.contenciosul Administrativ. Actele Administrative Ce Intra In Competenta Contenciosului Administ
Introducere
Dreptul în general se grupează pe ramuri distincte în funcție de obiectul de reglementare. Studiul administrației publice ca si dreptul administrativ de altfel ocupă ocupă un loc primordial în studiul dreptului.
Întelegerea și cunoașterea științifică a oricărei materii este înlesnită de identificarea noțiunilor de bază, prin acesta putându-se descoperi esența fenomenului cercetat.
Având în vedere importanța deosebită pe care o ridică fenomenul administrativ ăn țara noastră, în urma evenimentelor din 1989, am găsit necesară abordarea temei de față, ‘Procedura contenciosului administrativ conform Legii nr. 29 din 7.11.1990’, pornind de la actualitatea sa și de la faptul că actuala Constituție a României (aprobată la 21.11.1991) prevede prin drepturile și libertațile fundamentale ale cetățenilor și ‘dreptul persoanei vătămate de o autoritate administrativă’. Astfel articolul 48 din Constituție statuează: ’Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stbilesc prin lege organică.’
Această lege organică la care se referă textul constituției este însăși Legea contenciosului administrative nr.29 din 7 noiembrie 1990, modificările intervenite prin Legea nr. 59/23.07.1993 pentru modificarea codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 și a Legii nr.94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de conturi (M.Of. n. 177/26.07.1993).
De aici rezultă și importanța pe care a dat-o legiuitorul acestei instituții juridice, prin consacrarea acetui drept al cetățenilor și în legea fundamentală a țării, care este Constituția României.
Contenciosul administrative roman ale rădăcinilor adânc înfipte în istoria țării noastre, el apărân la 1864, cănd Legea din 11 februarie se înființează Consiliul de Stat ca organ consultative pe lângă Guvern, ceea ce dovedește că înaintașii noștri au acordat o atenție deosebită acestei instituții juridice.
Pentru realizarea acestei lucrări mi-am propus o sinteză, înglobând puncte de vedere ale juriștilor mai ales, prevederei legale cuprinse în acte normave apărute în decursul timpului, semnalarea acestor aspecte contemporane legate de această instituție juridică, având ca obiectiv o corectă interpretare și înțelegere a contenciosului administrativ, în vedrea reinstaurării unei democrații stabile în țara noastră.
În raport cu obiectivul propus propus prin tratarea acestei teme, am strecurat desfășurarea analizei pe trei capitole și anume:
Contenciosul administrativ- noțiunea și rolul acestei instituții în apărarea drepturilor fundamentale ale omului și cetățeanului;
Părțile litigiului, obiectul acțiunii și instnțele administrative și
Procedura contenciosului administrativ.
Astfel, în primul capitol am urmărit aspectele legate de evoluția istorică a contenciosului administrative în România și categorii dde contencios administrativ.
Pentru a putea reda correct tema de bază a acestei lucrări și anume ‘procedura contenciosului administrativ’, tratată în capitolul III, structurată în trei secțiuni, cuprinzănd: răspunderea în contenciosul administrativ, căile de atac împotriva sentințelor pronunțate de instanțele de contencios administrativ și respectiv executarea hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ, am considerat necesar și important mai întâi introducerea unui capitol separa, capitolul II, referitor la caracterul contenciosului administrativ, părțile în litigiu de contencios administrativ, obiectul acțiunii de contencios administrativ, instanțele de contencios administrativ, actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc, actele administrative exceptate de controlul judecătoresc, precum și rolul actelor pregătitoare și operațiunilor tehnico-materiale în lumina contenciosului administrativ, toate reglementate de Legea nr.29/1990, modificată prin Legea 59/1993.
CAPITOLUL I
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV – NOȚIUNEA ȘI ROLUL ACETEI INTITUȚII JURIDICE ÎN APĂRAREA DREPTURILOR FUNDAMENTALE ALE OMULUI ȘI CETĂȚEANULUI
Pentru a defini noțiunea de <<contenciosadministrativ>>este necesară precizarea etimologică a cuvântului <<contencios>>. Se știe că acest cuvânt, vine din cuvântul francez <<contieux>>care la rândul său se trage din latinescul contentiosul –certăreț, adjectivul substantivului <<contentio>> adică dispută, conflict,confruntatre.
‘etimologic vorbind contenciosul administrativ nu ar fi, prin urmare, altceva decât totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziția cetățenilor pentru a putea lupta în, vederea restabilirii ordinii de drept tulburate prin actele juridice și faptele materiale ale organelor administrației de stat, intervenite în aplicarea legilor și în funcșionarea serviciilor publice.
Transpusă în practica juridică, noțiunea de <<contencios administrativ>> a primit un număr de accepțiuni specifice, chemate să răspundă nevoii de a desemna pe cale convecțională anumite categorii de realități interesând doctrina și practica dreptului administrativ.
Aceste acceptiuni pot fi grupate în două tipuri principale de definiții.
Un prim asemenea tip este cel care consideră contenciosul administrativ ca <<un ansamblu de reguli de drept>>, având un obiect specific, în timp ce un al doilea tip vede în contenciosul administrativ <<un ansamblu de litigii>>deosebite prin natura lor de alte litigii.
În sensul primului tip de definiții, contenciosul administrativ ar fi<<totalitatea regulilor de drept>>, potrivit cărora sunt soluționate de organele competente ale statului litigiile juridice care pun în cauză acte ale administrației de stat.
În sensul celui de-al doilea tip de definiții, noțiunea de contencios administrativ ar desemna <<ansamblul litigiilor juridice>>născute cu ocazia exercitării activității executive în măsura în care pun în cauză acte ale autorităților de stat competente să o îndeplinească.1
Aplicarea principiului separației puterilor în stat asigură un echilibru și un control între cele trei puteri:legislativă, executivă și judecătorească.
Aceste trei puteri colaborează și se controlează reciproc pentru buna funcționare a statului. Colaborarea și controlul autorităților judecătorești (care exercită puterea judecătorească) la asigurarea aplicării corecte a legii de catre autoritățile administrației publice este una din condițiile necesare pentru întărirea ordinii de drept.
Acest control, efectuat fie de instanțele speciale jurisdicționale, fie de instanțele judecătorești de drept comun, cu ocazia soluționării litigiilor generate de activitatea autoritaților administrației publice sau de funcționarea acestora, poartă denumirea de contencios administrativ.
Noțiunea de contencios administrativ are ‘o sferă mai largă sau mai restrânsă, după cum cuprinde totalitatea litigiilor dintre administrația publică și cei administrați sau numai o parte dintre acestea și anume cele care se soluționează de anumite instanțe judecătorești, potrivit unor reglementări juridfice și unor principii de drept public. Atât în concepția generală, cât și în cea restrânsă, noțiunea contenciosului administrativ are un sens material și unul frmal, organic.
Sensul material privește litigiile juridice pe care le cuprind e și regimul juridic care li se aplică în rezolvare (dreptul comun sau rergimul juridic administrativ). Sensul formal(organizatoric) se referă al organele de jurisdicție care sunt competente să soluționeze respectivele litigii. Acest din urmă sens stă la baza Legii nr.29/1990 rpivind contenciosul administrativ.2
În unele țări occidentale(Italia, Franța, Belgia s.a.) controlul jurisdicțional asupra actelor administrative este dat în competența asa-numitelor <<tribunale administrative>>, iar în țări ca Anglia, Norvegia, Danemarca, acesta este dat în competența instanțelor de drept comun.
În România, activitatea de contencios administrativ nr.29/1990, astfel cum a fost miodificată prin Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedură civilă, a Codului familiei, a Legii nr.94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, la tribunale județene și al municipiului bucurești, la Curțile de Apel și la Curtea Supremă de Justiție – organe ce fac parte din sistemul organelor puterii judecătorești.
‘Din punct de vedere al litigiilor ce formează obiectul judecății, funcționarea jurisdicțională se împarte în două ramuri :
contenciosul de drept administrativ – alcătuit din totalitatea litigiilor de competența organelor judecătorești propriu-zise de natură civilo-comercială și penală;
****************************
1.Tudor Drăganu, ‘introducere în teoria și practica statului de drept’,ed.Dacia,Cluj-Napoca,pag.168-169.
2 Alexandru Negoiță, Legea contenciosului administrativ,Revista ‘Dreptul’ nr,6/1991
3G.C.Raricescu, ‘Contencios administrativ român’,bucurești,1936,pag.79-80
contencios administrativ – compus din totalitatea litigiilor de naură administrativă, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.’3
Pentru definirea complet a noțiunii de contencios administrativ se desprind câteva elemente esențiale.
În primul rând, se poate afirma că activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ este de a soluționa cu putere de adevăr legal, un conflict juridic, în care cel puțin una din părți este un serviciu public administrativ.
În al doilea rând, organele care înfăptuiesc această activitate, special create, fac parte din sistemul organelor judecătorești.
În al treilea rând, obiectul de contencios administrativ îl constituie:
anularea ori modificarea unui act administrativ de autoritate;
obligarea autorității administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege;
repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emitere actului administrativ de autoritate, ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Astfel, prin contencios adminstrativ, se înțelege activitatea de soluționare, cu putere de adevăr legal, de catre instanțele de contencios administrativ competente, potrvit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut dde lege. În doctrina românească interbelică, noțiunea de contencios administrativ este utilizată fie într-un sens larg, materia, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (indiferent cine soluționează litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un sens strict, evocând litigiile soluționate numai de instanțele judecătorești.
Profesorul Constantin Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind ‘totalitatea litigiilor nascute între particulari și administrațiunile publice cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public.’
Pentru înțelegerea corectă a noțiunii de contencios administrativ sunt necesare unele precizări:
Sunt de competența instanțelor judecătorești de cotencios administrativ (în cadrul secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor județene și al municipiului București, ale Curții de Apel și Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție), litigiile prevăzute de art.1 din Legea contenciosului adiministrativ nr.29/1990, potivit cărora, ‘orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drpt recunoscut de lege, se poate adresa intanței judecătorești competente, pentru anularea acatea de soluționare, cu putere de adevăr legal, de catre instanțele de contencios administrativ competente, potrvit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut dde lege. În doctrina românească interbelică, noțiunea de contencios administrativ este utilizată fie într-un sens larg, materia, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (indiferent cine soluționează litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un sens strict, evocând litigiile soluționate numai de instanțele judecătorești.
Profesorul Constantin Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind ‘totalitatea litigiilor nascute între particulari și administrațiunile publice cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public.’
Pentru înțelegerea corectă a noțiunii de contencios administrativ sunt necesare unele precizări:
Sunt de competența instanțelor judecătorești de cotencios administrativ (în cadrul secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor județene și al municipiului București, ale Curții de Apel și Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție), litigiile prevăzute de art.1 din Legea contenciosului adiministrativ nr.29/1990, potivit cărora, ‘orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drpt recunoscut de lege, se poate adresa intanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată 5. La acestea și prevederile art.48(1) și 122(4) din Constituția României de la 21 noiembrie 1991. Astfel, art.48(1) privind ‘Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prevede: ‘persoana vătămătă într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei’’ iar art, 122(4) prevede că ‘prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului în cazul în care consideră actul ilegal. ‘6
Sunt de competența instanțelor de drept comun, litigiile date în competența lor prin legi speciale(conform Legii nr. 29/1990).
Sunt de competența unor organe de jurisdicție specială care funcționează în acdrul unor organe ale administrației publice, litigiile date prin lege, în competența acestor organe (cazul organelor jurisdicționale din sistemul Curții de Conturi, a M.Ap.N. și M.I.).
‘Trecerea activității de contencios administrativ în competența instanțelor judecătorești specializate și a celor de drept comun, precum și a jurisdicțiilor speciale administrative nu se poate realiza decât numai printr-o lege organică’7. De aici rezultă rolul acestei instituții juridice în apărarea drepturilor fundamentale ale omului și cetațeanului.
****************************
4C.G. RARICESCU, Op. Cit.,pag.33
5 Legea nr.29/1990 art.1
6 Constituția Romîniei din noiembrie 1991
7 Valentin I. Prisăcăraru, ‘contenciosul administrativ român’, ed.All, bucurești,1994,pag. 5
SECȚIUNEA I
EVOLUȚIA ISTORICĂ A CONTENCIOSULUI ADNMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA
Contenciosul administrativ român are rădăcini adânc înfipte în istoria țării noastre. El are o evoluție istorică deosebită, determinată fiind de modificările ce au avut loc de-a lungul timpului în istoria țării. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, după sistemul francez.
În perioada 11.02.1864-12.07.1866,contenciosul administrativ a fost realizat de către Consiliul de stat care avea trei categorii de atribuții:
în materie legislativă(de pregătire a proiectelor de legi);
administrativă;
de contencios administrativ (rezultă din Legea de organizare a Consiliului de Stat).
Art.51 din Legea pentru înființarea Consiliului de Stat arată că atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau:
în contra hotărârilor miniștrilor date cu exces de putere sau cu nerespectarea dispozițiilor legilor și regulamentelor în ființă;
în contra hotărârilor sau actelor de executare emise de prefecți sau alți agenți administrativi, date cu neresăpectarea legilor și regulamentelor;
în contra hotărârilor comisiunilor de lucrări publice, precum și în toate cazurile de natură contencios-administrativă ce i se vor atribui printr-o anumită lege.
Cu privire la repararea pagubelor prin acte administrative ilegale, art.33 al aceleiași legi prevede că, ‘în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoană juridică, hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicțiunilor tribunalelor, decât în cazul care anume se va determina de lege sau în cazul în care părțile vor da în scris că sunt mulțumite de hotărârea Consiliului.’
Potrivit art.54: ‘hotărârile Consiliului de Stat în materie contencioasă se citesc în public, se transcriu într-un registru special și se vor înainta ministrului respectiv’, iar art.55: ‘dacă hotărârea este definitivă, sau dacă se dă cu mulțumirea părților, se va executa prin ministerul respectiv sau prin decret domnesc –care se vor anula sau modifica, după caz, potrivit hotărârii Consiliului de Stat, actul administrativ atacat în contencios administrativ’. Privind natura activității Consiliului de Stat, profesorul G.C. Raricescu spunea:’În această fază, Consiliul de Stat francez, care servise, în mare parte, ca model legiuitorului român.’8
În perioada 12.07.1866-01.07.1905
Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866, iar atribuțiunile lui în materie de contencios administrativ au fost împărțite între Curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun. Potrivit art.7 din Legea din 12 iulie 1866, ‘toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanță superioară a consiliilor județene sau a comitetelor permanente, prin art.27 al Legii rurale, se vor judeca de curțile de apel respective, cu recurs în casație pentru cauză de incompetență și de exces de putere ‘, iar conform art.8, ‘celelalte afaceri de natură contencioasă, pe care Consiliul de Stat le judecă, sau pe temeiul legii sale constitutive sau în temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instanțele judecătorești, după regulile ordinare’.
