Conteciosul Administrativ Instrument Principal al Controlului Actelor Administratiei Publice

LUCRARE DE LICENȚĂ

Dreptul recunoscut de lege vătămat-obiect al acțiunii in contencios administrativ

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I

Aspecte generale privind controlul judecătoresc al actelor administrative

1.1. Contencios administrativ – noțiuni generale

1.2. Evoluția legislației românești în materie

1.3. Evoluția contenciosului administrativ în dreptul comparat

1.4. Rolul contenciosului administrativ în administrația publică

CAPITOLUL II

Actul administrativ- principala formă de manifestare a administrației publice

2.1. Terminologia folosită pentru desemnarea actelor administrative. Noțiunea actului administrativ

2.2. Clasificarea actelor administrative

2.3. Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ de autoritate

2.4. Actul administrativ jurisdicțional

2.5. Regimul juridic al actelor administrative

2.5.1. Legalitatea și oportunitatea actelor administrative

2.5.2. Mobilul și motivul actelor administrative

2.6. Condițiile de valabilitate a actelor administrative

2.6.1. Competența – condiție esențială pentru valabilitatea actelor administrative

2.6.2. Forma și procedura de adoptare a actelor administrative

CAPITOLUL III

Contenciosul administrativ – instrument principal al controlului actelor administrației publice

3.1. Elemente componente ale controlului

3.2. Controlul administrativ

3.2.1. Controlul administrativ specializat

3.2.2. Controlul de tutelă administrativă

3.2.3. Controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative

3.2.4. Controlul neadministrativ al activității organelor administrației publice

3.2.4.1. Controlul parlamentar

CAPITOLUL IV

Dreptul subictiv recunoscut de lege – obiect al acțiunii în contencios administrativ

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

Contenciosul administrativ în principal a apărut ca o formă juridică de apărare a particularilor, persoane fizice sau juridice, împotriva abuzurilor din partea organelor administrației publice sau altor autorități publice, săvârșite prin emiterea de acte administrative sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. 

In statele de drept si democratice, instituția contenciosului administrativ reprezinta forma constituționala de reparare a incidentelor savarșite de administrație și de limitare a puterilor discreționare ale autoritaților publice

Având in vedere importanța deosebită pe care o acupă fenomenul administrativ in țara noastră, am găsit necesară abordarea temei “Dreptul recunoscut de lege vătămat-obiect al acțiunii in contencios administrativ”.

Pentru realizarea aceste lucrari mi-am propus o sinteza amanuntită a contenciosului administrativ, îngloband puncte de vedere și prevederi legale cuprinse in acte normative apărute in timp, toate acestea având ca obiectiv final o corecta interpretare și înțelegere a contenciosului administrativ.

În raport cu obiectivul propus, am structurat această lucrare in patru capitole dupa cum urmează:

În primul capitol am urmărit aspecte generale privind controlul judecatoresc al actelor administrative și anume noțiuni generale privind contenciosul administrativ, evolutia legislatiei romane în materie, evolutia contenciosului admionistrativ în dreptul comparat si rolul pe care îl exercită contenciosul administrativ în administrația publică.

În cel de-al doilea capitol am atins principala formă de manifestare a administratiei publice in care am dezvoltat noțiunea actului administrativ, clasificarea, mobilul și motivul, condițiile de valabilitate, forma și procedura, regimul si trăsaturile actelor administrative.

În penultimul capitol am evidențiat elementele componente ale controlului și instrumentele principale ale controlului actelor administrației publice.

În ultimul capitol, cu ajutorul aspectelor menționate in celelalte capitole, am aprofundat tema acestei lucrari și anume “ Dreptul recunoscut de lege vătamat-obiect al acțiunii in contencios .

CAPITOLUL I

Aspecte generale privind controlul judecătoresc al actelor administrative

Contencios administrativ – noțiuni generale

Potrivit Constituției, România este stat de drept, democratic și social, care se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor: legislativă, executivă și judecătorească, în cadrul democrației constituționale.

În perioada interbelică, profesorul de drept public Paul Negulescu arăta că această separațiune a puterilor este socotită ca fiind garanția cea mai practică și cea mai sigură pentru menținerea libertăților, fiind recunoscută necesitatea existenței unor raporturi constante între aceste puteri și un fel de control reciproc între ele. Este absolut necesar ca legile să corespundă unor nevoi reale și să fie în concordanță cu întregul sistem de legislație."

Înțelegerea noțiunii de contencios administrativ trebuie să pornească de la faptul că funcționarea celor trei puteri, în scopul realizării unui echilibru necesar bunei funcționări a statului, presupune, pe lângă separarea lor, care nu înseamnă doar o separare totală, rigidă, ci o colaborare permanentă, precum și un control reciproc, care se realizează prin intermediul unor mijloace precis determinate.

Activitatea puterii executive este supusă atât unui control parlamentar, care este un control politic, de natură necontencioasă, cât și a unui control din partea autorității judecătorești, care privește legalitatea actelor administrative.

În ceea ce privește controlul judecătoresc asupra administrației publice, este vorba despre forma cea mai importantă de control, forma care, sintetic, se exprimă tradițional sub denumirea de “contencios administrativ”, constituind însăși finalitatea dreptului administrativ.

Etimologic, cuvântul "contencios" provine din cuvântul francez "contentieux", ce desemnează ceea ce este contestat, ceea ce este litigios, care și el își are sorgintea la rândul său în expresia română "contentiosus", care înseamnă certăreț. 

De asemenea, termenul "contencios" derivă din latinescul "contendo, -ere", care înseamnă a lupta și substantivul contentio, care înseamnă luptă, conflict, rivalitate. 

Astfel, termenul de contencios reprezintă, pe de o parte, o activitate de soluționare a unui conflict de interese, a unui conflict juridic, iar, pe de altă parte, organul învestit de lege cu soluționarea unor astfel de conflicte juridice. 

Organele de contencios, în raport de competența acestora, pot fi împărțite în organe de contencios judiciar, care soluționează toate conflictele date prin lege în competența lor, și în organe de contencios administrativ, a căror competență este aceea de a soluționa conflictele în care cel puțin una dintre părți are calitatea de autoritate publică.

În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a delimita căile de atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiilor administrative obișnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobândea caracter jurisdicțional ori de câte ori autoritatea care îl soluționa avea calitatea de judecător.

Contenciosul administrativ în principal a apărut ca o formă juridică de apărare a particularilor, persoane fizice sau juridice, împotriva abuzurilor din partea organelor administrației publice sau altor autorități publice, săvârșite prin emiterea de acte administrative sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Astfel, activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ, activitate realizată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel și Tribunalele administrativ fiscale, constă în soluționarea unui conflict juridic, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate a administrației publice, un funcționar al acestuia sau un serviciu public administrativ.

Contenciosul administrativ a fost definit în doctrina interbelică ca "totalitatea litigiilor născute între particulari și administrația publică cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni aparținând dreptului public".

Actualmente, noțiunea de “contencios administrativ” cunoaște, în sinteză, două mari accepțiuni:

stricto sensu, potrivit căreia această noțiune reprezintă totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau în interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competența instanțelor de contencios administrativ și sunt soluționate potrivit legii-cadru în materie, respectiv Legea nr. 554/2004, în baza unui regim de putere publică;

lato sensu, potrivit căreia contenciosul administrativ reprezintă totalitatea autorităților publice și cei vătămați prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanța competentă sau procedura de soluționare a acestora.

Evoluția legislației românești în materie

Contenciosul administrativ în forma actuală este în mare parte rezultatul unei evoluții istorice, care s-a desfășurat în mod treptat sub influența necesităților specifice țării noastre. Fiind o instituție fundamentală a dreptului public, prin care se realizează controlul judecătoresc asupra activității autorităților administrației publice, ce urmărește garantarea legalității actelor emise de acestea, precum și respectarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor vătămate în raporturile lor cu aceste autorități, este important a se cunoaște evoluția istorică a acesteia în timp. 

Instituția contenciosului administrativ se numără printre instituțiile cu vechi tradiții în țara noastră, fiind consacrată legislativ, pentru prima dată, prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind organizată după modelul francez.

În perioada 12 iulie 1866 – l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat iar atribuțiunile de contencios administrativ au fost încredințate autorităților judecătorești, trecându-se la modelul anglo-saxon. 

În perioada l iulie 1905 – 25 martie 1910, după adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiție a devenit competentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicție enumerate în această lege.

  În perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912, prin Legea Curții de Casație din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desființat, iar pricinile de această natură se soluționau de către tribunalele de județ. 

Competența stabilită prin Legea Curții de Casație din 25 martie 1910 nu a durat decât doi ani pentru că prin Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912 cauzele de  contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secției a III-a a Curții de Casație, situație care a durat până în 1925.

După adoptarea Constituției din 1923, una din cele mai moderne Constituții europene din epocă și elaborarea Legii pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competența de soluționare a litigiilor de acest gen a fost încredințată instanțelor judecătorești de contencios administrativ, care aveau deplină jurisdicție, putând chiar să anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale. 

 În perioada 9 iulie 1948 – 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale directă, a fost redus doar la câteva categorii de acte administrative, lăsându-se astfel cetățenii la discreția organelor administrației de stat. 

 În perioada 26 iulie 1967 – 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în țara noastră a fost înfăptuit de instanțele judecătorești, în condițiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Deși, în general, această lege inspirată din Legea din 1925 era bine redactată, partea negativăperioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912, prin Legea Curții de Casație din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desființat, iar pricinile de această natură se soluționau de către tribunalele de județ. 

Competența stabilită prin Legea Curții de Casație din 25 martie 1910 nu a durat decât doi ani pentru că prin Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912 cauzele de  contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secției a III-a a Curții de Casație, situație care a durat până în 1925.

După adoptarea Constituției din 1923, una din cele mai moderne Constituții europene din epocă și elaborarea Legii pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competența de soluționare a litigiilor de acest gen a fost încredințată instanțelor judecătorești de contencios administrativ, care aveau deplină jurisdicție, putând chiar să anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale. 

 În perioada 9 iulie 1948 – 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale directă, a fost redus doar la câteva categorii de acte administrative, lăsându-se astfel cetățenii la discreția organelor administrației de stat. 

 În perioada 26 iulie 1967 – 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în țara noastră a fost înfăptuit de instanțele judecătorești, în condițiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Deși, în general, această lege inspirată din Legea din 1925 era bine redactată, partea negativă a acesteia rezulta din aceea că, de regulă, cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluționau aceste conflicte juridice erau „aleși" de către Consiliile Populare, adică de organele ale căror acte ar fi trebuit să le cenzureze. Față de această practică, cei vătămați în drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunțau la introducerea unor cereri la instanțele judecătorești, ceea ce a dus la reducerea, an de an, a numărului cauzelor soluționate de instanțele judecătorești de contencios administrativ. 

După schimbările social-politice de esență care au avut loc în România începând cu 22 decembrie 1989, sistemul legislativ, inclusiv cel în materia contenciosului administrativ, a cunoscut modificări substanțiale, care se regăsesc în Legea contenciosului administrativ, respectiv Legea nr. 29/1990, în prezent abrogată.

Ca urmare a intrării în vigoare a Constituției din 1991 (8 decembrie 1991, data adoptării Constituției prin referendum), instituția contenciosului administrativ a dobândit și un fundament constituțional, context în care Legea nr. 29/1990 a fost implicit modificată, astfel că, sub anumite aspecte, s-a schimbat fundamental concepția asupra contenciosului administrativ. Legea a creat premisele de a face din contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalității activității organelor administrației publice, organe ale puterii executive de către instanțele judecătorești, organe ale puterii judecătorești. Deși cu unele imperfecțiuni sesizate de diverși autori, această lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor față de abuzurile administrației. Evoluția istorică, în perioada României moderne și contemporane, a soluțiilor procedurale adoptate de puterea politică pentru soluționarea litigiilor dintre administrație și particulari este jalonată, în principal, de succesiunea constituțiilor, a regimurilor politice și, nu în ultimul rând, de succesiunea legilor privind organizarea și funcționarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, într-o primă perioadă, precum și a legilor de organizare și funcționare a contenciosului administrativ, în perioada următoare.

 În baza experienței acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/1990, precum și ca urmare a noilor reglementări cuprinse în Constituția României adoptată în anul 2003, Parlamentul României a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ.

Evoluția contenciosului administrativ în dreptul comparat

Problema controlului judecătoresc asupra activității administrației publice, care este și cea mai importantă formă de control, a găsit rezolvări diverse, care variază de la o țară la alta, în funcție de filosofia în raport de care a fost abordat raportul dintre administrație și administrați.

Astfel, dacă beneficiarii administrației au fost considerați ca fiind pe picior de egalitate cu administrația, doctrina administrativă vorbește despre sistemul unității de jurisdicție sau monism, caracterizat prin aceea că litigiile dintre particulari și administrație sunt date în competența acelorași instanțe care judecă și celelalte litigii dintre particulari sau unor instanțe specializate din cadrul sistemului puterii judecătorești. Dacă însă pentru organizarea justiției administrative prioritară a fost specificacitatea administrației publice, s-a apreciat că acest lucru va fi pus în valoare prin cearea unei jurisdicții distincte, astfel că a fost adoptată soluția dualității de jurisdicție sau dualism, caracterizată prin faptul că litigiile dintre particulari și administrație sunt date în competența unor organe sau tribunale administrative aflate în afara puterii judecătorești, dar situate în cadrul puterii executiv-administrative, chiar dacă se bucură de o largă autonomie funcțională.Statele, evident cu variații de la unele la altele, în funcție de evoluția sistemului juridic și de specificitățile istorice și politice, au adoptat unul din aceste sisteme.

Astfel, de-a lungul timpului, se disting trei mari sisteme de contencios administrativ, în ceea ce privește soluționarea litigiilor dintre particulari și administrație:

sistemul administratorului judecător, concretizat prin soluționarea conflictelor cu administrația de către autorități administrative cu atribuții jurisdicționale;

 sistemul francez al jurisdicției speciale administrative, tribunale administrative și Consiliul de Stat;

sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun, competente și în materia contenciosului administrativ. 

Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale:

1. Principiul separării activităților administrative de activitățile judiciare;

2. Principiul separării administrației active de justiția administrativă, care constituie un ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară.

