Construcția Europeană Între Proiect, Proces și Rezultat în Tratatul de la Lisabona

UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA

CENTRUL DE STUDII EUROPENE

Studii Europene

Construcția europeană între proiect, proces și rezultat în Tratatul de la Lisabona

Student: Constandache Ingrid

Profesor: Dr. Adrian-Liviu Ivan

Iași

2016

Uniunea Europeană poate fi definită azi ca fiind o asociere umană și de state, liber consimțită, în care ideile federaliste precum instituții supranaționale, cetățenie, monedă comună, reprezentativitate, subsidiaritate, libertăți individuale sunt deja elemente definitorii. Uniunea Europeană este cel mai stabil regim internațional dar și cel mai bun exemplu de interdependentă. Prin structura sa instituțională sofisticată și prin activitățile sale UE este capabilă să genereze un considerabil grad de empatie între membri săi.

Construcția Uniunii Europene reprezintă tentativa de a îngloba conceptual evoluția, dar și relatare istorică a acestei evoluției. De-a lungul anilor, construcția Uniunii a fost supusă unor procese de integrare foarte ample.

La momentul actual Uniunea Europeană este cu mult diferită față de Uniunea anilor `90, prin faptul că suveranitatea națională s-a subscris obiectivelor comune din domenii cum ar fi justiția și afacerile interne și s-a reușit demararea cooperării în domeniile securității și apărării. Prin urmare, de la înființare și până în prezent putem observa o ascensiune destul de rapidă a Uniunii Europene, aceasta îndreptându-se cu pași repezi spre crearea unei uniuni politice.

După cele două războaie mondiale, Uniunea Sovietică își dorea în continuarea să profite de statele vlăguite de efortul războiului prin impunerea influenței sale politice, militare și economice asupra lor. Statele din Europa au început să pună în aplicare proiecte pro-uniune, la îndemnul transmis într-un discurs la Universitatea din Zurich, al primului ministru al Marii Britanii, Winston Churchill. Aplicarea acestor proiecte a început să fie amenințată de o nouă stare conflictuală care a apărut între est și vest. Acestă stare a fost generată de semnarea Pactului de la Varșovia în anul 1945, inițiativa ce a dus la separarea potențialului militar și asigurarea de garanții de apărare doar pentru o grupare de state aflate sub influența politică a Uniunii Sovietice. Pactul alături de eșecul Conferinței de la Moscova privind viitorul Germaniei din data de 24 aprilie 1947 și de instituirea blocadei Berlinului în 1949 erau amenintate de pericolul din est, la fel și sentimentul de libertate din Europa Occidentală. Totuși o singura națiune slabită deja de războaie nu putea face față statelor europene reunite.

Marea Britaniei este obligată să ia o poziție, având în vedere presiunile guvernului sovietic asupra Turciei pentru o bază în Dardanele și pentru obținerea de teritorii la frontiera caucaziană și războiul civil din Grecia. Aceasta a reușit să convingă S.U.A. să adopte o atitudine față de situația creată, întrucât nu se găsea în condiția de a se opune expansiunii sovietice în Balcani și în Turcia. Acestea au fost principale motive pentru care statele vest-europene au solicitat asistență, sprijinul militar și economic din partea Statelor Unite ale Americii.

Președintele S.U.A, Harry Truman, considera că democrațiile occidentale nu mai trebuie să cedeze în fața unei noi amenințări după conflictul îndelungat cu Japonia, Hitler și Mussolini. Președintele Truman este încurajat de britanici, să adopte o poziție față de sovietici, întrucât sunt convinși și ei la fel ca europenii că nu sunt în măsură să se confrunte direct cu sovieticii.

În sectoarele economice relansarea Europei a început în anul 1947, când Statelor Unite ale Americii au propus prin intermediul secretarului de stat generalul George C. Marshall, lansarea unui plan de ajutoare în valoare de 13 miliarde dolari, numit după numele inițiatorului PLANUL MARSHALL. George C. Marshall a propus acest plan în cadrul unui discurs ținut la Universitatea Harvard.