‘ De la 1866 și până în 1905, particularul nu putea cere despăgubiri decât pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua să-și producă efectele.’
‘În această perioadă, în temeiul excepției de ilegalitate, instanțele judecătorești verificau legalitatea unor acte administrative și dacă le apreciau că sunt ilegale, la pronunțarea soluției nu țineau seama de cuprinsul acestora’ .
În perioada 1 iulie 1905-25 martie 1910
La 1 iulie 1905 a fost adoptată Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție (sau legea Bădărău). Prin această lege, Sectiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiție devine competentă să judece recursurile ‘in contra regulamentelor și ordonanțelor făcute cu călcarea legii dd puterea centrală, județeană, comunală sau de alte autorități publice, în afară de actele de guvernământ, precum și recursurile în contra decitziilor și ordonanțelor prefecților, primarilor și a altor autorități publice prin care s-ar viola u drept patrimonial, precum și în contra refuzului acestor autorități de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept.’
În articolul 62 al prezentei legi se afirmă că: ‘actul administrativ casat se socotește ca și cum nu ar fi fost și nu are nici o putere”, deci, contenciosul era doar un contencios de anulare.
„ Este neindoielnic că legiuitorul din 1905 a voit să înființeze în această formă un contencios de anulare, adică un mijloc judecătoresc de a cerceta legalitatea actelor administrative și de a hotărâ anularea lor.”11
În perioada 25 martie 1910- 17 februarie 1912
Prin Legea Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910 (numită și legea „Toma Stelian”), sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905, a fost desființat, iar cauzele de această natură se soluționau de către tribunalele de județ. Astfel art.74 prevedea că: „ pricinile dintre particulari și stat, județe și comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri.” .
***************************
8 G.C. Raricescu, Op cit., pag. 76
9curtea de Casație și Justiție, Secțiunea I, Decizia nr.1705/1924
10 G.C. Raricescu, Op cit., pag. 82
11 Ibidem pag.90
Același articol reglementează unele reguli de procedură, iar în art.75 sunt cuprinse norme ce reglementează modul de executare al creanțelor particularilor de către autoritățile administrative obligate la plată.
În perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925
Prin Legea de reorganizare a Curții de Casașie și Justiție din 17 februarie 1912 (numită și „Legea Cantacuzino”), cauzele de contencios administrativ se atribuie din nou Secției a III-a. Astfel, se prevedea că această secție judecă: „ recursurile acelora care s-ar pretinde vătămați în drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legii, precum și recursurile în contra refuzului autorităților administrative de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept.”. Erau exceptate actele de guvernământ.
În perioada 23 decembrie 1925 – 9 iulie 1948
Constituția din 1923 reglementează în articolul 99 dreptul celor vătămați printr-un decret sa o dispoziție semnată su contrasemnată de un ministru de a obține despăgubiri, precizându-se că „ actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcționarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras atenția ministrului în scris.”
În art. 107, alin.3 din Constituția din 1923 se arată:” Cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu călcarea legilor și a regulamentelor, fie cu rea-voință a autorităților de arezolva cererea privitoare la u drept, poate face cerere la instanțele judecătorești pentru recunoașterea dreptului său.”
În alin. 4 al aceluiași articol se arată că : „ Organele puterii judiciare judecă dacă actul este ilegal, îl pot anula sau pot pronunța daune civile până la data restabilirii dreptului vătămat, având și căderea de a judeca și cerearea de despăgubire,fie contra autorităților administrative chemate în judecată, fie contra funcționarului vinovat „. În alioniatul 5 se prevede ca :” Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum și actele de comandament cu caracter militar.”
„ În aplicarea prevederilor constituționale din art.107 din Contituția de la 1923, a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Astfel, în țara noastră a început o nouă perioadă care a durat până în iulie 1948.
Prin această Lege, în temeiul Constituției din 1923, în țara noastră s-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicție ce se caracteriza prin aceea că instanța putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativă la rezolvarea cererii și putea acorda despăgubiri pentru acoperirea pagubelor produse prin actul administrativ ori prin refuzul de a rezolva o cerere pentru recunoașterea dreptului său.”
În perioada 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967
În 1948 contenciosul administrativ a fost desființat. Lipsea în primul rând obiectul proprietății private care fusese desființată prin actul de naționalizare din 11 iunie 1948, la care s- au adăugat, începând cu anul 1949, cooperativizarea, care de fapt desființa și proprietatea privată a țăranilor asupra pământului și a inventarului viu și mort din gospodariile țărănești. Abia Constituția din 1965, în art.34, vorbește de dreptul de petițonare, pentru ca în art. 35 să prevadă că:” Cel vătămat intr-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente în condițiile prevăzute de lege, anularea actului și repararea pagubelor.”
În perioada septembrie 1967- decembrie 1990
În țara noastră, contenciosul administrativ a fost înfăptuit de către instanțele judecătorești în condițiile Legii nr. 1/26 iulie 1967 cu privire la judecata de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ era unul de plină jurisdicție. Tribunalul, judecând cererea, putea să oblige pe pârât să emită un act administrativ ori un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul va hotărâ și asupra despăgubirilor cerute. „ Executarea celor dispuse prin hotărâre judecătorească se va face în termenul stabilit în cuprinsul ei iar în lipsa acesteia, nu ami târziu de 30 de zile de la comunicarea hotărârii .”(art.11).
Art. 14 prevede că dispozițiile Legii nr.1/1967 nu sunt aplicabile:
actelor administrative privind apărarea țării, securitatea statului sau ordinea publică;
actelor în care organul administrativ participă ca persoană juridică de drept civil;
cererile organizațiilor de stat privitoare la actele administrative;
actelor administrative de jurisdicție și cele pentru controlul cărora legea prevede o altă procedură jurisdicțională decât cea din prezenta lege.
SECȚIUNEA a II-a
CATEGORII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1.2.1 CONTENCIOSUL ADMKINISTRATIV DE ANULARE
„Contenciosul administrativ de anulare este acela în acre instanța de contencios administrativ este competentă să asnuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptat ori emis cu nerespentarea legii sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Instanța nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă, în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele de drept comun.”13
această categorie de drept administrativ era regelmentată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care în art.33 prevedea că „ în materie contencioasă, câ’nd se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicțiunii tribunalelorordinare, decât în cazurile caere anume se vor determina de lege, sau în cazul când pățile vor da înscirsă mulțumirea de hotărârea Consiliului.” . Tot un contencios administrativ de anulare3 a fost și cel intituit prin Legea pentru reorganizarea Curții de Casație și Justiție din 1 iulie 1905.
1.2.2. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV DE PLINĂ JURISDICȚIE
2contenciosul administrativ de plina jurisdicție este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă potrvit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, sa oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate, de serviciul public admkinistrativ, particularului (persoană fizică sau juridică), prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare al un drept recunoscut de lege. Cererea de despăgubiri se formulează în cadrul acțiunii inițiale sau separat, după cum, la data introducerii actiunii era sau nu cunoscută paguba și întinderea ei.”14
Suntem în prezența unui contencios administrativ de plină jurisdicție în cazurile în care instanța de contencios administrativ este competentă să:
anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege;
modifice un act administrativ de autoritate care prin prevederile a căror modificare se cere, reclamantul a fost vătămat intr-un drept al său recunoscut de lege;
oblige serviciul public administrativ să trezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al său recunoscut de lege;
oblige serviciul public de administratie la repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
„Conținutul contenciosului administrativ de plină jurisdicție a fost desprins din prevederile art.11 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit carora instanța, soluționând secțiunea, poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte-când îl anulează în parte înseamnă că îl modifică –actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă șă emită un act administrativ sau să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. În cazul admiterii cererii-prevede alineatul 2 al aceluiaș articol-insanța va hotărâ și asupra daunelor materiale și morale cerute.”15
******************************
13 Valentin I.Prisacaru,”tratat de drept administrativ român „”ed. Lumina Lex,1993,pag.278
14 Valentin I.Prisacaru, Op. Cit.,pag.7
15 Valentin I.Prisacaru,Op.cit.,pag. 7-8
1.2.3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ÎN DREPTUL COMPARAT
„Jurisdicția administrativă a fost organizată încă din anul al VIII-lea de la revoluție (în Franța), prin înființarea a două grade de jurisdicție și anume consiliile de prefectură în fiecare departament, ca primă instanță, și Consiliul de Stat, atât ca instanță de fond, cât și ca instanță de recurs.”16
Consiliile de prefectură soluționau, la început, doar conflictele juridice născute din aplicarea impozitelor, din vânzarea bunurilor de stat, la care se adaugă mai apoi acele rezultate din alegerile organelor locale. Consiliile de prefectură au fost remaniate prin Decretul-lege din 6-26 septembrie 1926, înființându-se 22 de consiliii interdepartamentale ce funcționau autonom.
„Prin reforma din 30 septembrie 1953 au fost înființate tribunalele administrative interdepartamentale, ca organe de jurisdicție administrativă de drept comun, desființându-se totodată, consiliile de prefectură.”17.-
„În afara sistemului tribunalelor administrative, în Franța sunt organizate și funcționează o serie de altze organe de jurisdicție administrativă cum sunt:
Curtea de Conturi- cu atribuții administrative ( de control) și atribuții jurisdicționale;
Curtea de disciplină bugetară și financiară- compusă din membrii ai Consiliului de Stat și ai Curții de Conturi și competentă să sancționeze încălcările dișciplinei bugetare și financiare săvârșite de agenții civili și militari de stat;
Consiliul Superior al Magistraturii- care aplică sancțiuni disciplinare magistraților;
Jurisdicții în materia educației nationale, formate din consilii departamentale, academice, universitare;
Jurisdicții profesionale;
Comisiile de control ale băncilor
**************************
16 Ibidem pag.9
17 B.Pacteau, „Contentieux administratif”,Paris,1985
Alte jurisdicții speciale(exemplu: „Comisia Centrală de ajutor social”, „Comisiile departamentale pentru munca handicapaților „etc..)”18
„În majoritatea statelor europene ca Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia funcționează (cu unele reglementări specifice) sistemul tribunalelor administrative, ca instanțe de contencios administrativ de fond și cu tribunalele administrative supreme ca instanțe de fond, de apel sau recurs.”19.
„În Belgia contenciosul administrativ pentru exces de putere este de competența Consiliului de Stat, mai exact a secției sale administrative, în timp ce contenciosul administrativ de plină jurisdicție al actelor sau faptelor administrație este de competența tribunaleleor ordinare. În anul 1918 se crează în Finlanda „Curtea Administrativă supremă”, menționată de Constituția finlandeză din 1919 alături de Curtea Supremă de Justiție, ca fiind una dintre cele două jurisdicții principale ale țării, este competentă să judece în ultimă instanță litigiile administrative.”20
„ Îsubordonarea Curții Administrative Supreme funcționează tribunalele administrative provinciale, care nu dispun de autonomie administrativă, deoarece ele funcționează în relație cu consiliile prefecturilor. În cadrul unei viitoare reforme, ele urmează să devină instațe judecătorești autentice, subordonate Ministerului Justiției. Curtea judecă de asemenea recursurile împotriva deciziilor Consiliilor de Miniștri, ale ministerelo, ale direcțiilor centrale etc.”21
cetățenii pot folosi recursul administrativ (împotriva decizilor autorităților administrative ale statului și ale unităților administrativ – teritoriale), sau recursul comunal (împotriva deciziilor consiliilor municipale și comunale).
În art.93 din Legea fundamentală a Germaniei sunt enumerate 5 ordine de jurisdicție ale căror curți supreme sunt : Curtea Federală de Justiție, Curtea Federală Administrativă, Curtea Federală de Finanțe, Curtea Federală a Muncii, Curtea Federală de Contencios Social. În Germania funționează 33 de tribunale administrative de primă instanță, competente pentru toate litigiile administrative de competență teritorială a landurilor. Sunt exceptate de la competența tribunalelor administrative trei categorii de litigii:
cele date în competența jurisdicțiunilor constituționale ale landurilor și ale federației;
litigiile de drept privat sau care aparțin jurisdicțiilor ordinare prin voința legii;
litigiile de drept public date în competența ubnor tribunale speciale: tribunale de finanțe, tribunale disciplinare militare, ale judecătorilor etc.
„În materia contenciosului administrativ, cetățenii germani au dreptul la urmatoarele forme de acțiuni:
acțiunea în anulare- prin care se urmărește să se anuleze, pentru ilegalitate, un act administrativ individual;
acțiunea în obținerea unei prestații- obligarea unei autorități adminstrative la emiterea unui act administrativ individual pe care administrația refuză sau omite să-l elibereze;
acțiunea în declarare- are ca obiect constatarea de către judecătorul instanței de contencios administrativ, cu autoritate de lucru judecat, a existenței unei situații juridice sau a constatării nulității unui act administrativ ilegal;
acțiunea în controlul legalității normelor ce are ca obiect verificarea legalității reglementărilor locale adoptate în aplicarea normelor federale.”22
În Grecia, contenciosul administrativ a fost organizat încă din secolul al XIX-lea, perioada monarhiei absolute, când au fost înființate Consiliul de stat și tribunalele administrative, cu daouă grade de jurisdicție.
„În prezent, în Grecia, organizarea justiției administrative cuprinde:
tribunalele administrative de primă instanță, în număr de 28, care sunt instanțe de drept comun pentru contenciosul administrativ de plină jurisdicție;
curțile administrative de apel , în număr de 7, competente să judece, în primă și ultimă instanță, cauzele determinate de contractele administrative, apelurile împotiva deciziilor pronunțate de tribzunalele administrative de primă instanță, recursurile pentru exces de putere etc.
Consiliul de Stat, organizat pe patru secții și putând funcționa și în plen, judecă: recursurile în anulare, a actelor administrative atât individuale câ și regelmentare (nuormative) fiind, din acest punct de vedere, judecător în anulare de drept comun; recursurile în casare împotriva deciziilor pronunțate de tribunalele administrative; recursurile de plină jurisdicție date în competența sa printr-o dispoziție specială a Constituției.”23
În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, în sensul că litigiile dintre administrația publică și cetățeni sunt atribuite, spre soluționare, ambelor ordine de jurisdicție existente: jurisdicție ordinară și jurisdicție adeministrativă.”24
„În Olanda există un sistem de control al actelor administrative, ce are trei caracteristici și anume : rolul important al recursurilor administrative, multitudinea jurisdicțiilor administrative și rolul deosebit al judecăturului judiciar.”25
„În Elveția, contenciosul administrativ este supus atât unor reglementări federale, cât și unor norme cantonale, ceea ce duce la existența a 26 de sisteme diferite.”26
„În dreptul englez, controlul judiciar are în vedere executarea de către tribunale a dreptului de a stabili dacă un act administrativ este sau nu legal și de a dispune măsurile necesare pentru remedierea lui. Dar, întrucât dreptul administrativ se află, sub maimulte aspecte, în stadiul <<adolescenței tardive>>, nu există reguli uniforme pentru a trata contenciosul înte cetățean și administrație sau între organele administrației publice însăși. Pentru fiecare tip de contencios există un regim special.”27
Tot în această lucrare se arată că acest control judiciar al activității administrației are la bază teoria <<excesului de putere >>.
