.consideratii Privind Functia Publica din Perspectiva Statutului Cadrelor Militare
INTRODUCERE
Analiza funcției publice reprezintă o temă care este interesantă dintr-o dublă perspectivă:
a) Istorică, dat fiind faptul că funcția publică și funcționarul public constituie instituții juridice care în România au apărut încă de la jumătatea secolului al XIX-lea și în legătură cu care s-a manifestat o evoluție sinuoasă determinată, în principal, de succesiunea regimurilor politice.
b) Contemporană, tema fiind de acută actualitate în doctrina juridică, soluțiile care au fost exprimate răsfrângându-se asupra practicii administrației publice și a celei judecătorești.
Tradițional, raportul juridic având ca obiect activitatea funcționarului public a fost și este încă apreciat ca având un statut de sine stătător care decurge din:
– specificul puterii de stat;
– competența autorităților și instituțiilor publice.
Tendința s-a manifestat și după 1989, specialiștii în dreptul administrativ ocupându-se, quasimajoritar, exclusiv de analiza statutului funcționarului public, fără comparațiile necesare cu statutul salariatului. Numai cu titlu de excepție, și în dreptul public (dreptul administrativ) au fost întreprinși relativ recent primii pași în analiza comparată a normelor legale care îi privesc pe funcționarii publici cu cele care se referă la salariați.
Cert este faptul că, în prezent, cu privire la apartenența analizei statutului funcționarului public la o ramură de drept sau alta, în doctrină s-au conturat și coexistă diverse opinii:
– statutul funcționarilor publici aparține exclusiv dreptului public, analiza acestuia reprezentând obiect al dreptului administrativ; raportul juridic al funcționarului public este complet autonomizat față de raportul de muncă al salariatului;
– statutul funcționarilor publici aparține exclusiv dreptului muncii, aparținând, în consecință, dreptului privat;
– statutul funcționarului public reprezintă o instituție care se află la confluența dintre dreptul public și dreptul privat, raportul de serviciu al funcționarului public constituind un raport juridic de muncă, cu particularități certe determinate de incidența normelor de drept public; din această perspectivă, statutul funcționarilor publici constituie obiect de analiză și pentru dreptul muncii însă numai ca repere comparative față de raporturile de muncă ale salariaților.
Lucrarea își propune să analizeze funcția publică căreia i se aplică exclusiv normele generale cuprinse în Legea nr. 188/1999, republicată.
Constituie obiect de analiză statutele speciale ale diferitelor categorii de funcționari publici, statutul demnitarilor și al magistraților, și în principal statutul cadrelor militare care, potrivit legislației actuale, intră în categoria funcționarilor publici cu statut special.
Cadrul juridic al statutului cadrelor militare îl formează Legea 80/1995 privind statutul cadrelor militare, Constituția României, alte acte normative, precum și acordurile internaționale la care România este parte. Conținutul și volumul drepturilor și obligațiilor cadrelor militare sunt determinate de aflarea acestora în exercițiul obligațiilor serviciului militar.
Pentru a fi promovate și protejate, drepturile cadrelor militare trebuie mai întâi cunoscute și explicate. Clasificarea drepturilor militarilor nu trebuie să ducă la ierarhizarea lor, la contrapunerea sau la scăderea importanței unora dintre ele. Toate drepturile sunt la fel de importante, au aceeași valoare și formează un tot unitar. Cadrele militare beneficiază de drepturile și libertățile stabilite pentru cetățenii României prin Constituție, de legislația în vigoare și de acordurile internaționale la care România este parte. Totodată, militarii sunt supuși unor restricții specifice, condiționate de particularitățile serviciului militar.
Am încercat ca pe parcursul lucrării să scoatem în evidență și mutațiile esențiale produse în legătură cu regimul juridic al personalului care își desfășoară activitatea în autoritățile și instituțiile publice din alte state, cu precădere în statele membre ale Uniunii Europene. Aceste mutații, care fie au avut loc, fie se prefigurează a se produce în domeniul funcției publice sunt subsumate următorilor vectori:
– pe de-o parte, asistăm în prezent la o tendință de restrângere a personalului care are statutul de funcționar public în favoarea celui care prestează activitatea în temeiul unui contract individual de muncă;
– pe de altă parte, sfera salariaților din autoritățile și instituțiile publice s-a restrâns și s-a extins în mod corespunzător cea a personalului care își desfășoară activitatea în temeiul convențiilor civile de prestări de servicii (cum ar fi, spre exemplu, cazul Italiei și al Marii Britanii).
Am elaborat această lucrare având ca scop atingerea următoarelor obiective:
– aprofundarea cercetării domeniului funcției publice și al funcționarului public;
– analiza normelor de drept comun privind statutul funcționarului public;
– semnalarea particularitățile statutului funcționarului public în dreptul comparat;
– accentuarea exigențelor și cerințelor Uniunii Europene în materia funcției publice;
– am concluzionat în legătură cu actualul cadru legal, formulând propuneri de lege ferenda.
CAPITOLUL 1
CONSIDERENTE FUNDAMENTALE REFERITOARE LA TEORIA FUNCȚIEI PUBLICE ȘI FUNCȚIONARULUI PUBLIC
1.1. Repere generale privind funcția publică și funcționarul public
În funcție de sistemul juridic național de referință, termenul „funcție publică” are mai multe accepțiuni, care determină, în consecință, mai multe arii de cuprindere a persoanelor ce o exercită. În majoritatea cazurilor, nu există o definiție legală riguroasă a acestei noțiuni. În aceste condiții, pentru a identifica sensul său, este nevoie să se recurgă, în principal, la circumstanțierile realizate de practica judiciară și de doctrina de drept administrativ, în principal, dar și de cea de drept al muncii.
Noțiunea de „funcție publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar și o parte din cele supuse unui statut de drept privat. Astfel, însăși noțiunea de „funcționar” este departe de a avea un înțeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în funcție de soluția reținută în legislația fiecărui stat, și care realizează activitatea fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar.
În literatura de specialitate din România, din perioada interbelică, funcția publică a fost definită ca reprezentând „complexul de puteri și competențe, conferite de lege, în mod temporar, uneia ori mai multor persoane fizice, în vederea satisfacerii unui interes general, scop în care a fost creată funcțiunea”.
Este interesant de remarcat că, pornindu-se de la reglementările în vigoare anterioare adoptării Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în doctrina românească funcția publică a fost definită drept „situația juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit”.
Într-o altă abordare, funcția publică este definită ca acea grupare de atribuții, puteri, competențe, stabilite conform legii, în cadrul unui serviciu public înființat în scopul satisfacerii în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.
În același context, funcția publică a mai fost definită și drept complexul drepturilor și al obligațiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenței unei autorități publice, instituții publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite.
Într-o abordare similară, funcția publică este definită, avându-se în vedere o accepțiune largă a noțiunii, drept o situație juridică predeterminată normativ, constituită dintr-un complex unitar de drepturi și obligații prin a căror realizare se înfăptuiește în mod specific competența unui organ de stat, exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuțiile ce revin autorităților respective ori drept situația juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenței unei autorități publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public.
În ceea ce ne privește, considerăm, alături de alți autori, că sintagma de „funcție publică” se impune a fi analizată, având ca obiectiv definirea sa, din mai multe perspective:
a) Autoritățile și instituțiile publice sunt învestite cu atribuții necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor ce le revin, în conformitate cu care exercită competențe determinate, participând, în baza capacității juridice pe care o au, la raporturi juridice de autoritate în nume propriu. În acest sens, într-o primă accepțiune, funcția publică se identifică prin raportare la conceptul de autoritate publică, ca incluzând, sub aspect subiectiv, pe toți cei care sunt învestiți cu prerogative de funcție publică în cadrul autorităților din sfera celor trei puteri în stat (parlamentari, miniștri, magistrați etc.), dar și în cadrul altor autorități publice (cum ar fi, spre exemplu, judecătorii Curții Constituționale, Avocatul Poporului ș.a.).
b) Într-o a doua accepțiune, funcția publică se definește prin raportare la autoritățile și instituțiile publice din sfera puterii executive. Din această perspectivă, o funcție publică poate fi exercitată de persoane cărora le revin prerogativele de putere publică, indiferent de tipul învestiturii, de tipul autorității publice sau de nivelul la care se exercită.
c) Funcția publică este definită de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici ca „ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome”.
Subsecvent acestor dezvoltări, definiția pe care o propunem este următoarea: funcția publică reprezintă situația juridică, constând dintr-un complex de drepturi și obligații legal determinate – prevăzute sau permise – prin care se realizează, de regulă, competența unei autorități publice, în regim de putere publică și în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității în cauză.
Legiuitorul definește funcționarul public ca fiind „persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică. Persoana care a fost eliberată din funcția publică și se află în corpul de rezervă al funcționarilor publici, își păstrează calitatea de funcționar public”.
În acest sens, titularul unei funcții publice se numește funcționar public. Apreciem că noțiunea de funcționar public desemnează persoana fizică legal învestită prin numire într-o funcție publică din structura unei autorități publice în scopul îndeplinirii competențelor acesteia.
Statutul funcționarilor publici a fost legiferat recurgându-se la procedura asumării răspunderii de către Guvern. Dincolo de modalitatea de adoptare a Statutului, trebuie subliniat că o dată cu intrarea în vigoare a legii amintite, România a făcut un pas decisiv pe calea democratizării funcției publice.
Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 îl reprezintă regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale, denumite în continuare raporturi de serviciu1.
Noua modificare a art. 1 alin. (1) nu acoperă ceea ce este, de fapt, obiectul de reglementare al acestei legi. Legea nu poate să-și propună reglementarea exclusivă a raporturilor dintre funcționarii publici și stat sau colectivitățile locale. De aceea, așa cum se susține și în literatura de specialitate, obiectul de reglementare al legii îl constituie determinarea statutului juridic al funcționarulinarea statutului juridic al funcționarului public, organizarea funcției publice și raporturile juridice dintre funcționarii publici și stat sau colectivitățile locale prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale.
1.2. Evoluția reglementărilor în materia funcției publice în România
Reglementările de după 1989, premergătoare adoptării Statutului funcționarilor publici.
Transformările radicale intervenite în România de după decembrie 1989,în planul politic, economic și social, au determinat în mod firesc schimbări de substanță și în domeniul concret al organizării și funcționării administrației publice, atât la nivel central, cât și la nivel local.
Este evident că, pentru construirea și consolidarea democrației, apare necesară o reformă administrativă la toate nivelurile și, deci, implicit, o reformare și o modernizare a serviciului public. Viabilitatea unei democrații depinde atât de respectarea valorilor democratice, cât și, în special, de eficiența celor care ocupă funcții publice, indiferent de poziția lor în ierarhia administrativă.
În noua viziune asupra funcției publice se prefigurează, pe lângă cerințele privind profesionalismul, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanță, în cadrul respectării stricte a reglementărilor constituționale și legale, și o reală aplecare către cerințele și nevoile fiecărui cetățean cu care cei desemnați să îndeplinească funcții în administrație intră în contact. Din această perspectivă, democrația apare nu numai ca un principiu de organizare politică, dar și ca un principiu care guvernează relațiile interumane.
După adoptarea Constituției României în 1991, în noua ordine constituțională, imperativul devenirii țării noastre ca stat de drept și democratic a generat și necesită regândirea și reconsiderarea vechiului sistem al administrației de stat (construit în baza modelului weberian, bazat pe principii de natură centralistă), în sensul edificării unei administrații publice moderne, eficiente și mobile, apropiată de cetățeni, care să răspundă, la un nivel ridicat, cerințelor și necesităților colectivităților umane pe care le deservește.
Ca o cerință fundamentală, se impunea racordarea sistemului de administrație la principiile și normele europene în materie, răspunzând efectiv exigențelor acestora. În acest sens, elaborarea și adoptarea Statutului funcționarilor publici a reprezentat o etapă necesară pentru realizarea reformei funcției publice, funcționarii fiind chemați să asigure materializarea reformelor administrative și economice, fiind implicați totodată în organizarea și funcționarea întregului sistem social.
Din modul de redactare a textului constituțional rezultă, în mod indubitabil, consacrarea regimului statutar pentru funcționarii publici. Cu ajutorul acestui text constituțional și al alin. (3) lit. p) al aceluiași articol („Prin lege organică se reglementează … p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială”), legiuitorul constituant face distincția între salariați și funcționarii publici, stabilind că acestora din urmă li se aplică Statutul, ceea ce înseamnă un regim juridic, în principal, de drept public, iar celorlalte categorii de persoane li se aplică un regim de drept privat, de drept al muncii.
În pofida reglementărilor constituționale din 1991, un act normativ care să reprezinte legea cadru pentru toate categoriile de funcționari publici nu s-a adoptat decât printr-o procedură excepțională, în anul 1999. În schimb, au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru diferite domenii. Amintim, în acest sens, Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală (în prezent abrogată), care prevedea organizarea și funcționarea administrației la nivel local. În cuprinsul acestei legi erau menționate diferite funcții publice. Secretarii comunelor, orașelor și județelor erau denumiți ca fiind funcționari publici, având creionat și un anumit statut specific acestei funcții.
Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcționarilor publici stabilea cine are calitatea de funcționar public: „Persoana numită într-o funcție publică cu caracter de permanență, în serviciile autorităților administrației publice centrale sau locale”. Prin același act normativ se stabileau și autoritățile administrației publice: ministere, agenții guvernamentale, departamente, secretariate și subsecretariate, alte structuri, prefecturi și primării, toate acestea fiind în serviciul cetățenilor, pentru realizarea cerințelor vieții sociale, prin aplicarea corectă a legilor și a celorlalte dispoziții legale, după caz, prin organizarea aplicării lor, în scopul realizării politicii stabilite de Guvern potrivit Programului de guvernare.
În ceea ce privește statutul juridic al funcționarului public, Hotărârea Guvernului nr. 667 din 1991 stabilea anumite îndatoriri în sarcina acestor persoane. Astfel, ei aveau obligația să-și îndeplinească cu fidelitate și în mod conștiincios îndatoririle de serviciu și să se abțină de la orice faptă care ar putea să aducă un prejudiciu instituției în care își desfășoară activitatea. De asemenea, funcționarii publici erau datori să-și consacre activitatea profesională pentru exercitarea atribuțiilor funcției în care au fost numiți, în vederea realizării obiectivelor instituției și serviciului public.
Începerea negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană, în 15 februarie 2000, a reprezentat un moment de referință pentru țara noastră, care a marcat debutul unui proces ce a solicitat eforturi mari în următoarele direcții: modificarea legislației, modernizarea funcției publice și realizarea unui corp al funcționarilor publici care să susțină cu competență și profesionalism marile transformări ce se conturează.
Modernizarea funcției publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia Europeană în evaluarea performanțelor țarii noastre în vederea integrării în structurile europene. Comisia Europeană nu numai că a examinat legislația elaborată de țara noastră, compatibilitatea acesteia cu normele comunitare, dar a examinat și capacitatea statului român de a pune în aplicare politicile comune și de a respecta principiile și normele dreptului comunitar european.
Pe un alt plan, al Consiliului Europei, organizație interguvernamentală, România a hotărât să respecte Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1322 din 1997 și Recomandarea 1617 din 2003 privitoare la reformele funcției publice în Europa. Astfel, aceasta din urmă prevede:
„având în vedere rolul deosebit al Consiliului Europei în noua arhitectură instituțională a Europei, ca și Declarația de la Laeken din decembrie 2001, care invită instituțiile europene să fie mai democratice, mai transparente și mai eficiente, Adunarea Parlamentară cere Convenției Uniunii Europene să includă pe viitor un articol care să impună principiile fundamentale pentru agenții publici naționali și europeni, ca echitate și universalitate în accesul la aceste funcții, egalitate de șanse pentru femei, integritate, loialitate, obiectivitate și probitate – dat fiind că o funcție publică performantă este o condiție prealabilă esențială pentru o democrație puternică și pentru preeminența dreptului.
Adunarea invită statele membre ale Consiliului Europei să consolideze reformele pentru a moderniza și raționaliza administrațiile publice, în special prin introducerea administrației electronice cu scopul de a ușura accesul cetățenilor la informație, de a elimina serviciile ineficiente și de a pune în practică proceduri eficace și clare, care definesc limitele între comportamentele licite și cele care nu sunt licite, și garantează respectul principiilor etice. Astfel, un asemenea demers va permite administrațiilor publice europene, care au nevoie să fie reformate, să devină mai transparente, mai eficiente, mai reactive, în același timp în ceea ce privește evoluția preocupărilor utilizatorilor și în raport cu un mediu internațional în mișcare caracterizat prin rapiditatea progreselor tehnologice și o interdependență economică crescândă.
Adunarea, având în vedere spiritul Consiliului Europei de promovare a democrației pluraliste, respectul drepturilor omului și preeminența drepturilor omului, invită statele membre să pună interesele cetățenilor și valorile comune europene în centrul reformei administrative evocate mai sus. O astfel de orientare, departe de a aduce o știrbire a calităților esențiale ale instituției publice, ea le întărește. Aceste reforme, conduse de interesul public general, ar trebui să fie fondate pe principii etice și metode suple de gestionare a resurselor umane.
în materie de coeziune socială și angajare, rolul și atribuția administrațiilor publice sunt fără echivalent, de aceea Adunarea încurajează statele membre ale Consiliului Europei să studieze cu grijă toate consecințele pe care le-ar pute antrena introducerea noilor metode de gestionare a sectorului privat înainte de a le pune în practică.
statele membre ale Consiliului Europei ar trebui, atunci când ar fi posibil, să descentralizeze competențele administrative ale puterilor locale cu scopul de a apropia instituțiile publice de cetățeni și de a raționaliza structurile organizaționale.
Adunarea consideră că trebuie să se stabilească o demarcație mai clară între sfera politică și administrația publică, astfel încât să fie garantată independența agenților naționali ai funcției publice și de a defini mai bine misiunea și competența lor.
statele membre ar trebui să sporească resursele financiare consacrate formării profesionale a agenților funcției publice la nivel național, european și internațional pentru ca aceștia să posede cunoștințele necesare pentru a-și îndeplini misiunile. Funcțiile publice naționale ar trebui să fie cunoscute în instituțiile de învățământ superior pentru a atrage și recruta persoane cu potențial ridicat.
în sfârșit, Adunarea recomandă Comitetului de Miniștri să ceară statelor membre ale Consiliului Europei să dea legislației lor privind funcția publică o formă proprie, care să faciliteze schimbările între public și privat, în special în ceea ce ține de personalul cu un potențial mare și cu experiență internațională”.
Modernizarea funcției publice reprezintă un pilon important al reformei administrației publice din România, de reușita acestei reforme fiind legate și performanțele țării noastre în înfăptuirea și întărirea realității integrării europeane.
Un moment important al reformei funcției publice din țara noastră, l-a reprezentat adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, lege adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului.
Legea a fost atacată la Curtea Constituțională, iar aceasta s-a pronunțat în sensul respingerii excepției. Instanța Constituțională a reținut că „legiuitorul poate să reglementeze printr-o lege un grup complex de relații sociale, în vederea obținerii unui rezultat dezirabil la nivelul întregii societăți”. Curtea mai invocă și faptul că o asemenea metodă a mai fost utilizată și la adoptarea Legii nr. 95/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice prin care au fost aduse modificări și reglementări în domeniul a cinci acte normative.
Ne alăturăm punctului de vedere exprimat în doctrină, potrivit căruia „existența unor precedente de neconstituționalitate și nelegalitate nu legitimează perpetuarea lor. Pot fi avute în vedere alte argumente care să justifice o anumită situație juridică, nu neapărat faptul că și înainte s-a procedat la fel, dacă modul în care s-a făcut acest lucru nu a fost unul corect”.
Modificările aduse de Legea nr. 161/2003 au fost substanțiale și ele au urmărit compatibilizarea legislației funcției publice și funcționarului public din România cu principiile și practicile din spațiul Uniunii Europene.
1.3. Elemente esențiale de drept comparat privind funcția publică și funcționarul public
Tradițional, așa cum am arătat, conceptul de funcție publică constituie o instituție fundamentală a dreptului administrativ, ea fiind strâns legată de noțiunea de activitate, autoritate, organ.
Autoritățile publice, inclusiv cele administrative, sunt înzestrate cu atribuții necesare îndeplinirii sarcinilor ce le revin în conformitate cu care exercită competențe determinate, participând în baza capacității juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate în nume propriu. Dar, nu toate atribuțiile unei autorități publice implică și exercițiul puterii publice, întrucât există și atribuții necesare doar asigurării bunei funcționări a instituției respective, reprezentând structuri funcționale cum ar fi secretariat, relații cu publicul, contabilitate, arhivă.
Capacitatea juridică a unei autorități publice se materializează și se concretizează în serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcției concrete exercitate de o persoană fizică în mod individual. Altfel spus, puterea publică este reglementată și organizată sub aspectul exercitării ei de lege, în scopul satisfacerii intereselor generale, formând serviciile publice.
În acest sens, serviciul public, ca și statul, este o instituție ce are la bază ideea de interes general, pe care caută să o realizeze, însă nu poate să acționeze decât prin persoanele fizice care-l compun.
Funcția publică face parte dintr-un serviciu public, iar acesta, ca organ de stat sau autoritate publică, structural, cuprinde, în general, trei elemente:
1. competența;
2. mijloacele materiale;
3. personalul.
Funcția publică apare ca o grupare de atribuții și de competențe în scopul de a satisface interese generale, întrucât orice putere socială se legitimează numai prin finalitatea sa de interes public, neputându-se admite ca ea să fie utilizată în scopuri personale.
Există – din perspectivă teoretică – și a planului dreptului comparat, la fel ca în România, două accepțiuni ale conceptului de funcție publică:
– într-o primă accepțiune, funcția publică se identifică prin raportare la conceptul de autoritate publică, incluzându-i pe toți aceia care sunt învestiți cu prerogative de putere publică, în cadrul autorităților din sfera celor trei clasice puteri în stat (parlamentari, magistrați, miniștri), dar și din cadrul unor autorități publice care exced celor trei funcții fundamentale ale statului;
– în cea de-a doua accepțiune, funcția publică se definește prin raportare la instituțiile publice din sfera puterii executive, ea evocând statutul oricărei persoane care exercită prerogativele unei funcții sau demnități în stat, indiferent de tipul învestiturii, de categoria organului executiv în care își exercită activitatea sau de nivelul la care se exercită.
Analiza comparativă a funcției publice și a funcționarului public din administrațiile publice ale statelor din Uniunea Europeană, inclusiv din țările de curând integrate sau în curs de aderare, permite conturarea a două mari categorii de sisteme, și anume:
– Sistemul de tip „post”, construit dintr-un ansamblu de funcții sau profesii, definite prin nivelul și caracteristicile lor, sistem în care funcționarii publici sunt numiți în una dintre funcții putând fi apoi, în funcție de necesitățile instituției, numiți în altă (alte) funcție (funcții), fără a fi, deci, considerați învestiți cu un drept în sensul exercitării continue a primei funcții în care au fost numiți.
Avantajul acestui sistem este dat de mobilitatea funcționarilor publici de la o autoritate publică la alta sau chiar între sistemul public și sistemul privat.
În țările în care prevalează, ca tendință generală, funcția publică ce are la bază postul, a fost promovată o funcție publică orientată spre rezultate și spre management cu scopuri specifice. Cele mai ilustrative exemple în acest sens sunt: Marea Britanie, Olanda, Suedia, Danemarca.
– Sistemul de tip „carieră”, ce este bazat pe conceptul de stabilitate și de continuitate în carieră, fie în interiorul aceluiași corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcții, fie trecând de la un corp la altul.
Serviciul public este astfel împărțit într-un anumit număr de corpuri care sunt accesate, în general, prin concurs și în care funcționarul public poate rămâne pe toată durata vieții sale active.
