti.

Pentru prima data, dupa desfiintarea Consiliului de Stat, se creeaza, în cadrul instantelor judecatoresti, sectii specializate de contencios administrativ, la nivelul tribunalelor judetene si respectiv la nivelul Curtii Supreme de Justitie.

De asemenea, prin adoptarea acestei legi, tot pentru prima data se consacra în legislatia noastra, raspunderea pentru daune morale.

CAPITOLUL II

PARTILE SI OBIECTUL ACTIUNII

IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

2.1. Partile în litigiul de contencios administrativ

A. Calitatea de reclamant

Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ necesita unele precizari.

Legea pentru contenciosul administrativ din 1923 folosea expresia “oricine se pretinde vatamat în drepturile sale”, ce includea persoanele fizice si juridice, fie ca erau de drept public, fie ca erau de drept privat, trebuind sa aiba capacitatea generala de a sta în justitie, prevazuta de Codul civil, Codul de procedura civila, Codul comercial, Legea persoanelor juridice din 1924. In acelasi sens si Legea nr.1/1967 întrebuinta notiunea de “cel vatamat în drepturile sale”.

Legea nr.29/1990 prevede la art.1 ca are dreptul sa se adreseze instantelor de contencios administrativ orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, daca se considera vatamata în drepturile sale prevazute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea sa referitoare la un drept recunoscut de lege, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului, precum si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.

Asadar, actiunea în contencios administrativ apartine oricarei persoane fizice sau juridice, în virtutea 1or de a pretinde o anumita conduita autoritatilor administrative :

sa anuleze un act administrativ prin care s-a încalcat un drept prevazut de lege;

sa rezolve o cerere.

Dreptul în care se considera lezate persoanele, trebuie sa fie recunoscute de lege, adica sa fie prevazute de lege în favoarea celui care invoca încalcarea acestui drept. În caz contrar, instanta de contencios administrativ nu numai ca nu-l poate acorda, dar nici nu este competenta a-l lua în discutie.

Astfel conform art.41(1) din Constitutie, pentru cetatenii romani “dreptul de proprietate, precum si creantele asupra statului, sunt garantate”, iar în cazul în care printr-un act administrativ se încalca un drept de proprietate asupra unui teren, persoana fizica – cetatean roman – poate cere instantei de contencios administrativ anularea actului si acordarea de despagubiri daca prin executarea actului i s-au cauzat prejudicii.

Acest lucru nu îl poate face un cetatean strain sau un apatrid, deoarece conform art.41(2) din Constitutie, acestia nu pot dobandi dreptul de proprietate asupra terenurilor.

De asemenea, nu se poate solicita în fata instantelor de contencios administrativ, obligarea unei facultati sa elibereze diploma de licenta unei persoane fizice care, desi a urmat cursurile acelei facultati si a sustinut toate examenele, mai putin cel de licenta, pentru ca legea prevede dreptul de a obtine diploma de licenta numai în favoarea persoanelor fizice care au promovat toate examenele, inclusiv cele de licenta.

Avand în vedere ca raporturile de drept administrativ se pot stabili si în interiorul unei autoritati publice, calitatea de reclamant în actiunea de contencios administrativ o poate avea si un functionar al acesteia atunci cand i se aduce atingere prin acte administrative, drepturilor recunoscute de lege.

Aceasta calitate o poate avea însa si o persoana juridica, un serviciu public, care are un statut juridic autonom (de exemplu o universitate, fata de actele emise de Ministerul Educatiei Nationale sau o regie autonoma în raporturile ei cu organul sub a carui autoritate se afla). În cazul persoanelor juridice, acestea trebuie sa îndeplineasca cerintele prevazute în Decretul nr.31/1954 si în Legea persoanelor juridice din 1924 (sa aiba personalitate juridica), dar si din reglementarile speciale (de exemplu : existenta calitatii procesuale active a reclamantului).

Referitor la calitatea de reclamant, mai trebuie facute unele precizari.

Dreptul recunoscut de lege reclamantului are în vedere un drept subiectiv pe care legea îl confera reclamantului si pe care autoritatea administrativa este obligata sa-1 respecte sau sa-1 realizeze. Deci, nu este suficienta existenta unui interes legitim, ci trebuie dovedita existenta încalcarii unui drept subiectiv care revine reclamantului.

Vatamarea dreptului trebuie sa fie rezultatul conduitei culpabile a organului administratiei publice, chiar daca acest organ nu este într-un raport juridic cu titularul dreptului; dreptul vatamat nu trebuie sa fie neaparat de natura administrativa, ci poate sa apartina oricarei ramuri de drept.

Actiunea în justitie a reclamantului trebuie sa prezinte un interes pentru el, caci fara interes aceasta nu poate exista. De exemplu, desi dovedeste existenta unui drept subiectiv încalcat de autoritatea administrativa, reclamantul nu poate sa se adreseze în justitie si sa solicite anularea unui act administrativ daca acel act a fost deja revocat de organul care 1-a emis, ori a fost anulat de organul ierarhic superior acestuia.

Reclamantul exercita actiunea de contencios administrativ numai daca vatamarea dreptului este cauzata printr-un act administrativ sau prin refuzul autoritatii administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept recunoscut de lege.

Se poate deci preciza ca faptele materiale si operatiunile administrative, nu pot face obiect al unei asemenea actiuni întrucat, prin ele însele, nu produc efecte juridice. Se considera act administrativ (si nu fapt) atat refuzul manifestat expres cat si cel implicit, rezultat din tacerea administratiei sau din nepronuntarea sa în termenul prevazut de lege. În fine, actul administrativ individual trebuie sa fie susceptibil de executare (a fost adus la cunostinta persoanei în cauza).

În literatura de specialitate s-a pus problema daca se poate adresa instantei de contencios administrativ si o persoana care a fost vatamata într-un interes. În acest sens, profesorul Antonie Iorgovan sustine ca poate face obiectul actiunii în contencios si un interes, cu conditia ca el sa fie legitim, prin interpretarea unor articole din Constitutia Romaniei :

art.21(1) consacra principiul dupa care orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime;

art.48(1) prevede ca persoana vatamata într-un drept al sau de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.

Deci, un act administrativ emis de o autoritate administrativa va putea fi cenzurabil de catre instanta de contencios administrativ atunci cand :

vatama un drept prevazut de lege;

vatama un interes legitim, chiar daca acest lucru nu este prevazut de Legea contenciosului administrativ nr.29/1990.

Cele mentionate mai sus pornesc de la regula conform careia “norma cuprinsa în actul cu forta juridica cea mai mare va fi aceea care va trebui aplicata“.

Interesul însa, trebuie sa îndeplineasca unele conditii pentru a putea face obiectul actiunii în contenciosul administrativ, respectiv :

sa fie legitim (în legatura cu situatia legala pentru a carei realizare este necesara calea justitiei);

sa fie cert si actual (sa existe la momentul în care se exercita dreptul la actiune);

sa fie personal si direct.

Într-o speta din practica judiciara a perioadei interbelice, Curtea de Casatie a decis ca prin cuvantul drept urmeaza sa se înteleaga nu numai un drept propriu-zis, ci si un interes direct si personal al celui care reclama protectia legii.

Calitatea de reclamant, în afara de “orice persoana fizica si juridica“, asa cum prevede art.1, alin.1 din Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ, o are si prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local si care, fiind seful serviciilor descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, poate ataca, potrivit art.122(4) din Constitutie “un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului în cazul în care considera actul ilegal”.

De asemenea, Legea organica nr.69/1991 privind administratia publica locala, republicata, prevede la art.111, modalitatile concrete în care institutia prefectului exercita dreptul de control asupra legalitatii actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei locale si judetene, precum si de presedintele consiliului judetean, respectiv atacarea lor la instanta de contencios administrativ, cu exceptia celor de gestiune curenta. Actul atacat este suspendat de drept.

Cu 10 zile înaintea introducerii actiunii, prefectul va solicita autoritatilor publice locale, cu motivarea necesara, sa reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia.

În situatia modificarii sau revocarii actului în cauza, secretarul va comunica prefectului, de îndata, solutia adoptata.

Daca actiunea prefectului a fost respinsa, suspendarea actului atacat înceteaza de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti. Actiunea este scutita de taxa de timbru.

Ca exceptie, institutia prefectului nu are calitate procesuala activa pentru a ataca la instanta de contencios administrativ hotararile consiliilor locale privind demiterea viceprimarilor unitatilor administrativ teritoriale, întrucat acesta se înfatiseaza a fi un litigiu de munca între viceprimarul demis si consiliul local respectiv.

Hotararea de demitere poate fi atacata de viceprimar la instanta de contencios administrativ în termen de 10 zile de la data aducerii la cunostinta, potrivit art.41, alin.2 din Legea nr. 69/1991 republicata. În acest caz, procedura prealabila prevazuta de lege nu se mai efectueaza.

B. Calitatea de parat

În litigiile de contencios administrativ, paratul poate fi orice “autoritate administrativa“ (art.1 din Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ), întelegand prin aceasta serviciile publice administrative, care realizeaza sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale.

Pot fi parati în litigiile de contencios administrativ :

autoritati a1e administratiei publice centrale;

autoritati ale administratiei publice judetene si locale;

regiile autonome, institutiile publice sau, dupa caz, orice alt serviciu public administrativ creat pentru a satisface interesele generale a1e societatii.

Calitatea de parati în litigiile de contencios administrativ nu o au organizatiile cooperatiste sau neguvernamentale, agentii economici si persoanele juridice cu scop nelucrativ desi, uneori, instantele de judecata au admis ca pot fi parate în actiunile de contencios administrativ si unele asociatii cu scop nelucrativ.

Este greu de admis aceasta practica deoarece “întreaga finalitate a institutiei contenciosului administrativ este aceea de a-1 apara pe particular (persoana fizica sau juridica) contra abuzurilor organelor puterii executive si a functionarilor acestor organe si nu pentru a apara de actele diferitelor asociatiuni cu scop lucrativ sau nelucrativ”.

Potrivit art.13 din lege, actiunile în contencios administrativ pot fi formulate si personal împotriva functionarului autoritatii parate, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întarziere.

Alin.2 a1 aceluiasi articol da dreptul functionarului public actionat în justitie sa cheme în garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui iegalitate este supusa judecatii.

Chemarea în garantie a superiorului trebuie privita ca o actiune în justitie, astfel ca, forma si continutul ei trebuie sa întruneasca cerintele pentru o astfel de actiune. Cererea de chemare în garantie se va depune la dosarul cauzei odata cu întampinarea sau cel mai tarziu pana la prima zi de înfatisare, sub sanctiunea de a se judeca separat. Functionarul ierarhic superior, introdus în proces pe calea chemarii în garantie devine parte în proces si se poate folosi de toate mijloacele de aparare prevazute de lege.

Judecarea concomitenta a actiunii principale si a chemarii în garantie este preferabila, deoarece se pronunta o singura hotarare, în caz contrar instanta urmand a se pronunta asupra fiecarei cereri.

Reclamantul care a obtinut o hotarare de obligatie solidara, poate sa ceara oricaruia dintre cei doi parati executarea integrala, fara posibilitatea pentru codebitorul obligat de a putea opune beneficiul de diviziune.

Desi cele doua parti, reclamantul si paratul sunt bine determinate, nu poate fi depusa actiunea în contenciosul administrativ, pana nu este îndeplinita procedura administrativa prealabila, care obliga reclamantul sa se adreseze autoritatii emitente a actului administrativ vatamator, înainte de a se adresa instantei de contencios administrativ.

2.2. Obiectul actiunii în contenciosul administrativ

Obiectul actiunii în contenciosul administrativ îl constituie potrivit art.1 din Legea nr.29/1990 “anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce a fost cauzata“.

De asemenea, art.11 din lege prevede ca în solutionarea cererii, instanta de contencios administrativ, va putea, dupa caz :

sa anuleze, în total sau în parte, actul administrativ;

sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, adeverinta sau orice alt înscris;

sa se pronunte asupra legalitatii actelor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii;

sa hotarasca si asupra daunelor materiale si morale cerute, în cazul admiterii cererii.

