.consideratii Privind Cetatenia din Perspectiva Integrarii Romaniei In Uniunea Europeana

Introducere

În doar câteva decenii, cuvântul ,,cetățenie” a ajuns să fie printre cele mai frecvent utilizate în discuțiile comunităților din cadrul societății. Acest cuvânt ne vine în ajutor când ne formulăm reacția de răspuns la ceea ce uneori numim criza texturii sociale sau a coeziunii sociale. Conceptul de cetățenie este folosit în special pentru a se încerca stabilizarea și redirecționarea anumitor practici în care sunt implicate școlile și, în sens mai general, educația și formarea. Cu toate acestea, trebuie să mergem dincolo de consensul confortabil și vag care reiese din utilizarea permanentă a acestor formulări generale și să ne implicăm în dezbaterile încinse care se desfășoară pe marginea problemei cetățeniei.

Un termen cu o semnificație istorică și socială de o asemenea intensitate nu poate fi folosit în mod indiferent și nu trebuie redus la o serie de vagi rugăminți menite să calmeze atmosfera din cartierele cu probleme sau să restabilească ordinea în școlile scăpate de sub control. Respectarea legii și simțul responsabilității, condițiile de bază pentru orice societate democratică, nu pot fi reduse la obediența pasivă în fața unei ordini sociale echitabile și stabile în mod intrinsec. Prăbușirea regimurilor comuniste din Europa și aparentul consens cu privire la cetățenie într-o societate democratică nu au condus la dispariția dezbaterilor, divergențelor și nici a conflictelor între diferitele state, grupuri și indivizi.

În această lucrare vom încerca să facem o analiză a problemelor cu care sa confruntă cetățenia din punct de vedere juridic, dar și din perspectiva științelor politice și sociale, atât sub raport teoretic, cât și în concretizarea ei românească, dar și europeană.

Vorbind despre cetățenie, ne aflăm în fața primei probleme a raportului dintre individ și societate, în fața unei instituții prin excelență necesară, complexă, interdisciplinară și continuă, a cărei cunoaștere se cere la nivelul popularității pe care o impune.

Referitor la importanța studierii cetățeniei și a consecințelor pe care le generează, găsesc relevant un citat dintr-o lucrare apărută la Institutul de drept comparat din Paris, intitulată La nationalite dans la Science sociale et dans le Droit contemporain, citat care are următorul conținut: „Dintre toate problemele juridice, niciuna nu este mai importantă ca aceea a cetățeniei: pentru stat, deoarece de numărul și atașamentul cetățenilor săi depind forța și puterea sa; pentru individ, deoarece de legăturile lui cu statul depind condițiile, private și publice, ale existenței sale […] întreaga viață se află implicată în această legătură”. (Institut de Droit Compare de L’Universite de Paris, La nationalite dans la Science sociale et dans le Droit contemporain, 1939, p. 209).

În legislația românească nu s-a dat o definiție a cetățeniei, decât, întâmplător, prin Legea 24/1971, art.1, în care instituția era privită dintr-un orizont mai larg, ca „expresie a relațiilor social-economice, politice și juridice dintre persoanele fizice și stat”, deci o definiție sociologică, și în care calitatea de cetățean era privită ca pe „un atribut de onoare, de mare responsabilitate”, exprimând o poziție etico-juridică – apartenența spirituală a cetățeanului față de stat și obligațiile cetățeanului față de acesta, dar fără referire le obligațiile Statului, deci unilaterală.

În primul capitol lucrarea de față își propune să extragă esența cetățeniei și, prin selectarea unor situații revelatoare, variantele în care s-a concretizat ori s-ar putea concretiza această instituție. Sublinierea diferenței dintre abordarea generală a instituției și concretizarea ei într-un stat la un moment dat va ajuta să se evite falsele generalizări și falsele individualizări, individualizări generate de diferențele dintre suveranități, dintre nivelele economic, social și cultural ale societăților. Este problema istoriei dreptului, este problema dreptului comparat, cum este și problema sociologiei și a științelor politice. De la început, vom avea a ne fixa între conceperea cetățeniei ca o instituție formală, cu conținuturi diferite, tinzând cu ușurință către universalizare, și conceperea cetățeniei ca instituție democratică, incluzând participarea cetățeanului la exercițiul puterii de stat. Am atins totodată problemele legate de reglementarea cetățeniei în dreptul internațional, precum și unele aspecte legate de evoluția istorică acestui termen.

Apoi, în capitolul al doilea am încercat să prezentăm cetățenia ca sistem în vigoare în dreptul românesc, dar fără a face abstracție de evoluția ei și nici de perspectivele ei. Este vorba aici de sistemul generat de Legea cetățeniei române (Legea nr.21 din 1 martie 1991), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, anul III, nr. 44 din 6 martie 1991, intrată în vigoare la 30 de zile de la publicare. Bineînțeles, această lege a suferit modificări și completări ulterioare din necesitatea adaptării legislației la schimbările ce au avut loc în societatea noastră din primii ani de după Revoluția din decembrie 1989 și până în anul 2007, când istoria a consemnat reîntoarcerea oficială a României în marea familie a statelor democratice, care azi se numește Uniunea Europeană.

Capitolul al treilea prezintă evoluțiile de natură recentă ale cetățenie, de la cetățenia clasică la cetățenia multiculturală și chiar la cea supranațională. Exprimarea cea mai concludentă a cetățeniei supranaționale se face prin cetățenia Uniunii Europene, cunoscută și ca cetățenie europeană. În acest capitol vom încerca să găsim răspuns la problemele sau mai bine zis la o parte din problemele pe care le ridică această nouă interpretare a cetățeniei, răspunzând la următoarele întrebări : ce înseamnă să fii cetățean al Europei?; care sunt drepturile și responsabilitățile care definesc cetățenia europeană?; este oare suficientă deținerea actelor civile ale naționalității unui stat membru al Uniunii Europene?; care este spațiul public în care se exercită această formă de civitate?; ce fel de identitate colectivă este cetățenia U.E.?; cum se poate transforma cetățenia națională într-o cetățenie supranațională și care sunt mijloacele acestei construcții identitare?

În ultimele decenii, conceptul de democrație reprezentativă a început să piardă teren în fața celui de democrație participativă. Astfel, în țările Uniunii Europene și nu numai, gradul de dezvoltare a unei democrații dintr-o țară sau alta este apreciat și pe baza unor indicatori cum ar fi modul în care este reglementată participarea cetățenilor în procesul legislativ care se desfășoară în parlamentul țării respective și nivelul real de participare a cetățenilor și a diferitelor forme de structuri asociative în acest proces, precum și participarea activă a cetățenilor la rezolvarea problemelor comunităților în cadrul unor asociații și organizații neguvernamentale, implicarea cetățenilor în procesul de luare a deciziilor în administrația publică. Ultimul capitol al lucrării tratează problematica cetățeniei active și a participării la guvernare a cetățenilor. Acest studiu de caz prezintă problematica participării publice în România, problemele cu care se confruntă societatea civilă în România, precum și o analiză comparativă privind participarea publică în parlamentele țărilor europene.

CAPITOLUL 1

Noțiunea de cetățenie

1.1. Considerații preliminare. Definirea noțiunii de cetățenie

Pentru a putea fi exercitată, puterea de stat necesită două elemente indispensabile: o populație, care să îi fixeze limitele personale (subiective) și un teritoriu, care să îi fixeze limitele spațiale (obiective). Conceptul de populație este analizat în cadrul dreptului constituțional prin prisma noțiunii de cetățenie și a celei de drepturi și libertăți fundamentale.

Întrucât unul din elementele constitutive ale statului este populația, apare justificată analiza raporturilor existente între aceasta și stat, mai precis între fiecare individ, ca membru component al populației și al statului respectiv.

Populația unui stat se prezintă ca o entitate eteroclită sub aspectul specificului raporturilor politice și juridice pe care le are fiecare membru al ei cu statul pe teritoriul căruia trăiește populația respectivă. Din acest punct de vedere, populația unui stat este formată din cetățenii acestuia, la care se adaugă străinii și, după caz, apatrizii.

Este un adevăr evident că între stat și populație se încheagă o multitudine de raporturi de natură diversă. Dintre acestea, ne interesează în special acele raporturi care definesc legătura intimă, obiectiv necesară între stat și populația acestuia.

Legătura intimă între stat și întreaga populație care viețuiește pe teritoriul său – indiferent de naționalitate – stă la baza drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, dar și la baza îndatoririlor față de stat.

Precizăm că, în opinia noastră, cetățenia nu are doar un conținut juridic, sinteză, constituită prin integrarea caracteristicilor pe care i le imprimă, după caz, dreptul internațional, dreptul constituțional, dreptul administrativ sau dreptul familiei, ci și un puternic conținut politic și social, dat de însușirile și caracteristicile care îi sunt atribuite de științele politice și sociale.

Cetățenia este un raport juridic indisolubil legat de persoana titularului ei; el apare odată cu omul și dispare în principiu, odată cu dispariția lui; este permanent în timp și nelimitat în spațiu. Chiar atunci când se află în afara granițelor statului, cetățenii își mențin drepturi și obligații față de acesta; la rândul său statul are obligații, dar și drepturi față de cetățenii săi. Declarația Universală a Drepturilor Omului, în articolul 15, consacră dreptul la cetățenie în termenii următori: „Orice om are dreptul la o cetățenie. Nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de cetățenia sa sau de dreptul de a-și schimba cetățenia”.

Cetățenia („citizenship”) este unul din acele concepte care suferă de pe urma propriei popularități. Cercetători din diferite domenii ale științelor umane și juridice au formulat o serie de definiții ale cetățeniei.

O definiție pe care o consider satisfăcătoare și pragmatică ar fi următoarea: „Cetățenia este o legătură juridică între o persoană și statul ei, pe baza unui fapt social de atașare, de solidaritate efectivă de interese și sentimente care presupun drepturi și obligații reciproce”. Din definiția de mai sus rezultă că cetățenia este în același timp un statut politic și juridic, un tip de cultură organizațională, o identitate și un set de practici sociale.

Majoritatea definițiilor date cetățeniei oscilează în jurul a două ipostaze ale cetățeniei. Astfel, pe de o parte, cetățenia reprezintă un statut legal și politic, sens în care cetățenia constă în ansamblul drepturilor și responsabilităților conferite de stat cetățenilor săi, iar pe de altă parte cetățenia este o identitate și un rol social, o latură informală a cetățeniei, o formă de apartenență culturală și psihologică pe care individul și-o asumă și prin care preferă să fie recunoscut.

Termenul de „cetățenie” este specific limbilor latine și limbii engleze, care încorporează rădăcina comună „civitas” („civis” = cetate). Aceasta, la rândul său, este o traducere a cuvântului „polis”, denumirea greacă pentru cetatea-stat. În limbile scandinave, rădăcina comună este tot echivalentul pentru „cetate” (burg), iar în limba germană apar trei referințe diferite: una denumește naționalitatea („Staatsangehörigkeit”), alta care desemnează statutul de deținător de drepturi („Staatsbürgerschaft”) și alta care subînțelege participarea politică („Staatsbürgerstatus”). În limbile slave, care au preluat mai târziu acest termen, echivalentul pentru cetățenie trimite la „obscia”, care înseamnă de fapt comunitate (prima formă de organizare politică, înaintea statului unitar). Cele mai mari diferențe se constată însă în cadrul culturilor non-occidentale. În limbile popoarelor din Asia Centrală, de exemplu, cetățenia este tradusă frecvede exemplu, cetățenia este tradusă frecvent prin patriotism iar în limba arabă ea evocă apartenența la un anumit teritoriu („wand” = patrie, teritoriu). În sfârșit, în limba chineză se pune accentul pe obligații și îndatoriri publice, conform doctrinei confucianiste a dependenței părții față de ansamblu și a loialității individului față de stat.

O privire rapidă în cinci dicționare ale unor limbi diferite poate astfel scoate în evidență nuanțele și chiar diferențele dintre numeroase culturi legislative și politice diferite.

În ciuda diferențelor din cadrul fiecărei definiții și dintre limbi, există câteva puncte comune care conferă astfel o bază solidă pentru explorarea cetățeniei. Întotdeauna se pune problema apartenenței la o comunitate, ceea ce presupune politică și drepturi, în special drepturi politice. În acest sens, cetățeanul este întotdeauna co-cetățean, cineva care trăiește împreună cu ceilalți. Această comunitate se definește în principal la două niveluri: pe de o parte, nivelul local, orașul, adeseori în sensul urban, în care persoana locuiește, căruia îi aparține, și pe de altă parte, statul, care are legătură cu calitatea de cetățean care conferă drepturi depline acordate membrilor statului respectiv. Aceasta apartenență se referă întotdeauna la un nivel de organizare politică, la un nivel de autoritate și la drepturi; cu alte cuvinte, cetățean și cetățenie presupun întotdeauna delimitarea unui teritoriu sau a unui grup, un teritoriu unde se aplică drepturile, un grup format din toate persoanele cărora li se aplică aceste drepturi; drepturile sunt legate mai întâi de toate de politic și juridic. În cele din urmă, în funcție de tradiție, accentul poate fi pe nivelul local, ca prim nivel de apartenență, și un spațiu suficient de limitat astfel încât să-i fie mai ușor persoanei să fie activă și să participe, sau pe nivelul statului național, ca nivel principal, unde se stabilește legea și se construiește identitatea publică colectivă.

1.2. Cetățenia statutară și cetățenia identitară

Din tabloul de mai sus rezultă că majoritatea definițiilor date cetățeniei oscilează în jurul a două ipostaze ale cetățeniei astfel, pe de o parte, cetățenia reprezintă un statut legal și politic, sens în care cetățenia constă în ansamblul drepturilor și responsabilităților conferite de stat cetățenilor săi, iar pe de altă parte cetățenia este o identitate și un rol social, o latură informală a cetățeniei, o formă de apartenență culturală și psihologică pe care individul și-o asumă și prin care preferă să fie recunoscut.

1.2.1. Cetățenia – Statut legal și politic

În acest sens (care predomină, fiind mai bine structurat, mai precis și mai ușor de codificat), cetățenia constă în ansamblul drepturilor și responsabilităților conferite de stat cetățenilor săi. Este statutul legal al cetățenilor ca subiecți ai dreptului, care definește regulile și limitele apartenenței la o comunitate politică (de exemplu, cetățenia recunoscută de statul național). Acest statut se bazează pe reciprocitate, sub forma unui contract civic inclus în drepturile constituționale: pe de o parte, statul acordă, recunoaște și garantează drepturile și responsabilitățile care decurg din statutul de cetățean; pe de alta, în schimbul acestora, cetățenii trebuie să fie loiali ordinii civice pe care trebuie să o apere și să o promoveze.

Forma cea mai concretă a acestei relații este naționalitatea (apartenența oficială la statul național), recunoscută sub forma diverselor documente publice: certificate de naștere și de deces, pașapoarte, cărți de identitate.

Această dimensiune juridică a cetățeniei formale este însă limitativă. Între altele, ea condiționează accesul la drepturile omului de statutul de cetățean. Din acest motiv, unii autori au recomandat ca drepturile omului să fie aplicate persoanelor fizice, nu cetățenilor. Aceasta ar împiedica, de exemplu, să se ajungă la situațiile de excludere civică oficializate prin acordarea statutului bizar de „non-cetățean” (de exemplu, în Letonia, Estonia și Slovenia) care, de fapt, înseamnă lipsa de acces deplin la drepturi pentru imigranți, minorități sau persoane dislocate în urma conflictelor militare.

1.2.2. Identitate și rol social

În acest sens, cetățenia este una din identitățile individuale. Fără să se restrângă în mod necesar la un teritoriu, această identitate poate excede spațiul legal de apartenență. De exemplu, în acest sens identitar și cultural, cetățenia se poate raporta la o localitate, la o regiune, la un amplu spațiu cultural și istoric. Fără să presupună o constrângere juridică sau politică propriu-zisă, cetățenia informală este o formă de apartenență culturală și psihologică pe care individul și-o asumă și prin care preferă să fie recunoscut. Poate exista astfel un cetățean al regiunii, al națiunii, dar și un cetățean european și chiar un cetățean al lumii. Dacă statutul de cetățean este strict și gestionat printr-o legislație precisă, cetățenia identitară este supusă unor mari variații culturale: ea disociază apartenența de teritorialitate, este contextuală (un individ poate avea simultan mai multe identități civice) și fluctuantă.

1.3. Națiune, naționalitate, cetățenie

Cetățenia și naționalitatea (resortisanța) sunt două noțiuni des folosite în limbajul juridic și al științelor socio-umane și cu privire la care se ridică întrebări în legătură cu înțelesul acestor noțiuni, asemănările sau deosebirile dintre ele și totodată, care sunt acestea. Dacă până în secolul trecut se vorbea despre popor și despre naționalitate, secolul al XX-lea a adus cu sine o nouă noțiune, aceea de cetățenie. Este oare această noțiune sinonimă cu cea de naționalitate sau desemnează o altă categorie juridică?

Referitor la această problemă, Paul Negulescu afirma în cursul său de drept constituțional din 1924 că: „Acea grupare omenească, formată din reuniunea mai multor familii, locuind în teritoriu determinat și fiind supusă acelorași autorități, constituind poporul. Dar, dacă această grupare de oameni, trăind sub aceeași autoritate, are o conștiință comună prin faptul că membrii ei și urmașii lor au trăit împreună un timp îndelungat pe același teritoriu, suferind diverse influențe și fiind animați de același ideal, nu mai avem un simplu popor, ci o națiune. Dacă la o națiune constatăm unitate de rasă, de limbă, de religie, o numim naționalitate”.

Cetățenia trebuie deosebită de naționalitate, sub diferitele ei înțelesuri. Termenul de naționalitate diferă ca înțeles, în primul rând, după cum termenul națiune (lat. natus) de cel de teritoriu („cei născuți pe un anumit teritoriu”) sau cel de ascendență („urmașii unei anumite persoane”).

Dacă naționalitatea este un atribut al persoanei în sensul că orice persoană aparține unui grup ce se delimitează de altele prin unitate de limbă, cultură, obiceiuri, religie, etnie etc., națiunea reprezintă un element de bază al statului alături de suveranitate și teritoriu.

Naționalitate înseamnă așadar „apartenența la o țară”, de aici „apartenența la un stat”, ceea ce – aplicată persoanelor fizice – înseamnă fie „resortisanță” (opus astfel termenului de străin), fie „cetățenie”; mai mult, corespondentul termenului din celelalte limbi neolatine (fr. nationalite, it. nazionalita, port. nacionalidade și sp. nacionalidad) e folosit cu precădere pentru înțelesul „cetățenie”, în timp ce corespondentul termenului cetățenie (fr. citoyennete, it. cittadinanza, port. cidadania și sp. ciudadania) e folosit pentru înțelesul „cetățenie activă”.

Evoluția istorică a apartenenței a cunoscut în timpurile moderne trei momente: servitutea („subjecthood”), naționalitatea și cetățenia. Primul se referă la situația supușilor față de autoritatea feudală având la vârf monarhul absolut. Cealaltă marchează trecerea de la statul teritorial la statul național după modelul Franței secolului XVIII. Liantul social era asigurat de națiune, o comunitate culturală (unitate de limbă, origine etnică, tradiție și identitate) care a devenit mai târziu o comunitate politică. O dată cu Revoluția Franceză, statul național a căpătat dreptul la autodeterminare politică. Apartenența la același stat se suprapune cu apartenența națională iar discursul lor comun de legitimare este naționalismul. Națiunea devine în același timp o comunitate etnică și una politică iar statul național consfințește această simbioză. Din acest moment, construcția națională se diferențiază în vestul și estul Europei. Pe de o parte, Europa occidentală este mai mult conectată ideii de națiune politică (modelul Renan) care presupune că națiunea este mai întâi o comunitate de cetățeni, nu una etnică. Pe de alta, sub influența „spiritului național” („Volksgeist”), Europa centrală și orientală rămâne atașată națiunii etnice. Această formă de afiliere se explică prin carența istorică a statului și prin nevoia unei identități naționale care să contracareze dominațiile imperiale. Dacă, în primul caz, statul național s-a transformat într-o comunitate politică, în celălalt caz naționalismul etnic a rămas principala sursă a identității și suveranității (vezi în acest sens „principiul naționalităților” promovat de Președintele S.U.A. din timpul Primului Război Mondial, W. Wilson).

Un important moment de ruptură în evoluția apartenenței este cel al Revoluției Americane. Se știe că Declarația de Independență a fost de fapt o negare a servituții și a obligațiilor fiscale față de Coroana Britanică. Din acest motiv, una din primele schimbări aduse de Constituția Federală (1787) a fost înlocuirea termenului de supus („subject”) cu cel de cetățean. Din acel moment, apartenența cetățenilor americani nu se mai raportează nici la teritoriul propriu-zis, nici la ordinea colonială, ci la o nouă simbolistică identitară centrată pe valorile textului constituțional. Statul se eliberează astfel de atributul „național”, devenind o comunitate politică a cetățenilor titulari de drepturi și obligații. În acest fel, naționalitatea (apartenența la un anumit stat) a fost combinată cu identitatea și participarea în cadrul conceptului modern de cetățenie („citizenship”). Așa cum remarcă T. Parsons, cetățenia înlocuiește fundamentele tradiționale ale coeziunii sociale (religia, etnicitatea și teritoriul) cu o platformă seculară comună care îmbină naționalitatea cu identitatea.

1.4. Sensurile noțiunii de cetățenie

Cetățenia are mai multe sensuri, date de numeroasele științe care și-au îndreptat atenția asupra ei, dar și de diferitele ipostaze în care a fost folosită aceasta de-a lungul timpului.

Mai întâi, cetățenia deține un sens juridic. Cetățeanul nu este un individ concret. Putem spune despre el ceea ce afirmă scriitorul Joseph da Maistre referindu-se la omul din Declarația drepturilor omului și ale cetățeanului: ,,Nu exista niciun om în lume. În viața mea am văzut francezi, italieni, ruși etc.; știu, datorită lui Motesquieu, că poți fi persan; cât despre om însă, declar că nu l-am întâlnit niciodată”. La fel, nu-1 vom putea întâlni nici pe cetățean. El este un subiect de drept. În această calitate, dispune de drepturi civile și politice. Se bucură de libertăți individuale, de libertatea de conștiință și de exprimare, de libertatea de mișcare, de a se căsători, de prezumția de nevinovăție, dacă este reținut de poliție, de a avea un avocat care să-l apere, de a fi tratat de către justiție conform unei legi egale pentru toți. Se adaugă drepturile politice : de a participa la viața politică și de a candida pentru oricare dintre funcțiile publice. În schimb, are obligația de a respecta legile, de a plăti taxe și impozite în funcție de veniturile realizate și de a apăra, în caz de pericol, societatea al cărei membru este.

Noțiunea juridică de cetățenie, rezultă cu preponderență din știința dreptului constituțional, respectiv din dreptul constituțional, celelalte ramuri ale dreptului reglementând, mai degrabă modurile de dobândire sau pierdere a cetățeniei, decât conținutul propriu-zis al acesteia.

Noțiunea de cetățenie are în știința dreptului constituțional două accepțiuni. Profesorul Ion Deleanu afirma că „cetățenia poate fi privită atât ca instituție juridică, cât și ca statut al persoanelor cărora li se recunoaște calitatea de cetățean al unui stat”.

Ca instituție juridică, cetățenia este privită ca ansamblu de norme juridice care reglementează modul de dobândire sau pierdere a calității de cetățean, adică raporturile sociale de cetățenie. Cât privește aprecierea cetățeniei ca o condiție juridică sau statut ale individului – exprimate prin drepturile și îndatoririle sale individuale – aceasta trebuie considerată izvorul drepturilor subiective garantate de stat prin Constituție, propriilor cetățeni și nu ca statut al unor indivizi. Ca atare, calitatea de cetățean al unui anumit stat, conferă persoanei respective dreptul de a exercita drepturile și libertățile fundamentale, dar și obligația de a-și înfăptui îndatoririle constituționale față de stat.

Statutul juridic al unui individ nu este garantat atât de drepturile subiective recunoscute și garantate de Constituție, cât de calitatea sa de cetățean al unui stat, în virtutea căruia dobândește drepturile respective și își asumă anumite îndatoriri.

În literatura juridică cetățenia a fost concepută ca o „legătură între individ și stat” sau ca o „legătură politică și juridică”, o „apartenență juridică” sau o calitate a persoanei. Analiza opiniilor exprimate în doctrina juridică prezintă un anumit interes teoretic în stabilirea conceptului de cetățenie.

Într-o opinie, cetățenia era privită ca legătura care unește un individ, un grup sau anumite bunuri cu un anumit stat. Această opinie este caracteristică unor autori care considerau că raporturile juridice se pot stabili și între persoane și bunuri, nu numai între persoane. Teza era principial greșită, neștiințifică, întrucât raporturile juridice se pot stabili numai între oameni, uneori ele încheindu-se cu privire la bunuri. Niciodată raporturile nu pot lua naștere între oameni și bunuri.

Într-o altă opinie, se pleacă de la definirea cetățeniei de la teza conform căreia statul ar fi suma celor trei elemente: teritoriu, populație și suveranitate. Între părerile acestor autori nu există decât deosebiri de nuanță, în esență ei definind cetățenia ca o legătură politică sau juridică sau ca o calitate a persoanei, în virtutea căreia persoana face parte din populație, care ar fi unul din elementele constitutive ale statului.

În general, cetățenia este definită ca fiind apartenența unei persoane la un anumit stat; apartenență care este deopotrivă politică și juridică.

Se poate observa cu ușurință că termenul de apartenență este ambivalent. Apartenența unei persoane la un anumit stat nu exprimă o legătură unilaterală, ci una reciprocă între cele două entități. Cu alte cuvinte, nu numai cetățeanul este legat de stat, ci și statul este legat de cetățean. Această legătură are în primul rând un fundament politic rezultând din dreptul statului ca reprezentant al puterii suverane a poporului de a conferi și apăra calitatea de cetățean al său, a unei anumite persoane. În al doilea rând, legătura respectivă are un fundament juridic rezultând din consfințirea în Constituție și în alte acte normative a principiilor și a cadrului de reglementare a raporturilor de cetățenie.