În țările care au adoptat sistemul de tip carieră, majoritatea categoriilor de personal sunt protejate împotriva efectelor generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de personal. În aceste state, cheltuielile publice au fost reduse mai ales prin „înghețarea” numărului de funcții și menținerea aceluiași nivel al salariilor. Astfel s-a procedat spre exemplu în Austria, Belgia, Germania, Grecia, Franța, Spania și Portugalia. Reducerea de personal s-a manifestat, în termeni obiectivi, numai ca efect al pensionărilor și demisiilor.
În practică, cele două sisteme nu sunt implementate în nici un stat în forma lor „pură”, de aceea se impune, atunci când se analizează funcția publică dintr-un anumit stat, să se marcheze exact nivelul de conviețuire a celor două sisteme.
Necesitatea de a identifica și a menține ca atare principalele funcții publice indispensabile funcționării înseși a administrației publice s-a manifestat în general în contextul nevoii reducerii cheltuielilor publice. Principalul scop al acestui efort nu a fost să se identifice un nou rol pentru stat sau să se redefinească, cel puțin, dimensiunea funcției publice în consecință, ci de a reduce mărimea și costurile acesteia. Se poate de asemenea explica de ce definițiile legale ale funcției publice au rămas neschimbate, în general, în majoritatea țărilor membre ale Uniunii Europene.
În Uniunea Europeană, Tratatul privind Constituția Europeană, art. III-427 dispune: „Legea europeană stabilește statutul funcționarilor Uniunii și regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii”.
Statutul funcționarilor Comunităților Europene definește, în art. 1,funcționarul public astfel: „este funcționar al Comunităților în sensul prezentului statut orice persoană care a fost numită în condițiile prevăzute în acest statut într-o funcție permanentă într-una din instituțiile Comunităților printr-un act scris al autorității investită cu putere de numire din această instituție”.
1.4. Aspecte generale privind managementul funcției publice în România și în statele membre ale Uniunii Europene
Managementul funcției publice în România
Organul de specialitate al administrației publice centrale care gestionează problemele funcției publice și funcționarii publici din România este Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Ea se află în subordinea Ministerului Administrației și Internelor, are personalitate juridică și este condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici a fost înființată în anul 2000, în baza dispozițiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu misiunea de a crea și dezvolta un corp al funcționarilor publici profesionist, stabil și imparțial.
Reforma administrației publice din țara noastră este de neconceput fără profesionalizarea, depolitizarea și asigurarea stabilității în ocuparea funcțiilor publice.
Prin modificările aduse Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003, rolul acestei autorități în sistemul public român a crescut, fapt necesar pentru realizarea obiectivelor pentru care instituția a fost creată și anume asigurarea managementului funcției publice și a funcționarilor publici. Astfel, se consacră competențe noi ale președintelui Agenției, în temeiul cărora poate emite acte care pot avea fie caracter administrativ individual, fie caracter normativ.
Recunoașterea dreptului președintelui Agenției de a emite acte cu caracter normativ este o modificare de substanță care este legitimată de competențele sporite recunoscute acestei autorități publice. S-a pus problema identificării domeniilor ce ar putea face obiect de reglementare a actelor cu caracter normativ emise de către președintele Agenției. Pentru a da un răspuns corect la această problemă, trebuie avute în vedere înseși competențele instituției, ce vizează, în principal, gestionarea funcției publice și a funcționarilor publici. Apreciem că președintele Agenției, prin ordinele sale cu caracter normativ, poate reglementa:
– criteriile de performanță aplicabile funcționarilor publici
– instrucțiunile privind încadrarea și reîncadrarea funcționarilor publici;
– alte reglementări date în aplicarea hotărârilor de Guvern ce privesc funcția publică și funcționarii public, cum ar fi cele referitoare la planul de ocupare a funcțiilor publice, cazierul administrativ ;
Analizând competențele Agenției, comparativ cu cele pe care le consacra Legea nr. 188/1999 în formularea anterioară modificării prin Legea nr. 161/2003, se constată deosebiri esențiale mai ales în ceea ce privește întărirea rolului acestei instituții în domeniul competenței normative, al implicării în formarea și perfecționarea profesională a funcționarilor publici.
O primă atribuție – pe care o prevede reglementarea inițială – este în domeniul managementului funcției publice și al funcționarilor publici, în care Agenția elaborează politici și strategii, studii, analize și prognoze cu privire la dinamica posturilor și structura corpului funcționarilor publici.
Cea de-a doua atribuție o reprezintă elaborarea și avizarea proiectelor de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici. Această atribuție trebuie coroborată cu cea instituită prin art. 20 alin. (1) lit. d) din Statut potrivit căreia Agenția „elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităților și instituțiilor publice, privind funcțiile publice, precum și instrucțiuni privind aplicarea unitară a legislației în domeniul funcției publice și a funcționarilor publici” și cu cea stabilită prin art. 20 alin. (2) lit. e) din Legea 188/1999 cu modificările și completările ulterioare, conform căruia Agenția Națională a Funcționarilor Publici elaborează proiectul de lege având ca obiect stabilirea sistemului unitar de salarizare privind funcționarii publici.
Aceste atribuții consacră o competență de reglementare a cărei analiză relevă următoarele aspecte:
a) Proiectele de acte normative aplicabile funcției publice și funcționarilor publici elaborate de către Agenție se înaintează Ministerului Administrației și Internelor pentru a fi susținute în Guvern, și, dacă aceste proiecte sunt din domeniul legii (în sens strict), ori din domeniul ordonanțelor Guvernului, și Parlamentului.
Între aceste acte normative se include și legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare aplicabil funcționarilor publici.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit căreia, într-o redactare riguroasă a textului legal, nu ar fi trebuit ca aceasta să figureze ca atribuție separată, cu atât mai mult cu cât art. 29 alin. (2) din Legea nr.188/1999 preconizează existența acestui sistem unic de salarizare.
Rațiunea pentru care această atribuție a fost menționată separat ține, în opinia noastră, de dorința legiuitorului ca această competență de elaborare a proiectului de act normativ privind salarizarea să aparțină exclusiv autorității care gestionează funcția publică și funcționarii publici.
b) Avizarea proiectelor de acte normative aplicabile funcției publice și funcționarilor publici. Această atribuție conferă un rol important Agenției în domeniul reglementărilor normative aplicabile domeniului de referință.
c) Elaborarea de reglementări comune privind funcția publică și funcționarii publici, care se aplică la nivelul tuturor autorităților și instituțiilor publice.
d) Elaborarea de instrucțiuni privind aplicarea unitară a legislației în materie.
În concluzie, apreciem că Agenția Națională a Funcționarilor Publici a fost învestită cu o putere adecvată de reglementare în domeniul funcției publice și a funcționarilor publici și i-a fost întărit rolul de a realiza managementul funcției publice și al funcționarilor publici în administrația publică din România.
O atribuție importantă privește și stabilirea de către Agenție a criteriilor de evaluare a activității funcționarilor publici (art. 20 alin. (1) lit. f)). Ea se concretizează în elaborarea unor criterii de performanță aplicabile tuturor funcționarilor publici, aprobate prin ordin al președintelui Agenției.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici colaborează cu Institutul Național pentru Administrație în vederea stabilirii tematicii specifice programelor de formare specializată și de perfecționare în administrația publică (art. 20 alin. (1) lit. h)). Administrând baza de date a funcționarilor publici, este firesc ca Agenția să centralizeze și necesitățile de formare profesională, propunerile de instruire privind funcționarii publici, stabilite ca urmare a evaluării performanțelor profesionale ale acestora.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit căreia este „cu totul în afara principiilor ce guvernează autonomia locală într-un stat democratic ca această agenție să țină evidența tuturor funcționarilor publici, inclusiv din aparatul propriu al serviciilor publice ale autorităților administrației publice locale”. În ceea ce ne privește, nu împărtășim un asemenea punct de vedere deoarece evidența funcționarilor publici, colectarea de date, inclusiv de la autoritățile publice locale, nu încalcă autonomia locală. Agenția, potrivit legii, este responsabilă de crearea și dezvoltarea unui corp al funcționarilor publici, corp în care intră și funcționarii publici din adminstrația locală.
O atribuție importantă a Agenției privește redistribuirea funcționarilor publici cărora le-a încetat raportul de serviciu (de muncă) din motive ce nu le sunt imputabile.
Potrivit art. 20 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999, republicată, Agenția participă la negocierile dintre organizațiile sindicale ale funcționarilor publici și Ministerul Administrației și Internelor. Această atribuție trebuie raportată și analizată împreună cu o altă instituție, și anume cea a acordurilor colective.
În doctrină, cu privire la această atribuție, se consideră că ar fi trebuit să se prevadă nu atribuția Agenției de a participa la negocieri, ci „chiar atribuția Agenției de a negocia ea însăși cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici”.
Nu împărtășim un asemenea punct de vedere deoarece:
– prin atribuțiile pe care le are, Agenția reprezintă și interesele funcționarilor publici, ceea ce impune o atitudine neutră;
– participarea la negocieri a Agenției, ca un vector neutru, este justificată de calitatea sa de organism de evidență, de monitorizare și control al aplicării legislației privind funcția publică și funcționarii publici;
– rangul Agenției, ca autoritate publică, inferior unui minister, nu o poate califica pentru negocierea cu organizațiile sindicale din administrația publică centrală și locală.
Cu privire la atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, o completare importantă aduce Legea nr. 251/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în ceea ce privește dreptul de a constata contravenții și de a aplica sancțiuni, în condițiile legii.
Apreciem că această prevedere, alături de cea referitoare la capacitatea procesuală activă a Agenției, vor conduce la o mai eficientă și uniformă aplicare a prevederilor legale în materia funcției publice și a funcționarului public. Modificarea se constituie, de asemenea, într-un instrument important pentru Agenție, în vederea îndeplinirii atribuțiilor ce îi revin potrivit legii.
Pe baza activității proprii de analiză și prelucrare a datelor existente, precum și cu colaborarea autorităților și instituțiilor publice și cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative la nivel național, Agenția elaborează Planul de ocupare a funcțiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului.
Introducerea Planului de ocupare a funcțiilor publice prin Legea nr.161/2003, a reprezentat un element de noutate în legislația funcției publice românești, creat în scopul gestionării funcției publice. Practica a demonstrat că procedurile legale privitoare la Planul de ocupare a funcțiilor publice nu sunt în acord cu realitatea din administrația publică centrală și locală pentru că era foarte dificil, dacă nu chiar imposibil, de a previziona numărul funcțiilor publice care vor fi ocupate prin concurs, care vor fi supuse reorganizării sau care vor fi înființate.
Pentru flexibilizarea acestui instrument și eliminarea formalismului din faza de elaborare a Planului, au fost modificate, prin intermediul Legii nr.251/2006, componentele Planului de ocupare și înlocuirea unui număr fix, greu de previzionat, cu un număr maxim al funcțiilor publice rezervate promovării, recrutării etc., precum și prin includerea numărului maxim al funcțiilor publice rezervate promovării rapide a funcționarilor publici.
Planul de ocupare a funcțiilor publice se elaborează și se adoptă anual, astfel:
• de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autoritățile și instituțiile publice din administrația publică centrală. Planul de ocupare a funcțiilor publice, astfel elaborat, va fi supus aprobării Guvernului;
• de către primar sau, după caz, de către președintele consiliului Județean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru instituțiile și autoritățile publice din administrația publică locală. Planul de ocupare a funcțiilor publice la nivelul administrației locale se aprobă de către consiliul local, respectiv de consiliul județean.
Autoritățile și instituțiile publice din administrația publică locală au obligația de a transmite, cu 45 de zile înainte de data aprobării, Planul de ocupare a funcțiilor publice către Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Dacă Agenția constată nereguli în structura planului, autoritatea sau instituția publică are obligația de a modifica Planul de ocupare a funcțiilor publice conform observațiilor făcute.
Prin Planul de ocupare a funcțiilor publice se stabilesc:
• numărul maxim al funcțiilor publice rezervate promovării funcționarilor publici care îndeplinesc condițiile legale. Se poate previziona astfel, în cadrul fiecărei instituții publice numărul de posturi necesare pentru promovarea prin concurs intern a funcționarilor publici care îndeplinesc, conform legii, condițiile specifice funcțiilor publice vacante.
• numărul maxim al funcțiilor publice care vor fi rezervate în scopul promovării rapide. Astfel, personalul cu o calificare înaltă va putea ocupa sau accede la o funcție publică, în baza calificării profesionale și a specializării dobândite.
• numărul maxim al funcțiilor publice care vor fi ocupate prin recrutare. Concursul organizat în vederea ocupării unei funcții publice vacante are la bază principiul competiției deschise, transparenței, meritelor profesionale și competenței, precum și cel al egalității accesului la funcțiile publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale.
• numărul maxim al funcțiilor publice care vor fi înființate;
• numărul maxim al funcțiilor publice care vor fi supuse reorganizării;
• numărul maxim de funcții publice pe fiecare clasă, categorie și grade profesionale;
• numărul maxim al funcțiilor publice de conducere și al funcțiilor publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici.
Planificarea resurselor umane reprezintă un obiectiv fundamental al managementului funcției publice și al funcționarilor publici iar Planul de ocupare al funcțiilor publice este instrumentul managerial prin care Agenția Națională a Funcționarilor Publici creează un sistem unitar de organizare și sistematizare a funcției publice, putând prognoza astfel și dinamica funcțiilor publice, în următorii ani.
De asemenea, autoritățile și instituțiile publice au obligația de a realiza gestiunea curentă a resurselor umane și a funcțiilor publice, colaborând cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici prin completarea datelor solicitate, prelucrarea și transmiterea acestora.
Cu privire la gestionarea corpului de rezervă al funcționarilor publici și asigurarea redistribuirii funcționarilor publici, noile prevederi din Legea nr. 188/1999, modificată și completată au avut în vederea protejarea funcționarului public disponibilizat din motive neimputabile lui prin următoarele măsuri:
• s-a stabilit că persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei își păstrează calitatea de funcționar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcționarilor publici. Funcționarul public, în această ipoteză, își păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei;
• redistribuirea este prevăzută ca una din modalitățile de ocupare a funcțiilor publice vacante, alături de promovare, transfer și concurs;
• ocuparea, pe perioadă determinată de către un funcționar public disponibilizat, a postului aferent funcției publice vacante în urma suspendării raportului de serviciu al unui funcționar public;
• redistribuirea funcționarului public se face pe o funcție publică echivalentă cu funcția publică deținută, de aceeași categorie, clasă și grad profesional.
Cu privire la concursurile organizate în vederea ocupării funcțiilor publice vacante, Agenția Națională a Funcționarilor Publici are rolul de a organiza și gestiona organizarea acestora prin acordarea avizului favorabil prevăzut de lege.
Agenției îi revine un rol important în realizarea monitorizării și controlului modului în care se aplică legislația privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice. Potrivit legii, Agenția are legitimitate procesuală activă și poate sesiza instanțele judecătorești de contencios administrativ cu privire la:
– actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația în domeniul funcției publice și funcționarilor publici, constatate ca urmare a activității proprii de control;
– refuzul autorităților sau instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniu.
În forma inițială a legii, nu era stabilită o astfel de competență, Agenția neputând desfășura, din proprie inițiativă, o activitate de control. Prin verificarea actelor autorităților și instituțiilor publice se creează o responsabilizare sporită a funcționarilor publici, în procesul activ de respectare și aplicare a legii. Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici poate sesiza și prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale.
În literatura de specialitate, s-a apreciat că dispozița cuprinsă în art. 20 alin. (3) din Statut „este discutabilă” cel puțin din două motive, și anume:
– nu se prevede instanța judecătorească că ar fi competentă să soluționeze litigiul, respectiv dacă ar fi vorba despre instanța de drept comun (civilă) sau instanța de contencios administrativ; în lipsa acestei precizări, se consideră că ar fi competentă funcțional instanța de drept comun;
– nu se prevede în ce termen, de la constatarea abaterilor, poate fi sesizată instanța.
Se consideră că reglementarea „nu ține seama de dispozițiile art. 135 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, potrivit cărora instanța de contencios administrativ competentă poate fi sesizată în termen de 30 de zile de la comunicare, după îndeplinirea procedurii prevăzute de art. 50 alin. (2)” din aceeași lege.
Pentru a exprima o opinie față de problema ridicată de autorul citat, vom analiza aceasta atribuție a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici în contextul cadrului legal existent.
Coroborând dispozițiile art. 20 alin. (3), (4) și (5) din Legea nr. 88/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare cu cele ale art. 3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, apreciem că Agenția Națională a Funcționarilor Publici exercită o autoritate de tutelă administrativă și jurisdicțională pentru toate autoritățile publice, centrale și locale, dar numai în domeniul strict determinat, acela al raporturilor de funcție publică.
Agenția poate să introducă acțiune, fie împotriva actelor administrative ilegale, ce au ca obiect raporturi de funcție publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
În literatura de specialitate, s-a apreciat că Agenția este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funcției publice. Agenția nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activității de control efectuate din proprie inițiativă. Împărtășim această opinie, dar din punct de vedere practic, acest lucru este greu de realizat pentru faptul că personalul Agenției nu este dimensionat în raport cu sarcinile și atribuțiile pe care le are.
Pentru că procedura prealabilă, prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr.554/2004, nu este obligatorie pentru Agenție, în doctrină s-a făcut o propunere de lege ferenda, pe care o susținem și noi, în sensul instituirii unei proceduri prealabile speciale și pentru Agenție.
Actul atacat (nu și refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de constatare sunt diferite, în funcție de tipul actului atacat:
• în cazul actelor individuale, termenul este de 6 luni de la momentul efectivei luări la cunoștință a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului;
• actele administrative normative pot fi atacate oricând, potrivit legii.
În concluzie, apreciem că atribuția Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de a avea legitimitate procesuală activă nu este discutabilă, argumentele invocate de autorul citat neputând fi susținute.
În exercitarea atribuțiilor sale, Agenția Națională a Funcționarilor Publici aprobă condițiile de participare și procedura de organizare a recrutării și promovării pentru funcțiile publice pentru care organizează concurs, avizează și monitorizează recrutarea și promovarea pentru celelalte funcții publice, în condițiile legii.
Managementul funcției publice în statele membre ale Uniunii Europene
Vom prezenta în cele ce urmează aspecte ale managementului funcției publice în statele Uniunii Europene.
În Franța, Ministerul funcției publice și al reformei de stat reprezintă instituția publică care gestionează funcția publică centrală și teritorială. Direcția generală de administrare a funcției publice, constituită în cadrul ministerului din 1945 este structura care gestionează resursele umane ale statului, aducând o contribuție importantă în materia reglementărilor sociale, referitoare la remunerarea funcționarilor publici, la condițiile de muncă ale acestora, la timpul de lucru necesar îndeplinirii sarcinilor de serviciu. Ea își exercită tutela asupra școlilor administrative interministeriale și este responsabilă de dialogul social cu organizațiile sindicale. Această direcție se află la dispoziția ministrului funcției publice, al reformei de stat și al administrării teritoriale. Ministrul prezidează Consiliul Superior al Funcției Publice de Stat.
Pentru funcționarii publici care fac parte din categoria înalților funcționari publici nu există încă un organism care să realizeze managementul înalților funcționari publici. Direcția generală de administrare a funcției publice monitorizează procesul de dezvoltare a carierei funcționarilor publici și, în acest context, gestionează și cariera funcționarilor publici din categoria înalților funcționari publici.
În procesul reformei funcției publice din Franța, s-au creat, începând cu anul 2003, Serviciile interministeriale pentru reforma de stat care au competență pentru:
• modernizarea gestiunii funcției publice și a structurilor de stat;
• simplificarea procedurilor administrative;
• dezvoltarea administrației electronice.
Managementul funcției publice și al funcționarilor publici se realizează în Germania – stat federal – la nivelul landurilor, în mod descentralizat. În vederea realizării flexibilității administrative, a fost concentrată la nivelul landurilor inițiativa descentralizării managementului resurselor umane. Astfel, având în vedere principalele strategii de reformă ale Guvernului, funcțiile publice generale și serviciile au fost transferate în subordinea autorităților federale. În Germania, nu există totuși o autoritate centrală care să gestioneze managementul funcției publice și al funcționarilor publici, structura corpului, termenii, condițiile de încadrare fiind standardizate de administrația federală și administrația landurilor. În acest sens, responsabile de recrutarea funcționarilor publici, precum și de asigurarea condițiilor de dezvoltare a carierei acestora sunt serviciile publice ale ministerelor.
În Suedia, Ministerul Justiției este răspunzător de coordonarea reformelor managementului public. Agenția Suedeză pentru Dezvoltare Administrativă are atribuții în ceea ce privește revizuirea sectorului public precum și reforma din acest sector, în general. Are de asemenea rolul de a implementa reformele managementului public la nivelul agențiilor. Acest aspect subliniază faptul că în Suedia s-a realizat o descentralizare progresivă a managementului resurselor umane către agenții, având ca scop creșterea eficienței și eficacității în acest sector.
Guvernul a delegat astfel responsabilitatea miniștrilor și șefilor de agenții, Agenția pentru Angajații Guvernamentali devenind organismul central de negociere a acordurilor colective cu privire la salarii.
În Olanda, politica de personal a fost centralizată, iar sectorul public a fost obiectul unei reforme administrative. A fost înființat în 1995 Oficiul pentru înalții funcționari, acesta având ca scop profesionalizarea și integritatea serviciului public prin implementarea politicilor guvernamentale, investind în resursa umană, în calitatea și mobilitatea acesteia. Are rolul de a stabili legături și relații între ministere, precum și de a dezvolta serviciul public în vederea creșterii calității acestuia.
Această instituție se află în subordinea Ministerului de Interne care are, la rândul lui, importante atribuții și responsabilități în domeniul politicii generale de personal.
În Danemarca, unul dintre cele mai importante obiective ale reformei administrației publice este cel privitor la realizarea unui cadru legislativ privind funcția publică.
Pentru a coordona acest efort Guvernul a înființat Direcția pentru Regulamente în interiorul Ministerului de Finanțe. Același minister are competențe în realizarea politicii de personal în cadrul serviciului public prin elaborarea de programe, instrucțiuni și recomandări atât pentru funcționarii publici cât și pentru înalții funcționari publici.
Serviciului public din Danemarca este gestionat în mod descentralizat de către ministere și agenții, separând funcțiile politice de cele administrative.
În Finlanda, reforma politicii de personal este într-o continuă evoluție. Scopul principal al acestei acțiuni este de a realiza o politică de personal competitivă, corectă și responsabilă, împreună cu dezvoltarea unui nivel înalt de etică a funcționarilor publici.
Autoritatea publică responsabilă de realizarea managementului resurselor umane pentru administrația publică din Finlanda este Departamentul de Personal din cadrul Ministerului de Finanțe.
De asemenea, competența cu privire la politicile de personal și modificările în structura politicilor salariale au fost delegate și descentralizate ministerelor și agențiilor.
În Spania, gestiunea funcției publice și a funcționarilor publici este realizată de Ministerul Administrației Publice, prin Direcția Generală a Funcției Publice.
O altă autoritate publică cu competențe în materia funcției publice este Consiliul Superior al Funcției Publice care reprezintă organul superior de coordonare și consultare cu privire la politicile privind funcția publică. Are atribuția de a dezbate și a propune măsurile de coordonare a politicilor de personal pentru toate palierele administrației publice, și în special cu privire la evidența personalului, sistemele de acces la funcția publică, relațiile dintre posturile aferente funcțiilor publice.