Statele Unite ale Americii au condiționat punerea în aplicare a acestui plan sub două aspecte. Pe de-o parte s-a cerut elaborarea unui program comun de reconstrucție, iar pe de altă parte să se creeze un organism internațional cu ajutorul căruia să se îndeplinească gestionarea colectivă a ajutorului economic. Ca urmare a acestor cerințe, la data de 12 iulie 1947 a fost organizată Conferința de Cooperare Economică Europeană, la Paris, la care au fost invitate toate statele europene. Acest eveniment și-a propus să stabilească un inventar al priorităților și urgențelor economice.

În 1947, cu scopul acceptării ajutorului economic american (13.6 miliarde USD) acordat prin așa numitul „Plan-Marshall”, 16 state europene s-au grupat în Comitetul European de Cooperare Economică (CECE) care ulterior s-a transformat în Organizația Europeană de Cooperare Economică (OECE) formata din 17 state: Belgia, Danemarca, Anglia, Franța, Grecia, Irlanda, Islanda, Austria, Italia, Luxemburg, Olanda, Norvegia, Portugalia, Suedia, Elveția, Turcia, Germania (asociați Yugoslavia și Finlanda). Ungaria și Cehoslovacia au fost împiedicate de URSS să accepte ajutorul, pentru a limita expansiunea „Imperialismului dolarilor”.

Această perioadă este marcată de activitatea mișcărilor unioniste cum ar fi „Comite Francais pour Federation Europeenne” (înființat în 1944 de rezistența franceză), Mișcarea Mișcarea Europeană, Uniunea Europa, Uniunea Federaliștilor Europeni care promovau ideea unificării europene. Iar ca replică la această inițiativă țările „Blocului socialist” au înființat la 25 ianuarie 1949, Consiliu de Ajutor Economic Reciproc (COMECON), state membre fiind: URSS, Polonia, Ungaria, România, Cehoslovacia, Bulgaria, RDG.

În istoriografia ultimilor șaizeci de ani, lansarea Doctrinei Truman și cele prezentate mai sus, sunt cunoscute sub numele de Planul Marshall.

Ceea ce s-a întâmplat în cadrul Comunității după înființarea Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului este exact ceea ce numeam, în termenii lui Hirschman blocarea posibilităților de abandon selectiv – procesul prin care normele și politicile comunitare au fost consolidate într-o legislație obligatorie, înzestrată cu mijloace eficiente de control juridic. Intensificarea contestării a fost o ”reacție naturală” la acest proces. Statele membre au conștientizat importanța vitală a preluării controlului asupra procesului de luare a deciziilor, al cărui rezultat trebuiau să-l aplice și să-l respecte. Prin ”reacție naturală” nu ne referim la o relație cauzală simplistă. Nu dorim să sugerăm că hotărârile Curții în cazurile Van Gend em Loos (din 1963) sau Costa vs ENEL (din 1964) ar fi avut drept consecință directă decizia guvernului francez (din 1965) de a precipita criza ”scaunului gol”, care a condus la Compromisul de la Luxemburg. Ceea ce sugerăm este că procesul de constituționalizare a creat o construcție normativă în cadrul căreia o astfel de evoluție politică precipitată este de înțeles. Cum normele comunitare, din punctul de vedere al esenței lor, erau importante și pentru că, în acel moment, ele erau situate într-un context ce nu permitea o aplicare selectivă, controlarea elaborării normei înseși rămânea singura opțiune pentru statele membre.

Un rol deosebit în mobilizarea statelor membre pentru adoptarea unui tratat care să înlocuiască Tratatul Constituțional l-au avut președințiile germane și portugheze ale Consiliului. Perioada de reflecție a fost finalizată cu un înlocuitor al Tratatul Constituțional ceva mai puțin ambițios, dar care are foarte puține modificări fără de documentul Tratatul Constituțional.