Apartenența nu exprimă însă un raport de subordonare a cetățeanului față de stat sau altfel spus, un raport de dominație exercitată de stat asupra unei persoane. Acest raport există, indiferent de calitatea persoanei ce locuiește într-un anumit stat și asupra căreia se exercită prerogative de comandă. Este un adevăr ce nu mai trebuie demonstrat că raporturile de subordonare/dominație caracteristice oricărui raport între stat și individ nu au relevanță nemijlocită, evidentă pentru raporturile de cetățenie, forța publică (statul) exercitându-și dominația asupra oricărui individ care domiciliază pe teritoriul său.

O definiție considerată corectă din punct de vedere juridic privește cetățenia ca fiind „legătura politică și juridică permanentă” dintre o persoană fizică și un anumit stat. Această legătură se exprimă prin totalitatea drepturilor și obligațiilor reciproce dintre o persoană și statul al cărei cetățean este, în plus, aceasta este o legătură specială, reflectată și pe plan extern, păstrată și prelungită oriunde s-ar găsi persoana, în statul său de origine, în alt stat, pe mare, în cer sau în cosmos.

Însă cetățenia implică și principiul legitimității politice. Cetățeanul este nu doar un deținător de drepturi individuale. El este deținătorul unei părți din suveranitatea politică. Ansamblul cetățenilor, constituit în colectivitate politică sau ,,comunitate a cetățenilor”, este acela care, prin alegeri, își hotărăște guvernanții. Ansamblul cetățenilor este acela care reprezintă sursa puterii și care justifică executarea deciziilor luate de către guvernanți. Ansamblul cetățenilor este acela care controlează și sancționează acțiunea guvernanților ieșiți învingători în urma alegerilor. Guvernații admit că trebuie să se supună ordinelor guvernanților întrucât aceia care le dau ordinele au fost aleși de către ei și rămân sub controlul lor. Ansamblul cetățenilor este acela care decide în privința suveranității. lată sensul bine cunoscutelor expresii: cetățeanul este ,,rege” sau cetățeanul este ,,suveran”.

Cetățenia reprezintă, de asemenea, sursa legăturii sociale. În societatea democratică modernă, legătura dintre oameni nu mai este religioasă ori dinastică, ci politică. A trăi împreună nu mai înseamnă a împărtăși aceeași religie sau a te supune, alături de ceilalți, aceluiași monarh ori a asculta de aceleași autorități, ci a fi cetățean al aceleiași organizații politice. Progresiv, principiul legitimității s-a infiltrat în toate formele vieții sociale. Societatea cetățenilor, prin instituțiile politice și sociale, prin schimburile cotidiene, nu mai seamănă cu nicio alta. Fiecare cetățean participant la aceeași suveranitate are dreptul la același respect, la recunoașterea demnității proprii. Relațiile dintre oameni se bazează pe demnitatea egală a tuturor.

O altă clasificare a sensurilor cetățeniei, distinge patru dimensiuni sau sensuri ale cetățeniei, dimensiuni bazate pe o analiză a vieții în societate. Aceste dimensiuni sunt: politică și juridică, socială, culturală și economică. Pentru unii, cele patru dimensiuni sunt egale; pentru alții, cea politică și juridică constituie o dimensiune transversală, problemele privind puterea și legea întâlnindu-se și în celelalte trei dimensiuni, economică, socială și culturală.

Cu riscul de a repeta unele dintre informațiile oferite în prima clasificare, voi prezenta conținutul și scopurile fiecăreia dintre aceste dimensiuni:

dimensiunea politică si juridică se referă la drepturile și îndatoririle legate de sistemul politic și de lege. Sunt necesare cunoștințe de drept și de sistem politic, atitudinile democratice și capacitatea de a participa pentru a exercita responsabilitățile la toate nivelurile vieții publice. Dezvoltarea acestei dimensiuni ar trebui să vină în urma dezvoltării sistemului politic și a promovării atitudinilor democratice și a aptitudinilor participatorii ale cetățenilor

dimensiunea socială se referă la relațiile dintre indivizi și necesită cunoștințe cu privire la fundamentul acestor relații și la modul în care funcționează în societate. Competențele sociale au o mare importanță aici. Această dimensiune este legată de altele, în special de următoarea, prin importanța valorilor, cum ar fi solidaritatea. Aptitudinile sociale și cunoașterea relațiilor în societate sunt necesare pentru dezvoltarea acestei dimensiuni. Dimensiunea socială poate fi promovată, de exemplu, prin: combaterea izolării sociale și a excluderii sociale, protejarea drepturilor omului, a aduna diferite grupuri ale societății (de ex. minoritățile naționale de grupurile etnice), a lupta pentru egalitatea între sexe, a lucra la consecințele sociale ale informației în societate, compensarea diferențelor în securitatea socială, asistența socială, școală și sănătate.

dimensiunea economică se referă la producția și consumul de bunuri și servicii. Are deschidere directă către munca și modul în care este organizată aceasta, către rezultatele muncii și distribuția lor. Aceasta implică dreptul la muncă și la un nivel de subzistență minim. Necesită competențe economice, și anume cunoașterea modului în care funcționează economia mondială, inclusiv piața muncii;

dimensiunea culturală se referă la reprezentările colective, la elementele imaginate și la valorile comune, la conștientizarea patrimoniului cultural comun. Ca și celelalte dimensiuni, uneori mai mult decât celelalte, presupune competența istorică, recunoașterea unei moșteniri comune cu diferitele ei componente, o moștenire mobilă, care poate fi schimbată cu cea a altora. Cultura este de asemenea legată de capacitățile care formează baza în școlile din Europa, scrisul, cititul, capacitatea de a se mixa într-un univers lingvistic și de a dobândi unul nou. Dimensiunea culturală a cetățeniei poate fi menținută, spre exemplu, prin: promovarea experiențelor interculturale, protejarea mediului, munca împotriva rasismului și a discriminării, cunoașterea istoriei și a patrimoniului național, European și global, discutarea rolului tehnologiei informației și a mass-media.

Dominique Schapeur, referitor la problemele legate de afirmarea cetățeniei, spunea : ,,am interiorizat într-atât de mult ideea de cetățenie, încât ea a ajuns să ne pară ,,naturală”, iar formula care o traduce: ,,un om, un vot” mi se pare absolut firească, impunându-se ca o evidență. Și totuși, societățile organizate de/prin cetățenie sunt foarte puțin numeroase în istoria omenirii. Chiar dacă originile ideii sunt vechi, modernitatea politică, progresiv apărută în Occidentul creștin, unde s-a impus răsunător în secolele al XVII-lea și al XVIII-lea o dată cu revoluțiile politice din Anglia, Statele Unite și Franța, a provocat o ruptură fundamentală. Cetățenia modernă nu mai este aceea din Antichitate”.

1.5. Evoluția istorică a termenului de cetățenie

Istoric vorbind, termenul a apărut în lumea antică, în orașele-cetate grecești, cu semnificații ușor diferite în Sparta și Atena: în primul caz, el denota o formă de loialitate riguros disciplinată, în cel de al doilea, noțiunea de cetățenie cunoștea forme de exercitare mai „democratice”, cu grade sporite de libertate, care erau rezervate însă doar unui segment redus al populației: femeile, copiii, sclavii și străinii rezidenți nu erau considerați cetățeni. În Politica sa, Aristotel definește cetățeanul ca pe un membru al comunității ce „are parte atât de statutul de conducător, cât și cel de supus” și, mai important, „este gata să exercite aceste calități”. La Aristotel, însă, pentru ca această rotație a rolurilor să funcționeze, comunitatea trebuie să fie de dimensiuni reduse, astfel încât membrii comunității „să cunoască capacitățile (calitățile) tuturor”.

Perioada dominației romane a adus cu sine noi valențe ale noțiunii de cetățenie: a apărut noțiunea de civitas sine suffragio (cetățeni cu drepturi civice, dar fără dreptul de a alege sau de a fi aleși) – situație valabilă pentru popoarele cucerite – a apărut cetățenia multiplă și, cel mai important, noțiunea de cetățean al imperiului a început să fie asociată cu așa-numitele „virtuți civice” (devotament patriotic față de obligații și legi, disponibilitatea de a lupta pentru binele imperiului etc.), virtuți a căror cultivare era dezirabilă, aducând cu sine sentimente de demnitate și de autoapreciere.

Un alt aspect interesant al cetățeniei practicate de Imperiul Roman este faptul că acesta a permis cetățenia multiplă (ca și unele orașe-cetate din Grecia, de altfel). De pe vremea lui Augustus, legea romană a conținut prevederi foarte clare privind cetățenia dublă, această facilitate fiind aplicată, de exemplu, și în cazul Apostolului Pavel, unul dintre întemeietorii creștinismului, care, fiind arestat la Efes, a beneficiat de anumite privilegii în virtutea calității lui de cetățean al Romei, în pofida faptului că era originar din Tarsus, Asia Mică.

Virtuțile cetățenilor Imperiului Roman, la care se face referire frecvent ca la un „republicanism civic”, ca și condițiile idealizate ale cetățenilor orașelor-cetate grecești i-au inspirat pe mulți autori și politicieni de-a lungul istoriei. Reprezentanți de marcă ai Renașterii, ai Epocii Luminilor, dar și personalitățile de frunte ale Războiului de Independență american sau ale Marii Revoluții Franceze au meditat pe marginea conceptului de cetățenie, sub influența acestor tradiții clasice.

Astfel, Machiavelli înțelegea prin cetățenie iubirea de libertate (înțeleasă ca nesupunere în fața opresiunii străine), dar și obligația permanentă a cetățenilor de a se achita de răspunderile ce le revin, obligație impusă prin educație, religie sau prin sancțiuni aspre în cazul contrar; Montesquieu a văzut în virtuțile civice ale cetățenilor o sursă de stabilitate a statului; Rousseau considera că libertatea presupune virtuți civice, dar și implicarea în treburile publice și în luarea deciziilor politice – cetățenii erau văzuți ca atare în măsura în care luau parte la „puterea suverană”.

Consecințele legăturii dintre cetățenie, teritorialitate și suveran conduc la cele patru aspecte ale cetățeniei, confirmate și exploatate de naționalismele „erei westphaliene” din teoria relațiilor internaționale. Aceste consecințe sunt următoarele: un singur suveran poate exercita puterea în mod legitim asupra unui teritoriu la un moment dat, nici o persoană nu poate fi supusă simultan mai multor suverani, toți cetățenii de pe un teritoriu au același statut legal și se află în aceeași relație cu suveranul, relațiile dintre cetățeni și dintre aceștia și suverani îi exclud pe străini.

Începând cu secolul al XVIII-lea, în perioada naționalismelor, elementul identitar a devenit o parte esențială a cetățeniei. Puse în fața problemei practice de a stabili cine se califică pentru statutul de cetățean (membru al comunității politice) și cine nu, statele au recurs, de cele mai multe ori, la unul dintre principiile jus sanguinis sau jus soli. Primul principiu face apel la „legăturile de sânge” (criterii de descendență), riscând să ducă la afectarea gravă a legitimității unui stat diversificat din punct de vedere etnic, cel de-al doilea principiu definește comunitatea pe criterii teritoriale și aduce cu sine pericole privind ridicarea cetățeniei celor care emigrează, neincluderea automată a imigranților sau acordarea statutului de cetățean persoanelor născute accidental pe teritoriul statului respectiv. Până la începutul secolului al XX-lea, cele mai multe state defineau cetățenia după principiul jus sanguinis; în zilele noastre, majoritatea lor au legi ale cetățeniei prin care se încearcă îmbinarea celor două principii.

În secolul al XlX-lea, tradiția ce își trăgea rădăcinile din republicanismul civic, cu un puternic accent, pe obligațiile cetățenești, a început să cedeze în fața curentului liberal, axat pe latura drepturilor de care ar trebui să beneficieze cetățenii, împreună cu aspectele dreptății și echității sociale. Aceste argumente au fost articulate în seria mișcărilor de emancipare socială și civilă din întreaga lume, începând cu Anglia secolului al XVII-lea, continuând cu coloniile din America de Nord și culminând cu Marea Revoluție Franceză, mai exact cu Declarația drepturilor omului și ale cetățeanului.

Diviziunea între cele două aspecte fundamentale ale cetățeniei – drepturile și obligațiile – a caracterizat și continuă să caracterizeze dezbaterile politice și academice privind esența conceptului, teoreticienii de dreapta punând de regulă accentul pe obligații, iar cei de stânga pe drepturi.

Un capitol important și relativ recent al istoriei conceptului de cetățenie a fost scris de T.H. Marshall, care, în anul 1949, a ținut o serie de prelegeri la Cambridge, iar un an mai târziu a publicat lucrarea intitulată Citizenship and Social Class. Cartea a intrat în atenția specialiștilor începând cu anii '70, și de atunci, deși frecvent criticată, domină cu autoritate literatura de specialitate.

În interpretarea lui Marshall, cetățenia înseamnă înainte de toate apartenența cu drepturi depline la o comunitate, în care membrii au un cuvânt important de spus privind termenii asocierii lor în vederea constituirii comunității respective. Din tipuri diferite de comunități rezultă variante diferite ale cetățeniei, dar, de regulă, structura lor este identică și cuprinde trei straturi (categorii de drepturi): cetățenia civilă (asigurată de un sistem juridic echitabil care garantează libertatea persoanei și egalitatea în fața legii); cetățenia politică (dreptul de participare la procesul politic de luare a deciziilor); cetățenia socială (dreptul la un standard de viață echitabil, asigurat prin accesul liber la servicii sociale și educaționale).

Explicațiile oferite de Marshall referitor la natura cetățeniei au fost ținta unor critici din mai multe direcții. Autorului i s-a reproșat în primul rând faptul că sugerează o egalitate calitativă între cele trei categorii de drepturi, or drepturile civile și politice sunt diferite în esență de cele sociale, acestea din urmă fiind legate de modalitățile de redistribuire a impozitelor în societate. Alții au fost de părere că metoda folosită de Marshall este „evoluționistă” și că s-a inspirat într-o măsură exagerată din exemplul britanic, ceea ce restrânge aplicabilitatea rezultatelor sale în contextul altor societăți. Cele mai importante consecințe le are însă faptul că el nu a reușit să prevadă procesele de diversificare și pluralizare ale societății britanice, care au urmat: datorită imigrației postcoloniale și reapariției identităților regionale, societatea britanică și-a pierdut omogenitatea culturală pe care Marshall o considera evidentă, iar în condițiile actuale problema cetățeniei necesită abordări mai complexe și mai diferențiate decât cele pe care el le-a avut în vedere.

Aceasta este deci, într-o prezentare sumară, traiectoria istorică a conceptului de cetățenie, la capătul căreia regăsim constatarea că, în condițiile lumii contemporane, omogenitatea culturală nu mai poate constitui baza cetățeniei.

Astfel, în zilele noastre se discută din ce în ce mai mult despre cetățenia într-o societate democratică, despre cetățenia multiculturală, și se manifestă din ce în ce mai mult ideea unei cetățenii supranaționale sau chiar mondiale. Despre toate acestea vom vorbi într-un capitol următor.

1.6. Cetățean al unui stat, străinii, conflictele de cetățenie din perspectiva dreptului internațional

1.6.1. Definiția cetățeanului

Între diferitele discipline juridice, cuvântul cetățean are diferite semnificații: dreptul constituțional numește cetățean pe cel care, în principal, e un titular de drepturi față de statul de care aparține; dreptul internațional, public ori privat, e tentat să numească, prin cetățean, orice resortisant, adică atât pe cetățean, cât și pe supus. Termenul cetățean este folosit și în alte sensuri, mai largi sau mai restrânse, sensuri pentru care sunt mai adecvați termenii: persoană, resortisant, supus, cetățean activ (fig.1).

Fig. 1. Înțelesurile termenului de cetățean

Putem spune despre cetățean că este o persoană care are drepturi și îndatoriri într-o societate democratică.

Primul drept este acela de a stabili legea; prima îndatorire este aceea de a respecta legea, exercitându-și libertatea, dezvoltându-și inițiativele, organizându-și relațiile cu ceilalți în cadrul definit de lege.

Statul, în temeiul suveranității sale, stabilește, prin legislația națională, statutul juridic al persoanelor care formează populația sa. Statul determină, de sine stătător, criteriile și modalitățile de obținere sau pierdere a cetățeniei sale, precum și drepturile și obligațiile ce revin cetățenilor săi în baza acestei calități. Demersul legislativ al statului în acest domeniu trebuie să se bazeze pe principiul respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Cetățenia este deci, în exclusivitate o chestiune de drept intern.

Plecând de la unul din sensurile „clasice” ale cetățeniei potrivit căreia cetățenia reprezintă „legătura politică și juridică permanentă dintre o persoană fizică și un anumit stat”, putem deduce că, dintre categoriile de persoane care formează populația statului, doar cetățenii acestuia pot să dețină plenitudinea drepturilor și a obligațiilor prevăzute în legislația națională.

Fiecare stat este competent să stabilească, prin legea națională, condițiile de acordare a cetățeniei. Efectele cetățeniei față de alte state ale comunității internaționale pot fi limitate de normele dreptului internațional. Dacă alte state, subiecte de drept internațional, nu pot contesta unui alt subiect de drept internațional dreptul de a stabili legi și reguli proprii privind cetățenia, ele nu sunt însă obligate de a recunoaște și accepta consecințele unor asemenea reguli. Așadar, nu se contestă competența normativă a unui stat în materie de cetățenie dar pot fi respinse efectele exercitării acesteia, în cazul în care sunt nesocotite principii generale sau norme de drept internațional.

Pentru a fi valabilă, acordarea cetățeniei trebuie să se realizeze în anumite condiții:

a) pentru a fi opozabilă unor state terțe, cetățenia acordată de un stat trebuie să fie licită din punct de vedere al dreptului internațional, adică să nu fie acordată pe baza unor criterii discriminatorii (rasiale, religioase sau politice);

b) acordarea cetățeniei să aibă în vedere legătura efectivă a individului cu statul;

c) acordarea cetățeniei să aibă la bază principiile si normele dreptului internațional.

Cetățenia acordată cu ignorarea de către stat a acestor reguli poate să fie lipsită de recunoașterea statelor comunității internaționale.

1.6.2. Reglementările cu privire la dobândirea cetățeniei în dreptul internațional

Cetățenia se dobândește prin naștere sau prin naturalizare.

În primul caz se iau în considerare următoarele principii:

a) principiul jus sanguinis ( „prin legătura de sânge”), conform căruia copilul dobândește cetățenia părinților indiferent de locul nașterii;

b) principiul jus soli ( „prin locul nașterii”), conform căruia copilul dobândește cetățenia statului pe teritoriul căruia se naște, indiferent de cetățenia părinților.

În cel de-al doilea caz, cetățenia se obține numai la cererea persoanei și în baza unui act al autorităților statului care o acordă conform legii. Naturalizarea reprezintă, adesea, efectul căsătoriei sau al șederii prelungite (al rezidenței) pe teritoriul unui stat, dar cetățenia unui stat se mai poate obține și prin : înfiere sau adopție, redobândire sau reintegrare (revenirea unei persoane la cetățenia avută anterior), transferul sau strămutarea de populație (se realizează pe baza convențiilor încheiate între state, potrivit cărora populația transferată dobândește cetățenia statului pe teritoriul căruia este deplasată) sau prin dobândirea cetățeniei de onoare a unui stat.

1.6.3. Reglementările cu privire la pierderea cetățeniei în dreptul internațional

Pierderea cetățeniei se poate realiza prin două modalități: prin renunțare și prin retragere.

a) renunțarea la cetățenie este un drept al cetățeanului și intervine, de obicei, atunci când o persoană se stabilește într-o țară care nu acordă dubla cetățenie. Acest act nu are efect asupra cetățeniei celorlalți membri ai familiei, aceștia având dreptul să o păstreze în continuare.

b) retragerea reprezintă o sancțiune aplicată persoanei care a comis fapte grave împotriva statului a cărui cetățenie o poartă sau care a obținut cetățenia în mod fraudulos. Acest mod de pierdere a cetățeniei poate să intervină doar față de persoanele care au dobândit cetățenia prin naturalizare, nu și prin naștere.

1.6.4. Statutul juridic al străinilor

Străinii sunt persoane care se află pe teritoriul unui stat, dar au cetățenia altui stat. Conform reglementărilor juridice sunt asimilați acestora, apatrizii și refugiații.

Statul are dreptul să stabilească prin legislația internă, condițiile de intrare, de ședere și alte elemente privind statutul străinilor pe teritoriul său, cu respectarea unui standard minim de drepturi și libertăți considerate fundamentale. Se pot reține câteva reguli generale pe care statele le au în vedere pentru determinarea statutului juridic al străinilor:

a) obligația statului de a admite intrarea unui străin pe teritoriul său, dar cu posibilitatea de a o supune unor condiții;

b) dreptul statului de a expulza un străin numai pe o bază legală și pentru motive temeinice.

În principiu, străinii beneficiază de majoritatea drepturilor de care se bucură cetățenii unui stat, cu excepția drepturilor politice și a dreptului de a ocupa funcții publice. Străinii nu sunt ținuți însă de aceleași obligații pe care le au cetățenii statului (de exemplu, de obligația de a presta serviciul militar).

Regimuri aplicabile străinilor:

a) Regimul național, prin care statul recunoaște străinilor aceleași drepturi pe care le acordă propriilor cetățeni, cu excepția drepturilor politice și a dreptului de a ocupa funcții publice;

b) Regimul clauzei națiunii celei mai favorizate, care presupune acordarea în favoarea cetățenilor unui stat străin, a regimului cel mai favorabil care a fost acordat resortisanților unui stat terț;

c) Asigurarea de către toate statele comunității internaționale a unui standard minim de tratament în favoarea străinilor.

În situații determinate, statele pot adopta față de străinii aflați pe teritoriul lor măsura expulzării sau a extrădării.

În România, străinii se bucură de protecția generală a persoanei și a averii, garantată de Constituție și de alte legi, ca și drepturile prevăzute în tratate internaționale la care România este parte.

1.6.5. Conflicte de cetățenie

Datorită lipsei de uniformitate între legislațiile diverselor state în ceea ce privește criteriile de acordare a cetățeniei, prin jocul combinat al regulilor naționale în materie, un individ se poate găsi în situația de a avea mai multe cetățenii sau de a-i fi negat dreptul la orice cetățenie, deși n-a fost încălcată nicio lege. Suntem în fața unui conflict de cetățenie, care poate fi astfel pozitiv sau negativ :

a) Conflictul pozitiv de cetățenie se manifestă atunci când o persoană are două sau mai multe cetățenii (bipatridia sau pluricetățenia). Cel mai frecvent caz este cel al persoanelor cu dublă cetățenie, cauzată de neconcordanța legislației statelor. De exemplu, copilul născut din cetățeni ai unui stat care aplică principiul jus sanguinis, pe teritoriul unui stat a cărui legislație prevede principiul jus soli, va purta cetățenia ambelor state. Persoana care obține o nouă cetățenie, la cerere, fără să renunțe la cetățenia sa anterioară, se află, de asemenea, în situația de bipatridie.

Situațiile de bipatridie sau de pluricetățenie pot să determine conflicte de interese între state, ale căror efecte se repercutează asupra persoanei în cauză. În aceste cazuri se ridică problema de a stabili cărui stat îi revine obligația de a acorda protecție diplomatică cetățeanului, sau în care dintre state este obligată persoana să efectueze stagiul militar etc. Conflictele de cetățenie se soluționează, de regulă, prin stabilirea cetățeniei dominante, efective a persoanei, adică prin determinarea statului față de care acesta este efectiv atașat (din punct de vedere al domiciliului, al locului de muncă, al limbii vorbite, sau al legăturilor de familie etc.). S-au încheiat o serie de convenții bilaterale, prin care se stabilesc unele norme pentru evitarea dublei cetățenii. Ambasadorul dr. Aurel Preda-Mătăsaru afirma: “asemenea convenții sunt repuse în discuție astăzi, fiecare țară fiind preocupată să-și apropie emigrația”.

b) Conflictul negativ de cetățenie conduce la apariția situațiilor de apatridie, adică de pierdere a cetățeniei. De exemplu, un copil născut din părinți apatrizi, pe teritoriul unui stat care aplică regula jus sanguinis, nu va avea nicio cetățenie. Efectele apatridiei constă în lipsirea persoanei de protecția diplomatică din partea vreunui stat. De regulă, apatrizii sunt asimilați străinilor, atât în convențiile internaționale, cât și în actele normative interne, fiind obligați să respecte legislația statului pe teritoriul căruia locuiesc și sub a cărui jurisdicție se află. Tendința este de a evita crearea unor situații de apatridie, pentru ca fiecare persoană să beneficieze de protecția unui stat. În acest sens, s-au încheiat convenții internaționale în cadrul organizațiilor universale si regionale (Convenția privind statutul apatrizilor din 28 septembrie 1954 și Convenția privind reducerea cazurilor de apatridie din 4 decembrie 1961, O.N.U.; Convenția cu privire la cetățenie, 1997, Consiliul Europei).

1.6.6. Protecția diplomatică

Plecând de la faptul că cetățenia, ca statut juridic, este de competența exclusivă a statului, care stabilește prin legea sa internă modalitățile de dobândire, pierdere, drepturile și obligațiile cetățeanului, putem spune că statul este îndreptățit să acorde protecția propriilor cetățeni atunci când aceștia se află în străinătate.

În conformitate cu normele dreptului internațional legătura dintre cetățeni și stat se manifestă și pe plan extern, fiind păstrată și prelungită oriunde s-ar găsi cetățeanul: „în statul respective, ori în alte state, ori în alte spații unde nu se exercită suveranitatea niciunui stat”.