În Grecia, Ministerul de Interne, al Administrației Publice și al Descentralizării în cadrul politicii generale a Guvernului, coordonează planificarea resurselor umane în conformitate cu nevoile serviciilor publice. Ocuparea funcțiilor publice vacante este guvernată de principiile egalității de șanse în vederea ocupării funcției publice, selecției după merit, obiectivității, transparenței, solidarității sociale și publicității.
Gestiunea sistemului este încredințată unei autorități administrative centrale și independente: Comitetul de selecție a personalului. Recrutarea prin concurs se aplică administratorilor (funcționarilor titularizați cu studii universitare). Directorii sunt recrutați prin concurs la Școala Națională de Administrație Publică.
În Marea Britanie, Comisia Serviciului Public este responsabilă, încă din 1855, pentru respectarea principiilor selectării și numirii în Serviciul public, pe baza meritelor și a competiției corecte și deschise. Începând cu 1995 Comisia are și rolul de a soluționa contestațiile referitoare la aplicarea Codului serviciului public, care nu au putut fi rezolvate prin procedurile interne în cadrul autorităților. Membrii Comisiei Serviciului Public sunt numiți de către Coroană și își exercită funcțiile sub prerogativele regale. Aceștia nu sunt numiți ca funcționari publici și sunt independenți față de ministere. Ei raportează anual rezultatele activității direct Reginei, iar publicarea raportului este obligatorie.
Cu privire la procedurile de recrutare în funcția publică constatăm că nu există proceduri formale specifice sectorului public, recrutarea făcându-se după normele consacrate în sectorul privat.
În Anglia este în vigoare Codul de gestiune a funcției publice care cuprinde drepturile de reprezentare, de recurs intern, funcționarii publici putând face apel contra anumitor decizii și acte ale angajatorului pe lângă tribunalele muncii.
În Ungaria, sistemul managementului de personal este descentralizat și nu există o autoritate publică care să gestioneze funcția publică și funcționarii publici. Astfel, conducătorii instituțiilor publice selectează și numesc personalul în funcții. Ministerul de Interne are competența gestionării datelor personale ale funcționarilor publici, iar acesta poate recomanda metoda folosită pentru evaluarea randamentului activității funcționarilor publici.
Oficiul primului-ministru are sarcina de a moderniza administrația publică precum și a realiza perfecționarea profesională a funcționarilor superiori.
O trăsătură caracteristică a sistemului serviciului public din Ungaria este acela că statutul legal al angajaților săi nu este definit doar de o singură lege, o serie de servicii publice având reglementări specifice. Legea privind Statutul funcționarilor publici a introdus sistemul promovării bazat pe performanță, în contrast cu cea precedentă și a creat un sistem deschis avansării funcționarilor publici.
Managementul resurselor umane din Estonia este descentralizat, fiecare autoritate publică fiind responsabilă pentru recrutarea, evaluarea și organizarea muncii. Înalții funcționari publici, cum ar fi: secretarii generali din ministere, directorii generali ai agențiilor și inspectoratelor, conducătorii departamentelor din ministere sunt recrutați și evaluați de Comitetul pentru competiție și evaluare a înalților funcționari publici condus de Cancelaria de Stat.
Autoritatea care supraveghează și coordonează serviciul public este Cancelaria de Stat. Această autoritate are competențe în domeniul coordonării dezvoltării administrației publice, colectarea, analizarea și distribuirea informațiilor referitoare la administrația publică, precum și în domeniul consultării cu funcționarii publici și cu alte agenții.
Cancelaria de Stat are și atribuția de a coordona activitatea de perfecționare profesională a funcționarilor publici de la nivelul central și local al administrației publice. Institutul Estonian de Administrație Publică asigura training-ul funcționarilor publici estonieni și se află sub autoritatea Cancelariei de Stat.
În Polonia, Cabinetul Funcției Publice realizează gestiunea funcției publice poloneze, fiind o autoritate centrală a administrației guvernamentale cu competențe în materia funcției publice, în scopul aplicării prevederilor legale. Conducătorul Cabinetului Funcției Publice este subordonat primului ministru, care-l numește în funcția respectivă, în urma consultării Consiliului Funcției Publice.
Consiliul Funcției Publice are competența de a face propuneri cu privire la Legea Bugetului, în secțiunea referitoare la Funcția Publică și în execuția anuală a bugetului, criteriile de evaluare a funcționarilor publici, regulile de promovare a acestora, programele de training necesare perfecționării pregătirii profesionale a funcționarilor publici precum și cu privire la codurile și regulamentele care stabilesc procedurile Înaltei Comisii de Disciplină a Funcției Publice.
În Slovenia, principalele responsabilități în domeniul managementului serviciului public se împart între:
• Serviciul de Personal, subordonat direct Guvernului care se ocupă de baza de date a personalului, propuneri privind actele de sistematizare (organizare internă și schema posturilor tipice), cu excepția unităților administrative;
• Comisia de personal, compusă din miniștri și prezidată de adjunctul primului-ministru, care face propuneri de numire a înalților funcționari publici;
• Ministerul de Interne, prin Biroul pentru Organizarea și Dezvoltarea Administrației are rolul de a pregăti legislația primară și secundară și face propuneri cu privire la sistematizarea unităților administrative având totodată și responsabilitatea punerii în aplicare a legislației privind serviciul public.
Ministerul de Interne și Ministerul Finanțelor au competențe în dezvoltarea unor politici privind managementul de personal.
Slovenia nu are o instituție responsabilă pentru stabilirea standardelor pentru funcționarii publici și gestionarea funcției publice.
În Lituania, Serviciul Public este în subordinea guvernului și colaborează cu Ministerul Reformei Administrației Publice și a Autorităților Locale. Secretarii generali ai ministerelor sunt responsabili pentru întocmirea statelor de funcții ale ministerelor. Atribuțiile serviciului public în domeniul managementului resurselor umane sunt următoarele:
• întocmirea bazei de date referitoare la funcționarii publici;
• elaborarea dispozițiilor referitoare la cerințele privind calificările necesare funcționarilor publici și stabilirea procedurii de determinare a categoriilor de calificări;
• propuneri privind transferurile funcționarilor publici în cadrul instituțiilor de stat centrale și municipale, conform procedurii stabilite de lege;
• coordonarea îmbunătățirii calificărilor funcționarilor publici.
Atribuțiile Ministerului Reformei Administrației Publice și a Autorităților Locale în domeniul funcției publice sunt următoarele:
• crearea și consolidarea serviciului public, implementarea politicilor de îmbunătățire a performanței și eficienței funcționarilor publici;
• controlul procesului de definire a cerințelor privind pregătitrea profesională, organizarea concursurilor precum și evaluarea activității funcționarilor publici;
CAPITOLUL 2
STATUTUL ACTUAL AL FUNCȚIEI PUBLICE ȘI AL FUNCȚIONARULUI PUBLIC
2.1. Bazele constituționale și legale ale funcției publice
Așa cum am arătat, termenul „funcție publică” are mai multe accepțiuni și, în consecință, mai multe arii de cuprindere. În majoritatea cazurilor, nu există o definiție legală riguroasă a acestei noțiuni. De aceea, pentru a aprecia sensul său trebuie să se recurgă la practica și doctrina administrativă.
Noțiunea de „funcție publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar și o parte din cele supuse unui statut de drept privat. Astfel, însăși noțiunea de „funcționar” este departe de a avea un înțeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în funcție de legislația fiecărui stat și care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar.
Legiuitorul constituant din 1991, în ceea ce privește funcția publică, ca relație tehnică de principiu, a reiterat soluția Constituției din 1923. Astfel, se consacră principiul după care funcțiile și demnitățile publice, civile și militare, pot fi ocupate de persoane care au cetățenia română și domiciliul în țară.
Este exclus ca o funcție publică, oricare ar fi aceasta, să fie ocupată de o persoană care are numai cetățenia străină sau de un apatrid. Chiar și numai de aici decurge importanța foarte mare, nu numai din punct de vedere teoretic, ci și practic, pentru clarificarea sferei noțiunii de „funcție publică”. Oricum sarcina principală a revenit legiuitorului întrucât Statutul funcționarilor publici este nominalizat expres de Constituție ca fiind o materie pentru care trebuie adoptată o lege organică.
Opțiunea legiuitorului constituant relevă semnificația deosebită pe care acesta a acordat-o instituției funcționarului public, care se află în strânsă legătură cu semnificația legilor organice în sistemul constituțional actual. Este îndeobște recunoscut că legile organice reprezintă acea categorie de legi care reglementează numai anumite instituții, limitativ determinate de legea fundamentală și care se aprobă cu o majoritate calificată, respectiv majoritatea membrilor organului colegial.
Este de subliniat și faptul că, așa cum am arătat, legiuitorul constituant face vorbire despre două legi organice deosebite, una prin care să se reglementeze regimul funcționarului public și alta care să reglementeze regimul salariatului, ceea ce a determinat pe unii autori să se exprime în sensul că s-au avut în vedere și două regimuri juridice diferite, unul de drept public, aplicabil funcționarului public, și un regim de drept privat, aplicabil salariatului.
Semnalăm de pe acum o problemă asupra căreia vom reveni, anume faptul că legiuitorul constituant face vorbire, în mod distinct, despre funcții publice și despre demnități publice, ceea ce înseamnă că acestea sunt noțiuni care nu sunt sinonime, conjuncția “și” care le leagă susținând și ea o asemenea concluzie. Dacă în privința demnităților publice probleme deosebite nu sunt, cât privește funcțiile publice ele există. De aceea apreciem că, în mod incorect și în afara limbajului constituțional, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarului public folosea, în formularea inițială, sintagma de “funcție de demnitate publică”.
Un alt text prevede, cu titlu de îndatorire fundamentală, că cetățenii cărora le sunt încredințate anumite funcții publice, precum și militarii, au obligația de a depune jurământul cerut de lege.
Ne raliem punctului de vedere exprimat de unii autori, potrivit căruia este o scăpare a legiuitorului constituant faptul că vorbește despre această obligație numai în ceea ce privește cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice, nu și cei cărora le sunt încredințate demnități publice, ceea ce nu trebuie în nici un caz să determine concluzia că acestora nu le-ar reveni obligația respectivă, de a depune jurământul.
Un alt text constituțional cu o semnificație deosebită este cel care reglementează regimul juridic al incompatibilităților membrilor Guvernului. Funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de parlamentar.
Prin același articol, teza a doua, se stabilește o altă incompatibilitate, respectiv incompatibilitatea cu o funcție profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial.
Constatăm că legiuitorul constituant folosește două concepte, pe care nu le regăsim consacrate în legea cadru, respectiv cea de “funcție publică de autoritate” și de “funcție de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial”.
Apreciem că ar fi fost firesc ca aceste sintagme constituționale să-și găsească reglementarea în legea organică privind statutul funcționarului public. Respectivul Statut a lăsat neacoperite concepte constituționale cu importante consecințe în ceea ce privește regimul general al funcției publice. Ori, este cert că, menirea unei legi, cu atât mai mult a unei legi cadru, este să dezvolte valorile constituționale consfințite la nivel principial, generic, ceea ce actuala lege organică nu o face întrutotul.
Analizând textele constituționale, constatăm că se uzitează mai multe concepte:
– conceptul de funcție;
– conceptul de funcție publică;
– conceptul de demnitate publică;
– conceptul de funcție publică de autoritate.
Se pune în mod firesc problema semnificației acestei variații terminologice, dacă ea relevă una și aceeași realitate juridică sau instituții juridice diferite.
Răspunsul la această problemă este că: între conceptele de funcție, pe de o parte, și funcție publică, pe de altă parte, există o relație de la întreg la parte, sau, în termenii logicii formale, de la genul proxim la diferența specifică. Nu orice funcție are și statutul de funcție publică așa cum nu orice angajat dintr-o autoritate sau instituție este în același timp și funcționar public.
În ceea ce privește sintagma de “raport juridic al funcționarului public” ea nu se regăsește în mod expres reglementată de prevederile constituționale.
Se cuvine însă precizat că noțiunea de “regim juridic” reprezintă o noțiune de rang constituțional, ea găsindu-se prevăzută în mai mult texte constituționale. Cu titlu de exemplu, articolul 73 alin. (3) litera k) face vorbire despre “regimul juridic general al proprietății și al moștenirii”, iar la litera l) se repartizează legii organice reglementarea “regimului general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială”.
Noțiunea de “regim juridic” evocă ansamblul normelor juridice care reglementează instituția funcționarului public, respectiv drepturile și obligațiile acestuia, natura actului de numire în funcția publică, răspunderea juridică a acestuia, modificarea și încetarea raportului de serviciu al funcționarului public.
Înțelegem astfel că totalitatea normelor referitoare la regimul ocupării și exercitării funcției publice, al drepturilor și obligațiilor care îi privesc pe aceștia reprezintă statutul juridic al funcționarilor publici.
2.2. Analiza instituțiilor juridice – funcție publică și funcționar public
2.2.1. Noțiunea de funcție publică
Funcția publică este definită de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 251/2006, ca “ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de lege, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome”.
Analiza conceptului de funcție publică a relevat faptul că atât în România, cât și în statele membre ale Uniunii Europene, la nivel doctrinar nu există o definiție unanim acceptată, acest demers fiind puternic marcat de tradițiile și vectorii de forță ai organizării administrației publice în fiecare țară.
Din definiția legală a conceptului, rezultă că funcția publică are o serie de trăsături caracteristice. Astfel, funcția publică:
– este obiectiv predeterminată, fiind reglementată legal, drepturile și obligațiile care îi determină conținutul fiind prestabilite prin acte normative;
– este o situație juridică, adică un complex unitar și interdependent de drepturi și obligații ce revin titularului ei, căruia îi conferă un adevărat statut juridic de sine stătător;
– are caracter propriu, aparținând numai celui care a acceptat învestirea ca titular al funcției în cadrul unei autorități sau instituții publice, pentru a-i realiza competențele, cu alte cuvinte, funcția publică nu poate fi încredințată decât unei persoane fizice;
– are caracter permanent și prezintă continuitate, deoarece și nevoile comunității sunt permanente;
– are caracter obligatoriu prin îndatorirea exercitării drepturilor și a îndeplinirii obligațiilor ce-i alcătuiesc conținutul, în sensul că ea nu exprimă o facultate sau o posibilitate de genul drepturilor subiective recunoscute persoanelor fizice sau juridice, ce presupun – ca principiu –suveranitatea voinței juridice a titularului lor în exercitarea prerogativelor pe care dreptul le presupune;
– prin atribuțiile și responsabilitățile stabilite de lege, contribuie la realizarea prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome; suntem, deci, în prezența unui mijloc de exprimare a puterii publice, în funcția publică reflectându-se trăsăturile de bază ale activității publice constând în exercitarea puterii de către autoritatea sau instituția în care se integrează respectiva funcție;
– are o anumită specializare și competență, determinată de lege, în cadrul căreia urmărește satisfacerea unui interes general;
– pentru a fi exercitată, presupune alocarea și asigurarea de mijloace materiale și financiare, cu care trebuie să fie dotat titularul ei, precum și plata acestuia pentru munca prestată;
– funcția publică se desființează de către organul care a înființat-o prin acte de autoritate, de aceeași natură ca acela prin care a înființat-o.
Activitățile desfășurate de funcționarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, potrivit art. 2 alin. (3) din Statut, sunt următoarele:
a) punerea în executare a legilor și a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare realizării și implementării politicilor publice, precum și a documentației necesare executării legilor, în vederea realizării competenței autorității sau instituției publice;
d) consilierea, controlul și auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane și a resurselor financiare;
f) colectarea creanțelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, în țară și străinătate, în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;
h) realizarea de activități în conformitate cu strategia de informatizare a administrației publice.
Așa cum s-a arătat în doctrină, activitățile desfășurate de funcționarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sunt acele atribuții care se exercită în temeiul legii și al altor acte normative a căror nerespectare atrage sancționarea celor care le încalcă. Din aceste considerente, apreciem că nu putem include între atribuțiile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică pe cele cuprinse la art.2 alin. (3) lit. b), lit. c) și lit. h) pentru că, analizându-le, constatăm că cele mai multe sunt operațiuni tehnico-materiale (exemplu cele de la lit. h)), acte administrative pregătitoare (exemplu cele de la lit. b)), care nu produc prin ele însele efecte juridice, iar altele sunt atribuții curente ale funcționarilor publici de execuție (exemplu cele de la lit. c)), care nu au legătură cu exercitarea prerogativelor de putere publică.
Exercitarea funcțiilor publice are la bază, potrivit Statutului (art. 3 alin.(1)), următoarele principii :
a) legalitate, imparțialitate și obiectivitate ;
b) transparență ;
c) eficiență și eficacitate ;
d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale ;
e) orientare către cetățean ;
f) stabilitate în exercitarea funcției publice ;
g) subordonare ierarhică.
Principiul legalității evocă, într-o accepțiune lato sensu, că statul prin autoritățile și instituțiile publice trebuie să își desfășoare activitatea în conformitate cu legea.
Un autor aprecia că legalitatea „presupune în primul rând, găsirea și aplicarea celor mai adecvate strategii pentru a trece de la nivelul conceptual la cel funcțional al statului de drept, deci o reorganizare atât în sfera puterii cât și în cea a dreptului”. Împărtășim un asemenea punct de vedere și apreciem că, mai ales sub impulsul negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană, s-au făcut pași importanți în această direcție.
Art. 3 alin. (1) lit. a) din Statut trebuie coroborat și cu art. 3 lit. a) din Codul de conduită al funcționarilor publici care stabilește, ca prim principiu ce guvernează conduita funcționarilor publici „supremația Constituției și a legii”, principiu potrivit căruia „funcționarii publici au îndatorirea de a respecta Constituția și legile țării”.
Obiectivitatea reprezintă o trăsătură prin care se evocă aptitudinea de a acționa detașat de propria subiectivitate și de a oferi soluții în conformitate cu elementele de fapt și de drept ale unei situații determinate. În acest sens, funcționarul public trebuie să trateze în mod egal, în litera și spiritul legii, situații determinate și identice, fără să favorizeze sau să nedreptățească pe cineva.
Principiul transparenței în exercitarea funcției publice, presupune furnizarea tuturor informațiilor necesare și solicitate, utile soluționării cauzei, cunoașterea, de către cel interesat ori de către opinia publică, în funcție de natura juridică (normativă sau individuală) a actului și de importanța acestuia, a modului de desfășurare și fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art. 4 lit. b)) din Statut și art. 1 și 2 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică).
Principiul eficienței și eficacității are în vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitării funcției, iar, pe de altă parte, rezultatul social scontat, așteptat de individ, colectivitate, societate.
În privința principiului responsabilității, în conformitate cu prevederile legale, apare ca întemeiat punctul de vedere exprimat în literatura de specialitate, potrivit căruia, formularea din Statut este deficitară, având o încărcătură tautologică, pentru că, strict juridic, nu poate exista o responsabilitate în afara limitelor impuse de lege. Responsabilitatea a fost definită în doctrină ca „asumarea activă și efectivă a valorilor consacrate și încorporate în normele de drept, pe care cetățeanul le respectă din propria convingere, considerându-le și tratându-le ca pe propiile sale valori”. Prin urmare, în momentul în care funcționarul public nu mai este responsabil, având totuși discernământ, el devine răspunzător, ceea ce justifică necesitatea sancționării sale pentru faptele săvârșite.
În cazul funcționarului public, responsabilitatea trebuie să primeze. Acesta trebuie să respecte legea, să acționeze în litera și spiritul ei, nu din teamă că dacă o încalcă va suporta consecințele faptelor sale, săvârșite cu vinovăție, ci pentru că aceasta este misiunea care îi revine în exercitarea funcției publice în care a fost investit.
Orientarea către cetățean este un alt principiu, care stă la baza exercitării funcției publice. Cetățeanul este beneficiarul serviciilor din administrația publică și, în același timp, contribuabil la bugetul de stat sau bugetul local, fapt pentru care, funcționarul public trebuie să se aplece, cu toată solicitudinea, asupra nevoilor pe care le are cetățeanul.
Subordonarea ierarhică a fost și este tratată în doctrina de drept public ca una din obligațiile funcționarului public. Această obligație impune ca „toți funcționarii publici să se conformeze dispozițiilor superiorului ierarhic, cu excepția dispozițiilor vădit ilegale și a celor care compromit grav un interes public (vădit inoportune)”.
Prin art. 3 alin. (1) lit. g) Statutul operează o schimbare de concepție, conferind o dublă natură juridică subordonării ierarhice, pe de o parte, așa cum subliniam, de obligație pentru funcționarii publici (art. 44 alin. (2)), iar, pe de altă parte, de principiu, care stă la baza exercitării funcției publice (art. 3 alin. (1) lit. g)).
Față de elementele prezentate, am definit funcția publică ca situația juridică constând dintr-un complex de drepturi și obligații, legal determinate, prevăzute sau permise, prin care se realizează, de regulă, competența unei autorități publice, în regim de putere publică și în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității în cauză.
Ceea ce particularizează și diferențiază funcția publică de funcțiile/ posturile din cadrul autorităților și instituțiilor publice destinate ocupării lor de către salariați este faptul că, în cazul funcției publice, nu poate fi negociat conținutul acesteia, spre deosebire de funcțiile/posturile din cea de-a doua categorie, care presupun ca salariații să poată, ca regulă, negocia elementele de conținut ale raportului lor de muncă.
Alte drepturi și obligații care să se adauge conținutului legal al funcției publice nu se pot negocia și stabili nici prin acordurile colective încheiate de către funcționarii publici cu autoritățile sau instituțiile publice în care își desfășoară activitatea.
Prin atribuțiile și responsabilitățile conferite de lege funcției publice, aceasta contribuie la realizarea prerogativelor de putere publică de către administrația publică și autoritățile administrative autonome, constituind un mijloc de exprimare a puterii publice la nivelul autorităților și instituțiilor statului și al administrației publice locale.
Prin aceasta se diferențiază în mod fundamental conceptul de funcție publică de cel de funcție/post din cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică sau din sfera economică.
2.2.2. Noțiunea de funcționar public
O temă constantă a doctrinei – de drept public (administrativ), dar și de drept privat (dreptul muncii) – din România și din țările membre ale Uniunii Europene este de a defini conceptul de funcționar public.
Problema este de actualitate deoarece nici ultimele modificări ale Statutului funcționarilor publici – realizate prin Legea nr. 251/2006 – nu au avut în vedere instituirea unei definiții legale, cu caracter analitic, a instituției funcționarului public.
De lege lata, Statutul definește – în art. 2 – funcționarul public ca fiind „persoana fizică numită în condițiile legii într-o funcție publică”.
În doctrina de drept public, s-a subliniat – pe bună dreptate – că între funcția publică și funcționar, sau, altfel spus între situația juridică obiectivă și titularul ei există multiple legături dar și diferențieri. Este evident că o funcție publică nu se poate realiza în absența unui titular care să accepte învestirea cu înfăptuirea ei, acesta devenind astfel funcționar public.
În administrația publică, funcția publică nu epuizează conținutul atribuțiilor și sarcinilor de serviciu ce revin unui funcționar public, deoarece persoana în cauză mai poate primi, alături de cele pe care exercitarea funcției le presupune în mod obiectiv, și alte însărcinări legate de îndeplinirea funcției publice, fie în temeiul legii, fie în baza dispozițiilor superiorilor ierarhici.
Cu toate acestea, conducerea autorității sau instituției publice nu poate stabili – așa cum am arătat – un conținut diferit al funcției publice pe care funcționarul public o exercită, ci numai poate interveni asupra modului de îndeplinire a atribuțiilor ce îi revin acestuia. Ordinele și dispozițiile primite de către funcționarii publici nu pot constitui izvorul unor drepturi și obligații diferite de cele stabilite de lege pentru funcția respectivă. Acestea pot fi concretizate, dar nu și completate. Dacă s-ar admite, prin ipoteză, teza contrară, s-ar recunoaște posibilitatea intervenției subiective în determinarea conținutului funcției publice, aceasta pierzându-și astfel principala caracteristică, și anume obiectivitatea legală.