În dreptul englez, jurisdicțiilor speciale (administrative) le este propriu <<recursul de plină jurisdicție>>, în timp ce recursurile în anulare aparțin jurisdicțiilor judiciare, care folosesc proceduri multiple și sunt organizate la bnivel național.
În SUA sistemul administrativ este subordonat celui judiciar. „ Sub aspect organizatoric, fiecare minister sau departament, ca și fiecare agenție de autoritate are, în materie de jurisdicție administrativă, o structură proprie. La nivelul foecărei ierarhii administrative se află un fel de consiliu de contencios administrativ, iar adesea, la nivel superior ca un consiliu administrativ suprem, se află însuși ministrul ori șeful departamentului agenției sau autorității.”28
În Norvegia „nu există organizat un sistem independent al tribunalelor administrative. Controlul jurisdicțional al administrației (actelor și faptelor administrative) este de competența judecătorului judiciar.”29
În principiu, în Norvegia, toate instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze cauzele aparținând oricărei ramuri ale dreptului.
În canada, „contenciosul administrativ apare ca un rezultat al unui amestec hibrid de influiențe britanice și americane.”30
Tribunalele administrative în Canada sunt un ansamblu de tribunale specializate, prezidate de un judecător ori de un comisar însărcinat cu aplicarea legii după o procedură cvasijjuridicșională. Astfel de tribunale sunt de exemplu: Curtea de Impozite, Curtea de Apel pentru Imigranți, Comisia pentru Transporturi, Tribunalul concurenței etc.. Activitatea acestor tribunale constă în exercitarea, pe calea revizuirii sau apelului, a unui control asupra actelor administrative (numită „justiție administrativă de masă”).
În afară de acest contencios administrativ mai există un „contencios nobil” care se exercită de Curtea Superioară și privește controlul de legalitate al deciziilor sau omisiunilor (de a nu emite un act administrativ) oricărei autorități aparținând puterii executive.
„În ceea ce ne privește, considerăm că cea mai bună soluție pentru realizarea finalității acestei instituții- controlul actelor administrative de autoritate emise de organele de administrației publice- o constituie, controlul acestei legalități de către organele puterii judecătorești, așa cum sunt secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor județene și al municipiului București, ale curților de apel și de la Curtea Supremă de Justiție, așa cum este organizată această activitate în România.”31
CAPITOLUL II
PĂRȚILE LITIGIULUI, OBIECTUL ACȚIUNII ȘI INSTANȚELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
2.1. SECȚIUNE I
2.1.1.CARACTERUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV INSTITUIT PRIN LEGEA NR.29/1990
Contenciosul administrativ în România de după Revoluția din Decembrie 1989 are ca bază legală Constituția și Legea nr.29/1990.
Fundamentul juridic al instituției contenciosului administrativ îl costituie art.21 și art. 48 din Constituție și art.1 din Legea nr.29/1990.
Astfel, în art.21, Constituția recunoaște accesul liber al persoanelor la justiție, statuând că: „Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”.32 Art.48 din Constituție prevede că :” Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este îndreptățită să obțină recunoașterra dreptului pretins, anularea actuluii și repararea pagubei.
Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”33
Art.1 din Legea nr. 29/1990 prevede că „orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute prin lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adrasa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptuluii precum și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.”34
Deci, aceste trei articole reprezintă substanța contenciosulu administrativ.
Față de cele menționate, contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.29/1990 se caracterizează prin următoarele trăsături:
-Este un contencios de plină jurisdicție (trăsătură ce reiese din art.11 din Legea nr.29/1990 )deoarece instanța de judecată, soluționând acțiunea, poate nu doar să anuleze total sa parția actul administrativ ilegal ori să oblige autoritatea admkinistrativă să emită un act administrativ, ci să și hotărască în legătură cu daunele materiale și morale cauzate.
În temeiul acestei legi, pot fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ doar cazurile în care actele administrative de autoritate au fost adoptate sau emise și refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege a intervenit după trecerea unui termen de 30 de zile de la data publicării (8 noiembrie 1990) în Monitorul Oficial, al Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.
În acest sens, sunt și prevederile art.19, potrivit caror „prezenta lege nu se aplică actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare.”35
O a doua trăsătură are în vedere reglementarea unei proceduri prealabile .
Astfel, reclamantul, „înainte de a introduce acțiunea la instanța de contencios administrativ, trbuie să se adreseze autorității administrative care a emis actul (sau autorității ierarhic superioare acesteia) pentru ca aceasta să înlăture actul ilegal și să repare eventuala pagubă(prin recurs grațios).
„Rațiunea reclamției prealabile constă în a obliga administrația să se pronunțe cu privire la anularea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ de reclamant.”36
Persoanele fizice sau juridice lezate au dreptul de a pretinde autorității administrative să-și exercite controlul asupra actelor emise în cadrul ei și de a reveni asupra acelora pe care le consideră ilegale.
Revocarea actelor administrative ilegale, trebuie efectuate de către autoritatea administrativă cu espectarea acelorași reguli de formă avute în vedere la emiterea lor. În cazul actelor ilegale, efectul revocării nu se produce doar pentru viitor, ci și pentru trecut(ex tunc) de la emiterea actului până la anularea lui.”37
Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicție:în fond și în recurs, ambele date în competența instanțelor de contencios administrativ.
Pot fi atacate cu acțiune în contencios administrativ și actele administrativ-jurisdicționale (în afară de cele din domeniul fiscal și contravențional) după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale.
Acțiunea în justiție poate fi formulată și împotriva funcționarului autorității administrative pârâte, care poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autritatea administrativă(art.13 din Legea 29/1990).
Textul articolului 13 prevede posibilitatea plății daunelor de cătrre persoana vinovată solidar cu autoritatea administrativă. Se consacră dreptul persoanei care se consideră vătămată în depturile ei printr-un act administrativ și căreia i-a fost cauzată o pagubă, să se îndrepte cu acțiune nu numai împotriva autorității administrative sau funcționarului acesteia în mod separat, ci să pretindă obligarea la despăgubiri în mod solidar, a funcționarului cu autorittea administrativă. În acest mod, reclamantul care a obținut o hotărâre de obligație solidară, poate să ceară oricărui dintre cei doi executarea integgrală („in solidium”), fără posibilitatea pentru codebitorul obligat să opună beneficiul de diviziune; în acest fe,plata efectuată de unul dintre debitori- funcțiionar sau administrație-eliberează pecelălalt de obligație.”38
Aliniatul 2 al aceluiași articol 13 prervede că: „Percoana acționată astfel în justiție poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul, a cărui legalitate-totală sau parțială- este supusă judecății.”39
<<Chemarea în garanție>>se face potrivit art.60 și 61 din Codul de procedură civilă. Aceasta trebuie depusă la dosar odată cu întâmpinarea sau cel mai târziu până la prma zi de înfățișare sub sancțiunea de a fi judecată separat, dacă părțile nu convin ca să se judece odată cu acțiunea principală. Funcționarul superior ierarhic introdus în proces pe calea chemării în garanție devine parte în proces și se poate folosi de toate mijloacele de apărare prevăzute de lege.
O altă trăsătură a contenciosului administrativ este aceea că instanța de contencios administrativ poate hotărâ atât asupra daunelor materiale, cât și asupra daunelor morale, fiind pentru prima dată când se consacră în legislația română răspunderea pentru daunele morale.
„Reclamntul poate insă, pentru motive care îl privesc, să solicite numai anularea actului administrativ ilegal și să-și rezerve dreptul de a solicita daunele materiale și morale pe calea dreptulii comun. Sub acest aspect, considerăm că persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are un drpt de obtiune între acțiunea în daune prevăzută de Legea contenciosului administrativ și acțiunea în despăgubiri conform dreptului comun.”40
2.1.2. PĂRȚILE ÎN LITIGIU DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1. Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ, potrivit art.1 din Legea nr. 29/1990 este condiționată în primul rând de capacitatea acestui de a sta în justiție (aceasta fiind prima condiție de exexercitare a acțiunii de contencios administrativ). Deci, „orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se pote adresa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.”41
Calitatea de reclamant o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română ori străină, chiar și un funcționar al adnministrației publice, atunci când i se aduce atingere drepturilor pe care le are, prin acte administrative.
De asemeni, calitatea de reclamant o poate avea chiar și o persoană juridică, un organ al administrației publice(ex. O universitate, față de actele emise de Ministerul Învățământului și Stiinței sau o regie autonomă, în raporturile lor cu autoritățile tutelare).
A doua condiție de exercitare a acțiunii de contencios administrativ este aceea a vătămării unui drept recunoscut de lege reclamantului. Deci, pentru a avea calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ, persoana fizică sau juridică, română sau străină, trebuie să se considere vătămată în drepturile sale recunoscute prin lege (adică să fie prevăzute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice care invocă încălcarea acestui drept).
Dreptul recunoscut de lege reclamntului are în vedere un drept subiectiv pe care legea îl conferă reclamantului și pe care autoritatea administrativă este obligată sa-l respecte sau să-l realizeze. În literatura de specialitate se mai precizează că:” nu e necesar neapărat ca dreptul vătămat să fie de natură administrativă; el poate să aparțină oricărei ramuri de drept. Important e ca vătămarea lui să fie rezultatul conduitei culpabile a organului administrației publice, chiar dacă acest organ nu este într-un raport direct juridic cu titularul dreptului.”.
„Acțiunea în justiție a reclamantului trebuie să prezinte un interes pentru el , căci fară interes aceasta nu poate exista. De exemplu, deși reclamntul dovedește existența unui drept încălcat de auoritatea administrativă, reclamntul nu poate să se adreseze în justiție și să solicite anularea unui act deja revocat de organul care l-a emis, ori a fost anulat de organul ierarhic superior acestuia și care n-a produs efecte juridice.”42
O altă condiție de exercitare a acțiunii de contencios administrativ este cea ca „ vătămarea dreptului să fie cauzată printr-un act administrativ sau refuzul auturității administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept recunoscut de lege”. În legătură cu această condiție sunt necesare unele precizări:
– sunt considerate acte administrative doar actele juridice(de putere) ale unei autorități administrative, nu și actele de putere ale unor autorități publice;
– numai actele administrative pot face obiect al acțiunii de contencios administrativ pentru că numai acestea produc (nasc, modificăsau sting) efecte juridice;
numai actele administrative individuale pot fi obiect al acțiunii în contencios administrativ;
-actul administrativ individual să fie susceptibil de executare(devine astfel după ce a fost adus la cunoștință persoanei în cauză);
se consideră act administrativ atât refuzul manifestat expres cât și cel implicit, rezultat din tăcerea administrației sau din nepronunțarea sa în termenul de 30 de zile sau alt termen prevăzut de lege;
autorul actului administrativ trebuie să fie o autoritate administrativă.”43
Altă condiție necesară introdecerii acțiunii în contencios administrativ este aceea de a indeplinirii procedurii administrative prealabile.
Calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ o poate avea orice autoritate administrativă, înțelegând prin autoritate administrativă serviciile publice administrative care realizează sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societății.
„Din prevederile art.13, al Legii nr.29/1990 potrivit cărora, acțiunile în justiție pot fi formulate și împotriva funcționarului auturității pârâte, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plată unor dspăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere rezultă că, pârât(în anumite acțiuni în contencios administrativ)poate fi și un funcționar public”44. Legea dă drept însă, acestuia,să cheme în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate(totală sau parțială) e supusă judecății sau invers.
2.1.3. OBIECTUL ACȚIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autorități administrative care refuză să rezolve o cerere și repararea pagubei ce i-a fost cauzată acestuia(actl administrativ ilegal sau refuzul nejustificat).
Cu privire la actul administrativ ce formează obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, se reține că acesta, trebuie să fie un act administrativ de autoritate emis cu nerespectarea prevederilor legii.
„Nu pot fi atacate în justiție – pe calea contenciosului administrativ- actele de gestiune și actele administrative cu caracter jurisdicțional precum și cele pentru care legea prevede o altă procedură jurdică.”45
În concluzie, se poate afirma că, „pentru a putea forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, este necesar ca actul administrativ prin care o persoană fizică sau juridică de consideră vătămată în drepturile ei, să fie un act administrativ de autoritate, pentru care legea specială să nu prevadă o altă procedură juridică de atac „46
„În ceea ce privește caracterul de autoritate al actului administrativ, acesta trebuie să rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis, în baza și în vederea executării legii de un serviciu public administrativ investit, prin lege, cu dreptul de a adopta sau emite asemenea acte sau, cum susținea prof.C.G.Raricescu, acte săvârșite în vederea funcționării serviciilor publice.”47
În ceea ce privește a doua trăsătură, aceea că legea specială să nu prevadă o altă procedură judiciară de atac, se poate spune că, în multe cazuri, legea prevede că cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ, se poate adresa instanțelor judecătorești de drept comun și nu instanțelor de contencios administrativ sau organelor administratiei publice ierarhic superioare.
Astfel, judecătoriile judecă: plângerile împotriva proceselor- verbale de constatare și sancționare a contravențiilor; contestațiilor împotriva comisiilor județene pentru aplicarea Legii fondului funciar; a proceselor- verbale de adjudecare a unor licitații; contestațiilor împotriva comisiilor județene pentru aplicarea prevederilor Legii nr.112/1995 privind reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinație de locuințe trecute în proprietatea statului.
Organele administrației publice ierarhic superioare pot judeca, de exemplu, contestațiile împotriva deciziilor de aplicare a sancțiunilor disciplinare aplicate de șefii serviciilor publice descentralizate al e ministerelor; contestațiile împotriva sancțiunilor disciplinare aplicate cadrelor didactice et.c
Instanțele de contencios administrativ judecaă acțiunile împotriva actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice, ca instituții publice ori ca regii autonome de interes public.
În legătură cu refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, ca obiect al acțiunilor de contencios administrativ, se observă că legiuitorul, prin alin.2 al art.1 din Legea nr.29/1990 arată că :”se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.”48
„Într-o acțiune, întemeiată pe refuzul unei autoritîți, o persoană fizică a cderut unui organ al administrației publice să-i elibereze o adeverință care interesa pe fratele acesteia (a persoanei fizice care reclama). Pentru ca cel care a formulat acțiunea nu era vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, acțiunea a fost respinsă.”49
Obiectul acțiunilor în contencios administrativ poate cuprinde și cererea de reparare a pagubelor materiale și morale ce i-au fost cauzate reclamantului.
Repararea pagubei poate fi solicitată, atât prin acțiunea în care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la undrept rercunoscut de lege, cât și printr-o acțiune separată. Astfel, art.12 din Legea nr.29/1990 prevede că :”în cazurile în care cel vătămat a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp despăgubiri, întinderea pagubei nefiindu-i cunoscută la data judecării acțiunii de anulare, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei”50.