Specificul sistemului francez constă tocmai în faptul că justiția administrativă are propriul său organ suprem, anume secția de contencios a Consiliului de Stat, care, în ansamblu, ne apare ca o autoritate a „puterii executive" și nu a „puterii judiciare". Așa se explică de ce jurisdicțiile administrative sunt compuse din consilieri juridici, ai Guvernului și ai administrațiilor, și nu din magistrați.

Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instanțe de contencios administrativ de fond și cu tribunale administrative supreme, ca instanțe de fond și de apel sau recurs, a fost preluat de majoritatea statelor europene, printre care menționăm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania,Suedia.

În sistemul de drept romano-germanic se poate vorbi despre un sistem mixt, în care contenciosul administrativ este împărțit între tribunalele judiciare și tribunalele administrative, aceasta din urmă având cea mai largă competență.

În Europa Occidentală, el este aplicat în țările cu influență romano-germanică, precum Germania, Italia, Olanda, Luxemburg, Finlanda, Belgia.

Sistemul mixt se bazează pe ideea că administrația, de fiecare dată când acționează ca simplu particular, trebuie să fie tratată ca o persoană privată și, deci, competența litigiilor de acest fel urmează să aparțină judecătorului tribunalelor, de drept comun, iar când administrația acționează ca persoană publică, exercitând prerogative de putere publică, precum puterea de a emite acte executorii, controlul de legalitate urmează a fi atribuit unei jurisdicții administrative.

În sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administrației publice se exercită de instanțele de drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat în unele țări europene, cum sunt Danemarca, Islanda și Norvegia. 

Fără a critica sau a elogia unul sau altul din cele două sisteme, ne raliem opiniei acelor autori care consideră că cea mai bună soluție pentru realizarea finalității acestei instituții, controlul legalității actelor administrative de autoritate emise de organele administrației publice, o constituie controlul acestei legalități de către organele puterii judecătorești și, în cadrul acestei activități, controlul unor organe specializate ale puterii judecătorești, așa cum sunt secțiile de contencios administrativ.

Un reprezentant de seamă al doctrinei administrative, Antonie Iorgovan, afirmă că, legislația din țara noastră a consacrat, inițial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularități într-o perioadă sau alta, dar a menținut și sistemul administratorului judecător. Așa se explică de ce în doctrina administrativă fundamentarea noțiunii de contencios administrativ nu a putut face abstracție de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicțional.

În România, în prezent, nu putem vorbi despre o apartenență la unul dintre aceste sisteme, ci despre un sistem hibrid, date fiind prevederile art. 30 coroborate cu art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care dispun că, până la înființarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluționarea litigiilor de contencios administrativ este dată secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul instanțelor obișnuite, respectiv Tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Rolul contenciosului administrativ în administrația publică

Contenciosul administrativ, ca element esențial și indispensabil al statului de drept, reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separației puterilor și controlului reciproc al acestora, fiind astfel o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activității desfășurate de autoritățile unei puteri statale, respectiv ale puterii executive.

Controlul judecătoresc asupra activității de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia se deosebește de controlul administrativ sau parlamentar, care vizează toate aspectele activității organelor administrației publice, în timp ce controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse controlului.

Deci, controlul judecătoresc are ca obiect soluționarea litigiilor care se nasc între administrație și particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii și executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administrației publice.

În cadrul acestei forme de control, instanțele judecătorești nu vor putea verifica aspecte legate de oportunitatea emiterii actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dacă dreptul de apreciere a fost exercitat de către organul emitent cu respectarea legii.

Astfel, instanțele de contencios administrativ vor obliga organul administrativ care și-a exercitat dreptul de apreciere cu abuz de putere sau dacă dreptul de apreciere s-a materializat într-un refuz nejustificat.

Baza de referință a oricărei forme de control este constituită din aspectele pe care organul de control va trebui să le verifice în cadrul activității de control.

Astfel, în baza de referință a controlului judecătoresc intră toate componentele activității de organizare și de executare în concret a legii, inclusiv competența dată prin lege pentru realizarea acestei activități administrativ-executive.

Deci, controlul judecătoresc se va extinde asupra tuturor subiectelor care au competențe în domeniul activităților de organizare și de executare în concret a legii realizate în sistemul organelor administrației publice.

Dar controlul administrativ se extinde și asupra subiectelor de drept care au competență în acest domeniu, chiar dacă activitatea de organizare și de executare a legii se realizează în sistemele unor alte puteri constituite de stat, puterea legislativă și puterea judecătorească, ori este vorba de activitatea desfășurată de instituțiile publice sau de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere publică pe baza legii.

Atribuirea controlului administrației publice altor autorități decât cele ale puterii executive se datorează faptului că autoritățile puterii judecătorești au “o poziție suficient de consolidată față de acestea, fiind în măsură să ia hotărâri în deplină independență”.

Astfel, persoanele vătămate în drepturile ori în interesele lor legitime, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ ilegal, tipic sau asimilat, au posibilitatea să ceară instanțelor de contencios administrativ să aplice sancțiuni împotriva ilegalităților săvârșite de autorități.

Hotărârea pronunțată de aceste instanțe se bucură de autoritate de lucru judecat, fiind presupus că exprimă adevărul, res iudicata pro veritate habetur, în sensul că, odată ce aceasta a rămas definitivă, prin epuizarea sau neexercitarea în termen a tuturor căilor de atac permise, chestiunea rezolvată prin hotărâre nu mai poate fi pusă în discuție prin nici un fel de cale judecătorească și înaintea niciunei instanțe judiciare.

Această imposibilitate poate să se limiteze numai la părțile care au stat în instanță și acesta este cazul cel mai frecvent, când autoritatea de lucru judecat produce efecte relative, inter partes, sau se poate referi și la alții decât cei care au participat în instanță, iar în acest caz efectul autorității de lucru judecat este absolut, erga omnes.

Necesitatea acestei forme de control se justifică prin faptul că, în multe situații, organul emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma exercitării recursului grațios sau recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea ce are drept urmare vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale celor administrați.

Astfel, controlul judecătoresc se constituie un ultim mijloc juridic pus la dispoziția celor vătămați, persoane fizice sau juridice, pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea nelegală, uneori abuzivă, alteori indolentă, a organelor administrației publice.

Principiul constituțional al separației puterilor în stat înseamnă nu numai abținerea oricărei puteri de a se imixtiona în atribuțiile rezervate altei puteri, dar implică și colaborarea permanentă a puterilor legislative, executive și judecătorească, precum și exercitarea unor forme de control reciproc permanent, în condițiile legii.

Conformitatea cu legea a activității organelor administrației publice este verificată, în ultimă instanță, prin controlul exercitat de organele judecătorești.

Astfel, potrivit art. 52 din Constituție, “Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Condițiile și limitele execitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.

Necesitatea acestei forme de control se justifică și prin faptul că, în multe situații,organul emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma execitării recursului grațios sau recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea ce are ca drept urmare vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale celor administrați.

Astfel, controlul judecătoresc se constituie un ultim mijloc juridic pus la dispoziția celor vătămați, persoane fizice sau juridice, pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea nelegală, uneori abuzivă, alteori indolentă, a organelor administrației publice.

Afirmarea necesității protejării individului împotriva abuzurilor administrației publice, așa cum o susțin chiar juriștii occidentali, înseamnă implicit recunoașterea existenței încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc și din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor și intereselor, eventual lezate, în condițiile deplinei accesibilități, formale și materiale, la jurisdicția în materie administrativă.

Cu toate acestea instituția contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii juriști occidentali întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separației puterilor proclamat în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere, cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independență și de egalitate care trebuie să caracterizeze raporturile dintre ele.

Astfel rolul contenciosului administrativ în administrația publică se desprinde din definiția dată contenciosului administrativ din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 262/2007, în art. 2 alin. (1) lit. f), ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

CAPITOLUL II

Actul administrativ- principala formă de manifestare a administrației publice

Terminologia folosită pentru desemnarea actelor administrative. Noțiunea actului administrativ

În activitatea administrativă se folosesc diferiți termeni pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie, ordin, dispoziție, hotărâre, norme, regulament, autorizație, permis, proces-verbal, notă de constatare, notă de control, certificat, diplomă etc.

Potrivit profesorului Alexandru Negoiță, actul administrativ este o manifestare de voință juridică, pe baza și în executarea legii, a unei autorități administrative, prin care se formează o situație juridică nouă sau se refuză o pretenție juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voință juridică supusă regimului juridic de drept administrativ.

Art. 2 alin. (1) lit. c), fraza I, din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007 definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice;

Această definiție legală are în vedere actul administrativ unilateral tipic, noua lege a contenciosului administrativ asimilând actului administrativ și alte acte juridice și, chiar fapte materiale.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c), fraza a II-a, sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice: prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.

De menționat că textul legal citat mai sus asimilează contractele administrative cu actele administrative, iar nu cu actele administrative unilaterale, ceea ce antrenează consecințe juridice la care ne vom referi ulterior pe parcursul acestei lucrări.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (2) din aceeași lege, se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

După cum se observă, de această dată, refuzul nejustificat și faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal la o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sunt asimilate nu cu actul administrativ, în general, ci cu actul administrativ unilateral.

Clasificarea actelor administrative

Actele administrative sunt clasificate în literatura de specialitate în funcție de mai multe criterii.

În funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, se împart în acte administrative normative și acte administrative individuale.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu, producând efecte erga omnes, cum sunt, spre exemplu, normele metodologice, normele de aplicare, instrucțiunile, regulamentele etc.

De menționat că nu toate autoritățile publice au competența legală de a emite sau adopta acte administrative cu caracter normativ dar, în schimb, acte administrative cu caracter individual poate face orice structură a administrației publice care are asemenea atribuții.

Actele administrative individuale produc efecte față de o persoană sau față de persoane dinainte stabilite, cum sunt hotărârile prin care Guvernul numește prefecții, decretele prin care Președintele României numește în funcții publice, ori acorda grațieri individuale etc.

În funcție de valoarea lor juridică sunt:

Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate administrativă care acționează în regim de putere publică, pe baza și în vederea organizării executării legii pentru nașterea, modificarea sau ștergerea unor raporturi juridice;

Acte administrative de gestiune, care sunt acte juridice încheiate de autoritățile administrative pentru exploatarea și dezvoltarea proprietății publice și serviciilor publice ale statului și ale unităților administrativ teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine. Potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004, în cadrul actelor de gestiune intră contractele administrative, care au fost asimilate actelor administrative.

După competența materială a organului administrației publice care le adoptă/emite, sunt:

Acte administrative cu caracter general, care vizează toate domeniile vieții sociale ale statului (precum hotărârile Guvernului) sau ale unei unități administrativ teritoriale (precum hotărârile Consiliului local);

Acte administrative de specialitate, care vizează un domeniu determinat al vieții sociale, cum sunt, spre exemplu, ordinele și instrucțiunile miniștrilor.

După competența teritorială a organului administrației publice care le adoptă/emite, sunt:

Acte administrative cu efecte pe întregul teritoriu al statului, cum sunt hotărârile Guvernului, ordinele și instrucțiunile miniștrilor etc.;

Acte administrative cu efecte în unitatea administrativ-teritorială în care funcționează organul care le-a adoptat sau emis, cum sunt, spre exemplu, hotărârile consiliilor locale, dispozițiile primarilor, ordinele prefecților etc.

După forma organului care le adoptă/emite, sunt:

Acte administrative adoptate de organe colegiale, precum hotărârile Guvernului, hotărârile consiliilor locale sau județene etc.;

Acte administrative emise de organe unipersonale, precum decretele emise de Președintele României, deciziile Primului Ministru al României, ordinele miniștrilor, ordinele prefecților, dispozițiile emise de primari sau de președinții consiliilor județene etc.

Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ de autoritate

Așa după cum rezultă din cele două definiții, doctrinară și legală, date mai sus, actul administrativ de autoritate se particularizează, în raport cu alte acte juridice, precum și în raport cu operațiunile administrative și cu operațiunile materiale, prin următoarele trăsături caracteristice:

Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin el însuși, făcând să ia naștere, să se modifice sau să se stingă drepturi și obligații. Așa, spre exemplu, o hotărâre a consiliului local poate stabili anumite drepturi și obligații pentru locuitorii acelei unități administrativ teritoriale.

Spre deosebire de actul administrativ, operațiunea administrativă și operațiunea materială nu produc efecte juridice prin ele însele. Așa, de exemplu, întocmirea unui referat de către un student sau susținerea unui curs de către un profesor nu vor produce efectele juridice care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire.

Deci, actul administrativ produce efecte juridice pentru că este un act juridic, în timp ce operațiunile administrative și operațiunile materiale nu produc efecte juridice tocmai pentru că nu sunt acte juridice, ci premerg și pregătesc adoptarea/emiterea actelor administrative care sunt acte juridice producătoare de efecte juridice prin ele însele

Cu alte cuvinte, operațiunile administrative și operațiunile materiale nu produc efecte juridice prin ele însele, ci prin actele administrative pe care le premerg și le pregătesc, astfel că, așa după cum vom vedea ulterior, acestea nu pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ decât odată și împreună cu actul administrativ la adoptarea căruia au contribuit și de care sunt astfel legate.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății

Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică din partea autorității administrative care îl adoptă sau îl emite.

Caracterul unilateral subzistă și în cazul:

când actul administrativ este adoptat de un organ colegial, precum Guvernul, consiliul județean, consiliul local etc.;

când este vorba de un act administrativ comun, cum este, spre exemplu, un ordin comun emis de mai mulți miniștri;

când actul administrativ este emis la cerere, precum o autorizație de construire, un permis de conducere etc.;

când actul administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau detașare a unui funcționar public.

În toate aceste cazuri, nu ne aflăm în prezența unui concurs sau acord de voințe juridice precum în cazul unui contract bilateral sau multilateral, ci avem de a face tot cu o manifestare unilaterală de voință, pentru că există o singură voință juridică, aceea a organului competent al administrației publice.

Cererea prealabilă, acordul prealabil sau acceptarea exprimate de către persoana vizată, sunt doar condiții cerute de lege pentru emiterea sau adoptarea actului administrativ, care rămâne o manifestare unilaterală de voință juridică, exprimată de titularul competenței prevăzute de lege, fară negocierea cu persoana vizată a condițiilor de fond sau de formă ale actului juridic.