În considerarea celor prezentate, subliniem elementele care să fundamenteze o definiție proprie a instituției funcționarului public:
– funcționar public nu poate fi decât o persoană fizică, ceea ce înseamnă că, subiectul determinat al raportului de funcție publică nu poate fi un subiect colectiv, adică o persoană juridică, deoarece drepturile și obligațiile ce-i constituie conținutul, inclusiv garanțiile juridice ale exercitării lor, adică sancțiunile, privesc o singură persoană, pe titularul lor.
– funcționarul public trebuie să constituie în toate cazurile o componentă subiectivă a unei autorități sau instituții publice, întrucât funcția publică se exercită în cadrul acesteia, chiar dacă unele efecte se produc și în afara ei, în raporturile cu terții în care intră autoritatea în cauză; neapartenența la o autoritate sau instituție publică exclude posibilitatea validității juridice a manifestărilor de voință ale persoanei ce-și arogă statutul de funcționar public, conducând la inexistența – juridică – a actelor sale, lipsite de orice urmă de legalitate(autenticitate sau oficialitate);
– funcționarul public trebuie să accepte învestirea cu exercițiul funcției sale, corespondent numirii sale în funcția publică; numirea – ca manifestare de voință a persoanei juridice (autoritate sau instituție publică) – se realizează printr-un act juridic administrativ, cu caracter individual, emis, de regulă, de către conducătorul autorității sau instituției publice în cauză; acceptarea de către funcționarul public a situației juridice, pe care exercitarea funcției publice o presupune, se realizează, așa cum am arătat, treptat în timp, faza sa ultimă fiind depunerea jurământului;
– funcționarul public exercită funcția publică, de regulă, pe durată nedeterminată, fără ca această împrejurare să echivaleze cu recunoașterea unei stări perpetue, imuabile; stabilitatea de care se bucură funcționarul public în exercitarea funcției publice nu exclude posibilitatea modificării sau încetării unilaterale a raportului de muncă (de serviciu); prin excepție, funcția publică poate fi exercitată și pe o perioadă determinată, prestabilită la nașterea raportului de muncă (de serviciu);
– funcționarul public poate intra în Corpul de rezervă al funcționarilor publici în situația în care este eliberat din funcția publică (pentru motive neimputabile) și nu i se poate oferi o altă funcție publică; menținându-și calitatea de funcționar public, persoana poate fi oricând, într-un interval de 2 ani, redistribuit într-o funcție publică vacantă, corespunzătoare studiilor absolvite și pregătirii sale profesionale.
Actuala reglementare accentuează ideea conform căreia nu toate situațiile în care încetează exercițiul propriu-zis al funcției publice atrag, în mod automat, și încetarea calității de funcționar public a persoanei respective, ipoteză care, în cazul salariaților, este exclusă;
– funcționarul public are anumite drepturi și obligații, expres prevăzute de lege, care constituie conținutul raportului de serviciu. „Numai exercitarea acestor drepturi și obligații asigură realizarea interesului public în considerarea căruia a fost creată funcția publică respectivă”;
– funcționarul public este salarizat pentru munca (activitatea) desfășurată;
– funcționarul public este supus unor norme speciale cuprinse în Constituție, în Statutul funcționarilor publici, în Legea nr. 7/2004, în alte reglementări în materia dreptului public și, în completare, normelor din legislația muncii.
Ceea ce particularizează în mod fundamental și incontestabil funcționarul public de salariat este calitatea recunoscută exclusiv celui dintâi de a îndeplini prerogative de putere publică; numai funcționarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele conferite de însăși funcția publică deținută, în timp ce salariatul nu dispune de astfel de atribuții.
Diferența specifică între funcționarul public și salariat nu este dată de modul în care se naște raportul de muncă (de serviciu) – în realitate, în ambele cazuri fiind vorba de un acord de voință, de un contract, ci de faptul că funcționarul public este un „agent” al puterii publice, în timp ce salariatului o astfel de calitate nu îi este recunoscută.
Ținând cont de elementele prezentate, precum și de conținutul funcției publice în administrația publică, putem defini funcționarul public ca persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituție publică, aflată în raporturi ierarhice și care, a fost legal investită cu exercițiul unei funcții publice, de regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă.
2.2.3. Funcția publică din dublă perspectivă, cea a dreptului administrativ și cea a managementului public
Deși noțiunea de funcție publică a fost formulată și explicată pentru prima dată de doctrina dreptului public, în principal de către cea a dreptului administrativ, totuși schimbările fundamentale de concepție care au intervenit în managementul public din țările dezvoltate în ultimele decenii ale secolului al XX-lea ne determină să semnalăm și să susținem dezvoltarea unui nou mod de abordare a funcției publice în teoria și practica din instituțiile publice, în general.
Prin urmare, dincolo de accepțiunea generală exprimată de dreptul administrativ și reflectată pregnant în cadrul legislativ al cărui conținut nu-l poate ignora nimeni într-un stat de drept, managementul public abordează funcția publică dintr-o perspectivă practică, cea care de altfel determină coordonatele necesare unei bune funcționări a instituției publice în care își desfășoară activitatea funcționari publici cu funcții publice de conducere și de execuție și reprezentanți ai politicului.
Deși între cele două abordări există o serie de deosebiri de concepție la care vom face referiri în continuare, este absolut necesar să înțelegem și să acceptăm compatibilitatea fundamentală care există între acestea.
Perspectiva managerială de abordare a funcției publice și a funcționarului public necesită o serie de precizări.
Funcția publică reprezintă un factor de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorității și responsabilității într-o instituție din sectorul public.
Funcțiile publice trebuie să fie ocupate doar de funcționari publici, care, potrivit cadrului legislativ specific respectă cerințele obligatorii pentru a exercita astfel de funcții. Managementul public identifică două categorii de funcții publice: de conducere și de execuție, în special în subdiviziunile organizatorice implicate în mod direct în procesele de realizare și furnizare de servicii publice, respectiv în sfera de execuție.
Deși în sectorul public din România o parte din funcțiile publice sunt ocupate de reprezentanți ai politicului, totuși această situație nu trebuie să ne conducă la perceperea acestui aspect ca pe unul normal, ci dimpotrivă. Realitatea a demonstrat că astfel de implicări sunt între principalele surse de alimentare a unor disfuncționalități majore în sistem. Prin urmare abordarea managerială a funcției publice ne obligă să realizăm o separație clară între funcția publică ocupată de funcționarul public și funcția politică.
Funcția politică poate să se manifeste în spațiul determinat de acțiunile unui partid politic. Ea definește o poziție pe care o ocupă un politician în structurile de conducere sau de execuție ale formațiunii politice din care acesta face parte, ceea ce în mod normal nu trebuie să aibă nici o legătură directă cu structura formală a unei instituții publice, care determină din punct de vedere managerial și legal conținutul și structura funcției publice și a funcționarului public ca titular al acesteia.
Deși, dacă abordăm problema prin prisma realității din țara noastră, situația de mai sus corespunde mai mult unui plan teoretic, în practică se constată în instituțiile publice o discontinuitate în exercitarea funcțiilor managementului public și adesea o instabilitate a sistemului de management din instituțiile publice, tocmai ca urmare a schimbărilor care intervin periodic în sfera politicului.
Managementul public determină statutul și structura funcției publice și a funcționarului public ca și angajat al instituției publice. Performanța unei instituții publice este direct determinată de angajații acesteia, care devin responsabili, ca manageri publici și executanți, de rezultatele obținute. Ori, pornind de la acest element fundamental, înțelegem de ce implicarea altor categorii de reprezentanți de funcții, din sfera politică, limitează exercitarea funcțiilor publice și poate determina instabilitate, discontinuitate și dificultate în stabilirea sarcinilor, competențelor și responsabilităților pentru modul în care instituțiile publice își îndeplinesc în condiții de eficiență misiunea social-administrativă pentru care au fost constituite și funcționează.
În țara noastră o parte din funcțiile publice de conducere din instituțiile publice sunt ocupate de politicieni sau reprezentanți ai acestora. O parte din ei sunt numiți în funcții publice potrivit procedurii legale, alții sunt aleși de electorat și titularizați în funcții publice de conducere, devenind manageri publici, deci cu competențe și responsabilități corespunzătoare funcției publice pentru care au candidat sau în care au fost numiți. Deși provin din sfera politică, acești titulari de funcții publice de conducere exercită funcțiile managementului public și, prin urmare, trebuie să aibă un profil al pregătirii corespunzător unui manager public, respectiv pregătire de bază în domeniul în care se încadrează funcția publică de conducere, dar și o pregătire specială în domeniul managementului public.
Din perspectiva dreptului administrativ, funcția publică desemnează „situația juridică a persoanei fizice – investită legal, cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit”.
Rezultă din această definiție câteva trăsături ale funcției publice:
drepturile și obligațiile în realizarea competenței nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat, ca și atribuțiile care definesc competența. Ca urmare, „nu suntem în prezența unui contract de muncă, care este un acord de voință al unității și persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituții a dreptului public”;
aceste drepturi și obligații sunt atribuții ale funcției publice, ca și competența;
continuitatea prin care se are în vedere “existența acestor drepturi și obligații, prin care se realizează competența unei autorități publice, atât timp cât există competența pe care funcția o realizează;
cei care sunt investiți cu realizarea funcției intră într-un complex de raporturi juridice cu organul care i-a investit;
„funcții publice pot să îndeplinească și persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, într-o autoritate a administrației publice, în particular. Este vorba de persoanele încadrate în muncă în organizații din sectorul privat, investite, prin autorizare, în condițiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publică”;
caracterul legal al învestiturii.
În accepțiunea profesorului A. Negoiță, sintagma „funcție publică” are două accepțiuni: una mai largă și alta mai restrânsă, în funcție de natura atribuțiilor care formează conținutul funcției exercitate de angajații diferitelor organe ale administrației publice, mai exact după cum aceste atribuții presupun sau nu folosirea autorității statului.
După cum se poate constata din aceste puncte de vedere prezentate, funcția publică este abordată dintr-o perspectivă extrem de îngustă:
• Funcția publică desemnează o situație juridică a unei persoane fizice. Din punctul de vedere al managementului public o funcție publică este definită în structura organizatorică formală a unei instituții publice, desigur în concordanță cu legislația specifică, dar, corespunzător specificului activității în care titularul este implicat. Statutul pe care îl are titularul unei funcții publice implică respectarea unor drepturi și obligații cu caracter general precizate în statutul general sau în statutele speciale ale funcționarilor publici.
• Funcția publică, fiind o generalizare a mai multor posturi din instituția publică, integrează următoarele elemente: sarcini, competențe și responsabilități ale titularilor.
• Funcția publică este de cele mai multe ori asociată cu structura sistemului administrativ, ori, din perspectiva managementului public, toți titularii de funcții publice de conducere din toate domeniile sectorului public sunt funcționari publici de conducere, se supun principiilor managementului public și exercită funcțiile managementului public, fiind responsabili pentru rezultatele instituțiilor publice pe care le conduc.
Se întâmplă adesea în sectorul public din România ca manageri publici să își perceapă rolul și statutul doar prin prisma „situației lor juridice”, ceea ce nu face altceva decât să-l transforme pe managerul public în „executant docil” al unor decizii administrative elaborate de alții, practic într-un executant, ignorându-se aproape total dimensiunea managerială, economică a activității acestui manager public. Ori realitatea demonstrează că o astfel de orientare nu este și nu va fi niciodată benefică într-un sector care se dezvoltă pentru a servi interesul public general, pentru a satisface nevoile generale și specifice și nu în principal pentru a pune în aplicare normele de drept.
Trebuie făcută o schimbare fundamentală de orientare în cadrul instituțiilor publice din România, practic trecerea de la dimensiunea strict juridică pe care a generalizat-o sistemul din România la perspectiva managerială de abordare a instituției publice determinată de valorile noului management public.
Din perspectivă juridică funcția publică are mai multe trăsături:
• este titulară de competențe, puteri publice, atribuții și responsabilități stabilite prin lege;
• are caracter permanent cu o funcționare continuă, în scopul satisfacerii unui interes general în mod perpetuu, fără limită de timp și fără intermitență;
• este creată prin lege, astfel încât administrația nu creează funcții publice;
• este organizată pentru a satisface interese generale, iar un interese personale;
• are o anumită specializare și o competență determinate prin lege, prin care se urmărește satisfacerea unui interes general.
Autoritatea statului se exercită prin funcțiile publice. Toate categoriile de funcții din structura autorităților publice au la bază atributul de putere publică. În domeniul administrației, de exemplu, prin lege se determină funcțiile publice care sunt ocupate potrivit aceluiași cadru legislativ de către funcționari publici.
În accepțiunea managementului public tipul și numărul de funcții publice într-o instituție sau autoritate publică nu poate fi stabilit decât în funcție de nevoile de servicii publice așa cum acestea au fost determinate pe segmentele de piață pe care operează aceste instituții sau autorități.
Legea, după cum ne determină să înțelegem tipul acestui act normativ, este elaborată pentru o perioadă mai lungă de timp, ceea ce determină numeroase dificultăți în ceea ce privește flexibilitatea unei instituții și autorități publice. Sistemul de nevoi de servicii publice și administrative se modifică și se diversifică la intervale neregulate de timp, ori prevederile unei legi nu pot fi modificate ori de câte ori aceste schimbări sunt necesare. Suntem astfel în fața unei alte situații care poate determina disfuncționalități majore în sistemul de management public din cadrul autorității sau instituției publice, dacă funcția publică este abordată strict doar prin prisma doctrinei juridice.
Deși în sectorul public din România perspectiva managerială asupra funcției publice este limitată de accentul care se pune pe conotația juridică a acestei noțiuni, totuși realitatea din alte țări democratice dezvoltate demonstrează că îmbunătățirea capacității administrative a unei instituții sau autorități publice nu depinde cel mai mult de acuratețea aplicării cadrului legislativ, cât de profesionalismul managerial în determinarea conținutului și exercitarea funcțiilor publice de către managerii publici și funcționarii publici de execuție.
Sunt țări care se conduc după norme și principii generale, altele nu dispun nici de o constituție proprie, dar au sisteme de management public foarte bine determinate care prin activitățile desfășurate răspund foarte bine și în timp util nevoilor sociale generale și specifice. Aceasta ar trebui să reprezinte o temă de reflecție și pentru reprezentanții autorităților din sistemul nostru administrativ pentru a înțelege necesitatea orientării puternice a atenției asupra managementului public, asupra profesionalismului în exercitarea funcțiilor publice de către funcționarii publici, dar mai ales de către reprezentanții politicului.
Funcția publică, așa cum s-a arătat, este factorul de generalizare al unor posturi din instituțiile și autoritățile publice. Iar postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competențelor și responsabilităților desemnate pentru fiecare funcționar public din cadrul fiecărei instituții și autorități publice. Ceea ce dinamizează conținutul posturilor și funcțiilor publice este tocmai sistemul de obiective determinate prin structura acestor elemente de bază ale organizării formale.
Cadrul legislativ nu are nici un fel de referire la acest element, ori, în mod normal, nici o componentă a unei subdiviziuni organizatorice dintr-un sistem nu poate exista dacă prin activitățile desfășurate nu servește realizării unui obiectiv clar determinat. Altfel spus, nu este normal să se înființeze posturi și funcții publice pentru a încărca structura formală a unui sistem, doar pentru că așa susține cadrul legislativ în vigoare, ci pentru a urmări realizarea unor obiective derivate din misiunea socială a fiecărei autorități sau instituții publice.
Pentru aceasta, în structura fiecărui post și funcție publică de conducere sau de execuție managementul public ne obligă să determinăm obiective, sarcini, competențe și responsabilități ale titularilor, prin care ei devin o parte activă a sistemului din care fac parte, care își asumă niște responsabilități clare în ceea ce privește realizarea obiectivelor și, implicit, a misiunii administrative a autorităților și a misiunii sociale a instituțiilor publice în care își desfășoară activitatea.
Abordarea funcției publice din perspectiva managementului public considerăm că trebuie să devină cât mai repede o realitate și în instituțiile publice din România. Aceasta nu înseamnă că se neglijează perspectiva dreptului administrativ de definire a funcțiilor publice. Ceea ce trebuie să se schimbe în accepțiunea noastră este modul de definire a conținutului funcțiilor publice de conducere și de execuție în documentele de formalizare și rolul titularilor ca urmare a acestor schimbări fundamentale de concepție managerială.
Managerul public nu trebuie să rămână doar un „aplicant docil” al doctrinei juridice. Dincolo de această fază, el trebuie să-și creeze o structură cu posturi și funcții publice care să susțină realizarea intereselor generale și specifice ale pieței pe care acționează potrivit misiunii sociale specifice a autorităților și instituțiilor publice. Prin urmare, în instituțiile și autoritățile publice din România trebuie să intervină o schimbare de concepție, de abordare a rolului instituției publice, în sensul orientării acesteia atât către sistem, perspectiva integrată, cât și către piața pe care autoritățile și instituțiile publice o deservesc și nu exclusiv către cadrul furnizat de doctrina juridică.
Reorientarea concepției de abordare a rolului titularilor de posturi și funcții publice de conducere și de execuție ca urmare a redefinirii conținutului funcțiilor publice reprezintă una dintre cele mai importante schimbări care trebuie să intervină în procesul reformei sectorului public din țara noastră.
De altfel, una din coordonatele fundamentale în procesul reformei sectorului public din țara noastră este redefinirea filosofiei în cadrul instituțiilor și autorităților publice, în sensul limitării la strictul necesar a doctrinei juridice și dezvoltării dimensiunii manageriale. Această din urmă latură conferă viabilitatea și flexibilitatea necesară adaptării sistemului de management din instituțiile publice la cerințele procesului reformei și susține profesionalizarea managerului public responsabil pentru finalitatea acestui proces.
2.3. Reglementare funcției publice și a funcționarului public în România în contextul integrării României în Uniunea Europeană
În toate statele membre ale Uniunii Europene, funcția publică este sectorul cel mai marcat de tradiție și istorie națională din cadrul sistemului politico-administrativ și cel mai puțin afectat direct de integrarea europeană. Uniunea Europeană nu are competența de a reglementa funcția publică sau de a reforma și reorganiza structurile administrative ale statelor membre, deoarece nici unul din tratatele europene inițiale sau ulterioare nu a prevăzut competențe comunitare pentru organizarea funcției publice.
Civilizația europeană este caracterizată de câteva trăsături care o disting net de toate celelalte – dreptate, legalitate, spațiu public și libertate.
Spațiul public european este în construcție sub aspectul descoperirii legitimităților și resorturilor interne care sa-l guverneze. În literatura de specialitate se apreciază că „spațiul public european, încă neconturat teoretic în terminologia specifică integrării europene, va îngloba și descrie într-o manieră sistematică, mecanismele, procesele și fenomenele complexe ce guvernează dezvoltarea sectoarelor publice și ale administrațiilor europene, evidențiind conexiunile și determinările de natură administrativă, economică, socială sau politică”.
Ultimele evoluții ale Uniunii Europene subliniază dorința creării unui spațiu public transnațional, care să permită legitimarea instituțiilor europene și fondarea unei identități colective europene.
În acest sens, serviciile publice naționale sunt din ce în ce mai mult influențate de procesul de unificare prin europenizarea administrațiilor publice. Europenizarea administrațiilor publice se efectuează prin transferul de dosare politice în sfera competențelor Uniunii și Comunității Europene. Grupurile și Comitetele de la Bruxelles au drept consecință europenizarea progresivă indirectă a administrațiilor naționale.
La rândul lor, structurile statale au un impact considerabil asupra organizării serviciilor publice, iar marea varietate a structurilor statale este unul din aspectele caracteristice ale administrației publice europene.
Sistemele juridice și administrative ale statelor membre sunt supuse unui proces de adaptare constantă pentru a putea răspunde exigențelor transparenței și aplicării dreptului comunitar.
Deschiderea serviciilor publice față de funcționarii publici și angajații serviciului public ai altor state membre antrenează efecte în lanț, și anume:
• obligația de a clasifica locurile de muncă și profesiile pentru a stabili dacă acestea trebuie să fie sau nu accesibile cetățenilor străini;
• luarea măsurilor pentru asigurarea recunoașterii reciproce a calificărilor și experiențelor profesionale în serviciile publice, cu consecințe asupra sistemelor existente de formare și mobilitate;
• asigurarea posibilităților de mobilitate internațională a funcționarilor publici pe cuprinsul Uniunii Europene, cu impact asupra organizării sistemelor de detașări, de securitate socială și de pensionări.
Deși au structuri administrative marcate de tradiții, administrațiile publice din statele membre ale Uniunii Europene, s-au adaptat continuu la condițiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea Europeană.
Necesitatea de a dezvolta și pune în aplicare aquis-ul comunitar la niveluri de fiabilitate echivalente în toată Uniunea Europeană, valorile și principiile fundamentale comune administrației publice sunt factori care reliefează o tendință spre convergență între administrațiile naționale, ducând astfel la apariția unui „spațiu administrativ european”.
Spațiul administrativ european poate fi înțeles ca spațiu al administrației publice europene și poate forma obiectul științei administrației.
Unii autori apreciază că „noțiunea de spațiu administrativ european poate fi gândită după modelul spațiului economic și social european, fiind în legătură cu vastul sistem al cooperării juridice”.
Observăm că sistemele legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene se află într-un proces constant de apropiere, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislației Uniunii, prin activitatea legislativă a instituțiilor acesteia și prin jurisprudența Curții Europene de Justiție a Comunității Economice Europene și a Curții Europene a Drepturilor Omului. Reglementările Consiliului Europei și ale Uniunii Europene sunt introduse în sistemele naționale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determină compatibilizarea legislației naționale la specificul Uniunii Europene.
Pornind de la aceste realități, în doctrina europeană, un autor apreciază că „deși, nu există un aquis comunitar care să reglementeze administrația publică europeană (tratatele nu prescriu un model administrativ european), a apărut un aquis neformalizat”. Astfel, statele membre, în ciuda faptului că au diferite tradiții legale și diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrină și împărtășesc aceleași principii de drept administrativ și standarde de bună practică, precum și nevoia de implementare unitară și eficientă a dreptului Uniunii Europene.
România, în procesul aderării sale la Uniunea Europeană, a făcut eforturi de compatibilizare a legislației naționale, inclusiv cea privitoare la funcția publică și funcționarul public, la normele juridice, principiile și valorile proprii Uniunii Europene.
Pe lângă tendințele prezentate care pot fi reperate la nivel european, dezvoltarea sistemelor de administrație publică este influențată și de alți factori, naționali sau internaționali, câteodată contradictorii, care le afectează organizarea viitoare:
– restrângerile bugetare tot mai mari care afectează administrațiile publice determină implementarea unor măsuri economice în domeniul pensiilor, costurilor de infrastructură;
– așteptările tot mai ridicate ale beneficiarilor (cetățeni și oameni de afaceri) care stimulează tendințele de orientare spre public și de impunere a unor standarde de calitate;
– în perioadele de descreștere a ratei șomajului, competiția pe piața muncii pentru recrutarea și păstrarea personalului se intensifică.
În acest context, în domeniul funcției publice pot fi remarcate câteva tendințe:
– evoluția spre un sistem de salarizare mai flexibil și mai descentralizat și introducerea unor criterii de performanță;
– modernizarea sistemului de recrutare și introducerea unor măsuri pentru a face față mai bine competiției cu sectorul privat;
– descentralizarea managementului;
– intensificarea pregătirii profesionale în domeniul european internațional;
– îmbunătățirea metodelor de evaluare, care se concentrează spre criterii cum ar fi motivarea profesională și performanța individuală;
– creșterea importanței contractelor colective și/sau a dialogului social în stabilirea salariilor;
– evoluția spre un program de lucru zilnic, săptămânal sau chiar anual mai flexibil;
– reducerea numărului celor angajați în cadrul serviciului public (nu în
toate statele membre ale Uniunii Europene);
– egalitate între femei și bărbați;
– reforma sistemului de pensii, cuantumul contribuției funcționarilor publici, introducerea fondurilor de pensii.