Reprezintă protecția pe care un stat o acordă cetățenilor săi aflați în străinătate, în scopul de a proteja interesele acestora în raporturile cu autoritățile locale. Autoritatea statului se exercită asupra propriilor cetățeni și în afara teritoriului național, în baza legăturii juridice permanente ce se stabilește între stat și resortisanții săi. Statul poate să le impună anumite obligații, decurgând din legislația sa națională, cum ar fi obligarea cetățenilor de a presta serviciul militar și totodată, statul are dreptul să inculpe și să condamne o persoană chiar în contumacie (în lipsă), însă nu poate să efectueze acte de urmărire penală și arestare pe teritoriul unui alt stat, decât dacă între state există un tratat, care să permită aceasta. Finalitatea protecției diplomatice constă în supravegherea situației cetățenilor unui stat pentru ca statul străin pe teritoriul căruia se află, să le asigure un standard minim de drepturi.

Capitolul 2

Cetățenia în dreptul românesc

2.1. Definiția cetățeniei române

Titlul de cetățean român dovedește apartenența cetățeanului la statul român, stat în care suveranitatea națională aparține poporului. Cetățenii români se bucură de drepturi și libertăți democratice, drepturi care nu sunt numai proclamate, ci și garantate în exercitarea lor efectivă. Beneficiari ai drepturilor și libertăților cetățenii români sunt în același timp și titularii unor îndatoriri. Titlul de cetățean român impune devotament și fidelitate față de patrie, slujirea intereselor poporului precum și îndeplinirea cu bună-credință a obligațiilor înscrise în Constituție și legile țării. Egali în drepturi și îndatoriri, cetățenii români sunt răspunzători pentru dezvoltarea economică și socială a țării, pentru apărarea suveranității și independenței naționale.

În definirea cetățeniei române trebuie să plecăm de la faptul că ea reprezintă expresia relațiilor social-economice, politice și juridice, dintre persoanele fizice și statul român. Privită astfel, apare deosebit de limpede ideea că cetățenia română nu este o simplă legătură politică sau juridică între individ și colectivitatea politicește organizată, ci este o integrare angajată în sânul acestei colectivități. Totodată, vom remarca faptul că numai persoanele fizice au cetățenie. În nici un caz persoanele juridice sau bunurile nu au cetățenie, în sensul pe care-l dăm noi acestei categorii juridice.

Astfel, cetățenia română trebuie considerată ca acea calitate a persoanei fizice ce exprimă relațiile permanente social-economice, politice și juridice dintre persoana fizică și stat, dovedind apartenența sa la statul român și atribuind persoanei fizice posibilitatea de a fi titularul tuturor drepturilor și îndatoririlor prevăzute de Constituția și legile României.

2.2. Evoluția istorică a noțiunii de cetățenie în România

Astăzi, cele mai multe constituții și legi folosesc termenul de cetățenie pentru a desemna apartenența unui individ la stat dar, inițial, cetățenia a fost desemnată prin termenul naționalitate, termen ce mai poate fi întâlnit și astăzi în unele constituții. În România prima reglementare juridică a cetățeniei s-a făcut prin Codul civil de la 1865. Calitatea de cetățean, ca urmare a unei reglementări legale, nu a existat până la adoptarea codului. Acest lucru și-a pus amprenta asupra regulilor instituite atunci, legiuitorul având în vedere acordarea calității de cetățean român locuitorilor țării. Dobândirea cetățeniei era guvernată de principiul ius sanguinis. Existau următoarele moduri de dobândire: naștere, naturalizare, căsătorie și repatriere. Pe lângă aceste modalități de dobândire a cetățeniei trebuie adăugată redobândirea cetățeniei de către femeia care, pierzând-o prin căsătoria cu un străin, rămânea apoi văduvă. Pierderea cetățeniei avea loc prin naturalizarea dobândită într-o țară străină, prin primirea unei funcții publice de la un guvern străin fără autorizația legală a statului său de origine, prin supunerea față de o protecție străină, prin intrarea în serviciul militar străin fără autorizarea Guvernului român și prin căsătoria unei femei de cetățenie română cu un străin.

Codul civil român realizează o anumită organizare a populației țării, el introduce termenul de cetățenie și îl înlătură pe cel de supușenie, face distincție, indirect, între drepturile civile și cele politice, marcând astfel un moment important în procesul de reglementare a relațiilor sociale din acest domeniu. Unele principii instituite la 1865 guvernează și astăzi reglementarea cetățeniei, iar interpretarea unora este identică și astăzi. Astfel, norma potrivit căreia „copiii găsiți pe teritoriul României fără a se cunoaște identitatea părinților lor sunt considerați cetățeni români” este interpretată și astăzi ca și în 1865, legiuitorul de atunci instituind prezumția potrivit căreia cel puțin unul din părinți este cetățean român.

În 1877 se face un pas înainte și se adoptă legea pentru acordarea cetățeniei române ofițerilor de origine română care au servit în armate străine.

Un alt moment important l-a constituit adoptarea Legii nr. 28/1924 deoarece, pentru prima oară se făcea o reglementare amplă a modurilor de dobândire și de pierdere a cetățeniei, stabilindu-se organele competente, procedura și principiile de reglementare a cetățeniei. Principiile consacrate da această lege se refereau, după caz, la dobândirea cetățeniei sau la pierderea ei. În ceea ce privește dobândirea cetățeniei se reține principiul ius sanguinis cu distincțiile ce se făceau între copii legitimi, copiii naturali, copiii legitimați de un român și copiii găsiți pe teritoriul țării. Dobândirea cetățeniei mai era posibilă prin căsătoria unei străine cu un român, prin naturalizare, prin repatriere și prin încetarea căsătoriei unei românce cu un străin. Trebuie amintit faptul ca această lege prevedea și dobândirea cetățeniei române de către populațiile provinciilor istorice care s-au unit cu țara în 1918. Conform Legii nr. 28/1924, competența acordării cetățeniei române aparține Consiliului de Miniștri (art. 11 din lege). În ceea ce privește pierderea cetățeniei, se stabileau următoarele modalități: naturalizarea dobândită în altă țară, legitimarea copilului natural de un străin, căsătoria unei românce cu un străin, primirea unei funcții publice într-un stat străin fără autorizația guvernului, supunerea față de o protecție străină și retragerea naturalizării în caz de război. Legea nr. 28/1924 a cuprins o reglementare ce a constituit un factor de progres deoarece reglementa cetățenia potrivit unor principii moderne preluate din legislațiile țărilor occidentale avansate din acest punct de vedere.

Legea nr. 33/1939 privitoare la pierderea și dobândirea naționalității române are un conținut mai precis, reglementări mai detaliate dar face un pas înapoi față de legea anterioară prin efectele pe care le au normele care introduc o discriminare cu privire la calitatea de cetățean sub aspectul modurilor de dobândire. Această lege păstrează criteriul rudeniei de sânge, menține principiul inegalității femeii cu bărbatul și consacră caracterul unitar al cetățeniei române: „Niciun român nu poate fi cetățeanul altui stat” se afirmă în art.2 . În ceea ce privește pierderea cetățeniei, legea stabilea modalitățile: prin dobândirea unei cetățenii străine, ca pedeapsă și prin absență (pierdeau cetățenia cei care locuiau fără întrerupere timp de 10 ani în afara teritoriului României, fără să dobândească naționalitate străină. În această situație și soția și copiii minori pierdeau cetățenia. Pierderea cetățeniei ca pedeapsă nu avea loc de plin drept, constatarea cazurilor făcându-se prin Jurnalul Consiliului de Miniștri).

În perioada 1940-1944 au fost introduse unele discriminări referitoare la calitatea de cetățean român, mai ales pe motiv de origine etnică și naționalitate, prin acte normative care au fost abrogate de Legea nr. 86/1945.

După instaurarea regimului comunist s-a adoptat Decretul nr. 125/1948 pentru cetățenia română care stabilea două modalități de dobândire a cetățeniei: de plin drept și prin încetățenire. Discutabile au fost prevederile art. 9 care erau interpretate de unii ca o consacrare a principiului ius sanguinis, iar de alții ca o consacrare a acestuia dar și a principiului ius soli. În acest act juridic, se făcea referire la părinți, ceea ce înseamnă că nu se făcea nicio deosebire între bărbat și femeie. De asemenea, se elimina deosebirea dintre copiii legitimi și cei naturali. Căsătoria nu mai producea niciun fel de efecte cu privire la cetățenie. Se reglementa în amănunt retragerea cetățeniei ca titlu de pedeapsă, stabilindu-se că cei care au pierdut astfel cetățenia nu o mai pot dobândi pe nicio cale.

Decretul nr. 32/1952 cuprindea câteva reguli ce constituiau o premieră în materie, pe de o parte, și omitea altele, întâlnite constant în legile anterioare privind cetățenia, pe de altă parte. Astfel, pentru prima situație, merită amintită acea normă referitoare la dobândirea cetățeniei prin naștere, unde se prevedea că dacă numai un părinte este cetățean român și ambii părinți trăiesc în străinătate, cetățenia copiilor se determină prin acordul părinților. Pentru cea de-a doua situație, semnalăm inexistența unei reguli referitoare la cetățenia copiilor găsiți pe teritoriul României, cu părinți necunoscuți, precum și inexistența unei reguli referitoare la dobândirea cetățeniei ca efect al adopției. În privința retragerii cetățeniei, remarcăm competența Ministerului Afacerilor Interne privind aprecierea cazurilor de retragere și faptul că aceasta se realiza prin decret al prezidiului Marii Adunări Naționale.

Legea nr. 24/1971 a constituit în mare măsură model pentru legea adoptată după evenimentele din 1989, respectiv Legea nr. 21/1991. Legea prevedea modurile de dobândire și pierdere a cetățeniei române, modalitățile de dovadă a cetățeniei, precum și principiile generale aplicabile cetățeniei. A fost una dintre cele mai moderne reglementări în materie, drept pentru care, în mare parte, prevederile ei au fost preluate și adaptate noilor realități, de către Legea nr. 21/1991 privind cetățenia română. Un alt element de noutate l-a constituit preambulul acestei legi de unde puteau fi deduse principiile aplicabile instituției cetățeniei.

Astăzi, instituția cetățeniei este reglementată prin Constituția din anul 2003 și prin Legea nr. 21/1991, publicată în Monitorul Oficial nr. 44/6 martie 1991, republicată în Monitorul Oficial nr. 98/6 martie 2000 . Legea nr. 21/1991 a abrogat Legea nr.24/1971, privind cetățenia română, Decretul Lege nr.137/1990, privind unele dispoziții referitoare la cetățenia română și a modificat Decretul Lege nr.7/1989 privind Repatrierea cetățenilor români și a foștilor cetățeni români (abrogat prin Legea nr.146/1998). La rândul ei Legea nr.21/1991 privind cetățenia română, a suferit modificări prin următoarele acte normative:

Legea nr. 192/1999 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991.

O.G. nr.84/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare de evidență a persoanelor (modifică în mod corespunzător);

O.U.G. nr. 167/2001 privind suspendarea aplicării prevederilor art. 35 din Legea cetățeniei nr. 21/1991, republicată (suspendă pe o perioadă de 6 luni aplicarea prevederilor art. 35);

O.U.G. nr. 68/2002 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991 (modifică art. 36 alin. (2); introduce un alin. nou după alin. (1) la art. 10, un alin. nou după alin. (2) la art.18,un alin. nou după alin. (2) la art.20; abrogă art. 35);

Legea nr. 542/2002 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 68/2002 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991(introduce un alin. nou la art. 18 după alin. (2), un alin. nou la art. 20 după alin. (2) );

O.U.G. nr. 160/2002 privind suspendarea aplicării unor dispoziții din Legea cetățeniei române nr. 21/1991 (suspendă pe o perioadă de 6 luni prevederile art. 10 alin. (2) și art. 36 alin. (2) ) ;

Legea nr. 165/2003 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2002 privind suspendarea aplicării unor dispoziții din Legea cetățeniei române nr. 21/1991 (aprobă O.U.G. nr. 160/2002 cu următoarea modificare: suspendă pe o perioadă de 6 luni, de la data intrării în vigoare a ordonanței, prevederile art. 10 alin. (2) și art. 36 alin. (2) pentru o nouă reglementare privind redobândirea cetățeniei române);

O.U.G. nr. 43/2003 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991 (modifică art.5 alin. 3, art.8 alin.1 lit. a,b,d și g, art.8 alin.2, art.10, art.11 alin.1, art.12, art.15 lit. a, art.18, art.19, art.20 alin.2, art.36 alin.2, art.39; introduce un nou alineat după alin. 2 la art. 8, art. 101, art. 102, două noi alineate după alin. 3 la art. 20, lit. d la art. 24 alin. 1, alin. 2 la art. 32, un nou alineat după alin. 1 la art.33, art. 371);

Legea nr. 248/2003 pentru completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991, republicată(introduce alin. (2) la art. 12,alin.11 la art. 13);

Legea nr. 405/2003 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 43/2003 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991 (aprobă O.U.G. nr. 43/2003 si modifică art.5 alin. (3), art.8 alin. (1) lit. b); introduce lit. d) la art. 24 alin. (1) ).

Fundamentarea și determinările cetățeniei române sunt confirmate și de Convenția europeană asupra cetățeniei, care prevede că fiecare stat parte are datoria de a-și determina, prin legislația sa, cetățenii (art.3, pct.1) și că această legislație trebuie acceptată de celelalte state („cu condiția ca ea să fie în conformitate cu convențiile internaționale aplicabile, cu dreptul internațional cutumiar și cu principiile de drept general recunoscute în materie de cetățenie”)(pct.2).

În prezent, în condițiile aderării României al Uniunea Europeană, în Parlamentul român se discută asupra unui proiect de modificare a Legii cetățeniei române precum și despre un proiect de Lege privind românii de pretutindeni.

2.3. Principiile generale ale cetățeniei române

Analiza normelor juridice care formează instituția juridică a cetățeniei române, permite formularea unor principii care stau la baza acestei instituții juridice.

Aceste principii stabilesc cadrul juridic general de dobândire și de exercitare a calității de cetățean român de către o persoană fizică. Ele decurg atât din Constituție cât și din alte legi, în primul rând din Legea cetățeniei române.

Pot fi considerate principii generale ale cetățeniei române, printre altele :

Egalitatea cetățenilor români fără deosebire de rasă, de naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de avere sau de origine socială (art.4, alin.(2)din Constituție);

Cetățenia se dobândește pe baza principiul „ius sangvinis”, ceea ce înseamnă că dobândește automat cetățenia română indiferent de locul nașterii sale, copilul ai cărui părinți, sau numai unul dintre ei este cetățean român;

Stabilirea modului de dobândire a cetățeniei, ca și a drepturilor și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, reprezintă un atribut intern, exclusiv și suveran al statului;

Cetățenii români au de regulă o singură cetățenie dar, potrivit legii române a cetățeniei pot dobândi o a doua cetățenie;

Căsătoria nu produce efecte juridice asupra cetățeniei soților iar schimbarea cetățeniei unuia dintre soți nu produce efecte asupra cetățeniei române a celuilalt soț;

Cetățenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naștere.

Alți autori amintesc și alte principii care stau la baza cetățeniei române:

Numai cetățenii români sunt titularii tuturor drepturilor prevăzute de Constituție și legi. În această privință se impune încă de la început să observăm că, de regulă, acesta nu este considerat un principiu în lucrările de specialitate, dar problema prezintă o deosebită importanță teoretică și practică, fiind totuși analizată, deși distinct de principiile cetățeniei. Cu toate acestea, ea se impune ca o regulă de bază a cetățeniei române. Acest principiu sugerează că persoanele car nu au calitatea de cetățeni români nu se pot bucura, în condițiile legii, decât de o parte din drepturile înscrise în Constituție și în legile țării. Există deci o diferență între sfera drepturilor pe care le pot exercita cetățenii români și sfera drepturilor pe care le pot exercita persoanele care nu au această calitate, dar locuiesc pe teritoriul statului nostru. Aceste drepturi care nu pot fi exercitate și de străini sau apatrizi sunt atât drepturi fundamentale cât și drepturi subiective obișnuite. În grupa acestor drepturi sunt incluse:

Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales în organele reprezentative naționale. Aceste drepturi, fiind prin excelență drepturi politice prin care se exprimă și se exercită puterea statală, aparțin în exclusivitate cetățenilor. Revizuirea Constituției din 2003 a făcut posibilă exercitarea drepturilor de a alege și a fi ales și pentru cetățenii Uniunii Europene, care îndeplinesc condițiile legale, dar numai în cadrul alegerilor locale, alegeri prin care nu se exprimă suveranitatea de stat.

Dreptul de a domicilia pe teritoriul României și de a se deplasa nestânjenit pe acest teritoriu.

Dreptul de a fi angajat în orice funcție sau demnitate publică pentru care îndeplinește condițiile cerute de legile țării. Trebuie arătat că, pentru anumite funcții, legile cer în mod expres ca persoana să aibă calitatea de cetățean român (de exemplu, pentru ocuparea funcției de judecător). Revizuirea legii fundamentale din 2003 nu a făcut decât să întărească această idee atunci când a adăugat la art. 16 alin.(3) precizarea că statul român garantează egalitatea de șanse între femei și bărbați pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice.

Dreptul de a nu fi extrădat sau expulzat din România. Cetățeanul român nu poate fi extrădat la cererea unui stat străin în vederea urmăririi sau judecării într-o cauză penală ori în vederea executării pedepsei. De asemenea el nu poate fi expulzat din România. Prin derogare de la acest principiu general, recunoscut și respectat în practica multor alte state ale lumii, art. 19 alin.(2) din Constituția României revizuită în 2003, dispune că cetățenii români pot fi extrădați în baza convențiilor internaționale la care România este parte, numai pe bază de reciprocitate și în condițiile ce urmează a fi precizate printr-o lege.

Dreptul de a fi protejat diplomatic, atunci când se află în străinătate. Cetățenia română implică pentru statul român obligația de a-și proteja cetățenii atunci când aceștia, aflându-se în afara granițelor, au nevoie de asemenea ajutor împotriva încălcării drepturilor lor.

Numai cetățenii sunt ținuți a îndeplini toate obligațiile stabilite prin Constituție și legile țării. Cetățenia română presupune responsabilitatea civică. Conform acestui principiu, unele obligații prevăzute de Constituție și legi aparțin în exclusivitate cetățenilor români, căci numai ei pot fi titularii tuturor drepturilor și obligațiilor. Persoanele care nu au această calitate nu sunt ținute a îndeplini anumite îndatoriri, ce revin numai cetățenilor români, singurii răspunzători pentru dezvoltarea economică și socială a României, pentru apărarea independenței, suveranității și integrității sale.

Cetățenii români sunt egali în drepturi și îndatoriri, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, de avere sau origine socială și indiferent de modul în care au dobândit cetățenia.

Cetățenia este în exclusivitate o chestiune de stat. Acest principiu se desprinde cu deosebită claritate din dispozițiile constituționale și legale conform cărora stabilirea drepturilor și îndatoririlor cetățenilor români, a modurilor de dobândire și de pierdere a cetățeniei române, constituie un atribut exclusiv al statului.

Căsătoria nu produce niciun efect juridic asupra cetățeniei soților. Acest principiu se desprinde din dispozițiile exprese ale Legii cetățeniei române conform cărora încheierea căsătoriei între un cetățean român și un străin nu produce niciun efect asupra cetățeniei soțului care a dobândit cetățenia română în timpul căsătoriei. Invers, nici schimbarea cetățeniei unuia dintre soți nu produce efecte juridice asupra cetățeniei române a celuilalt soț.

2.4. Dobândirea cetățeniei române

2.4.1. Dobândirea cetățeniei române prin naștere

În general, în lume, dobândirea cetățeniei se poate realiza în conformitate cu două principii: ius sanguinis (dreptul sângelui) și ius soli (dreptul locului). Aceste două moduri de dobândire a cetățeniei, denumite și originare, sunt aplicate de diferite state fie separat, fie combinate. Alegerii unuia sau altuia din aceste două moduri de dobândire a cetățeniei se datorează intereselor concrete pe care le are fiecare stat sau popor în parte.

Conform principiului ius sanguinis, copilul devine cetățeanul unui stat dacă se naște din părinți care, amândoi sau numai unul, au cetățenia statului respectiv. Conform principiului ius loci, copilul devine cetățeanul unui stat dacă se naște pe teritoriul statului respectiv. Cât privește acest sistem se consideră că ar avea serioase neajunsuri, întrucât, atunci când părinții nu au cetățenia statului unde s-a născut copilul, este puțin probabil ca acesta să dorească într-adevăr să rămână cetățean al statului respectiv, el fiind atașat prin familia sa unui alt stat.

Legiuitorul român a optat pentru principiul ius sanguinis în ceea ce privește modul de dobândire a cetățeniei. Aceasta înseamnă că în stabilirea cetățeniei române a unei persoane primează legătura de sânge a acestuia cu părinții săi. Dacă aceștia au cetățenia română, automat persoana respectivă va dobândi la naștere cetățenia română. Art. 5 din Legea cetățeniei române a reflectat acest principiu și a statuat: „copii născuți pe teritoriul României, din părinți cetățeni români sunt cetățeni români”. Pe baza acestui principiu, legiuitorul a stabilit că au, de asemenea, calitatea de cetățean român cei care s-au născut pe teritoriul statului român, chiar dacă numai unul dintre părinți este cetățean român, precum și cei care s-au născut în străinătate și ambii părinți sau numai unul dintre ei are cetățenia română. Legea cetățeniei stabilește și o veritabilă prezumție de cetățenie română precizând că minorul găsit pe teritoriul statului român este cetățean român, dacă niciunul dintre părinți nu este cunoscut.

Alături de acest mod originar, Legea cetățeniei române stabilește și alte moduri derivate de dobândire a cetățeniei române, care să înlesnească persoanelor ce nu s-au născut din părinți cetățeni români să se integreze în societatea românească, dacă cer acest lucru și dacă li se autorizează. În afară de naștere, legiuitorul român a prevăzut încă trei moduri de dobândire a cetățeniei române: adopțiunea, repatrierea și acordarea acesteia la cerere.

2.4.2. Dobândirea cetățeniei române prin adopție

În ceea ce privește adopțiunea (adopția), legea prevede că se acordă cetățenia română copilului cetățean străin sau fără cetățenie dacă înfietorii (adoptatorii) sunt cetățeni români sau, atunci când adopția se face de către o singură persoană, dacă acesta este cetățean român, iar cel adoptat nu a împlinit vârsta de 18 ani. În cazul în care numai unul dintre adoptatori este cetățean român, cetățenia minorului adoptat va fi hotărâtă de comun acord, de către adoptatori. Dacă aceștia nu ajung la o hotărâre comună, instanța judecătorească competentă să încuviințeze adopția, va decide asupra cetățeniei înfiatului, ținând seama de interesele acestuia. Legea cetățeniei prevede că în acest caz, se cere și consimțământul minorului înfiat dacă acesta are vârsta de 14 ani împliniți.

În cazul declarării nulității sau anulării adopțiunii, copilul adoptat este considerat că nu a fost niciodată cetățean român, dacă la data declarării sau anulării adopției nu a împlinit vârsta de 18 ani și dacă domiciliază în străinătate sau părăsește țara pentru a domicilia în străinătate. În situația desfacerii adopției, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani, pierde cetățenia română pe data desfacerii acesteia, dacă domiciliază în străinătate sau dacă părăsește țara pentru a domicilia în străinătate.

2.4.3. Dobândirea cetățeniei române prin repatriere

Un alt mod de dobândire a cetățeniei române este repatrierea. Astfel, persoana care a pierdut cetățenia română o redobândește ca efect al repatrierii, dacă își exprimă dorința în acest sens.

În cazul repatrierii este vorba de persoane care sunt legate de poporul român și care, din diferite motive, au întrerupt pentru anumite perioade de timp contactul lor cu societatea românească. Astfel se explică faptul că legea consideră repatrierea ca un mod de dobândire a cetățeniei române. Întrucât repatrierea ridică o serie de probleme legate de familia repatriatului, legea reglementează și situațiile posibile. Astfel părinții care se repatriază hotărăsc pentru copiii lor minori privind cetățenia. În situația în care părinții nu cad de acord, tribunalul de la domiciliul minorului va decide, ținând seama de interesele acestuia. În cazul în care copilul minor a împlinit vârste de 14 ani este necesar consimțământul acestuia. Având la bază principiul că dobândirea cetățeniei române de către unul dintre soți nu are nicio consecință asupra cetățeniei celuilalt soț, legea prevede că soțul cetățean străin sau fără cetățenie al persoanei care se repatriază poate cere dobândirea cetățeniei române în condițiile legii.

2.4.4. Dobândirea (acordarea) cetățeniei române la cerere

Acordarea cetățeniei române la cerere este un alt mod de dobândire a cetățeniei române. Acest mod de dobândire a cetățeniei române privește pe cetățenii străini sau persoanele fără cetățenie care își manifestă dorința de a se integra în societatea românească.

Astfel, potrivit legii, cetățenia se poate acorda, la cerere, cetățeanului străin sau persoanei fără cetățenie care îndeplinește următoarele condiții:

S-a născut și domiciliază la data cererii pe teritoriul României sau, deși nu s-a născut pe acest teritoriu, domiciliază pe teritoriul statului român de cel puțin cinci ani sau, în cazul în care este căsătorit cu un cetățean român, de cel puțin trei ani. Aceste termene pot fi reduse, dacă solicitantul este o personalitate recunoscută pe plan internațional.

Dovedește prin comportament și atitudinea sa atașament față de statul și poporul român.

A împlinit vârsta de 18 ani.

Are asigurate mijloacele legale de existență.

Este cunoscut cu o bună comportare și nu a fost condamnat în țară sau în străinătate pentru o infracțiune care îl face nedemn de a fi cetățean român.

Cunoaște limba într-o măsură suficientă pentru a se integra în viața socială.

Cetățenia română se poate acorda și persoanei care a avut această cetățenie și care cere redobândirea ei, cu păstrarea domiciliului în străinătate, dacă a împlinit vârsta de 18 ani, dovedește prin comportarea și atitudinea sa, atașament față de statul și poporul român și dacă este cunoscut ca având o bună comportare și nu a fost condamnat în țară sau în străinătate pentru o infracțiune care îl face nedemn de a fi cetățean român.