„Pentru asemenea cereri, termenul de prescripție este, în opinia noastră, de tri ani.”51.
2.1.4. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECĂTORESC
„Evulția sistemului contencios în România, după adoptarea Constituție din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun și diminuarea, până la înlăturarea totală în anumite perioade, a litigiilor speciale, a impus ca anumite acte să fie exceptate de la acțiunile în contencios administrativ. În perioada interbelică, această problemă a făcut chiar obiectul reglementării de ordin constituțional. Astfel, în art.107, alineatul final din Constituția de la 1923, se preciza: „Puterea judecătorească nu are căderea de a jude ca actele guvernamentale precum și actele de comandament cu caracter militar.”52
În art.2 al Legii nr.29/1990, privind contenciosul administrativ, se prevăd o serie de acte administrative care sunt, fie complet excluse de la controlul judecătoresc, fie supuse altor proceduri de control juridic sau jurisdicțional decât cea stabilită prin legea menționată, fie supăsă unei proceduri de control judiciar specific, reglementat chiar prin Legea nr.29/1990.
Astfe, potrivit acestei legi, nu pot fi atacate în justiție:
Actele care privesc rapoturile dintre Parlament sau Președintele României și guvern .
Aceste acet sunt făcute, în baza unei competențe legale, de către Parlament și Președintele României, în raporturile cu Guvernul. „ Prin aceste acte sunt puse în mișcare atribuții care revin puterii legiuitoare, instanței prezidențiale, în rapot cu Guvernul și respectiv atribuții ale Guvernului în rapot cu menționatele subiecte de drept. Socotim că, prin natura lor, raporturuile respective care fac obiectul acestor acte sunt emise, de către autoritățile administrative de autoritate. Dacă totuși pe act, au caracter politic și nu sunt acte administrative de autoritate. Dacă totuși pe baza acestor acte sunt emise, de către autoritățile administrative, acte administrative prin care se pretinde că s-au vătămat unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice, din interdicția prevăzută de Legea contenciosului administrativ, rezultă că actele respective nu pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ și judecătorul nu le poate controla nici pe calea excepției de ilegalitate, în vederea acordarii de daune pentru pagubele suferite.”53
Antonie Iorgovan precizează în legătură cu aceste acte că „ sunt avute în vedere două categorii de raporturi: 1) Parlament-Guvern și 2) Președintele României- Guvern, iar în fiecare raport se includ atât actele unui subiect, cât și actele celuilalt subiect.”54
Privind primul raport, în art.110 din Constituție se prevede că :” Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor sunt obligate să prezinte informatiile și documentele cerute de camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președintelui acestora”55
„Între aceste documente pot fi și hotărâri ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se încalcă drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Nu orice act al Guvernului care privește raporturile dintre Parlament și Guvern este și act de guvernământ, unele sunt clar acte administrative fără încărcătură politică, care pot fi atacate în contencios administrativ.”56
„În ceea ce privește actele Guvernului în raporturile cu Președintele României, față de dispozițiile Constituției, reținem că acestea îmbracă forma propunerilor (ex.-Președintele României acreditează și recheamă reprezentanții dipomatici ai României și aprobă înființarea, desființarea și schimbarea rangului misiunilor diplomatice din Constiuție), a negocierilor unor tratate internaționale (ex. Președintele României nu poate incheia în numele României, decât tratatele intenaținale negociate de Guvern) sau a actelor juridice specifice prevăzute de art.107 din Constituție.
Prin eleminare, vor intra în sfera excepției la care ne referim, numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu și hotărârile, cărora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ, respectiv ordonanțele, cărora li se vor aplica regulile contenciosului administrativ constituțional. Invers, actele Președintelui care privesc raporturile sale cu Guvernul, ca regulă, sunt acte cu acracter politic”57. Astfel, potrivit Constituției din 21 noiembrie 1991, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, „Președintele desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru; numește Guvernul;revocă și numește membrii guvernului în cazul remanierii guvernamentale;consultă Guvernul și participă la ședințele acestuia; primește jurământul primului-ministru și ai celorlalți membri ai acestui; desemnează un prim-ministru interimar; cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcție lor; poate dispune suspendarea din funcție a unui membru al Guvernului, dacă s-a cerut urmărirea penală; et..”58
Actele admionistrative de autoritate și de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului
„Expresia organe de conducere din cadrul Parlamentului are un sens foarte larg; ea evocă atât organele de conducere ale fiecărei Camre, căt și organele de conducere ale aparatului, adică persoanele cu mari funcții de decizie.”59
Actul administrativ de autoritate este un act unilateral (emană de la un singur organ) iar actul administrativ de gestiune este un act bilateral(între doi subiecți).
„Prin acte administrative de gestiune se înțeleg acele acte juridice pe care administrația le face pentru conservarea, mărirea sau micșorarea patrimoniului său”60
Acțiunea de contencios administrativ nu are ca obiect asemenea acte administrative care emană de la organele de conducere ale Parlamentului.
„Organele de conducere ale Parlamentului sunt organele situate în afara administrației, ele fiind organe parlamentare. Ca atare, actele administrative de autoritate și cele de gestiune nu pot fi controlate de instanțele de contencios administrativ, deoarece nu sunt acte care emenă de la o autoritate administrativă. În ceea ce privește această categorie de acte, ne aflăm în prezența unei cauze de neprimire, trasă din natura de la care emană aceste acte.”61
Alexandru Negoiță precizează referitor la aceasta:”Nu există nici o justificare pentru a scoate în afara contenciosului administrativ actele de autoritate și de gestiune, chiar ecle pe care le fac autoritățile administrative din cadrul Parlamentului.
La aceste instituții funcționează o serie de birouri, încadrate cu funcționarri de carieră, a căror situație juridică trebui protejată, deschizăndu-se posibilitatea folosirii acțiunii în contencios administrativ în cazul încălcării drepturilor lor. Pentru actele de gestiune, cu atăt mai mult nu se poate înlătura posibilitatea acțiunii în justiție în cazul ivirii unor astfel de litigii între stat și particulari în general credem că redactarea textului din Legea nr.29/1990 precum ca nu pot fi atacate în justiție, trebuie interpretată prin raportare la obiectul legii respective și anume că nu este aplicabilă legea menționată actelor administrative de gestiune. Rezultă de aici că pentru actele de gestiune nu se aplică reglementarea prevăzută de legea contenciosului administrativ, care, după cum am arătat, privește numai actele administrative propriu-zise de autoritate. Deci, pentru actele de gestiune făcute de stat este deschisă acțiunea de drept comun.”62
Actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului nu pot fi obiect al acțiunii în contencios administrativ pentru căau un caracter preponderent politic și nu pot fi lăsate la aprecierea judecătorului.
În forma actualăde exprimare a legii, actele respective, intervenind oricănd privitor la siguranța internă și externă a statului, orice măsură de protecție care face obiectul actelor administrative, ar putea fi considerată referitoare la siguranmța statului și excluse deci de contenciosul administrativ, ceea ce ni se pare a fi nejustificat în raport cu exigențele ocrotirii drepturilor cetățenești în condițiile statului de drept.”63
Actele administrative referitoare la interpretarea și executarea actelor internaționale la care participă România .
Acestea au acracterul actelor de guvernământ și se referă la încheierea, interpretarea și executarea tratatelor internaționale în care România este parte, precum și la protecția diplomatică a cetățenilor, lăsându-se Guvernului și Ministerului de Externe , puterii executive în general, responsabilitatea acțiunii iplomatice. „Textul legii vizează întreaga categorie de acte și are scopul de a lăsa Guvernului întreaga responsabilitate cu privire la interpretarea și executarea actelor internaționale, fără a exista posibilitatea de acționare în contencios administratibv.”64
Această excepție este explicată de profesorul C.G.Raricescu, prin necesitatea de a apăra siguranța externă a statului, respectiv prin responsabilitatea exclusivă a Guvernului în materie diplomatică. Guvernul, afirmă dânsul, „fiind singurul în măsură a aprecia și hotărâ săvârșirea unor acte cu caracter internațional care prin repercursiunile pe care le-ar avea sunt de o gravitate exceptională; în acest înțeles, libertatea și autunomia acțiunii diplomatice a Gu vernului pot intra în noțiunea de cerințe de ordine superioară, de care ne vorbește Legea contenciosului administrativ.”65
5.Actele administrative emise în circumstanțe speciale pentru luarea măsurilor urgente, de organele executive, pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public.
„Aceste acte administrative s-ar părea, prin formularea cuprinsă în finalul aliniatului a di art.2 al Legii nr. 29/1990, că se referă numai la organele puterii executive, în realitate însă, aceste acte pot interveni de la autoritățile administrative teritoriale, care includ, pe lângă organele puterii executive și pe cele al administrației locale”66
În art.2 din legea menționată sunt enumerate câteva situații în care se pot emite asemenea acte administrative:” actele administrative emise ca urmare a stărilor de necesitate sau cele emise pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizotiilor și a altor evenimente de aceeași gravitate.”67. În acest text sunt grupate două feluri de acte, deosebite prin natura lor. Primul se referă la ctele emise ca urmare a stării de necesitate. „Asemenea acte adoptate de autoritatea administrativă n-ar putea avea,credem, decât un caracter provizoriu, pe perioada cât durează starea de necesitate, pe de altă parte, credem că asemenea acte ar trebui supuse ratificării organului legisltiv.”68
Al doilea fel de acte administrative pot fi adoptate, după cum prevede textul, pentru evitarea sasu înlăturarea efectelor unor evenimente periculoase, cum sunt calamitățile naturale(extinderea unor boli infecțioase la un număr mare de persoane dintr-o anumită colectivitate), epizotiile( extinderea unor boli infecțioase la un numă mare de animale dintr-o regiune).
Deși aceste acte sunt exceptate de la Legea contenciosului administrativ de a putea fi contestate în justiție, judecătorul este totuși competent să verifice leglitatea acestora, cercetând dacă au fost emise în condițiile prescrise de lege, constatând dacă există sau au existat circumstanțele pentru care au fost emise actele respective, ceeea ce costituie condiția de legalitate pe care trebuie să o îndeplinească pentru a putea fi exceptate. Aceste circumstanțe privesc motivul și mobilul actelor administrative în cauză.
6. Acte de comandament cu caracter militar
această categorie de acte administrative au fost exceptate în țara noastră, pentru prima dată, prin art.107 din Constituția de la 1923, care prevedea că puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de comandament cu caracter militar. Aceeași reglementare se găsește și în Legea contenciosului administrativ din 1925, precum și în art.2 alin b, din Legea contenciosului administratin nr. 29/1990. se conturează astfel noțiunea actelor de comandament cu caracter militar ca fiind actele făcute de organele militare, a cadrelor militare încadrate în aceste unități. Deci, aceste acte nu se adresează persoanelor fizice sau juridice din afaras unităților militare,ele sunt făcute în legătură cu serviciile și îndatoririle militare,din cadrul serviciului, de aceea nu sunt susceptibile de a fi atacate în contencios administrativ. „ Ori de câte ori autoritățile militare acționează în organizarea executării și în executarea legii în raporturile cu persoanele fizice și juridice, sunt susceptibile de a fi contestate în contencios administrativ. Această precizare operează și în cazul în care vătămarea drepturilor privește persoanele care au calitatea de militar sau putând să aibă această calitate alorificând un drept 70 (ex- trecerea în retragere a unui ofițer sau refuzul de a i se recunoaște dreptul la pensie este act susceptibil de acțiune în contencios administrativ, acesta neavănd caracter de act de comandament militar).
„Ținând seama de faptul că Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 nu cuprinde, în cadrul excepțiilor de la aplicarea acesteia și actele autorităților militare, altele decât cele de comandament cu caracter militar, socotim că instanțele de contencios administrativ sunt completate să verifice legalitatea actelor administrative care au caracter de comandamente militare cu condiția că aceste acte să nu întrunească trăsăturile actelor cu caracter militar, ci să fie acte administrative de autoritate asemănătoare a actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de oricare serviciu public administrativ.
„Majororitatea autorilor care s-au ocupat de această noțiune au făcut distincția între actele de comandament cu acracter militar, care intervin în raporturile dintre autoritățile militare și populația civilă și actele de comandament cu caracter militar care intervin în interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ. Prin eliminare, în sfera noțiunii de act de comandament cu caracter militar, au fost reținute numai actele care răspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar”72
7. Actele administrative pentru modificarea sau desființarea cîrora se prevede prin lege specială, o altă procedură juridiciară, adică acele acte administrative de autoritate pentru care, prin legi speciale, controlul legalității acestor acte este atribuit altor instanțe judecătorești decât cele de contencios administrativ.”77. Aici se includ: actele de stare civilă a căror legalitate este verificată de către judecătorii, tot astfel, cel nemulțumit pentru nerezolvarea cererii de eliberare a unui pașaport se va putea adresa juddcătoriei, actele referitoare la spațiul locativ de stat, sunt de asemeni de competența instanțelor judecătorești(cu excepția celor date în mod expres în competența altor organe). „Tot în legătură cu sesizarea instanțelor de contencios administrtiv cu acțiuni de competența altor instanțe judecătorești, s-a constatat că unele instanțe de contencios administrativ resping acțiunile ca inadmisibile, iar altele își declină competența în favoarea judecătoriilor competente. În ceea ce ne privește, considerăm ca ultima soluție este cea legală.
8.Actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său.
Litigiile care se ivesc în legătură cu aceste acte se soluționează pe baza normelor de drept comun. Așa este cazul actelor unilaterale de dreptul muncii referitoare la inchiere, executarea ori încetarea contractului de muncă, în legătură cu care orice litigii sunt de competența organelor de jurisdicție a muncii.
9.Actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.
„Controlul ierarhic, se exercită într-o ierarhie administrativă, de autoritățile sau funcționarii superiori, asupra unităților si funcționarilor din teritoriu, aflați într-a anumită subordonare administrativă”75. Acest control se exercită, nu numai din punct de vedere al oportunității și utilității adoptării sau emiterii actului respectiv. În aceste cazuri, potrivit textului citat, aceste acte administrative nu pot fi atacate în contencios administrativ, pentru că aceste instanțe sunt competente să aprecieze legalitatea actelor administrative de autoritate și nu oportunitatea adoptării sau emiterii lor.”76
10. Cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și taxelor, precum și amenzilor prevăzute în legile de impozite și taxe.
În art3 din Legea nr.29/1990 se arată că aceste cereri se rezolvă de către organele prevăzute de legea specială și în condițiile stabilite de aceasta. Este cazul, de exemplu, al contestațiilor privind stabilirea, încasarea și urmărirea impozitului pe profit care se rezolvă (potrivit art. 19 din Legea nr.12/1991) de către direcțiile generale ale finanțelor publice și a controlului financiar de stat și a municipiului București. Împotriva deciziei, date de aceste organe, se poate face contestație la Ministerul Finanțelor, soluția dată de acest minister fiind definitivă.