CAPITOLUL 3
CATEGORII DE FUNCȚIONARI PUBLICI A CĂROR ACTIVITATE ESTE REGLEMENTATĂ DE STATUTE SPECIALE
Conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:
– structurile de specialitate ale Parlamentului României;
– structurile de specialitate ale Administrației Prezidențiale;
– structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
– serviciile diplomatice și consulare;
– autoritatea vamală;
– poliția și alte structuri ale Ministerului de Interne;
– alte servicii publice stabilite prin lege.
Raportul dintre reglementarea cuprinsă în Legea nr. 188/1999 și cea din actele normative care au ca obiect activitatea funcționarilor publice în cadrul serviciilor publice menționate este cel de la general la special.
Într-adevăr, art. 5 alin. (2) din Statutul funcționarilor publici, modificat și completat prin Legea nr.251/2006, arată că „Prin statutele speciale prevăzute la alin. (1) se pot reglementa:
– drepturi, îndatoriri și incompatibilități specifice, altele decât cele prevăzute de prezenta lege;
– funcții publice specifice”.
Pentru prima dată se clarifică tranșant conținutul posibil al statutelor speciale. Dat fiind faptul că art. 5 alin. (2) lit. a) cuprinde o enumerare exhaustivă se ridică problema dacă legiuitorul, în statutele speciale, ar putea reglementa și alte aspecte decât cele prevăzute în articolul citat. Strict juridic răspunsul este negativ. Prin norme speciale nu se poate deroga de la legea cadru, decât dacă însăși legea cadru ar permite acest lucru.
Un argument și un exemplu în acest sens este textul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 modificată și completată de Legea nr. 251/2006, care dispune că „în cazul statutelor speciale aplicabile serviciilor diplomatice și consulare, precum și polițiștilor și altor structuri ale Ministerului Administrației și Internelor, dispozițiile speciale pot reglementa prevederi de natura celor prevăzute la alin. (2) precum și cu privire la carieră”.
În prezent, astfel de reglementări speciale sunt consacrate pentru:
polițiști (Legea nr. 360/2002);
funcționarii publici din Poliția Comunitară (Legea nr 371/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea Poliței Comunitare);
personalul diplomatic și consular (Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic și consular al României);
vameși (Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal);
personalul Gărzii Financiare care exercită prerogative de putere publică (Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare);
funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare (Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor);
managerii publici (Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcționarului public denumit manager public);
funcționarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului(Legea nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar).
În concluzie, Legea nr. 188/1999 se constituie într-o lege-cadru, reprezentând dreptul comun pentru toate categoriile de funcționari publici, inclusiv pentru cei a căror activitate face obiectul de reglementare al unor statute speciale.
3.1. Statutul Corpului diplomatic și consular al României
Statutul Corpului diplomatic și consular al României este reglementat Legea nr.269/2003. Legea cuprinde dispoziții referitoare la: gradele și funcțiile diplomatice sau consulare, modul de acordare, echivalare și păstrare, admiterea în Corpul diplomatic și consular, drepturile și obligațiile membrilor Corpul diplomatic și consular, trimiterea în misiune permanentă la misiunile diplomatice și oficiile consulare ale României, incompatibilități și interdicții, încetarea calității de membru, răspunderea juridică.
Conform art. 2 din Legea nr.269/2003, au calitatea de membri ai Corpului diplomatic și consular:
a) ministrul afacerilor externe;
b) secretarii de stat și subsecretarii de stat din Ministerul Afacerilor Externe;
c) secretarul general și secretarul general adjunct din Ministerul Afacerilor Externe;
d) personalul diplomatic și consular care își desfășoară activitatea în administrația centrală a Ministerului Afacerilor Externe, la ambasadele, misiunile permanente pe lângă organizațiile internaționale și oficiile consulare ale României, inclusiv persoanele provenind de la Departamentul de Comerț Exterior și de la alte ministere și instituții, pe perioada trimiterii lor în misiune în străinătate cu grade diplomatice sau consulare.
Conform prevederilor art. 3 din Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoanele care ocupă funcții de demnitate publică, ministrul afacerilor externe, secretarii de stat și subsecretarii de stat din Ministerul Afacerilor Externe sunt persoane care ocupă funcții de demnitate publică, nefiindu-le aplicabile dispozițiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
În ceea ce privește secretarul general și secretarul general adjunct din Ministerul Afacerilor Externe și o bună parte din personalul menționat anterior(în funcție de atribuțiile pe care le exercită), considerăm, alături de alți autori, că aceștia ar trebui să aibă calitatea de funcționari publici, iar raporturile de serviciu să fie reglementate de Legea nr. 188/1999.
Pe de-o parte, legea face referiri frecvente la raporturile de muncă ale Corpului diplomatic și consular și, pe de altă parte, menționează expres contractul individual de muncă (art. 51 lit. f), art. 67). Este vorba, așadar, despre elemente specifice regimului juridic aplicabil salariaților.
Același act normativ cuprinde însă și norme juridice proprii funcționarilor publici, cum ar fi, spre exemplu, numirea în funcție. Art. 17 alin. (1) lit. c) interzice membrilor Corpului diplomatic și consular să facă parte din partidele politice. Sau, o astfel de interdicție este posibilă, conform art. 40 alin. (3) din Constituție, numai dacă cei în cauză ar fi funcționari publici.
Conform art. 2 coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. d) din Legea nr.188/1999, cu modificările și completările ulterioare, persoanele care desfășoară activități care implică exercitarea prerogativelor de putere publică din cadrul serviciilor diplomatice și consulare sunt funcționari publici, care beneficiază de un statut special.
Prin statutele speciale se pot reglementa drepturi, îndatoriri și incompatibilități specifice (altele decât cele prevăzute de Legea nr.161/2003 și bineînțeles de Legea nr.188/1999, cu modificările și completările ulterioare), precum și funcții publice specifice. Legea permite reglementarea prin statute speciale și a carierei funcționarilor publici din cadrul serviciilor diplomatice și consulare și a polițiștilor.
Legea nr. 251/2006 a introdus un nou articol 91, după articolul 90 din Legea nr. 188/1999, prin care autoritățile și instituțiile publice, care au statute speciale, sunt obligate să-și armonizeze aceste statute cu prevederile Statutului funcționarilor publici, cu consultarea și avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.
Așa cum reiese și din dispozițiile legale menționate anterior, Ministerul Afacerilor Externe avea obligația de a armoniza Statutul Corpului diplomatic și consular cu Statutul funcționarilor publici. Legea nr. 269/2003 este ulterioară Legii nr.161/2003, dar acest fapt nu s-a petrecut până în prezent.
Considerăm că sunt necesare unele modificări și completări ale Legii nr. 269/2003, astfel încât să fie respectate prevederile Legii nr.188/1999, cu modificările și completările ulterioare, ca de exemplu:
a) Clarificarea naturii juridice a raporturilor de muncă ale membrilor Corpului diplomatic și consular.
Analiza condițiilor pentru dobândirea calității de membru al Corpului diplomatic și consular scoate în evidență că una din acestea, prevăzute de lege se referă la faptul că „are dreptul să ocupe o funcție publică, conform prevederilor Constituției și legilor în vigoare.” Apreciem că acest text nu este de natură a conduce automat la concluzia că cei în cauză sunt funcționari publici. Legiuitorul poate impune ca o persoană să întrunească anumite condiții specifice unei situații(categorii) speciale, fără a face parte însă din categoria respectivă.
b) Legea nr. 269/2003 trebuie să prevadă în mod expres că: membrii Corpului diplomatic și consular care exercită prerogative de putere publică au calitatea de funcționari publici și în privința acestora, Statutul Corpului diplomatic și consular se completează cu legislația privind funcția publică și funcționarii publici.
Această precizare este imperios necesară, mai ales dacă avem în vedere și dispozițiile art.49 din Legea nr. 269/2003.
c) Legea nr. 269/2003 trebuie să prevadă expres principiile care stau la baza concursului pentru admiterea în Corpul diplomatic și consular. Trebuie menționat faptul că art. 49 din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, consacră pentru concursul organizat în vederea ocupării unei funcții publice principiul competiției deschise, transparenței, meritelor profesionale și competenței, precum și cel al egalității accesului la funcțiile publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale. Chiar dacă sunt anumite particularități, modalitatea legislativă (ordin al ministrului afacerilor externe) pentru aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului de admitere în Corpul diplomatic și consular, precum și pentru organizarea și funcționarea Comisiei pentru acordarea gradelor diplomatice și consulare, nu asigură transparența necesară și nici nu garantează respectarea principiului competiției deschise, al meritelor profesionale și competenței, precum și cel al egalității accesului în Corpul diplomatic și consular.
3.2. Personalul din Corpul de Control al Guvernului
Potrivit art. 16 alin. (12) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.64/2003 pentru stabilirea unor măsuri privind înființarea, organizarea, reorganizarea sau funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, al ministerelor, al altor organe de specialitate ale administrației publice centrale și al unor instituții publice, personalului din Corpul de Control al Guvernului nu li se aplică prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
S-a subliniat, pe drept cuvânt, că această soluție este paradoxală, deoarece nu se recunoaște statutul de funcționari publici membrilor unor organe de specialitate ale administrației publice centrale care, ocupându-se de control, sunt cu certitudine purtători ai puterii publice.
În ceea ce ne privește, apreciem că singurul considerent pe care legiuitorul l-a putut avea în vedere în momentul realizării acestei delimitări categorice este de natură salarială. Cuprinderea acestor categorii de personal în sfera funcției publice ar fi condus, în lipsa unui statut special, la aplicarea sistemului general de salarizare al funcționarilor publici, ceea ce ar fi determinat un nivel destul de scăzut al veniturilor salariale, de natură să pericliteze derularea activităților de control.
Soluția pe care o considerăm optimă în cazul acestei categorii de personal constă în cuprinderea activității de control în sfera funcției publice și a personalului Corpului de Control în categoria funcționarilor publici. Concomitent, s-ar putea avea în vedere identificarea unor soluții legale derogatorii de la sistemul general de salarizare al funcționarilor publici, în scopul asigurării obținerii unor venituri salariale care să asigure imparțialitatea activității de control.
3.3. Statutul funcționarului parlamentar
După cum am arătat, prin statute speciale nu pot fi reglementate decât drepturi, îndatoriri, incompatibilități specifice, altele decât cele prevăzute în Legea nr. 188/1999, precum și funcții publice specifice.
Statutul funcționarului public parlamentar, act normativ care reglementează statutul acestei categorii de funcționari publici din cadrul structurilor de specialitate ale Parlamentului, a fost elaborat, așa cum vom arăta în analiza noastră, prin încălcarea cadrului legal stabilit de Legea nr.188/1999. Reglementările privind definirea funcției publice parlamentare, organizarea și desfășurarea concursurilor pentru ocuparea funcțiilor publice parlamentare, evaluarea și promovarea funcționarilor publici parlamentari, modificarea, suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu ale acestora, răspunderea disciplinară, precum și drepturile și îndatoririle acestora derogă de la cadrul general stabilit prin Legea nr. 188/1999. Astfel:
legiuitorul motivează statutul special al funcționarilor parlamentari prin „atribuțiile și răspunderile ce le revin în scopul realizării prerogativelor constituționale ale Parlamentului”. Analizând activitățile desfășurate de funcționarii publici parlamentari, ele nu sunt de natura celor care să implice exercitarea prerogativelor de putere publică, aspect determinant pentru calificarea unei persoane ca funcționar public. Cele mai multe sunt operațiuni tehnico-materiale, acte administrative pregătitoare, care nu produc prin ele însele efecte juridice, iar altele sunt atribuții curente ale funcționarilor publici parlamentari care nu au legătură cu exercitarea prerogativelor de putere publică.
funcția publică parlamentară este definită ca o „funcție publică specifică de carieră, autonomă”. Legiuitorul nu lămurește în raport cu cine este autonomă funcția publică parlamentară și de ce trebuie socotite toate funcțiile publice din organigramele structurilor de specialitate ale Parlamentului ca fiind funcții specifice.
legea 7/2006 stabilește în art. 31 alin. (1) dreptul funcționarului public parlamentar de a fi încadrat în funcția corespunzătoare pregătirii, specializării, competenței profesionale, experienței și aptitudinilor personale, dispoziții pe care le apreciem ca evazive privind accesul în funcția publică. Ori, la nivelul Parlamentului, condițiile de încadrare a funcționarilor publici ar trebui să fie, extrem de clare, precise și exigente.
în alin. (3) al aceluiași articol este prevăzut dreptul la stabilitate, legiuitorul omițând că stabilitatea este unul din principiile care stau la baza exercitării funcției publice și este prevăzut de art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
prin Legea nr. 7/2006 au fost modificate sancțiunile disciplinare prevăzute de Statutul funcționarilor publici, sancțiuni care ar fi trebuit aplicate și funcționarilor publici parlamentari. Astfel, art. 80 prevede ca sancțiuni disciplinare: lit. b) „avertismentul”; lit. c) „diminuarea drepturilor salariale lunare brute cu 5-10%, pe o perioadă de la o lună la 3 luni”; lit. f) „revocarea din funcția de conducere ocupată și trecerea pe o funcție de execuție”.
Analiza făcută asupra dispozițiilor Legii nr. 7/2006 permite formularea următoarelor concluzii:
– legea încalcă dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 251/2006, unde se prevede că prin statute speciale „se pot reglementa:
a) drepturi, îndatoriri și incompatibilități specifice, altele decât cele prevăzute de prezenta lege;
b) funcții publice specifice”;
– legea încalcă dispozițiile art. 15 alin. (1) din Nota la Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, unde se instituie obligativitatea „de a armoniza statutele speciale cu prevederile prezentului titlu, cu consultarea și avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici”;
Chiar dacă Statutul funcționarului public parlamentar a fost aprobat ulterior modificării Statutului funcționarilor publici, acesta trebuia să se armonizeze, potrivit art. 91 din Legea nr. 188/1999 cu prevederile Statutului cadru.
– legea face numeroase derogări de la prevederile cuprinse în Statutului funcționarilor publici, pe care le considerăm încălcări ale normelor respective;
– legea instituie un regim discriminator și privilegiat al funcționarului public parlamentar în raport cu ceilalți funcționari publici, fapt ce contravine, în opinia noastră, nu numai dreptului comun în materie, dar și normelor constituționale. Dacă „statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească în cadrul democrației constituționale”, aceste puteri fiind egale, atunci și funcționarii publici care exercită funcții publice în cadrul autorităților și instituțiilor publice ce țin de aceste puteri, trebuie să aibă drepturi și obligații egale. De altfel, recunoscând că legea instituie un regim discriminator și privilegiat, Guvernul a suspendat aplicarea prevederilor legii pentru anul 2006. Cu toate acestea, Parlamentul, prin Legea nr. 271/2006, a respins Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 pentru suspendarea aplicării Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar.
– legea conține numeroase texte care, fie prin redactare, fie prin necorelare cu dreptul comun în materie, vor naște confuzii și vor fi greu, dacă nu imposibil, de aplicat;
– legea are, în cuprinsul său, texte care conțin dispoziții contradictorii, iar altele nu respectă dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Având în vedere aspectele prezentate, apreciem că Legea nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, va trebui:
a) fie modificată substanțial, pentru a fi pusă de acord cu textul Constituției și cu dreptul comun în materie;
b) fie abrogată și elaborată o altă lege care să respecte atât prevederile constituționale, cât și pe cele legale în materie.
Apreciem că nerespectarea legislației referitoare la funcția publică, în special cu privire la stabilirea funcțiilor publice și a statutului de funcționar public al personalului, este de natură a crea dificultăți în modul de organizare și funcționare a autorităților și instituțiilor publice, discriminări în modul de apreciere și recunoaștere a statutului de funcționar public și, implicit, nerespectarea drepturilor de care beneficiază potrivit legii personalul cu statut de funcționar public.
Dintre cauzele pe care le apreciem drept determinante, și care au stat la baza deciziilor unor autorități și instituții publice în stabilirea statutului personalului din cadrul aparatului propriu de specialitate, în afara cadrului fixat de Statutul funcționarilor publici, menționăm:
– regimul incompatibilităților, cu mult mai restrictiv în cazul funcționarilor publici decât în cel al salariaților;
– nivelul de salarizare, care nu asigură în toate ipotezele motivarea funcționarilor publici și respectarea de către aceștia a interdicțiilor și incompatibilităților;
– mentalitatea existentă în unele autorități și instituții care consideră că unii funcționari publici sunt mai importanți decât ceilalți din autoritățile și instituțiile publice din administrația publică.
Atragerea și menținerea în corpul funcționarilor publici a personalului din cadrul autorităților și instituțiilor publice pot fi realizate numai prin recompensarea corespunzătoare a activității funcționarilor publici, prin asigurarea prestigiului profesional și social real al acestora și nu în ultimul rând prin creșterea atractivității carierei în funcția publică.
3.4. Statutul juridic al cadrelor militare
O situație specială, în domeniul larg al funcției publice este cea a raporturilor juridice care se nasc pentru îndeplinirea funcției publice a militarilor de carieră, raporturi juridice ce au la bază un contract pe care îl calificăm ca fiind un contract administrativ. Astfel, în conformitate cu prevederile Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, modificată și completată prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 90/2001, persoanele care urmează să devină cadre militare prin absolvirea unor instituții de învățământ militare, la admiterea în unitatea de învățământ militară, fie că este de formare a ofițerilor, a subofițerilor sau a maiștrilor militari, încheie cu Ministerul Apărării un contract cu durata de 8 ani de la numirea lor în prima funcție militară.
Ofițerii în rezervă care au promovat testele de aptitudini și îndeplinesc celelalte condiții stabilite prin ordin al Ministrului Apărării, precum și maiștrii militari și subofițerii în activitate, absolvenți cu diplomă de licență ai instituțiilor civile de învățământ superior, cu profil corespunzător specialităților militare, care au vârsta de până în 35 de ani, care urmează cursul de formare ofițeri, maiștrii militari sau subofițeri în activitate, încheie, înainte de începerea cursului, un contract încheiat cu Ministerul Apărării cu durata de 4 ani. Cadrele militare care au o vechime ca ofițer, maistru militar sau subofițer de cel puțin 15 ani, pot încheia cu Ministerul Apărării contracte până la împlinirea limitei de vârstă în grad.
Contractele încheiate vor putea fi reînnoite, după expirare, pe perioade succesive cu durata de până la 4 ani.
Practic, cariera militară este, după modificarea Statutului cadrelor militare, strict legată de contractul pe care militarul îl încheie cu Ministerul Apărării.
Încheierea contractelor cu elevii și studenții școlilor militare are un dublu scop:
– de a asigura absolvenților acestor instituții de învățământ garanția exercitării unei funcții militare;
– de a garanta recuperarea integrală a investițiilor făcute de stat pentru formarea profesională a militarului de carieră. De altfel, chiar și în dreptul postbelic, când contractul administrativ constituia o noțiune nerecunoscută de regimul totalitar, au existat propuneri care au calificat drept contract administrativ contractul specific încheiat de studenți cu universitățile pe care le urmau.
În ceea ce privește cadrele militare în activitate care ocupă funcții militare și care au o vechime în activitatea militară mai mare de 15 ani aceștia nu sunt condiționați de un anumit termen fix de încheiere a contractelor, termenul acestora fiind cel al împlinirii limitei de vârstă în grad.
La momentul expirării termenului contractului, acesta poate fi reînnoit. Reînnoirea presupune realizarea unui acord de voință între cele două părți, respectiv ofițerul, subofițerul sau maistrul militar și Ministerul Apărării .
Încetarea funcției militare, respectiv trecerea în rezervă sau trecerea în retragere se face, în conformitate cu modificările la statutul cadrelor militare și în situația în care contractul nu a fost reînnoit din motivul lipsei acordului de voință a uneia din cele două părți. Cele două părți au obligația de a se încunoștința reciproc asupra intenției de reînnoire a contractului cu 6 luni înainte de expirarea termenului din contract.
Contractul poate fi reziliat de cadrele militare, acestea fiind obligate a anunța Ministerul Apărării asupra intenției de reziliere a contractului cu cel puțin 30 de zile înainte. În condițiile în care cadrele militare solicită rezilierea primului contract, acestea sunt obligate să restituie cheltuielile de întreținere pe durata școlarizării proporțional cu perioada de contract rămasă neexecutată.
Ministerul Apărării poate rezilia contractul – respectiv poate trece în rezervă cadrele militare numai în condițiile legii. Dacă trecerea în rezervă a fost făcută în temeiul art. 85 alin. (1) lit. i) – l), ale art. 87 și art. 88 din Legea nr. 80/1995 cu modificările și completările ulterioare și a avut loc în decursul primului contract, cadrele militare trecute în rezervă au obligația de a restitui cheltuielile făcute cu școlarizarea lor, proporțional cu perioada de contract neefectuată.
Rezilierea contractului poate fi făcută prin acordul ambelor părți în situația în care trecerea în rezervă a cadrelor militare se face pentru a putea fi numit într-o funcție publică civilă, cu mențiunea de a fi trecut în rezervă sau la cererea cadrului militar, pentru motive bine întemeiate. În această situație cele două părți sting orice obligație una față de cealaltă.
Rezilierea contractului unui cadru militar în condițiile art. 85 alin. 1 lit. e) sau la expirarea contractului când acesta nu a fost prelungit ca urmare a lipsei acordului de voință exprimat de Ministerul Apărării determină aplicarea măsurilor de protecție socială legale pentru respectivul cadru militar.
Se pune problema determinării naturii juridice a acestui tip de contract.
Raportul de serviciu în ceea ce privește funcțiile militare este, și el, de natură contractuală. Între Ministrul Apărării și persoana fizică, ofițer, maistru militar sau subofițer se realizează un acord de voință.
Contractul încheiat între Ministerul Apărării și ofițerul, maistru militar sau subofițer are trăsături caracteristice contractului administrativ, și anume:
– este un act bilateral, fiind încheiat cu respectarea principiului libertății de voință a părților;
– este un contract consensual, încheindu-se prin simpla exprimare a acordului de voință, nefiind necesară nici o formalitate;
– este un contract oneros întrucât presupune primirea de către cadrul militar a unei remunerații pentru activitatea desfășurată, statul, reprezentat prin Ministrul Apărării primind daune (în cazul nefinalizării primului contract) pentru cheltuielile cu școlarizarea nerecuperate prin trecerea în rezervă sau retragere a cadrului militar;
– este un contract încheiat “intuitu personae”, întrucât calitatea de militar activ a persoanei care ocupă funcția militară nu poate fi cedată altcuiva, iar activitatea nu poate fi executată prin intermediari;
– este un contract cu executare succesivă, întrucât plata soldei se face succesiv, la intervale bine determinate, în funcție de timpul în care militarul și-a desfășurat activitatea, iar modul de încetare a contractului este rezilierea, modalitate specifică contractelor cu executare succesivă, ce produce efecte numai pentru viitor;
– este afectat de un termen extinctiv, limita termenului fiind precis determinată de lege. Nu poate fi afectat de un termen suspensiv, și nici de o condiție suspensivă sau rezolutorie;
– este un contract care nu permite decât, limitat, negocierea clauzelor sale.
Se știe că militarii nu încheie contract de muncă și nu sunt supuși dispozițiilor Codului muncii. Condiția juridică a cadrelor militare este aceea a unor funcționari publici aflați într-o situație juridică statuară.