Minorul născut din părinți cetățeni străini sau fără cetățenie care au cerut cetățenia română, dobândește cetățenia română odată cu părinții săi. În cazul în care numai unul dintre părinți dobândește cetățenia română, părinții vor hotărî, de comun acord, cu privire la cetățenia copilului. În situația în care părinții nu cad de acord, tribunalul de la domiciliul minorului va decide, ținând seama de interesele acestuia. În cazul copilului care a împlinit vârsta de 14 ani este necesar consimțământul acestuia. Copilul dobândește cetățenia română pe aceeași dată cu părintele său.

Persoana majoră care redobândește cetățenia română prin repatriere, precum și soțul acesteia căruia cetățenia i s-a acordat la cerere, depun în termen de șase luni în fața autorităților române competente, jurământul de credință față de țară. Același jurământ este prestat și de cetățeanul străin și apatridul cărora li s-a acordat cetățenia română la cerere. În aceste cazuri calitatea de cetățean român se dobândește pe data depunerii jurământului. Jurământul de credință se depune în fața ministrului justiției sau a secretarului de stat delegat anume în acest scop. După depunerea jurământului, ministrul justiției, ori după caz, șeful misiunii diplomatice sau consulare, va elibera persoanei căreia i s-a acordat cetățenia un certificat constatator. Nedepunerea jurământului de credință în termenul prevăzut din vina persoanei căreia i s-a acordat cetățenia română conduce la încetarea efectelor hotărârii Guvernului de acordare a cetățeniei față de persoana în cauză.

2.4.5. Cetățenia copilului găsit pe teritoriul României

Aceasta este o situație care poate fi întâlnită în practică și care și-a găsit o reglementare corespunzătoare în lege. Copilului găsit pe teritoriul României și ai cărui părinți nu sunt cunoscuți trebuie să i se stabilească o anumită stare civilă, să i se dea un nume și un prenume, să i se elibereze un certificat de naștere etc. . În același timp, trebuie să i se stabilească și apartenența sa la un stat sau altul, căci cetățenia îi dă posibilitatea să se bucure de deplinătatea drepturilor și obligațiilor.

În această situație legea română prevede că este cetățean român copilul găsit pe teritoriul național, ai cărui părinți nu sunt cunoscuți. Această soluție se întemeiază pe principiul ius sanguinis, în baza unei prezumții relative în conformitate cu care cel puțin unul dintre părinți a fost cetățean român. În cazul în care filiația copilului găsit pe teritoriul României a fost stabilită înainte ca acesta să împlinească vârsta de 18 ani, fată de ambii părinți, iar aceștia sunt de cetățenie străină, el pierde cetățenia română. Acest lucru se întâmplă și în cazul în care filiația copilului găsit a fost stabilită numai față de un părinte cetățean străin, iar celălalt părinte a rămas necunoscut.

2.5. Pierderea cetățeniei române

Cetățenia română se pierde în principal prin:

retragerea cetățeniei române;

aprobarea renunțării la cetățenia română.

2.5.1. Retragerea cetățeniei române

Retragerea cetățenie române apare ca o sancțiune. De asemenea trebuie avut în vedere că, potrivit art. 5, alin.(2) din Constituția României, cetățenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naștere.

Astfel, cetățenia română se poate retrage persoanei care:

Aflată în străinătate, săvârșește fapte deosebit de grave prin care vatămă interesele statului român sau lezează prestigiul României;

Aflată în străinătate, se înrolează în forțele armate ale unui stat cu care România a rupt relațiile diplomatice sau cu care este în stare de război;

A obținut cetățenia română în mod fraudulos;

Din analiza cazurilor în care se poate retrage cetățenia română constatăm că aceasta se poate retrage persoanelor care se află în afara granițelor țării. Cetățeanului român care domiciliază pe teritoriul României nu i se poate retrage cetățenia română decât atunci când a obținut-o în mod fraudulos.

Mai trebuie remarcat că, potrivit Legii cetățeniei române, retragerea acesteia nu produce efecte asupra cetățeniei soțului sau copiilor persoanei căreia i s-a retras cetățenia.

2.5.2. Aprobarea renunțării la cetățenia română

Renunțarea la cetățenia română se deosebește de retragerea cetățeniei române, ea fiind o modalitate amiabilă de rezolvare a unor probleme ce țin de statutul juridic al persoanei. Renunțarea la cetățenia română a fost înscrisă ca mod de pierdere a cetățeniei deoarece se pot ivi situații în care o persoană, cetățean român, dorește să se stabilească în străinătate și să obțină cetățenia statului unde se stabilește.

Pentru motive temeinice, Legea prevede că se poate aproba renunțarea la cetățenia română persoanei care a împlinit vârsta de 18 ani și care:

Nu este învinuită sau inculpată într-o cauză penală ori nu are de executat o pedeapsă penală;

Nu este urmărită pentru debite către stat, persoane fizice sau juridice din țară sau, având astfel de debite, le achită ori prezintă garanții corespunzătoare pentru achitarea lor;

A dobândit ori a solicitat și are asigurarea că va dobândi o altă cetățenie.

Trebuie precizat că pierderea cetățeniei române prin aprobarea renunțării nu produce nici un efect asupra cetățeniei soțului sau copiilor minori. Cu toate acestea, în cazul în care ambii părinți obțin aprobarea renunțării la cetățenia română, iar copilul minor se află împreună cu ei în străinătate ori părăsește împreună cu ei țara, acesta pierde cetățenia română odată cu părinții săi, iar dacă ei au pierdut cetățenia română la date diferite, minorul va pierde cetățenia română pe ultima dintre aceste date. Copilul minor care, pentru a domicilia în străinătate, părăsește țara după ce ambii părinți au pierdut cetățenia română, pierde cetățenia la data plecării sale din țară.

Legea cetățeniei române prevede și alte cazuri de pierdere a acesteia. Astfel, copilul minor cetățean român, adoptat de un cetățean străin, pierde cetățenia română dacă înfietorii sau, după caz, înfietorul solicită aceasta în mod expres, iar legea străină prevede dobândirea cetățeniei înfietorului de către cel adoptat.

În cazul declarării nulității sau anulării adopției, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a pierdut niciodată cetățenia română.

Pierde, de asemenea, cetățenia română copilul găsit pe teritoriul României dacă, până la împlinirea vârstei de 18 ani, i s-a stabilit filiația față de ambii părinți, iar aceștia sunt cetățeni străini. Cetățenia română se pierde și în cazul în care filiația s-a stabilit numai față de un părinte cetățean străin, celălalt părinte rămânând necunoscut.

2.6. Alte reglementări referitoare la cetățenia română

2.6.1. Dovada cetățeniei române

Legea cetățeniei a prevăzut că dovada acesteia se face cu buletinul de identitate, pașaportul sau certificatul constatator al acordării cetățeniei române.

Cetățenia copilului până la vârsta de 14 ani se dovedește cu certificatul său de naștere, însoțit de buletinul de identitate sau pașaportul oricăruia dintre părinți. În cazul în care copilul este înscris în buletinul de identitate sau pașaportul unuia dintre părinți, dovada cetățeniei se face cu oricare din aceste acte.

Dovada cetățeniei copiilor găsiți se face, până la vârsta de 14 ani , cu certificatul de naștere.

2.6.2. Cetățenia de onoare

Potrivit legii, străinii care au adus servicii deosebite țării și națiunii române pot dobândi cetățenia de onoare. Aceasta se acordă de către Parlamentul României, la propunerea Guvernului, fără nicio formalitate. Beneficiarul cetățeniei de onoare se bucură de toate drepturile civile și politice recunoscute cetățenilor români, cu excepția drepturilor exclusiv electorale și a celui de a ocupa o funcție publică.

2.6.3. Reglementarea dublei cetățenii în România

În doctrină s-a pus o interesantă problemă legată de dubla cetățenie în dreptul constituțional românesc.

Într-o opinie s-a considerat că, „legislația română de după 1989 îngăduie dubla cetățenie. Soluția s-a impus pentru a permite rezolvarea problemelor multor cetățeni români care în perioada 1944-1989, locuind în afara granițelor țării au pierdut cetățenia română. Desigur, soluția legii este solid motivată de istorie. Trebuie însă reținut că statele în general nu agreează dubla cetățenie, în special statele unitare, deoarece această situație poate genera unele implicații nedorite” fără însă a se enumera care sunt aceste implicații nedorite.

Într-o opinie contrară, s-a arătat că, dubla cetățenie nu este admisă ca atare în legislația noastră. Același autor mai arată că, prevederea din art. 14 din Convenția europeană asupra cetățeniei ar avea „drept rezultat menținerea cazurilor de dublă cetățenie și nu reducerea lor, iar această soluție nu poate fi acceptată, atunci când este de dorit să se evite atât apatridia, cât și cetățeniile multiple”.

În opinia noastră aceste temeri pot avea uneori temeiuri, cu condiția să nu fie respectate prevederile Capitolului V „Pluralitatea de cetățenii” din cadrul Convenției europene asupra cetățeniei. Astfel, în art. 5 și 14 din această convenție sunt prevăzute cazurile de pluralitate de cetățenii de plin drept pe care statele trebuie să le permită, sau pe care le pot reglementa prin legislația lor internă. Aceasta a doua categorie de cauze prezintă interes pentru că dispozițiile din convenție nu limitează dreptul fiecărui stat de a stabili, în dreptul său intern, reguli referitoare la pluralitatea de cetățenii:

Cetățenii săi care dobândesc sau dețin cetățenia unui alt stat păstrează sau pierd cetățenia statului-parte la convenție;

Dobândirea sau păstrarea cetățeniei este condiționată de renunțarea sau pierderea unei alte cetățenii.

Desigur că aceste situații de reglementat pot fi generatoare de cazuri de apatridie, dacă statele în cauză nu aplică, ca urmare a ratificării sau nu, Convenția referitoare la reducerea cazurilor de apatridie și, în același timp nu respectă prevederile art. 16 din Convenția europeană asupra cetățeniei, conform căruia un stat-parte la aceasta convenție nu trebuie să facă din renunțarea sau pierderea unei alte cetățenii, o condiție pentru dobândirea sau menținerea cetățeniei sale atunci când renunțarea sau pierderea nu este posibilă sau nu poate fi cerută în mod rezonabil. Ca urmare, nu se poate susține o contradicție dintre cele două convenții, care chiar dacă ar exista nu ar putea să nu ducă la prevalența celei referitoare la reducerea cazurilor de apatridie.

Pe plan intern, preluarea unuia sau a altui instrument juridic internațional ar putea fi făcută prin invocarea unor rezerve sau a unor declarații, formulate de statul care a ratificat un astfel de instrument juridic internațional. Pe cale de consecință, în procesul de aplicare internă nu ar mai putea exista eventuale contradicții între instrumentele juridice internaționale.

În cazul României o astfel de contradicție nu ar putea exista, întrucât țara noastră nu a ratificat Convenția referitoare la reducerea cazurilor de apatridie. Oricum, unul dintre scopurile adoptării Convenției europene asupra cetățeniei, declarat de altfel în preambulul convenției, a fost promovarea dezvoltării progresive a principiilor juridice privind cetățenia, precum și adoptarea lor în dreptul intern, evitarea, pe cât posibil, a cazurilor de apatridie, dar și realizarea unei reglementări comune în domeniu, având în vedere multitudinea de instrumente juridice internaționale privind cetățenia, pluralitatea de cetățenii și apatridia.

2.7. Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor

2.7.1. Drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor prevăzute în Constituția României

Drepturile și libertățile fundamentale sunt acele drepturi subiective recunoscute persoanei prin Constituție și prin normele dreptului internațional în materie, garantate prin Constituție și legi și al căror respect și protecție asigură plenitudinea existenței și dezvoltării ființei umane.

2.7.1.1. Natura juridică a drepturilor și libertăților fundamentale

Drepturile fundamentale sunt în primul rând drepturi subiective, menite a proteja interese individuale. Din acest punct de vedere, principala caracteristică a acestor drepturi este justițiabilitatea lor, adică posibilitatea titularului de a le invoca în fața judecătorului, și a acestuia din urmă de a impune respectarea lor. Așadar, drepturile fundamentale nu sunt simple idealuri, ci creează obligații clare, uneori chiar obligații pozitive, din partea autorităților publice.

2.7.1.2. Principalele drepturi și libertăți garantate de Constituția României

Drepturile fundamentale, ca și obligațiile corespunzătoare, ale cetățenilor se stabilesc prin Constituție (art.15, alin.1), fiind detaliate de întreaga legislație, care dispune numai pentru viitor – cu excepția legii penale mai favorabile (alin.2). De la intrarea României în O.N.U. (15 decembrie 1955), putem vorbi și de o protecția internațională; iar de la legea 30/1994, și de una europeană (18 mai 1994).

Cetățenilor li se garantează dreptul la viață (art.22, alin.1), în care sens este interzisă pedeapsa cu moartea (alin.3), și li se garantează dreptul la ocrotirea sănătății (art.34, alin.1). Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice (alin.2) și să organizeze asistența medicală (dezvoltat în alin.3). În mod similar, li se garantează dreptul la integritate fizică și psihică (art.22, alin.1) și se interzice supunerea lor la tortură și la orice fel de pedeapsă sau de tratament inuman și degradant.

Cetățeanul are dreptul de a dispune de el însuși, „dacă nu încalcă drepturile și libertățile altora, ordinea publică sau bunele moravuri” (art. 26, alin. 2). Se declară inviolabile libertatea individuală și siguranța persoanei (art. 23, alin. 1); în acest sens, percheziționarea, reținerea sau arestarea sunt limitate în cazurile și cu procedura prevăzute de lege (alin. 2), în parte de constituția însăși (dezvoltat în alin. 3-7); pedepsele nu pot fi stabilite sau aplicate „decât în condițiile și în temeiul legii” (alin. 12). Se declară inviolabile domiciliul și reședința fiecăruia, pătrunderea sau rămânerea în acestea făcându-se numai cu învoirea aceluia (art. 27, alin. 1), cu excepțiile precizate de Constituție (în alin. 2), perchezițiile putând fi efectuate numai în formele prevăzute de lege și numai ordonate de magistrat (alin. 3-4). Fiecărui cetățean îi este garantat dreptul de liberă circulație, exercitat în condițiile legii, și „îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară” (art. 25).

Se declară inviolabile „libertatea de exprimare a gândurilor, a opiniilor sau a credințelor și libertatea creațiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare în public” (art. 30, alin. 1), ele neputând fi oprite „sub nicio formă”, nimeni neputând fi „constrâns să adopte o opinie ori să adere la o credință religioasă, contrare convingerilor sale” (art. 29, alin. 1); garantată, libertatea conștiinței trebuie să se manifeste „în spirit de toleranță și de respect reciproc” (alin. 2). Și, paralel, dreptul la informație (dezvoltat în art. 31). Se dau precizări legate de libertatea presei (art. 30, alin. 2-8), principalul mod de comunicare în ambele sensuri, și legate de asigurarea dreptului la învățătură (art. 32).

„Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit”, iar alegerea profesiei și a locului de muncă sunt libere (art. 41, alin. 1); munca forțată – în care nu intră satisfacerea serviciului militar sau asimilat lui, munca celui condamnat, prestațiile impuse de calamități sau alt pericol și cea care face parte din obligațiile civile normale – este interzisă (art. 42 și 56 alin. 3). Sunt garantate dreptul de proprietate (proprietatea privată, ca și creanțele asupra Statului), în conținutul și limitele stabilite de Constituție și de legi (art. 44, alin. 1-2, dezvoltat în alin. 3-8) la fel și dreptul la moștenire (art. 46).

Statul are obligația de a lua „măsuri de dezvoltare economică și de protecție socială, de natură să asigure cetățenilor un nivel de trai decent” (art. 47, alin. 1, dezvoltat în alin. 2: „dreptul la pensie, la concediu de maternitate plătit, la asistență medicală în unitățile sanitare de stat, la ajutor de șomaj și la alte forme de asistență socială prevăzute de lege”), cu atenție suplimentară pentru salariați (art. 41, alin. 2-5), copii și tineret (art. 49), precum și persoane handicapate (art. 50).

Este respectată și ocrotită viața intimă și privată (art. 26 alin. 1). Este inviolabil secretul comunicărilor prin mijloace legale – scrisori, telegrame și alte trimiteri poștale, convorbiri telefonice etc. (art. 28).

Cetățenii au dreptul de a întemeia o familie. Familia „se întemeiază pe căsătoria liber consimțită între soți, pe egalitatea acestora și pe dreptul și îndatorirea părinților de a asigura creșterea, educația și instruirea copiilor” (art. 48, alin. 1), copiii din afara căsătoriei fiind egali în fața legii cu cei din căsătorie (alin. 3). „Condițiile de încheiere, de desfacere și de nulitate a căsătoriei se stabilesc prin lege”, numai după căsătoria civilă putându-se celebra căsătoria religioasă (alin. 2). În familie, părinții sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educația copiilor (minorilor), revenindu-le responsabilitatea corespunzătoare (art. 29, alin.6). Regimul juridic al proprietății și al succesiunii în cadrul familiei e lăsat în grija legilor organice.

Cetățenii se pot adresa – în numele lor – autorităților publice prin petiții, gratuit, având drept la răspuns în termen (art. 51) și se pot adresa neîngrădit justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime (art. 21), având drept la apărare și la asistența unui avocat, ales sau numit din oficiu (art.23, alin. 8, și art. 24); în necunoașterea limbii române, ei au drept – ca reținut, arestat sau justițiabil – să comunice cu autoritatea judiciară în limba pe care o înțeleg (art. 23, alin. 8, și art. 128, alin. 2). În apărarea drepturilor și libertăților lor, ei pot beneficia de serviciile Avocatului Poporului (art. 58, alin. 1).

Cetățenii se pot întruni (inclusiv în mitinguri, demonstrații, procesiuni etc.) în mod pașnic și neînarmați (art. 39) și se pot asocia, fiindu-le interzise asociațiile cu caracter secret (art. 40, alin. 1 și 4), și făcându-se precizări în legătură cu cultele religioase (dezvoltat în art. 29, alin. 2-5), partidele politice (art. 40, alin. 1-3, și art. 8) și sindicatele (art. 40, alin. 1, art. 9 și 43); pentru interesele comune ale celor ce aparțin unei minorități naționale, conform art.6.

Numai cetățenii au dreptul de a participa la crearea ordinii de drept în Statul român prin încadrarea într-un partid politic (art. 40, alin. 1), prin dreptul de a alege și de a candida (art. 36-37) în vederea constituirii puterilor Statului (autorităților) – Președintele (art. 81), parlamentarii (art. 61-63), primarii și consiliile locale (art. 121, alin. 1) -, precum și – dacă se adaugă și condiția domiciliului în țară – prin dreptul de a putea ocupa o funcție sau o demnitate publică, civilă sau militară în Stat (art. 16, alin. 3). Cetățenii români participă la referendumuri (art. 90) și au inițiativă legislativă (art. 74 și 146). Ei nu pot fi nici extrădați, nici expulzați (art. 19, alin. 1). Ei se bucură în străinătate de protecția Statului român (art.17).

Printre alte drepturi recunoscute exclusiv cetățenilor români sunt și acelea care recunosc capacitatea cetățeanului român de a fi funcționar în aparatul de stat și de a deține funcții publice, capacitatea de a fi membru al Academiei Române, capacitatea de a primi și purta decorații și medalii, capacitatea de a fi membru al unei organizații obștești, precum și capacitatea de a fi avocat și a pleda.

Drepturile cetățenești sunt apărate de reprezentanții guvernaților, în primul rând prin cenzurarea acțiunilor guvernământului de puterea legislativă și de cea judecătorească (esența principiului „separației puterilor”), apoi de instituția Avocatului Poporului (Constituția 2003, art. 58-60). Instituția Avocatului Poporului a început să funcționeze abia în 1997, după adoptarea legii sale organice (Legea nr. 35/1997, modificată și republicată, ca urmare a revizuirii textelor constituționale). Actele Avocatului Poporului sunt rapoartele și recomandările.

2.7.2. Îndatoririle fundamentale ale cetățenilor

Îndatoririle fundamentale ale cetățenilor sunt acele obligații consacrate pe cale constituțională, ca o dimensiune firească a legăturii de cetățenie și ca o caracteristică a oricărei societăți democratice, în care, pe lângă drepturi, cetățeanul are și o serie de îndatoriri. Constituția României cuprinde aceste îndatoriri fundamentale în Capitolul III al Titlului II, art. 54-57:

Îndatorirea de fidelitate față de țară – art. 54 al Constituției. Constituția prevede că fidelitatea față de țară este sacră. Fidelitatea decurge în primul rând din calitatea de cetățean al statului. Această îndatorire are drept urmare obligația celor cărora le sunt încredințate funcții publice precum și a militarilor de a îndeplini aceste funcții cu credință și de a depune jurământul cerut de lege.

Îndatorirea de respectare a Constituției și a legilor țării – art. 1 alin. (5) din Constituție. Aceasta este o obligație elementară ce revine tuturor persoanelor domiciliate sau rezidente în România, indiferent dacă sunt cetățeni români, străini sau apatrizi.

Îndatorirea de apărare a țării – art. 55 al Constituției. Această îndatorire impune cetățenilor să fie întotdeauna pregătiți pentru a da riposta cuvenită atât în cazul unei agresiuni armate, cât și în cazul altor acțiuni îndreptate împotriva țării. Această îndatorire aparține tuturor cetățenilor români, bărbați și femei, fără deosebire de origine națională, religie, ocupație și pregătire profesională.

Îndatorirea de a contribui la cheltuielile publice – art. 56 al Constituției Cetățenii au obligația să contribuie , prin plata impozitelor și a taxelor stabilite de lege, la cheltuielile publice.

Îndatorirea de exercitare cu bună credință a drepturilor și libertăților – art. 57 al Constituției. Această îndatorire este o concretizare a principiului din dreptul român potrivit căruia titularul unui drept nu trebuie să încalce drepturile și libertățile celorlalți.

CAPITOLUL 3

Cetățenia – de la național la supranațional

3.1. Abordări actuale ale cetățeniei

Cele mai recente studii afirmă că societățile noastre s-au schimbat în mod radical și odată cu ele și concepțiile teoretice și modalitățile de aplicare a cetățeniei în practică. Conținutul acestui concept se extinde și crește odată cu diversificarea tipurilor de prezență în lume și de relații cu ceilalți. Relațiile și legăturile devin multiple și mobile. Statul, în special statul-națiune, nu mai este privit ca deținătorul absolut și legitim al puterii: este absolut, în sensul furnizării modelului de co-existență într-o lume împărțită în teritorii clar determinate, și legitim, în sensul că reprezintă binele public.

Termeni ca ,,persoană”, ,,individ” și ,,om”, afirmă superioritatea drepturilor individuale în fața celor colective, în special cele ale statelor. Drepturile individuale protejează persoana împotriva oricărui abuz de putere, de orice tip ar fi el. În conformitate cu înțelegerea actuală a drepturilor omului în Europa, aceste drepturi plasează individul pe poziția cea mai înaltă din societate și presupun ca drepturile separate stabilite în fiecare stat trebuie să se supună principiilor acestor drepturi ale omului definite la nivel internațional. Putem spune astfel că, astăzi, societatea este creată de și pentru oameni. Relativ recenta ,,revenire” a termenului ,,cetățean” ar fi o modalitate de a reveni la problema ,,vieții împreună”, o problemă care a fost mai mult sau mai puțin uitată în statele democrate pentru câteva decenii, dar care revine acum mai acut, sub presiunea diferiților factori: excluderea unui număr tot mai mare din populație, extinderea globalizării economiilor și culturilor, cultura fiind diseminată prin mass-media internațională, aducând în discuție trimiterile politice la ultimele două secole în Europa, cum ar fi statul-națiune și mai recenta dimensiune socială a statului bunăstării, riscurile fragmentării etnice și dezvoltarea specificităților exclusive, punerea în discuție a valorilor de bază ale societăților noastre, fenomenele de rasism și xenofobie etc.. Raymond Weber susținea că ,,afirmarea cetățeniei într-o societate democratică se dorește a fi un răspuns la marile schimbări care au loc în societățile noastre și la deficiențele structurilor politice, economice, sociale și culturale”.

Astfel, relația dintre cetățeni și instituțiile publice politice în spațiul democratic european este văzută ca aflându-se între doi poli. Unul dintre acești poli îl are pe cetățean ca suveran absolut, membru al unei comunități locale care deleagă autorităților superioare doar acele probleme de care nu se poate ocupa sau pe care nu le poate rezolva; celălalt pol definește cetățeanul mai întâi ca membru al unei comunități politice naționale ale cărei instituții garantează drepturile și libertățile de care se bucură acest cetățean. În primul caz, puterea centrală reprezintă întotdeauna o posibilă amenințare a libertăților individuale; în al doilea caz, această putere este însăși condiția libertăților, fiind de la sine înțeles că, la toate nivelurile și în ambele cazuri, această putere este generată de cetățeni liberi și egali, iar cei care o exercită se află sub controlul acelorași cetățeni. Această diferență de concepții nu este niciodată absolută și există diverse poziții intermediare între acești doi poli, în funcție de țară.

3.1.1. Cetățenia multiculturală

Tradițional, dezbaterile despre cetățenie erau inițiate și conduse de juriști. Interesul acestora, preluat și de marele public, se concentra asupra statutului de cetățean (definit printr-un set de drepturi egale și prin naționalitate), termenul de citizenship sau citoyenneté fiind tradus de obicei prin naționalitate.

Această abordare a devenit prea îngustă în momentul în care s-au luat în considerație identitatea și diversitatea situațiilor de aplicare a statutului de cetățean. De exemplu, s-a constatat că este foarte greu să se separe apartenența la stat și societatea civilă, pe de o parte, de apartenența la societatea culturală, pe de alta.

Cu alte cuvinte, apartenența la comunitatea politică și identificarea cu comunitatea culturală sunt două planuri diferite, dar interdependente. Statul național a fost prima entitate de integrare a celor două forme de apartenență. Ea s-a realizat prin raportarea la cultura dominantă al cărei exponent politic a fost națiunea.