De remarcat este faptul ca potrivit Deciziei nr.1550/1929 a Curtii de Casatie, instanta de contencios are dreptul de a examina nu numai daca au fost îndeplinite conditiile de forma, ci si daca faptele care i-au servit de baza sunt reale si au caracterizarea legala ce li s-a dat.

Institutia contenciosului administrativ se caracterizeaza prin faptul ca instanta, odata investita cu solutionarea cauzei, are puteri depline.

In continuare vom prezenta în detalii, cele mai importante aspecte, cu privire la obiectul actiunii în contenciosul administrativ.

A. Actul administrativ

Cu privire la actul administrativ este de retinut ca acesta trebuie sa fie un act administrativ de autoritate, emis cu respectarea prevederilor legale, pentru care legea nu prevede o alta cale judiciara de atac, întrucat daca se prevede o asemenea cale, se va utiliza aceasta si nu cea a contenciosului administrativ. În multe cazuri, actele administrative de autoritate pot fi atacate la instantele judecatoresti de drept comun (nu la cele de contencios administrativ). Este cazul, de pilda, al proceselor verbale de stabilire si sanctionare a contraventiilor, a contestatiilor împotriva hotararilor comisiilor judetene pentru aplicarea fondului funciar, al celor îndreptate împotriva hotararilor comisiilor judetene pentru aplicarea prevederilor Legii nr.112/1995 privind reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinta, trecute în proprietatea statului. In alte cazuri, actele administrative de autoritate sunt atacate nu la instantele judecatoresti (de contencios administrativ sau de drept comun) ci la organele administratiei publice ierarhic superioare, cum sunt, de pilda, contestatiile împotriva deciziilor de aplicare a sanctiunilor disciplinare, aplicate de sefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor.

Actul administrativ de autoritate este actul juridic adoptat sau emis de catre o autoritate administrativa, în mod unilateral, pe baza si în vederea executarii legii, cu scopul de a naste, modifica sau stinge raporturi juridice.

Actul administrativ de autoritate este adoptat sau emis în raport cu masura în care serviciul public administrativ respectiv este investit cu autoritate publica si toate aceste acte au ca trasatura comuna faptul ca se adopta sau se emit în scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii.

In literatura de specialitate din perioada interbelica, au fost date cateva definitii ale actului administrativ de autoritate :

profesorul Paul Negulescu definea actul administrativ, ca o manifestare de vointa facuta de un organ administrativ competent, prin care se creeaza o situatie juridica generala sau individuala guvernata de norme de drept public, în care regasim ideea de dominatie si de comandament;

profesorul C. Rarincescu a dat urmatoarea definitie : “actele de autoritate constau în acele declaratii de vointa, constituind acte juridice cu caracter unilateral si executoriu, emanand de la o autoritate administrativa a statului în calitate de putere publica si savarsite în “vederea functionarii serviciilor publice administnative”.

Trasaturile actului administrativ de autoritate sunt determinate de natura juridica proprie, specifica acestor acte juridice si care trebuie cunoscute pentru a putea stabili legalitatea sau nelegalitatea lor.

În acest sens vom retine ca acele acte administrative de autoritate :

sunt adoptate sau emise de catre autoritati administrative competente, potrivit legii, sa emita asemenea acte;

cuprind o dispozitie, un ordin pe care serviciul public care 1-a emis sau adoptat îl da serviciilor publice din subordine sau persoanelor fizice ori juridice, carora li se adreseaza;

au caracter normativ sau individual;

sunt adoptate sau emise în baza si în vederea executarii legii;

se aplica de la intrarea lor în vigoare, prejudiciind în principiu si avand efecte numai pentru viitor (exista si exceptii cand acestea au caracter retroactiv);

executarea lor se face din oficiu, fara a fi nevoie de investirea lor cu titlu executoriu, precum hotararile judecatoresti.

Actele administrative, indiferent daca sunt normative sau individuale, se adopta sau se emit numai în forma scrisa, sub sanctiunea nulitatii.

Forma scrisa este necesara atat pentru a se putea cunoaste continutul actului administrativ de autoritate în vederea aducerii prevederilor lui la îndeplinire, cat si pentru a se putea verifica legalitatea sa si pentru a se putea face proba actului si a continutului sau în fata instantei de contencios administrativ.

Actul administrativ de autoritate trebuie sa cuprinda :

denumirea autoritatii administrative care l-a emis;

data la care a fost adoptat sau emis;t

data la care urmeaza sa intre în vigoare, daca aceasta este alta decat data publicarii sau aducerii la cunostinta celor interesati;

sigiliul (stampila) autoritatilor administrative emitente;

semnatura conducatorului sau a loctiitorului sefului autoritatii administrative care a emis actul;

numarul de înregistrare a actului;

Referitor la conditiile de validitate (legalitate ) a actelor administrative de autoritate, acestea sunt determinate de caracterul specific al actelor si se refera la :

adoptarea sau emiterea lor de catre autoritatile sau persoanele competente;

conformitatea continutului actului administrativ cu continutul legii în baza careia este emis;

acordul actului cu scopul urmarit de lege;

asigurarea formei specifice unui act administrativ;

respectarea quorumului prevazut de lege;

publicarea sau aducerea la cunostinta celor interesati.

Sfera actelor administrative supuse contenciosului administrativ are în vedere actele emise de trei mari categorii de “autoritati administrative publice”:

autoritatile administrative statale (Presedintele Romaniei, Guvern, ministere si alte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, prefecti);

autoritati administrative publice locale si judetene (consilii locale, primari, consilii judetene) si structurile subordonate acestora;

organisme neguvernamentale (barouri, institutii publice, societati bancare, etc.) abilitate prin lege sa presteze servicii publice.

În aceeasi sfera sunt cuprinse si celelalte autoritati publice (Parlament, autoritati judecatoresti, Curtea Constitutionala) atunci cand, prin actele lor, se realizeaza activitati de natura administrativa.

Actul administrativ individual trebuie sa fie si devine susceptibil de executare numai dupa ce a fost adus la cunostinta persoanei în cauza. Pana atunci el nu poate face obiect al actiunii de contencios administrativ.

B. Actele premergatoare si operatiuni tehnico-administrative

În îndeplinirea sarcinilor de satisfacere a intereselor generale ale societatii, autoritatile administrative savarsesc nu numai acte administrative ci si acte premergatoare precum si operatiuni tehnico-administrative.

Actele premergatoare constituite din avize, adrese, propuneri, acorduri, etc., pot fi retrase dupa ce au fost întocmite si trimise, adica pot fi supuse dreptului autoritatii administrative care le-a întocmit de a le revoca. Revocarea trebuie sa intervina înainte ca actul administrativ emis sa fi emis sa produca efecte juridice.

Autoritatile administrative, în activitatea lor de adoptare sau de emitere a actelor administrative de autoritate, pe langa întocmirea unor acte premergatoare, efectueaza si alte lucrari denumite operatiuni tehnico-administrative, dupa cum urmeaza :

operatiuni tehnico-administrative corespunzatoare fazei premergatoare adoptarii actelor administrative de autoritate (dactilografierea proiectului, avizarea si trimiterea spre studiu celor care urmeaza sa îl adopte sau sa decida emiterea lui, etc.);

operatiuni tehnico-administrative concomitente cu procedura de adoptare a actului administrativ (defnitivarea proiectului, eliberarea si semnarea lui, etc.);

operatiuni tehnico-administrative posterioare fazei de emitere a actului administrativ de autoritate (înregistrrarea actului, publicarea sau înmanarea lui celor interesati, etc.).

Potrivit art.122(4) din Constitutie si art.111 din Legea nr.69/1991, prefectul se pronunta asupra legalitatii actelor adoptate sau emise de consiliul judetean, cel local ori de primar si le poate ataca în fata instantelor de contencios administrativ.

Numai actele administrative pot face obiectul actiunii de contencios administrativ pentru ca numai acestea produc (nasc, modifica sau schimba) efecte juridice.

Actele premergatoare si operatiunile tehnico-administrative nu pot face obiectul unor actiuni în contenciosul administrativ.

Cu toate acestea ele pot fi atacate, însa numai odata cu actul administrativ de autoritate în baza carora acesta din urma îsi produce efectele.

Legea contenciosului administrativ, prin art.11l, teza a II-a, prevede ca “instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor si operatiunilor tehnico-administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii”.

În cazul în care actul administrativ de autoritate a fost emis în baza unor acte premergatoare sau operatiuni tehnico-administrative realizate cu nerespectarea legii, instanta de contencios administrativ este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii lor.

C. Refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea petitionarului referitoare la un drept recunoscut de lege

În doctrina juridica s-a ridicat întrebarea daca refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea petitionarului referitoare la un drept recunoscut de lege, este sau nu un act administrativ.

În acest sens s-au formulat doua opinii :

prima concluzioneaza ca aceasta atitudine reprezinta un act administrativ;

a doua opinie considera ca “refuzul administratiei de a solutiona o cerere sau tacerea administratiei” constituie un act de autoritate.

Apreciem ca ne aflam în fata a doua situatii distincte referitor la calificarea “refuzul nejustificat al unei autoritati adtninistrative” si anume :

a)Autoritatea administrativa a raspuns la cererea petitionarului, însa raspunsul este negativ fata de ceea ce el a solicitat.

În aceasta situatie ne aflam în prezenta unui act administrativ de autoritate, întrucat acest raspuns constituie o actiune, o manifestare unilaterala de vointa din partea administratiei, chiar daca raspunsul acesteia a fost negativ.

Conform art.5, alin.2 din Legea nr. 29/1990 se naste astfel dreptul petitionarului de a contesta, daca nu este multumit de raspunsul primit în urma reclamatiei sale, el putand sesiza instanta în termen de 30 de zile de 1a comunicarea solutiei.

b)Autoritatea administrativa nu a dat nici un raspuns în legatura cu cererea formulata de petitionar, în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, singura posibilitate a petitionarului fiind aceea de a se adresa instantei de contencios administrativ.

Textul art.1 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 nu face distinctie între raspunsul si refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva petitionarului cererea referitoare la un drept recunoscut de lege si atitudinea de a nu raspunde, pur si simplu, respectivei solicitari. În acest sens, textul de lege este foarte clar, cele doua notiuni fiind considerate similare.

Consideram, alaturi de alti autori, ca într-un asemenea caz ne aflam în prezenta unui fapt administrativ ilicit, asimilat actului administrativ de autoritate, care îl îndreptateste pe petitionar sa se adreseze instantei de contencios administrativ, dovedind acest fapt prin copia cererii, certificata pentru conformitate.

Mentionam în acest sens si opinia prof I.Iovanas, potrivit careia tacerea administratiei publice se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept, iar acest refuz are acelasi regim juridic ca si actul administrativ.

In mod întemeiat s-a subliniat ca “solutia instantei va fi anularea actului sau obligarea autoritatii administrative sa emita actul, certificatul ori alt înscris solicitat. Prin urmare, în cazul tacerii administratiei, aceasta va intra în analiza fondului cererii si daca este întemeiata, va obliga organul administrativ sa o satisfaca si nu doar sa raspunda solicitantului în sens afirmativ sau negativ”.

Actiunea în contenciosul administrativ întemeiata pe refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege trebuie sa cuprinda si cererea ca instanta de contencios administrativ sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ, ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt înscris, la care reclamantul avea dreptul recunoscut de lege.

D. Cererea de reparare a pagubelor materiale si morale cauzate

reclamantului.

Poate constitui obiect al actiunii în contencios administrativ si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de autoritate emis ilegal, fie prin refuzul autoritatii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum si faptul de a nu raspunde petitionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, daca aceasta se refera la emiterea unui act administrativ sau la eliberarea unui certificat, adeverinte sau oricarui alt înscris.