Fiind opus statutului de persoană civilă, statutul cadrelor militare se caracterizează prin: apartenența la forțele armate ca serviciu public al statului destinat apărării naționale; specializarea în mânuirea și managementul mijloacelor violenței armate sau în servicii destinate funcționării acestora; îndeplinirea unor misiuni specifice între care esențială este lupta împotriva agresorilor externi și care implică sacrificiul vieții sau punerea în pericol a acesteia; supunerea unui regim de disciplină strictă bazată pe subordonare ierarhică necondiționată și executarea obligatorie a ordinelor; rezervarea acestei calități numai cetățenilor, nu și străinilor; calitatea de agent public al statului în îndeplinirea misiunilor; restrângerea unor drepturi si libertăți fundamentale în vederea eficientizării activității.
Având în vedere considerațiile de mai sus, cadrele militare se află într-un raport de drept public în ceea ce privește munca pe care o desfășoară și nu într-un raport de drept al muncii; în acest sens s-a pronunțat și Secția de Contencios Administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție care a apreciat că în nici un caz contractele încheiate de cadrele militare nu reprezintă echivalentul unui contract individual de muncă.
Ceea ce nu înseamnă că militarii nu au dreptul la muncă, ci doar că acest drept rezultă din Statutul cadrelor militare și din regulamentele militare. Deși acestea nu conțin dispoziții exprese în acest sens, „munca“ militarilor este „apărarea armată a țării“, dacă avem în vedere că ei sunt profesioniști ai războiului. Ca orice cetățean al națiunii, ei au un drept incontestabil la munca pe care-o realizează pregătindu-se și îndeplinindu-și misiunile încredințate armatei de către societate, prin intermediul autorităților publice abilitate.
Nimic în tratatele internaționale de drepturi ale omului ori în Constituția României și în legile naționale nu interzice dreptul la muncă al militarilor, cu toate consecințele rezultate din acesta: dreptul pe care îl are orice persoană de a obține posibilitatea să-și câștige existența printr-o muncă liber aleasă sau acceptată; dreptul la orientare și pregătire tehnică și profesională, inclusiv la carieră; salariu echitabil și o remunerație egală pentru o muncă de valoare egală, fără nici o discriminare; dreptul de a procura prin remunerație o existență decentă pentru ei si familia lor; dreptul la odihnă, timp liber și limitarea rațională a muncii; dreptul la asigurări sociale și de sănătate. Toate aceste drepturi există în Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare ca și în unele legi speciale ori în regulamentele militare (limitarea programului de lucru la 8 ore, conform Constituției, în RG 1/2000).
Cu toate acestea, ceea ce este specific dreptului la muncă al militarilor este că acestuia îi pot fi aduse unele limitări față de drepturile obișnuite ale salariaților. Cele mai cunoscute exemple în acest sens sunt faptul că militarilor li se interzice să declare sau să participe la grevă și să constituie sindicate ori să-și negocieze salariile; astfel de restricții sunt admise de legile internaționale și naționale, dar societatea și autoritățile abilitate trebuie să găsească alte forme potrivite pentru satisfacerea interesului cetățenilor pentru meseria de militar, care implică și așa suficiente privațiuni. O altă trăsătură specifică a dreptului la muncă al militarilor este și aceea că modalitățile de realizare a „securității și igienei muncii“ sunt cu totul de altă natură, din moment ce profesia militară presupune asumarea riscului de a-ți pune viața și sănătatea în pericol; în această situație, singura compensație care mai rămâne este asigurarea socială pentru astfel de cazuri, prin care să se elimine imposibilitatea „protecției muncii" în activitatea militară. O chestiune controversată în legătură cu dreptul la muncă al militarilor este interzicerea îndeplinirii altor funcții decât a celor în care sunt încadrate, cu excepția cumulului prevăzut de lege; când analizează în concret astfel de cazuri în realitate, autoritățile militare superioare au obligația de a avea în vedere faptul că în Constituție se precizează că „dreptul la muncă nu poate fi îngrădit", ceea ce e valabil și pentru cadrele militare, mai ales că „afectarea demnității și prestigiului de militar" rămâne o chestiune de interpretare.
De altfel, tot în legătură cu dreptul la muncă al militarilor trebuie menționată și asigurarea cadrului legal pentru ocrotirea militarilor împotriva șomajului și pentru desfășurarea reconversiei profesionale a personalului disponibilizat (Ordonanța Guvernului nr. 7/1998) în perioada restructurării armatei.
Specificul activității forțelor armate a determinat ca libertatea de întrunire și de asociere pașnică a militarilor să fie restricționată pe considerente de eficacitate a instituției armatei, de ordine și de disciplină militară, inclusiv de aplicare a principiului unității de comandă și acțiune.
În armata română nu a existat o tradiție sindicală și, ca urmare, în anii de după 1989, nu au fost preocupări majore pentru asocierea militarilor în organizații profesionale.
La începutul deceniului trecut s-a încercat constituirea de asociații ale militarilor prin Ordinul Ministrului Apărării nr. 43/1991 privind organizarea și funcționarea asociațiilor cadrelor militare. Potrivit documentului menționat, acestea erau „apolitice, profesionale și obștești" și „își vor desfășura activitatea respectând principiul unității de comandă și prevederile legilor și regulamentelor militare".
Această formă asociativă nu a stârnit interesul cadrelor militare, pe de o parte din cauza persistenței în mediul militar a unui spirit refractar la ideea de sindicat, iar, pe de altă parte, deoarece atribuțiile cu care au fost învestite aceste asociații s-au dovedit a fi insuficiente în apărarea intereselor militarilor.
Ca urmare, până la data când a intrat în vigoare Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, care a abrogat implicit ordinul menționat, asociațiile cadrelor militare, practic, nu au funcționat.
Pe măsură, însă, ce economia de piață s-a dezvoltat, societatea civilă a evoluat, iar principiile democrației s-au afirmat în toate sferele vieții socio-economice, și în armată au apărut opinii și dezbateri cu privire la organizarea sindicală a cadrelor militare. Cred că, odată cu intrarea României în NATO, sub influența experienței statelor vest-europene democrate și ca urmare a unui proces firesc de conștientizare a necesității organizării sindicale a militarilor, s-a cristalizat un curent de opinie favorabil acestei idei.
Pentru a vedea dacă se poate materializa un asemenea deziderat, se impune, în primul rând, studierea cadrului juridic actual incident în materie.
Începem, cum este firesc, cu analiza prevederilor Constituției României, revizuită, care garantează cetățenilor dreptul la asociere.
Astfel, potrivit art. 40 alin. (1) „cetățenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate, în patronate și în alte forme de asociere." Sindicatele, potrivit dispozițiilor art. 9 din Constituție, „se constituie și își desfășoară activitatea potrivit statutelor lor, în condițiile legii. Ele contribuie la apărarea drepturilor și la promovarea intereselor profesionale, economice și sociale ale membrilor lor.” Dreptul de asociere nu este un drept absolut, legea fundamentală prevăzând, totodată, și posibilitatea limitării sferei persoanelor care pot constitui ori pot adera la sindicate. Astfel, potrivit ari. 53 alin. (1), dreptul la asociere poate fi restrâns „numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav”. Alineatul (2) al aceluiași articol precizează că restrângerea poate fi dispusă „numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nedescriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății.”
Parcurgând dispozițiile legii fundamentale sus-menționate, rezultă că nu există o interdicție constituțională cu privire la constituirea în organizații sindicale a militarilor, dar, prin lege, dacă se impune, acest drept poate fi restrâns.
La mijlocul anilor '90, când s-a luat în dezbatere parlamentară proiectul de statut al cadrelor militare, s-a apreciat de către forul legislativ că organizarea sindicală a militarilor ar afecta principiul comenzii unice, fapt ce ar avea implicații negative majore asupra securității naționale. Contextul social-politic și economic din acea perioadă, când puțini se gândeau că în anul 2007 România va fi membră a Uniunii Europene, a avut un rol hotărâtor în decizia pe care a luat-o atunci Parlamentul.
Așa se face că, aplicând textul constituțional menționat, art. 29 lit. e) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare interzice dreptul cadrelor militare în activitate de a se asocia în sindicate, astfel: „constituirea în diferite forme de asociere cu caracter profesional, tehnico-științific, cultural, sportiv-recreativ sau caritabil, cu excepția celor sindicale ori care contravin comenzii unice, ordinii și disciplinei specifice instituției armatei, este permisă în condițiile stabilite prin regulamentele militare”.
În completarea textului sus menționat sunt și dispozițiile art. 31 din același act normativ, care stipulează că ofițerii, maiștrii militari și subofițerii în rezervă, pe timpul cât sunt concentrați sau mobilizați în unități militare, pot rămâne membri ai partidelor, formațiunilor sau organizațiilor politice, precum și ai sindicatelor din care fac parte, dar le este interzisă desfășurarea oricăror activități cu caracter politic sau sindical în unitățile militare. Interdicția de organizare a sindicatelor în armată este reluată și în legea specială în domeniu, Legea nr. 54/2003 a sindicatelor, care, în art. 4, precizează că „persoanele care dețin funcții de conducere, funcții de demnitate publică, conform legii, magistrații, personalul militar din aparatul Ministerului Apărării și Ministerului de Interne, Ministerului Justiției, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Informații Externe și Serviciului de Telecomunicații Speciale, precum și din unitățile aflate în subordinea acestora nu pot constitui organizații sindicale”.
Iată, așadar, că, legea fundamentală nu interzice organizarea sindicală a militarilor, însă exercițiul acestui drept este restrâns prin lege pe perioada cât militarii sunt în activitate.
În sectorul de apărare, ordine publică și securitate națională, dreptul la asociere sindicală este restrâns doar pentru militari, celelalte categorii de personal putându-se organiza în condițiile legii.
Interdicția categorică a dreptului la asociere sindicală a militarilor apreciem că nu este în spiritul dreptului internațional. În sprijinul acestei opinii, sunt dispozițiile art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptată la Roma la 4.XI. 1950(ratificată de România prin Legea nr. 30/1994) care stipulează:„( 1) Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale. (2)Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protejarea sănătății sau a moralei ori pentru protecția drepturilor și libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat".
Dispozițiile art. 5 din Carta socială europeană revizuită, adoptată la Strasbourg la 3 mai 1996 (ratificată de România prin Legea nr. 74/1999) garantează, de asemenea, dreptul sindical al militarilor „principiul aplicării acestor garanții membrilor forțelor armate și măsura în care ele se vor aplica acestei categorii de persoane sunt, de asemenea, determinate prin legislația sau prin reglementarea națională.
„Restricții legitime" aplicabile libertății de asociere sindicală sunt acceptate de tratatele menționate, însă statele nu trebuie să anuleze acest drept prin legislația proprie.
Rezoluția Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 903/1988 privind dreptul la asociere pentru forțele armate și Recomandarea nr. 1742/2006 privind drepturile omului în rândul membrilor forțelor armate, a aceleiași instituții europene, sunt elocvente în acest sens.
Rezoluția Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 903/1988, stabilește că:
– membrii forțelor armate sunt cetățeni în uniformă;
– militarii, indiferent dacă sunt conscripți sau profesioniști, nu trebuie ca pe perioada serviciului să fie izolați de democrație și trebuie să exerseze democrația pe care o protejează și la a cărei validare contribuie;
– principiul comenzii unice trebuie respectat, fapt ce impune existența unor restricții în exercitarea drepturilor, cheamă statele membre ale Consiliului Europei, să garanteze dreptul membrilor forțelor armate, indiferent de grad, ca, în circumstanțe normale, să stabilească formarea asociațiilor specifice care să le protejeze interesele, în cadrul instituțiilor democratice.
Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 172/2000 cere statelor membre să asigure protecția reală și efectivă a drepturilor omului în rândul forțelor armate și, în special, „autorizarea membrilor forțelor armate să se organizeze în asociații profesionale reprezentative sau sindicale având dreptul de negociere a drepturilor salariale și a condițiilor de muncă și să pună în practică organisme consultative la toate nivelurile acestor asociații sau sindicate, care să reprezinte toate categoriile de personal". Eventuala restrângere a exercițiului dreptului sindical al militarilor, stipulează că recomandarea sus menționată, trebuie să răspundă unor obiective legitime, să fie strict necesară nevoilor și specificului vieții militarilor, disciplinei și instrucției și să fie proporțională cu scopul vizat.
În același spirit, Codul de conduită privind aspectele politico-militare ale securității, adoptat de O.S.C.E. la Budapesta la 3 decembrie 1994, stipulează, la art. 32, „că fiecare stat parte va asigura ca militarii, paramilitarii și forțele de securitate să-și exercite și să se bucure de drepturile omului și libertățile fundamentale, așa cum sunt prevăzute în documentele O.S.CE. și actele internaționale, în conformitate cu prevederile constituționale și legale interne și cu necesitățile serviciului".
O încercare eșuată a fost încercarea de constituire, în 1999, a Asociației Naționale a Militarilor din România, care a îngrijorat atât cercurile politice, cât și o parte a societății civile, presa reacționând prompt și critic la asumarea de către această organizație a unor obiective vizând supravegherea implementării democrației în România în totală contradicție cu statutul „apolitic și obștesc“ specific asocierilor de militari.
De altfel, în legătură cu dreptul militarilor de a se asocia în organizații de tip sindical, specialiștii au afirmat că trebuie avută în vedere cultura organizațională cu privire la rolul benefic pentru sistem al asociațiilor și fundațiilor.
Așa se face că ineficacitatea instituțională a reglementării, din 1991, a asociațiilor militarilor, ca și sancționarea draconică a inițiativei din 1999 au împiedicat orice altă tentativă în acest domeniu. Evoluția României pe calea statului de drept s-a materializat, sub acest aspect, prin apariția cadrului juridic de organizare și funcționare a asociațiilor și fundațiilor, iar revizuirea constituțională din anul 2003, pentru alinierea societății românești la standardele europene, au eliminat barierele în calea instituirii organizațiilor sindicale militare.
Libertatea de asociere a militarilor reprezintă o preocupare importantă a Asociației Europene a Militarilor – EUROMIL – compusă din 19 membri naționali din state care au considerat că siguranța națională nu e amenințată de existența asociațiilor militare apolitice, dacă profesioniștii armatelor, care-și pun viața în pericol pentru apărarea existenței întregii societăți, ar avea dreptul de a se organiza pentru a-și apăra interesele.
La inițiativa Asociației germane împreună cu alte șapte asociații similare din cinci țari europene s-a creat în 1972, Organizația Europeană a Asociaților Militari (EUROMIL), care cuprinde astăzi 28 de asociații din Albania, Austria, Belgia, Bulgaria, Cehia, Danemarca, Franța, Germania, Ungaria, Irlanda, Italia, Letonia, Portugalia, Rusia, Slovacia, Slovenia, Spania, Olanda si Ucraina; Euromil sprijină drepturile și libertățile fundamentale ale militarilor, în special dreptul de asociere și întrunire, asigură schimbul de experiență în ceea ce privește cariera militară, iar în cadrul OSCE contribuie la întărirea încrederii la nivel european, fiind singura organizație care reprezintă interesele membrilor forțelor armate la un nivel internațional.
Concluzionând, putem sublinia faptul că dreptul internațional, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și practica majorității statelor europene conduc la ideea că militarii au dreptul să se constituie în sindicate. Dreptul nu poate fi anulat, dar prin lege, dacă există un motiv legitim și este strict necesar pentru disciplina militară, se pot impune restricții care trebuie să fie proporționale scopului propus.
Ca urmare, coroborând dispozițiile normelor dreptului internațional cu cele ale art. 11 alin. ( 1) și (2) din Constituție, potrivit cărora:
„(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern" și ale art. 20 alin. (2), care dispun că, „dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentate ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile", potem aprecia că legislația internă care interzice categoric constituirea sindicatelor în armată este desuetă și trebuie modificată.
În acest sens, având în vedere considerentele prezentate mai sus, în proiectul noului Statul al cadrelor militare ce urmează a fi trimis Guvernului de către Ministerul Apărării pentru a fi adoptat ca proiect de lege, se prevede posibilitatea militarilor de a se asocia. „Asociațiile socioprofesionale ale cadrelor militare în activitate, înființate la nivel local și central, constituie partenerul de dialog social, care le reprezintă pe acestea în relațiile cu autoritățile stalului, inclusiv cu Ministerul Apărării, pe probleme de ordin social profesional sau în legatară cu acestea" este textul art. 36 din proiectul Statutului.
Având în vedere faptul că textul nu este încă finalizat, credem că se poate interveni asupra acestuia în sensul precizării în mod clar, pe de o parte, a dreptului la asociere sindicala al militarilor, iar pe de altă parte, a circumstanțierii acestui drept, în ideea precizării restricțiilor cu privire la exercitarea sa.
Astfel, prin lege se pot interzice, de exemplu, dreptul la grevă al membrilor sindicatelor, dreptul la mitinguri de protest, discutarea legalității ordinelor și a regulamentelor militare sau pot fi limitate scopul și obiectivele sindicalelor ori asociațiilor militare la aspecte strict profesionale, salariale, sociale.
Proiectul noii legi a statutului cadrelor militare înlătură nu numai interdicția participării la mitinguri, demonstrații, procesiuni sau întruniri cu caracter politic și sindical, ci și pe aceea a constituirii sindicatelor militare, dispunând, în art. 33, că înscrierea sau constituirea în asociații socioprofesionale este permisă în condițiile stabilite prin ordin al ministrului apărării“; se precizează, de asemenea, că aderarea la asociații și fundații (inclusiv organizații religioase) este permisă în condițiile legii și dacă activitățile specificate în statutul acestor organizații nu afectează exercitarea profesiei. În plus, se prevede expres că personalul militar în activitate se poate constitui în asociații care să le reprezinte interesele economice (art.32). Proiectul noului statut al militarilor arată că sunt considerate reprezentative asociațiile socioprofesionale constituite pe corpuri de cadre sau mixte ori federațiile formate din astfel de asociații, care au cel puțin 300 de membri, asociațiile respective putând desfășura activități specifice potrivit regulilor interne, pe baza mandatului acordat de membrii acestora, cu respectarea condițiilor stabilite prin ordin al ministrului apărării. Apreciem că aceste noi reglementări ale statutului militarilor ar putea asigura, în măsura în care vor fi aprobate de legiuitor, libertatea de reuniune și de asociere pașnică a personalului profesionist al armatei, reprezentând un exemplu elocvent de armonizare a legislației militare românești cu cea europeană.
Armata a fost astfel considerată ca fiind „marea muta“ din punct de vedere politic, militarii neavând nici dreptul de a vota, nu numai pe acela de a fi aleși în organisme politice, iar sindicatele profesioniștilor armatei erau de neconceput, fiind incompatibile cu misiunile acestora. Regulamentul serviciului interior din 1921 prevedea expres că „este cu desăvârșire oprit ostașului a face politică și a frecventa cluburi politice sau a participa la întruniri cu caracter politic”. Această concepție rigidă și intransigența s-a ameliorat o data cu adoptarea Cartei Internaționale a Drepturilor Omului în care persistă totuși cutuma conform căreia aceste libertăți pot fi limitate în cazul militarilor dacă restricțiile respective sunt prevăzute de lege și constituie măsuri necesare într-o societate democratică, în interesul securității naționale sau al ordinii publice, ori pentru a ocroti drepturile și libertățile altora. Statutele și regulamentele militare ale regimului comunist din România au conservat interdicția ca militarii să se organizeze în sindicate, dar le-au permis să facă parte din partidul care era forța politică conducătoare a societății, să participe la alegerile politice atât pentru a vota, cât și pentru a fi aleși în organele puterii de stat. Răsturnarea regimului comunist, în decembrie 1989, a marcat o nouă viziune asupra dreptului de asociere al militarilor în România.
Astfel, în ceea ce privește asocierea politică, militarilor li se interzice să facă parte din partide și organizații politice ori să desfășoare propagandă în favoarea acestora și să candideze pentru a fi aleși în administrația publică locală și în Parlamentul României, precum și în funcția de președinte al României. Trebuie menționat și faptul că noul drept constituțional de a fi ales în Parlamentul European, introdus la revizuirea Constituției din 2003, se încadrează și el în rândul interdicțiilor pentru militari, motiv pentru care Statutul cadrelor militare va trebui modificat în acest sens. Rațiunea interdicției pentru militari a dreptului de a fi ales rezidă în faptul că mecanismele electorale ca și cele de organizare și funcționare a administrației centrale și locale se bazează pe intervenția partidelor politice, fapt pentru care nici chiar candidații independenți nu pot fi neutri în această situație. Pe de altă parte, armata va rămâne întotdeauna un instrument la dispoziția puterii politice, ea aplicând politica statului în domeniul apărării naționale. De aceea, dreptul militarilor de a vota este liber la fel ca și acela de a avea acces la funcțiile publice militare ale țarii sale; însă, atunci când este vorba de funcții politice, ei trebuie să demisioneze din funcțiile active pentru a le putea ocupa, deoarece militarii în rezervă beneficiază de deplinătatea dreptului lor de asociere politică, excepție făcând doar timpul când sunt concentrați sau mobilizați în unități militare, caz în care rămân membri ai asociațiilor politice, dar n-au voie să desfășoare activități cu caracter politic în mediul militar respectiv, situație valabilă și în cazul drepturilor sindicale.
Anul 2002, anul summitului NATO de la Praga, a marcat pe lângă o dinamizare a proceselor de reformă și de restructurare din Armată și preocuparea pentru cunoașterea, promovarea si apărarea drepturilor fundamentale ale militarilor.
Pe acest fond se evidențiază creșterea nivelului de cunoaștere și a deprinderilor de aplicare de către marea majoritate a personalului de comandă și execuție a prevederilor privind asigurarea drepturilor omului la specificul armatei. Militarii, indiferent de grad, se bucură în mod corespunzător de aceste drepturi și le este respectată demnitatea și onoarea. În egală măsură sunt asigurate și drepturile personalului civil. O trăsătură comună corpului de cadre o constituie competența profesională și managerială a comandanților și Statelor majore, încadrate cu ofițeri tineri, absolvenți ai unor prestigioase instituții de învățământ și cursuri de pregătire din țară și străinătate, cunoscători de limbi străine, apți să folosească mijloacele informatice, să identifice și să aplice soluții adecvate reformei din sistemul militar, să asigure interoperativitatea cu structuri similare din armatele statelor membre și partenere ale NATO, concomitent cu asigurarea drepturilor militarilor din subordine la instruire, echipare, hrănire, asistență medicală și spirituală, respectarea demnității prin atenția acordată relațiilor interumane, de la șef la subordonat, în rezolvarea problemelor de serviciu și personale.
Ca o trăsătură distinctă a procesului de reformă din armată se face remarcat faptul că se urmărește asigurarea însușirii de către întregul personal a principiilor ducerii războiului modern și a operațiunilor de menținere a păcii sub egida ONU, OSCE și parteneriatului pentru pace cu NATO, în cadrul cărora un loc important îl ocupă protejarea civililor, răniților, prizonierilor, a patrimoniului cultural din zonele de conflict, în conformitate cu prevederile convențiilor internaționale specifice. Programele și planurile de învățământ și de instrucție ale unităților includ discipline sau teme de drepturile omului, drept umanitar internațional, dreptul războiului, predate de cadre didactice sau instructori competenți, care au urmat cursuri de perfecționare în aceste domenii.