Deci, cu alte cuvinte, în niciuna dintre aceste situații, nu intervine un acord de voințe juridice între autoritatea emitentă și persoana vizată de actul administrativ respectiv, efectele juridice produse fiind urmarea exclusivă a voinței juridice a autorității emitente.

Așa cum am precizat deja, art. 2 alin. (1) lit. a) fraza I din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, asimilează actelor administrative și contractele administrative încheiate de autoritățile publice care au obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

În cazul acestei categorii de acte administrative asimilate, caracterul unilateral al manifestării de voință nu mai subzistă, contractul administrativ fiind expresia juridică a consensului voințelor părților contractului.

De fapt, chiar textul legal citat precizează în mod expres că aceste contracte sunt asimilate cu actul administrativ în general, iar nu cu actul administrativ unilateral.

Actul administrativ este adoptat/emis de către o autoritate publică în vederea organizării executării legii sau executării în concret a acesteia.

În principal, actele administrative sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administrației publice, dar și de organe aparținând puterii legislative și judecătorești, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii, precum și de persoane juridice de drept privat care au fost înființate, autorizate sau acreditate prin lege să realizeze un serviciu public sau să desfășoare o activitate de interes public.

Astfel, spre exemplu: ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancționează un funcționar public parlamentar sau ordinul prin care președintele înaltei Curți de Casație și Justiție numește sau eliberează din funcție pe managerul economic, sunt acte administrative emise de autorități care funcționează în cadrul unor organe aparținând altor sisteme ale puterii de stat.

De asemenea, o diplomă de absolvire eliberată de o universitate particulară, o decizie de sancționare disciplinară a unui avocat adoptată de Consiliul unui barou, orice act prin care este stabilită răspunderea disciplinară de către organele competente ale oricărui ordin profesional, toate acestea sunt acte administrative care sunt emise sau adoptate de entități care funcționează în afara sistemului administrației publice.

Aceste exemple nu contrazic prevederea legală amintită mai sus, potrivit căreia actul administrativ este emis de către o autoritate publică, deoarece art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prevede că sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Actul administrativ este adoptat sau emis de către autoritatea competentă în regim de putere publică, ceea ce îl deosebește de alte acte ale organelor administrației publice.

Actul administrativ reprezintă voința autorității publice, ca subiect de drept care a fost învestit cu prerogative de putere publică, ceea ce face ca actul administrativ să aibă caracter obligatoriu pentru toate subiectele de drept la care se referă, dar și pentru autoritatea publică emitentă, precum și pentru autoritatea ierarhic superioară acesteia.

Obligativitatea actului administrativ este și o consecință a prezumției de legalitate de care se bucură toate actele administrative, acestea fiind emise pe baza și în vederea executării legii.

Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ și este adoptat sau emis în cadrul unui raport de drept administrativ.

Manifestarea unilaterală de voință materializată în actul administrativ este supusă unui regim juridic special și specific denumit în doctrina de specialitate cu sintagma regim de drept administrativ.1

Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de reguli de formă și de fond privind emiterea/adoptarea actelor administrative, condițiile de validitate, controlul acestor acte și sancțiunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

f) Actul administrativ este, în principiu, revocabil, în sensul că autoritatea publică emitentă poate proceda la retragerea unui act administrativ pentru considerente de nelegalitate sau inoportunitate, anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului respectiv.

Revocabilitatea actului administrativ este un principiu general al activității organelor administrației publice, autoritatea emitentă având posibilitatea legală de a-și retrage actul administrativ, până la momentul când actul respectiv a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

După ce actul administrativ a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice sau, cel puțin o parte din aceste efecte, autoritatea emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal nu va mai avea posibilitatea legală de retragere a actului respectiv, ci va putea să solicite instanței de contencios administrativ anularea acestuia,,in condițiile prevederilor Legii nr. 554/2004.

g)Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o puternică prezumție de legalitate, asociată cu alte două prezumții importante: prezumția de autenticitate și prezumția de veridicitate, care impun subiectelor de drept obligativitatea acestuia și executarea lui din oficiu. In cazul actului administrativ nu mai este necesară intervenția instanțelor judecătorești pentru punerea lui în executare, precum în cazul actelor juridice civile, comerciale etc.

Actul administrativ jurisdicțional

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004 actul administrativ jurisdicțional este actul juridic emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială.

Jurisdicția administrativă specială este activitatea realizată de o autoritate administrativă care are, potrivit legii organice în materie, atribuții de soluționare a unui litigiu privind un act administrativ, utilizând o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale.

De asemenea, preluând principiul constituțional al caracterului facultativ și gratuit, la art. 6 din lege s-a prevăzut că jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite, precum și că actele administrativ jurisdicționale pot fi atacate direct la instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare.

Obiectul acestor acte îl constituie soluționarea unor litigii, actul administrativ jurisdicțional fiind întotdeauna un act juridic de speță, care intervine pentru a curma un litigiu juridic apărut ca urmare a încălcării unei/unor dispoziții legale.

După cum se știe, actele de jurisdicție sunt prerogativa instanțelor care fac parte din sistemul puterii judecătorești, dar în cazul actelor administrative jurisdicționale, organul jurisdicțional emitent face parte din sistemul organelor administrației publice.

Deci, pentru a ne afla în fața unui act administrativ-jurisdicțional și, pe cale de consecință, în fața unei jurisdicții speciale administrative este necesară întrunirea cumulativă a, cel puțin, următoarelor condiții:

actul administrativ trebuie să fie emis de către o autoritate administrativă;

autoritatea administrativă emitentă trebuie să fi fost învestită prin lege organică cu atribuții de jurisdicție specială administrativă, adică de a avea competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ;

conflictul astfel apărut, trebuie să fie soluționat prin parcurgerea unei proceduri bazate pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale.

Forma acestor acte este scrisă, iar soluția adoptată este motivată, ca și în cazul unei hotărâri judecătorești.

Față de celelalte acte administrative de autoritate care sunt, în principiu, revocabile, actele administrative jurisdicționale se bucură de stabilitate, iar legea organică, ce prevede posibilitatea adoptării acestora, reglementează și căile de atac care pot fi exercitate în scopul anulării sau modificării acestora.

Exemple de necontestat de organe jurisdicționale au fost instanțele jurisdicționale din cadrul sistemului Curții de Conturi, a căror activitate a fost preluată prin O.U.G. nr. 117/2003 de către instanțele de contencios administrativ.

Un exemplu actual de organ administrativ cu activitate jurisdicțională îl constituie Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, care funcționează pe lângă Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice", față de care este independent în ceea ce privește deciziile pe care le adoptă pentru soluționarea contestațiilor împotriva actelor emise de autoritatea contractantă în materia achizițiilor publice.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 226 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, deciziile Consiliului pot fi atacate cu recurs la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de apel pe raza căreia se află sediul autorității contractante, care va pronunța o hotărâre definitivă și irevocabilă.

Un alt exemplu citat în literatura de specialitate îl constituie jurisdicția reglementată de O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor,concluzie trasă din interpretarea prevederilor art. 31, 32 și 38 care se referă la Comisiile de jurisdicție și la procedura jurisdicțională pe baza căreia se soluționează litigiul.

O problemă interesantă care s-a pus practica instanțelor de contencios administrativ, dar și în literatura de specialitate a fost aceea a naturii actelor juridice adoptate în activitatea sa de către Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării care funcționează în baza O.G. nr. 137/2000.

Astfel, potrivit dispozițiilor generale ale acestei ordonanțe, persoana care se considera discriminata poate sesiza Consiliul în termen de un an de la data săvârșirii faptei sau de la data la care putea sa ia cunoștință de săvârșirea ei. Colegiul director al Consiliului dispune măsurile specifice constatării existenței discriminării, cu citarea obligatorie a părților iar hotărârea se comunică părților în termen de 15 zile de la și poate fi atacată la instanța.

Considerăm, la rândul nostru, că activitatea de investigare și de cercetare a sesizării privind săvârșirea unei discriminări, realizată de Colegiul director al consiliului nu constituie o activitate de jurisdicție administrativă specială și nici hotărârea adoptată de către acest organism nu este un act administrativ- jurisdicțional pentru simplul motiv că litigiul respectiv nu are ca obiect soluționarea unui conflict privind un act administrativ, ci este vorba de un litigiu privind aplicarea dispozițiilor legale ale O.G. nr. 137/2000 referitoare la combaterea discriminării.

Deci, cu alte cuvinte, activitatea de jurisdicție administrativă specială și actul administrativ-jurisdicțional trebuie să fie precedate de existența unui act administrativ în legătură cu care s-a născut conflictul dedus soluționării unei autorități administrative învestită prin lege organică să realizeze o astfel de activitate.

În cazul Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, anterior sesizării nu există un act administrativ în legătură cu care să se fi produs conflictul, cum se întâmplă în cazul răspunderii materiale a militarilor, unde litigiul se produce în legătură cu decizia de imputare, sau în cazul contestațiilor în materia achizițiilor, unde contestația vizează tocmai actele administrative de organizare a licitației sau de atribuire a contractului de achiziție.

De altfel, acest lucru rezultă cu suficientă claritate chiar din textul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care, la art. 2 alin. (1) lit. e) definește activitatea de jurisdicție administrativă specială specificând în mod expres că acel conflict dedus soluționării trebuie să privească un act administrativ.

Chiar în O.G. nr. 137/2000, la art. 1910 se specifică în mod expres că în soluționarea cazurilor de discriminare, membrii Colegiului director au calitatea de agent constatator care aplică sancțiunile pentru contravențiile stabilite prin prezenta ordonanță, ceea ce susține concluzia că hotărârea adoptată de Colegiul director este un act administrativ tipic de constatare și sancționare a unei/unor contravenții, iar nu un act administrativ jurisdicțional, în sensul Legii contenciosului administrativ.

Instanța Supremă a decis că actele Colegiului Director al Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, emise în temeiul art. 195 alin. (2) din O.G. nr. 137/2000, prin care se soluționează petițiile, nu sunt acte de jurisdicție administrativă specială, ci acte administrative tipice care sunt supuse cenzurii instanței de contencios administrativ.

Regimul juridic al actelor administrative

Legalitatea și oportunitatea actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative îl reprezintă ansamblul regulilor de fond și de formă care determină existența actelor administrative. Elementul central al regimului juridic îl constituie legalitatea actelor administrative.

Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia, astfel că între actul administrativ și lege se stabilește un raport de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ să fie adoptat sau emis în baza legii.

Pentru a organiza executarea legii, organele administrației publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter normativ, prin care vor stabili condițiile și modalitățile de aplicare a legii.

Pentru a realiza executarea în concret a legii, organele administrației publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter individual prin care dispozițiile legii vor fi aplicate la un caz concret.

Organele administrației publice sunt obligate să acționeze pentru realizarea sarcinilor stabilite și să emită actele administrative în condițiile legii.

Sunt situații în care legea prestabilește condițiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legând competența organelor administrației publice de prevederile legii. în astfel de situații, s-a spus în literatura de specialitate că organele administrației publice au o competență legată, ele neavând posibilitatea să aprecieze cu privire la condițiile și împrejurările adoptării sau emiterii actelor administrative.

Astfel, prin art. 511 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, introdus prin O.U.G. nr. 184/2002, s-a prevăzut în mod expres că pentru organizarea executării prezentei legi, Guvernul va emite norme metodologice de aplicare unitară a acesteia, ceea ce s-a realizat prin H.G. nr. 498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001.

Dar, în alte situații, organelor administrației publice li se conferă posibilitatea să aprecieze cu privire la condițiile și împrejurările adoptării sau emiterii actelor administrative, acestea având în astfel de cazuri o competență de apreciere a oportunității actelor administrative.

Noțiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care definește o trăsătură specifică a acestuia numită și actualitate, care exprimă concordanța actului cu sarcinile care revin organelor administrației publice, în cadrul și în limitele legii.

Problema oportunității actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administrației publice și de alegere a soluțiilor celor mai adecvate pentru organizarea executării legii și executarea în concret a acesteia.

Astfel, în cazul emiterii unui permis de conducere auto, organele administrației publice (organele de poliție), după ce vor verifica și constata îndeplinirea condițiilor legale, au posibilitatea să verifice aptitudinile de conducere a unui autovehicul și să aprecieze cu privire la oportunitatea deținerii unui astfel de permis de către persoana respectivă.

Posibilitatea de apreciere acordată organelor administrației publice trebuie să se realizeze în limitele legalității, refuzul nejustificat și excesul de putere antrenând răspunderea organelor administrației publice în condițiile Legii contenciosului administrativ, așa cum vom arăta într-o secțiune ulterioară.

Excesul de putere este definit de Legea contenciosului administrativ ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Deci, principiul legalității actelor administrative va însemna, în primul rând, că actele administrative ale organelor administrației publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza și pentru executarea legii.

Dar, același principiu va însemna, în al doilea rând, că organele administrației publice vor fi obligate să acționeze și să adopte sau să emită actele administrative atunci când condițiile legii sunt îndeplinite, organele administrației publice fiind obligate să acționeze atunci când interesul general o impune.

De asemenea, organele administrației publice sunt obligate să acționeze la cererea sau la sesizarea cetățenilor, pentru realizarea drepturilor acestora, astfel că abținerea sau refuzul nejustificat al administrației de a satisface drepturile și interesele legitime ale cetățenilor constituie manifestări unilaterale de voință juridică di partea organelor administrației publice și sunt asimilate actelor juridice producătoare de efecte juridice, antrenând răspunderea autorităților și funcționarilor acestora.

Legalitatea este, astfel, principiul care va determina activitatea organelor administrației publice – actul administrativ fiind forma principală a acestei activități, dar va și limita activitatea acestor autorități chemate să organizeze executarea și executarea în concret a legii, în limitele prevederilor acesteia.

Cu alte cuvinte, legalitatea constituie temeiul oricărui act administrativ, dar și limita acestuia, fiind obligatoriu ca orice act administrativ să fie adoptat sau emis pe baza legii și în limitele acesteia.

Mobilul și motivul actelor administrative

Mobilul și motivul actelor administrative sunt, la rândul lor, elemente în raport cu care se apreciază legalitatea actelor respective.

Mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul administrației publice să uzeze de competența sa în emiterea actului, reprezentând rațiunea competenței conferite organului administrației publice prin lege în vederea emirerii actului, fiind necesar ca mobilul actului administrativ să fie întotdeauna legal.