Tratatul de la Lisabona a fost semnat la 13 decembrie 2007, prevăzându-se, inițial, ca acest document să intre în vigoare la 1 ianuarie 2009, după aprobarea de către statele membre în conformitate cu procedurile naționale. Respingerea tratatului în cadrul referendumului organizat de Irlanda la 12 iunie 2008 a blocat acest proces. În urma unor concesii făcute Irlandei în ce privește menținerea numărului actual de comisari, politica privind taxarea și respectarea tradiționalei neutralități militare a acestui stat, statele membre au urmărit ca tratatul să fie aprobat în cel de-al doilea referendum organizat în Irlanda la 3 octombrie 2009. Aprobarea Tratatului în cadrul celei de-a doua consultări publice organizate în Irlanda a îndepărtat ultimul obstacol din calea intrării în vigoare a actului, fiind prevăzut ca acesta să intre în vigoare la 1 decembrie 2009.

Câteva au fost motivele și circumstanțele pentru care irlandezii au votat împotriva proiectului de Tratat de la Lisabona. În primul rând, datorită faptului ca Tratatul de la Lisabona este un „document impenetrabil”. Caracterul inaccesibil a fost suplimentat de slabă informare a cetățenilor privind conținutul documentului și mai ales pe dimensiunea de apărare – domeniu în care Irlanda este mai sensibilă, fiind una dintre puținele țări neutre din Uniunea Europeană. De altfel, acesta a fost și motivul dat de ministrul irlandez de externe atunci când a susținut că irlandezii s-au temut de posibilă pierdere a influenței Irlandei în Uniunea Europeană, de pierderea neutralității și de impozite impuse corporațiilor.

Obiectivul principal al acestui act îl constituie creșterea eficienței actului decizional în cadrul Uniunii în scopul de a transforma Uniunea Europeană într-un actor global capabil să facă față provocărilor globale cum ar fi schimbările climatice, terorismul internațional, asigurarea resurselor de energie sau criminalitatea organizată transfrontalieră.

Tratatul de la Lisabona are rang de drept comunitar primar și a modificat tratatele constitutive existente (Tratatului privind Uniunea Europeană – Tratatul de la Maastricht cu modificările subsecvente și Tratatului privind Comunitatea Europeană – Tratatul de la Roma cu modificările subsecvente). Tratatul UE a fost denumit Tratat privind Uniunea Europeană (TUE). Tratatul CE a primit titulatura de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Ambele tratate au aceeași valoare juridică.

Uniunea Europeană capătă, prin tratatul de la Lisabona, personalitate juridică, se substituie Comunității Europene și îi succede acesteia. Comunitatea EURATOM nu este vizată de schimbările aduse de Tratatul de la Lisabona. Tratatul EURATOM a rămas în vigoare, deși unele reguli au fost abrogate pentru pune în acord Tratatul cu dispozițiile Tratatului de la Lisabona.

Tratatul de la Lisabona este diferit de proiectul de Constituție european (Tratatul Constituțional), dar nu într-un mod semnificativ. Sunt menținute unele prevederi ale acestuia cum sunt cele referitoare la eficientizarea instituțiilor U.E., în ceea ce privește puterea de decizie, promovarea politicilor comune în cât mai multe domenii s.a. În schimb, a fost abandonată discuția în jurul ideii de Constituție Europeană, ca și a simbolurilor U.E. (drapelul, imnul). Altfel spus, se urmărește diminuarea curentelor de tip eurospectic și nu stimularea lor, în speranța ca experiența nefericită a votului împotriva Tratatul Constituțional să nu se mai repete.

La fel ca și în proiectul de Tratat instituind o Constituție pentru Europa, Tratatul de la Lisabona conține o delimitare explicită a competențelor Uniunii, precum și o enumerare exemplificativă a diferitelor categorii. Competențele Uniunii sunt divizate în trei categorii: competențe exclusive ale Uniunii, competențe partajate și competențe de coordonare. Prevederile dispersate din textele tratatelor constitutive sunt reunite aici într-un capitol distinct privind competența.