CAPITOLUL 4
PARTEA APLICATIVĂ
RESPECTAREA DREPTURILOR OMULUI ÎN UNITĂȚILE MILITARE DE CĂTRE MILITARI – FUNCȚIONARI PUBLICI CU STATUT SPECIAL
– PROIECT PENTRU PLANUL NAȚIONAL DE ACȚIUNI ÎN DOMENIUL DREPTURILOR OMULUI –
1. INTRODUCERE
Planul național de acțiuni în domeniul drepturilor omului este parte integră a Planului de acțiuni Uniunea Europeană –care are ca obiectiv:
construcția și restructurarea Forțelor Armate;
ajustarea actelor normative la normele și standardele europene;
promovarea drepturilor omului în rândurile Armatei României și dezvoltarea culturii juridice a militarilor;
asigurarea condițiilor de viață, activitate și integrare socio-profesională a cadrelor militare trecute în rezerva Forțelor Armate;
Activitatea Ministerului Apărării în vederea implementării Planului Național de Acțiuni în Domeniul Drepturilor Omului-Drepturilor Militarilor se desfășoară în baza Programului de realizare a Planului Național de Acțiuni în Domeniul Drepturilor Omului–Drepturilor Militarilor aprobat la 15.06.2007 și este administrat și monitorizat la nivel central de către Ministrul Apărării, iar implementarea lui în unitățile militare se desfășoară prin intermediul structurilor educative și a consilierilor juridici.
1.1 Obiectivele evaluării
nivelul implementării activităților PNADO în raport cu obiectivele prevăzute inițial;
valoarea rezultatelor obținute până la momentul evaluării;
identificarea direcțiilor de activitate pentru implementarea cu succes a obiectivelor PNADO în continuare.
1.2 Actorii interesați de rezultatele evaluării
– cadrele militare active;
– cadrele militare în rezervă;
– societatea civilă și ONG-urile;
– Ministerul Apărării .
2. DESCRIEREA PROIECTULUI EVALUAT
2.1 Descrierea sumară
Planul național de acțiuni în domeniul drepturilor omului –drepturilor militarilor implementat de către Ministerului Apărării este orientat spre realizarea a patru obiective:
dezvoltarea bazei legislative pentru asigurarea drepturilor militarilor;
evaluarea drepturilor militarilor din Ministerul Apărării;
asigurarea dreptului la viață, integritate fizică și psihică a militarilor;
asigurarea informațională a cadrelor militare.
2.2 Scopul proiectului
Planul național de acțiuni în domeniul drepturilor omului are ca scop:
elaborarea și perfecționarea actelor normative în vederea ajustării la condițiile contemporane și asigurării drepturilor militarilor;
evaluarea relațiilor interpersonale și lichidarea factorilor ce duc la încălcarea drepturilor omului;
promovarea drepturilor omului în rândurile Ministerului Apărării și dezvoltarea nivelului culturii juridice a militarilor;
asigurarea condițiilor de viață și activitate, de reabilitare fizică și psihică și reintegrare socială a militarilor;
perfecționarea cunoștințelor militarilor în domeniul drepturilor omului și modelarea atitudinilor pozitive față de aceste drepturi.
2.3 În vederea realizării Obiectivul I „Dezvoltarea bazei legislative pentru asigurarea drepturilor militarilor” sunt prevăzute următoarele activități:
Elaborarea și implementarea „Legii privind drepturile și îndatoririle cadrelor militare”
Realizarea acestei activități a fost condiționată de restructurarea armatei, de necesitatea promovării drepturilor și libertăților militarilor și crearea mecanismelor de realizare a garanțiilor economico-juridice consacrate prin Constituția României.
Rezultatele chestionării cadrelor militare referitor la impactul Legii privind drepturile și îndatoririle cadrelor militare, au demonstrat că 49% din militari cunosc bine această lege, iar 43% și-au format atitudinea personală asupra acestui act normativ și atrag atenția prevederilor de care au necesitate. De asemenea și-au manifestat mulțumirea față de prevederile acestei legi 86% din cei chestionați și doar 14% și-au exprimat nemulțumirea față de prevederile unor articole concrete.
Concluzii:
Legea privind drepturile și îndatoririle cadrelor militare a avut un impact semnificativ pentru militari, deoarece a stabilit drepturile, obligațiile și îndatoririle militarilor.
Recomandări:
Ministerul Apărării
să amplifice activitatea de lămurire a prevederilor Legii cu privire la statutul cadrelor militare;
să asigure realizarea eficientă a drepturilor militarilor prevăzute în această lege;
să elaboreze indicații metodice.
ONG
să efectueze vizite de lucru în unitățile militare în vederea lămuririi prevederilor acestei Legi și efectuării activităților practice cu toate categoriile de militari în vederea conștientizării respectării drepturilor militarilor.
MASS-MEDIA
să organizeze activități pentru formarea opiniei publice și schimbarea viziunii cetățenilor asupra problemelor militarilor, prin organizarea de ediții specializate, interviuri și publicații în domeniul militar.
RESURSE FINANCIARE:
nu sunt concret stabilite.
este necesar de identificat domeniile concrete pentru utilizarea surselor financiare atât din buget, cât și din proiecte de finanțare din exterior.
2.4 În vederea realizării Obiectivului II „Evaluarea drepturilor militarilor din Forțele Armate”, sunt prevăzute următoarele activități:
a) Elaborarea și implementarea unui program de dezvoltare a sistemului de apărare a drepturilor cadrelor militare.
Această activitate poate fi apreciată mai corect ca un obiectiv, realizarea căruia prevede implementarea unui șir întreg de activități. Cu toate că, după cum a fost menționat, în acest domeniu s-au desfășurat unele activități și la momentul actual este înaintat în guvern Programul comun de protecție socială al cadrelor militare problema dezvoltării sistemului de apărare a drepturilor militarilor rămâne acută.
Concluzii:
Este necesară perfecționarea sistemului de apărare a drepturilor militarilor.
Recomandări:
Ministerul Apărării:
monitorizarea domeniul și planificarea activităților concrete pentru implementarea unui sistem eficient de apărare a drepturilor militarilor.
evaluarea necesității și posibilității instituirii unei structuri concrete de apărare a drepturilor militarilor .
ONG:
propagarea Drepturilor Omului în rândurile Forțelor Armate.
b) Efectuarea activității de monitorizare și documentare în unitățile militare privitor la respectarea drepturilor și libertăților cadrelor militare
În scopul creării unei imagini reale despre atitudinea militarilor față de drepturile și libertățile lor, s-au desfășurat două testări, care au evaluat domeniile:
Cunoașterea drepturilor și libertăților – 82% au menționat că ei cunosc aceste drepturi, iar 18 % au declarat că ei nu-și cunosc drepturile și sunt lipsiți de orice drepturi.
Astfel, în urma rezultatelor obținute, s-a hotărât ca, în toate unitățile militare, să se realizeze programe prin care toate cadrele militare să cunoască drepturile și libertățile ce li se cuvin conform actelor normative în vigoare.(vezi ANEXA NR.1)
Respectarea drepturilor și libertăților personale ale militarilor
Concluzii:
Activitatea de monitorizare a avut un impact pozitiv deoarece au fost prezentate date concrete iar rezultatele monitorizării au fost discutate în fiecare unitate militară și în cadrul întrunirilor metodice cu ofițerii structurilor educative.
Rezultatele monitorizării sunt folosite de către comandanții unităților militare în vederea înlăturării neajunsurilor depistate.
Recomandări:
Ministerul Apărării:
conlucrarea în continuare cu ONG-uri în vederea monitorizării și documentării continue privind respectarea drepturilor militarilor în unitățile militare.
elaborarea instrucțiunilor metodice privind desfășurarea lucrului de monitorizare și documentare în unitățile militare.
ONG:
efectuarea activităților de monitorizare și documentare privind respectarea drepturilor militarilor în unitățile militare;
prezentarea propunerilor concrete în vederea protejării drepturilor militarilor.
MASS-MEDIA:
elucidarea și reflectarea rezultatelor monitorizărilor.
discutarea rezultatelor monitorizărilor în emisiunile radio și televizate.
RESURSE FINANCIARE:
pentru prelucrarea datelor obținute în rezultatul monitorizării.
pentru crearea unei baze de date.
c) Crearea parteneriatului între organizațiile non-guvernamentale și structurile Ministerului Apărării pentru monitorizarea respectării drepturilor militarilor.
Ministerul Apărării negociază în prezent condițiile de colaborare cu Organizația Europeană a Asociației Militare (EUROMIL).
Concluzii:
Între Ministerul Apărării și ONG ar trebui să existe o strânsă colaborare în domeniul protejării drepturilor omului, societatea civilă fiind cointeresată de colaborarea cu Ministerul Apărării în domeniul dat.
Spre deosebire de societatea civilă (cu ONG), care este deschisă pentru colaborare în vederea realizării activităților în domeniul Drepturilor Omului, respectiv drepturilor militarilor, Ministerul Apărării întâmpină multe probleme în acest sens, ținându-se cont că în Statutul Cadrelor Militare este prevăzut faptul că militarii nu au voie să facă parte din asociații sindicale care contravin comenzii unice, ordinii și disciplinei specifice instituției armatei.
Recomandări:
Ministerul Apărării:
să lărgească aria de conlucrare cu mai multe ONG ce activează în domeniul Drepturilor Omului.
ONG:
să înainteze inițiative concrete de colaborare cu structurile Forțelor Armate în materie de Drepturile Omului.
d) Implementarea și dezvoltarea în unitățile militare a sistemului reprezentanților cadrelor militare în scopul apărării drepturilor lor.
În scopul apărării intereselor, drepturilor, onoarei și demnității cadrelor militare, Ministerul Apărării încearcă să realizeze în fiecare unitate militară un sistem de reprezentare a cadrelor militare în scopul apărării drepturilor lor.
Concluzii:
Sistemul reprezentanților cadrelor militare demonstrează deschiderea Ministerului Apărării de a atrage cadrele militare în activități de rezolvare a problemelor ce țin de viața ostășească.
Recomandări:
Ministerul Apărării:
să dezvolte sistemul reprezentanților cadrelor militare în fiecare unitate militară, prin atragerea reprezentanților din fiecare subunitate (subdiviziune) militară la rezolvarea problemelor ce țin de drepturile militarilor.
ONG:
implicarea ONG-urilor în activitățile de asistență a reprezentanților cadrelor militare.
2.5 În vederea realizării Obiectivului III „Asigurarea dreptului la viață, integritate fizică și psihică a militarilor”, sunt prevăzute următoarele activități:
a) Elaborarea și implementarea unui program de asigurare a condițiilor decente de viață pentru militari.
Această activitatea a fost realizată prin Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Planului de acțiuni cu privire la protecția socială și îmbunătățirea condițiilor locative ale cadrelor militare nr.330 din 23.06.2007., care include domeniile:
Realizarea actelor normative;
Îmbunătățirea asigurării financiare;
Asigurarea de locuințe cadrelor militare;
Concluzii:
La momentul actual, Ministerul Apărării, întreprinde pași de elaborare a unui Program de asigurare a condițiilor decente de viață pentru militari.
Recomandări:
Ministerul Apărării:
realizarea actelor normative.
asigurarea de locuințe cadrelor militare.
2.6 În vederea realizării Obiectivului IV „Asigurarea informațională a cadrelor militare” sunt prevăzute următoarele activități:
a) Organizarea unor cursuri de studiere a drepturilor omului în cadrul programelor de pregătire a militarilor
Conform recomandărilor metodice privind organizarea lucrului educativ și de consolidare a disciplinei militare în planul tematic de pregătire juridică a militarilor este inclusă studierea Drepturilor Omului.
Recomandări:
Ministerul Apărării
să efectueze activități în vederea organizării unor cursuri de studiere a drepturilor omului în cadrul programelor de pregătire a militarilor în fiecare unitate militară.
ONG
să efectueze vizite de lucru în unitățile militare în vederea efectuării activităților practice cu toate categoriile de militari în vederea conștientizării respectării drepturilor militarilor.
MASS-MEDIA
Activități pentru formarea opiniei publice și schimbarea viziunii cetățenilor asupra problemelor militarilor, prin organizarea de ediții specializate, interviuri și publicații în domeniul militar.
b) Efectuarea unor cursuri și seminarii în unitățile militare în vederea studierii drepturilor și libertăților omului.
La începutul acestui an în toate unitățile militare au fost desfășurate lecții și seminarii cu cadrele militare în vederea studierii drepturilor și libertăților omului.
Concluzii:
Ministerul Apărării a efectuat un șir de activități în vederea organizării unor cursuri de studiere a drepturilor omului.
Recomandări:
Ministerul Apărării
să intensifice activitățile de promovare a drepturilor omului în unitățile militare.
ONG
să efectueze vizite de lucru în unitățile militare în vederea efectuării activităților practice cu toate categoriile de militari în vederea studierii drepturilor și libertăților omului.
MASS-MEDIA
activități pentru propagarea drepturilor militarilor prin organizarea de ediții specializate, interviuri și publicații în domeniul militar.
c) Desfășurarea unor conferințe științifico-practice privitor la apărarea drepturilor omului în Forțele Armate.
Cu titlu de exemplu, menționăm faptul că la data de 18.06.2007, Ministerul Apărării a realizat o masă rotundă cu genericul “Respectarea drepturilor cadrelor militare în unitățile militare”.
d) Promovarea drepturilor și libertăților militarilor în mass-media, editarea de postere, pliante , broșuri etc.
În scopul promovării drepturilor și libertăților militarilor în mass-media au fost difuzate 5 emisiuni radiofonice de informare despre activitatea în domeniul drepturilor omului și 7 emisiuni de reflectare a problemelor în acest domeniu. În ziarul “Observatorul militar” au fost publicate 2 articole de dezvoltare a cunoștințelor militarilor și 2 articole pe baza sondajului desfășurat în unitățile militare.
De asemenea a fost editat un buletin informativ cu reflectarea monitorizării desfășurate în unitățile militare și seminarul juriștilor militari.
Concluzii:
Ministerul Apărării a efectuat un șir de activități în vederea promovării drepturilor și libertăților cadrelor militare în mass-media.
Recomandări:
Ministerul Apărării
să intensifice activitățile de promovare a drepturilor militarilor în mass-media.
ONG
să participe cu interviuri, discuții în mass-media, în vederea promovării drepturilor și libertăților cadrelor militarilor.
MASS-MEDIA
activități pentru propagarea drepturilor militarilor prin organizarea de ediții specializate, interviuri și publicații în domeniul drepturilor militarilor.
3. METODOLOGIA DE EVALUARE
3.1. Pentru colectarea datelor au fost utilizate trei instrumente de bază:
1. Revizuirea actelor normative (legile, hotărârile parlamentului, hotărârile guvernului, rapoartele instituționale, orice documente relevante obiectivelor proiectului);
2. Interviuri cu principalii actori implicați în implementarea proiectului. Durata unui interviu 30-40 minute;
3. Chestionare de evaluare;
4. Ateliere cu beneficiarii. Durata unui atelier 1 oră.
3.2. Întrebări de evaluare sau obiective pentru studiu specific
Pentru ONG
1. Cum sînt relațiile cu Ministerul Apărării?
2. Care sunt problemele mai des întâlnite în activitatea Dvs. cu cadrele militare?
3. Ce aspecte ale vieții cadrelor militare necesită o atenție mai mare?
Pentru cadrele militare active
1. Cunoașteți Legea 80/1995 privind statutul cadrelor militare?
2. Sunteți mulțumiți de prevederile acestei legi din punctul de vedere al drepturilor cadrelor militare?
3. Credeți că este necesară adoptarea unui „Nou statut al cadrelor militare”?
4. Ați întâlnit cazuri de încălcare a drepturilor omului – drepturilor cadrelor militare în unitățile militare în care lucrați?
5. Ați desfășurat activități în vederea cunoașterii de către toate cadrele militare a drepturilor ce li se cuvin?
6. Este necesară implementarea în unitățile militare a sistemului reprezentanților cadrelor militare în scopul apărării drepturilor lor?
Cadre militare active
Pe fondul dominant al evoluțiilor pozitive, evaluarea făcută – prin sondaje pe bază de chestionar – a scos în evidență persistența unor disfuncțiuni în asigurarea drepturilor specifice militarilor determinate de frecventele reorientări din cadrul reformei și restructurărilor din armată, ca si de alocațiile bugetare austere pentru apărare.
Drepturile de hrană, sunt asigurate în general corespunzător și nu au fost semnalate sustrageri de alimente sau alte acte care să ducă la încălcarea acestui drept.
Pentru cadrele militare, asigurarea drepturilor de echipament este însă necorespunzătoare, atât sub aspectul sistemului de procurare, încă nepus la punct, cât și al întârzierilor în asigurarea sumelor necesare și al distribuirii articolelor de echipament care se asigură centralizat.
Condițiile de cazare din unități sunt, în general, bune. Spațiile în folosință ca și cele excedentare, inclusiv cele din pavilioanele mai vechi ale cazărmilor, fiind bine întreținute. Nu același lucru se poate spune despre asigurarea locuințelor pentru cadre, în special în garnizoanele în care sunt locuințe de intervenție sau de serviciu. Cadrele din aceste garnizoane – ex. Topraisar, Mihail Kogălniceanu – se consideră discriminate prin sistemul practicat, pe durate limitate, de valorificare la prețuri variabile a locuințelor de serviciu ca și de faptul că locuințele de intervenție nu se valorifică prin vânzare la cadre, la disponibilizare sau la trecerea în rezervă. Sistemul de încheiere a contractelor cadrelor militare cu MAp pe durata a numai patru ani, nu le permite acestora să obțină împrumuturi pe termen lung de la bănci pentru construirea de locuințe proprietate personală. S-a apreciat că sistemul locuințelor de serviciu, mobilate, practicat de armatele moderne din NATO, este mult mai potrivit pentru asigurarea condițiilor de locuit ale cadrelor și familiilor acestora, concomitent cu instituirea de facilități pentru dobândirea de locuințe proprii.
Considerăm necesar ca MAp să studieze posibilitatea transformării unor clădiri sau a unora dintre cazărmile dezafectate, prin desființarea de unități ca urmare a restructurării, în blocuri de apartamente și garsoniere de serviciu, să dovedească mai multă deschidere față de solicitările altor instituții de stat sau ale organelor locale, pentru transferarea acestora în vederea extinderii sistemului de cămine pentru bătrâni, copii instituționalizați sau a sistemului penitenciar.
Dreptul la asistență medicală al militarilor este relativ corespunzător asigurat la nivelul unităților. Cabinetele medicale, inclusiv stomatologice, amenajate în unități, sunt încadrate cu personal de specialitate, cu o dotare și o activitate adecvată, fapt evidențiat de numărul mic de militari internați în infirmerii, ca și de numărul nesemnificativ de absențe pe motive medicale de la programul de instrucție. Cu toate acestea, asigurarea cu medicamente și materiale sanitare consumabile a acestor cabinete și în special asigurarea asistenței medicale și a medicamentelor gratuite și compensate pentru cadrele militare active și în rezervă, ca și pentru familiile acestora, în garnizoanele în care nu sunt unități militare spitalicești, este precară datorită incompatibilității dintre sistemul național de asigurări de sănătate și cel militar. Astfel, cabinetele medicale de unitate nu mai dispun de medicamente. Cadrele se consideră discriminate în această privință prin faptul că medicii de unitate nu pot fi medici de familie, ca și de faptul că la spitalele militare are acces și populația civilă. Există propunerea, și în acest sens amintim și în acest sens amintim cadrele din garnizoanele Topraisar și Brăila, să se revizuiască, cu respectarea legii, actualul sistem sanitar din armată.
Drepturile de soldă se asigură corespunzător, dar se manifestă și unele discriminări, disfuncțiuni și întârzieri în stabilirea drepturilor bănești potrivit Legii 128/1999 pentru diferite categorii de militari activi și rezerviști, pe timpul concentrărilor, respectiv în plata diurnelor de delegare și a normei de hrană, cu toate greutățile întâmpinate în activitatea curentă.
Este remarcabilă preocuparea generală a comandanților, cadrelor didactice și instructorilor pentru a imprima activității de pregătire eficiența formativă modernă, în vederea însușirii cunoștințelor specifice armelor și formării deprinderilor practice necesare și în special pentru asigurarea prin procesul instructiv-educativ a standardelor cerute de interoperabilitatea cu armatele NATO. Există o responsabilitate în completarea bazei materiale de instrucție și învățământ cu laboratoare moderne, în special pe linia informatizării, planificării și conducerii acțiunilor de luptă și a metodelor moderne de învățare a limbilor străine, cu accent pe însușirea limbii engleze, dar și a limbilor unor parteneri zonali de cooperare din Sud-Estul Europei (SEEBRIG).
Comenzile unităților manifestă grijă și pentru asigurarea dreptului la cultură și asigurării nevoilor spirituale ale militarilor, această activitate fiind ferm orientată spre modelarea personalității cadrelor și militarilor în termen prin cultivarea dragostei de patrie, a respectului pentru tradițiile de luptă ale Armatei Române, al responsabilităților și obligațiilor ce le revin ca cetățeni apărători ai statului de drept. În toate unitățile vizitate sunt amenajate cluburi pentru petrecerea instructivă a timpului liber, fiind folosite posibilitățile oferite pe plan local pentru ca atât cadrele și familiile acestora, să se bucure de o viață cultural-artistică cât mai bogată. Semnalăm totuși faptul că la Babadag nu există un Cerc Militar de garnizoană, iar la cel din Topraisar nu se mai desfășoară activități deoarece nu este încadrat șeful acestuia, în condițiile în care în aceste localități nu există teatru, cinematograf, cluburi sau săli de sport. Problemele acestor așezăminte culturale și în general activitatea culturală din garnizoanele mici sau izolate ar trebui tratate de către departamentul de resort din MAp cu mai multă atenție.
Toate categoriile de militari se pot bucura nestingherit de dreptul la asistență religioasă asigurată de capelanii militari în capelele și bisericile de unitate amenajate prin grija și cu contribuția personalului unităților din garnizoanele Pitești, Curtea de Argeș, Câmpulung, Mihail Kogălniceanu, Topraisar și Babadag.
Măsurile luate de minister și de Statul Major General pentru asigurarea respectării drepturilor regulamentare referitoare la informare, petiție și comunicare sunt bine aplicate în toate unitățile vizitate. Nu au existat semnalări și nu s-au constatat tentative de încălcare a acestora, prin practici degradante care să aducă atingere onoarei și demnității militarilor. Comandanții și șefii respectă normele regulamentare în relațiile cu subordonații. Raportul individual și alte acțiuni care permit cunoașterea și soluționarea nevoilor personalului sunt organizate cu regularitate. Militarii se bucură, fără discriminări de învoiri, permisii și concedii conform normelor legale. Ca urmare, starea de spirit din unități, starea și practica disciplinară sunt bune, colectivele sunt animate de spirit de corp, iar la audierile organizate de comisia OADO pentru identificarea eventualelor nemulțumiri în rândurile personalului militar și civil, nu s-au prezentat cazuri personale semnificative.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
Este un adevăr deja cunoscut că, pentru construirea și consolidarea democrației, este necesară o reformă administrativă la toate nivelurile și deci, implicit, o reformare și o modernizare a serviciului public. Democrația depinde de respectarea valorilor democratice, dar și de eficiența celor care ocupă funcții publice, indiferent de poziția lor în ierarhia administrativă.
Statutul funcționarilor publici este o reglementare legală de maximă importanță pentru funcționarea democratică a statului român, fiind cerută în mod expres de prevederile constituționale. Momentul adoptării Statutului funcționarilor publici prin Legea nr. 188/1999 a reprezentat un pas important pentru consolidarea democrației și a funcționalității sistemului administrativ din România. Deși perfectibilă încă sub multe aspecte, legea a creat un corp al funcționarilor publici și a asigurat funcționarea sistemului administrației publice, indiferent dacă este centrală sau locală, pe baze constituționale.
În noua viziune asupra funcției publice se prefigurează (pe lângă cerințele privind profesionalismul, eficiența, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanță) și necesitatea respectării stricte a reglementărilor constituționale și legale, o reală aplecare către cerințele și nevoile fiecărui cetățean cu care cei desemnați să îndeplinească funcții în administrație intră în contact.