Repararea pagubei poate fi solicitata de catre reclamant prin trei modalitati distincte :

prin actiunea în care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis cu nerespectarea legii;

prin actiunea care se refera la obligarea unei autoritati administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege;

printr-o actiune separata, daca, asa cum prevede art.12 din Legea nr.29/1990, întinderea pagubei nu este cunoscuta la data introducerii actiunii în anulare. În aceasta situatie, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubire curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca întinderea pagubei.

CAPITOLUL III

ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE CONTROLULUI LEGALITATII DE CATRE INSTANTELE DE

CONTENCIOS ADMlNISTRATIV

O conditie esentiala de admisibilitate a actiunii în justitie împotriva actelor administrative ilegale consta în faptul ca actul contestat pe aceasta cale sa nu fie exceptat de la controlul judecatoresc.

Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ consacra regula generala a competentei instantelor judecatoresti de a verifica legalitatea actelor administrative (art.11) de la care, însa, a prevazut unele derogari :

instanta nu poate cenzura în nici un mod unele acte (art.2);

cenzura se face pe cale judecatoreasca, dar în baza unor prevederi speciale.

Prezentam în continuare actele administrative exceptate de la controlul legalitatii de catre instantele de contencios administrativ.

A. Actele prevazute la art.2, lit.a din Legea nr.29/1990

Evolutia sistemului contencios în Romania, dupa adoptarea Constitutiei din 1866, a determinat ca anumite acte sa fie exceptate de la actiunile în contenciosul administrativ. În constitutia din 1923 se preciza la art.l07, alin. final: “puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar”.

Prin Legea contenciosului administrativ din 1925, s-a dat definitia actelor de guvernamant. Astfel, art.2 din aceasta lege prevedea ca “în actele de guvernamant se cuprind toate masurile luate pentru ocrotirea unui interes general, privitor la ordinea publica, la siguranta statului interna si externa – sau alte cerinte de ordine superioara.

Instituirea unor asemenea exceptii în Legea nr.29/1990 a fost determinata, printre altele, de organizarea statala, politica si social-economica actuala, care consacra pluralismul politic si principiul separatiei puterilor în stat. Însa, originea acestora este în Franta, tara în care Consiliul de Stat, “pe masura ce se contura recursul în anulare pentru exces de putere, a recunoscut existenta unor acte administrative nesusceptibile de a fi controlate de catre instantele de contencios administrativ din punct de vedere al efectelor lor juridice”.

Art,2, lit.a din Legea nr.29/1990 precizeaza o serie de acte care nu pot fi atacate în fata instantelor de contencios administrativ si care se aseamana prin cateva elemente comune :

referirea lor la ordinea publica si siguranta interna si externa a statului, avand un continut larg si un caracter politic;

privesc cerinte de ordin superior ale societatii, motiv pentru care sunt denumite acte de guvernamant;

toate aceste acte nu pot fi supuse controlului judecatoresc, aceasta interdictie fiind tratata, în sensul ca o examinare a lor de catre instantele judecatoresti nu poate avea loc nici pe calea de ilegalitate si nici pentru acordarea unor eventuale daune.

Aceste acte sunt urmatoarele :

actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern;

actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;

actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului;

actele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romania este parte;

masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate.

În continuare, prezentam în detaliu, ce este caracteristic pentru fiecare din aceste categorii de acte.

a) Actele ce privesc raporturile dintre Partament sau Presedintele Romaniei si Guvern

Legiuitorul din 1990 nu a stabilit natura juridica a unor astfel de acte exceptate, ceea ce duce la concluzia ca ele, indiferent de regimul lor juridic (legislativ sau administrativ), sunt scoase de sub controlul autoritatilor judecatoresti, potrivit legii în cauza, datorita relatiilor care intervin si a organelor de la care provin.

Textul de lege cu privire la exceptarea de la controlul instantelor judecatoresti a actelor care privesc raporturile dintre cele trei autoritati statale, mentionate mai sus, este susceptibil de a fi criticat, deoarece nu sunt cuprinse si actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedintele Romaniei, ceea ce consideram ca nu a fost în intentia legiuitorului.

Daca privim prin prisma dispozitiilor constitutionale în materie, care sunt ulterioare celor ale Legii nr. 29/1990, actele administrative la care ne referim, au în vedere trei categorii de raporturi :

Parlament – Presedintele Romaniei;

Parlament – Guvern;

Presedintele Romaniei – Guvern;

PARLAMENT – PRESEDINTELE ROM~NIEI

Asa dupa cum am mai precizat, desi prin Legea nr.29/1990 nu a fost exceptata si sfera actelor care privesc raporturile dintre Parlament si Presedintele Romaniei, nu este de crezut ca s-ar fi urmarit asa ceva.

Situatia este explicabila daca se are în vedere faptul ca Legea contenciosului administrativ a aparut anterior intrarii în vigoare a Constitutiei din 1991.

In aceste conditii, consideram ca legiuitorul din 1990 nu a putut sa întrevada si raporturile dintre Parlament si Presedintele Romaniei, consacrate în Constitutie si “care prin excelenta sunt acte politice, fie ca sunt ale parlamentului, fie ca sunt ale Presedintelui Romaniei…”.

Astfel:

Parlamentul : adopta hotarari prin care atesta depunerea juramantului prevazut de art.82 din Constitutie de catre Presedintele nou ales; aproba suspendarea din functie (art.95 din Constitutie); hotaraste punerea sub acuzare a acestuia (art.84, alin.3 din Constitutie);

Presedintele Romaniei : poate cere Parlamentului o singura data, reexaminarea legii înainte de promulgare (art.77, alin.2 din Constitutie); adreseaza Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale natiunii (art.88); poate dizolva Parlamentul în conditiile prevazute de Constitutie (art.89); consulta Parlamentul în legatura cu organizarea referendumului (art.90); supune în termen de 60 de zile spre ratificare Parlamentului tratatele internationale încheiate în numele Romaniei (art.91, alin.2); solicita aprobarea prealabila a Parlamentului pentru a declara mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, iar în cazuri exceptionale supune aceasta masura aprobarii Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare (art.92, alin.2); aduce neîntarziat la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj, masurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva tarii (art.92, alin.3); solicita Parlamentului în cel mult 5 zile, încuviintarea masurii de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta (art.93, alin. 1).

Date fiind aceste considerente apreciem ca aceasta situatie nu poate fi acceptata în practica, deoarece ar rezulta ca tocmai “actele de guvernamant” cele mai importante sa nu fie exceptate de la controlul instantelor judecatoresti.

PARLAMENT – GUVERN

Constitutia prevede, de asemenea, actele care privesc raporturile dintre Parlamentul Romaniei si Guvern :

Guvernul este obligat sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de Comisiile Parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora (art.110, alin.1 din Constitutie);

membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului, iar daca li se solicita prezenta, participarea lor este obligatorie (art.110, alin.2);

Guvernul si fiecare dintre membrii sai sunt obligati sa raspunda la întrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau senatori;

Camera Deputatilor si Senatul, în sedinta comuna, pot retrage încrederea acordata Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, în conditiile stabilite de art.112 din Constitutie.

Nu orice act al Guvernului “care priveste raporturile dintre Parlament si Guvern” este si “act de guvernamant”, unele fiind acte pur administrative, ce pot fi atacate în contenciosul administrativ.

PRESEDINTELE ROM~NIEI – GUVERN

Potrivit dispozitiilor Constitutiei, actele Guvernului în raporturile cu Presedintele Romaniei, îmbraca forma propunerilor (de exemplu, la propunerea Guvernului, Presedintele Romaniei acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici si aproba înfiintarea, desfiintarea, sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice), a negocierilor unor tratate internationale sau a actelor juridice specifice, prevazute de art.107 din Constitutie (hotarari si ordonante).

Actele care privesc raporturile dintre aceste doua autoritati sunt prevazute de Constitutie prin :

art.85 în conformitate cu care Presedintele Romaniei desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru si numeste Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament, iar în caz de remaniere guvernamentala sau de vacanta a postului, Presedintele Romaniei revoca si numeste la propunerea primului-ministru pe unii membri ai Guvernului;

art.86, în baza caruia Presedintele Romaniei poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente si de importanta deosebita;

art.87, referitor la participarea Presedintelui Romaniei la sedintele Guvernului;

art.91, potrivit caruia Presedintele încheie tratate internationale negociate de Guvern;

art.102, privind învestitura primului-ministru;

art.108, conform caruia Presedintele Romaniei are dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite în exercitarea functiilor.

b) Actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale organelor de conducere ale Parlamentului

Instituirea acestei exceptii rezida din preocuparea legiuitorului de a nu subordona puterea legislativa celei judecatoresti, nepermitandu-se exercitarea unui control de natura sa afecteze celei dintai independenta functionala si materiala.

În situatia în care, totusi, s-ar produce vatamarea unor drepturi subiective prin asemenea acte, cel lezat poate utiliza calea procesuala a dreptului comun, deoarece nu trebuie sa se înteleaga ca printr-o asemenea reglementare s-a urmarit crearea unei depline imunitati de jurisdictie în beneficiul puterii legislative, care se bucura de imunitate parlamentara.

Prin “organe de conducere ale Parlamentului” se întelege atat conducerea fiecareia dintre cele doua camere (Presedintele si Biroul permanent), cat si conducerea aparatului de specialitate al acestora (secretarul general, sefii de compartimente, directorii si sefii de servicii).

Totusi, la aceste institutii sunt si functionare de cariera a caror situatie juridica trebuie protejata, fapt pentru care se deschide posibilitatea folosirii în contencios administrativ în cazul în care se încalca drepturile lor.

În ceea ce priveste actul de gestiune, profesorul Paul Negulescu afrma ca acesta “trebuie sa creeze un organism administrativ, o situatie juridica cu caracter patrimonial, reglementata de dreptul privat”.

La randul sau, în ceea ce priveste actele administrative de gestiune, C. G. Rarincescu afirma ca : “prin acte administrative de gestiune vom întelege acele acte juridice pe care administratia le face pentru conservarea, marirea sau micsorarea patrimoniului sau”.

Dupa consideratiile lui Valentin Prisacaru “actul administrativ de gestiune este actul juridic încheiat pe de o parte de un serviciu public, iar pe de alta parte de un particular, ce are ca obiect vanzarea-cumpararea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii, precum si conservarea si închirierea unor bunuri mobile sau imobile, apartinand proprietatii publice a statului, judetului sau comunei”.

Deosebirile dintre actul administrativ de autoritate si actul administrativ de gestiune sunt urmatoarele :

primul determina nasterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, celalalt cuprinde drepturi si obligatii pentru ambele parti;

executarea actului administrativ de autoritate este asigurata de puterea publica, în timp ce al doilea nu poate fi modificat decat prin acordul partilor;

actul administrativ de autoritate este supus controlului instantelor de contencios administrativ, pe cand cel de gestiune este exceptat de la acest control.

c) Actele adnninistrative referitoare la siguranta interna si externa a statului

Aceste acte nu pot face obiectul actiunii în contenciosul administrativ datorita naturii relatiitor sociale din acest domeniu, ele avand un foarte accentuat caracter politic, neputandu-se astfel lasa la apreciereajudecatorului.

Ca urmare a adoptarii Legii nr.51/1991 privind siguranta nationala, în literatura de specialitate s-a pus întrebarea daca notiunea de “siguranta nationala“ folosita de aceasta lege si cea de “siguranta interna si externa a statului” întrebuintata de Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ sunt echivalente.

Raspunsul fiind afirmativ, s-a aratat ca sub aspectul continutului între cele doua notiuni nu exista nici o deosebire, “siguranta nationala în întelesul art.1 din Legea nr.51/1991 apare tocmai ca rezultanta a sigurantei interne si externe a statului”.