Astfel, spre exemplu, un act administrativ de contravenție care va fi încheiat de un organ al administrației publice în scop de șicană, va fi ilegal, ilegalitatea actului rezultând din ilegalitatea mobilului actului respectiv.

Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea conținutului său, cauza actului și a dispoziției pe care o cuprinde actul respectiv.

Motivul actului administrativ poate fi motiv de fapt și motiv de drept.

Motivul de fapt al actului administrativ constă în acele condiții de fapt care sunt necesare pentru ca organul administrației publice să poată emite actul administrativ.

Motivul de drept al actului administrativ constă în prevederile legale care constituie temeiul legal în baza căruia organul administrației publice va adopta sau emite actul administrativ.

Astfel, spre exemplu, în cazul unui act administrativ emis pentru sancționarea disciplinară a unui funcționar public, săvârșirea abaterii disciplinare va constitui motivul de fapt care va determina emiterea actului administrativ, iar prevederile legale încălcate vor constitui motivul de drept, temeiul legal al emiterii acelui act de sancționare.

Atât eroarea de fapt, cât și eroarea de drept afectează legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de organele administrației publice.

Eroarea de fapt reprezintă situația în care faptele reținute de organele administrației publice ca temei faptic al emiterii actului administrativ se dovedesc a fi fost eronate.

Eroarea de drept reprezintă acea situație în care organele administrației publice, pentru a emite actul administrativ, nu s-au bazat pe un temei legal sau când au interpretat greșit actul normativ pe care l-au reținut ca fiind temeiul legal al emiterii actului administrativ.

Condițiile de valabilitate a actelor administrative

Voința juridică manifestată de autoritățile administrative, care constituie actul administrativ, va ajunge să producă efectele juridice avute în vedere numai dacă această manifestare de voință se va exprima în forma și cu respectarea procedurii prescrise de lege.

Totuși, înainte de a aborda aspectele legate de forma și procedura de adoptare a actelor administrative, considerăm necesar să prezentăm prima condiție de valabilitate a actelor administrative, care este competența autorității administrative emitente.

Cu alte cuvinte, prima condiție de valabilitate a unui act administrativ nu este legată de forma în care s-a materializat voința juridică a autorității administrative și nici în legătură cu respectarea procedurii de adoptare sau de emitere a actului administrativ, ci este în legătură cu competența autorității administrative de a emite actul administrativ respectiv.

Competența – condiție esențială pentru valabilitatea actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele care au această competență ce le-a fost conferită prin lege sau în baza legii.

Dacă, din punct de vedere al dreptului civil, drepturile și obligațiile pe care le au și le exercită persoanele fizice sau juridice formează capacitatea lor de folosință și capacitatea de exercițiu a acestora, în cazul organelor administrației publice drepturile și obligațiile pe care acestea le au și le exercită pe baza legii și care sunt denumite atribuții, formează competența legală a acestor organe.

Deci, competența organelor administrației publice reprezintă ansamblul atribuțiilor publice conferite acestora de lege, pentru a acționa pe baza și în executarea legii, efectuând acte administrative, operații administrative și/sau simple operații materiale.

Competența de a adopta sau emite acte administrative constituie totodată condiția esențială de legalitate a actelor administrative.

Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale, precum primarul unei comune, prefectul unui județ, președintele unui consiliu județean etc., sau pot fi organe colegiale, precum Guvernul, consiliul local al unei comune sau al unui oraș, senatul unei universități etc., învestite cu competența legală de a emite/adopta astfel de acte administrative.

Prima trăsătură a competenței este caracterul legal al acesteia, ceea ce înseamnă că fiecare organ al administrației publice este înzestrat cu o competență stabilită prin lege, la care nu va putea să renunțe ori să o transmită în favoarea altui organ al administrației publice.

Competența de a emite acte administrative decurge din normele legale, dar poate să rezulte și din unele principii de drept, precum principiile paralelismului și similitudinii actelor juridice.

Astfel, dacă un organ este competent să emită un act administrativ de numire în funcție, potrivit principiului amintit, același organ va fi competent să emită și actul de eliberare sau destituire din funcție, iar dacă numirea s-a făcut printr-un ordin, prin același gen de act administrativ se va face și eliberarea sau demiterea, chiar dacă actul normativ în cauză nu va conține reglementări exprese pentru eliberarea și, respectiv, destituirea din funcție în ceea ce privește organul competent sau forma actului administrativ.

Exercitarea directă a competenței este o altă trăsătură a competenței.

De regulă, organul competent își va exercita în mod direct competența legală de a emite/adopta actele administrative, dar în activitatea administrativă pot surveni împrejurări în care titularii de competență să fie împiedicați să-și exercite atribuțiile, cum ar fi supraaglomerarea sau lipsa titularului.

De aceea, pentru a asigura continuitatea desfășurării activității, actele normative de organizare a autorităților administrative prevăd posibilitatea suplinirii și a delegării de competență.

Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenței, pe durata de timp în care acesta este împiedicat să și-o exercite (boală, concediu, lipsă etc.), cu o altă persoană, de regulă locțiitorul sau primul locțiitor, ori adjunctul său.

Delegarea de competență constă în desemnarea, de către titularul competenței, a unei persoane care să exercite anumite atribuții din cadrul competenței conferite potrivit legii titularului ca urmare a aglomerării acestuia din cauza volumului excesiv al lucrărilor.

Între suplinire și delegare există cel puțin două deosebiri esențiale.

Astfel, dacă suplinirea intervine automat în baza prevederilor legale cuprinse în actele administrative organizatorice, în cazul în care survin împrejurările avute în vedere, delegarea intervine numai în baza unui act de delegare emis de titularul competenței, la aprecierea acestuia.

De asemenea, suplinirea reprezintă transferul/preluarea temporară a tuturor atribuțiilor care aparțin titularului, în timp ce delegarea privește numai o parte dintre atribuțiile titularului de competență.

Altă trăsătură a competenței este caracterul său obligatoriu, în sensul că atribuțiile care formează conținutul competenței nu au un caracter facultativ, organul administrației publice fiind obligat să acționeze în condițiile stabilite prin lege și să procedeze la adoptarea sau emiterea actului administrativ dat în competența sa.

Competența impune titularului acesteia să o exercite în regim de obligație, iar nu de privilegiu, ceea ce va atrage răspunderea funcționarului în caz de nesoluționare a unei cereri sau nesoluționarea acesteia în termenul legal, spre exemplu.

Competența are, de regulă, un caracter permanent în sensul că ea se exercită în mod continuu, organele administrației publice fiind obligate să adopte sau să emită, după caz, actele administrative prevăzute de lege în situațiile în care sunt întrunite condițiile legale.

Caracterul autonom al competenței face ca titularul acesteia să poată uza în mod singular de prerogativa conferită de lege, astfel încât manifestarea lui de voință juridică să fie suficientă pentru emiterea și executarea actului administrativ.

Sunt destul de puține situațiile în care, în activitatea administrativă, competența de emitere a actelor administrative se manifestă autonom de către titularii de competență.

În cele mai multe cazuri, însă, competența organelor emitente se poate realiza numai cu condiția intervenției prealabile sau ulterioare și a altor titulari de competență, situație în care are loc o subordonare a competenței organului emitent al actului administrativ.

Subordonarea competenței față de altă competență este o situație curentă în practica administrativă, care a format obiectul cercetării în literatura de specialitate.

Astfel, adeseori, există o subordonare a competențelor prin împărțirea competenței între un organ care adoptă deciziile de principiu și un alt organ care emite decizia de executare, cum se întâmplă între organele deliberative ale administrației publice, care iau hotărârile de principiu și organele executive ale administrației publice, care emit deciziile de punere în executare. Din această cauză, competența organelor executive este subordonată competenței organelor deliberative.

O formă specială de subordonare a competențelor se manifestă în cazul concursului de competențe, care se poate prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs indirect.

Concursul direct de competențe se manifestă în cazul în care actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administrației publice care acționează în domenii diferite de activitate. Este cazul ordinelor comune emise de șefii mai multor ministere ori de șefii mai multor organe de specialitate ale administrației publice.

Concursul indirect de competențe este cel mai frecvent în practica administrației publice și se întâlnește sub mai multe forme:

O primă formă de concurs indirect este aceea a avizelor conforme, emise de organe ierarhic superioare sau egale, dar având o anumită specializare, precum Ministerul Finanțelor Publice, când organul emitent trebuie să conformeze actul administrativ punctului de vedere exprimat în avizul conform.

Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care organul emitent este obligat să-l ceară unui alt organ al administrației publice, potrivit legii și, totodată este obligat ca, la emiterea actului administrativ, să se conformeze punctului de vedere exprimat în avizul conform respectiv.

O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect de competențe este aceea când organul emitent va putea să-și exercite această competență numai după obținerea aprobării sau autorizării prealabile de la un alt organ al administrației publice, superior, egal sau, chiar, inferior ierarhic, care are competența de a acorda un asemenea aviz.

Astfel, spre exemplu, Guvernul aprobă documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiții noi, cu acordul prealabil al Ministerului Finanțelor Publice, pentru valori mai mari de 4 miliarde ROL – art. 22 alin. (5) din Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice.

O a treia modalitate de concurs indirect de competențe este aceea când actul administrativ, emis de un organ al administrației publice, trebuie aprobat sau confirmat ulterior de către organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dată în mod expres sau tacit.

Aprobarea sau confirmarea reprezintă o manifestare de voință a organului ierarhic superior, prin care acesta se declară de acord sau confirmă actul administrativ emis deja de către organul ierarhic inferior, care nu ar produce efecte juridice în lipsa aprobării sau confirmării.

Forma și procedura de adoptare a actelor administrative

Prin forma actelor administrative se înțelege modalitatea în care se exprimă voința juridică a organului emitent. Problema formei și a procedurilor de adoptare/emitere a actelor administrative prezintă o importanță deosebită pentru asigurarea legalității.

Regula generală este că actele administrative se adoptă/emit în formă scrisă, această modalitate fiind uneori prescrisă ca o procedură obligatorie, pe care titularul competenței trebuie să o urmeze.

Forma scrisă este recomandabilă în cazul tuturor actelor administrative, fiind o garanție a necontestabilității conținutului în procedura de executare a acestuia, precum și în caz de litigiu, când va servi ca mijloc de probă în privința existenței și efectelor sale.

Forma scrisă constituie, totodată, o garanție de legalitate, actul scris permițând exercitarea mai ușoară a oricărei forme de control.

Actele administrative cu caracter normativ vor îmbrăca întotdeauna forma scrisă pentru a se putea realiza publicarea lor potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, în timp ce actele administrative cu caracter individual pot fi emise și sub formă orală.

Astfel, potrivit art. 7 din O.G. nr. 2/2001, în cazul săvârșirii unei contravenții, sancțiunea avertismentului poate fi aplicată de către agentul constatator și oral, atunci când contravenientul este de față.

De asemenea, în situații deosebite, un act administrativ poate fi adoptat/emis și sub formă orală, printr-un ordin verbal sau printr-o notă telefonică, fiind urmată de forma scrisă, ca dovadă a ordinului verbal respectiv.

În sfârșit, actele administrative se pot manifesta și într-o formă implicită, ca urmare a tăcerii organului competent.

Astfel, O.U.G. nr. 27/2003 a reglementat procedura aprobării tacite ca modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizațiilor de către autoritățile administrației publice.

De asemenea, art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a asimilat actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim și faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Deci, în cele două situații, tăcerea organelor administrației publice poate avea semnificația juridică a aprobării tacite sau a unui refuz implicit și nejustificat, după caz, în raport cu prevederile legale din care derivă temeiul dreptului/interesului legitim pretins.

Legată de forma actului administrativ este problema motivării acestuia, referitor la care, tradițional, în doctrină, s-a exprimat opinia că, spre deosebire de hotărârile judecătorești, actele administrative nu trebuie motivate, cu excepția actelor administrative jurisdicționale care, în toate cazurile, trebuie motivate asemănător hotărârilor judecătorești.

La fel, actele administrative prin care se soluționează căile administrative de atac, cum sunt deciziile și dispozițiile date de organele fiscale competente pentru rezolvarea contestațiilor formulate împotriva actelor administrativ-fiscale, trebuie motivate în fapt și în drept, sub sancțiunea nulității.

De asemenea, în cazul actelor administrative de sancționare disciplinară a funcționarilor publici, motivarea în fapt și în drept reprezintă o condiție de legalitate a actului administrativ respectiv.

S-a arătat, însă, că în administrația publică specifică statului de drept se impune adoptarea principiului motivării actelor administrative, ca o garanție de legalitate și de respectare a drepturilor legitime ale cetățenilor.

Considerăm că exigențele constituționale actuale impun ca toate actele administrative să fie motivate, indiferent dacă este vorba de acte administrative cu caracter normativ sau individual.

De altfel, unul dintre principiile bunei administrații, așa cum sunt enumerate în Codul bunei administrații, adoptat prin Recomandarea CM/Rec(2007)7 a Comitetului Miniștrilor din statele membre ale Consiliului Europei, îl reprezintă principiul prevăzut la art. 17, potrivit căruia actele administrative individuale, cel puțin atunci când aduc atingere drepturilor individuale, trebuie să fie motivate într-o manieră corespunzătoare cu indicarea motivelor de drept și de fapt pentru care a fost adoptat actul administrativ respectiv.

Între condițiile de valabilitate a actelor administrative, alături de cele prezentate, există și unele proceduri, unele forme procedurale care trebuie observate și respectate de către organul emitent pe întregul parcurs, de la inițierea și până la intrarea în vigoare a actelor administrative.

Formele procedurale de adoptare a actelor administrative se referă la faza anterioară, la faza concomitentă și la faza posterioară adoptării/emiterii acestora.

Faza anterioară include activități și acte pregătitoare care pot consta din expertize, referate, sesizări, propuneri, anchete, rapoarte, avize, acorduri etc.

Astfel, spre exemplu, potrivit art. 36 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 215/2001', consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condițiile legii, organigrama, statul de funcții, numărul de personal și regulamentul de organizare și funcționare a aparatului propriu de specialitate, ale instituțiilor și serviciilor publice, precum și ale regiilor autonome de interes local.