Idealul omogenității culturale și politice promovat de statul-națiune este astăzi chestionabil. De fapt, nici o societate europeană nu mai vizează să obțină coeziunea socială și ordinea civică prin politici publice deschis integratoare și omogenizante. Din contră, diversitatea și pluralismul sunt valori fundamentale ale democrației reprezentative care determină viziunea modernă asupra cetățeniei. Societățile noastre sunt multiculturale, la fel și spațiul public în care se exprimă cetățenia

Pornind de la aceste premise, W. Kymlicka (1995) a propus o nouă formă de cetățenie. Este cetățenia multiculturală, o formă inedită de articulare a comunității politice cu mozaicul comunităților culturale. În loc să se refere la cadrul rigid al statului național, Kymlicka valorifică conceptul de „cultură societală”. Este ansamblul semnificațiilor pe care diverse grupuri și comunități le dau activităților umane și produselor acestora. Aceste activități se desfășoară în domenii variate, inclusiv în arena publică și în sfera privată.

Într-o societate multiculturală, termenul de minoritate nu-și mai are sensul: orice individ, grup sau comunitate poate fi minoritate în funcție de criteriu și de context. O persoană poate fi minoritară după o anumită identitate (de exemplu, profesiunea sau afilierea politică) dar poate deveni majoritară după alt criteriu și în alte împrejurări (de exemplu, după criteriul limbii, al genului sau al religiei). Din acest motiv, în anii '80-'90 „Grupul de la Fribourg” (condus de Meyer-Bisch) și Comitetul CAHMIN din cadrul Consiliului Europei au încercat să instituționalizeze drepturile culturale și să înlocuiască termenul sensibil de minoritate prin cel de „comunitate culturală”. Aceste inițiative nu au fost însă acceptate în contextul european de atunci deoarece unele state nu au fost de acord cu recunoașterea drepturilor culturale, din două motive: absența lor din instrumentele internaționale și statutul lor ca drepturi colective. S-a pus astfel sub semnul întrebării în special așa-numitul „droit du regard”, respectiv dreptul unui stat de a avea un cuvânt de spus asupra drepturilor propriei populații stabilite pe teritoriul țărilor vecine. Două situații juridice particulare au complicat discuția respectivă, anume cazul rușilor din țările Baltice și Ucraina (aproximativ 30 de milioane) și statutul populației maghiare dispersate în țările vecine.

Will Kymlicka vorbește de o „group differentiated citizenship” care să susțină politicile de echitate și discriminare pozitivă. Această abordare a cetățeniei ar promova trei tipuri noi de drepturi, ignorate de statutul uniformizant al cetățeniei bazate pe naționalitate, respectiv:

drepturile de reprezentare specială pentru săraci, vârstnici, afro-americani, homosexuali, respectiv grupurile sociale care au nevoie de propria reprezentare în cadrul comunității politice; aceste drepturi sunt de obicei acordate temporar, în situațiile de opresiune, devenind anacronice de îndată ce dispare acțiunea de discriminare;

drepturile de auto-guvernare pentru grupurile constituite istoric, cu o puternică identitate culturală, așa cum sunt populațiile aborigene;

drepturile multiculturale, cum ar fi drepturile diverselor grupuri de imigranți (de exemplu, hispanicii în SUA); solicitările acestor comunități vizează dreptul la instruire bilingvă, școli proprii, exceptări fiscale în legătură cu unele practici religioase, ca măsuri de prezervare și afirmare a propriei identități culturale; spre deosebire de drepturile de auto-guvernare, drepturile multiculturale promovează mai degrabă integrarea într-o societate pluralistă decât autonomia locală.

Aceste propuneri readuc în discuție caracterul dual al cetățeniei. Pe de o parte, cetățenia este o expresie a ordinii civice bazate pe drepturi egale pentru toți. În această variantă, cetățenia are un rol integrator și reprezintă cel mai important factor de coeziune socială. În cealaltă ipostază, cetățenia susține pluralismul și diversitatea culturală, încurajând multiculturalismul, identitatea și expresia personală. În acest sens, nu există cetățenie în sine, ca statut universal sau standard unic al democrației, ci o mare varietate de situații și experiențe individuale.

Ideea de „cetățenie diferențiată” este ea însăși contradictorie, ceea ce explică faptul că nu a fost încă instituționalizată în toate societățile. Ea valorifică aparteneța și încurajează diferențele culturale și sociale prin măsuri de echitate, descentralizare administrativă și responsabilizare politică. Ea menține însă caracterul unificator al cetățeniei căci baza politicilor publice rămâne tot sistemul drepturilor individuale acordate în mod egal pentru toți. Măsurile preconizate de „cetățenia multiculturală” sunt de fapt demersuri de incluziune socială pentru grupurile care se consideră marginalizate sau chiar excluse, pentru comunitățile cu nevoi specifice sau cele care solicită mai mult sprijin din partea autorităților publice.

Abordarea propusă de Will Kymlicka în teoria liberală a drepturilor minoritare e de mare actualitate atât în contextul integrării europene, cât și în privința nevoii de reconsiderare a conceptului de cetățenie, nevoie impusă la rândul ei de presiunea exercitată de evoluțiile post-naționale și postwestphaliene asupra formelor tradiționale ale noțiunii de comunitate politică.

Această teorie liberală a drepturilor minoritare a lui Will Kymlicka și conceptul de „cetățenie multiculturală” pe care această teorie îl promovează reprezintă, în opinia mea, o contribuție importantă la fundamentarea unei accepțiuni complexe și pluraliste a noțiunii de cetățenie, accepțiune care poate soluționa sau chiar preveni multe dintre problemele pe care procesul de integrare europeană le va genera privind relația dintre individ și comunitate sau natura și caracteristicile comunităților politice, precum și legăturile dintre acestea.

3.1.2. Cetățenia supranațională

Procesul de construire a unei cetățenii europene în care s-au angajat statele membre ale Uniunii Europene este în sens invers față de modul în care s-au format cetățeniile naționale (conceptul de cetățenie/naționalitate în statele naționale): de la state naționale la o comunitate politică supranațională, de la dreptul interguvernamental la dreptul comunitar și de la etnos la demos. Dacă, să luăm ca exemplu cazul Statelor unite ale Americii, unde patriotismul și Constituția au precedat cetățenia propriu-zisă, construcția cetățeniei europene a pornit de la drepturile supranaționale înaintea Constituției.

Principala problemă a cetățeniei supranaționale rămâne însă dificultatea de a realiza ambele componente, respectiv cetățenia legală și cetățenia identitară. Până în prezent, diversele proiecte de integrare europeană au fost relativ ușor de acceptat: ele nu au avut repercusiuni majore asupra ocupării, mobilității, rezidenței sau securității sociale. Dificultățile propriu-zise au apărut din momentul în care s-a pus problema statutului juridic și politic al cetățeniei europene ca atribut al statului supranațional. Cele patru drepturi supranaționale introduse prin Tratatul de la Maastricht (1992) sunt doar un început și, în orice caz, nu garantează decât o cetățenie limitată. Din acest motiv, problema cetățeniei europene rămâne în continuare deschisă și controversată.

În această perspectivă, ne vom referi în continuare la două exemple care pot ajuta reflecția privind cetățenia europeană. Primul aduce în discuție o versiune de cetățenie statutară propusă de Habermas. Al doilea are în vedere o formă inedită de identitate post-națională, anume cetățenia cosmopolită.

Patriotismul constituțional

Ca să rezolve contradicțiile inerente cetățeniei, J. Habermas creează un hibrid statut-identitate pe care îl propune ca nucleu al cetățeniei europene supranaționale. Este „patriotismul constituțional” sau loialitatea față de valorile și instituțiile europene în care demos-ul prevalează față de etnos iar apartenența se raportează la o comunitate politică, nu la un teritoriu. Individul se identifică cu sistemul de drepturi și obligații supranaționale într-o manieră „patriotică”, de conștiință a apartenenței. Identitatea se suprapune cu statutul, astfel încât acestea încetează să mai fie alternative opozabile. Unitatea indivizilor rezultă din atașamentul față de o comunitate politică („Euro-polity”, cum a fost denumită), fără să existe neapărat și o unitate culturală.

În acest caz, comunitatea supranațională funcționează pe bază de deliberare și negociere, după același principiu consensual pe care Aristotel îl numise „phronesis” iar Thomas d'Aquino îl desemnase prin „prudentia” (deciziile importante se iau prin reflecție și consultare cetățenească).

Este ceea ce Raymond Aron a numit „cetățenie fără inamici”. Ea nu se construiește neapărat contra altor identități ci printr-o lărgire considerabilă a apartenenței și acțiunii colective.

Cetățenia cosmopolită

Atât Diogene, cât și Comenius sau Schiller s-au considerat „cetățeni ai lumii”. La rândul său, Kant în „Spre pacea eternă” a susținut ideea unei „ius cosmopoliticum” în care toți indivizii să se simtă „cetățeni ai unui stat universal al umanității”.

Astfel de referințe sunt însă mai degrabă utopii identitare decât proiecte politice plauzibile. Ele nu fac decât să prelungească proiecțiile personale dincolo de propria cetate sau stat național spre o entitate globală, fără frontiere, numită „cosmopolis”.

Bineînțeles, oamenii politici și guvernanții nu au luat niciodată în considerație astfel de speculații identitare. Pentru ei, singura certitudine era teritoriul și statul în interiorul căruia își puteau exercita puterea.

Această viziune strict etatistă a fost însă pusă la îndoială de unii autori contemporani. Ei constată că au apărut astăzi numeroase centre de autoritate, atât la nivel subnațional cât și la nivel transnațional. Ca urmare, atât apartenența, cât și loialitatea, participarea și identitatea (atribute definitorii ale cetățeniei) se pot raporta la aceste diverse niveluri ale comunității politice.

Această abordare depășește atât viziunea utopică de tip kantian (limitată la compasiunea și solidaritatea universală), cât și modelul etatist al cetățeniei. Noul cosmopolitism are ambiția să definească o cetățenie globală care să fie în același timp statut politic și identitate.

Așa a apărut conceptul de cetățenie cosmopolită. Este o cetățenie informală („unbounded citizenship”), spre deosebire de cetățenia formală care este obținută prin naționalitate („bounded citizenship”). Acțiunea civică se derulează în societatea globală și este legitimată prin drepturile și libertățile garantate de instrumentele universale și europene (în special „Declarația Universală” și „Carta Europeană a Drepturilor Omului”). Chiar dacă guvernele rămân încă strâns ancorate de spațiul politic care le-a emanat (comunitatea electorală sau cea a propriilor organizații politice), cetățenii pot deja să participe sau să se adreseze unei societăți civile globale. Prin diversele acorduri bilaterale sau sisteme de integrare regională, frontierele spațiului politic devin deschise și permeabile, astfel încât drepturile și responsabilitățile depășesc cu ușurință spațiul public al teritoriului național.

Cetățenia cosmopolită este însă mai mult un principiu și o opțiune identitară, rezultată din interdependența și globalizarea comunităților politice, decât o referință explicită, instituționalizată și recunoscută ca atare de legislația națională. Ea se regăsește doar în analizele politice și discursul academic, nu și în textele constituționale sau în dreptul internațional.

Decuparea noțiunii de cetățenie din contextul național înseamnă în mod implicit că diferitele forme de manifestare a conceptului vor viza de acum încolo patru spații geografice posibile: localitatea sau regiunea restrânsă, statul, o regiune internațională și lumea propriu-zisă. Această evoluție va exercita o presiune asupra fuziunii dintre suveranitate, teritorialitate și cetățenie.

Modificările pe care le va suporta comunitatea politică vor avea ca urmare și o „extindere” a noțiunii de cetățenie, atât pe orizontală, cât și pe verticală. Unele forme „înalte” ale cetățeniei se întrevăd deja în „societatea europeană internațională”, iar formele „joase” sunt menite să sporească puterile comunităților locale și ale „națiunilor minoritare”. Privită din această perspectivă, „Europa rămâne locul cel mai încurajator pentru dezvoltarea unor forme noi de comunitate politică, ce promovează autonomia umană în condițiile în care statele au capacități reduse de garantare a drepturilor pentru toți cetățenii”.

3.2. Cetățenia europeană

Omogenitatea culturală nu mai poate fi considerată, după cum am văzut, o bază solidă pentru cetățenia statelor moderne, iar în contextul integrării statelor naționale din Europa – indiferent dacă acest proces vizează o formațiune de tip federal sau una cu caracter de super-stat supranațional -, diversitatea culturală și lingvistică, precum și cea a tradițiilor istorice adesea divergente reprezintă o realitate față de care noțiunea clasică a cetățeniei își pierde orice relevanță, sortind eșecului toate inițiativele de fundamentare a conceptului de „cetățenie europeană”.

Conceptul de cetățenie are o istorie bogată, fiind unul din principiile de bază ale epocii moderne și ale regimului democratic. Cetățenia este strâns legată de naționalitate și de stat, astfel încât o cetățenie europeană este un concept nou, o noțiune specială datorită caracterului său supranațional. Ea simbolizează, la modul ideal, comuniunea de scopuri și de mijloace care există între popoarele statelor membre ale Uniunii Europene și provine din ideea fondatoare a construcției europene: asigurarea păcii în Europa așa încât națiunile să conviețuiască în virtutea unor reguli și instituții comune pentru care și-au dat consimțământul liber.

Totuși, ideea de a crea tip nou de cetățenie care să cuprindă mai multe popoare nu este în totalitate nouă. O astfel de încercare a fost, până într-un anumit punct, și cetățenia romană. Se poate face cu greu o paralelă între cele două, dar există totuși câteva aspecte comune: dorința de a crea un atașament față de valorile unificatoare ale unei construcții politice superioare care înglobează mai multe state și naționalități, existența garanțiilor juridice și fiscale recunoscute pe tot teritoriul acesteia, dreptul de a participa la viața politică la nivel superior, un statut internațional special al cetățenilor în statele terțe.

Cu toate acestea, în forma actuală, cetățenia europeană poate fi considerată originală și rezultatul unei preocupări mai vechi a elitelor politice pentru a crea unitate între popoarele europene și atașament față de valorile comunitare. Modalitatea de atingere a acestor scopuri este tocmai directa implicare a indivizilor în viața economică și politică a Uniunii prin recunoașterea oficială a unei serii de drepturi de care aceștia se pot bucura indiferent de cetățenia națională și indiferent de statul membru în care se află cu singura obligație ca titularii să fie resortisanți ai statelor membre ale Uniunii Europene.

Altfel spus cetățenia europeană este rezervată naționalilor statelor membre. Indivizii nu acced la cetățenia europeană decât prin statele lor. Totodată, definirea naționalității rămâne prerogativul statelor membre . U.E. nu are nicio competență în acest domeniu.

Catherine Withol de Wenden afirma: „Odată Uniunea Europeană construită, trebuie inventați cetățenii”. Dar mai exact, ce este acela un cetățean al UE? Este mai întâi un proiect care se conturează în jurul unor linii fundamentale: disocierea dintre naționalitate și cetățenie, inovația instituțională (mai ales constituțională), elaborarea unei culturi comune care depășește frontierele statelor, acceptarea unor noi valori civice (nediscriminarea, pluralismul cultural, multiplicitatea referințelor și a alegerilor).

3.2.1. Necesitatea cetățeniei europene

Uniunea Europeană a fost destinată încă de la începuturile sale (Declarația Schumann din 1950) să capete contururi politice și să devină, pe lângă o comunitate economică, și una între popoare. Fiind o creație a elitelor, ulterior au apărut critici și controverse aduse Uniunii în ceea ce privește deficitul său democratic. Primul pas în acest sens au fost alegerile universale pentru Parlamentul European organizate pentru prima dată în anul 1979.
Teoreticienii construcției europene au căutat diverse soluții pentru a răspunde acestei probleme. În anii 80, Paul Magnette aprecia cetățenia ca fiind cel mai util  instrument pentru a crea legături politice și juridice între popoare autonome aflate în state distincte. Mai târziu, Philip Herzog a identificat cetățenia europeană ca fiind, alături de îmbunătățirea democrației reprezentative și participarea activă a cetățenilor și actorilor sociali, una dintre cele trei modalități pentru a rezolva problema democratică în UE. Politicienii au conștientizat că pentru o construcție europeană reală, legitimă și solidă este necesar ca centrul de interes să se mute asupra ansamblului cetățenilor din statele membre care sunt beneficiarii și scopul final al Uniunii. Cetățenia ar fi trebuit să creeze o societate europeană veritabilă la care să se raporteze toți indivizii, indiferent de naționalitate, pe bazele unor noi concepte de solidaritate.

Drumul politic și juridic pentru atingerea acestui deziderat s-a dovedit mai anevoios decât s-a crezut. Consiliul European de la Fontainebleau (iunie 1984), prin Comitetul Adonnino, a făcut primul pas întocmind un plan care viza facilitarea liberei circulații a persoanelor, o mai bună informare, stimularea învățării limbilor străine, armonizarea unor simboluri comunitare: imn, drapel, pașaport etc. Cetățenia europeană a fost însă menționată oficial și definită șase ani mai târziu, la insistențele premierului spaniol Felipe Gonzalez prin articolul 8 al Tratatului de la Maastricht: „Este cetățean al Uniunii orice persoană care deține naționalitatea unui stat membru”. În ultimă instanță fiecărui stat membru îi revine sarcina să indice care sunt cetățenii săi. Tratatul de la Amsterdam (1997) va adăuga precizarea că „cetățenia Uniunii completează cetățenia națională și nu o înlocuiește” și are la bază principiile comune ale statelor membre: libertate, democrație, respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și principiul statului de drept. Tratatul a întărit protecția drepturilor fundamentale, condamnând discriminarea, și recunoaște dreptul la informație și protecția consumatorilor. În anul 1999, Consiliul European de la Köln a adoptat „Carta europeană a drepturilor fundamentale” ce va deveni o parte a Tratatului instituind o Constituție pentru Europa, document care completează și dezvoltă el însuși noțiunea de cetățenie europeană. 

Ca institutie politică, cetățenia europeană este expresia tuturor proceselor politice sau de negociere interguvernamentale, a interpretărilor, impulsurilor comunitare și a mobilizărilor sociale. Tocmai la acest nivel putem regăsi „dinamica cetățeniei”, noutatea sa și în același timp aspectele sale cele mai controversate. C. de Wenden subliniază de altfel că unul din obstacolele majore în definirea și stabilirea unei cetățenii europene este tocmai caracterul său evolutiv în permanentă transformare, care-i conferă o doză de instabilitate și neprevăzut. Este deci dificil de a spune care este natura exactă a acestui straniu prototip de cetățenie, care nu pare a se supune nici tradiției naționale germane a lui jus sanguinis, nici celei franceze a cetățeniei civice, dar care le îmbină totuși pe amândouă, concurând suveranitatea statului de a edicta asupra cetățenilor săi și revendicându-se în același timp de la aceasta prin faptul că este definită prin posibilitatea fiecărui stat membru de a-și stabili reguli proprii în ceea ce privește cetățenia.

3.2.2. Conținutul conceptului de cetățenie europeană

Dincolo de problemele teoretice, există însă o realitate politică a cetățeniei europene dată de drepturile pe care le presupune, de aplicarea și de evaluarea eficacității sale.

Tratatul de la Maastricht a instituit cinci categorii de drepturi supranaționale care se adaugă celor provenite din cetățenia națională. În primul rând sunt drepturile la liberă circulație, dreptul la sejur și la stabilire, dreptul la muncă și studiu pe teritoriul celorlalte state membre ale Uniunii. Legislația secundară stabilește însă și numeroase condiții și chiar limitări pentru exercitarea acestor drepturi (de exemplu intrarea pe teritoriul altui stat membru poate fi interzisă din rațiuni de securitate și sănătate publică și trebuie justificată). În al doilea rând, dreptul politic de a vota și de a candida în alegerile pentru Parlamentul European și după intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam și la alegerile locale din statul de rezidență, în aceleași condiții cu cetățenii statului respectiv. Urmează dreptul de a beneficia de protecție diplomatică și consulară pe teritoriul unui stat care nu este membru al Uniunii Europene din partea autorităților diplomatice ale unui alt stat membru, în cazul în care țara din care provine cetățeanul nu are reprezentanță diplomatică ori consulară în statul terț respectiv. Se instituie de asemenea dreptul de a adresa petiții Parlamentului European în oricare din limbile oficiale ale Uniunii și de a apela la mediatorul european (Ombudsman) în situația în care petiționarii consideră că au fost afectați de administrarea și actele instituțiilor și organismelor comunitare. Aceste ultime două prevederi urmăresc să elimine deficitul de transparență democratică și să îl apropie pe cetățean de administrația europeană, aceasta din urmă fiind numită uneori „eurocrație” și având o imagine proastă în statele membre. Comisia europeană își respectă și în acest caz atribuția de „gardian al tratatelor”, supraveghează aplicarea corectă a prevederilor legate de cetățenia europeană și elaborează rapoarte periodice asupra progreselor realizate și a dificultăților întâlnite .

Cetățenia europeană este un concept complex. În primul rând reunește elemente locale, naționale și supranaționale. În al doilea rând, este o cetățenie incompletă, deoarece conține un catalog elaborat de drepturi, dar singura obligație, aceea de a deține în prealabil cetățenia unuia din statele membre ale Uniunii. Și în final, ca orice construcție sincretică, se află într-o permanentă evoluție și transformare, ceea ce o face greu de definit și încadrat teoretic.

Dar mai important decât aspectele teoretice este scopul final al acestui corp de reglementări juridice: crearea unei identități europene mult mai profunde decât cea dată de apartenența geografică și istorică, făcând referire la o adevărată cultură civică europeană. Pe lângă drepturi, este necesară și cointeresarea și participarea activă la evenimentele care privesc viața politică, socială, economică și culturală a Uniunii Europene. Este o misiune dificilă. Apatia politică și scepticismul cetățenilor europeni sunt în prezent o realitate, cel mai evident fiind absenteismul înregistrat la alegerile europene. Deși europenii au parte de beneficiile aduse de regimul juridic al cetățeniei, încă nu există o identitate europeană puternică care să-i mobilizeze.

Cetățenia ar trebui să creeze o veritabilă societate europeană la care indivizii să se raporteze, dar simpla impunere a acestui fapt ca o necesitate dinspre instituțiile europene spre cetățeni nu este durabilă pe termen lung. Drepturile economice, politice și juridice pot crea cetățeni europeni de jure, dar ele aduc doar un element material care are nevoie să fie dublat și de un sentiment al apartenenței profunde la Uniunea Europeană și să treacă peste rivalități și culturi naționale. Fără această dimensiune politică și civică, Uniunea Europeană nu va fi un proiect desăvârșit care să-i confere stabilitate și durabilitate într-un context politic și economic mai nesigur.

Cert este faptul că, atunci când se vorbește de cetățenia Uniunii Europene, se înțelege un statut supranațional acordat automat cetățenilor țărilor membre ale U.E.. Cetățenia U.E. este deci o calitate suplimentară, în completarea cetățeniei recunoscute de statul național. Această prelungire „europeană” a naționalității nu este însă reversibilă: cetățenii unei țări membre a U.E. nu pot obține automat cetățenia celorlalte țări membre. Această limitare a fost clar stipulată de Curtea Constituțională a Danemarcei, de exemplu, care a făcut următoarele precizări: „Cetățenia Uniunii este un concept politic și juridic care este complet diferit de sensul conceptului de cetățenie din Constituția Regatului Danemarcei și sistemul juridic danez. Cetățenia Uniunii nu conferă dreptul unui cetățean al unui alt stat membru să obțină cetățenia daneză sau orice drepturi, obligații, privilegii sau avantaje inerente cetățeniei daneze”.

La prima vedere, raportul dintre naționalitate și cetățenie europeană impune o ecuație destul de simplă. Există două posibilități: supra-poziționarea – cetățenia europeană este o cetățenie nouă(transnațională sau supranațională) care fie o eclipsează pe cea națională, fie îi este subordonată, caz în care nu ar mai avea nicio valoare; și super-poziționarea înțelegând prin aceasta că cetățenia europeană este un complement al celei naționale. În toată această discuție, balanța este înclinată de către chestiunea identitară. Există o „geometrie variabilă a apartenenței, cu mai multe niveluri de intensitate, de solidaritate și de loialitate”, care înclină în favoarea uneia sau alteia dintre variante. Problema cetățeniei europene ridică după cum s-a putut vedea o serie de chestiuni esențiale pentru viitorul Uniunii Europene. De altfel importanța ei este bine reflectată și în proiectul de Constituție europeană. „Tratatul instituind o Constituție pentru Europa” dezvoltă conceptul de cetățenie europeană, adăugând alte drepturi specifice acesteia (care deși aveau și înainte baza juridică sunt aici pentru prima data enunțate expres în rândul drepturilor cetățenești europene). Este vorba despre dreptul la bună administrare și dreptul de acces la documente. De altfel, includerea în textul Constituție a „Cartei drepturilor fundamentale a UE” este o dovadă în plus a voinței de a crea de facto o uniune politică pentru cetățeni, în care aceștia să joace rolul primordial .

3.3. Cetățenii români – cetățeni europeni. Drepturile cetățenilor europeni

3.3.1. România în relațiile cu Uniunea Europeană

România a fost una dintre puținele țări comuniste care au avut legături economice cu Comunitatea Europeană (Uniunea Europeană de astăzi) încă înainte de 1989. În România, Uniunea Europeană este de mulți ani prezentă în discursurile politice interne, în media, în programele universitare, în conversațiile zilnice, și asta deoarece în 1990, în momentul prăbușirii comunismului, ,,reîntoarcerea la Europa” a devenit un reper important al societății românești. După 1990, parteneriatul UE-România s-a dezvoltat în permanență, reflectând progresele României în procesul de democratizare a societății și construire a economiei de piață. Depunerea, în iunie 1995, a cererii de aderare a condus la includerea României in procesul de extindere al Uniunii Europene (vezi Anexa I). Consiliul European de la Helsinki din decembrie 1999, a hotărât deschiderea negocierilor de aderare a României la UE. În februarie 2000 are loc deschiderea oficială a negocierilor de aderare a României la UE, pe parcursul anului fiind deschise nouă capitole de negociere. În anul următor sunt deschise încă 9 capitole ale negocierilor de aderare, urmând ca în anul 2002 să fie deschise ultimele 13 capitole de negociere. La 17 decembrie 2004 la Consiliul European de la Bruxelles, România a primit confirmarea politică a încheierii negocierilor de aderare la Uniunea Europeană. Periodic au fost publicate Rapoarte de Țară asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderare. În data de 25 aprilie 2005, în cadrul unei ceremonii oficiale, desfășurate la Abatia de Neumunster din Luxemburg, președintele României, Traian Băsescu, a semnat Tratatul de Aderare la Uniunea Europeană, ca și primul ministru al Bulgariei, Simeon de Saxa Coburg, alături de reprezentanții celor 25 de state membre.