Autoritatile statului cu atributii în domeniul sigurantei nationale, conform prevederilor Legii nr.51/1991, sunt :

Consiliul Suprem de Aparare a tarii, care coordoneaza si organizeaza activitatea pentru realizarea sigurantei nationale;

Serviciul Roman de Informatii – organ de stat specializat în materia informatiilor din interiorul tarii;

Serviciul de Informatii Externe – organ de stat specializat în obtinerea din strainatate a datelor referitoare la siguranta nationala;

Ministerul Apararii Nationale si Ministerul Justitiei cu atributii în materia sigurantei nationale specifice domeniilor lor de activitate.

Actele administrative de autoritate emise de catre aceste autoritati, care se refera la siguranta statului, nu pot fi atacate la instanta de contencios administrativ.

În literatura de specialitate, s-au exprimat însa puncte de vedere potrivit carora, legea ar fi trebuit, pentru a asigura o mai buna ocrotire a drepturilor si libertatilor cetatenesti, într-un stat de drept, sa excepteze actele de siguranta numai în cazul adoptarii lor în momente de criza, atunci cand este amenintata realmente siguranta statului, devenind astfel, din simple acte de autoritate, acte de guvernamant ce exced controlului judecatoresc.

Siguranta nationala, conform principiului consacrat de art.5 din Legea nr.51/1991, se realizeaza în conformitate cu legile în vigoare si cu obligatiile asumate de Romania prin conventiile si tratatele internationale referitor la drepturile omului la care este parte, normele de drept public international, avand prioritate fata de normele interne, asa cum rezulta din art.20 din Constitutie.

d) Actele administrative referitoare la interpretarea si executarea

actelor internationale la care Romania este parte

Aceste “fine de neprimire” vizeaza toate actele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romania este parte, indiferent care este organul de stat de la care emana : Presedintele Romaniei, Guvern, Ministerul Afacerilor externe.

Aceste acte sunt exceptate de la controlul legalitatii de catre instantele de contencios administrativ datorita caracterului lor special, lasandu-se puterii executive întreaga raspundere în privinta protejarii intereselor statului si a protectiei diplomatice a cetatenilor romani în raporturile cu alte state.

e) Masurile urgente luate de catre organele puterii executive pentru întaturarea sau prevenirea unor evenimente prezentand pericol public

Potrivit dispozitiilor art.2, lit.a, teza ultima din Legea nr.29/1990, evenimentele care prezinta pericol public sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, a incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate.

Legea contenciosului administrativ din 1925 enumera “declararea starii de asediu” ca o “cerinta de ordine superioara“ distincta de “masurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne”.

În timp ce Legea din 1925 folosea notiunea de “stare de asediu” Legea din 1990 opereaza cu notiunea de “stare de necesitate”, iar Constitutia din 1991 foloseste doua notiuni : “stare de asediu” si “stare de urgenta“.

Constitutia din 1991, în art.73(3), lit.e, a înlocuit astfel notiunea “ stare de necesitate” folosita de Legea contenciosului administrativ, cu alte doua notiuni, stare de asediu si stare de urgenta.

Starea de asediu semnifica o masura provizorie de restrangere a unor drepturi si libertati, determinata de o amenintare armata, pentru a carei respingere este necesar un transfer de atributii de la autoritatile civile la cele militare.

Starea de urgenta presupune tot o restrangere a unor drepturi si libertati fundamentale, fara a se face un transfer dc atributii de la autoritatile civile la cele militare, iar cauzele care au determinat aceste masuri sunt determinate de situatii de o gravitate mai mica decat cea care presupune instituirea starii de asediu.

Pentru instituirea starii de asediu si a starii de urgenta, prerogativete revin Presedintelui Romaniei, care trebuie sa stabileasca teritoriul pe care se aplica aceste masuri si sa precizeze momentul în care acestea trebuie luate. Decretul instituirii starii de asediu si a starii de urgenta trebuie încuviintat de Parlament în cel mult 5 zile de la luarea masurii (art.93 din Constitutie).

În ceea ce priveste celelalte situatii prevazute de Legea nr.29/1990 (calamitati naturale, epidemii, etc.) se impune de asemenea luarea unor masuri pentru înlaturarea lor. Organul puterii executive abilitate sa ia aceste masuri sunt, dupa caz, Guvernul, prefectul, consiliul judetean, consiliul local, sau primarul, în functie de gravitatea si sfera de cuprindere acestor situatii.

B. Actele de comandament cu caracter militar

În art.2, lit.b din Legea nr.29/1990, se precizeaza ca nu pot fi atacate la instantele de contencios administrativ actele de comandament cu caracter militar.

Legea nr.29/1990 a preluat notiunea de act de comandament cu caracter militar, pur si simplu dupa formularea din Constitutia din 1923, folosita pentru prima data în dreptul romanesc si ulterior si de Legea contenciosului administrativ din 1925.

Trebuie facuta distinctia între actele “autoritatilor militare”, care sunt acte pur administrative si “actele de comandament militare”, care vizeaza comanda trupei pe timp de pace sau în timp de razboi. Actele de comandament pe timp de razboi sunt miscarea trupelor, concentrarea lor în atac si aparare, înaintarea si retragerea lor, etc. iar în timp de pace, înfiintarea de unitati militare, reorganizarea si desfiintarea lor, transferarea lor în alta garnizoana, manevre militare, etc..

Aceste acte sunt emise de organele militare în scopul asigurarii ordinii si disciplinei în unitatile militare si nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Orice alte acte facute de autoritatile militare în organizarea si executarea legii pot fi atacate în justitie, pe calea contenciosului administrativ, acestea fiind “acte ale autoritatilor militare”.

Înainte de cel de-al doilea razboi mondial, ocupandu-se de aceasta problema, profesorul C. G. Rarincescu arata ca notiunea de “acte de comandament cu caracter militar” trebuie sa aiba trei elemente :

sa fie vorba de un act care sa emane de la autoritatile publice care au caracter de comandamente militare, prin comandament militar întelegandu-se o totalitate de trupe puse sub comanda unui sef determinat;

trebuie sa fie vorba de acte care sa aiba un cuprins, de natura militara, referindu-se la acte si operatiuni în legatura cu serviciul si îndatoririle militare;

toate aceste acte trebuie sa cuprinda ideea de ordin si de comanda.

Curtea de Casatie si Justitie a statuat tot în aceeasi perioada, ca prin acte de comandament cu caracter militar urmeaza a se întelege toate actele facute de autoritatea militara, pe baza de lege si regulamente, în vederea instruirii si conducerii unitatilor sau stabilimentelor militare, de catre sefii lor ierarhici, în care se cuprinde si înaintarea ofiterilor în vederea încadrarii lor în acele unitati sau stabilimente.

C. Actele administrative pentru care se prevede prin lege speciala o

alta procedura judiciara

Legea nr.29/1990 prevede la art.2, lit.c, faptul ca nu pot fi atacate la instantele de contencios administrativ actele administrative pentru controlul legalitatii carora li s-au creat prin legi speciale, anumite proceduri specifice.

La originea acestei reglementari se afla Decizia nr.704/1907 a Curtii de Casatie, sectia a III-a, care a statuat : “calea contenciosului administrativ nu poate fi deschisa celor lezati decat atunci cand dansii nu mai pot sa dobandeasca satisfactiuni prin mijlocul altui recurs prevazut si instituit prin lege”.

Prezentam cateva exemple, prin care sa aratam ca, în aceste cazuri, în realitate se aplica regulile speciale cuprinse în însesi aceste legi si nu regulile care reglementeaza procedura contenciosului administrativ :

Decretul-Lege nr.10/1990, privind regimul pasapoartelor si

calatoriilor în strainatate

Art.18 din acest act normativ prevede ca, refuzul eliberarii, retragerea sau anularea pasaportului trebuie sa fie motivate si comunicate în scris solicitantului în termen de 15 zile de la data luarii acestei masuri. Neeliberarea pasaportului în termenul prevazut de acest decret-lege echivaleaza cu refuzul eliberarii. Persoana nemultumita de masura luata poate face contestatie la organul ierarhic superior celui care a luat hotararea.

Contestatia trebuie rezolvata în termen de 15 zile de la înregistrarea ei. Daca solicitantul nu este multumit de solutia data sau contestatia nu este rezolvata în acest termen, solicitantul se poate adresa instantelor judecatoresti locale (de drept comun si nu de contencios administrativ).

b) Legea nr.70/1991 privind alegerile locale

În conformitate cu art.14, alin.2 din aceasta lege, cetatenii au dreptul sa verifice înscrierile facute în listele electorale, iar împotriva omisiunilor, înscrierilor gresite sau a oricaror erori se poate face întampinare la primarul care a întocmit lista. Acelasi articol prevede la alin.3, ca primarul este obligat sa solutioneze întampinarea în cel mult 3 zile de la înregistrarea acesteia, prin dispozitie. Împotriva dispozitiei se poate face contestatie în termen de 24 de ore de la comunicare, iar contestatia se solutioneaza în cel mult 3 zile, de catre judecatoria în a carei raza teritoriala se afla sectia de votare (art.14, alin.4).

Hotararea judecatoreasca este definitiva, executorie si se comunica celor interesati în cel mult 24 de ore de la pronuntare.

c) Legea nr.64/1991 privind brevetele de inventii

Conform art.55 din lege, la Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci pot fi contestate brevetele de inventii, iar potrivit art.56, alin.1, împotriva acestor hotarari se pot introduce cereri de revocare. La alin.2 al aceluiasi articol se arata ca atat contestatiile cat si cererile de revocare vor fi examinate în termen de trei luni de la înregistrarea acestora.

Art.57 prevede ca hotararea comisiei de reexaminare poate fi atacata cu recurs la Tribunalul Municipiului Bucuresti, în termen de trei luni de la comunicare.

Am ales aceste exemple pentru a arata cu claritate ca se aplica reguli speciale, cuprinse în însesi aceste legi si nu regulile care reglementeaza procedura contenciosului administrativ.

În situatia în care o instanta de contencios administrativ este sesizata cu o cerere al carui obiect este un act administrativ, pentru modificarea sau desfiintarea caruia se prevede prin lege speciala o alta procedura juridica, instanta de contencios administrativ nu va respinge cererea ca fiind inadmisibila, ci îsi va declina competenta în favoarea altor instante competente din punct de vedere material sa judece aceste cereri, deoarece, conform art.158, alin.1 si 3 din Codul de procedura civila, cand în fata instantei de judecata se pune problema competentei, instanta nu va respinge actiunea, fiind obligata sa stabileasca instanta competenta ori, daca este cazul, un alt organ cu activitate jurisdictionala competent si sa trimita cauza instantei, sau dupa caz, organului cu activitate jurisdictionala competent.

D. Actele administrative de gestiune savarsite de stat în calitate de

persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau

Pentru analizarea acestui aspect, se impune sa facem o distinctie între domeniul public si domeniul privat al statului.

Codul civil nu face o clasificare dupa un criteriu clar a bunurilor ce fac obiectul domeniului statului, ci doar enunta un numar de bunuri foarte diferite între ele, fara a distinge între bunurile care fac obiectul domeniului public, si bunurile care fac obiectul domeniului privat al statului.

Codul civil foloseste la art.467-478 expresia de domeniu public, însa aceasta expresie nu este folosita în opozitie cu expresia “domeniu privat”.

În vechea Constitutie a Romaniei, abrogata la 21 noiembrie 1991, nu exista notiunea de domeniu public, proprietatea fiind socialista de stat sau cooperatista -, ori personala.

Prin noua Constitutie adoptata în noiembrie 1991 s-au consfintit de drept si de fapt cele doua forme de proprietate : publica si privata.

a) Domeniul public este format, în principiu, din bunurile care servesc la uzul tuturor si ca urmare au un regim special, fiind exceptate de la regulile de drept comun ale proprietatii.