11.Actele administrative jurisdicționale.
Art.4 din Legea nr.29/1990 prevede că „Actele administrative jurisdicționale cu excepția celor prevăzute de art.3 și a celor din dmeniul contravențiilor pot fi atacate în contencios administrativ cu recurs, după epuizarea căilor administrativ jurisdicționale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție. Hotărârea curții este definitivă.”77
De aici rezultă că atunci când printr-o lege se prevede o anumită jurisdicție pentru contestarea unui act administrativ persoana vătămată în dreptul său prin acest act trebuie să folosească, mai întâi, regulile jurisdicției respectie . Aceasta inseamnă de fapt o excepție de la regulile contenciosului administrativ. Dacă actul administrativ ce rezultă în urma folosirii jurisdicției respective a rămas definitiv el poate face obiect numai al recursului la Curtea Supremă de Justiție. Indirect însă, cu prilejul soluționării recursului Curtții Supreme de Justiție, va examina și legalitatea actului administrativ prin care s-a vătămat un drept al reclamentului.
2.1.5. INSTANȚELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Ptrivit art.6 alin.1 din Legea nr.29/1990 modificată prin nr.59/1993, judecarea acțiunilor de contencios administrativ este de competeța tribunalului sau a Curții de Apel în a cărui rază teritorială își ars domiciliul reclamantul.(În dreptul comun competența aparține instanțelor de la domiciliul sau sediulpârâtului).
Această regulă are în vedere instituirea unui regim de protecție pentru reclamant și prin urmare, acesta are un drept de opțiune în a alege între instanța de contencios administrativ de la domiciliul său și cea dela domiciliul pârâtului.
Înstanțele de contencios administrativ sunt, potrivit prevederilor legale: tribunalele județene și al municipiului București, Curții de Apel și Curtea Supremă de Justiție (care soluționează recursurile).
Potrivit Codului de procedură civilă tribunalele județene și al municipiului București judecă, în primă instanță procesele și cererile în materie de contencios administrativ, în afară de cele date în competența curților de apel.”78
Sunt de competența tribunalelor ca primă instanțe de contencios administrativ, actele administrative de autoritate adoptate sau emise de :
consiliile locale(comunale, orășenești) cu excepția consiliului local al municipiului București, de primari și de serviciile publice ale consiliilor locale;
instituții publice de învătământ, cukltură , artă, sănătate s.a., indiferent de subordonare;
regiile autonome de interes public național sau local.
În practică apar unele conflicte de competență materială. Astfel, s-a pus problema instanțelor competente în cauzele în care reclamantul, prin aceeași acțiune, a chemat în judecată autorități administrative ale căror acte pot fi controlate, în acdrul aceleiași circumscripții a unei curți de apel.
„Asemenea conflicte de competență se soluționează de secția de contencios administrativ a curții de apel în a cărei circumscripție funcționează instanțele judecătorești aflate în conflict de competență.”79
Privind competnța teritorială, art.6 din Legea nr.29/1990, modificată, prevede: „judecarea acțiunilor formulate în baza art1 din prezenta lege este de competența tribunalului sa a curții de apel în a cărui bază teritorială îsi are domiciliul reclamantul, potrivit competenței materiale prevăzut de art.2 și 3 din Codul de procedură civilă”.
Curtea Supremă de Justiție a statuat că dispozițiile cuprinse în art.6 ali.1 din Legea nr. 29/1990 nu stabilesc o competență teritorială absolută, ci au caracterul unor norme de protecție pentru reclamnt și, într-o asemenea situație reclamantul are dreptul șă aleagă între normele dreptului comun în materie sau normele de protecție prevăzute în art6 alin1 din Legea nr.29/1990.”Însă odată aleasă instanța de către reclamant, acesta nu mai poate reveni.”80
Tot în privința competenței teritoriale este de relevat și aspectul strămutării cauzelor de la o instanță la alta de același grad. „Deși strămutarea privește numai competența teritorială, cu prilejul judecării cauzei, de către instantă astfel investită, trebuie să se țină seama și de competența materială, astfel încât, judecata să se facă de instanță competentă material care a fost investită prin admiterea cererii de strămutare.”81
Potrivit art3 pct1 din Codul de procedură civilă, curțile de apel judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele de competența autorităților administrației publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel județean, ale minsterelor și ale celorlalte organe centrale ale autorităților publice județene și a municipiului București.
Aceasta este deci competența curților de apel, ca primă instanță, iar potrivit punctului 2 al aceluiași articol, ele judecă, ca instanțe de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale. Cutea Supremă de Justiție soluționează recursurile declarate împotriva hotărârilor pronuunțate de Curtea de Apel în primă instanță.
SECȚIUNEA aIIa
ACTELE ADMINISTRATIVE CE INTRĂ ÎN COMPETENȚA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
2.2.1. Noțiunea de act administrativ
Actul administrativ constituie o actegorie de acte juridice adoptate sau emise în principal de autoritățile și persoanele care își desfășoară activitatea în administrația publică, precum și în instituțiile publice și regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigură realizarea sarcinilor care revin administrației publice. Noțiunea de adoptate se folosește pentru actele juridice care sunt rezultatul deliberării într-un organ colegial iar noțiunea de emise, pentru cel care provin de la o autoritate”82. actel administrative sunt acte juridice, adică manifestări de voință făcute în exerciterea funcției executive a statului în scopul de aproduce anumite efecte juridice, a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forța de constrăngere a statului în condițiile prevăzute de normele juridice în vigoare.”83
Actul administrativ este principala formă prin care se realizează administrația publică și constă într-o manifestare expresă de voință, prin care se crează, se modifică sau se sting raporturi juridice de drept administrativ.
Trăsăturile actului administrativ (ce îl deosebesc de alte categorii de acte juridice: lege, contract, hotărăre judecătorească etc.):
Actul administrativ este forma principală a activității autorităților administrației publice(celelalte forme sunt faptele și operațiunile administrative);
Actul administrativ este o manifestare de voință unilaterală ce aparține autorității administrației publice care l-a adoptat sau emis.
În legătură cu această trăsătură este de precizat că uneori actele administrative se emit de organele adminstrație publice la cererea celor interesați(ex- emiterea unei autorizații de exercitare a unei profesii) iar alteori se emit fără consimtământul persoanei căreia se adresează
Actul administrativ este obligatoriu față de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează dar și față de organul care l-a emis, trebuind sa-l respecte el însuți pe parcursul valabilității lui. Această trăsătură rezultă din faptul că actul administrativ este dat pe baza și în executarea legii, bucurându-se astfel de prezumția de legalitate. Astfel, actele administrative nu pot conține dispoziții contrare legilor, legea putând însă modifica ori anula oricând un act administrativ.
Actul administrativ este executoriu imediat după ce intrat vigoare, fără nici o formalitate, fără a fi nevoie de intocmirea unei formalități ulterioare( cum e cazul unei hotărâri judecătorești definitive).
2.2.2 Clasificarea actelor administrative
1. „după natura juridică ele pot fi:
– acte administrative de autoritate emise de organele administrative pe baza și în vederea excutării legii, cu scopul de a naște, modifica sau atinge unele raporturi juridice;
– acte administrative de gestiune. Aceste se incheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice și juridice și privesc buna gestionare a domeniului public al statului sa al unităților administrativ-teritoriale (județ, municipiu, oraș, comună).
Aceste acte sunt bilaterale (cuprind două manifestări de voință: a serviciului public administrativ și a unei persoane fizice sau juridice).
acte administrative jurisdicționale care se emit de organele de jurisdicție administrativă și se ocupă cu soluționarea conflictelor apărute între servicii publice și particulari”84.
În legătură cu această clasificare a actelor administrative, Tudor Drăganu preciza:” O distincție importantă în sânul actelor administrative, de care depinde în multe sisteme de drept cărui organ i se atribuie competența de a soluționa litigiul dintre cetățean și organul administrativ, precum și reglementarea consecințelor hotărârii pronunțate, este cea care se face între actele de autoritate și cele de gestiune. Această distincție pleacă de la constatarea că organele statului pot acționa în raporturile lor cu persoanele fizice sau juridice în două calități deosebite. Pe de o parte, aceste organe pot acționa ca organizații înzestrate cu puterea de stat, putând, în această calitate, să creeze drpturi în favoarea sau obligații în sarcina indivizilor prin manifestări unilaterale de voință. De exemplu: printr-un regulament comunal se stabilește obligația de a respecta o anumită aliniere a construcțiilor ce urmează să fi ridicate ; prin procesul-verbal al organului competent , o persoană este obligată la plata unui impozit etc..Aceste acte, prin care organul administratiei publice acționează în calitate de organ cu puterea de comandă a statului se numesc în mod curent<<acte de autoritate>>. Pe de altă parte, adeseori organele de stat intră în raporturi juridice cu persoane fizice sau juridice în calitate de titulare ale unui patrimoniu, recurgând la aceleași acte juridice cași simpli particilari. Așa de exmplu, organele de stat pot încheia contracte de vânzare-cumpărare, contracte de închiriere, de arendă, de muncă etc.. Toate aceste acte, care iau naștere pe baza principiului egalității între părți, iar nu a dreptului de comandă cu care sunt investite autoritățile administrative, formează categoria <<actelor de gestiune>>”85
2.După competența materială pot fi :
– acte administrative cu caracter general normativ – se adoptă sau se emit de autoritățile adminstrației publice cu o competență materială generală. Aici sunt incluse: decretele Președintele României, hotărârile și ordonanțele Guvernului, hotărârile consiliilor județene și locale, unele ordine ale prefecților și dispoziții ale primarilor cu caracter normativ;
– acte administrative de specialitate: acestea sunt emise de organele de specialitate ale administrației publice centrale și locale. De aici fac parte: ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale; alte acte emise de aceștia (ex- regulamente, îndrumări, circulare etc.,), precum și cele emise de conducătorii serviciilor publice descentrlizate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale.
3. După componența teritorială pot fi :
– acte administrative adoptate sau emise de organele administrației publice centrale( decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului etc. ).
Acestea produc efecte pe tot cuprinsul țării.
acte administrative adoptate sau emise de autoritățile administrative publice locale(hotărâri ale consiliilor județene și locale, dispozițiile primarilor, ordinele prefecților etc. ).
Acestea produc efecte în limitele unității administrativ-teritoriale, în care funcționează autoritățile ce le emit.
4.După gradul de întindere al efectelor juridice:
-acte administrative normative – ce produc efecte cu caracter general și impersonal( decrete ale Președintelui României, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, instrucțiuni, regulamente ale miniștrilor, ordinele prefecților etc. ).
„Ceea ce este specific actelor administrative normative este faptul că ele crează, modifică, suspendă sau desființează reguli de conduită umană formulate în abstract fără considerare de persoane determinate și au un caracter obligatoriu, adică sunt susceptibile de a fi aplicate, la nevoie, prin constrângere de stat. În schimb, ori de câte ori efectul juridic al manifestării de voință conținută în actul administrativ constă în crearea, modificarea, suspendarea sau deființarea unor drepturi și obligații pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate, vom fi în prezența unui acte administrativ individual „86
acte administrative individuale care produc efecte numai pentru persoanele fizice sau juridice determinate.
După natura efectelor juridice pe care le produc:
acte administrative care acordă drepturi (acte constitutive)
acte administrative ce constată existeța unui drept (acte declarative de drepturi).
După autoritatea care le emite actele administrative sunt:
-actele administrative emise de autoritățile administrației publice
Din această categorie fac parte toate actele administrative emise de autoritățile administrative publice locale și centrale, cu competență materială generală și specială, cu competența teritorială, centrală sau locală;
-acte administrative adptate de Parlament;
-acte administrative emise de instanțele judecătorești;
– acte administrative emise de instituțiile publice;
– acte administrative emise de regiile autonome;
7.După perioada de timp în care produc efecte juridice:
-acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare și până la abrogare);î
– acte administrative temporare( produc efecte juridice doar pentru o anumită perioadă de timp).
2.2.3. ACTUL ADMINISTRATIV DE AUTORITATE
1. Cerințele de legalitate sunt :
-actele să fie adoptate sau emise de autoritățile sau persoanele competente material și teritorial;
-conținutul să fie conform cu al legii în baza căruia e emis;
-actele să corespundă scopului urmărit de lege;
-actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii prevăzută de lege.
Competența în adoptarea (emiterea) actului , este ansamblul de drepturi și obligații ce revin unei autorități a administrației publice sau a unui funcționar public pentru realizarea cărora poate adopta sau emite acte juridice administrative.
Competența poate fi : personală,materială și teritorială.
Suplinirea în exercitarea competenței constă în înlocuirea titularului acesteia cu altă persoană ( adjunctul ) pe timpul când acesta nu o poate exercita .
Delegarea de competență constă în desemnarea de către o autoritate sau persoană a unei alte autorități sau persoane care să exercite numai anumite atribuții ce revin titularului competenței.
O altă condiție de legalitate a actelor administrative privește cerința conformității cu legea a conținutului acestor acte(aceasta se analizează în raport cu fiecare din elementele componente ale normelor juridice cuprinse în act :ipoteza,dispoziția și sancțiunea).
Privind conformitatea actelor administrative cu scopul legii (o altă condiție de legalitate a acestor acte ),trebuie menționat că actul administrativ derivând din lege șiemis tocmai în vederea executării legii nu poate avea un alt scop ,o altă finalitate.
A patra condiție de legalitate a actului administrativ privește forma acestuia.
Indiferent că ele sunt normative sau individuale ,actele normative se redactează în limba română și în forma scrisă.
Forma scrisă a actului administrativ e necesară pentru următoarele considerente:
pentru a se cunoaște conținutul exact al actului;
pentru a se putea executa întocmai;
pentru a putea dovedi ,în caz de litigiu ,existența și efectele pe care trebuie să le producă actul respectiv;
pentru a se putea controla dacă s-au respectat condițiile de legalitate.
Condițiile de formă ce trebuie îndeplinite de actele administrative se împart în:
-condiții de formă exterioară (dacă nu sunt respectate duc la anulabilitatea
actului-nulitate relativă);
-condițiile de ordin tehnic (ce nu atrag anulabilitatea actului).
Din prima categorie amintim:
-lipsa denumirii autorității administrației publice care a adoptat sau emis actul (ceea ce face să nu se știe de la ce serviciu public provine actul și dacă acesta era competent să-l adopte sau să-l emită);
-lipsa datei la care a fost adoptat sau emis actul (ceea ce face să nu se știe dacă a fost adoptat sau emis în termenul prevăzut de lege);
-lipsa datei intrării sale în vigoare;
-neaplicarea sigiliului(ștampilei)emitentului (lipsa acestuia duce la inexistența actului );
-lipsa semnăturii conducătorului autorității emitente (care duce de asemeni la inexistența actului);
-lipsa numărului actului (necesar pentru identificarea actului respectiv).