De asemenea, spre exemplu, potrivit art. 7 din H.G. nr. 1209/2003 și art. 1 din Regulamentul de organizare și desfășurare a concursurilor, aprobat prin aceeași hotărâre, în vederea organizării și desfășurării concursurilor pentru recrutarea funcționarilor publici, autoritățile și instituțiile publice competente au obligația să solicite avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Dintre aceste acte pregătitoare, prealabile adoptării/emiterii actului administrativ, o atenție specială trebuie acordată avizelor, la care ne-am referit tangențial când neam ocupat de concursul indirect de competențe ale organelor administrației publice.

Avizul reprezintă o opinie de specialitate, cu caracter favorabil sau nefavorabil, condiționat sau necondiționat, pe care organul emitent îl cere în faza prealabilă adoptării/emiterii actului administrativ.

Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 și ale art. 15 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 50/2005, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să solicite avizul Consiliului Legislativ.

În raport cu obligativitatea solicitării lor, avizele se împart în avize facultative și avize obligatorii.

Avizele facultative sunt acele avize, de regulă, de specialitate, în privința cărora organul emitent al actului administrativ are posibilitatea să le ceară sau nu, iar în situația în care l-a cerut, organul emitent are latitudinea să țină seama sau nu de conținutul unui asemenea aviz. Deci, în situația în care a fost exprimat, un astfel de aviz va avea întotdeauna un caracter consultativ.

De regulă, această categorie de avize nu este prevăzută de lege, urmând ca asemenea avize să fie solicitate sau nu, după cum apreciază organul emitent, iar adoptarea sau emiterea unui act administrativ, în lipsa unui astfel de aviz, nu are nicio consecință juridică asupra validității actului administrativ.

Avizele obligatorii se caracterizează prin aceea că, în privința lor, organul emitent este obligat să le solicite organului competent.

Așa cum arătam mai sus, în cazul hotărârilor cu caracter normativ adoptate de Guvern, solicitarea avizului Consiliului Legislativ este întotdeauna obligatorie, înainte de introducerea proiectului respectiv, pe ordinea de zi a ședinței Guvernului.

Aceste avize a căror solicitare de către organul emitent este obligatorie, pot avea caracter consultativ sau conform pentru organul emitent, dar nesolicitarea unui astfel de aviz duce la nulitatea actului administrativ care a fost adoptat sau emis cu încălcarea legii, care prevede obligativitatea solicitării unui asemenea aviz.

Avizele consultative, după cum aminteam mai sus, se caracterizează prin aceea că organul emitent are posibilitatea să aprecieze dacă va ține seama de acesta, precum și măsura în care va prelua observațiile și sugestiile făcute de organul competent într-un aviz condiționat.

Din categoria avizelor consultative fac parte avizele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, potrivit căruia pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții în zonele asupra cărora s-a instituit, potrivit legii, un anumit regim de protecție prevăzut în planurile de amenajare a teritoriului și în documentațiile de urbanism aprobate, se va proceda la solicitarea avizelor de la organele de specialitate.

Avizele conforme se caracterizează prin aceea că organul emitent este obligat nu numai să le solicite organului competent, dar să și preia întocmai conținutul unui asemenea aviz în conținutul actului administrativ ori să se abțină de la emiterea actului în situația în care avizul conform a fost nefavorabil.

Deci, nesolicitarea ori nesocotirea conținutului unui aviz conform va face ca actul administrativ adoptat sau emis cu un asemenea viciu să fie lovit de nulitate absolută.

Astfel, potrivit art. 32 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, în cazurile în care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii ori punctul de vedere emis de acesta sunt obligatorii.

În privința avizelor obligatorii, fie că este vorba de avize consultative, fie că este vorba de avize conforme, trebuie reținut, în primul rând, că aceste acte ale administrației publice constituie o condiție de legalitate a însuși actului administrativ ce se emite, iar lipsa acestora va atrage nulitatea actului respectiv, punct de vedere care a mai fost susținut în literatura de specialitate.

În al doilea rând, trebuie reținut că aceste avize, deși reprezintă o manifestare de voință și o opinie a unui organ al administrației publice, întrucât nu produc efecte juridice prin ele însele, nu sunt acte administrative de sine stătătoare, ci doar operațiuni administrative.

Acordul reprezintă o altă operațiune procedurală anterioară emiterii sau adoptării unui act administrativ, care nu are valoare juridică de act administrativ, dar constituie o operațiune administrativă importantă în procedura de emitere sau adoptare a actului administrativ.

Acordul exprimă consimțământul altui organ administrativ care este dat pentru adoptarea sau emitere unui act administrativ, având, de regulă, caracter prealabil în raport cu adoptarea sau emiterea actului administrativ.

Așa cum am arătat anterior, acordul reprezintă și un concurs de competențe în cadrul căruia competența organului care are atribuția de a emite sau adopta actul administrativ respectiv este subordonată competenței unui alt organ administrativ, care are atribuția de a-și da sau nu acordul la adoptarea sau emiterea acelui act.

De aceea, acordul va veni, de regulă, de la organul ierarhic superior celui care este titularul competenței de a adopta sau emite actul administrativ respectiv, dar el poate veni și de la un organ administrativ aflat pe o poziție de egalitate, dar care este de specialitate în domeniul pentru care își exprimă acordul.

În literatura de specialitate s-a propus ca acordul organului ierarhic superior să fie denumit aprobare, care poate fi prealabilă-acordul prealabil – sau posterioară, când este vorba o confirmare a actului administrativ respectiv.

Oricum, fie că este vorba de un acord prealabil, cum se întâmplă în general, fie că este vorba de un acord dat ulterior, trebuie să reținem că valoarea juridică a acestuia este a unei operațiuni administrative, care nu produce efecte juridice separat sau altele în raport cu actul administrativ respectiv, ci doar condiționează existența acestor efecte care aparțin actului administrativ.

Deci, cu alte cuvinte, acordul reprezintă nu numai un concurs de competențe, ci și o condiție de validitate a actului administrativ adoptat sau emis de autoritatea administrativă emitentă.

Acordul prealabil nu trebuie confundat cu autorizarea prealabilă, deoarece autorizarea prealabilă a desfășurării unei activități are valoarea juridică a unui act administrativ de sine stătător producător de efecte juridice proprii, așa cum se întâmplă în cazul autorizației de construire a unui edificiu, de exercitare a unei meserii, de deținere a unei arme de foc

Așa cum spuneam mai sus, avizul, acordul, aprobarea etc., reprezintă operațiuni administrative care nu produc efecte juridice proprii, ci doar pregătesc sau definitivează adoptarea sau emiterea actului administrativ, singurul care este capabil să producă prin el însuși efecte juridice de sine stătătoare.

Ca o consecință a faptului că avizul, acordul, aprobarea etc., nu produc efecte juridice prin ele însele, aceste operațiuni administrative nu pot fi atacate separat în fața instanțelor de contencios administrativ, dar aceasta nu înseamnă că ele sunt sustrase controlului instanțelor de contencios administrativ.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, ceea ce înseamnă că aceste acte pregătitoare pot fi atacate odată cu actul administrativ la adoptarea sau emiterea căruia au contribuit.

Formele procedurale concomitente fazei de adoptare/emitere a actelor administrative includ condiții legate de cvorumul și majoritatea necesare adoptării, precum și, în anumite cazuri, de motivarea actelor administrative.

Cvorumul reprezintă numărul necesar de membri prezenți din totalul membrilor care compun un organ colegial al administrației publice, astfel încât ședința, ca formă de lucru a organului colegial, să fie legală și să poată adopta acte administrative valabile, din acest punct de vedere.

Ca regulă, cvorumul este format din jumătate plus unu din membrii organului respectiv, dar sunt și situații când se cere un cvorum calificat.

Astfel, potrivit art. 31 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republicată, ședința de constituire a consiliului local este legal întrunită dacă participă cel puțin majoritatea consilierilor locali aleși și validați.

Nerespectarea cvorumului legal face ca actele administrative adoptate într-o astfel de ședință a organului colegial al administrației publice să fie lovite de nulitate absolută.

Majoritatea cerută pentru adoptarea actelor administrative poate fi: majoritate simplă sau relativă, majoritate absolută sau majoritate calificată.

Majoritatea simplă sau relativă înseamnă că actul administrativ este legal adoptat dacă în favoarea lui au votat jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți ai organului colegial.

Majoritatea absolută înseamnă că actul administrativ este legal adoptat dacă în favoarea lui au votat jumătate plus unu din numărul total al membrilor care formează organul collegial.

CAPITOLUL III

Contenciosul administrativ – instrument principal al controlului actelor administrației publice

Controlul nejurisdicțional este exercitat în afara oricărui litigiu, ca o atribuție curentă realizată din oficiu sau la sesizare. Această formă de control poate fi exercitată atât de către organe din afara sistemului administrației publice, cum este controlul realizat de puterea legislativă, dar poate fi exercitată, în principal, de către organe de control din cadrul sistemului administrației publice, fiind vorba de controlul administrativ.

3.1. Elemente componente ale controlului

Indiferent de forma de control și de natura organului de control, controlul care este exercitat asupra activității organelor administrației publice are trei elemente principale: baza de referință a controlului, obiectul controlului și operațiunile de control propriu-zise.

Baza de referință a controlului este constituită din aspectele pe care organul de control va trebui să le verifice în cadrul activității de control. Baza de referință a controlului va putea fi mai largă sau mai restrânsă, în raport cu numărul aspectelor din activitatea organelor administrației publice care sunt vizate prin acțiunea de control.

Astfel, în baza de referință a controlului pot fi incluse obiectivele, țintele principale pe care organul administrației publice trebuie să le atingă în cadrul activității desfășurate.

De asemenea, în baza de referință se includ elemente privind resursele și mijloacele folosite de organele administrației publice pentru realizarea obiectivelor fixate pentru activitatea lor, în raport cu eficiența și rentabilitatea cu care au fost folosite.

Totodată, în baza de referință se includ elemente privind procedeele folosite pentru atingerea obiectivelor activității, în raport cu legalitatea acelor procedee și oportunitatea lor.

În sfârșit, dar nu în ultimul rând, în baza de referință a controlului vor intra elemente care privesc calitatea activității organului administrației publice, în raport cu promptitudinea, operativitatea, eficiența etc. cu care sunt realizate sarcinile ce le-au fost date.

Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor asupra cărora acesta se va exercita: resursele umane, mijloacele materiale, resursele financiare.

Astfel, mijloacele materiale și resursele financiare sunt supuse controlului atât în ceea ce privește existența lor, dar și modul de folosire a acestora. în cazul resurselor umane, controlul va urmări calitatea și însușirile profesionale, dar și eficiența cu care sunt folosite pentru realizarea obiectivelor activității.

Operațiunile de control sunt mijloacele și procedeele prin care organul de control cercetează conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza de referință.

Operațiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea organului de control.

Astfel, controlul de gestiune, controlul financiar, controlul de dosare etc. vor include operațiuni materiale de verificare a existenței sau inexistenței unor elemente concrete, comensurabile, evaluabile etc.

3.2. Controlul administrativ

Controlul administrativ este controlul exercitat în cadrul sistemului organelor administrației publice, prin care activitatea organelor administrației publice se autoreglează fie prin controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutelă administrativă exercitat de Guvern, prin prefecți, asupra autorităților administrației publice locale, sau controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative.

Controlul administrativ intern se exercită de către structuri sau funcționari din interiorul autorității a cărei activitate este verificată și se poate realiza, fie din oficiu, adică la inițiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz în care este vorba de un recurs grațios.

Controlul intern poate avea caracter general, caz în care este verificată întreaga activitate dintr-o anumită perioadă, ori poate avea caracter specializat, când sunt verificare aspecte strict determinate ale activității.

Acest control are caracter permanent și vizează întreaga activitate și toate componentele organelor administrației publice.

În ceea ce privește recursul grațios, ca formă a controlului intern inițiat la sesizarea persoanei vătămate printr-un act administrativ, așa cum vom vedea ulterior, reprezintă o condiție necesară prealabilă folosirii acțiunii în contencios administrativ.

Recursul grațios este sesizarea pe care persoana vătămată o face organului emitent al actului administrativ, încercând astfel ca, pe cale amiabilă, să determine organul emitent să-și retragă actul administrativ, spre deosebire de recursul ierarhic, când persoana vătămată se adresează organului ierarhic superior celui care a emis actul administrativ socotit vătămător.

Controlul administrativ extern este exercitat de către persoane sau structuri din afara autorității verificate, dar care fac parte din sistemul administrației publice, putând fi:

Controlul ierarhic care este exercitat de organe supraordonate autorității controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiași subsistem al administrației publice, cum este controlul exercitat de corpul de control al ministrului asupra activității unui serviciu public deconcentrat la nivel județean al ministerului respectiv.

Controlul extern specializat care este exercitat din afara autorității verificate, dar și din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificată, cum este controlul exercitat de inspecțiile, inspectoratele de stat, Garda Financiară, Garda de Mediu etc.

Controlul ierarhic necesită o prezentare suplimentară fiind o parte esențială a activității de conducere în cadrul sistemului administrației publice, fiind exercitat în cadrul raporturilor de subordonare, care se formează între componentele acestui sistem, cât și în cadrul subsistemelor care formează ansamblul sistemului organelor administrației publice.

Controlul ierarhic se exercită, în mod preponderent, din oficiu, ca parte a activității de conducere și îndrumare pe care organele ierarhic superioare o exercită în raport cu activitatea organelor ierarhic inferioare

Dar, controlul ierarhic poate fi declanșat și pe baza unei sesizări sau a unei reclamații, numit și recurs ierarhic, pe care persoana vătămată o face împotriva unui act administrativ emis de un organ subordonat ierarhic celui sesizat.

Astfel, potrivit reglementării actuale, persoana vătămată are latitudinea de a cere revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ nelegal și vătămător, fie autorității emitente, fie autorității ierarhic superioare celei emitente.

Deci, recursul ierarhic reprezintă, în acest caz, o posibilitate care este pusă de lege la dispoziția celor vătămați în drepturile și interesele lor legitime prin actele administrative, posibilitate pe care o pot folosi mai înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ.

Astfel, raportul dintre recursul ierarhic și controlul administrativ ierarhic ne apare ca fiind raportul dintre parte și întreg, deoarece, în timp ce orice recurs ierarhic este și un control administrativ ierarhic, nu orice control administrativ ierarhic este și un recurs ierarhic.