Sunt necesare cateva precizari :

statul si unitatile administrativ-teritoriale nu pot înstraina bunurile din domeniul public;

bunurile exclusiv proprietate publica sunt inalienabile si în conditiile legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori a institutiilor publice, sau pot fi concesionate sau închiriate (art.153, alin.5 din Constitutie);

statul si unitatile administrativ-teritoriale au un drept de administrare, supraveghere si de paza asupra bunurilor. Bunurile necesare activitatii administratiei de stat, rezervele de stat si altele asemenea se administreaza direct de institutiile carora le sunt date în folosinta (art.53 din Legea nr.15/1990). Actele de decizie privind aceste bunuri se aproba de organele administrative competente, cu exceptia cazurilor cand legea dispune altfel;

bunurile din domeniul public, prin natura lor, nu sunt susceptibile de a face obiectul unor activitati lucrative, dar sunt cazuri cand se pot stabili taxe pentru folosirea unor bunuri din domeniul public, în cazul concesionarii sau închirierii, percepandu-se un pret;

statul si unitatile administrativ-teritoriale au un drept de proprietate asupra accesoriilor domeniului public excluse de la uzul public (exemple: aluviunile depuse de ape pe tarmuri, caile de comunicatii, etc. fac parte din domeniul public);

atat statul cat si unitatile administrativ-teritoriale pot folosi actiunile pe care le are orice proprietar, ]n vederea apararii domeniului public, pot exercita actiunea în revendicare si actiunile posesorii;

proprietatea asupra bunurilor din domeniul public este imprescriptibila (nu se pot dobandi pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de buna credinta pentru bunurile mobile); sunt insesizabile (nu pot fi urmarite silit) si nici nu sunt susceptibile de dezmembraminte ale dreptului de proprietate.

b) Domeniul privat este format din bunuri pe care statul le stapaneste ca orice particular, adica de care se foloseste, care îi produc venituri si pe care le poate înstraina. Ele nu se deosebesc de bunurile patrimoniale particulare decat prin faptul ca proprietarul lor este statul, judetul, municipiul, orasul sau comuna, în locul unei persoane particulare.

In ceea ce priveste bunurile din domeniul privat al statului, mentionam :

acestea pot fi concesionate, închiriate, date în locatie de gestiune în conditiile legii;

ele sunt supuse dreptului comun daca legea nu dispune altfel;

dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul privat al statului cuprinde prerogativele proprietatii : dispozitia, posesia si folosinta;

aceste bunuri sunt prescriptibile, se pot dobandi prin uzucapiune sau posesie de buna credinta, dar sub aspect extinctiv, dreptul de proprietate al statului este imprescriptibil;

obiectul dreptului de proprietate privata al statului nu este determinat, acesta fiind constituit din orice fel de bunuri, în afara celor ce formeaza domeniul public al statului, care sunt expres indicate de lege.

În literatura juridica de specialitate s-a apreciat ca “un criteriu precis si general de distinctie între bunurile care fac obiectul dreptului domeniului public si cel privat al statului este cel al afectarii bunurilor”,explicandu-se prin aceasta doua caractere principale ale bunurilor din domeniul public :

inalienabilitatea;

pierderea însusirii de bunuri publice, cand nu mai sunt destinate uzului public.

Acest criteriu al afectarii bunurilor este enuntat si în legislatia în vigoare. Astfel, în Constitutia Romaniei, prin art.135, alin.4 se prevede : “bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite în interes public…”, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.

Exceptia la care ne referim are în vedere actele de gestiune, care vizeaza domeniul public al statului, actele facute de autoritatile statului sau, dupa caz, de autoritatile administratiei publice judetene si locale, precum si de regiile autonome aflate sub autoritatea acestora.

Acesta este si motivul pentru care am facut distinctia dintre domeniul public si domeniul privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale.

Actele de gestiune a bunurilor apartinand domeniului public national si respectiv local, sunt de competenta instantelor de contencios administrativ.

E. Actele administrative adoptate în exercitarea atributiilor de

control ierarhic

Legalitatea unor acte administrative este asigurata si prin controlul exercitat de organele ierarhic superioare ale celui care le-a adoptat sau emis. Acest control se exercita nu numai din punct de vedere al legalitatii actului administrativ de autoritate, ci si din punct de vedere al oportunitatii si utilitatii adoptarii sau emiterii actului respectiv.

Controlul ierarhic se realizeaza de catre autoritatile administrative fie în temeiul principiului legalitatii care guverneaza actele respective de autoritate, fie în temeiul unor prevederi speciale.

Efectuarea unui control poate avea ca rezultat fie modificarea, fie suspendarea sau chiar anularea actelor administrative de autoritate ilegale, cu toate consecintele care decurg din aceste operatiuni, în cazurile în care actele supuse controlului ierarhic au produs efecte juridice.

Aceasta exceptie vizeaza actele administrative de control ierarhic emise de autoritatile puterii executive în raporturile dintre ele Guvern, ministere, prefecti, servicii descentralizate ale ministerelor, nu si pe cele ale autoritatilor administrative autonome care, prin natura lor, exclud controlul ierarhic.

În acest sens, Legea nr.69/1991 republicata, stabileste ca raporturile dintre administratia publica judeteana si cea locala au la baza principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii în rezolvarea problemelor comune, prevazandu-se expres ca în relatiile dintre administratia publica judeteana si cea locala nu exista raporturi de subordonare si pe cale de consecinta, nici prefectul si nici consiliul judetean, ca autoritate a administratiei publice judetene, nu pot dispune anularea actelor administrative ilegale ale autoritatilor publice locale si judetene.

In temeiul art.111, alin.1 din Legea nr.69/1991 a administratiei publice locale, doar prefectul poate ataca actele adoptate si emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene în cazul ca le considera ilegale, la instanta de contencios administrativ, însa el personal nu le poate anula.

F. Cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si taxelor,

precum si a amenzilor prevazute în legile de impozite si taxe.

Potrivit art.3 din Legea nr.29/1990, cererile care au acest obiect nu vor fi solutionate de catre instantele de contencios administrativ, ci de catre organele prevazute în legile care reglementeaza impozitele si taxele.

Astfel de dispozitii contine Legea nr.32/1991 privind impozitul pe salarii si Legea nr.l2/1991 privind impozitul pe profit, competenta de solutionare a cererilor fiind a celor ce au angajat, a celor ce urmaresc realizarea impozitului pe profit, lucru normal, deoarece domeniile amintite fac parte din Finantele Statului, din resursele acestuia.

“Formarea, administrarea, întrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege”- prevede Constitutia la art.136.

Legea nr.12/1991 privind impozitul pe profit a instituit urmatoarea procedura : contestatiile privind stabilirea, încasarea, urmarirea impozitului pe profit, a majorarilor de întarziere, precum si a altor sume datorate bugetului administratiei centrale de stat sau bugetelor locale, se depun în termen de 30 de zile de la înstiintare, catre directiile generale ale finantelor publice judetene si a Municipiului Bucuresti. Împotriva deciziei date se poate face contestatie la Ministerul de Finante.

Legea nr.32/1991 privind impozitul pe salarii, prevede ca împotriva modului în care se aplica prevederile legii, salariatii se pot adresa direct cu plangere persoanelor fizice sau juridice la care sunt angajati în termen de 30 de zile de la data retinerii impozitului. Persoana fizica sau juridica ce a facut angajarea, dupa verificarea situatiei emite o decizie, împotriva careia salariatul poate face contestatie la Directia Generala a Finantelor Publice în a carei raza teritoriala îsi are domiciliul, iar împotriva acesteia din urma se poate face apel la Ministerul de Finante.

Conform Legii nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii financiare, împotriva masurilor dispuse ca urmare a efectuarii controlului de catre organele de control financiar se poate face contestatie.

Împotriva solutiilor date de Ministerul de Finante se poate face plangere la judecatoria în a carei raza teritoriala îsi are domiciliul contribuabilul.

G. Actele administrative jurisdictionale

Actul administrativ cu caracter jurisdictional este actul juridic emis de un organ cu atributii jurisdictionale ce functioneaza în cadrul unui organ al administratiei publice în scopul solutionarii, pe baza unei anumite proceduri, a unui conflict juridic în care una din parti este un serviciu public dat prin lege în competenta acestor organe.

Existenta unor litigii specializate, cu un pronuntat caracter tehnic, precum si necesitatea de a se degreva instantele judecatoresti de unele cazuri, impun existenta unor organe cu atributii jurisdictionale din afara instantelor judecatoresti.

Prevederile art.4 din Legea nr.29/1990 atesta faptul ca existenta unei jurisdictii judiciare este o garantie în plus în apararea drepturilor cetatenilor : “Actele administrativ jurisdictionale cu exceptia celor prevazute la art.3 si a celor din domeniul contraventiilor pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale în termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie”.

CAPITOLUL IV

ASPECTE DE ORDIN PROCEDURAL

4.1. Sesizarea instantelor de contencios administrativ

În contenciosul administrativ, procedura trebuie privita prin prisma a doua faze distincte :

procedura prealabila sesizarii instantei;

procedura în fata instantei de contencios administrativ.

A. Procedura prealabila

Procedura prealabila (recursul administrativ gratios) are în vedere dispozitiile art.5 din Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ, potrivit carora, înainte de a sesiza instanta competenta, reclamantul trebuie sa se adreseze, în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se pretinde vatamat, autoritatii admmistrative emitente, care are obligatia sa rezolve reclamatia în termen de 30 de zile de la primire.

Aceeasi conditie este ceruta si în cazul în care o autoritate administrativa refuza sa rezolve o cerere care se refera la un drept recunoscut de lege, precum si faptul de a nu raspunde petitionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

De subliniat este faptul ca procedura prealabila este conceputa pentru a oferi celui interesat mijloace legale mai variate, mai rapide si mai putin costisitoare pentru apararea unui drept recunoscut de lege, nicidecum pentru a-limita accesul la justitie.

In situatia în care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamattei sale, poate sesiza instanta în termen de 30 de zile de la data comunicarii solutiei, iar daca el s-a adresat cu reclamatie si autoritatilor administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile în care petitionarul se poate adresa instantei se calculeaza de la comunicarea de catre autoritatea ierarhica, a raspunsului dat reclamatiei sale.

Instanta poate fi sesizata si în cazul în care autoritatea administrativa emitenta sau cea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia ]n termen de 30 de zile de cand reclamantului i s-a comunicat raspunsul sau trebuia sa i se comunice acest raspuns.

Deci, desi în opinia specialistilor, faptul de se adresa cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare este facultativ, în cazul în care s-a uzitat de aceasta cale, legiuitorul conditioneaza sesizarea instantei si de aceasta reclamatie.

Procedura prealabila are caracter obligatoriu, în sensul ca instanta de contencios administrativ va putea sa respinga actiunea ca fiind prematur introdusa daca reclamantul nu a îndeplinit cerinta legii de a sesiza mai întai autoritatea administrativa emitenta a actului administrativ ilegal sau, dupa caz, cea care era obligata sa emita un act administrativ de autoritate.

Prin procedura prealabila, Legea nr.29/1990 da dreptul persoanei vatamate de a pretinde autoritatii administrative sa-si exercite controlul asupra actelor administrative de autoritate emise si de a reveni asupra celor pe care le considera ilegale.

Procedura prealabila nu se mai aplica însa actiunilor în contenciosul administrativ introduse de prefect, în urma exercitarii dreptului sau de control a legalitatii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari si consiliile judetene, întrucat el nu exercita aceste actiuni în nume propriu, ca persoana fizica, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publica, pentru apararea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului ci si o obligatie, la care nu poate renunta.

Sesizarea catre autoritatea administrativa va trebui sa îmbrace forma scrisa, dar ea poate fi si verbala, caz în care petentul va trebui sa o dovedeasca în fata instantei de contencios administrativ.

B. Procedura în fata instantei de contencios administrativ

Aceasta etapa începe odata cu introducerea actiunii în instanta. Avand ]n vedere prevederile art.5, alin. ultim din Legea nr.29/1990, trebuie precizat ca în toate cazurile, introducerea cererii la instanta nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.