Articolul 308 din Tratatul CE ce vizează necesitatea de acțiune a Uniunii pentru a atinge obiectivele menționate în tratate chiar și în lipsa unei atribuții exprese în acest sens este preluat literal și în Tratatul de la Lisabona. Deși această așa-numită clauză de flexibilitate (angl. Flexibility clause) a constituit obiectul unor critici formulate în literatura de specialitate, atât proiectul de Tratat privind o Constituție pentru Europa, cât și Tratatul de la Lisabona au preluat această normă. Trebuie precizat în acest context că această clauză de flexibilitatea nu implică o competență a Uniunii de a hotărî asupra propriei sale competențe (germ. Kompetenz-kompetenz). Principiile conturate de Curtea de Justiție în interpretarea art.308 din Tratatul CE se aplică în continuare.

Un element de noutate îl constituie introducerea dreptului de inițiativă legislativă a cetățenilor Uniunii. La inițiativa a cel puțin un milion de cetățeni ai Uniunii, resortisanți ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia Europeană poate invita să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care acești cetățeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării Tratatelor.

În ceea ce privește piața internă, Titlul al II-lea cuprinde prevederi privind libera circulație a mărfurilor, uniunea vamală, cooperarea vamală, interzicerea restricțiilor cantitative. Normele privind agricultură și pescuitul sunt cuprinse în Titlul al IV-lea. Libera circulație a persoanelor, serviciilor și capitalurilor este sistematizată sub Titlul al V-lea. Se observă, cu mici excepții, că noua sistematizare urmează în mare parte structura tratatului CE vizând piața internă.

Titlul al V-lea reia, sub o nouă titulatură, prevederile conținute anterior în secțiunea vizând vizele, dreptul de azil, imigrarea și alte politici referitoare la libera circulație a persoanelor (art.61-69 din Tratatul CE), precum și unele norme conținute anterior în Titlul privind CPJ din Tratatul UE.

Cooperarea judiciară în materie civilă și cooperarea judiciară în materie penală, reglementate anterior în Tratatul CE, respectiv Tratatul UE, sunt sistematizate acum în cadrul aceluiași titlu. Un element de noutate îl constituie instituirea unei competențe a Consiliului de instituire printr-un regulament a unui Parchet European, pornind de la Eurojust, însărcinat cu combaterea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Parchetul European ar avea competențe de cercetare, urmărire și trimitere în judecată, eventual în colaborare cu Europol-ul, a autorilor infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii.

Partea din Tratat privind funcționarea Uniunii Europene care se referă la Acțiunea externă a Uniunii prezintă cele mai multe elemente de noutate, neconstituind o simplă sistematizare a prevederilor existente (politică comercială comună, cooperarea pentru dezvoltare, cooperarea economică, tehnică și financiară cu țări terțe), ci fiind domeniul care introduce noi instituții și proceduri. Prevederile privind acțiunea externă a Uniunii nu sunt însă sistematizate doar în această parte a Tratatului, ci sunt conținute și în Tratatul UE. De asemenea, consolidează atribuțiile Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politică de securitate. Acesta va fi ales de către Consiliul European cu majoritate calificată, cu acordul Președintelui Comisiei Europene. Înaltul Reprezentant va prezida Consiliul de Afaceri Externe, prezentând propuneri pentru acțiuni ale Uniunii în domeniul său de competență. Înaltul Reprezentant deține concomitent și funcția de vicepreședinte al Comisiei, funcție în care este responsabil de domeniul relațiilor externe ale Uniunii și de coordonarea acțiunii externe a Uniunii, asigurând coerența măsurilor din acest domeniu. Un serviciu de acțiune externă alcătuit din funcționari ai Comisiei Europene îl va sprijini pe Înaltul Reprezentant în activitatea sa.

Înaltul Reprezentant va reprezenta Uniunea în domeniile PESC, împreună cu Președintele Consiliului European. În schimb, reprezentarea externă a Uniunii în domenii altele decât PESC și în materie monetară va fi gestionată de către Comisie prin Comisarul de resort. Înaltului Reprezentant îi va reveni rolul de coordonare generală a acțiunilor Uniunii în aceste domenii.