Altă condiție de legalitate a actelor administrative pentru ca ele să fie valabile o constituie actualitatea și oportunitatea.
Pentru unele acte administrative legea prevede și condiția contrasemnării lor de cei ce asigură punerea lor în executare.
Nerespectarea acestei cerințe duce la nulitatea actului(ex- unele decrete emise de Președintele Românieie care trebuie contrasemnate de primul ministru sau hotărâri și ordonanțe ale Guvernului care trebuie contrasemnate de miniștrii ce au obligația să le pună în executare).
Condițiile de fond
„Sunt sancționate cu nulitate absolută toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise cu încălcarea uneia sau a mai multor condiții de validitate și
pentru care legea ori principiul legalității actelor administrative de autoritate prevă sau, respectiv, cer o astfel de sancțiune.
În toate cazurile nulitatea va putea fi stabiită de organele competente,de regulă, instanțele judecătorești,dar nu numai acestea ci și de autoritatea administrativă ierhic superioară „87.
2. Procedura adoptării și emiterii actului administrativ de autoritate
Actele pregătitoare adoptării actului administrativ
În vederea adoptării actului administrativ( mai ales când acesta are un caracter normativ) se efectuează o serie de operațiuni ca : evidențe și date statistice, referate, rapoarte, informări, dări de seama, avize,autorizări etc.
La eleborarea proiectului de act administrativ se au în vedere unele condiții de tehnică juridică privind redactarea proiectului și forma sa exterioară (textul să fie clar, corect redactat, stilul folosit să fie bine structurat în părți, capitole, paragrafe,articole etc).
După ce proiectul de act administrativ a fost elaborat (cu respectarea cerințelor de tehnică juridică), acesta e trimis spre avizare autorităților abilitate.
„Avizele sunt opinii ale unei autorități a administrației publice solicitată de o altă autoritate a administrației publice în legătură cu o anumită problemă asupra căreia autoritatea care îl solicită urmează să se pronunțe prin emiterea unui act administrativ.
Avizele pot fi : facultative(când organul care emite actul administrativ are dreptul – facultatea –de a cere sau nu părerea altui organ și dacă a cerut-o are facultatea să țină sau nu cont de această părere,), consultative (când organul ce emite sau adoptă actul administrativ are obligația să le solicite altui organ dar nu e obligat să se conformeze acestora ), conforme ( când organul ce emite actul administrativ are obligația de a solicita dar și de a se conforma acestor avize).
Avizele nu produc prin ele însele efecte juridice, dar fără avizul conform, actul administrativ nu este valabil”88
În unele cazulri, pentru adoptarea sau emiterea actului administrativ legea prevede acordul al unui organ. Acordul este manifestarea de voință a organului stabilit de lege prin care acesta își dă consimțământul la adoptarea sau emiterea actului, organul emitent neputând acționa fără acest consimțământ. În alte cazuri legea condiționează emiterea actului administrativ de aprobarea sau confirmarea, ori autorizarea din partea altui organ.
„Activitățile concomitente actului administrativ sunt: semnarea (de către conducătorul organului administrativ respectiv), în unele cazuri contrasemnarea (când legea prevede acest lucru ), ștampilarea și transmiterea către serviciul public care se ocupă cu evidența actelor în vederea înregistrării, multiplicării, comunicării (actului administrativ e transmis persoanei sau organului interesat) sau publicării (aducerea lor la cunoștință tuturor subiecților de drept, prin tipărire în Monitorul Oficial sau prin afișarea lor într-un loc public) și păstrării sale”.89
Aplicarea actului administrativ de autoritate.
„În principiu, actele administrative se aplică de la intrarea lor în vigoare, producând efecte juridice pentru viitor. Intrarea în vigoare a actelor administrative, are loc de regulă, de la data adoptării lor, dacă înșuși actul nu prevede o dată ulterioară pentru intrarea în vigoare.”90
Actul administrativ se aplică din oficiu, nu are nevoie de <<autorizarea>>altui organ pentru a fi pus în executare.
În unele situații acplicarea actului administrativ poate fi întreruptă definitiv sau temporar. Este vorba de:
suspendare( situația în care un act administrativ, fără a fi desființat, nu se mai aplică, în mod temporar și provizoriu, adică, întrruperea vremelnică a efectelor juridice ale actului respectiv).
De regulă suspendarea intervine în următoarele situații:
când există o problemă litigioasă în legătură cu acest act;
când, în materie contravențională, conform art.31, alin 3 din Legea nr.32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, contravenientul face contestație ;
când instanțele judecătorești pronunță suspendarea, atunci când legea le conferă această competență. Spre exemplu art.9 din Legea nr. 29/1990 prevede această copetență instanțelor judecătorești, de a pronunța susupendarea actelor administrative la cererea cerlor vătămați în drepturiole lor prin astfel de acte, pentru a preveni o pagubă iminentă;
când organele administrației publice ierarhic superioare celui care a emis actul și care pe baza acestei competențe exercită un control asupra activității, organelor subordonate au dreptul ca atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de organul inferior, să hotărască suspendarea celui act;
suspendarea privind efectele actelor administrative poate fi făcută chiar de organul care a emis actul.”91
revocarea (retragerea actuluii de către însăși organul emitent-retractarea);
Revocarea poată să aibă caracter oobligtoriu când este prevăzută expres de lege sau este dispusă de organul ierarhic superior. În celelalte cazuri are caracter facultativ. Sunt supuse revocării atât actele administrative normative cât și cele individuale. Îcazul celor din urmă sunt însă și excepții și anume: actele administrative jurisdeicționale și cele prin care s-au creat drepturi subiective în favoarea unor persoane, nu sunt revocabile. În aceeași categorie de acte administrative nerevocxabile pot fi incluse și cele care au fost realizate material.
Îrevocabilitatea actelor administrative jurisdicționale derivă din trăsăturile lor specifice și anume: prin ele se soluționează litigiile între părți;emiterea actului se face după o procedură specială caracterizată prin faptul că organul emitent nu se sesizează din oficiu iar procedura elaborării se bucură de stabilitate mai mare; emitentul nu mai poate reveni asupra actului său –se dezinvestește.
Actul administrativ este revocabil numai până în momentul în care a intrat în în circuitul civil, în ordinea juridică a statului, după acest moment el nemaiputând fi retractat de cel care l-a emis.”92
-anularea (măsuă luată de organul ierarhic superior celui care a adoptat sa emis actul sau de instanța de judecată prevăzută de lege, care face să înceteze efectele juridice ale acestui act, iar dacă ele nu sau produs, face să nu se mai producă).
Aplicabilitatea actelor juridice poate înceta și în alte situații ca: perioada de timp pentru care a fost emis a expirat; acuzele carea determinat emiterea sa au fost înlăturte; cel acre a solicitat emiterea actului a renunțat la cerere ori a decedat etc.
Principiile procedurii administrative
„Prin procedură administrativă se înțelge modul în care sunt create, modificate sau stinse raporturi de drept administrativ, deci, modalitatea de adopatre a actelor administrative și de aplicare a acestora
-Principiul necontradictorialității- derivă din faptul că actul administrativ este un act unilateral de voință ( cu excepția actelor juricdicționale).
-Principiul nepublicității – organele administrațșie publice nu sunt obligate prin lege să acționeze în fața celor ce vor să asiste la desfășurarea activității lor.
-Principiul indisponibilității – presupune dreptul de a porni acțiunea civilă( și penală în unele cazuri), de a determina limitele apărării juduiciare, dreptul de renunța la acțiune, dreptul de ataca hotărârea judecătorească.
-Principiiul egalității în fața autorităților administrației publice derivă din egalitatea tuturor cetățenilor în fața legii.
-Principiul sesizării din oficiu. Prin, excepție, în unele cazuri, procedura administrativă se declanșează în urma sesizarii de către: autoritatea legislativă(de regulă în timpul ședințelor Parlamentului), alte autorități ale administrației publice ( când e făcută de organele superior ierarhice, sesizarea este obligatorie în executare), alte persoane fizice sau juridice.
-Principiul unilateralității actului administrativ care este un act unilateral de voință”93
2.2.4 Actul administrativ de gestiune
„Actele juridice pe care le încheie serviciile publice administrative- organele administrației publice ți regiile autonome de interes public- în exercitarea dreptului lor de administrare a proprietății publice, au fost denumite în literatura juridică din țara noastră, dinaintea celui de al doilea război mondial, acte administratie de gestiune.”94
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ prevede ca „actele de gestiune făcute de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său nu pot fi atacate de justiție.”95
Profesorul Paul Negulescu, făcând comparație între actul de autoritate și cel de gestiune, dă următoarele definiții acestora: „ actul administrativ de autoritate este o manifestare de voință făcută de un aorgan administrativ competent, prin care se crează o situație juridică generală sau individuală, generate de norme de drept politic în care găsim ideea de dominație și comandament. Actul de gestiune este tot o manifestare de voință făcută de un organ competent, însă el trebuie să creeze unui organism administrativ, o situație juridică cu caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat. Actul de autoritate se prezintă ca o manifestare unilaterălă de voință, pe când cel de gestiune ar fi întotdeauna o convenție, adică act bilateral.”96
Actul administrativ de gestiune este administrativ pentru că una din părtți e un serviciu public administrativ și este de gestiune deoarece se urmărește (prin încheierea aceetor acte) utilizarea și dezvoltarea proprietății publice astatului, județului și comunei.
„În opinia noastră, actul administrativ de gestiune este actul juridic, încheiat, pe de o parte de un serviciu public, iar, pe de altă parte de un particular( persoană fizică sau juridică, română saustrăină) ce are ca obiect vânzarea – cumpărarea de produse, executarea de lucrări și prestarea de servicii, precum și concesionarea ți închirierea unor bunuri mobile ți imobile, aparținând proprietății publice a statului, județului sau comunei.”97
Deosebirile deintre actul administrativ de gestiune și contractul civil:
principalele drepturi și obligații ale părților din actul administrativ de gestiune sunt stabilite de serviciul public iar în contractul civil se stabilesc de ambele părți, de comun acord.
În cazul actului administrativ de gestiune serviciul public își alege pe celălalt partener( în general prin licitație) iar în contractele civile ambele părți se aleg reciproc
Serviciul public poate realiza în mod unilateral actul administrativ de gestiune, fără a suporta daune, iar în cazul contractului civil, partea îl reziliază este obligată să suporte daunele.
Deosebirile între actul administrativ de gestiune și cel de autoritate:
actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale, încheiate între două părți iar cele de autoritate sunt acte unilaterale ce exprimă voința celui care l-a adoptat sau emis;
actele administrative de gestiune cuprind drepturi și obligații pentru ambele părți, iar cele de autoritate , determină nașterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, ori recunoașterea sau suspendarea unor drepturi pentru particulari(persoane fizice și juridice);
executarea actelor administrative de gestiune e asigurată prin cauză penală, iar cele de autoritate se asigură de puterea publică a statului;
actele administrative de gestiune nu sunt supuse controlului de legalitate din partea instanțelor de contencios administrativ (eventualele litigii fiind de competență instanțelor judecătorești de drept comun) pe când cele de autoritate sunt supuse controlului de legalitate ale instanțelor de contencios administrativ în condițiile Legii 29/1990 și alte acte normative.
„Actele de autoritate costau în acele declarații de voință constituind acte juridice cu caracter unilateral și executoriu, emanând de la autoritățile administrative ale statului, în calitate de putere publică și săvârșite în vederea funționării serviciilor publice administrative. Prin aceasta actele de autoritate se deosebesc în mod esențial de acte de gestiune, care sunt acele acte cu caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârșite bde stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”98
„Din partea serviciului public, actul administrativ de gestiune se poate încheia de către : miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale ori de persoanele îndreptățite de acestea, președintele consiliilor județene, primarii comunelor și orașelor, conducătorii instituțiilor publice, directorii generali ai regiilor autonome de interes public. Cealaltă parte a actulu administrativ poate fi orice persoană fiuică sau juridică, română mori străină care participă la licitație și aderă la prevederile caietului de sarcini.”99
„Obiectul actului administrativ de gestiune îl poate forma : concesionarea de servicii publice, unități de producție ale unor regii autonome sau terenuri, achiziții guvernamentale, executarea de lucrări de construcții –montaj publicve, prestări servicii, împrumutul de stat ( public).”100
Încheierea actului administrativ de gestine se face prin licitație publică( cu excepția cazurilor prevăzute de lege) care se organizează fie de un agent special, fie de serviciul public interesat. Formele licitației sunt : licitație publică deschisă fără preselecție, licitație publică cu preselecție , licitație publică restrânsă ori selectivă, încredințare directă.
„Licitația cuprinde mai multe faze:
lansarea obiectului licitației prin publicarea în Monotorul Oficial și în publicații de mare tiraj cu precizarea formei de licitație și a datei până la care se primesc ofertele;
depunerea ofertelor în plic închis și a taxei de participare;
deschiderea, analizarea și compararea ofertelor;
adjudecarea de către comisia de licitație a ofertei celei mai convenabile și comunicarea rezultatului către ofertanți;
încheierea contractului( a actului administrativ de gestiune);
restituirea garanției depusă, ofertanților necâstigători.
În practică, cele mai frecvente acte administrative de gestiune sunt: contractul de concesiune, de achiziții publice, de închiriere de active sau bunuri, de executare a lucrărilor și de prestări servicii.”101
2.2.5. Actul administrativ jurisdicțional.
Terminologia folosită în dctrina juridică română și străină pentru a desemna această categorie de cte este unanimă. Astfel, profesorul Anibal Teodorescu le denumește „acte jurisdicțoinale”, Tudor Drăganu le denumește „ acte administrative cu caracter jurisdicțional”103, alții le denumesc „acte administrative jurisdicționale”.
Valentin I. Prisăcaru definește actul administrativ jurisdicțional ca fiind : „ actul jurisdicțional pronunțat(emis) de un organ cu atribuții jurisdicționale ce funționează în cadrul unui organ al administrației publice pentru a soluțuiona, cu putere de adevăr legal, după o anumită procedură, un conflict juridic, stabilit prin lege în competența acestor organe.”104
„Ceea ce caracterizează acest act, sunt urmatoarele:
pot fi emise numai în situațiile expres prevăzute de lege;
are ca scop soluționarea unor litigii în care una dintre părți este un serviciu public;
emiterea lui se face pe baza unei proceduri speciale care includ și principiile independenței autorității care îl emite față de părțile aflate în conflict, precum și cel al cntradictorialității;
este exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative;
poate fi atacată în contenciosul administrativ.”105
2.2.6. Asemănări și deosebiri între acte administrative cu caracter jurisdicțional, alte acte administrative și cele judecătorești.
„Actul administrativ cu caracter jurisdicțional și actul administrativ de autoritate
Asemănări: -emană de la serviciile publice administrative.