Termenul de un an, fiind un termen de decadere, dupa expirarea acestuia nu se mai poate cere anularea unui act administrativ ilegal si nici obligarea unei autoritati administrative de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Pentru a se putea introduce o actiune la instanta de contencios administrativ, va trebui sa avem în vedere si art.18 din Legea nr.29/1990, potrivit careia prevederile acestui act normativ se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila, potrivit carora orice cerere îndreptata instantelor judecatoresti trebuie facuta în scris si sa cuprinda :

precizarea instantei;

elemente de identificare a partilor (numele si prenumele sau denumirea reclamantului si a paratului);

domiciliul (sediul);

obiectul cererii – anularea unui act administrativ sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege

reclamantului, precum si la plata despagubirilor.

La actiune se vor anexa :

actul administrativ a carui anulare se cere;

actul administrativ prin care autoritatea administrativa refuza sa dea curs cererii reclamantului, iar în caz ca reclamantul nu a primit nici un raspuns la cererea adresata autoritatii administrative, va anexa copia cererii certificata pentru conformitate cu originalul;

dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis sau prin refuzul rezolvarii cererii.

Actiunea în contenciosul administrativ poate fi formulata si împotriva functionarului autoritatii administrative parate, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, atunci cand se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întarziere, persoana respectiva putand fi obligata la plata solidar cu autoritatea administrativa.

La cererea functionarului, poate fi chemat în garantie superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul administrativ contestat în justitie.

Chemarea în garantie prevazuta de art.13, alin.2 din Legea nr.29/1990 are rolul de a asigura repararea prejudiciului cauzat. În aceasta situatie, între cele doua parti (superior-functionar) exista un raport de subordonare de la cel care a dispus la cel care a executat, ca prepus al sau.

Chemarea în garantie a superiorului trebuie privita ca o actiune în justitie, astfel ca forma, continutul, motivele si dovezile – cerinte stabilite de art.112 din Codul de procedura civila, trebuie îndeplinite ca la orice actiune în justitie.

Cererea de chemare în garantie trebuie sa fie depusa la dosarul actiunii principale, odata cu întampinarea sau cel mai tarziu pana la prima zi de înfatisare, sub sanctiunea judecarii ei separate.

Exista si posibilitatea ca în însasi întampinare, persoana actionata în justitie, respectiv functionarul public, sa cheme în garantie pe superiorul sau din ordinul caruia a semnat actul contestat (atacat) în justitie.

Functionarul ierarhic superior chemat în proces dobandeste calitate procesuala, cu toate drepturile si obligatiile ce îi revin, inclusiv dreptul de aparare prevazut de lege.

Pentru obiectivitatea aprecierilor si a continuitatii judecatii este de preferat ca cele doua actiuni (cea principala si cea de chemare în garantie) sa se judece concomitent, aceasta si pentru faptul ca se pronunta o singura hotarare, simplificand procedura de judecata, în caz contrar urmand ca instanta sa se pronunte separat asupra fiecarei cauze.

Profesorul Valentin Prisacaru subliniaza în legatura cu sesizarea instantelor de contencios administrativ, ca desi se constata o practica, potrivit careia aceste instante pot fi sesizate si prin declinare de competenta, acest mod de sesizare poate avea loc numai în cazurile în care declinarea competentei are loc între doua instante de contencios administrativ si nu de catre o judecatorie sau prin regulator de competenta, cand instanta mai întai sesizata este o judecatorie.

S-a ajuns la aceasta concluzie, avand în vedere ca, pentru sesizarea instantelor de contencios administrativ, legea prevede obligativitatea “procedurii prealabile”. Or, daca instanta de contencios administrativ ar fi sesizata de catre o judecatorie (care nu are nici o competenta în aceasta materie), ea nu ar mai avea posibilitatea sa analizeze, mai înainte, respectarea dispozitiilor legale privind îndeplinirea procedurii prealabile.

Actiunea în contenciosul administrativ, de regula, nu suspenda executarea actului administrativ, însa, prin art.9, alin.1 din Legea nr.29/1990, în cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unor pagube iminente, reclamantul poate cere în instanta sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ, pana la solutionarea actiunii.

Pentru aceasta, motivele suspendarii trebuie sa fie bine justificate, sa apara la prima vedere ca sunt temeinice si sa creeze de la început o îndoiala puternica asupra legalitatii actului administrativ contestat.

Suspendarea actului administrativ intervine ca o masura cu caracter provizoriu si vremelnic.

Instanta va solutiona cererea de suspendare de urgenta, chiar si fara citarea partilor, hotararea pronuntata în acest sens fiind executorie de drept (art.9, alin.2 din Legea nr.29/1990).

Cererea de suspendare a actului administrativ se solutioneaza în camera de consiliu, nefiind necesara o judecata cu caracter contradictoriu în sedinta publica, iar instanta va da o hotarare cu privire la cererea de suspendare printr-o ordonanta presedintiala, fiind întrunite conditiile pentru o astfel de ordonanta în cazuri grabnice: prevenirea unei pagube iminente, pastrarea unui drept care s-ar pagubi prin întarziere.

Primind actiunea, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatilor administrative al caror act este atacat, sa-i comunice de urgenta acel act, împreuna cu toata documentatia care a stat la baza emiterii acelui act, care face obiectul actiunii.

Daca autoritatea administrativa nu trimite în termenul stabilit de instanta, lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat sa plateasca statului, o amenda pentru fiecare zi de întarziere nejustificata.

La termenul fixat si comunicat partilor prin citatiile transmise, instanta judeca actiunea de urgenta, în sedinta publica, în complet stabilit de lege.

Solutionand cauza, instanta poate, dupa caz :

sa anuleze în tot, sau în parte actul administrativ;

sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act, ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau un alt înscris;

sa hotarasca asupra daunelor materiale si morale cerute.

În contenciosul administrativ, daunele materiale se refera la orice încalcare a unui drept cu o valoare patrimoniala.

Daunele morale privesc atingerile aduse drepturilor personalitatii (reputatia, imaginea, onoarea, calitatea vietii, respectul vietii private) prin conduita culpabila a unei autoritati administrative.

Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor care au stat la baza emiterii actului supus judecatii (art.11).

Atunci cand reclamantul a cerut numai anularea actului administrativ, fara a cere prin aceeasi actiune si despagubiri (întrucat întinderea pagubei nu îi era cunoscuta la data judecarii actiunii în anulare) el are dreptul la actiune separata.

În afara prevederilor speciale cuprinse în Legea nr.29/1990, tuturor acestor cauze li se aplica si regulile cuprinse în Codul de procedura civila.

4.2. Instantele de contencios administrativ

In conformitate cu dispozitiile art.6, alin.1 din Legea nr.29/1990, modificata prin Legea nr.59/1993, judecarea actiunilor de contencios administrativ este de competenta tribunalului sau a Curtii de Apel în a caror raza teritoriala îsi are domiciliul reclamantul si a Curtii Supreme de Justitie.

Instantele de contencios administrativ sunt tribunalele (judetene) si al Municipiului Bucuresti, Curtile de Apel si Curtea Suprema de Justitie.

A. Competenta materiala

În art.2, pct.1, lit.c din Codul de procedura civila, în forma sa modificata, se prevede ca : “tribunalele judeca în prima instanta procesele si cererile în materie de contencios administrativ, în afara de cele date în competenta curtilor de apel”.

Sunt de competenta tribunalelor, ca prima instanta de contencios administrativ, actele administrative emise de :

consiliile locale (cu exceptia Consiliului Local al Municipiului Bucuresti), de primari, de serviciile publice ale institutiilor de învatamant, cultura, arta, sanatate, sport.

regiile autonome de interes public national, judetean sau local.

Codul de procedura civila prevede la art.3, pct.1: “Curtile de apel judeca în prima instanta procesele si cererile în materie de contencios administrativ, privind actele de competenta autoritatilor administratiei publice centrale, ale autoritatilor publice judetene si a Municipiului Bucuresti”.

Ca instanta de recurs, curtile de apel judeca recursurile declarate împotriva hotararilor pronuntate de tribunale în prima instanta.

Curtea Suprema de Justitie solutioneaza recursurile declarate împotriva hotararilor pronuntate de curtile de apel în prima instanta. În concluzie :

instanta ordinara de fond în materia contenciosului administrativ este tribunalul;

curtea de apel este competenta sa judece în prima instanta, în materia contenciosului administrativ, numai în cazurile prevazute de lege;

spre deosebire de procedura civila ordinara, care cunoaste trei grade de jurisdictie (judecata în fond, în apel si în recurs), procedura în domeniul contenciosului administrativ are doar doua grade de jurisdictie (judecata în prima instanta si judecata în recurs).

B. Competenta teritoriala

Art.6 din Legea nr.29/1990 stabileste ca judecarea actiunilor formulate în baza art.1 din aceasta lege este de competenta tribunalului sau a curtii de apel în a caror raza teritoriala îsi are domiciliul reclamantul.

Aceasta regula este o derogare de la principiul de drept comun, unde competenta apartine instantelor de la domiciliul sau sediul paratului. Ratiunea acestei derogari izvoraste din vointa legiuitorului de a favoriza reclamantul – persoana vatamata în drepturile sale de o autoritate administrativa, înlesnindu-i posibilitatea de a se adresa justitiei mai repede si cu mai putine cheltuieli.

4.3. Caile de atac împotriva sentintelor pronuntate de catre instantele de contencios administrativ

Caile de atac sunt mijloace procedurale prin care se poate obtine anularea sau reformarea totala ori partiala a unei hotarari date de instanta de judecata.

Ca si în dreptul comun, în procedura contenciosului administrativ exista cai ordinare si cai extraordinare de atac împotriva sentintelor pronuntate, în prima instanta de tribunale si de curtile de apel.

A. Calea ordinara de atac

Asa cum este prevazut în art.14 din Legea nr.29/1990, calea ordinara de atac împotriva sentintelor pronuntate în prima instanta de instantele de contencios administrativ este recursul, care poate fi promovat în termen de 15 zile de la data comunicarii hotararii date în prima instanta.

Curtile de apel judeca recursurile declarate împotriva sentintelor pronuntate de tribunale, iar Curtea Suprema de Justitie judeca recursurile declarate împotriva sentintelor curtilor de apel, pronuntate în litigiile de contencios administrativ.

Cererea de recurs se depune în termen de 15 zile de la comunicarea hotararii în prima instanta, la instanta a carei hotarare se ataca. Aceasta instanta o înainteaza, împreuna cu dosarul cauzei, instantei de recurs competente, respectiv curtii de apel sau Curtii Supreme de Justitie, dupa caz.

Cererea de recurs trebuie sa cuprinda urmatoarele elemente :

numele si domiciliul sau sediul partilor;

hotararea care se ataca, individualizata prin aratarea instantei care a pronuntat-o, numarului si datei pronuntarii, numarului dosarului;

motivele de recurs (motivarea recursului se poate face prin cererea de recurs sau memoriu depus separat);

indicarea înscrisurilor noi;

semnatura.

Cererea de recurs va trebui timbrata sub sanctiunea nulitatii. Taxa de timbru este de 50% din taxa ce s-ar plati pentru cererea de chemare în judecata.

Efectele recursului judecat de curtile de apel

Curtea de apel, în caz de casare, va judeca pricina în fond. Atunci cand instanta a carei hotarare este recurata a solutionat procesul fara a intra în cercetarea fondului ori judecata s-a facut în lipsa partii, care nu a fost regulat citata la administrarea probelor sau la dezbaterile asupra fondului, precum si în situatiile cand este necesara administrarea de probe noi, cu exceptia înscrisurilor, instanta de recurs, dupa casare, trimite cauza spre rejudecare instantei care a pronuntat hotararea casata sau altei instante de acelasi grad. În cazul casarii pentru lipsa de competenta, cauza se trimite spre rejudecare instantei competente sau organului cu activitate jurisdictionala, potrivit legii.