Tratatul de la Lisabona introduce prevederi privind ajutorul umanitar (capitolul 3) și o clauză de solidaritate în cazul în care un stat membru face obiectul unui act terorist, a unei catastrofe naturale sau provocate de om (Titlul al VII-lea).

Sistemul instituțional comunitar, asemenea întregului proces de integrare europeană, a cunoscut o continuă transformare, condiționată de nevoile de adaptare la realitățile concrete și sociale pe care le presupunea construcția europeană. În acest fel, „traseul instituțional” este constrâns de reorganizarea și perfecționarea unor instituții și organisme comunitare devenite clasice și de apariția unora noi.

Tratatul de la Lisabona menționează șapte instituții ale Uniunii. Pe lângă cele cinci instituții enumerate în art.7 Tratatul CE, Banca Centrală Europeană și Consiliul European sunt precizate între instituțiile Uniunii

Curtea de Justiție a Comunităților Europene este redenumită Curte de Justiție a Uniunii Europene. Tratatul de la Lisabona instituie un comitet – format din șapte personalități alese dintre foștii membri ai Curții de Justiție și ai Tribunalului, membrii instanțelor naționale supreme și din juriști reputați – care emite un aviz cu privire la capacitatea candidaților de a exercita funcțiile de judecător și avocat general în cadrul Curții de Justiție și al Tribunalului, înainte ca guvernele statelor membre să facă nominalizările.

Trebuie amintit că potrivit Tratatului de la Lisabona Curtea de Justiție nu este competentă în ce privește dispozițiile privind PESC și legalitatea sau proporționalitatea acțiunilor de poliție într-un stat membru sau cu privire la exercitarea responsabilităților de menținere a ordinii publice naționale și a apărării securității interne.

În ce privește Parlamentul European, potrivit Tratatului de la Lisabona, numărul maxim al deputaților europeni nu poate depăși 750, la care se adaugă Președintele Parlamentului. Reprezentarea cetățenilor Uniunii în cadrul acestei instituții se face conform principiului proporționalității, fiecărui stat revenindu-i între 6 și 96 de deputați. Repartizarea numărului de deputați pentru fiecare stat membru se va face prin decizie unanimă a Consiliului European, care acționează în baza unei propuneri a Parlamentului.

Consiliul European, consfințit ca instituție a Uniunii, este compus din șefii de stat și de guvern, președintele Consiliului și președintele Comisiei. Înaltul Reprezentant participă la lucrările Consiliului European. Acesta este prezidat de o personalitate europeană aleasă în funcția de Președinte al Consiliului European pentru un mandat de doi ani și jumătate. Spre deosebire de sistemul trecut, Președintele Consiliului European nu va avea un mandat național, exercitând în mod unic această funcție, fără a putea primi instrucțiuni de la guvernele naționale. Președintele Consiliului European nu va dispune de un aparat instituțional propriu, ci va utiliza pentru exercitarea funcțiilor sale aparatul Secretariatului General al Consiliului. Funcțiile Președintelui Consiliului European vor cuprinde, printre altele, prezidarea și pregătirea lucrărilor Consiliului European și prezentarea unui raport către Parlamentul European după fiecare reuniune a Consiliului European. Fără a aduce atingere atribuțiilor Înaltului Reprezentant, Președintele Consiliului European asigură reprezentarea externă a Uniunii în probleme de politică externă și de securitate comună.

Comisia Europeană a fost compusă, până în anul 2014 din câte un reprezentant pentru fiecare stat membru al Uniunii. După anul 2014, numărul membrilor Comisiei s-a ridicat la două treimi din numărul statelor membre. Tratatul de la Lisabona consolidează prerogativele Președintelui Comisiei.