Iată ce spunea Mario Varga Llosa, referitor la construcția unei Europe unite: ,,Personal cred că construcția Europei este una dintre marile întreprinderi politice și culturale născute din cultura democratică și este fundamental ca acest proiect să aibă succes. Din păcate în multe țări europene a luat amploare scepticismul, inclusiv o anumită ostilitate față de ideea de Europa. Este bine ca există țări ca România care dau în Europa o speranță și abordează cu optimism ideea de integrare în marea comunitate a țărilor europene”.

3.3.2. Reglementarea cetățeniei Uniunii Europene și a drepturilor ce decurg din calitatea de cetățean european

Începând cu 1 ianuarie 2007 România a devenit membru cu drepturi depline al „marii familii care se numește Uniunea Europeană”. Integrarea României în Uniune s-a făcut în strictă conformitate cu o serie de norme, criterii și reguli pe care fiecare stat ce solicită aderarea la U.E. trebuie să le îndeplinească cumulativ, integral și la termenele convenite. Aderarea la U.E. conferă cetățenilor români statutul de cetățean al acesteia. Cetățenii români, cetățeni ai Uniunii Europene, vor beneficia, pe teritoriul statelor membre ale Uniunii, de drepturile și libertățile conferite de tratatele de bază ale Uniunii Europene.

Prin urmare, este necesar să se cunoască, de fiecare persoană din România ce presupune dobândirea acestei calități. Cu alte cuvinte, ce drepturi și ce obligații vor reveni atât statului român cât și cetățenilor acestuia.

Cetățenia europeană a fost instituită prin dispozițiile Tratatului de la Maastricht, care a introdus în Tratatul CE partea a doua, intitulată „Cetățenia Uniunii”, cuprinzând art.8(17)-8 E (22).

Astfel, conform dispozițiilor art. 8(17) par. 1, se instituie o cetățenie a Uniunii. Este cetățean al Uniunii orice persoană având naționalitatea unui stat membru. Cetățenia europeană este complementară cetățeniei naționale și nu o înlocuiește.

Art. 8(17) par. 2 dispune că cetățenii Uniunii se bucură de drepturile și sunt supuși, implicit, îndatoririlor prevăzute de tratat.

Alte dispoziții relative la cetățenia europeană sunt cuprinse în art. 255 par. 1 din Tratatul CE, care reglementează dreptul de acces la documentele instituțiilor comunitare ( Consiliu, Comisia, Parlamentul European).

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene reglementează în Capitolul V intitulat “Cetățenie” – drepturile ce decurg din calitatea de cetățean european si anume:

– art. 39 – dreptul de vot și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European;

1. Orice cetățean și orice cetățeană a Uniunii au drept de vot și de a fi aleși la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru în care el sau ea își au domiciliul în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat.

2. Membrii Parlamentului European sunt aleși prin sufragiu universal direct, liber și secret.

– art. 40 – dreptul de vot și de a fi ales la alegerile municipale;

Orice cetățean sau orice cetățeană a Uniunii are drept de vot și de a fi ales la alegerile municipale în statul membru în care își are domiciliul.

– art. 41 – dreptul la o bună administrare;

1.Orice persoană are dreptul ca treburile sale să fie tratate imparțial, echitabil și intr-un timp rezonabil de instituțiile și organele Uniunii.

2.Acest drept comportă îndeosebi:

dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte ca o măsură individuală, care o afectează defavorabil, să fie adoptată împotriva sa;

dreptul de acces al oricărei persoane la un dosar care o privește, cu respectarea intereselor legitime de confidențialitate și a secretului profesional și de afaceri;

obligativitatea pentru administrație de a-și motiva deciziile;

3.Orice persoană are dreptul la reparare din partea Comunității a daunelor cauzate de instituții sau de către agenții lor aflați în exercițiul funcțiunilor lor, în conformitate cu principiile generale comune drepturilor statelor membre.

4.Orice persoană poate să se adreseze instituțiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor și trebuie să primească un răspuns în aceeași limbă.

– art. 42 – dreptul de acces la documente;

Orice cetățean sau orice cetățeană a Uniunii sau orice persoană fizică sau juridică care locuiește sau își are reședința statutară într-un stat membru are dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului sau ale Comisiei.

– art. 43 – mediatorul;

Orice cetățean sau orice cetățeană a Uniunii sau orice persoană fizică sau juridică, care locuiește sau își are reședința statutară într-un stat membru are dreptul de a-l sesiza pe mediatorul Uniunii în caz de proastă administrare în activitatea instituțiilor sau organelor comunitare, cu excepția Curții de Justiție și a Tribunalului de primă instanță, în exercitarea funcțiilor lor jurisdicționale.

– art. 44 – dreptul la petiție;

Orice cetățean sau orice cetățeană a Uniunii sau orice persoană fizică sau juridică care locuiește sau își are reședința statutară într-un stat membru are dreptul de petiție în fața Parlamentului European.

– art. 45 – libertatea de circulație și de ședere;

1. Orice cetățean sau orice cetățeană a Uniunii are dreptul să circule liber pe teritoriul statelor membre.

2. Libertatea de circulație și de ședere poate fi acordată conform Tratatului de constituire a Uniunii Europene, resortisanților statelor terțe ce locuiesc legal pe teritoriul unui stat-membru.

– art. 46 – protecția diplomatică și consulară;

Orice cetățean al Uniunii beneficiază, pe teritoriul unei țări unde statul membru al cărui resortisant nu este reprezentat, de protecția misiunilor diplomatice și consulare ale oricărui stat membru în aceleași condiții ca și naționalii acestuia.

3.3.3. Clasificarea drepturilor ce decurg din calitatea de cetățean european

Drepturile ce decurg din calitatea de cetățean european, pot fi clasificate în următoarele categorii: drepturi politice, libertăți cu caracter economic și drepturile garanții.

Din categoria drepturilor politice fac parte:

dreptul de vot și de a fi ales la alegerile locale;

dreptul de vot și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European;

Din categoria libertăților cu caracter economic fac parte:

dreptul la liberă circulație și dreptul la sejur;

libera circulație a lucrătorilor și accesul liber la locurile de munca salariate;

libertatea de stabilire pe teritoriul oricărui stat membru care presupune accesul la activitățile nesalariate precum și înființarea și administrarea întreprinderilor.

Din categoria drepturilor-garanții fac parte:

dreptul de petiționare ;

dreptul de a se adresa mediatorului european.

3.3.4. Principalele drepturi ale cetățenilor europeni

Drepturile, înscrise pentru prima dată în Tratatul de la Maastricht și completate ulterior la Amsterdam, Nisa, mai nou în Constituția europeană, există nu numai în cadrul tratatelor, ci și în alte acte normative: decizii ale Consiliului, directive, etc. Este vorba în final de patru drepturi (nu le punem încă la socoteală pe cele cuprinse în tratatul instituind o Constituție pentru Europa, deoarece aceasta nu este încă în vigoare), din care trei politice (restul drepturilor economice, sociale fiind deja garantate cetățenilor fiecărui stat membru în parte într-un fel sau altul, mai ales prin faptul că toate statele membre sunt părți ale convențiilor și declarațiilor internaționale din acest domeniu).

Uniunea și statele sale membre sunt obligate să respecte aceste valori, organismele care veghează la respectarea lor fiind tribunalele naționale și Curtea Europeană de Justiție. Dacă un stat membru încalcă drepturile fundamentale și valorile democratice în mod flagrant și sistematic, Uniunea poate să îi impună sancțiuni politice ori economice.

Dreptul la vot și dreptul de a fi ales la alegerile locale este reglementat prin dispozițiile art. 8B (19) par. 1 din Tratatul CE.

Conform acestor dispoziții, orice cetățean al Uniunii rezidând într-un stat membru fără să fie resortisant al statului respectiv are dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor municipale din statul în care rezidează. Acest drept va fi exercitat sub rezerva modalităților adoptate de către Consiliu, statutând în unanimitate pe baza propunerii Comisiei și după consultarea Parlamentului European; aceste modalități pot prevedea dispoziții derogatorii atunci când problemele specifice ale unui stat membru o justifică.

Dreptul la vot și dreptul de a fi ales în Parlamentul European este consacrat prin dispozițiile art. 8B (19) par. 2 din Tratatul CE.

Conform acestor dispoziții, orice cetățean al Uniunii rezidând într-un stat membru are dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European ale statului membru în care rezidează. Acest drept va fi exercitat sub rezerva modalităților care vor fi stabilite de către Consiliu, statuând în unanimitate pe baza propunerii Comisiei și după consultarea Parlamentului European; aceste modalități pot prevedea dispoziții derogatorii atunci când problemele specifice ale unui stat membru o justifică.

Dreptul la protecție diplomatică și consulară este consacrat prin dispozițiile art. 8C (20) din Tratatul CE.

Conform acestor dispoziții, orice cetățean al Uniunii beneficiază, pe teritoriul unei terțe țări în care statul membru al cărei resortisant este nu dispune de reprezentare, de protecția autorităților diplomatice și consulare ale oricărui stat membru, în aceleași condiții ca naționalii statului respectiv. Statele membre vor stabili între ele regulile necesare și vor angaja negocierile internaționale cerute în vederea asigurării acestor protecții.

Astfel, din analiza textului de lege rezultă anumite aspecte, și anume:

beneficiar al acestui drept poate fi orice cetățean al Uniunii aflat pe teritoriul unei alte țări decât cea al cărei resortisant este.

statul al cărei resortisant este cetățeanul respectiv nu dispune de reprezentare pe teritoriul țării în care se află cetățeanul.

protecția poate fi acordată de autoritățile diplomatice și consulare ale oricărui stat membru care dispune de reprezentare în statul pe teritoriul căruia se află cetățeanul. Astfel, alegerea autorităților unui stat membru pentru a acorda protecție este lăsată la latitudinea cetățeanului beneficiar.

conținutul dreptului de protecție diplomatică și consulară este același ca în cazul drepturilor acordate propriilor cetățeni de autoritățile sesizate.

În principiu, protecția se referă la: asistență socială în caz de deces, asistența sanitară în caz de accident sau boală gravă, asistența juridică în caz de arestare, repatrierea etc.

Dreptul de a adresa petiții Parlamentului European este consacrat în art. 8D (21) par. 1 din Tratatul CE, conform căruia orice cetățean al Uniunii are drept de petiționare către Parlamentul European. Astfel, beneficiar al drepturilor de petiționare poate fi orice cetățean al Uniunii, ca și orice persoană fizică sau morală rezidând sau având sediul statutar într-un stat membru; petiția poate fi individuală sau în grup; obiectul petiției trebuie să privească un subiect legat de domeniile de activitate ale Comunității; obiectul petiției trebuie să îl privească în mod direct pe autorul ei.

Dreptul de a se adresa mediatorului european este consacrat prin dispozițiile art. 8D (21) par. 2 din Tratatul CE.

Astfel, Parlamentul numește un mediator, abilitat să primească plângerile emanând de la orice cetățean al Uniunii sau orice persoană fizică sau morală rezidând sau având domiciliul statutar într-un stat membru și relative la cazuri de proastă administrare în acțiunea instituțiilor sau organelor, cu excepția Curții de Justiție și a Tribunalului de primă instanță în exercițiul funcțiunilor lor jurisdicționale. Conform misiunii sale, mediatorul efectuează anchetele pe care le consideră justificate, fie din proprie inițiativă, fie în baza plângerilor care i-au fost prezentate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, afară de cazul în care faptele respective fac sau au făcut obiectul unei proceduri jurisdicționale. În cazul în care mediatorul a constatat un caz de proastă administrare, sesizează instituția în cauză, care dispune de un termen de 3 luni pentru a lua măsuri. Mediatorul transmite apoi un raport Parlamentului European și instituției în cauză. Persoana de la care emană plângerea este informată de rezultatul acestei anchete. În fiecare an, mediatorul prezintă un raport Parlamentului European asupra rezultatelor anchetelor sale.

Mediatorul este numit după fiecare alegere a Parlamentului European pentru durata legislaturii. Mandatul său poate fi reînnoit. Mediatorul poate fi declarat demisionar de către Curtea de Justiție, la cererea Parlamentului European, dacă nu mai îndeplinește condițiile necesare funcționării sale sau dacă a comis o greșeală gravă.

Mediatorul își exercită funcțiunile în deplină independență. În îndeplinirea îndatoririlor sale, el nu solicită și nici nu acceptă instrucțiuni de la niciun organism. Pe durata funcționării lui, mediatorul nu poate exercita nicio activitate profesională, remunerată sau nu.

Parlamentul European fixează statutul și condițiile generale de exercitare a funcțiunilor mediatorului după avizul Comisiei și cu aprobarea Consiliului statuând cu majoritate calificată.

Dreptul de comunicare cu instituțiile și organele de comunicare ale Uniunii Europene a fost introdus în art. 8D(21) par.3 din Tratatul de la Amsterdam. Conform acestei reglementări fiecare cetățean european poate să se adreseze în scris oricărei instituții sau organ comunitar și să primească un răspuns de la acestea.

Dreptul de comunicare este prevăzut și în art. 41 par. 4 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Dreptul de acces la documentele Consiliului, Comisiei și Parlamentului European, este consacrat prin dispozițiile art.191A(225) par. 1 introdus în Tratatul CE de la Amsterdam.

Conform dispozițiilor acestui articol, orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau morală rezidând sau având sediul într-un stat membru are drept de acces la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, sub rezerva principiilor și condițiilor ce vor fi stabilite conform paragrafelor 2 și 3 ( acestea se referă la faptul că pot fi impuse anumite limitări ale liberului acces, pe motive de interes public sau privat, fiecare instituție stabilind prin regulamentul său interior dispoziții specifice privind accesul publicului la documentele sale).

Dreptul la liberă circulație a persoanelor. Esența liberei circulații a persoanelor constă în eliminarea discriminărilor între cetățenii Uniunii Europene și cetățenii statului membru pe teritoriul căruia aceștia se află (călătoresc, își au rezidența sau muncesc). Aceste discriminări pot să privească condițiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remunerație. Prin asigurarea unui regim nediscriminatoriu privind aceste aspecte, se realizează libera circulație a persoanelor în spațiul comunitar.

Libera circulație a persoanelor constituie o parte a conceptului mai cuprinzător – Piața Internă – care nu poate fi realizată în condițiile existenței unor frontiere interne și a restricționării circulației persoanelor.

Sensul conceptului de liberă circulație a persoanelor a evoluat mult de la apariția sa, odată cu evoluția reglementărilor comunitare, ajungând de la persoana privită doar ca agent economic la noțiunea de cetățean al Uniunii.

Primele prevederi referitoare la libera circulație a persoanelor sunt menționate în Tratatul de la Roma, care stabilea eliminarea între statele membre a obstacolelor în calea liberei circulații a persoanelor, serviciilor și capitalului și statua că este interzisă orice discriminare pe motiv de naționalitate.

Semnarea acordului de la Schengen, la 14 iunie 1985 ( de Franța, Belgia, Olanda, Luxemburg și R. F. Germania), a constituit un salt calitativ în calea realizării ulterioare a liberei circulații a persoanelor. Prin semnarea acordului, părțile contractante și-au propus în materie de circulație a persoanelor, să suprime controalele la frontierele comune și să le transfere la frontierele externe. În 1990 părțile contractante ale acordului semnează Convenția de aplicare a Acordului de la Schengen, imprimând o nouă dimensiune eforturilor de realizare a liberei circulații a persoanelor. Ulterior, Convenția a fost semnată de majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepția Marii Britanii și a Irlandei: Italia (27 noiembrie 1990), Spania și Portugalia (25 iunie 1991), Grecia (6 noiembrie 1992), Austria (28 aprilie 1995), Danemarca, Suedia și Finlanda (19 decembrie 1996). Norvegia și Islanda, fiind în afara spațiului comunitar, au încheiat acorduri de cooperare privind spațiul Schengen.

Prin Actul Unic European ( intrat în vigoare în 1987) libera circulație a persoanelor capătă o nouă calificare, fiind definită drept una dintre cele patru libertăți fundamentale ale Pieței Interne. Acest nou statut a condus la accelerarea procesului de extindere a dreptului de liberă circulație privind noi categorii de persoane, cum ar fi studenți, pensionari, persoane care nu desfășoară activități economice, dar au resurse suficiente de trai.

Prin Tratatul de la Maastricht (1993) a fost introdus conceptul de „cetățenie europeană”, prin intermediul căreia s-a acordat drept de liberă circulație și de liberă rezidență în interiorul Uniunii Europene tuturor cetățenilor statelor membre. În plus, Tratatul a inclus în domeniul de interes comun al statelor membre și politica referitoare la azil, trecerea frontierelor externe și politica referitoare la imigrație.

Libera circulație a persoanelor trebuie însoțită de măsuri de securitate și justiție, pentru a se crea un cadru favorabil de exercitare a acesteia în interesul și beneficiul tuturor. Această cerință a fost înscrisă în Tratatul de la Amsterdam sub forma înființării progresive a unei zone de libertate, securitate și justiție.

În cadrul Consiliului European de la Nisa (decembrie 2000), Consiliul, Parlamentul European si Comisia Europeană au semnat „Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene” .

Prin acest document sunt reunite într-un cadru unic drepturile civile, politice, economice și sociale – consacrate într-o serie de documente internaționale, europene și naționale.

Din punct de vedere a sferei subiectelor de drept, Carta nu face nici o deosebire între cetățenii care se află în mod legal pe teritoriul comunitar.

În acest sens, în Cartă este reglementat dreptul oricărui cetățean al Uniunii de a avea libertatea să caute serviciu, să lucreze, să se stabilească sau să furnizeze servicii în orice stat membru. De asemenea, rezidenții țărilor părți care sunt autorizați să muncească pe teritoriul statelor membre, au dreptul la condiții de muncă echivalente cu acelea de care beneficiază cetățenii sau cetățenele Uniunii Europene.

Astfel, orice cetățean al Uniunii Europene are dreptul de a se deplasa și de a-și stabili reședința în mod liber pe teritoriul statelor membre. Libertatea de circulație și de ședere poate să fie acordată, în conformitate cu Tratatul instituind Comunitatea Europeană, cetățenilor unor terțe țări care domiciliază legal pe teritoriul unui stat membru.

Dreptul de liberă circulație și de ședere este, pentru cetățenii UE, una dintre cele mai importante și mai „vizibile” realizări ale dreptului comunitar. Dreptul unui cetățean al Uniunii de a se deplasa, din motive economice sau din alte motive, pe o perioadă scurtă, lungă sau nelimitată de timp în alte state UE, este unic în lume. Nici o altă formă de cooperare internațională între state nu asigură, la ora actuală, un drept comparabil.

Condițiile în care cetățenii Uniunii și familiile lor își pot exercita dreptul de libera circulație și de a rezida liber pe teritoriul unui stat membru, dreptul de rezidență permanentă, precum și restricții privind dreptul de a circula liber și de a rezida pe teritoriile statelor membre, din motive de ordine publică, securitate publică și sănătate publică, sunt reglementate de Directiva 2004/38/CE. Cetățenilor Uniunii sau membrilor lor de familie li se poate restricționa dreptul de liberă circulație și de rezidență pe teritoriul unui alt stat membru al Uniunii numai din motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică (vezi Anexa II). Această decizie nu poate fi luată în niciun caz pe motive economice. Măsurile care afectează libera circulație și rezidența trebuie să se bazeze pe conduita proprie a persoanei în cauză; condamnările penale anterioare nu justifică automat luarea acestor măsuri.

Toți cetățenii Uniunii, deci și cetățenii români, pot ieși de pe teritoriul unui stat membru pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru al Uniunii în baza cărții de identitate sau a pașaportului, valabile, care atestă cetățenia acestora. Statele membre pot cere persoanelor care au intrat pe teritoriul lor, cu îndeplinirea condițiilor menționate, să își semnaleze prezența într-o perioadă de timp rezonabilă și nediscriminatorie.

3.4. Concluzii referitoare la cetățenia europeană

Statutul de cetățean al Uniunii Europene are cel puțin două particularități. Cea mai semnificativă o reprezintă faptul că această calitate o dobândesc numai cetățenii statelor membre ale Uniunii. Persoanele locuiesc de mult timp într-un stat ce este sau urmează să devină membru al Uniunii Europene, dar nu au obținut cetățenia acestuia, nu devin automat cetățeni ai Uniunii. Apoi, statutul de cetățean al U.E. conferă o serie de drepturi persoanei respective atât în statul de origine, cât și în orice alt stat al Uniunii.

Aderarea unui stat la U.E. aduce, pe lângă drepturi sporite cetățenilor săi, și o serie de obligații și responsabilități. Dacă drepturile și-au găsit o formă de exprimare clară, în diferitele tratate semnate de membrii Uniunii Europene, despre obligații și responsabilități se fac referiri indirecte. Astfel, este de la sine înțeles că toți cetățenii au obligația respectării normelor, regulilor și cutumelor specifice Uniunii, dar și celorlalte state membre. De asemenea, este absolut necesar ca toți cetățenii să adopte, prin însușire și interiorizare, modelul comportamental validat la nivelul Uniunii Europene.

În fine, statutul de cetățean al U.E. nu presupune negarea calității de cetățean al unui stat membru al Uniunii sau al altuia. La un asemenea statut se ajunge doar dacă persoana respectivă este cetățean al unui stat membru al Uniunii Europene.

Pe lângă măsurile „tehnice” de aderare, în scopul cunoașterii a ceea ce înseamnă procesul integrării României în Uniunea Europeană, este necesar să se deruleze un program de informare corectă și oportună a cetățenilor țării. La realizarea sa ar trebui să concureze mass-media, prin toate mijloacele, dar și instituțiile implicate în procesul de integrare a României în U.E.. În acest scop ar trebui să se realizeze o informare pertinentă a populației tării despre ceea ce înseamnă aderarea la U.E., ce drepturi, dar și ce obligații revin cetățenilor, precum și responsabilitățile pe care statul român și le asumă prin dobândirea calității de stat membru al Uniunii.

România este stat membru într-o Uniune Europeană constituită ca o federație de state-națiuni. În aceste condiții trebuie să se țină cont atât de necesitatea de a avea instituții comunitare și proceduri decizionale capabile să asigure funcționarea unei Uniuni cu 27 de membri – ceea ce presupune aprofundarea integrării și extinderea votului cu majoritate calificată – cât și de faptul că majoritate covârșitoare a cetățenilor europeni au încă sentimente puternice manifestate față de identitatea lor națională și manifestă un atașament profund pentru statul ai cărui cetățeni sunt. În aceste condiții, viitoarea uniune politică va trebui să se dezvolte de jos în sus, de la cetățeni la state și de la state la Comunitate.

CAPITOLUL 4

Studiu de caz privind participarea la guvernare și cetățenia activă în România

4.1. Conceptele de cetățenie activă și participare la guvernare. Clarificări conceptuale

Conceptul de „cetățenie activă” a ridicat unele probleme în stabilirea unei definiții unanim acceptate, însă practicile prin care aceasta contribuie la democratizarea societății au fost mai ușor de identificat. În circumscrierea teoretică a „cetățeniei active” s-a pornit de la analiza sferei cetățeniei pentru ca mai apoi să se diferențieze aspecte prin care această dimensiune devenea semnificativă pentru participarea și implicarea în producerea bunurilor colective la nivelul unei comunități. Există diverse conceptualizări ale noțiunii de cetățenie, nu ne vom extinde însă asupra dimensiunilor descriptive sau normative, vom menționa doar faptul că, sub aspect legal, cetățenia indică cine este sau nu membru al unei națiuni, și circumscrie drepturile și îndatoririle care decurg din acest statut. Definiția clasică propusă de T.H.Marshal (1950) aduce în discuție trei dimensiuni ale cetățeniei, și anume: drepturile și responsabilitățile civile, politice și sociale. J. Delany (2000) definește cetățenia ca un set de relații determinate, pe de o parte de drepturile și îndatoririle respectate și asumate de societate și de indivizi, iar pe de altă parte, de modurile de implicare și identitatea construită la nivel colectiv sau individual. Prin introducerea aspectului de intenționalitate, ne apropiem de conceptul de cetățenie activă, care, reprezintă o caracteristică a indivizilor care „doresc, sunt capabili și dotați pentru a avea o influență în viata publică, … au un potențial critic și capacitatea de a judeca înainte de a vorbi și a acționa…sunt persoane care iau parte la acțiuni de voluntariat și servicii publice”. A apărut și o altă perspectivă potrivit căreia, în societatea actuală, un nou tip de cetățean este dezirabil, și anume cetățeanul activ. Cetățenia activă poate fi socotită drept un potențial al indivizilor de a se organiza într-o multitudine de forme, de a mobiliza resurse și a exercita puterea pe care o dețin pentru a-și proteja sau câștiga anumite drepturi sau în scopul producerii unor bunuri publice.

În literatura străină conceptul de cetățenie activă apare în strânsă legătură cu un alt concept, acela de „participare la guvernare” (governance), care în limba română nu este pe deplin consacrat, și a cărui definire este destul dificilă, reprezintă un teritoriu relativ nou pentru cercetările în domeniul educației adulților și chiar al sociologiei, științelor politice și administrative. Atât din punct de vedere teoretic cât mai ales practic, a fost dificilă găsirea unui termen echivalent care să permită definirea noțiunii și circumscrierea practicilor curente în domeniul studiat.