Efectele recursului judecat de Curtea Suprema de Justitie

Legea prevede ca în caz de casare, aceasta trimite cauza spre rejudecare instantei care a pronuntat hotararea casata, altei instante de acelasi grad, cu exceptia cazurilor casarii pentru lipsa de competenta, cand va trimite cauza instantei competente sau altui organ cu activitate jurisdictionala competent, potrivit legii.

B. Caile extraordinare de atac

Împotriva hotararilor de contencios administrativ ramase definitive, se pot folosi urmatoarele cai extraordinare de atac :

contestatia în anulare;

revizuirea hotararii;

recursul în interesul legii;

recursul în anulare.

Contestatia în anulare

Contestatia în anulare este o cale extraordinara de atac, de retractare, prin care se cere însasi instantei care a pronuntat hotararea atacata sa o desfiinteze si sa procedeze la o noua judecata, pentru motivele prevazute în art.317 din Codul de procedura civila :

cand procedura de chemare a partii, pentru ziua cand s-a judecat pricina, nu a fost îndeplinita conform dispozitiilor legii;

cand hotararea a fost data de judecatori cu încalcarea dispozitiilor de ordine publica referitoare la competenta.

Contestatia în anulare poate fi folosita numai daca aceste motive nu au putut fi invocate pe caile ordinare de atac.

Contestatia poate fi primita si în cazul în care aceste motive au fost invocate prin cererea de recurs, dar instanta le-a respins pentru ca aveau nevoie de verificari de fapt sau daca recursul a fost respins fara ca el sa fi fost judecat în fond.

Conform art.318 din Codul de procedura civila, contestatia în anulare se poate formula si împotriva hotararilor instantei de recurs cand dezlegarea data este rezultatul unor greseli materiale sau cand instanta, respingand recursul sau admitandu-1 numai în parte, a omis din greseala sa cerceteze vreunul din motivele de recurs.

Astfel, într-o contestatie în anulare, introdusa pentru retractarea unei decizii a Sectiei de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, contestatorul a sustinut ca hotararea a carei retractare o solicita, este rezultatul unor greseli materiale evidente. Solutionand contestatia în anulare, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia nr.64/1993 a retinut ca, întrucat din verificarea actelor atasate la dosar si a hotararilor pronuntate nu rezulta ca decizia contine vreo eroare materiala, a respins contestatia în anulare.

Instanta suprema a solutionat contestatii în anulare întemeiate pe faptul ca instanta a respins recursul, ca fiind introdus cu depasirea termenului prevazut de lege, ceea ce s-a dovedit a fi inexact (Decizia nr.468/1993), ori pentru netimbrarea recursului, care, în fapt a fost timbrat în termenul legal (Decizia nr.457/1993), sau formulate pentru alte motive decat cele prevazute de dispozitiile legale (Decizia nr.373/1992). În sfarsit, instanta noastra suprema s-a pronuntat si asupra contestatiei în anulare formulata de o persoana care nu a fost parte în proces (Decizia nr.338/1992).

Aceasta cale extraordinara de atac se poate utiliza potrivit art.319, alin.2 din Codul de procedura civila, în tot timpul ei, pana la savarsirea ultimului act de executare. Împotriva hotararilor care nu se aduc la îndeplinire pe cale de executare silita, contestatia în anulare poate fi introdusa în termen de 15 zile de la data cand contestatorul a luat cunostinta de hotarare, dar nu mai mult de un an de la data la care hotararea a ramas irevocabila.

Conform art.320, alin.2 hotararile date în contestatia în anulare sunt supuse acelorasi cai de atac, ca si hotararea atacata.

b) Revizuirea

Revizuire este o cale de atac de retractare, ce se poate exercita numai împotriva hotararilor definitive, în cazurile si conditiile stabilite de lege.

Dupa cum a statuat instanta noastra suprema, din prevederile art.322 al Codului de procedura civila, rezulta ca, revizuirea poate fi folosita drept cale extraordinara de atac numai împotriva hotararilor definitive de fond, respectiv hotararile pronuntate de instantele de recurs, prin care s-a modificat hotararea atacata pe chestiuni de fapt stabilite de ea însasi, fie pe baza înscrisurilor noi, fie a reaprecierii probelor aflate la dosar.

Cazurile prevazute de art.322 sunt urmatoarele :

daca dispozitivul hotararii cuprinde dispozitii contrare ce nu se pot îndeplini;

daca s-a pronuntat asupra unor lucruri ce nu s-au cerut, sau nu s-a pronuntat asupra unui lucru cerut, ori s-a dat mai mult decat s-a cerut;

daca obiectul pricinii nu se afla în fiinta;

daca un judecator, un martor sau un expert care a luat parte la judecata a fost condamnat irevocabil pentru o infractiune privitoare la pricina sau daca hotararea s-a dat în temeiul unui înscris declarat fals în cursul sau în urma judecatii, sau daca partea care a jurat a fost condamnata irevocabil pentru fals;

daca dupa darea hotararii s-au descoperit înscrisuri doveditoare, retinute de partea potrivnica sau care nu au putut fi înfatisate dintr-o împrejurare mai presus de vointa partilor, ori daca s-a revizuit hotararea unei instante penale sau administrative pe care ea s-a întemeiat;

daca statul sau alte persoane juridice de drept public sau de utilitate publica, disparuti, incapabili sau cei pusi sub curatela sau consiliu judiciar, nu au fost aparati deloc sau au fost aparati cu viclenie de cei însarcinati sa-i apere;

daca exista hotarari definitive potrivnice date de instante de acelasi grad sau grade diferite, în una si aceeasi pricina, între aceleasi persoane, avand aceeasi calitate.

Aceste dispozitii se aplica si în cazul cand hotararile potrivnice sunt date de instanta de recurs. Daca una dintre instante este Curtea Suprema de Justitie, cererea de revizuire se va judeca de aceasta instanta daca partea a fost împiedicata sa se înfatiseze la judecata si sa înstiinteze instanta despre aceasta, dintr-o împrejurare mai presus de vointa sa.

Termenul de revizuire este de o luna, cu exceptia cazului prevazut la ultimul punct, pentru care termenul de revizuire este de 15 zile si se socoteste de la încetarea împiedicarii.

c) Recursul în interesul legii

Potrivit art.329 din Codul de procedura civila, procurorul general, din oficiu sau la cererea ministrului justitiei, are dreptul, pentru a asigura interpretarea si aplicarea legii pe întreg teritoriul tarii, sa ceara Curtii Supreme de Justitie sa se pronunte asupra chestiunilor de drept care au primit o solutionare diferita din partea instantelor judecatoresti.

Deciziile prin care se solutioneaza sesizarile, prevede aliniatul 2 al aceluiasi articol, se pronunta de sectiile unite si se aduc la cunostinta instantelor de catre Ministerul Justitiei, iar, potrivit alin.3, solutiile se pronunta numai în interesul legii, nu au efecte asupra hotararilor judecatoresti examinate si nici cu privire la situatia partilor din acele procese. Dezlegarea data problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instante.

d) Recursul în anulare

În art.330 din Codul de procedura civila se prevede ca procurorul general, din oficiu sau la cererea Ministerului Justitiei, poate ataca la Curtea Suprema de Justitie, hotararile judecatoresti irevocabile pentru urmatoarele motive :

cand instanta a depasit atributiile puterii judecatoresti;

cand s-au savarsit infractiuni de catre judecatori în legatura cu hotararea pronuntata.

Recursul în anulare poate fi declarat oricand.

Dupa introducerea recursului în anulare, instanta poate sa dispuna suspendarea hotararilor sau sa revina asupra suspendarii acordate. Procurorul general poate sa dispuna pe termen limitat suspendarea executarii hotararilor judecatoresti înainte de introducerea recursului în anulare.

4.4. Executarea hotararilor pronuntate de instantele de contencios administrativ

Dupa ramanerea definitiva a hotararii, aceasta este susceptibila de executare.

Executarea hotararilor obtinute în urma admiterii actiunii introduse la instantele de contencios administrativ reprezinta ultima faza a procesului avand ca finalitate realizarea definitiva si practica a unor drepturi recunoscute printr-o hotarare judecatoreasca definitiva.

Prin hotararea pronuntata, instanta obliga autoritatea administrativa sa înlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt înscris.

Executarea hotararii irevocabile se va face în termenul prevazut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data la care aceasta hotarare a devenit irevocabila.

În cazul în care termenul nu este respectat, ca urmare a comunicarii hotararii irevocabile, sunt prevazute urmatoarele masuri :

conducatorului autoritatii administrative i se va aplica o amenda pentru fiecare zi de întarziere în executare, ce se face venit la bugetul de stat;

conducatorul autoritatii adtninistrative va putea fi obligat la plata daunelor pentru întarziere în favoarea reclamantului, la cererea acestuia. Caracterul de pedeapsa al daunelor de întarziere face ca suma platita sa poata fi superioara prejudiciului real.

Instanta hotaraste în camera de consiliu, de urgenta, la cererea reclamantului, cu citarea partilor, fara plata vreunei taxe de timbru, hotararile pronuntate fiind definitive si executorii.

Atunci cand hotararea instantei de contencios administrativ nu este executata din vina altor functionari si nu a conducatorului autoritatii administrative, acesta se poate îndrepta, conform art.16, alin.3 din Legea nr.29/1990 cu actiune împotriva celor vinovati de neexecutarea hotararii instantei, potrivit dreptului comun.

Executarea acestor hotarari mai ridica înca un aspect si anume, acela al executarii hotararilor instantelor de contencios administrativ, prin care autoritatea administrativa este obligata sa suporte daunele materiale si morale pe care le-a cauzat celui vatamat în drepturile sale recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea.

Deoarece, asa cum am mai aratat, dispozitiile Legii nr.29/1990, se completeaza cu cele ale Codului de procedura civila, aceasta parte a hotararilor instantelor de contencios administrativ se va executa potrivit reglementarilor cuprinse în Codul de procedura civila, urmandu-se regulile de procedura a executarii silite.

CAPITOLUL V

SOLUTIONAREA DE CATRE INSTANTELE DE

CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI A ALTOR CAUZE

În conformitate cu prevederile Legii nr.29/1990 a contenciosului administrativ, instantele de contencios administrativ solutioneaza litigiile izvorate între persoanele fizice sau juridice vatamate în drepturile lor recunoscute de lege si autoritatile administrative emitente a actelor administrative de autoritate, sau care se fac vinovate de refuzul nejustificat de a raspunde la cerintele referitoare la un drept recunoscut de lege.

Prin Constitutie si prin unele legi, instantele de contencios administrativ au fost abilitate sa solutioneze si alte categorii de litigii. Astfel, potrivit art.122(4) din Constitutie “prefectul poate ataca în fata instantelor de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, în cazul în care considera ca actul este ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”

Aceste dispozitii se regasesc si în prevederile Legii nr.69/1991, privind administratia publica locala, cu precizarea ca în competenta de control intra si actele presedintelui consiliului judetean, precum si ca sunt exceptate controlului exercitat de prefect, actele de gestiune curenta.

Controlul exercitat de prefect asupra actelor administratiei publice locale si judetene, în absenta unor raporturi de subordonare, apare ca fiind un control de legalitate, acest control avand ca obiect verificarea si punerea de acord a actelor administrative cu legea. Aceasta implica doar dreptul de apreciere al legalitatii, excluzand aprecierea oportunitatii.

Prin lege se prevede si un termen în care prefectul trebuie sa atace actul ilegal, respectiv 30 de zile de la data comunicarii actului.

Instantele competente sa solutioneze sesizarile prefectilor sunt :

sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor pentru hotararile consiliilor locale si dispozitiilor primarilor;

sectiile de contencios administrativ ale curtilor de apel pentru hotararile consiliilor judetene.

În alte cazuri, legea confera celor interesati dreptul de a ataca la instanta de contencios administrativ ordinul prefectului, daca apreciaza ca acesta este emis cu încalcarea drepturilor ce le-au fost recunoscute de lege. Este cazul, de pilda, a primarului care a fost suspendat din functie din ordinul prefectului. De asemenea, consilierii locali sau judeteni au dreptul de a ataca în fata instantei de contencios administrativ hotararile privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier.