Fiecare membru al Consiliului European poate primi delegare pentru vot din partea unui singur alt membru. În cazul în care Consiliul European se pronunță prin vot, președintele acestuia și președintele Comisiei nu participă la vot. Abținerile membrilor prezenți sau reprezentați nu împiedică adoptarea deliberărilor Consiliului European pentru care este necesară unanimitatea.

Consiliul European adoptă cu majoritate calificată: (a) o decizie de stabilire a listei formațiunilor Consiliului, altele decât cea Afaceri Generale și cea Afaceri Externe, în conformitate cu art.16 alin.6 din Tratatul privind Uniunea Europeană; (b) o decizie referitoare la președinția formațiunilor Consiliului, cu excepția celei Afaceri Externe, în conformitate cu art.16 alin.9 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

Spre deosebire de Tratatul instituind o Constituție pentru Europa, Tratatul de la Lisabona a renunțat la denumirea de ”legi europene” dată regulamentelor comunitare, păstrând terminologia art.249 din Tratatul CE. Este introdusă o ierarhizare a normelor comunitare: acte legislative, acte de delegare fără forță legislativă și acte de punere în aplicare. Este instituită o procedură legislativă ordinară și o procedură legislativă specială. Prima procedură este noua denumire a procedurii codeciziei reglementată în art.251. Procedura legislativă ordinară se va extinde și asupra domeniilor agriculturii, pescuitului, transportului și fondurilor structurale.

Tratatul de la Lisabona introduce pentru prima dată o referire la administrația europeană care, acționând pe baza principiilor transparenței, eficienței și independenței, susține instituțiile, organele, agențiile și oficiile Uniunii. Noua procedură bugetară elimină distincția între cheltuieli obligatorii și cheltuieli neobligatorii ale Uniunii. Cadrul financiar multianual, existent în cadrul sistemului juridic actual, este consfințit prin Tratatul de la Lisabona.

Principiul democrației este consolidat prin consacrarea respectării egalității cetățenilor Uniunii și prin stipularea principiului democrației reprezentative. Tratatul dezvoltă aspecte la nivel comunitar ale principiului democrației reprezentative: reprezentarea cetățenilor în Parlamentul European, reprezentarea statelor membre în Consiliul European de către șefii de stat și de guvern și reprezentarea statelor membre în Consiliu de către guvernele naționale.

Este introdus un drept al cetățenilor Uniunii de a solicita Comisiei Europene să prezinte o propunere legislativă în materii în care aceștia consideră că este nevoie de o acțiune a Uniunii în vederea aplicării Tratatelor. Inițiativa legislativă a cetățenilor Uniunii trebuie să provină de la cel puțin un milion de cetățeni, resortisanții într-un număr semnificativ de state membre.

O dispoziție nouă o constituie instituirea implicării parlamentelor naționale în funcționarea Uniunii prin informarea cu privire la proiectele legislative în conformitate cu protocolul privind rolul parlamentelor naționale, prin respectarea principiului subsidiarității, prin participarea la mecanismele de evaluare a punerii în aplicare a politicilor Uniunii în spațiul de libertate, securitate și justiție, prin participare la procedura de revizuire a Tratatelor și prin participarea la cooperarea interparlamentară dintre parlamentele naționale și Parlamentul European.

In concluzie, Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comunității Europene este consecința nereușitei din anul 2004 a Convenției privind viitorul Europei (Tratatul Constituțional). Tratatul de la Lisabona, se diferențiază de Tratatul Constituțional prin faptul că, acesta nu prevede substituirea tratatelor existente printrun document unic, așa cum se stipula în Convenția privind viitorul Europei, dimpotrivă acționează pentru imbunătățirea tratatelor constitutive prin stabilirea unei corelări mai închegate între ele.

Potrivit art. 1 alin 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană acesta ”…marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni.” În acest nou stadiu al construcției și funcționării Uniunii Europene accentul este mutat din aria economicului în sfera domeniilor care sunt în strânsă legătura cu respectul valorilor umane, cum ar fi: statul de drept, drepturile omului, libertatea, pacea, demnitatea umană, democrația sau egalitatea.