Pe de altă parte, în timp ce controlul administrativ ierarhic este un atribut al conducerii și un element al subordonării ierarhice, astfel încât el poate fi exercitat din treaptă în treaptă în ierarhia organelor administrației publice, fără să fie legat de vreun termen, recursul ierarhic poate și trebuie să fie exercitat numai în măsura în care este reglementat de lege și doar în termenul și în condițiile prescrise de aceasta.

Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate aspectele activității organelor administrației publice, caz în care va fi vorba de un control general sau poate cuprinde doar unele aspecte ale activității, caz în care va fi vorba de un control tematic.

Controlul ierarhic poate avea un caracter continuu, atunci când funcționarii ierarhic superiori verifică zi de zi activitatea celor subordonați, sau poate avea un caracter discontinuu, precum în cazul controlului ierarhic realizat de către organul ierarhic superior la anumite intervale de timp.

Din punct de vedere al momentului in care este exercitată activitatea de control, controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior.

Controlul ierarhic anterior sau prealabil este controlul ierarhic care intervine când funcționarul inferior urmează să înfăptuiască operațiuni materiale sau administrative, ori să emită acte juridice.

Controlul ierarhic concomitent se realizează în același timp cu desfășurarea activității controlate. Ambele modalități ale controlului ierarhic sunt frecvent folosite în practica administrativă, având avantajul că oferă posibilitatea prevenirii greșelilor din activitatea subordonaților.

Controlul ierarhic posterior intervine după ce activitatea organului sau funcționarului subordonat s-a realizat. Această modalitate de control ierarhic prezintă avantajul că stimulează inițiativa organului și funcționarului ierarhic inferior, având și riscul intervenirii după ce greșeala s-a produs deja.

Din punct de vedere al transparenței, controlul ierarhic se poate realiza în mod inopinat sau anunțat.

Controlul ierarhic se poate realiza în mod inopinat, atunci când se urmărește să se vadă în ce măsură sunt respectate dispozițiile legale în vigoare sau când sunt reclamații, sesizări sau plângeri împotriva celor a căror activitate urmează să fie controlată.

Controlul ierarhic se poate realiza și pe baza unei înștiințări prealabile, atunci când acțiunea de control face parte din programul activității de control a organului superior ierarhic.

Din punct de vedere al componenței organului de control, controlul ierarhic se poate realiza ca un control individual sau ca un control de echipă.

Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau se poate realiza ca un control de echipă, care prezintă avantaje în ceea ce privește calitatea, obiectivitatea și reducerea posibilităților de corupere din partea celor controlați.

Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt în măsură să asigure eficiența activității administrative supuse controlului.

Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului administrativ, precum și a operațiunilor administrative și materiale care au stat la baza emiterii actului, fie pentru motive de legalitate, fie pentru motive de oportunitate.

De asemenea, autorul controlului poate dispune măsuri de sancționare disciplinară împotriva celor care se fac vinovați de săvârșirea unor abateri disciplinare, ori va sesiza autoritatea disciplinară competentă să ia astfel de sancțiuni.

În fine, autorul controlului ierarhic va putea lua măsurile legale prin care să fie modificată situația juridică a structurii administrative controlate sau va face propuneri organelor competente în acest sens.

3.2.1. Controlul administrativ specializat

Controlul extern specializat este exercitat din afara autorității verificate, dar și din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificată, cum este controlul exercitat prin intermediul inspectoratelor și inspecțiilor de stat. De fapt, denumirea acestor structuri de control este cu mult mai diversă: oficiu, gardă, direcție, corp, serviciu, inspecție, inspectorat, departament etc.

În categoria structurilor de control specializat enumerăm, cu titlu de exemplu: Departamentul de Control al Guvernului, Garda Financiară, Garda de Mediu, Inspectoratul de Stat în Construcții, Inspecția Muncii, Oficiul pentru Protecția Consumatorilor etc.

De menționat că aceste structuri de control, în afara atribuțiilor de control, au și alte atribuții, cum ar fi avizarea efectuării unor lucrări, autorizarea desfășurării unor activități, efectuarea de cercetări și expertize etc.

Totodată, trebuie reținut că aceste autorități exercită acțiunile de control nu numai în ceea ce privește activitatea administrației publice, ci și față de persoanele fizice și juridice din afara sistemului administrației publice.

Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor și inspecțiilor de stat este un control care poate viza atât aspecte de legalitate, cât și aspecte de oportunitate, în specialitatea respectivă și poate fi declanșat, fie din oficiu, fie la sesizarea unor autorități ori persoane fizice sau juridice.

Între structurile specializate de control și organele a căror activitate este supusă controlului nu există raporturi de subordonare, astfel că, în urma acțiunilor de control, aceste inspecții, inspectorate etc., nu au competența să dispună anularea actelor administrative nelegale, ci vor avea doar posibilitatea legală de a cere organelor competente restabilirea legalității actelor administrative nelegale.

Totodată, au competența să ia măsuri de constrângere administrativă și să dispună oprirea producției sau fabricației, încetarea unei activități, retragerea de la vânzare a unor produse, sancționarea contravențională și confiscarea mărfurilor, produselor etc.

3.2.2. Controlul de tutelă administrativă

Este controlul exercitat de Guvern, în calitate de conducător general al administrației publice, asupra legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, realizat prin prefecții județelor, potrivit Legii nr. 340/2004 și potrivit Legii nr. 554/2004.

În situația în care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciază că un act administrativ adoptat sau emis de către o autoritate a administrației publice locale este nelegal, el va sesiza instanța de contencios administrativ competentă, efectele actului respectiv fiind suspendate de drept până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Caracteristic acestui tip de control este faptul că privește activitatea unor autorități și instituții autonome, fiind exercitat de către Guvern.

Astfel, potrivit, republicată, consiliile locale și primarii funcționează ca autorități administrative autonome în raport cu Guvernul, dar asupra activității lor acesta exercită un control de tutelă administrativă prin prefecți.

Baza de referință a controlului de tutelă administrativă vizează în mod exclusiv legalitatea actelor administrative pe care le adoptă sau le emit autoritățile administrației publice locale.

Această formă de control se exercită în cadrul unor termene de care este legată exercitarea acțiunii în contencios administrativ.

Ca o inovație a Legii nr. 554/2004, la art. 3, cu denumirea marginală: Tutela administrativă, s-a prevăzut la alin. (2) că Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

Folosirea denumirii de tutelă administrativă în cazul acțiunii exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici este acoperită științific doar atunci când sunt vizate actele autorităților administrației publice locale, care sunt autonome față de administrația guvernamentală, precum și actele autorităților administrative autonome ale administrației publice centrale, care nu sunt subordonate Guvernului.

3.2.3. Controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative

Este forma de control care se realizează prin organe cu atribuții jurisdicționale, aflate în sistemul organelor administrației publice.

Această formă de control vizează doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevăzute prin legea care instituie acest tip de control.

Controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative se concretizează în actele administrativ jurisdicționale, la care ne-am referit mai sus, supuse și ele controlului instanțelor judecătorești.

Astfel, deciziile Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, înființat prin O.U.G. nr. 34/2006, prin care sunt soluționate contestațiile împotriva actelor emise de autoritățile contractante în materia atribuirii contractelor de achiziții publice, sunt acte jurisdicționale supuse controlului instanțelor de contencios administrativ.

La fel, hotărârile Comisiilor județene de aplicare a prevederilor Legii nr. 18/1991, prin care sunt soluționate contestațiile împotriva hotărârilor comisiilor locale, sunt acte administrativ-jurisdicționale supuse controlului judecătoriei în raza căreia se află terenul în litigiu.

3.2.4. Controlul neadministrativ al activității organelor administrației publice

Așa cum am precizat, activitatea organelor administrației publice poate fi supusă unor diverse forme de control administrativ exercitat de organe de control aparținând sistemului administrației publice, dar poate fi supusă și altor forme de control, exercitate de organe din afara sistemului organelor administrației publice, cum sunt: controlul parlamentar sau politic și controlul de legalitate exercitat de organele puterii judecătorești.

3.2.4.1. Controlul parlamentar

Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, care aprobă componența Guvernului și programul de guvernare.

Potrivit Constituției, republicată, Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora.

De asemenea, Guvernul și fiecare dintre membrii săi au obligația să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori, în condițiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului, Camera Deputaților sau Senatul putând adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări.

Mai mult, potrivit Constituției, republicată, Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor.

De asemenea, Guvernul este demis în cazul în care și-a angajat răspunderea în fața Camerei Deputaților și Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege și o moțiune de cenzură a fost votată.

Controlul parlamentar prezintă următoarele caracteristici:

controlul parlamentar se exercită asupra tuturor autorităților administrative guvernamentale, autonome și locale;

controlul parlamentar cuprinde întreaga activitate executiv-administrativă a acestor autorități;

controlul parlamentar este un control complet, putând viza atât legalitatea cât și oportunitatea activităților.

Pentru a realiza o analiză a controlului actelor administrative jurisdicționale, vom porni de la dispozițiile Constituției cu incidență asupra acestuia. Constituția României din 1991 prevedea: „ Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor libertăților și a intereselor sale legitime. (2) Nicio lege nu poate îngr exercitarea acestui drept"; „(1) Justiția se realizează p Curtea Supremă de Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabili de lege. (2) Este interzisă înființarea de instanțe extraordinare. (Competența și procedura de judecată sunt stabilite de lege"; alin. (2): „Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinește rolul de co siliu de disciplină al judecătorilor. în acest caz, lucrările sunt prezidat de președintele Curții Supreme de Justiție"; „(1) Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorulu public. în condițiile legii, Curtea exercită și atribuții jurisdicționale. (Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra co turilor de gestiune ale bugetului public național din exercițiul bugetai expirat, cuprinzând și neregulile constatate. (3) La cererea Camerei Deputaților sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul d gestionare a resurselor publice și raportează despre cele constatate. (4) Membrii Curții de Conturi, numiți de Parlament, sunt independenți șl inamovibili, potrivit legii. Ei sunt supuși incompatibilităților prevăzute pentru judecători.

Despre actul administrativ cu caracter jurisdicțional emis ca urmare a finalizării activității de control cu caracter contencios realizate de organe ale administrației de stat se susține că este un act juridic cu funcție complexă, fiind un act de executare a legii, dar și un act de garantare a executării corecte a legii, implicit o garanție juridică (cale jurisdicțional-administrativă) de atac, pusă la îndemâna cetățenilor. Prin urmare, suntem în prezența unui act administrativ (și nu jurisdicțional) cu un specific jurisdicțional, adică a actului administrativ-jurisdicțional, de unde rezultă că actele administrative normative nu pot avea caracter jurisdicțional.

Ulterior, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin art. 6, se aplică regula constituțională din art. 21 alin. (4), potrivit căreia jurisdicțiile administrative sunt facultative și gratuite, aceasta constituind una dintre garanțiile accesului liber la justiție, drept ce nu poate fi îngrădit prin nicio lege. De asemenea, în art. 2 alin. (1) lit. d) se acordă o definiție „actului administrativ-jurisdicțional jurisdicțional", iar la lit. e) se definește conceptul de „jurisdicție administrativă specială".

Și după acest moment, opiniile exprimate în doctrină, expuse anterior, cărora ne raliem, potrivit cărora jurisdicția administrativă nu se poate confunda nici cu recursul paralel și nici cu procedura prealabilă, își mențin valabilitatea, fiind eronate opiniile exprimate în literatura de specialitate cu incidență în practica judiciară, care, pornind de la ideea că art. 6 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 este neconstituțional, afirmă că, de la intrarea în vigoare a Constituției revizuite, recurgerea la calea administrativ-jurisdicțională (privită eronat ca recurs paralel) «i devenit facultativă, aceasta nemaifiind o condiție prealabilă a acțiunii în contencios administrativ. De asemenea, se apreciază că instituirea obligativității notificării organului administrativ-jurisdicțional, în cazul, în care nu se mai dorește urmarea căii administrativ-jurisdicționale, încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituția României. A interpreta în acest fel înseamnă a se ajunge la situația în care două jurisdicții diferite se vor pronunța cu privire la același act, fapt ce nu poate fi acceptat.

În prezent, prin Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 262/2007, a fost regândită instituția controlului actelor administrativ-jurisdicționale, astfel că în art. 6 se reglementează aspectele de ordin procedural legate de exercitarea căilor de atac împotriva în raport de definițiile date de lege actului administrativ-juris- dicțional și jurisdicției administrative speciale, rezultă că, pentru a putea califica o procedură ca fiind administrativ-jurisdicțională, este necesar să existe un act emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administrației centrale sau al administrației locale învestit cu atribuții de a soluționa un conflict privind un act administrativ tipic, cu caracter individual, născut între două sau mai multe persoane fizice sau juridice sau între persoane private și autorități publice. Sintagma „emis" conduce la concluzia că autoritatea administrativă trebuie să își motiveze actul în raport de derularea procedurii, care este aproape similară procedurii judiciare prin principiile impuse a fi respectate, astfel că în practică s-a constatat că actele administrativ-jurisdicționale se apropie ca formă și conținut de sentințele instanțelor judiciare. De asemenea, este necesară soluționarea conflictului cu citarea părților, în baza principiului contradictorialității, fiindu-le recunoscut acestora dreptul la apărare, inclusiv dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Procedura administrativ-jurisdicțională presupune un organism independent de părțile în litigiu, înființat expres în acest sens, acesta nefiind emitentul actului administrativ contestat, care nu se află în relații ierarhice față de autoritatea emitentă. Este însă pusă sub semnul îndoielii independența comisiilor de disciplină ca jurisdicții admi- nistrativ-disciplinare pentru funcționarii publici, prevăzute de art. 79 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, dată fiind constituirea acestora tot din funcționari publici ai autorității emitente a actului contestat, la fel și a comisiei de jurisdicții a imputațiilor, menționată în Capitolul IV, art. 30-43, din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor.

O problemă de actualitate ce a frământat practica judiciară, dar care a determinat și soluții contradictorii, este aceea a calificării procedurii de soluționare a contestațiilor împotriva actelor administrative fiscale, reglementată de art. 175-187 C. proc. fisc., ca fiind ori o procedură administrativă prealabilă, ori o jurisdicție specială administrativă în sensul art. 21 alin. (4) din Constituție. Soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de Plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți a fost aceea de a considera această procedură ca o procedură administrativă prealabilă, un recurs administrativ, iar parcurgerea acestei căi administrative de atac reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ.