Problematica participării la guvernare a reapărut în anii '90 în contextul adaptării instituțiilor europene la realitățile concrete și la nevoile cetățenilor. Treptat, tema apare tot mai mult la nivelul dezbaterilor politice naționale, ca o necesitate de a înlătura tensiunile apărute din ineficiența implicării statului în rezolvarea problemelor curente ale cetățenilor. Un element important, valabil mai ales pentru țările post-comuniste, a fost reprezentat și de amploarea pe care societatea civilă o înregistra în rezolvarea problemelor cu care anumite grupuri sociale, se confruntau în mod direct. Stimularea participării la guvernare are ca premisă comunicarea, cooperarea, parteneriatul între diferite organizații, instituții care prin grupurile de presiune, coalițiile, alianțele și rețelele sociale create aduc un plus de transparentă și accesibilitate mecanismului guvernării, fie că este vorba de nivelul local, național sau transnațional.

Aceste două concepte sunt destul de rar utilizate în discursul social românesc. Cetățenia activă, care se regăsește mai degrabă prin echivalentele ei enunțate de genul civismului sau participării civice, se regăsește în contextul dezbaterilor privind societatea civilă, al sindicatelor sau al dezvoltării comunitare participative.

Studiul de față s-a bazat pe lucrări care au acoperit următoarele subiecte: cetățenie, cetățenie activă, participare la guvernare, educație și învățare a cetățeniei active și a participării la guvernare. S-au cercetat mai multe domenii: legislație, documente politice, științele educației, sociologie, politologie, economie, antropologie, psihologie și documente ale ONG-urilor.

Cetățenia activă este analizată folosind mai degrabă concepte ca: participare civică și politică, civism sau implicare civică, sector non-profit. Cel mai des este folosită în contextul democratizării, în relație cu societatea civilă, dezvoltarea comunitară și grupurile minoritare. Cea mai mare parte a literaturii studiate este concentrată pe societatea civilă, ONG-uri, comportamentul asociativ al românilor și mișcările sociale.

În contextul tranziției de la post-comunism la o societate democratică rolul societății civile a crescut dramatic. România a trebuit să dezvolte o societate civilă capabilă să joace un rol important în procesul de democratizare. Acesta este motivul pentru care analiza de față se va concentra în special pe acest subiect, încercând să explice limitele și să găsească posibilitățile de îmbunătățire.

Principalele contexte în care este folosit termenul de cetățenie activă sunt:

• perspectiva științelor sociale: cetățenia activă din punctul de vedere al sociologiei și al științelor politice;

• democratizarea României, în care societatea civilă românească este analizată pe larg. Sunt însă procese la nivel instituțional despre care nu am găsit nici un fel de literatură specială;

• programele de dezvoltare comunitară, care reflectă în general implicarea civică mai ales prin dezvoltare comunitară participativă;

Privind al doilea concept, governance sau participarea la guvernare, problema se complică: acest concept nu are o traducere general acceptată, sau care să surprindă exact esența acestui concept. Am folosit în analiza noastră: sectorul public, administrația publică, relația guvernului cu societatea civilă și cu economia de piață. Literatura găsită pe acest domeniu a fost mult mai săracă decât cea cu privire la cetățenia activă, cu toate acestea am putut selecta documente legislative și analize ale ONG-urilor având ca subiect negocierile între stat și societatea civilă; cărți, articole, documente politice cu privire la relația stat – economie de piață.

În România termenul governance nu este folosit în mod direct. Nu am găsit nici o traducere a acestui termen. Literatura, definește governance ca fiind interacțiunea guvernării cu mediul său.

Interesul guvernelor pentru promovarea participării cetățenilor la luarea deciziilor de politică publică este relativ nou. Dezvoltarea acestui interes la nivel internațional a avut loc pe fondul crizei instituțiilor politice, deficitului de consens între partidele politice și liderii politici, slăbirii capacității statului de a rezolva singur toate problemele societății. Guvernele, dar și organizațiile private, inițiază din ce în ce mai mult procese formale de consultare în domenii de politică publică din sfera economică și socială și asistăm la o creștere a dialogului între diverși actori sociali în exteriorul instituțiilor politice tradiționale. Nici România nu face excepție de la aceste tendințe de creștere a interesului pentru consultare și participare publică. În ultimii șase ani se înregistrează o dezvoltare a formulelor instituționale și non-instituționale de dialog social și consultare publică. Începând cu 2001 apar și în România elemente de legislație și un cadru instituțional care reglementează practica de consultare publică. Aceste elemente se dezvoltă pe fondul reformei guvernării și a reformei administrației publice și a dezvoltării societății civile.

Întrucât sunt utilizate importante resurse publice și private pentru a susține consultarea/participarea publică, pentru a face o analiză a procesului de consultare este necesar să ne uităm cu atenție atât la proces, cât și la produsul acestuia. Într-un foarte cunoscut raport OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), dedicat tematicii participării cetățeanului la luarea deciziei (OECD, 2005), se afirmă: „Există o mare diferență între cantitatea de timp, bani și energie pe care guvernele din țările OECD le investesc în implicarea cetățeanului și societății civile în procesul de luare a deciziilor și nivelul de atenție care este acordat evaluării eficacității și impactului acestui efort”. Interesul pentru evaluarea participării pornește, în primul rând, de la argumente pragmatice, legate de responsabilitatea față de modul de utilizare a resurselor publice, incluzând aici atât resursele instituționale, cât și timpul și efortul cetățenilor.

Consultarea și participarea publică pot fi definite ca implicare a cetățenilor în managementul deciziilor și oferta de servicii publice. Consultarea și participarea au loc atunci când cetățenii și autoritățile publice au nevoi identificate de consultare/participare și când există mecanisme create pentru a susține consultarea/participarea. Mecanismele cunoscute de consultare/participare publică includ: audieri publice, întâlniri publice, forumuri cetățenești, grupuri consultative, diverse tipuri de sondaje de opinie, focus grupuri, utilizarea mijloacelor electronice de comunicare, publicații ale administrației publice etc. Putem vorbi de două tipuri de consultare/participare. Consultarea și participarea autentică apar atunci când cetățeanul este implicat în decizia de politică publică, se exprimă liber față de un guvern responsabil și este implicat în producerea de servicii publice (prin mecanisme de contractare, implicarea în stabilirea de standarde pentru servicii, activități de evaluare). Există și o „pseudo-consultare”, care apare atunci când scopul participării este acela de a informa cetățenii cu privire la decizii deja luate, de a bloca plângerile lor sau de a manipula opiniile exprimate de aceștia. Consultarea și participarea pot să apară în diverse zone de politică publică, de la diferite tipuri de servicii publice la aspecte ce țin de dezvoltarea economică, protecția mediului, educație, cultură etc. Totodată, consultarea/participarea pot să apară în diferite etape ale procesului de politică publică, de la stabilirea de scopuri și obiective pentru strategii de politică publică, la implementarea și evaluarea acestora. Există mai multe abordări în operaționalizarea și analiza conceptului de participare publică.

În studiul de față am optat pentru o variantă de abordare care distinge între trei nivele de implicare a cetățeanului în luarea deciziei de politică publică:

Primul nivel de implicare publică se referă la informare. Bineînțeles, aceasta are loc numai în cazul în care procesul de elaborare de politici publice este suficient de transparent pentru ca cetățenii să obțină informațiile de care au nevoie pentru a putea evalua în ce măsură guvernul își respectă promisiunile, pentru a fi capabili să analizeze ce se întâmplă în diverse sectoare de politică publică și să evalueze consecințele acestora asupra lor. Pentru toate țările democratice informarea cetățenilor asupra politicilor publice este normă.

Al doilea nivel se referă la consultare, un set de activități care permit cetățenilor să ofere feedback cu privire la opțiunile de politică publică, în diverse stadii ale procesului de decizie. Analiza asupra țărilor OECD cu privire la metodele de consultare publică arată faptul că invitațiile la consultare sunt adresate prioritar grupurilor foarte bine organizate și vizibile, incluzând grupuri de interes. În majoritatea țărilor aceste grupuri bine organizate, incluzând sindicate, patronate, grupuri ale oamenilor de afaceri, au relații deja foarte bine stabilite cu guvernele, se informează sistematic și participă în sectoarele de politică publică unde au interese. Grupurile mai puțin organizate și vizibile, deși afectate de politicile publice, sunt de cele mai multe ori ignorate în consultări sau, în democrațiile mai avansate, sunt chiar ajutate să participe.

Al treilea nivel se referă la participarea activă, care permite cetățenilor să devină parteneri în luarea deciziilor în politica publică. Participarea presupune ca cetățenii să participe la fixarea obiectivelor de politică publică, să își poată exprima opinia lor în legătura cu diversele opțiuni de politică publică, să propună strategii de implementare. Acest tip de exercițiu este destul de rar întâlnit.

4.2. Implicarea cetățenilor în viața publică din România

4.2.1. Implicarea cetățenilor în cadrul ONG-urilor

Principala concluzie și preocupare regăsită în literatura românească în toate aceste domenii este că implicarea cetățenilor în viața publică este scăzută. Participarea la asociații de voluntari – indicator general acceptat al implicării civice, este mai scăzută în democrațiile tinere decât în Europa de Vest. Statisticile arată că, în timp ce în Europa de Vest aproape 29,8% din cetățeni fac parte din cel puțin o asociație de voluntari, în fostele țări comuniste acest indicator se ridică abia la 18,3%. Potrivit tuturor măsurătorilor efectuate (Barometrul Opiniei Publice 1998, 1999, 2000, 2001, 2002) România este printre țările cu cele mai scăzute rate de participare asociativă. În jur de 11% din persoane sunt membrii unor asociații non-guvernamentale (CSDF, 2000). Cele mai multe activități se desfășoară în cultură și divertisment (34%), urmate de educație (organizate de asociațiile studențești) și serviciile sociale (21%).

În contextul tranziției și al integrării în Uniunea Europeană, analizele, discuțiile publice și implementarea politicilor pe acest subiect sunt probleme cotidiene. Procesul de democratizare întâmpină multe obstacole în țările din Europa de Est iar, România nu face excepție. Au loc multe transformări și la toate nivelurile: politic, economic, instituțional și în viața de zi cu zi. Începând cu schimbările politice, rolul implicării cetățenești a crescut mult în ultimii ani și aceasta impune o schimbare de mentalitate și o modificare a comportamentului civic și politic. Totuși, cei mai mulți cetățeni români nu au fost și nu sunt pregătiți să răspundă noilor cerințe ale societății democratice și ale dezvoltării societății civile iar democratizarea s-a confruntat cu cetățeni pasivi care nu cunoșteau tiparele implicării în reconstrucția societății lor.

Formele participării sau, am putea spune, activismul social sunt foarte diverse, însă în literatura românească nu am putut regăsi o abordare sistematică a acestui subiect. Se pot găsi lucrări care tratează diferite aspecte ale participării, cum ar fi: participarea în asociații și organizații non-guvernamentale, implicarea în dezbaterile publice, participarea politică (și aici există cel puțin o abordare sistematică asupra formelor de participare de la demonstrații, la semnarea unei petiții).

Societatea civilă în România

Societatea civilă este de o importanță decisivă pentru o democrație funcțională. Procesul de democratizare ar trebui să pună accentul, printre alte probleme de construcție instituțională, pe nevoia de a încuraja și educa practicile cetățeniei active. Cu toate eforturile făcute de diferiți actori ai societății civile cu scopul de a o face mai puternică, sunt încă multe dificultăți în calea acestui proces. România, printre celelalte tinere democrații din Europa Centrală și de Est nu face excepție. Mai corect ar fi să spunem că România este un caz în care societatea civilă democratică întâlnește mai multe probleme decât în majoritatea țărilor în tranziție din această regiune.

Ce înseamnă societatea civilă în România de azi? Un observator străin ar fi uimit de prezența sa copleșitoare în discursul public. Cei mai mulți oameni politici se referă la societatea civilă atunci când vor să zdrobească un oponent sau să obțină suport pentru politicile lor. Cele mai multe partide politice și programe au angajamente ambițioase și vagi față de colaborarea cu societatea civilă, dialog deschis … mass-media nu ratează nicio ocazie de a cita acest concept și mulți lideri de opinie, care cu altă ocazie s-ar prezenta ca simpli scriitori, profesori sau sociologi, se autointitulează cu mândrie voci ale societății civile. Pe de altă parte, după câteva luni petrecute aici, același observator s-ar întreba de ce sunt așa de puține inițiative bazate pe comunitate, de ce locuitorii cartierelor nu se organizează în asociații menite să îmbunătățească condițiile locale, de ce multe dintre ONG-urile înregistrate nu au niciun fel de activitate. Unii au ajuns chiar la a vorbi despre societatea civilă ca fiind o societate cu existență virtuală, un spațiu al simbolurilor pentru care mulți intră în competiție dar în care niciunul nu acceptă cu adevărat implicarea într-o colaborare cu ceilalți.

Cercetătorii explică slaba implicare prin mai mulți factori: nivele scăzute de încredere, în relație cu răspândita corupție, lipsa de resurse ș.a.m.d.. Nu vom intra însă în detalii, prezentarea cercetărilor în domeniu, depășind intenția prezentei analize.

Un alt domeniu în care implicarea cetățenească este un aspect important este dezvoltarea comunitară. În România se desfășoară mai multe programe de dezvoltare comunitară, în special pentru comunitățile rurale. Aceste proiecte încearcă să ridice nivelul de încredere socială, să stimuleze implicarea cetățenilor în soluționarea problemelor cu care se confruntă comunitatea lor. Acest aspect este considerat a fi unul foarte important, cei care acționează în acest domeniu fiind conștienți de lipsa de implicare a oamenilor. Toate abordările în domeniul dezvoltării comunitare pun un accent deosebit pe dezvoltarea capitalului social în fiecare comunitate.

Problemele activismului în România

Activismul este totodată un context pentru anumite activități cât și o strategie de acțiune. Mai mult, cu toate că este definit în mod obișnuit ca un act de implicare altruistă în sfera publică, producând beneficii publice, poate fi definit și ca o strategie de atingere a scopurilor individuale (egoiste).

Cu toate acestea, activismul are semnificații diferite în diferite perioade istorice, care determină limitele instituționale și resursele care afectează acțiunile indivizilor. În comunism, activismul nu putea implica apartenența la anumite structuri fiindcă această apartenență era obligatorie, controlată și orientată de partid. Cu foarte puține excepții de disidență, activismul presupunea implicarea mai mare decât media, sau participarea la contexte formale ale participării sociale. Deoarece aceste organizații erau în primul rând mijloace ale regimului de a controla mobilitatea socială, de a-si recruta elita, activismul a fost mai mult o strategie instrumentală pentru anumite persoane. Se poate afirma că anumite persoane au utilizat resursele acestor structuri controlate de partid pentru a-și urmări propria traiectorie sau carieră. Această situație s-a schimbat în 1990 când apartenența la asociații a devenit voluntară, iar implicarea sau activismul legat direct de aceasta. Cu toate că semnificația activismului s-a modificat de la context la strategie, mizele au rămas în mare măsură asemănătoare. Luând în considerare fragilitatea și lipsa mișcărilor identitare sau cele care luptă pentru apărarea drepturilor unor grupuri specifice, precum și agilitatea ONG-urilor pregătite să urmărească scopurile dictate de finanțatori internaționali, putem afirma că activismul este astăzi în mare măsură o strategie instrumentală pentru antreprenori în acest domeniu.

Activismul este, de asemenea, un concept care face referire la strategii de viață precum și practici, elemente care se includ, dar nu se suprapun în totalitate.

4.3. Practica consultării publice în România

Legislația românească, în special Legea 52/2003 privind Consultarea publică în România, impune administrației să:

facă publice toate proiectele de decizii și acte normative;

analizeze toate recomandările primite de la public;

organizeze audieri publice la solicitarea ONG – urilor sau instituțiilor publice;

întâlnirile consiliilor locale sunt deschise publicului, în afara situației în care consilierii votează ședință închisă (legea menționează situațiile în care aceasta este permis);

agenda și procesul verbal (inclusiv votul fiecărui consilier) ale întâlnirilor consiliului local trebuie făcute publice.

Toate celelalte activități prin care publicul poate fi consultat în procesul adoptării politicilor publice sunt opționale.

4.3.1. Evaluarea cantitativă a practicii consultării publice în România

Informații făcute publice de administrația publică

În continuare voi prezenta rezumatul analizei datelor publicate de administrație cu privire la implementarea Legii 52/2003 privind Consultarea publică în România.

În anul 2005 au fost emise 178.178 de acte normative, dintre care 132.025 au fost anunțate public în stadiul de proiecte legislative, în timp ce 26.388 au fost adoptate fără a fi obligatorie dezbaterea publică, deoarece fie au fost adoptate în procedură de urgență, fie conțin informații care le exceptează de la aplicarea legii 52/2003, cf. art. 5. Din analiza datelor furnizate de către administrația publică apare o neconcordanță în ceea ce privește numărul proiectelor de acte normative adoptate în 2005: sunt declarate 178.178, dar adunând proiectele anunțate public cu cele adoptate fără dezbatere publică ne dă un total de 158.413; rămâne o diferență de 19.765 care nu este acoperită.

Principalele aspecte avute în vedere în analiza efectuată au fost:

1. Diseminarea informației (proiecte de decizii, agenda întâlnirilor, procese verbale)

Administrația locală publică informația prin afișare la sediul propriu, pe când administrația centrală o postează pe site-ul web.

Datele cercetării indică faptul că din cele 132.025 de proiecte de acte normative anunțate public, 44% au fost anunțate prin afișare la sediul instituției administrației publice, 30% prin mass-media și 26% prin afișare pe site-ul propriu. 76% dintre actele normative adoptate la nivel central au fost afișate pe site, 18% la sediul propriu și numai 6% au fost anunțate prin mas-media. Datele indică că în anul 2005, 45% dintre actele normative la nivel local au fost anunțate public prin afișare la sediu, 30% prin mass-media și 25% prin intermediul site-ului propriu. Se poate observa că administrația își adaptează metodele de informare a publicului la grupul țintă, ținându-se seama de faptul că utilizarea internetului în orașele mici și în mediul rural este mult mai redusă.

2. Răspunsul la cererea de informații

În anul 2005, administrația publică din toată țara a primit și a răspuns la, în medie, 16 cereri de informații pe zi. Datele oferite de către instituțiile administrației publice indică faptul că, pentru cele 5.688 de cereri pentru furnizare de informații primite de administrație, s-au transmis un număr de 3.992 de proiecte, 2.530 (63%) persoanelor fizice și 1.462 (37%) asociațiilor de afaceri și asociațiile legal constituite. Administrația centrală a răspuns la un număr de 68 de cereri formulate de către persoanele fizice și la 164 formulate de asociațiile de afaceri și asociațiile legal constituite, în timp ce administrația locală a transmis proiecte de acte normative către 2.462 de cereri formulate de persoane fizice și 1.299 formulate de asociațiile de afaceri și asociațiile legal constituite.

3. Integrarea sugestiilor făcute de către public în decizia finală

Au fost făcute 0,05 recomandări din partea publicului pe fiecare proiect de act normativ. Analiza datelor arată că s-au primit un număr de 6.257 recomandări de modificare a actelor normative propuse, dintre care 4.310 (69%) au fost incluse în actele normative: administrația centrală a inclus 1.137 (61%) de recomandări din 1.878 primite, iar administrația locală 3.173 (72%) din 4.379.

4. Organizarea de întâlniri publice organizate la cererea ONG-urilor

0.004 întâlniri au avut loc la cererea organizațiilor neguvernamentale pentru fiecare proiect de act legislativ. În ceea ce privește numărul întâlnirilor organizate la cererea asociațiilor legal constituite, acesta a fost în anul 2005 de 477, dintre care 18 organizate de către administrația centrală și 459 de către cea locală. Numărul de întâlniri organizate de instituțiile publice pentru dezbaterea de proiecte de acte normative a fost de 18, toate fiind organizate de către autoritățile publice centrale.

5. Organizarea de ședințe publice ale administrației locale

5.a. Anunțarea ședințelor publice. Ședințele publice se anunță în principal prin afișare la sediul administrației publice. Datele colectate indică faptul că în anul 2005, numărul total al ședințelor publice a fost de 42.334 (30 – administrație centrală, 42.304 – administrație locală). Dintre acestea 18.415 (43%) au fost anunțate prin afișare la sediul propriu – 3 în cazul administrației centrale și 18.412 pentru administrația locală, 899 (2%) au fost anunțate pe site-ul propriu – 25 în cazul administrației centrale și 874 pentru administrația locală, iar 1.596 (4%) au fost anunțate prin mass-media – 13 în cazul administrației centrale și 1.583 pentru administrația locală.

5.b. Participarea la ședințele publice. 7 persoane au participat, în medie, la fiecare ședință publică. Din analiza datelor colectate a reieșit că numărul estimat al persoanelor care au participat efectiv la ședințele publice este de 280.868 (în medie, aproximativ 7 persoane la fiecare ședință), dintre care 308 au participat la ședințele organizate de către administrația publică centrală (10 persoane/ședință), iar 280.560 la cele organizate de către instituțiile administrației locale. În prezența mass-mediei au fost desfășurate 1.926 de ședințe publice, 13 organizate de instituțiile publice centrale și 1.913 derulate de autoritățile locale.

5.c. Formularea de observații și recomandări în cadrul ședințelor publice. 1 observație/recomandare a fost făcută la fiecare 2 ședințe publice.

În cadrul celor 42.334 de ședințe publice anunțate au fost formulate un număr de 19.517 de observații și recomandări (o observație/recomandare la 2 ședințe), dintre care au fost incluse în actele normative un număr de 8.865, adică 45%. Administrația publică centrală a inclus 109 (56%) din cele 195 de recomandări primite.

6. Post-consultare

1 proces verbal a fost întocmit pentru fiecare 2.4 ședințe publice. În ceea ce privește procesele verbale elaborate în urma proceselor de consultare, datele arată că în urma celor 42.334 de ședințe publice organizate s-au elaborat 17.636 de procese verbale (un proces verbal la 2,4 ședințe), 16 de către autoritățile centrale și 17.620 de către cele locale, iar dintre aceste procese verbale un număr de 14.559 (83%) au fost făcute publice, 5 de către administrația centrală și 14.554 de către cea locală.

Informații publicate de organizațiile neguvernamentale

Din cele peste 700 de organizații neguvernamentale, 81 și-au făcut publice datele. Organizațiile care au făcut publice datele pe care le dețin în legătură cu participarea publică activează într-o gamă variată de domenii: social, mediu, educație, tineret, cultură, juridic, economic, dezvoltare comunitară, sănătate, sport. Interpretarea datelor indică faptul că principalele arii de politică publică în care organizațiile au interes să producă schimbare sunt: protecție socială, educație și cercetare, mediu, integrare europeană, administrație și interne, sănătate.

1. Participarea la ședințele Consiliilor locale

Jumătate dintre ONG-uri sau reprezentanți ai acestora, au participat la întâlnirile consiliului local, iar un sfert au luat parte la dezbaterile legate de bugetele locale. Din analiza datelor a reieșit că jumătate dintre ONG-urile care și-au publicat datele, nu au participat la nicio ședință a Consiliului local, iar la dezbaterea bugetului local au luat parte numai 22 dintre ele. În ce privește participarea la procese de consultare publică derulate în ultimii 3 ani, 63 dintre cele 81 de ONG-uri au afirmat că au participat la consultări publice.

2. Organizarea de întâlniri cu autoritățile publice

Jumătate dintre ONG-uri s-au întâlnit cu autoritățile publice pentru a discuta chestiuni legate de politici publice. Datele cercetării indică un număr de 41 de reprezentanți ai organizațiilor neguvernamentale care au întâlniri cu autoritățile publice pentru a discuta diferite probleme ce țin de desfășurarea programelor organizației numai atunci când este necesar, 15 au aceste întâlniri lunar, iar 11 trimestrial. Cei care au aceste întâlniri lunar sau trimestrial sunt dintre cei care derulează programe în parteneriat cu instituții ale administrației publice.

3. Consultări publice inițiate de ONG-uri

Consultarea inițiată de administrație ia forma întâlnirilor față-în-față, audieri publice și comitete mixte administrație – ONG, pe când cea inițiată de ONG-uri se pune în practică prin seminarii, conferințe, chestionare, focus grupuri. Datele arată că majoritatea metodelor de consultare (seminarii/conferințe, comentarii pe e-mail pe marginea documentelor, chestionare, focus grupuri) au fost inițiate de ONG-uri. Tipurile de consultare inițiate de instituțiile administrației publice au fost, în general, întâlniri, comitete mixte administrație – ONG și audieri publice.

4. Folosirea dreptului la informații publice

O treime din ONG-urile respondente au solicitat informații publice administrației. Un număr de 35 de organizații neguvernamentale din cele 64, care au declarat că cunosc prevederile Legii 544/2001, utilizează prevederile acestei legi pentru a obține informații de interes public.

5. Surse de informare cu privire la deciziile de interes public

Internetul este principala sursă de informare a ONG-urilor cu privire la deciziile de interes public. Analiza datelor arată că sursele de informare ale ONG-urilor cu privire la deciziile de interes public adoptate de către administrația publică sunt: internetul, mass-media, alte ONG-uri, contactele personale, lista de email a administrației publice, publicațiile administrației publice, telefonul, avizierul. Sunt foarte puțini cei care utilizează ca sursă de informare solicitarea de informații publice pe baza Legii 544.

6. Capacitatea de a influența deciziile de politică publică

2/3 dintre ONG-uri au încredere în capacitatea lor de a influența politicile publice. Dintre cele 81 de organizații care și-au făcut publice datele, 55 au declarat că au capacitatea de a influența cu succes deciziile de politică publică, în timp ce 26 nu consideră că au această capacitate. Capacitățile de care dispun organizațiile neguvernamentale pentru a influența politicile publice sunt: informațiile, personalul calificat, timpul, resursele financiare, bazele de date, dotări, relații cu colaboratori din mediul economic, experiență, mijloace de comunicare, birotică, sediu/spațiu, sală de curs/seminar, acces la legislație, echipamente IT, site propriu.