În practica, instantele de contencios administrativ au fost confruntate cu solutionarea unor cauze în care consilierii unui consiliu local care au votat împotriva adoptarii unei hotarari a acestuia au cerut anularea ei; un viceprimar a cerut anularea hotararii consiliului local prin care a fost eliberat din functie; un consilier care a fost invalidat pe alte motive decat cele prevazute de Legea nr.69/1991, chiar daca hotararea de invalidare a fost luata cu majoritate de voturi, etc..

Competenta instantelor de contencios administrativ în judecarea unor cauze este reglementata si de alte legi, dintre care mentionam :

potrivit prevederilor Legii nr.3/1977 privind pensiile de asigurari sociale de stat si asistenta sociala, cu modificarile si completarile ulterioare, deciziile comisiei judetene date în materie de pensii pot fi atacate potrivit Legii nr.29/1990;

în aceleasi conditii pot fi atacate si deciziile comisiilor de contestatii care functioneaza pe langa D.M.P.S. date în materie de pensii pentru agricultori (Legea nr.80/1992 privind pensiile si alte drepturi de asigurari sociale ale agricultorilor);

litigiile rezultate din refuzul emiterii deciziei de autorizare în baza Legii audiovizualului nr.48/1992, se solutioneaza potrivit Legii nr.29/1990;

tot de catre instantele de contencios administrativ se solutioneaza contestatiile formulate împotriva modului de stabilire si plata a alocatiei de stat pentru copii, în baza Legii nr.61/1993 privind alocatiile de stat pentru copii;

potrivit prevederilor Legii nr.33/1994 privind exproprierea pentru cazuri de utilitate publica, de asemenea, contestatiile împotriva hotararilor comisiilor constituite în acest scop se rezolva tot de catre instantele de contencios administrativ.

CAPITOLUL VI

CONTROLUL LEGALlTATII ACTELOR ADMINISTRATIVE DE CATRE ALTE INSTANTE JUDECATORESTI DEC~T

CELE DE CONTENCIOS ADMlNISTRATlV

Controlul legalitatii actelor administrative este determinat de cerintele principiului legalitatii ce guverneaza activitatea serviciilor publice administrative.

El poate fi efectuat, în conditiile legii si de alte instante judecatoresti decat cele de contencios administrativ.

Unele acte normative cuprind dispozitii care prevad dreptul persoanelor fizice si juridice nemultumite de modul în care le-a fost rezolvata o cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de catre serviciile publice administrative, sa se poata adresa cu plangeri sau Contestatii la instantele de drept comun – judecatoriile sau tribunalele în a caror raza teritoriala (de activitate) îsi are sediul ce care a emis actul si nu la instantele de contencios administrativ.

Mai concret este vorba despre dreptul judecatoriilor si tribunalelor – organe ale puterii judecatoresti – de a verifica legalitatea actelor administrative (organe ale puterii executive) atunci cand legea le recunoaste acest drept.

Pentru aceste considerente se poate afirma ca judecatoriile si tribunalele (instante de drept comun), avand competenta de a solutiona astfel de conflicte juridice, desfasoara o activitate de contencios administrativ, desi nu sunt specializate în acest sens.

A. Conflicte juridice de competenta judecatoriilor

Judecatoriile solutioneaza litigiile care privesc, în principal, urmatoarele categorii de acte administrative :

a) Actele de stare civila, al caror regim juridic este reglementat prin Legea 119/1996

Atributiile de stare civila se îndeplinesc de catre consiliile judetene si de catre autoritatile administratiei publice locale ale municipiilor sau sectoarelor municipiului Bucuresti, oraselor si comunelor, prin ofiterii de stare civila (art.3, alin.l ).

In cazul în care ofiterul de stare civila trebuie sa întocmeasca un act sau sa înscrie o mentiune ce intra în atributiile sale, persoana nemultumita poate sesiza judecatoria în raza careia domiciliaza (art.10).

De asemenea, anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civila si a mentiunilor înscrise pe acestea se pot face numai în temeiul unei hotarari definitive si irevocabile (art.57, alin.1). Competenta materiala revine tot judecatoriei.

În caz de respingere a unei cereri referitoare la refuzul reconstituirii actelor de stare civila, persoana în cauza poate contesta dispozitia la judecatoria în a carei raza teritoriala îsi are sediul autoritatea.

b) Actele notariale al caror regim juridic este reglementat prin Legea nr.36/1995.

Anularea actelor notariale si solutionarea plangerilor formulate împotriva încheierii de respingere a îndeplinirii unui act notarial sunt de competentajudecatoriei (art.100).

Tot de competenta instantelor judecatoresti este si reconstituirea actelor disparute, fara sa mai fi ramas un original, daca partile interesate nu cad de acord cu privire la reconstituire. Aceste dispozitii sunt aplicabile, în mod corespunzator si actelor notariale îndeplinite de autoritatile administratiei publice locale si de reprezentantele diplomatice si oficiile consulare.

c) Procesele verbale de constatare a contraventiilor, al caror regim este prevazut de Legea nr.32/1968 si unele legi speciale.

Împotriva procesului verbal de constatare a contraventiei se poate face plangere în termen de 15 zile de la data comunicarii acestuia, care se rezolva de judecatoria în a carei raza teritoriala a fost savarsita contraventia.

Fiind încheiat de un agent al unei autoritati publice anume împuternicit, procesul verbal este un act administrativ de autoritate.

Legiuitorul a prevazut dreptul instantelor judecatoresti de a controla legalitatea acestor acte administrative de autoritate, pentru a proteja pe particulari împotriva abuzurilor agentilor publici.

Sunt si alte domenii în care conflictele rezultate din acte sau fapte administrative sunt date în competenta judecatoriilor, cum este cazul celor referitoare la spatiul local al statului (Legea nr.114/1996), regimul eliberarii pasapoartelor (Decretul-Lege nr.l0/1990), al actelor administrative emise în baza legilor electorale ( Legea nr.70/ 1991, Legea nr.68/1992, Legea nr.69/1992, s.a.) precum si alte domenii si sectoare de activitate.

B. Conflicte juridice de competenta tribunalelor

Tribunalele sunt, de asemenea, competente sa solutioneze conflictele rezultate din acte administrative, atunci cand legea le confera aceasta competenta.

Astfel, spre exemplu, potrivit art.57 din Legea nr.64/1991 cu privire la brevetele de inventie, hotararile Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci pot fi atacate cu recurs la Tribunalul Municipiului Bucuresti.

C. Exceptia de ilegalitate

Exceptia de ilegalitate a actelor administrative constituie un mijloc de control al legalitatii acestora, care este folosit de instantele judecatoresti si de organele cu activitate jurisdictionala organizate pe langa autoritati ale administratiei publice, la initiativa paratului sau a reclamantului.

Exceptia de ilegalitate consta în dreptul oricarei parti din litigiu de a invoca, în apararea sa, ilegalitatea actului pe care se sprijina sustinerile partii adverse.

Exercitarea acestui drept, obliga instanta sa verifice legalitatea actului administrativ invocat si, în functie de concluziile la care se ajunge, la solutionarea cauzei se va tine seama sau nu de prevederile acestui act administrativ.

Referitor la exceptia de ilegalitate se pun mai multe probleme :

a) Una din problemele care s-au pus în literatura de specialitate este daca sfera actelor administrative de autoritate în legatura cu care se poate invoca exceptia de ilegalitate este o posibilitate nelimitata sau ea nu poate fi invocata în legatura cu anumite acte administrative de autoritate.

În contextul dispozitiilor Legii nr.29/1990 se considera ca actele administrative cuprinse în art. 2 si 3 fiind exceptate de la controlul instantelor judecatoresti instituit prin lege, legalitatea lor nu mai poate fi verificata nici pe calea exceptiei de ilegalitate, pentru ca legiuitorul le-a exceptat de la orice control al instantelorjudecatoresti.

b) Cu privire la termenul în care, fata de data adoptarii sau emiterii actului administrativ de autoritate se poate invoca exceptia de ilegalitate, exista autori care considera ca aceasta este întotdeauna imprescriptibila, însa alti autori privesc problema mai nuantat:

deoarece cel care o invoca nu are dreptul sa formuleze o actiune directa împotriva actului administrativ de autoritate, exceptiei de ilegalitate nu-i este aplicabil termenul de un an de la data comunicarii actului;

întrucat exceptia de ilegalitate urmareste înlaturarea efectelor actului administrativ de autoritate ilegal la solutionarea cauzei si nu obtinerea de despagubiri, acestuia nu-i sunt aplicabile prevederile art.2 referitoare la prescriptie;

dreptul de a invoca exceptia de ilegalitate se poate exercita atata timp cat dreptul la actiune al reclamantului nu s-a prescris, pentru ca, daca acesta din urma s-a prescris, nici exceptia de ilegalitate nu se mai poate invoca, actiunea principala urmand a fi respinsa ca fiind prescrisa.

c) Aceasta exceptie se poate invoca în orice faza a procesului, adica atata timp cat partile se pot apara.

d) Referitor la efectele admiterea exceptiei de ilegatitate, pe langa faptul ca dau castig de cauza partii care a invocat-o, se limiteaza numai la partile în litigiu. Nu au nici o urmare asupra actului administrativ de autoritate a carui ilegalitate a fost constatata de instanta judecatoreasca si în legatura cu care s-a invocat exceptia de ilegalitate ce a fost admisa, el ramanand în vigoare astfel cum a fost adoptat sau emis. Aici se impune precizarea ca efectele sunt aceleasi, fie ca este vorba de un act administrativ de autoritate individual, fie ca este vorba de unul normativ.

Pe baza acestor trasaturi se poate aprecia ca exceptia de ilegalitate este institutia juridica în temeiul careia un organ jurisdictional controleaza, pe cale indirecta, legalitatea unui act administrativ de autoritate si daca constata ca acesta este ilegal, la solutionarea cauzei nu se tine seama de el.

STUDII DE SPECIALITATE

Negoita Alexandru – Legea contenciosului administrativ, revista Dreptul nr.6/1991, p.10

Petrescu Rodica Narcisa – Actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului si cele cuprinzand masuri urgente luate pentru înlaturarea unui pericol public, revista Dreptul nr.6/1993, p.50

Popa Eugen – controlul de legalitate exercitat de prefect, revista Dreptul nr.4/1992, p.53

LISTA BIBLIOGRAFICA

TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE

Iorgovan Antonie – Tratat de Drept, vol.I-II, Bucuresti, 1996, Editura Nemira

Manoliu Julieta, Gh. Durac – Drept civil, Drepturile reale principale, Iasi, 1994, Editura Fundatiei “Chemarea”

Negoita Alexandru – Drept administrativ si stiinta administratiei, Bucuresti, 1991, Editura Athenaeum

Negulescu Paul – Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934

Petrescu Rodica Narcisa – Drept administrativ, vol.I-II, Cluj-Napoca, 1997, Editura Cordial Lex

Preda Mircea – Tratat elementar de drept administrativ, Bucuresti, 1996, Editura Lumina Lex

Preda Mircea – Curs de drept administrativ, Bucuresti, 1995, Casa Editoriala “Calistrat Hogas“

Prisacaru Valentin – Contenciosul administrativ roman, Bucuresti, 1994, Editura ALL

Prisacaru Valentin – Tratat de drept administrativ roman, vol.I, Bucuresti, 1996, Editura ALL

Rarincescu C. G. – Contenciosul administrativ roman, Bucuresti, 1936

Teodorescu Anibal – Curs de drept administrativ, Bucuresti, 1947

Tigaieru Gheorghe – Contenciosul administrativ, Bucuresti, 1994, Editura Lex

Vrabie Genoveva, Sofia Popescu – Teoria generala a dreptului, Iasi, 1993, Editura “Stefan Procopiu”

Zaharia Gheorghe – Drept administrativ roman, lasi, 1998, Editura Ankarom