De asemenea, Curtea Constituțională, după revizuirea Constituției și intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, fiind învestită cu excepția de neconstituționalitate a art. 174 alin. (1) C. proc. fisc., în redactarea dată de O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările aduse prin Legea de aprobare a acesteia nr. 174/2004, în raport de dispozițiile art. 21 alin. (4) din Constituție, prin mai multe decizii, a statuat că suntem în prezența unui recurs administrativ ierarhic, deoarece actele de soluționare de către organele administrative a contestațiilor, respectiv a reclamațiilor formulate potrivit dispozițiilor din Codul de procedură fiscală nu sunt, așadar, acte de jurisdicție, ci acte administrative supuse cenzurii instanței de judecată. în mod constant, această instanță a susținut ideea după care contestația este o cale administrativă de atac care nu înlătură dreptul la acțiune în justiție al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, în condițiile legii. S-a reținut și faptul că nu numai denumirea în sine duce la înlăturarea caracterului jurisdicțional, ci și inexistența trăsăturilor reglementate de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004. S-a precizat că prin Codul de procedură fiscală sunt reglementate proceduri de recurs administrativ, iar procedurile în discuție nu întrunesc elementele definitorii ale activității de jurisdicție.

Ținând seama de cerințele pe care trebuie să le îndeplinească atât o jurisdicție administrativă, cât și un act administrativ jurisdicțional, menționate anterior, Curtea Constituțională, examinând natura juridică a activității de jurisdicție desfășurate de Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității și de Colegiul Consiliului, a concluzionat că aceasta nu se încadrează în niciuna dintre jurisdicțiile prevăzute de Constituția României. Ea nu este o jurisdicție administrativă, pentru că nu este facultativă, ci obligatorie, iar contrar prevederilor art. 24 alin. (2) din Constituție, în cursul procedurii, persoanele verificate nu pot fi asistate de un avocat, nu este asigurată independența și imparțialitatea organului care decide, dezbaterile nu sunt publice și nici contradictorii. Nu este nici o jurisdicție judiciară, pentru că organele care o exercită nu sunt instanțe judecătorești supuse normelor de organizare și funcționare prevăzute în Titlul III, Capitolul VI privind autoritatea judecătorească din Constituție.

Interesantă este și opinia exprimată de Curtea Constituțională în ceea ce privește natura juridică a activității Consiliului Superior al Magistraturii, despre care se spune că are o natură juridică diferită, fiind organ administrativ în interiorul puterii judecătorești, atunci când exercită atribuții administrative, și organ jurisdicțional, atunci când își exercită funcția jurisdicțională.

În prezent, legislația românească consacră o serie de organe cu atribuții jurisdicționale în diverse domenii de activitate: comisiile de soluționare a întâmpinărilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică, comisiile de disciplină din cadrul autorităților publice instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, procedura administrativ-jurisdicțională de contestare a deciziei de imputare emise de o unitate militară conform O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, precum și cea mai nouă astfel de procedură instituită prin O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Astfel, prin această ultimă procedură menționată, legiuitorul instituie controlul administrativ-jurisdicțional și asupra contractelor administrative nominalizate de O.U.G. nr. 34/2006. Examinând practica judiciară actuaJă, se constată faptul că această procedură administrativ jurîsdicțională este foarte des utilizată, existând puține situații în care nu se alege sau se renunță la aceasta.

CAPITOLUL IV

Dreptul subictiv recunoscut de lege – obiect al acțiunii în contencios administrativ

ARTICOLUL 52
(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistraților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență.

Prin Legea nr.262/2007, textul alin.(9) al art.l a suferit o altă modificare, normă aflată în prezent în vigoare, potrivit căreia la soluționarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor.

În art.l alin.(6) din lege este reglementat un alt subiect care poate sesiza instanța de contencios administrativ. Conform acestui text legal, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

Sigur că nelegalitatea actului administrativ vizează condițiile ce trebuie îndeplinite la data emiterii lui, neîndeplinirea acestora reprezentând o culpă a autorității emitente, însă datorită faptului că actul a intrat în circuitul civil și a produs deja efecte juridice, retractarea lui nu mai este posibilă. în această situație, legea a dat posibilitatea chiar autorității publice care a emis actul de a cere instanței de contencios administrativ anularea acestuia.

O asemenea soluție ni se pare necesară pentru asigurarea climatului de legalitate a actelor administrative emise de autoritățile publice, atunci când acestea realizează că unele dintre acte lor sunt nelegale și nu mai poate interveni revocarea lor.

După cum rezultă din textul legal, în cazul admiterii acțiunii, instanța de contencios administrativ este competentă să se pronunțe și asupra validității actelor juridice încheiate ulterior pe baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea, însă numai dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată.

Din punctul nostru de vedere, este recomandat să se solicite instanței să se pronunțe și asupra validității actelor juridice subsecvente și asupra efectelor juridice produse de acestea, deoarece, în caz contrar, ele ar continua să producă efecte juridice, chiar dacă prin hotărâre judecătorească actul în baza căruia au fost încheiate a fost anulat. Ar fi necesar un alt proces în cadrul căruia instanța să se pronunțe asupra validității și efectelor lor juridice ca urmare a declarării ca nelegal a actului administrativ în baza căruia au fost încheiate, având în vedere că și aceste acte au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Această ultimă soluție are ca efect însă, tergiversarea rezolvării tuturor aspectelor legate de anularea actului administrativ nelegal care a produs efecte juridice.

Autoritatea emitentă are la dispoziție un an de la data emiterii actului pentru se adresa instanței de contencios administrativ. Inițial, legea contenciosului administrativ nu cuprindea o normă expresă care să prevadă un temen în cadrul căruia autoritatea publică emitentă să solicite instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ nelegal. Această necesitate s-a impus ca urmare a problemelor sesizate în practica judiciară, astfel că prin Legea nr.262/2007 s-a stabilit termenul de un an de la data emiterii actului.

Legat de acest aspect, în doctrină s-a amintit că înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că prin acceptarea imprescriptibilității acțiunii s-ar crea autorității publice emitente o situație de favoare, care constă în posibilitatea de a exercita oricând acțiunea în anularea unui act propriu pe care nu l-a revocat la timp, ceea ce ar constitui o încălcare gravă a principiului stabilității și siguranței raporturilor juridice civile și ar reprezenta o discriminare față de ceilalți subiecți de drept, care nu ar putea beneficia de o astfel de favoare.

Un alt subiect competent, potrivit art.l alin.(7) din lege, a sesiza instanța de contencios administrativ este, persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime, prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale.

Textul are ca temei constituțional dispozițiile art.126 alin.(6) teza finală din Legea fundamentală, potrivit cărora instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.

În primul rând, trebuie să precizăm că cele două texte se referă în general la ordonanțe, astfel că trebuie să înțelegem că acesta vizează atât ordonanțele emise în baza unei legi speciale de abilitare, așa zisele ordonanțe simple, cât și ordonanțele de urgență emise de Guvern în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, în temeiul delegării legislative constituționale consacrate de art.l 15 alin.(4) din Legea fundamentală.

Din redactarea dispozițiilor art.9 din Legea contenciosului administrativ rezultă că acțiunea poate avea în vedere atât ordonanțele și dispozițiile din ordonanțe care au fost declarate neconstituționale urmare a ridicării excepției în altă cauză, cât și ordonanțele și dispozițiile din ordonanțe considerate neconstituționale de către persoana vătămată.

În primul caz, potrivit art.9 alin.(4), acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limita unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În ceea ce privește cea de-a doua situație însă, legea instituie „o procedură interesantă, novatoare” care, așa cum afirma și profesorul Antonie Iorgovan, realizează „legătura procesuală între instanța de contencios administrativ și cea de contencios constituțional”. Astfel, art.9 alin.(l) statuează că persoana vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Așadar, condiția impusă de text este ca persoana vătămată să introducă acțiunea cu obiectul principal la instanța de contencios administrativ și această acțiune să fie însoțită de excepția de neconstituționalitate a ordonanței sau a unei dispoziții a ordonanței. Se creează astfel, un litigiu în fața instanței de contencios administrativ pentru a fi îndeplinită condiția ca excepția de neconstituționalitate să fie ridicată în cadrul unui proces.

Așa cum corect s-a reținut în doctrină, în sistemul conceput de art.9 din Legea contenciosului administrativ, invocarea excepției de neconstituționalitate este o condiție formală de primire a acțiunii la instanța de contencios administrativ, iar declararea neconstituționalității este o condiție de admisibilitate pe fond a acesteia.

În măsura în care instanța apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art.29 alin.(l) și (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond.

În continuare, legea stabilește cum anume trebuie să procedeze instanța de contencios administrativ după pronunțarea Curții Constituționale asupra excepției de neconstituționalitate. Astfel, instanța va repune cauza pe rol și va da termen, cu citarea părților.

Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei. Dacă însă, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate, instanța de contencios administrativ respinge acțiunea ca inadmisibilă, căci judecarea fondului depinde de declararea ca neconstituțională a ordonanței sau a unei dispoziții din cuprinsul acesteia.

Este soluția de compromis imaginată de legiuitor pentru a ieși din cercul vicios al unui blocaj instituțional. în lipsa unui asemenea mecanism, ar fi însemnat că acțiunea în contencios administrativ ar fi putut fi deschisă numai pentru ordonanțele declarate neconstituționale, adică numai în măsura în care ordonanțele sau dispziții din cuprinsul acestora au fost declarată neconstituționale ca urmare a unor excepții de neconstituționalitate ridicate în cadrul altor procese.

Inițial, legea nu a menționat expres care anume era obiectul acțiunii în fața instanței de contencios administrativ, acest lucru fiind dedus din competența materială a acestei instanțe. Ca urmare a intervențiilor din Legea nr.262/2007, art.9 a fost completat cu un nou alineat, care prevede că acțiunea poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

În raport de obiectul acțiunii, calitatea de pârât o poate avea Guvernul, în ipoteza solicitării de despăgubiri, a emiterii unor acte administrative (hotărâri) în baza ordonanței declarate neconstituționale ori în cazul obligării acestuia la efectuarea unor operațiuni administrative.

De asemenea, calitatea de părât o poate avea orice altă autoritate publică, astfel cum este definită de Legea nr.554/2002, ce a emis acte administrative în temeiul ordonanței neconstituționale ori care trebuie să emită astfel de acte sau să realizeze unele operațiuni administrative ca urmarea a încetării efectelor juridice ale ordonanței declarate neconstituționale.

În sfârșit, potrivit art.l alin.(8) din lege, prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și cde legilor speciale, finalizând prin aceasta enumerarea subiectelor care pot sesiza instanța de contencios administrativ.

Acest text menționează calitatea de subiect care poate sesiza instanța de contencios administrativ a prefectului recunoscută, de altfel, prin art.l23 alin.(5) din Constituție. Totodată, prin același text, se recunoaște pentru prima dată această calitate și pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

În aceeași ordine de idei, trebuie să precizăm că art.3 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ reglementează tutela administrativă realizată, tradițional, de prefect, dar, în premieră, și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Tutela administrativă este o instituție a dreptului public, însă nici Constituția și nici Legea administrației publice locale sau vreo altă lege nu a consacrat-o în mod expres cu această denumire. Și până la intrarea în vigoare a Legii nr.554/2004 se recunoștea competența prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra actelor administrative ale autorităților administrației publice locale. Legea contenciosului administrativ este cea care reglementează tutela administrativă, statuând că prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.

Atât din dispozițiile constituționale, cât și din cele ale Legii contenciosului administrativ rezultă că prefectul are calitatea de reclamant în acțiunile de contencios administrativ, dar într-o poziție relativ diferită față de reclamantul obișnuit, persoană fizică sau persoană juridică.

Caracterul atipic al calității de reclamant a prefectului în litigiul de contencios administrativ, rezidă din faptul că el nu trebuie să îndeplinească condițiile stabilite pentru reclamantul persoană fizică sau juridică. Poziția lui specială este o reflectare a poziției de reprezentant al Guvernului în teritoriu, având ca principală atribuțiune, astfel cum rezultă din prevederile constituționale, atacarea în fața instanței de contencios administrativ a unui act al consiliului județean, al consiliului local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.

Prefectul se adresează instanței de contencios administrativ în virtutea calității date de funcția sa și de rolul de a veghea ca activitatea autorităților administrației publice locale să se desfășoare în conformitate cu prevederile Constituției și ale legilor, exercitând un contencios obiectiv, nu pentru că ar fi lezat el într-un drept subiectiv prin respectivul act administrativ.

Termenul de 6 luni pentru sesizarea instanței de contencios administrativ începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect, comunicare făcută de secretarul unității administartiv-teritoriale, iar acțiunea este scutită de taxa de timbru.

Prin utilizarea expresiei prefectul poate ataca, rezultă că, potrivit Legii contenciosului administrativ, prefectul trebuie să sesizeze instanța de contencios administrativ atunci când, exercitând dreptul de apreciere, consideră că actele administrative sunt nelegale.

În doctrină se susține însă, că prefectul, ca organ al puterii executive, are nu numai dreptul, ci și obligația de a ataca la instanța de contencios administrativ actele administrative ale autorităților administrației publice locale dacă le consideră nelegale, concluzia având ca argument principiul potrivit căruia drepturile organelor statului sunt în același timp și obligații legale ale acestora.

De asemenea, considerăm necesar să subliniem și faptul că acest control nu este un control ierarhic, deoarece, între prefect, pe de o parte, și consiliile locale, consiliile județene, primari și președinții consiliilor județene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Cu privire la sfera actelor administrative asupra cărora prefectul exercită controlul de tutelă, din coroborarea dispozițiilor art.123 alin.(5) din Constituție cu prevederile art.3 alin.(l) și art.5 alin.(l) din Legea nr.554/2002, precum și cu cele ale art.19 lit.e) din Legea nr.340/2004, rezultă că prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ toate actele administrative, indiferent dacă acestea sunt acte de autoritate sau acte de gestiune.

Așa cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr.1353 din 10 decembrie 2008, textul constituțional nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile administrației publice locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ.

Prin aceeași decizie, instanța de contencios constituțional a statuat că dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă numai la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art.l alin.(3) din Legea nr.340/2004, "garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local". Așadar, prefectul nu poate ataca în instanță alte acte decât cele administrative, deoarece, în caz contrar, acesta ar încălca principiul constituțional al autonomiei locale.