Modernizarea funcției publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia Europeană în evaluarea performanțelor țarii noastre la integrarea în structurile europene. Comisia Europeană nu numai că a monitorizat legislația elaborată de țara noastră, compatibilitatea acesteia cu normele comunitare, dar a examinat și capacitatea noastră de a pune în aplicare politicile comune și de a respecta dreptul european.
Profesionalizarea corpului funcționarilor publici constituie un obiectiv important. Modificările și completările aduse Legii nr. 188/1999 susțin, în opinia noastră, realizarea obiectivului de profesionalizare, de stabilitate și imparțialitate. Constituie un adevăr faptul că regimul unor instituții juridice din Statutul funcționarilor publici a fost reglementat într-o manieră mai clară, sau cu caracter de noutate, având efecte pozitive în practică. Fără îndoială că, modul în care legea va fi interpretată și aplicată constituie un factor determinant în evaluarea destinului funcționarului public.
Natura juridică a raportului de funcție publică a constituit dintotdeauna și constituie și în prezent obiect al unei dispute teoretice în doctrină (între specialiștii de drept public, între specialiștii de drept privat, între specialiștii de drept public și cei de drept privat).
În esență, au fost formulate următoarele opinii:
– opinia potrivit căreia raportul de funcție publică aparține dreptului public, în speță dreptului administrativ, teză împărtășită, în mod firesc, în primul rând, de autorii din această ramură de drept; argumentul considerat decisiv pentru a proclama desprinderea conceptuală netă a funcției publice de raportul juridic de muncă se referă la soluția legală consacrată prin Legea nr. 188/1999 de a se soluționa toate litigiile în legătură cu funcția publică de către instanțele de contencios administrativ și nu de către instanțele civile; prin prisma acestei soluții, se consideră că funcția publică a redevenit o instituție a cărei analiză se plasează în dreptul administrativ;
– opinia potrivit căreia raportul de funcție este un raport juridic de muncă a cărei analiză face parte din dreptul muncii; se consideră că raportul de serviciu se nașe în urma acordului de voințe între funcționar și autoritatea sau instituția publică și prezintă elementele specifice ale unui raport de muncă, obiectul și cauza fiind aceleași cu ale oricărui astfel de raport juridic;
– opinia conform căreia raportul de funcție publică este un raport juridic de muncă a cărei analiză face parte din dreptul administrativ. Într-o opinie similară, se susține că natura juridică a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici este una mixtă, îmbinând trăsături specifice dreptului public (administrativ) cu trăsături proprii dreptului muncii (care sunt predominante).
În ceea ce ne privește, împărtășim această din urmă opinie, subliniind faptul că raportul în baza căruia se desfășoară activitatea funcționarilor publici este un raport juridic de muncă, întemeiat pe un contract administrativ, iar analiza sa face parte din dreptul administrativ. În plus, identificarea metodologică a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici reprezintă o componentă de analiză necesară atât în cadrul științei dreptului administrativ, cât și în cadrul științei dreptului muncii, sub condiția esențială de a se reține și evidenția particularitățile lor, stabilite prin norme de drept public.
Raportul de serviciu este definit în art. 1 alin. (1) al Legii nr. 188/1999, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 251/2006 ca acel raport juridic dintre funcționarul public și stat sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale. Această definiție nu este de natură a soluționa problema identificării naturii juridice a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
Referitor la analiza măsurilor pe care partea a doua a lucrării le implică, în sfera funcționarilor publici cu statut special, o primă etapă importantă va fi modificarea Statutului cadrelor militare în sensul reducerii restricțiilor și limitărilor. A doua etapă preconizată va fi adoptarea unui statut special pentru cadrele militare – funcționari publici cu statut special, în care scop s-a promovat un proiect de lege. În același timp, se vor fundamenta și elabora noi propuneri de îmbunătățire și a Statutelor celorlalte categorii de funcționari publici cu statut special. Cheia problemei considerăm că o reprezintă armonizarea legislației naționale cu prevederile instrumentelor juridice internaționale și europene privind drepturile omului și libertățile fundamentale.
Trebuie menționat însă faptul că la nivel european nu există cerințe de uniformitate în abordarea drepturilor și libertăților cetățenilor europeni în uniformă și că în atitudinea unor state membre se manifestă rezerve și se insistă pe particularizări la specificul național.
Problema respectării drepturilor omului în cadrul armatei este una dintre cele mai puțin studiate. Acest fapt se datorează unei situații speciale: drepturile pot fi restrânse pentru apărarea siguranței naționale, conform art. 49 din Constituția României, care prevede:(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. 2) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.
În schimb, Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu formulează restrângerea drepturilor în mod general, ci prevede individual, pentru fiecare drept în parte dacă poate sau nu fi restrâns. Cele două criterii pe baza cărora un drept poate fi restrâns pentru apărarea siguranței naționale sunt: restricția să fie prevăzută de lege și să fie necesară într-o societate democratică.
Necesitatea proiectului privind Respectarea drepturilor omului în unitățile militare de către militari – funcționari publici cu statut special, a apărut ca imperativă, având în vedere situațiile concrete în care se aplică legislația specifică cadrelor militare, demersul nostru urmărind și corelarea cadrului teoretic și normativ cu cel practic, în vederea realizării unor obiective:
propunerea unor modificări ale legislației interne, necesare alinierii României la standardele europeane;
promovarea drepturilor militarilor, respectiv drepturilor omului în rândurile cadrelor militare;
înlăturarea factorilor care duc la încălcarea drepturilor militarilor, respectiv drepturilor omului.
ANEXA NR.1
REGLEMENTĂRI PRIVIND DREPTURILE ȘI LIBERTĂȚILE CADRELOR MILITARE-FUNCȚIONARI PUBLICI CU STATUT SPECIAL
Art.9
În statutul cadrelor militare, sunt precizate următoarele drepturi ale cadrelor militare:
a) solda lunară, compusă din solda de grad, solda de funcție, gradații și indemnizații, precum și la prime, premii, sporuri și alte drepturi bănești, ale căror cuantumuri se stabilesc prin hotărâre a Guvernului;
b) echipament, hrană, asistență medicală, medicamente, locuință de serviciu, gratuite, concedii și scutiri medicale plătite, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului;
c) reduceri sau scutiri de impozit pe venit și ale cuantumului chiriei, ajutoare și alte drepturi, potrivit reglementărilor în vigoare;
d) documente de transport gratuit pentru efectuarea concediului de odihnă sau în cazul mutării dintr-o garnizoană în alta, potrivit reglementărilor în vigoare.
Art.10
Cadrele militare în activitate decorate cu ordinul ,,Meritul Militar" clasele a III-a, a II-a si I beneficiază de reducere a impozitului pe venit cu 30%, 40% și, respectiv, 50%.
Art.11
Cadrele militare trecute în rezervă sau direct în retragere au dreptul la pensie militară potrivit legii. Partea din pensie corespunzătoare soldei de grad se actualizează permanent potrivit soldei de grad a cadrelor în activitate.
Pensionarii militari decorați cu ordinul ,,Meritul Militar" clasele a III-a, a II-a si I beneficiază de un spor de 10%, 15% și, respectiv, 20% al cuantumului pensiei.
Art.12
Cadrele militare în activitate au dreptul să urmeze învățământul superior militar sau civil, postuniversitar, doctoratul sau alte forme de perfecționare a pregătirii, cu respectarea normelor legale.
Art.13
Cadrele militare în activitate pot fi trimise la studii în străinătate, prin concurs, cu aprobarea ministrului apărării naționale. Cadrele militare în activitate care au absolvit școli și academii militare, cursuri sau alte forme de pregătire în străinătate beneficiază de drepturi depline la încadrarea și promovarea în funcții corespunzătoare studiilor din țară cu care le-au fost echivalate diplomele dobândite, în condițiile legii și ale reglementărilor militare.
Art.14
În timp de pace, cadrele militare în activitate au dreptul la concediu de odihnă, concediu de odihnă suplimentar pentru activitate în locuri de muncă cu condiții deosebite — vătămătoare, grele sau periculoase — și la concediu de studii. Regulile privind durata și acordarea concediului de odihnă, concediului de odihnă suplimentar și a concediului de studii, precum și compensarea în bani a concediului de odihnă neefectuat se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Art.15
Femeile, cadre militare în activitate, au dreptul la concediu de maternitate și la concediu pentru îngrijirea copilului, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului apărării, pe baza dispozițiilor legale aplicabile pe plan național.
De asemenea, femeile, cadre militare în activitate, beneficiază de pauze pentru alimentarea și îngrijirea copilului, precum și de alte drepturi prevăzute de lege pentru femeile salariate din administrația publică.
Art.16
Cadrele militare în activitate care urmează cursurile de zi ale instituțiilor de învățământ superior beneficiază, în locul concediilor de odihnă, de vacanțe, conform programelor de învățământ ale instituțiilor respective și ordinului ministrului apărării.
Art.17
Pentru rezolvarea unor situații personale sau familiale deosebite, cadrelor militare în activitate, precum și celor în rezervă, pe timpul cât sunt concentrate sau mobilizate în unități militare, li se pot acorda permisii. Durata permisiilor și comandanții care au dreptul să le aprobe se stabilesc prin regulamentele militare.
Art.18
Timpul acordat pentru permisii, scutiri și concedii medicale nu se scade din durata concediului anual de odihnă sau a concediului de odihnă suplimentar.
Art.19
La declararea stării de război sau a mobilizării, precum și în situații deosebite stabilite de ministrul apărării, concediile de odihnă, de studii, vacanțele și permisiile se suspendă, cadrele militare în activitate fiind obligate să se prezinte de îndată la unitățile militare de care aparțin. Pe timpul cât durează stările de război sau de mobilizare, cadrelor militare în activitate și celor în rezervă, concentrate sau mobilizate, li se pot acorda permisii și concedii potrivit ordinului ministrului apărării.
Art.20
Cadrele militare în activitate, mutate în interesul serviciului într-o altă garnizoană decât cea în care își au domiciliul, în situația când nu li se poate asigura spațiul de locuit corespunzător, au dreptul la o compensație lunară pentru chirie reprezentând 25% din solda lunară. Soțiile cadrelor militare mutate în interesul serviciului într-o altă garnizoană, care au fost încadrate în muncă și au întrerupt activitatea datorită mutării împreună cu soțul, au dreptul la o indemnizație lunară până la o nouă angajare sau până la prestarea unei activități autorizate aducătoare de venituri. De indemnizația lunară beneficiază și soțiile care la data mutării ofițerilor, maiștrilor militari și subofițerilor erau înscrise, ca șomeri, la oficiile forței de muncă, dar numai după ce încetează a mai primi ajutor de șomaj. Valoarea indemnizației, precum și perioada de acordare a acesteia se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Art.21
Ofițerilor, maiștrilor militari și subofițerilor în activitate și celor în rezervă, concentrați sau mobilizați în unități militare, li se acordă despăgubiri pentru cazurile de invaliditate sau de deces produse ca urmare a unor acțiuni militare, prin accidente, catastrofe sau alte asemenea evenimente intervenite în timpul și din cauza serviciului militar sau a unor misiuni în cadrul forțelor internaționale destinate menținerii păcii ori constituite în scopuri umanitare. Cuantumul despăgubirilor ce se acordă cadrelor devenite invalide, respectiv urmașilor celor decedate, se stabilește prin hotărâre a Guvernului. Pensia pentru invaliditate permanentă, survenită în condițiile alin. 1, este egală cu solda lunară avută la data respectivă și se actualizează potrivit art. 11. Cadrele militare în rezervă sau în retragere pot opta pentru pensia din sistemul asigurărilor sociale de stat.
Art.22
Cadrele militare în activitate și familiile acestora beneficiază, ca măsură de protecție socială, de înlesniri stabilite prin ordin al ministrului apărării, în folosirea caselor de odihnă, sanatoriilor, căminelor de garnizoană și a altor amenajări recreative și sportive. Cheltuielile ce decurg din aplicarea acestor măsuri vor fi suportate din bugetul Ministerului Apărării.
Art.23
Membrii familiilor cadrelor militare în activitate beneficiază gratuit de:
a) asistență medicală și medicamente în cadrul rețelei sanitare a Ministerului Apărării sau în alte rețele sanitare, cu decontarea cheltuielilor de către acest minister;
b) documente de transport, atunci când ofițerii, maiștrii militari sau subofițerii sunt mutați în interes de serviciu dintr-o garnizoană în alta.
Membrii familiilor cadrelor militare în activitate beneficiază și de pensie de urmaș, precum și de alte drepturi în conformitate cu prevederile legale.
La decesul unui cadru militar în activitate, Ministerul Apărării acordă familiei acestuia sau persoanei care a suportat cheltuielile ocazionate de deces, după caz, un ajutor suplimentar în cuantum de două solde lunare neimpozabile.
Art.24
Urmașii cadrelor militare în activitate și ai celor în rezervă, mobilizate sau concentrate în unități militare, decedate în timpul și din cauza serviciului ca urmare a unor acțiuni militare, accidente, catastrofe sau a unor acte de devotament excepțional ori a unor misiuni în cadrul forțelor internaționale destinate menținerii păcii ori constituite în scopuri umanitare, au dreptul la o pensie egală cu solda lunară pe care cadrele militare au avut-o la data decesului, care se actualizează potrivit prevederilor art. 11. În cazul în care nu există urmași, dacă cel decedat era singurul susținător al părinților săi, aceștia vor beneficia de jumătate din pensia de urmaș stabilită potrivit prevederilor alin. 1. Urmașii cadrelor militare în rezervă pot opta pentru pensia din sistemul asigurărilor sociale de stat.
Art.25
Copiii cadrelor militare în activitate, decedate în timpul și din cauza serviciului, ca urmare a unor acțiuni militare, accidente, catastrofe sau a unor acte de devotament excepțional ori a unor misiuni în cadrul forțelor internaționale destinate menținerii păcii ori constituite în scopuri umanitare, pot fi transferați la liceele militare sau în instituțiile militare de învățământ care formează maiștri militari și subofițeri, pe baza unui test de aptitudini, a rezultatelor la învățătură obținute în instituțiile civile de învățământ și potrivit normelor aprobate de ministrul apărării.
Art.26
Ofițerii, maiștrii militari și subofițerii în rezervă și în retragere, pensionari militari, au dreptul gratuit la asistență medicală și medicamente în condițiile art. 23 alin. 1 lit. a) și au acces la cercurile militare, casele de odihnă, sanatoriile, căminele de garnizoană și alte amenajări recreative sau sportive, beneficiind de înlesniri stabilite prin ordin al ministrului apărării. De aceleași drepturi beneficiază și ofițerii, maiștrii militari și subofițerii în rezervă și în retragere, foști pensionari militari de invaliditate datorită unor accidente în serviciu ori unor boli contractate în timpul și din cauza îndeplinirii obligațiilor militare, care ulterior au optat pentru pensia din sistemul asigurărilor sociale de stat. Membrii familiilor cadrelor militare în rezervă și în retragere, pensionari militari, beneficiază gratuit de asistentă medicală în condițiile art. 23 alin. 1 lit.a).
Art.27
La trecerea în rezervă sau direct în retragere, ofițerilor care au cel puțin 20 de ani de serviciu militar și s-au distins prin activitatea desfășurată precum și celor care au adus patriei servicii deosebite, chiar dacă nu au o vechime de 20 de ani de serviciu militar, li se poate acorda dreptul de a purta uniforma militară.
Criteriile de acordare și de retragere a acestui drept, precum și situațiile în care ofițerii prevăzuți la alin. 1 pot purta uniforma militară se stabilesc prin regulamente militare.
BIBLIOGRAFIE
I. Tratate, cursuri, studii, monografii
A. Autori români:
E. Albu, Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție. Contencios administrativ – 2004, Editura Lumina Lex, București, 2005.
Alexandru, A. Negoiță, D. Brezoianu, I. Vida, S. Ivan, I. Popescu-Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia UNI-SAST, Brașov, 1999.
I. Alexandru, Administrația publică. Teorii, realități, perspective, Editura Lumina Lex, București, 2000.
I. Alexandru, Criza administrației, Editura All Beck, București, 2001.
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000.
I. Alexandru (coord.), Dreptul administrativ în Uniunea Europeană: drept administrativ comparat, drept administrativ al Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, București 2007.
I. Alexandru, L. Matei, Serviciile publice, Editura Economică, București,2000.
D. Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Editura All Beck, București, 1999.
D. Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2006.
A. Athanasiu, L. Dima, Dreptul Muncii, Editura All Beck, București, 2005.
G. Bârsan, S. Cristea, Contenciosul administrativ, jurisprudență, Editura Universul Juridic, București, 2005.
Ș. Beligrădeanu, I.T. Ștefănescu, Codul muncii. Prezentare de ansamblu. Analiza textelor esențiale. Textul integral, Editura Lumina Lex, București, 2003.
Ș. Beligrădeanu, Legislația muncii, comentată, Editura Lumina Lex, București, 1991 – 2004.
V. Berger, Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Ediția a III-a, Editată de Institutul Român pentru Drepturile Omului, București, 2001.
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All Beck, București, 2004.
C. Călinoiu, V. Vedinaș, Teoria funcției publice comunitare, Editura Lumina Lex, București, 2000.
L. Coman Kund, Deontologia și statutul funcționarilor din administrația publică, Universitatea „Dunărea de jos”, Galați, 2003.
M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I.Vida,Constituția României, comentată și adnotată, Editura Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, București, 1992.
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituția României revizuită, Editura All Beck, București, 2004.
V. Ciocan, E. Nuna, Instituții Europene. Noțiuni de drept comunitar, Editura GrafNet, Oradea, 2004.
E. Derșidan, Dicționar de termeni juridici, Editura Proteus, București, 2005.
R. Dimitriu, Contractul individual de muncă, Editura Tribuna Economică, București, 2005.
I.Dragoman, Drepturile omului în forțele armate. Buna guvernare, Editura C.H.Beck, București,2006.
M. Florescu, Statutele profesionale în România, Editura Academiei, București, 1985.
A. Fuerea, Instituțiile Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, București, 2002.
A. Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, București, 2003.
R. Ionașcu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București,1970.
C. Ionescu, Dezvoltarea constituțională a României. Acte și documente,1741-1991, Ediție revăzută și adăugită, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 2000.
I. Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, București, 1977.
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediția a IV-a, Editura All Beck, București, 2005.
S. Ivan, M. Bădescu, A. Neagu, Administrație publică, Editura Lumnia Lex,București, 2002.
C.C. Manda, Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura Lumina Lex, București, 2005.
C. Manda, C. C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Editura Lumnia Lex,București, 2005.
L. Matei, Management public, Editura Economică, București, 2006.
Th. Mrejeru, E. Albu, A. Vlad, Jurisprudența Curții Supreme de Justiție.Contencios administrativ – 2002, Editura Lumina Lex, București, 2003.
A. Negoiță, Drept administrativ, Editura Silvy, București, 1996.
V. Negruț, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2004.
P. Negulescu, Drept administrativ, vol. I, București, 1934.
P. Parlagi, Dicționar de Administrație Publică, Editura Economică, București, 2000.
I. Popescu Slăniceanu, B. Pușcă, Funcția publică și funcționarul public, vol.I și II, Editura Evrika, Brăila, 1999.
I. Popescu Slăniceanu, Teoria funcției publice, Editura Evrika, Brăila, 1999.
V. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ediția a III-a, Editura Națională, București, 2003.
V. Prisăcaru, Funcționarii publici, Editura All Beck, București, 2004.
M. Profiroiu, A. Parlagi, E. Crai, Etică și corupție în administrația publică, Editura Economică, București, 1999.
C. Rudescu, Gh. Marchidan, Statutul funcționarilor publici și Statutul salariaților comunali. Comentariul doctrinar și jurisprudențial, București, 1947.
I. Santai, Drept administrativ și știință administrativă, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2004.
I.T. Ștefănescu, Modificările Codului muncii, comentate, Editura Lumina Lex, București, 2006.
H. Teodorescu, Statutele profesionale în România, Editura Academiei, București, 1985.
A. Țiclea, Tratat de dreptul muncii, Editura Rosetti, București, 2006.
V. Vedinaș, Statutul funcționarului public, Editura Nemira, București, 1998.
V. Vedinaș, Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările ulterioare, republicată, comentată, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2004.
J. H. Vermeulen, Statutul funcționarilor publici, în Colecția „Biblioteca Institutului de științe administrative”- no.45, Institutul de arte grafice „Vremea”, București, 1933.
M. Voicu, Jurisprudența comunitară, Editura Lumina Lex, București, 2005.
B. Autori străini:
1. J.M. Auby, R.Ducos Ader, Droit administratif , Dalloz, Paris, 1986.
2. J. Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Européene, Ediția a VI-a, Montchrestein, 1997.
3. D. Bossaert, C. Demmke, K. Nomden, R. Polet, La Fonction publique dans l’Europe des Quinze. Nouvelles tendances et evolution, Institut europeene d’administration publique, Maastricht, 2001.
4. M. Weber, Caracteristiques de la bureaucratie, în La bureaucratie, 1976.
5. J. Ziller, Administrations comparées, Les systémes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestriex, Paris, 1993.
6. J. Ziller, Ėgalité et mérite, L’accés à la fonction publique dans les Ėtats de la Communauté Ėuropéenne, Bruylant, Bruxelles, 1998.
II. Articole, studii, referate
A. Autori români:
1. I. Alexandru, Administrația și puterea politică, „Revista de drept public” nr. 2/2003.
2. Ș. Beligrădeanu, Natura raportului juridic de muncă al membrilor Corpului diplomatic și consular al României în lumina Legii nr. 269/2003, în „Dreptul” nr. 10/2003.
3. Ș. Beligrădeanu, Considerații teoretice și practice în legătură cu Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarului public, în “Dreptul” nr. 2/2000.
4. M. N. Dimitriu, Adoptarea unui cod de conduită pentru funcționarii publici–prioritate pentru România, în Revista de drept public nr. 3/2003.
5. V. Gilescu, Natura juridică a contractului de specializare universitară, în „Revista română de drept” nr. 7/1970.
6. G. Iancu, Reguli constituționale privind ocuparea funcțiilor și demnităților publice, „Revista de drept public” nr. II, iulie-decembrie 1999.
7. M. T. Oroveanu, Considerații privind necesitatea, principiile și conținutul unui statut al funcționarilor din administrația de stat, în „Studii și cercetări juridice” nr. 3/1978.
8. R.N. Petrescu, Implicații teoretice și practice ale controlului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici conform art. 20 alin. (3) – (5) din Legea nr.188/1999, republicată, în „Revista de drept public” nr.3/2004.
9. V. Vedinaș, Considerații referitoare la modificările și completările aduse Statutului funcționarilor publici prin Legea nr. 1612003, în „Dreptul” nr.10/2003.
10. V. Vedinaș, S. Cristea, Structura funcției publice din România. Studiul comparat cu Franța, în „Revista de Drept public”, Ianuarie – Martie 2003.
B. Autori străini:
1. F. Cardona, Dimensiunea funcției publice în țările europene – Tendințe și progrese, Seminar IEAP, Maastricht, 13-14 noiembrie 2000.
2. J. Ziller, La relation entre intégration européenne et reforme administrative, Documente SIGMA (OCDE) Préparation des administrations publiques à l’espace administratif européene, nr.23, 1998.
III. Webografie:
www.anfp-map.ro;
www.oecd.org/puma/sigmaweb;
www.oecd.org/puma/sigmaoecd;
www.arena.uio.ro/;
www.infoeuropa.ro;
www.mie.ro;
www.Europa.eu.int;
www.uniuneaeuropeană.ro;
www.europol.eu.int;
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: .consideratii Privind Functia Publica din Perspectiva Statutului Cadrelor Militare (ID: 125150)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.