Deosebiri: – acvtele administrative de autoritate sunt atât normative cât și individuale pe când cele cu caracter jurisdicțional sunt numai individuale;
actele administrative de autoritate pot fi adoptate sau emise atât la cerere cât și din oficiu, pe când celelalte, nu pot fi admise decât la cererea părții interesate ori la sesizarea organului competent;
actele adminstrative de autoritate pot fi revocate de către organul care le-a adoptat sau emis, pe când celelalte au caracter irevocabil, se bucură de autoritate de lucru judecat;
actele amdinistrative de autoritate sunt adoptate sau emise pentru a naște, modifica sau stinge raporturi juridice administrative, sau sunt translative de drepturi. Cele cu caracter jurisdicțional nu „crează ci doar constată, ele fiind declarative și nu tranlative.”106
Actul administrativ cu caracter jurisdicțional și actul administrativ de gestiune.
Asemănări:
ambele se emit într-un caz concret, primul pentru a soluționa un conflict juridic dintre un serviciu public și un particular, iar al doilea pentru a stabili raporturi contractuale între un serviciu public și un particular(persoană fizică ori juridică, română ori străină);
ambele sunt irevocabile.
Deosebiri :
actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite în baza puterii publice care a investit organul conpetent să soluționeze un conflict juridic specific, iar cel de gestiune este rezultatul aderării particularului la propunerile formulate de serviciul public și al negocierilor directe între părțile contractante;
– actul administrativ cu caracter jurisdicțional e un act de speță care intervine pentru a pune capăt, a soluționa un litigiu pe când cel de gestiune este unul bilateral;
actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite la sesizarea părții interesate ori a organului competent, fără nici o aprobare, actul administrativ de gestiune se încheie numai în urma aprobării contractării, printr-un act administrativ de autoritate.”107
Actele administrative cu caracter jurisdicțional și hotărârile judecătorești.
Asemănări:
ambele soluționează cu putere de adevăr legal un conflict juridic;
ambele se pronunță în urma sesizării de către persoana interesată sau de organul competent;
ambele se emit după o anumită procedură, bazată pe contradictorialitate.
Deosebiri:
actul administrativ cu caracter jurisdicțional e emis de un organ ce funcșionează în cadrul unui organ al administrației publice iar hotărârile judecătorești sunt pronunțate de un organ ce funcționează în cadrul sistemului instanțelor judecătorești;
spre deosebire de organul ce a emis actul administrativ cu caracter jurisdicțional, nu este independent față de părțile în conflict, pentru că el funcționează în cadrul administrației publice, care este în conflict cu particularul, instanțele judecătorești, sunt independente față de părțile în conflict;
în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite după o procedură sumar reglementată de lege, hotărârile judecătorești- sentnțe și decizizii – sunt pronunțate după norme de procedură precis determinate, după caz, atât în Codul de procedură civilă cât și în cel de procedură penală.”108
2.3. SECȚIUNEA AIIIa
ACTELE PREGĂTITOARE ȘI OPERAȚIUNILE TEHNICO-MATERIALE ȘI ROLUL LOR ÎN LUMINA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV.
ACTELE PREGĂTITOARE
„Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate- dar și pentru încheierea actelor administrative de gestiune precum și emiterea actelor administrative cu caracter jurisdicțional – se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare și pe efectuarea unor acțiuni tehnico-materiale care, deși nu produc, prin ele însele, efecte juridice, fără întocmirea și fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative, de aceea, aceste acte, se numesc și acte preparatorii, pentru că ele premerg adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate.”109
Astfel, este necesar ca mai întâi să se întocmească proiectul actului ce urmează a fi supus dliberării organului colegial al administrației publice care îl adoptă, ori deciziei organului unipersonal al administrației publice care îl emite.
Pentru elaborarea proiectului sunt necesare întocmirea altor înscrisuri ca: anchete, referate, rapoarte, schițe, ș.a., care, deși nu produc efecte juridice, în lipsa lor, proiectul actului administrativ nu poate fi elaborat.
Pentru adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate, legea cere ca acestea să fie adoptate sau emise după obținerea avizului unui alt organ al administrației publice, privind legalitatea și oprotunitatea adoptării unor acte administrative de autoritate.
Caracteristica acestor acte pregătitoare, decă și a avizelor, este aceea că ele nu produc prin ele însele efecte juridice.
Avizele administrative se împart în:
facultative- opiniile pe care organul ce adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este liber să le ceară sau nu altui organ al administrației publice;
consultative- opiniile pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le ceară unui anumit organ al administrației publice, dar nu e obligat, potrivit legii, să le solicite altui organ al administrației publice și u e obligat să țină seama de conținutul lor;
conforme sau obligatorii- opiniile pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le ceară unui anumit organ al administrației publice și la emiterea actului trebuie să se conformeze acestuia.
În afara celor trei categorii de avize, legea prevede în anumite cazuri că actele administrative se adoptă sau se emit pe baza acordului unui alt organ al administrației publice.
Ca o concluzie asupra acestor acte pregătitoare se poate afirma că, deși ele nu formează obiectul unei acțiuni directe de competența instanțelor de contencios administrativ, „aceasta nu înseamnă că ele sunt sustrase cu desăvârșire oricărui control judecătoresc, din conta, ele sunt susceptibile de a fi atacate odată cu actul sau deciziunea definitivă date pe baza lor.”110
În ceea ce privește retragerea actelor pregătitoare după ce au fost întocmite sau date, în literatura de specialitate se afirmă, „actele pregătitoare pot fi retrase de către organele care le-au întocmit sau dat, până în momentul adoptării sau emiterii, pe baza lor, a actului administrativ de autoritate.”111 Tot în acest sens se afirmă: „actele cu caracter preparatoriu pot fi retrase sau anulate atât timp cât nu a intervenit deciziunea sau actul final, care numai el crează o situație juridică definitivă, care să dea naștere la drepturi.”112
OPERAȚIUNILE TEHNICO-MATERIALE
Operațiunile tehnico-materiale nu produc efecte juridice prin ele însele, dar în lipsa lor, actul administrativ de autoritate nu s-ar adopta sau emite sau, dacă aceasta s-ar întâmpla, ele nu ar produce efectele pentru care au fost adoptate ori emise , pentru că nu au fost făcute unele operațiuni tehnico-materiale( ex- publicarea sau aducerea la cunoștința persoanelor interesate).
Operațiunile tehnico-materiale sunt acțiuni realizate de autoritățile administrației publice și de funționarii acestora prin care se ajunge la doptarea și aplicarea actelor administrative.”113. Deși operațiunile tehnico-materiale nu produc prin ele însele efecte juridice, adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate, cu neefectuarea lor, poate duce chiar la nulitatea actului adminstrativ de autoritate (ex- nesupunerea la vot în organul deliberativ, neîntrunirea numărului de voturi necesar ori nepublicarea sau necomunicarea actului).
Operațiunile tehnico-materiale sunt grupate în trei categorii corespunzătoare celor tei faze ale procedurii de adoptare ori emiterea actelor administrative de autoritate.
Astfel, vom deosebi, operațiunile tehnico-materiale:
premergătoare adoptării sau emiterii actului administrativ de autoritate, cum sunt: dactilografierea proiectului, mupltiplicarea transmiterea spre avizare, transmiterea spre studiul funcționarilor publici sau persoanelor ce compun organul colegial ce urmează să-l adopte ori funcționarului public competent, potrvit legii, să decidă emiterea actului administrativ de autoritaet;
concomitente cu procsul de adoptare a actului administrativ de autoritate: definitivarea proiectului, exprimarea voinței fincționarilor publici sau persoanelor ce compun organul competennt sa-l adopte (votul), eventuala rerdactilgrafiere în formă definitivă a actului administrativ, semnarea lui de către conducătorul organului care l-a adoptat;
posterioare fazei de adoptare sau emitere: înregistrarea actului (cu menționarea numărului), datare și punerea sigiliului (ștampila actului), transmiterea spre publicare ori înmânarea directă sau prin poștă celor intetresați.”114
cu toate că operațiunile tehnico-materiale nu produc prin ele însele efecte juridice, adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate cu neefectuarea lor poate duce, chiar la nulitatea actului administrativ de autoritate. Tot astfel, nu-și va produce efectele juridice pentru care au fost adoptate actele administrative de autoritate cu caracter normativ dacă nu s-a realizat acea operațiune tehnico-materială care constă în publicarea în Monitorul Oficial, a actului respectiv.”115
CAPITOLUL III
PROCEDURA CONTENCIOSULULUI ADMINISTRATIV
Procedura contenciosului administrativ cuprinde două faze :
Procedura prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ competentă;
Procedura în fața instanței de contencios administrativ.
Privind procedura prealabilă, art5, ,din Legea nr.29/1990 prevede: „înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat într-un drept al său, în termen de 30 de zile de la data când s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut în art1 alin2, autorității emitente, care este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile de la aceasta (recurs grațios).
Dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamație și autorității administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termen de 30 de zile prevăzut în aliniatul ptecedent, se calculează de la comunicarea de către acea autoritate a soluției date reclamației.
În cazul în care cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, nu este mulțumit de suluția dată reclamației sale, el poate sesiza tribunalul în etrmen de 30 de zile de la comunicarea soluției.
Sesizarea tribunalului se va putea face și în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară, nu rezolvă reclamația în termenul prevăzut la alin. 1.
În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.”116
Rațiunea reclamației prealabile constă în a obliga administrația să se pronunțe cu privire la anularea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de reclamant. Legea dă dreptul persoanei fizice sau juridice lezate, de a pretinde autorității administrative să-și exercite controlul asupra actelor emise în cadrul ei și de a reveni asupra celor pe care în final le consideră ilegale. Este dreptul administrației de a rezolva în mod unilateral actele pe care le-a emis și acest drept are la bază principiul autonomiei administrației. Potrivit acestui principiu, administrația își crează singură actul juridic privind activitatea sa și îl pune de asemena singură în executare. Ținând seama de aceste două caractere specifice, ale activității, administrația este în drept și îi revine în același timp și obligația să cerceteze permanent legalitatea și oportunitatea actelor pe care le emite și să ia măsuri pentru desființarea celor care se dovedesc a nu fi în conformitate cu prevederile legale sau devin inoportune ori contrare intereselor cetățenilor.
Revocarea actelor administrative ilegale, trebuie efectuată de către autoritatea administrativă cu respectrea acelorași reguli de formă avute în vedere la emiterea lor.”117
În ceea ce privește termenul de adresare autorității administrative, în alin 1 al acestui articol(5), se prevede că termenul de 30 de zile în care persoana vătămată se poate adresa autorității administrative care a emis sau trebuia să emită actul administrativ, (termenul curge de la data comunicării actului administrativ după expirarea termenului prevăzut de art1 alin 2). Privind termenul de sesizare a tribunalului, secția de contencios , art5 alin2 din aceeași lege prevede pentru persoana vătămată care nu este mulțumită cu soluția dată reclamației sale, u termen de 30 de zile.
Stabilind untermen maxim de un an înăuntrul căruia persoana care se consideră vătămată poate să sesizeze instanța de contencios, s-a avut în vedere necesitate pe de o parte, de a nu lăsa actele administrative într-o stare prea mare de nesiguranță, iar pe de altă parte, de atrzi interesele cetățenilor de a sesiza și a nu lăsa prea mult timp ca actele administrative respective să-și producă toate efectele.”118
Privind natura termenului de 30 de zile și de un an, se poate spune că acest termen este unul procedural și potrivit art.101 din Codul de procedură civilă, se calculează pe zile libere, neintrând în calcul ziua când a început și cea când s-a sfârșit. Porivit aceluiași articol, termenul care începând cu 29,30,31 ale lunii se sfârșește într-o lună ce nu are o asemenea zi, se socotește împinit în ziua cea din urmă a lunii. Dacă termenul se sfârșește într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat, se prelungește până la sfârșitul primei zile de lucru următoare. În ce privește termenul de un an acesta se sfârșește în ziua corespunzătoare zilei de plecare, adică a zileicând termenul a început să curgă.
Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu poate fi separată de analiza naturii juridice a termenuli de un an. În ceea ce ne privește ne-am raliat la opinia după care ambele sunt termene de prescripție, termenul mai mic de prescripție se derulează într-un termen de prescripția plafon de un an. Termenul de 30 de zile nu poate să depășească termenul de un an chiar dacă această prelungire este datorată nesoluționării recursuluii administrativ.”119
Deci, alin1 al art 5 are ca obiest acțiunea administrativă prealabilă, alin2 are ca obiect acțiunea în justiție în ipoteza unein nemulțumiri la recursul grațios, alin 3 are ca obiect acțiunea în justiție în ipoteza unei nemulțumiri la recursul ierarhic, alin4 vizează acțiunea în justiție în ipoteza nerezolvării reclamației, fie de autoritatea eminentă, fie de autoritatea ierarhică, în termen de 30 de zile, alin . 5 este numitor comun atât pentru recursul administrativ prealabil, cât și pentru sesizarea tribunalului. Dispozițiile alin.5 atenționează autoritățile administrative ți sancționează autoritățile judecătorești, implicit pe cel care se consideră vătămat în drepturile sale.”120
b) Procedura în fața instanței de contencios administrativ începe cu introducerea acțiunii în contencios administrativ, îninte de expirarea termenului de 30 de zile dar cu respectarea prevederilor alin 5 din același articol care prevede : „ în toate cazurile, introducerea cererii în instanță nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere”.
Astfel, rezultă că termenul de un an este un termen de decădere (după expirarea căruia nu se mai poate cere anularea unui act administrativ ilegal și nici obligarea unei autorități administrative de a i se rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege), iar termenul de 30 de zile, de sesizare a instanței rezultă, în opinia noastră, că acesta este un termen de prescripție.”121
Acțiunea în contenciosul administrativ trebuie să cuprindă elemente de identificare a părților (numele și prenumele sau denumirea reclamantului și pârâtului), domiciliul (sediul ), obiectul cererii acestora anularea unui act, obligarea la rezolvarea unei cereri și plata despăgubirii, iar la acțiune se vor anexa: actul administrativ a cărui anulare se cere, refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept, iar în cazul în care nu a primit acest refuz se va aneza o copie a cererii, pe care a adresat-o autorității administrative și dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis ori prin refuzul rezolvării cererii.”122
Acțiunea în contencios administrativ poate fi formulată și împotriva funcționarului autorității pârâte, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, atunci când se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere, persoana respectivă putând fi obligată la plată, solidar cu autoritatea administrativă. La cererea funcționarului, poate fi chemat în garanție superiorul său ierarhic de la cae a primit ordin scris să ssemneze actul administrativ contestat în justiție.”123
Privind sesizarea instanțelor de contencios administrativ se constată căele pot fi sesizate și prin declinare de competență, numai în cazurile în care își declină,una celeilalte, competența de soluționare, două instanțe de contencios administrativ și nu de către o judecătorie sau prin regulator de competență , cănd instanța mai întâi sesizată este o judecătorie.”123
Privind sesizarea instanțelor de contencios adminstrativ se constată că ele pot fi sesizate și prin declinare de competență, numai în cazurile în care își declină, una celeilalte, competanța de soluționmare, două instanțe de contencios administrativ și nu de către o judecătorie sau prin regulator de competență, când instanța mai întâi sesizată este o judecătorie.”124
La această concluzie se ajunge, având în vedere că pentru sesizarea instanțelor de contencios administrativ legea prevede obligativitatea procedurii prealabile, neîmplinirea acesteia constând un fine de neprimire.”125
Articolul 9 din Legea 19/1990 prevede:
În cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunallui să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii.