Așa cum vom preciza ia punctul rezervat procedurii prealabile, plângerea nu este obligatorie în cazul acțiunii introduse de prefect. Soluția legislativă rezultă și din economia art.3 alin.(l), care dă posibilitatea prefectului de a atac direct la instanța de contencios administrativ actele autorităților administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.

O problemă care suscită un interes deopotrivă teoretic și practic este aceea de a se clarifica dacă prefectul poate exercita controlul de tutelă administrativă și asupra dispozițiilor emise de președintele consiliului județean. Controversa este determinată, pe de o parte, de prevederile art.121, 122 și 123 alin.(5) din Constituție, iar pe de altă parte, de modalitatea de alegere prin scrutin uninominal a președintelui consiliului județean și de faptul că Legea administrației publice locale nr.215/2001 îl definește ca autoritate executivă, alături de primar, iar Legea nr.67/2004 îl enumeră printre autoritățile administrației publice locale2.

Astfel, pornind de la dispozițiile art.121 și 122 din Constituție, autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii, iar la nivel județean, consiliul județean ales, care este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Conform prevederilor art.123 alin.(5) din Constituție, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul nelegal.

În corelare cu prevederile constituționale sus-menționate, art.3 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ dispune că prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale. Noțiunea de autorități ale administrației publice locale utilizată de lege include, fără nicio discuție, cele trei autorități enumerate de Constituție.

Așa cum s-a arătat în doctrină, ca autoritate de supraveghere a respectării legalității de către autoritățile administrației publice locale, prefectul are dreptul să atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau județean), al unui primar sau al oricărui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel județean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.

În raport de cele prezentate mai sus, considerăm că prefectul are competența de a exercita controlul de tutelă administrativă și asupra dispozițiilor emise de președintele consiliului județean, indiferent dacă acesta este sau nu considerat autoritate a administrației publice locale.

În ceea ce privește tutela administrativă exercitată de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, art.3 alin.(2) statuează că aceasta poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

Pentru realizarea acestei competențe sunt avute în vedere atât condițiile de exercitarea a acțiunii prevăzute de Legea contenciosului administrativ, ca drept comun, cât și dispozițiile din cuprinsul Statutului funcționarilor publici, ca drept special aplicabil acestei categorii de personal.

În acest sens, amintim că, potrivit dispozițiilor art.22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, Agenția Națională a Funcționarilor Publici are legitimare procesuală activă și poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă cu privire la:

actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control;

refuzul autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.

în același context, menționăm că președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici poate sesiza și prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale.

Din coroborarea textelor legale, rezultă că sunt avute în vedere atât actele administrative ale autorităților publice centrale, cât și cele ale autorităților publice locale, însă într-un domeniu strict determinat, și anume, doar cele privind funcția publică și funcționarii publici..

Deși din redactarea art.3 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ nu rezultă în mod expres, se înțelege că acțiunile pot avea ca obiect atât acte administrative individuale, cât și acte administrative cu caracter normativ prin care se încalcă legislația privind funcția publică.

Totodată, trebuie precizat și faptul că, ținând seama de prevederile art.22 alin.(3) lit.b) din Legea nr. 188/1999, controlul de tutelă exercitat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici vizează nu numai actele administartive, dar și refuzul autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.

În privința termenelor, al instanței competente și al procedurii prealabile sunt aplicabile dispozițiile Legii contenciosului administrativ. Astfel, termenul pentru sesizarea instanței este de 6 luni de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal.

Ca și în cazul prefectului, potrivit art.l 1 alin (3) și (4) din Legea nr.554/2004, în cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice, acțiunea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data luării la cunoștină, iar în cazul actelor administrative cu caracter normativ acțiunea poate fi introdusă oricând. De asemenea, procedura prealabilă nu este obligatorie nici pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

În ceea ce privește instanța care trebuie sesizată, legea nu prevede nicio normă care să reglementeze acest aspect. Considerăm că, în funcție de competența materială a instanței de contencios administrativ stabilită la art.10 din lege, Agenția Națională a Funcționarilor Publici urmează să se adreseze instanței de la sediul autorității publice care a emis actul administrativ.

Acțiunea în fața instanței de contencios administrativ formulată de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici determină suspendarea de drept a actului administrativ atacat.

Totodată, potrivit art.28 alin.(3) din lege, acțiunile introduse de persoanele de drept public și de orice autoritate publică, în apărare unui interes public, precum și cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepția situației în care sunt formulate și pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.

Cea de-a doua parte a art.l alin.(8) din Legea nr.554/2004 reglementează posibilitatea ca orice subiect de drept public să poată introduce acțiuni la instanța de contencios administrativ.

Se merge pe ideea că drepturile subiective ale persoanelor de drept public sunt drepturi care formează conținutul competenței lor, acțiunea acestora înscriindu-se în sfera contenciosului subiectiv. De fapt, așa cum arăta și profesorul Antonie Iorgovan, „în realitate, este un contencios obiectiv pentru că realizarea competenței unei persoanele de drept public este o chestiune de ordine publică”.

Așa cum se arată și în doctrină, printre persoanele juridice de drept public care pot introduce acțiuni în temeiul Legii contenciosului administrativ sunt statul român, reprezentat prin Ministerul Finențalor Publice, unitățile administrativ-teritoriale (județul, orașul, comuna), ministerele, alte entități care sunt calificate expres prin acte normative ca fiind presoane juridice de drept public.

În sensul instituirii acestei reglementări rezervate persoanelor de drept public au fost date ca exemplu problemele care s-au ridicat de-a lungul timpului sub imperiul Legii nr.29/1990 legate de acțiunile introduse de primar împotriva hotărârilor consiliului local.

În amplului proces de dezbatere a proiectului Legii contenciosului administrativ, Tribunalul Brașov a apreciat necesară prevederea expresă în cuprinsul legii a posibilității unui organ administrativ de a ataca cu acțiune în anulare actele emise de un alt organ administrativ, practica judiciară fiind neunitară în privința aprecierii calității procesuale active a primarului în formularea acțiunii în anularea hotărârilor consiliului local. S-au adus ca argumente dispozițiile art. 11 din Carta Europeană a Autonomiei Locale ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, potrivit cărora „autoritățile administrației publice locale trebuie să dispună de dreptul de a se adresa instanțelor judecătorești în scopul asigurării liberului exercițiu al competențelor lor și al respectului principiilor de autonomie locală, care sunt prevăzute de Constituție sau de legislația internă

Fără a nega experiența practicienilor și a teoreticienilor dreptului și fară ca următoarele rânduri să fie înțelese ca o critică, ne permitem să amintim câteva aspecte care au fost reținute de către Curtea Constituțională și fosta Curte Supremă de Justiție legate de raporturile dintre primar și consiliul local și ne întrebăm cum trebuie interpretate noile dispoziții ale Legii contenciosului administrativ în ceea ce privește competența primarului în această materie.

Pornind de la dispozițiile art. 121 alin.(2) din Constituție, potrivit cărora consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome, rezultă că cele doua autorități publice locale – deliberativă si executivă – nu se subordonează una celeilalte. în acest sens, legea administrației publice locale prevede expres atribuții concrete pentru fiecare din cele două autorități publice, asigurându-se astfel buna conlucrare a acestora.

Cu privire la actele adoptate sau emise de aceste autorități, din redactarea dispozițiilor legale nu rezultă dacă una dintre ele are competența de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele celeilalte autorități.

Instanțele de judecată nu au avut un punct de vedere unitar cu privire la problema dacă primarul are calitatea procesuală de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile consiliului local pe care le consideră nelegale.

Astfel, unele instanțe, în temeiul art.l din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, abrogată la această dată, au hotărât că primarul are calitate procesuală activă, alte instanțe, dimpotrivă, au decis respingerea cererii de anulare a hotărârii consiliului local formulată de primar, motivând că acesta nu are calitate.

CONCLUZII

Separațiunea puterilor s-a dovedit a fi garanția cea mai practică si mai sigură pentru menținerea libertaților ,este necesar ca legile sa corespundă unor nevoi reale și sa fie în concordanță cu intrgul sistem de legislație.

Contenciosul administrativ este rezultatul unei evoluții istorice care s-a desfășurat în mod treptat sub influența necesităților specifice țării noastre.Dupa decembrie 1989,contenciosul administrative a devenit un mijloc de control al legalității activității organelor administrației publice. Deși cu unele imperfecțiuni sesizate de diverși autori, această lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor față de abuzurile administrației.

Actul administrativ este o manifestare de voință juridică prin care se formează o situație juridică nouă sau se refuză o pretenție juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voință juridică supusă regimului juridic de drept administrativ.

Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia, astfel că între actul administrativ și lege se stabilește un raport de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ să fie adoptat sau emis în baza legii.

Controlul nejurisdicțional este exercitat în afara oricărui litigiu, ca o atribuție curentă realizată din oficiu sau la sesizare. Baza de referință a controlului este constituită din aspectele pe care organul de control va trebui să le verifice în cadrul activității de control.

Totodată, în baza de referință se includ elemente privind procedeele folosite pentru atingerea obiectivelor activității, în raport cu legalitatea acelor procedee și oportunitatea lor.

Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora.

Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare,limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.

Autoritatea emitentă are la dispoziție un an de la data emiterii actului pentru se adresa instanței de contencios administrativ.

BIBLIOGRAFIE

1. Constituția României din 31 octombrie 2003, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

2. Constituția României, republicată

3. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. I, ed. a 2-a, Ed. Gutemberg, București, 1906

4. Cf. Larousse de la langue francaise, Librairie Larousse, Paris, 1978

5. Cf. Dicționar latin-român, Ed. Științifică, București, 1973

6. AIorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All Beck, București, 2005

7. C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. Universală Alcalay&Co, București, 1936

8. T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992

9. Legea nr. 29/1990 a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 122 din 8 noiembrie 1990

10. Legea nr. 554/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004

11. Legea nr. 262/2007 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007

12. Art. 21 alin. (4) din Constituție, republicată

13. Alexandra Negoiță, Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1998

14. O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activității jurisdicționale și a personalului instanțelor Curții de Conturi de către instanțele judecătorești, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 752 din 27 octombrie 2003.

15.Emanuel Albu, Contracte administrative. Achizițiile publice și contenciosul administrativ, în Revista Curierul Judiciar nr. 1/2007

16. O.G. nr. 121/1998 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29

17. Antonie Iorgovan, Legea contenciosului administrativ-comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008

18. O.G. nr. 137/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2000.

19. Dec. nr. 3528 din 25 septembrie 2007, nepublicată

20. Alexandru Negoiță, op. cit., 1998

21. Legea nr. 10/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 4 aprilie 2005 și, ulterior, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005.

22. O.U.G. nr. 184/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 929 din 18 decembrie 2002.

23. H.G. nr. 498/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 14 mai 2003

24. Legea nr. 72/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 152 din 17 iulie 1996

25. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

26. O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003.

27.H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003.

28. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 și republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

29. H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 17 martie 2006.

30. Romulus Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1970

31. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. a IlI-a, Ed. All Beck, București, 2002, vol. II

32. Alexandru Negoiță, Drept administrativ și elemente de știința administrației, București, 1981

33. C. Frențiu, art. cit., în Dreptul nr. 11/2005

34. A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ – cu modificările și completările la zi – Comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008

35. Nicu Scutea, Mihaela Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare (partea a Jl-a) în Revista de Drept Public nr.2/2006

36. Dana Tofan, Unele considerații cu privire la controlul de legalitate exercitat de prefect. Evoluția legislației în domeniu, în Caietul științific nr.8/2006 al Institutului de Științe Administrative Paul Negulescu. Sibiu

37. Mihai Constantinescu și colectivul, Constituția României – Comentată și adnotată. Ed. Regia autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992

BIBLIOGRAFIE

1. Constituția României din 31 octombrie 2003, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

2. Constituția României, republicată

3. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. I, ed. a 2-a, Ed. Gutemberg, București, 1906

4. Cf. Larousse de la langue francaise, Librairie Larousse, Paris, 1978

5. Cf. Dicționar latin-român, Ed. Științifică, București, 1973

6. AIorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All Beck, București, 2005

7. C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. Universală Alcalay&Co, București, 1936

8. T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992

9. Legea nr. 29/1990 a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 122 din 8 noiembrie 1990

10. Legea nr. 554/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004

11. Legea nr. 262/2007 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007

12. Art. 21 alin. (4) din Constituție, republicată

13. Alexandra Negoiță, Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1998

14. O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activității jurisdicționale și a personalului instanțelor Curții de Conturi de către instanțele judecătorești, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 752 din 27 octombrie 2003.

15.Emanuel Albu, Contracte administrative. Achizițiile publice și contenciosul administrativ, în Revista Curierul Judiciar nr. 1/2007

16. O.G. nr. 121/1998 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29

17. Antonie Iorgovan, Legea contenciosului administrativ-comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008

18. O.G. nr. 137/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2000.

19. Dec. nr. 3528 din 25 septembrie 2007, nepublicată

20. Alexandru Negoiță, op. cit., 1998

21. Legea nr. 10/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 4 aprilie 2005 și, ulterior, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005.

22. O.U.G. nr. 184/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 929 din 18 decembrie 2002.

23. H.G. nr. 498/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 14 mai 2003

24. Legea nr. 72/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 152 din 17 iulie 1996

25. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

26. O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003.

27.H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003.

28. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 și republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

29. H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 17 martie 2006.

30. Romulus Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1970

31. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. a IlI-a, Ed. All Beck, București, 2002, vol. II

32. Alexandru Negoiță, Drept administrativ și elemente de știința administrației, București, 1981

33. C. Frențiu, art. cit., în Dreptul nr. 11/2005

34. A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ – cu modificările și completările la zi – Comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008

35. Nicu Scutea, Mihaela Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare (partea a Jl-a) în Revista de Drept Public nr.2/2006

36. Dana Tofan, Unele considerații cu privire la controlul de legalitate exercitat de prefect. Evoluția legislației în domeniu, în Caietul științific nr.8/2006 al Institutului de Științe Administrative Paul Negulescu. Sibiu

37. Mihai Constantinescu și colectivul, Constituția României – Comentată și adnotată. Ed. Regia autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992