Tribunalul va soluționa cererea de suspendare, de urgență, chiar și fără citarea părților, hotărârea pronunțată în acest caz fiind executorie de drept.”126
Din modul în care este formulat etxtul art 9 alin 1 rezultă că suspendarea nu se poate acorda decât în cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unor pagube iminente.
Motivele suspendării trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice și să creeze de la început o îndoială puternică asupra modului administrativ constatat, iar prin măsura suspendării să se prevină producerea unei pagube iminente. În alin 2 al aceluiași articol(9) se prevede că soluționarea cererii de suspendare se face chiar fără citirea părților. În această situație, cererea urmează să se soluționeze în camera de consiliu nefiind necesară o judecată cu xcaracter contradictoriu în ședință publică. Deasemeni președintele tribunalului de contencios este în drept să aplice și prevedeile din Codul de procedură civilă cu privire la ordonanțelepreședenției;va putea deci să hotărască cu privire la cererea de suspendare și printr-o ordonanță prezidențială. Fiind întrunite condițiile cerute de procedura civilă: caz grabnic, prevedea producerii unei pagube, păstrarea unui drept care s-ar putea păgubi prin întârziere,”127
Soluționând acțiunea (conform art 11) instanța competentă poate : să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ a cărui anulare s-a cerut prin acțiune, să oblige autoritatea administrativă, să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris ți să hotărască asupra daunelor materiale și morale cerute.
Sentința se redactează în cel mult 5 zile de la pronunțare ( art6 . ultimul aliniat).
În art 11 alin 1 se precizează că instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judeecății, deși operațiunile administrative nu produc prin ele însele efecte juridice.
Cât privește termenul de prescripție, care trebuie respectat pentru introducerea acestor acțiuni, considerăm că până la adoptarea unei noi reglemntări, este de tri ani, prevăzut de art.3 din Decretul nr.167/1958 privitor la prescripția extinctivă.”128
SECȚIUNEA I
RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Formele răspunderii în contenciosul administrativ
Răspunderea în contenciosul administrativ trebuie analizată șub două aspecte:
ăspunderea autorității administrative și
răspunderea funcționarilor publici.
În ambele cazuri este vorba despre răspunderea administrației publice pentru pagubele cauzate persoanelor fizice și juridice, vătămate în drepturile lor recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege,”129
Răspunderea autorității administrative
„Această răspundere se caracterrizeză în principal prin plata despăgubirilor stabilite de instanța de contencios administrativ, fie cu prilejul soluționării acțiunii în care cel vătămat cere anularea actului administrativ sau obligarea autorității administrative la emiterea unui act administrativ (ori eliberarea unui certificat, adeverință sau orice alt înscris), fie cu prilejul soluționării unei acțuni separate ce are ca obiect doar plata despăgubirilor.
Această ultimă acțiune este introdusă ulterior, pentru că, la data introducerii acțiunii în anulare a actului sau la obligarea emiterii unui act, întinderea pagubei nu-i era cunoscută. În ambele cazuri însă, autoritatea administrativă e obligată la plata de despăgubiri pentru repararea pagubelor materiale și morale cauzate celor ce au fost vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege „130
Răspunderea funcționarilor publici
Funcționarul public este persoana numită sau aleasă într-o funcție publică cu caracter de permanență în serviciul autorităților publice centrle sau locale, ori în instituțiile publice și regiile autonome înființate de acestea.
„Funcționarii publici din autoritățile administrative acționate răspund, potrivit legii, în fața instanțelor de contencios administrativ. Astfel, funcționarii publici răspund pentru:
pagubele cauzate celor vătămați în drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege (aceasta privește atâtâ funcționarul public ce a emis actul cât și pe superiorul său ierarhic);
nerespectarea dispozițiilor cuprinse în hotorârile instanțelor de contencios administrativ;
nerespectarea măsurilor dispuse de instanță, în timpul soluționării cauzelor”131
„Răspunderea funcționarilor privește pe :
funcționarul public care a elaborat actul administrativ ori care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii (atunci răspunderea va fi angajată prin obligarea la plata daunelor solidar cu autoritatea administrativă în care acesta funcționează- art.13 alin.1);
funcționarul public ierarhic superior celui prevăzut mai sus (decât dacă s-a făcut proba ordinului scris dat de acesta pentru a se semna actul, a cărui ilegalitate totală sau parțială, este supusă verificării instanței de judecată);
conducătorul autorității administrative care a emis actul ori a refuzat rezolvarea cererii.”132
În ceea ce privește răspunderea funcționarilor publici pentru nerespectarea fispozițiilor cuprinse în hotărârile instanțelor de contencios administrativ, autoritatea administrativă este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris în termenul prevăzut în hotărâre sau în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. În cazul în care aceste termene nu sunt respectate, art.16 alin 2 prevede că:” la cererea reclamantului se va aplica conducătorului autorității administrative o amendă de 500 lei pe fiecare zi de întârziere.”
Conducătorului autorității administrative i se pot aplica două tipuri de sanctiuni:
a)amenda( care se cuvine statului) și
b) daune pentru întârziere( care se datoresc reclamntului).
Răspunderea funcționarilor publici mai poate fi angajată, în litigiile de contencios administrativ, din dispoziția instanței judecătorești și în condițiile art.10 din Legea nr 29/1990. În alin 1 al acestui articol se prevede că, la primirea acțiunii, instanța va dispune citarea părților și va putea „cere autorităților al cărui act este atacat, să-i comunice de urgență acel act împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei”133
În același mod se va proceda și în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii prvind un drept recunoscut de lege(alin2). Nerespectarea termenului stabilit de instanță pentru trimiterea lucrărilor solicitate atrage răspunderea conducătorului autorității administrative (va fi obligat să plătească statului, cu titlul de amendă, 500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată).
3.2 -SECȚIUNEA aIIa
CĂILE DE ATAC ÎMPOTRIVA SENTINȚELOR PRONUNȚATE DE INSTANȚELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Procedura contenciosului administrativ (ca și dreptul comun )cunoaște și ea căi ordinare și extraordinare de atac împotriva sentințelor pronunțate ,în primă instanță ,de tribunalele județene și al municipiului București și de curțile de apel.
a)Calea ordinară de atac împotriva sentințelor pronunțate în primă instanță ,de către instanțele de contencios administrativ este recursul.Astfel ,art.14 din Legea nr.29/1990 (text modificat prin Legea nr.59/1993 )prevede :”Sentința instanței prin care s-a soluționat acțiunea prevăzută în prezenta lege ,poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare .
Recursul este suspensiv de executare”134
Potrivit acestui articol precum și art.3 pct.3 din Codul de procedură civilă ,modificat, curțile de apel judecă recursurile declarate împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele județene și al municipiului București în materie de contencios administrativ iar conform art.4 pct.1 din același cod,Curtea Supremă de Justiție,judecă recursurile declarate împotriva sentințelor Curții de Apel, pronunțate în litigiile de contencios administrativ .
Articolul 302 din Codul de procedură civilă prevede :”cererea de recurs se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă ,sub sancțiunea nulității.”135
Acesta o înaintează împreună cu dosarul cauzei, instanței de recurs competente, respectiv Curții de Apel sau Curtea Supremă de Justiție, după caz.
„Cererea de recurs se va depune de către partea interesată, pentru că recursurile formulate de o persoană care nu a fost parte în proces sunt inadmisibile”136, „în afară de cele declarate de procuror.”137
Potrivit art.303 din Codul de procedură civilă ,”recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs sau înăuntrul termenului de recurs”138 iar art.306 din același cod prevede că „recursul este nul cu excepția cazurilor prevăzute în alin.2 al aceluiași articol”139(motivele de ordine publică pot fi invocate și din oficiu de instanța de recurs, care însă ,este obligată să le pună în dezbaterea părților ).
În ceea ce privește efectele recursului judecat de curțile de apel, art.312 alin.1 din Codul de procedură civilă ,prevede : „Curțile de apel și tribunalele , în caz de casare ,vor judeca pricina în fond”140.
Cu toate acestea , în cazul în care instanța , a cărei hotărâre este recurată , a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului , instanța de recurs , după casare , trimite cazul spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată sau altei instanțe de același grad. În cazul casării pentru lipsă de competență, cauza se trimite spre rejudecare instanței competente sau organului cu activitate jurisdicțională competent, potrivit legii.
În legătură cu efectele recursului judecat de Curtea Supremă de Justiție, art.313 din același Cod de procedură civilă prevede: „Curtea Supremă de Justiție, în caz de casare trimite cauza spre o nouă rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată ori, atunci când interesele bunei administrări a justiției o cer, altei instanțe de același grad, cu excepția cazului casării pentru lipsă de competență, când trimite cauza instanței competente sau altui organ cu activitate jurisdicțională competent potrivit legii.”141
„Recursurile în contencios administrativ vor fi timbrate cu 50% din taxa datorată la acțiunea introductivă. Netimbrarea cererii de recurs atrage respingerea recursului.”142
b)Căile extraordinare de atac
Împotriva hotărârilor de contencios administrativ rămase definitive,se pot folosi, în condițiile legii, următoarele căi de atac:
-contestația în anulare (reglementat de art.317-321 din Codul de procedură civilă );
-revizuirea hotărârii (reglementat de art.322-328 din Codul de procedură civilă );
-recursul în interesul legii (art.329 din Codulde procedură civilă ).
„Spre deosebire de contestația în anulare și revizuirea hotărârii ce se judecă de către instanța care a pronunțat hotărârea rămasă definitivă, și se pot formula numai pentru motivele expres perevăzute în Cod (art.317 pentru contestația în anulare și art.322 pentru revizuirea hotărârii ) recursul în interesul legii se judecă, potrivit prevederilor art.329 alin 2 din Codul de procedură civilă în secțiile unite ale Cutții Supreme de Justiție”143
Calea extrordinară de atac a contestației în anulare poate fi folosită pentru următoarele motive( dacă acestea nu au putut fi invocate pe căile ordinare de atac):
când procedura de chemare a părții, pentru ziua când s- judecat pricina, nu a fost îndeplinită potrivit cu cerințele legii;
când hotărârea a fost dată de judecători cu încălacrea dispozițiilor de ordine publică privitoare la competență.
Contestația în anulare se poate formula (art.318 din Codul de procedură civilă ) și împotriva hotărârilor instanței de recurs „ când delegarea dată este rezultatul unei greșeli materiale sau când instanța, respingând recursul sau admițâdu-l numai în parte, a omis din greșeală să cerceteze vreunul din motivele de casare.”144
Această cale extraordinară de atac se poate folosi „înainte de începerea executării și în timpul ei, până la săvârșireea ultimului act de executare. Împotriva hotărârilor irevocabile care nu se duc la îndeplinire pe cale de executare silită, contestația poate fi introdusă în termen de 15 zile de la data când contestatorul a luat cunoștință de hotărâre dar nu mai târziu de un an de la data când hotărârea a rămas irevocabilă. „145
„Hotărârea dată în contestație este supusă acelorași căi de atac ca și hotărârea atacată”146
Revizuirea unei hotărâri rămase definitivă în instanța de apel sau prin neapelare, precum și a unei hotărâri dată de o instanță de recurs atunci când evocă fondul, se poate cere în următoarele cazuri:
dacă dispozitivul hotărârii cuprinde dispoziții potrivnice ce nu se pot aduce la îndeplinire;
dacă s-a pronunțat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-au pronunțat asupra unui lucru cerut, ori s-a dat mai mult decât s-a cerut;
dacă obiectul pricinii nu se află în ființă;
dacă un judecător, martor sau expert, care a luat parte la judecată, a fost condamnat irevocabil pentru o infracțiune privitoare la pricină sau dacă hotărârea s-a dat în temeiul unui înscris declarat fals în cursul sau în urma judecății, sau dacă partea care a jurat, a fost condamnată irevaocabil pentru fals;
dacă, după darea hotărârii, sau descoperit înscrisuri doveditoare, reținute de partea potrivnică sau care nu au putut fi înfățișate dintr-o înprejurare mai preus de voința părților ori dacă s-a revizuit hotărârea unei instanțe penale sau administrative pe care ea s-a intemeiat;
dacă statul sau alte persoane juridice de drept public sau de utilitate publică, dispăruții, incapabilii sau cei puși sub curatelă sau consiliu judiciar, nu au fost apărați deloc sau au fost apărați cu viclenie de cei însărcinați să o facă;
dacă există hotărâri definitive potrivnice date de instanțe de același grad(sau de grade diferite) în una și aceeași pricină, între aceleași persoane, având aceeași calitate;
dacă partea a fost împiedicată să se înființeze la judecată, și să înștiițeze instanța despre aceasta, dintr-o împrejurare mai presus de voința sa.
Termenul în care se poate cere revizuirea este de o lună, exceptând ultimul caz, când termenul este de 15 zile. Calea extraodinară de atac a recursului în interesul legii(art.329 din Codul de procedură civilă) e folosită de procurorul general direct sau, prin acesta, de ministrul justiției și are ca obiect soicitarea Curții Supreme de Justiție de a se pronunța asupra chestiunilor de drept ce au primit o soluționare diferită din partea instanțelor judecătorești, în vederea asigurării unei interpretări și aplicări unitare a legii în întreaga țară.
Deciziile date cu acest prilej de secțiile unite ale Curții Supreme de Justiție nu produc efecte asupra hotărârii judecătorești examinate sau asupra părților din acele cauze, dar soluțiile date devin obligatorii pentru instanțe.
Bibliografie:
Tudor Drăganu, ‘introducere în teoria și practica statului de drept’,ed.Dacia,Cluj-Napoca,pag.168-169.
Alexandru Negoiță, Legea contenciosului administrativ,Revista ‘Dreptul’ nr,6/1991
G.C.Raricescu, ‘Contencios administrativ român’,bucurești,1936,pag.79-80
Legea nr.29/1990 art.1
Constituția Romîniei din noiembrie 1991
Valentin I. Prisăcăraru, ‘contenciosul administrativ român’, ed.All, bucurești,1994,pag. 5
Curtea de Casație și Justiție, Secțiunea I, Decizia nr.1705/1924
Valentin I.Prisacaru,”tratat de drept administrativ român „”ed. Lumina Lex,1993,pag.278
B.Pacteau, „Contentieux administratif”,Paris,1985
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: .contenciosul Administrativ. Actele Administrative Ce Intra In Competenta Contenciosului Administ (ID: 125159)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.