4.3.2. Evaluarea calitativă a practicii consultării publice în România

Trebuie remarcat aspectul de proces al consultării publice. Consultarea publică nu se prezintă sub forma unui eveniment singular, ci un proces care trebuie gestionat în consecință.

În România, consultarea reprezintă un element nou în practica administrativă, rezultând astfel o serie de dificultăți sau/și incoerențe în aplicarea acestui proces. Pe fondul logicii juridice dominante în administrația publică din România, consultarea este privită în mod limitat ca aplicare a literei Legii 52/2003 și, i se acordă doar o foarte mică atenție. Se indică faptul că „ne aflăm într-un stadiu incipient al implementării legislației”; „din punct de vedere formal ea se face”; se arată că există „mecanisme formale și aplicate distorsionat”. Analizând implementarea legislației care reglementează consultarea publică, s-au subliniat următoarele aspecte:

Legislația legată de consultarea publică nu este suficient cunoscută de către cetățeni și organizații neguvernamentale;

Există deficiențe de management în implementarea legislației care reglementează consultarea publică;

În mediul rural consultarea publică este aproape inexistentă;

Referindu-ne strict la Legea 52/2003, trebuie să apreciat pozitiv textul legii, flexibilitatea și spiritul novator. Am putea spune că problema nu o reprezintă textul legii, ci aplicarea ei. În cursul acestei analize am identificat următoarele obstacole în calea consultării publice:

Administrația publică din România este o administrație de gestiune și nu una de dezvoltare și, din acest motiv, nu are obiective și strategii clar definite;

Lipsa de expertiză și de competență atât a personalului din administrația publică, cât și a celor din societatea civilă;

Nu există o cultură a participării și există o lipsă de încredere a cetățenilor în instituțiile administrației publice;

Legislația privind consultarea publică nu este suficient mediatizată;

Mecanismele de implementare a legilor privind consultarea publică sunt formale și sunt aplicate distorsionat, existând astfel posibilitatea de manipulare a proceselor de consultare de către administrația publică

Consultarea publică nu a fost instituționalizată în cadrul administrației publice;

Consultările ar trebui să se realizeze pe tot parcursul procesului de politică publică, dar, în cadrul administrației publice, ele se fac numai asupra proiectului final de lege;

Managementul defectuos (nu există o planificare a activităților, facilitare defectuoasă, nu sunt oferite informații înainte de începerea procesului, nu se acceptă feed-back-ul, nu există personal calificat care să cunoască cum se organizează astfel de consultări publice, aglomerarea de sarcini);

Lipsa de transparență din cadrul administrației publice;

Nu există mecanisme de participare clare create de administrația publică;

Societatea civilă nu este încă suficient de „puternică” pentru a putea susține consultarea – sunt probleme în ceea ce privește agregarea de interese, formularea de cereri, uneori chiar și în ce privește competențele.

4.4. Soluții pentru creșterea calității consultării publice în România

Rezultatele acestui studiu arată necesitatea îmbunătățirii eficienței proceselor de consultare publică, printr-un management mai bun al procesului și o participare mai responsabilă din partea grupurilor interesate. Luând în considerare opiniile formulate de reprezentanți ai administrației publice și sectorului neguvernamental, propunem câteva opțiuni de intervenție pentru participare publică mai eficientă:

a) O primă opțiune, exprimată în mod repetat în seminarii, conferințe și numeroase alte studii, este legată de intervenții asupra legislației care reglementează consultarea publică în România, în special Legea 52/2003. Însă, așa cum au remarcat reprezentanții administrației publice și sectorului neguvernamental, problema calității consultării publice nu rezidă în textul legii. O schimbare a Legii 52/2003 sau dezvoltarea de legislație suplimentară ar duce la supra-reglementare, iar opțiunea schimbării Legii 52/2003 ar putea duce la o pierdere a flexibilității pe care actuala legislație o are.

b) O a doua opțiune este legată de dezvoltarea unor materiale educaționale (ghiduri, manuale etc.) care să fie puse la dispoziția funcționarilor publici care sunt în situația de a organiza consultări publice. Aceste materiale pot fi realizate în mod centralizat la nivelul administrației publice și diseminate apoi la nivel național (administrație centrală și administrație locală), prin mijloace adecvate (site-uri web, mail, conferințe și seminarii, centre de formare ale administrației, etc.).

Această metodă este utilizată cu succes și în alte țări și are avantajul faptului că determină responsabilizarea funcționarului public în situațiile în care trebuie să organizeze consultare publică, susține capacitatea de învățare a organizațiilor publice și este o metodă flexibilă. Această opțiune poate da rezultate mai bune dacă este corelată cu programe de formare pentru funcționarii publici, adresând specific problematica consultării publice. Atragem atenția asupra faptului că și în România au fost introduse astfel de cursuri de către Institutul Național de Administrație.

c) A treia opțiune este adoptarea de către organizațiile publice și private a unor standarde pentru o consultare publică eficientă. Acestea pot fi traduse în reguli foarte simple, menționate pe parcursul prezentului studiu:

Reprezentativitatea

consultarea tuturor grupurilor afectate, direct sau indirect, de decizia de politică publică supusă consultării, inclusiv pe cele cu slabă vizibilitate sau capacitate tehnică redusă;

asigurarea reprezentării diversității;

încurajarea/susținerea participării la dezbatere a grupurilor mai puțin pro-active;

începerea consultării în stadiile incipiente ale procesului de elaborare a politicii publice.

Transparența

oferirea de informații structurate cu suficient de mult timp înainte de consultarea propriu-zisă;

traducerea informațiilor într-un limbaj adecvat, mai puțin tehnicist.

Comunicare/informare

existența și distribuirea în timp util a unor materiale care să ofere informații suficiente și structurate care să prezinte problema, principalele puncte de vedere și propuneri de soluționare;

clarificarea și specificarea obiectivelor consultării;

transmiterea agendei procesului de consultare către toți cei invitați să participe în proces;

stabilirea unui format eficient de consultare – adecvat numărului de participanți, respectiv numărul de participanți trebuie să fie adecvat tipului de consultare.

Facilitare

folosirea de facilitatori neutri, externi instituției care organizează procesul de consultare;

folosirea unor facilitatori profesioniști.

Post consultare

elaborarea și diseminarea de rapoarte care să arate care au fost rezultatele procesului de consultare și cum au fost incluse observațiile participanților.

Coroborând observațiile și concluziile acestui studiu, am dezvoltat un instrument de monitorizare și, în același timp, un „check-list” pentru pregătirea, monitorizarea sau evaluarea organizării unui proces eficient de consultare publică. Instrumentul de monitorizare a pregătirii unui proces de consultare combină elementele de bună practică în materie de consultare publică, așa cum au reieșit ele din interviurile aprofundate realizate cu reprezentanți ai administrației publice și organizațiilor neguvernamentale. Acestea au fost convertite în criterii de bună practică, cărora le-am asociat indicatori calitativi și cantitativi. Pentru a face procesul de evaluare mai simplu și mai flexibil, am asociat criteriilor și indicatorilor aferenți, o serie de întrebări specifice care au rolul de a ne ghida în demersul individual de evaluare. Eficiența proceselor de consultare publică poate fi realizată prin acordarea unei atenții sporite elementelor de management al proceselor de consultare. Evoluția reformei administrației publice și dezvoltarea societății civile sunt esențiale, iar ele nu pot fi controlate prin instrumente manageriale. Însă un management bun joacă un rol important, putând fi legătura între voința politică și practică.

Următoarele trei recomandări concentrează rezultatele și recomandările acestui studiu:

Consultarea este esențială în toate fazele procesului de elaborare a unei politici publice: începând cu stabilirea de scopuri, obiective și strategii și terminând cu monitorizarea și evaluarea implementării respectivei politici publice.

Consultarea publică nu este un eveniment singular, o întâlnire publică de exemplu, ci un proces care are nevoie de planificare în timp, de obiective clare și de metode adecvate.

În România, legislația privind consultarea este considerată a fi bună. Mai mult decât atât, este în mare măsură respectată. Totuși, dacă rămânem în limitele legii, consultarea publică nu este eficientă. Fiecare administrație, atunci când își propune un proces de consultare publică profesionist, trebuie să aplice, în afară de litera legii, și regulile unui bun management.

Mai multă implicare a cetățenilor în luarea deciziei de politică publică reprezintă un progres pentru evoluția democrației. Dezvoltarea proceselor consultative ar conduce la mai multă informare, educare și implicare a cetățeanului și la o creștere a performanței administrației, la o maturizare și creștere a calității prestației politicienilor. Implicarea publicului în luarea deciziei trebuie să devină normă pentru administrație și politicieni. Aceasta presupune nu numai aplicarea legislației în domeniu, ci creșterea interesului și asumarea răspunderii pentru calitatea consultării și un plus de atenție și interes pentru rezultatele consultării. Un alt element important este legat de problema îmbunătățirii dimensiunii participative a politicilor publice, din faza de elaborare, până în etapele de monitorizare și evaluare. Trebuie evitat ca pe viitor consultarea grupurilor interesate și cetățenilor să se facă exclusiv pe proiecte de legi. Adesea, aceasta este restrânsă și cu termene de intervenție foarte reduse, de unde dificultatea de a interveni cu sugestii relevante sau de a organiza un proces calitativ de consultare.

Acest proces presupune consensul și implicarea a doi actori: statul și cetățenii – atât individual, cât și ca organizații formale sau informale. Această relație nu se bazează pe echitate, interesul statului de a promova participarea publică în luarea deciziilor de politică publică fiind decisiv. Statutul, precum și resursele informaționale și de putere sunt diferite pentru cei doi actori, cooperarea dintre ei fiind întotdeauna necesară. Susținerea participării publice în procesul de elaborare a politicilor publice nu este o sarcină ușoară, deoarece implică regândirea modului de operare al structurilor guvernamentale, o schimbare în cultura organizațională și alocarea de resurse. Cu alte cuvinte, avem nevoie de o politică publică specifică pentru a sprijini participarea publică. Cu siguranță în viitor vom asista în România la instituționalizarea consultării publice, prin aceasta înțelegând depășirea formalismului în aplicarea legii ajungând la un management de proces eficient. Funcționarii publici, politicienii și cetățenii vor privi participarea nu ca o datorie, ci ca o nevoie. În prezent, funcționarii publici pot considera instituționalizarea participării ca pe o forțare a guvernului de a asimila propunerile venite din zona neguvernamentală, chiar și atunci când partea guvernamentală nu este de acord cu aceste propuneri. Trebuie spus faptul că politica publică este întotdeauna realizată de către guvern, care are și responsabilitatea rezultatelor acestei politici. Decizia finală aparține întotdeauna guvernului, care își asumă astfel diverse riscuri și își exercită autoritatea. Participare nu înseamnă provocarea autorității sau forțarea deciziilor, ia această turnură când nu este permisă sau este irelevantă datorită managementului prost. Atunci când este gestionat corect și înțelept, participarea este satisfăcătoare pentru toate părțile implicate, aduce un plus de informație și resurse procesului și, totodată, un aport de încredere și stabilitate sistemului politic.

Concluzii generale privind participarea publică în România

Implicarea cetățenilor în elaborarea politicilor publice se face doar la nivelul informării publicului și al consultării. Nu există încă exemple de participare publică în adevăratul ei sens (atunci când cetățeanul este considerat a fi partener în actul de guvernare).

Publicul român nu este consultat în politicile publice, ci pe proiecte de decizii sau acte normative (într-o singură etapă din cele cinci ale procesului de elaborare a politicilor publice). Aceasta este într-o strânsă legătură cu modul de operare a administrației, guvernată de o logică juridică excesivă și nu de regulile managementului public. Într-adevăr, reforma administrației acceptă faptul că este necesară o schimbare radicală și că toți reprezentanții administrației trebuie să învețe managementul pe obiective și evaluarea performanței. Odată ce administrația va urma cu adevărat logica ciclului de elaborare a politicilor publice, implicarea cetățenilor în fiecare etapă a procesului va părea mult mai logică și necesară decât pare acum.

Mai mult decât integrarea principiilor unui bun management public în administrația românească, este totodată necesară o schimbare în atitudinea sa față de participarea publică. Administrația trebuie să înțeleagă resursele pe care cetățenii le pot aduce în procesul de elaborare a politicilor publice, resurse care justifică din plin „deranjul” de a-i consulta. Totodată, în termeni mai practici, așa cum s-a dovedit în mai multe rânduri, politicile elaborate în spatele ușilor închise sunt mult mai probabil a fi contestate de cei care nu au fost consultați, sau se pot dovedi imposibil de implementat deoarece nu au deplină legătură cu realitatea. Toate acestea duc la creșterea costurilor implicate de politicile publice, iar eficiența acestora scade.

Procesele de consultare publică sunt limitate la activitățile și situațiile prevăzute de lege și chiar și acestea sunt slab gestionate. Astfel:

Informația publică este difuzată de administrație în modul cel mai convenabil pentru ea (la sediul propriu sau pe internet), într-o manieră pasivă. Este greu de crezut că informația ajunge la toate grupurile interesate.

Informația oferită constă doar în proiectul de decizie sau act normativ. Pentru majoritatea grupurilor sau pentru publicul larg, limbajul tehnic în care sunt scrise este de neînțeles.

Nu există nici un fel de analiză a grupurilor interesate. Cei invitați la audierile publice nu sunt selectați în funcție de interesul lor pentru subiect, ci în funcție de vizibilitatea lor în fața administrației.

Cei invitați la consultări nu primesc alte informații relevante, în afară de (în cazurile fericite), proiectele care vor fi discutate.

Rapoartele consultărilor sunt scrise și distribuite foarte rar și aproape niciodată nu includ rezultatele consultării (schimbările făcute ca rezultat al sugestiilor primite).

Administrația și grupurile interesate fac rareori mai mult decât ce este prevăzut de lege. Aceasta duce la un nivel general scăzut al consultării. Totodată, cetățenii sunt invitați să participe în diverse activități de consultare publică formaliste și improvizate. Participarea și consultarea publică sunt astfel reduse la simple discuții cu mulți participanți, care nu sunt neapărat relevanți, al căror număr este de multe ori nepotrivit pentru un proces de consultare eficient. De multe ori activitățile sunt organizate în grabă, conducând la pseudo-consultări, evenimente menite doar să bifeze consultarea pe lista de activități a administrației.

4.5. Scurtă analiză privind participarea publică în parlamentele țărilor europene

În continuare vom prezenta o analiză privind principalele de modalități de participare publică a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene.

Principiul participării cetățenilor în procesul de adoptare a deciziilor publice este asociat, mai de grabă, în percepția celor mai mulți dintre noi, regulilor de bună practică legate de relația dintre administrația publică și cetățenii unei comunități locale. Preocupările unei autorități a administrației publice locale țin de aspecte legate de viața de zi cu zi a oamenilor. Cel puțin din acest motiv, autoritatea respectivă, indiferent care ar fi ea, intră în contact cu cetățenii care îi solicită rezolvarea a fel de fel de probleme și se află în permanență sub observația cetățenilor respectivi. Nu întâmplător, de-a lungul timpului, la acest nivel s-a dezvoltat o întreagă teorie și au fost puse la punct o serie de instrumente prin care cetățenii pot fi implicați nemijlocit în activitatea administrației publice locale, inclusiv în latura decizională a acestei activități.

Iată însă, că în ultimele decenii, în țările Uniunii Europene și nu numai, procesul de elaborare și adoptare a legilor a devenit, și el, domeniul în care participarea publică își găsește din ce în ce mai mult locul și rostul. Conceptul de democrație reprezentativă a început să piardă teren în fața celui de democrație participativă și la acest nivel. Iar gradul de dezvoltare a unei democrații dintr-o țară sau alta este apreciat și pe baza unor indicatori cum ar fi modul în care este reglementată participarea cetățenilor în procesul legislativ care se desfășoară în parlamentul țării respective și nivelul real de participare a cetățenilor și a diferitelor forme de structuri asociative în acest proces.

Fără să ne propunem, totuși, o astfel de apreciere, dorim să treacă în revistă instrumentele folosite într-o serie de țări membre ale Uniunii Europene pentru consultarea, în cadrul procesului legislativ ce se derulează la nivelul forurilor legislative ale acestor țări, a societății civile, instrumente prevăzute de diferite acte normative. Așa cum se poate observa, datele și informațiile conținute în această analiză pun în evidență, pe de o parte, varietatea care există în Uniunea Europeană cu privire la reglementările din acest domeniu, dar și asemănările sau chiar similitudinile care pot fi întâlnite între anumite țări.

Este de menționat faptul că sunt menționate doar cazurile acelor țări unde textele constituționale fac referire explicită la anumite forme de participare publică în procesul legislativ și unde parlamentele au prevăzute în regulamentele lor de funcționare prevederi referitoare la consultarea cetățenilor sau a structurilor asociative sau la posibilitatea intervenției acestora în procesul legislativ.

Faptul că anumite țări nu sunt prezentate, nu indică faptul că în parlamentele lor nu are loc niciun fel de consultare sau participare publică, ci doar, cel mult, faptul că principiul consultării sau cel al participării nu este reglementat. Pentru că există o serie de state, cum ar fi Regatul Unit spre exemplu, unde, cu toate că sunt greu de întâlnit texte de acte normative care să impună anumite mijloace de participare publică, există deja, la nivelul practicii, cutume care sunt chiar mai puternice, cel puțin prin prisma efectelor care se observă, decât legile care se întâlnesc în alte locuri.

Pe de altă parte însă, considerăm existența unor reglementări la nivel de act normativ ca fiind foarte necesară, în special în democrațiile mai tinere din Europa Centrală și de Est. În țările aparținând acestui spațiu, neexistând o practică a democrației parlamentare foarte îndelungată, nu se poate vorbi încă de obiceiuri sau cutume, astfel încât legile sunt acelea care pot impune anumite principii.

În cele ce urmează sunt trecute în revistă, pentru fiecare țară în parte din cele care fac obiectul acestei analize, metodele și instrumentele de participare publică reglementate prin diferite acte normative, dar în special constituțiile și regulamentele de funcționare ale parlamentelor și care sunt legate de diferite faze ale procesului legislativ, începând cu faza de inițiere a propunerilor legislative și încheind cu adoptarea legilor. Țările la care se face referire sunt, în ordine alfabetică, Austria, Cehia, Cipru, Finlanda, Franța, Germania, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia, Spania și Ungaria.

Inițiativa legislativă cetățenească

Inițiativa legislativă cetățenească – procedura prin care un număr de cetățeni introduc în parlament o propunere de lege care, în cadrul procesului de dezbatere și adoptare a legilor, are același statut cu cel al propunerii de lege venite din partea oricărui deputat sau senator precum și cu cel al proiectelor de lege inițiate de Guvern.

Austria – În Austria, 100.000 de cetățeni (ceea ce corespunde unui procent de 1,22% din populația țării) sau 1/6 din votanții a trei state pot introduce o propunere legislativă în parlament. Inițiativa trebuie validată de Biroul Electoral Central care, apoi, o înaintează Camerei Reprezentanților.

Italia – În Italia, inițiativa legislativă poate să aparțină și cetățenilor, dacă este susținută de cel puțin 50.000 de persoane cu drept de vot (ceea ce reprezintă aproximativ 0,08% din populația țării).

Letonia – Inițiativa legislativă poate aparține, pe lângă deputați, și cetățenilor, dacă aceștia se strâng în număr egal cu o zecime din numărul cetățenilor cu drept de vot.

Lituania – Inițiativa legislativă cetățenească trebuie susținută de cel puțin 50.000 de cetățeni (aprox. 1,38% din populația țării). Inițiativa se depune la parlament, sub forma unei propuneri legislative pe care parlamentul este obligat să o discute.

Polonia – Cetățenii polonezi au dreptul la inițiativă legislativă, condiția fiind aceea ca orice astfel de inițiativă să fie susținută de cel puțin 100.000 de persoane cu drept de vot (aprox. 0,25% din populația țării).

România – Inițiativa legislativă cetățenească trebuie să fie susținută de un număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot. Cetățenii care își manifestă dreptul la inițiativă legislativă trebuie să provină din cel puțin un sfert din județele țării, iar în fiecare din aceste județe, respectiv în municipiul București, trebuie să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături în sprijinul acestei inițiative.

Slovenia – Inițiativa legislativă poate aparține și cetățenilor, cu condiția ca un număr de cel puțin 5.000 dintre aceștia (ceea ce corespunde unui procent de 0,25% din populația țării) să o susțină.

Spania – În Spania, o inițiativă legislativă cetățenească trebuie susținută de cel puțin 500.000 de cetățeni (ceea ce reprezintă aprox. 1,24% din populația țării). Este de menționat faptul că nu pot exista inițiative legislative cetățenești privitoare la legi organice, impozite, afaceri externe sau grațieri.

Audierile și audierile publice la comisiile parlamentare

Audierile la comisia parlamentară – procedura prin care, în timpul dezbaterilor din cadrul unei comisii – fie ea permanentă sau specială, pe un anumit subiect, sunt invitate, pe rând, o serie de persoane, pentru a-și expune opiniile, propunerile, punctele de vedere cu privire la subiectul respectiv.

Audierile publice la comisia parlamentară – procedura prin care, în timpul dezbaterilor din cadrul unei comisii, pe un anumit subiect, mai multe persoane participă, în același timp, în virtutea unei invitații adresate publicului larg, la o întâlnire cu comisia respectivă, întâlnire în cadrul căreia își exprimă opiniile, propunerile, punctele de vedere cu privire la subiectul respectiv.

Danemarca – O comisie poate decide să invite anumite persoane care să exprime puncte de vedere pe marginea subiectelor aflate în dezbaterea comisiei. Tot membrii comisiei sunt aceia care decid dacă, în cazul organizării unei audieri, publicul are acces în sală sau nu.

Finlanda – Regulamentul parlamentului Finlandei prevede posibilitatea ca orice comisie care lucrează la un act normativ ce se referă la un domeniu anume, să audieze experți în domeniul respectiv. De asemenea, orice comisie poate decide audierea reprezentanților unor grupuri de cetățeni cu privire la un anumit proiect de lege la care lucrează.

Germania – În scopul culegerii de informații și opinii cu privire la o temă aflată în dezbatere, o comisie poate organiza o audiere publică invitând experți, reprezentanți ai unor grupuri de interese sau alte persoane care pot furniza informații. Mai mult, o comisie este obligată să organizeze audieri publice dacă un sfert din membrii săi cer acest lucru. Dacă un grup minoritar din comisie solicită organizarea unei audieri publice (conform paragrafului precedent), audierea persoanelor nominalizate de către grupul respectiv este obligatorie. În cazul în care comisia decide să limiteze numărul de persoane care urmează a fi audiate, grupul care a inițiat audierea va propune un număr de persoane pentru a fi audiate care să corespundă cu proporția pe care membrii săi o dețin în totalul membrilor comisiei.

O comisie căreia i s-a solicitat opinia cu privire la un subiect poate decide organizarea unei audieri publice în acord cu comisia responsabilă cu dezbaterea pe marginea subiectului respectiv și în cazul în care aceasta din urmă nu organizează ea însăși audiere publică.

Germania — dezbaterea publică

În faza finală a dezbaterii asupra unui proiect de lege sau a unei chestiuni de altă natură, în cadrul Bundestag – ului, o comisie poate, în urma consultărilor cu Consiliul Seniorilor și cu celelalte comisii cărora li s-a cerut opinia, să inițieze dezbateri publice.

Comisia în cauză (comisia sesizată în fond) stabilește formatul și durata dezbaterii, în acord cu celelalte comisii cărora li s-a solicitat avizul. Președintele comisiei respective prezidează dezbaterea publică. Agenda dezbaterii trebuie să fie adusă la cunoștința Bundestag – ului, Bundesrat – ului și Guvernului federal.

Atunci când o comisie decide organizarea unei dezbateri publice, un sfert din membrii săi pot solicita ca dezbaterea să fie una „generală”, la nivelul Bundestag – ului. Dacă o temă a făcut obiectul unei dezbateri publice organizate de o comisie, ea nu mai poate fi și subiectul unei dezbateri organizate la nivelul plenului.

Portugalia – Adunarea Republicii poate decide cu privire la organizarea, de către o comisie sau alta, de „audieri parlamentare” pe marginea subiectului aflat în dezbaterea comisiei respective. Regulamentul prevede foarte clar faptul că orice astfel de audiere trebuie să fie publică. În cadrul audierilor respective, pot fi audiați reprezentanți ai Guvernelor, ai ministerelor, inițiatori ai unor proiecte de acte normative, dar și cetățeni care nu sunt membri ai Adunării.

Audierile publice la nivelul parlamentului sau al uneia din camere

Audierile publice la nivelul parlamentului (sau al uneia din Camere) – procedura prin care, în cadrul dezbaterilor din parlament pe un anumit subiect se alocă un anumit timp unei întâlniri cu un număr de cetățeni care, în virtutea unei invitații adresate de către parlament publicului larg, vin la întâlnirea respectivă pentru a-și prezenta opiniile, propunerile, punctele de vedere cu privire la subiectul respectiv.

Cehia – Ca urmare a solicitării unui număr de cinci senatori sau a Biroului Permanent, Senatul ceh poate decide organizarea unei audieri publice pe un anumit subiect. Participanții invitați la o audiere publică au dreptul nu numai să ia cuvântul, ci și să depună moțiuni scrise și opinii. Conform regulamentului Senatului, orice intervenție într-o audiere publică este limitată la cinci minute. După fiecare audiere publică trebuie întocmit un raport care să conțină, printre altele, transcrierea integrală a intervențiilor participanților, precum și moțiunile și opiniile prezentate de aceștia în scris. Raportul este făcut public.

Orice comisie poate să organizeze, de asemenea, audiere publică, în acest caz aplicându-se în mod corespunzător, regulile care se referă la organizarea audierilor de către Senat.

Consultarea unor structuri externe parlamentului

Consultarea unor structuri externe parlamentului – procesul prin care pe parcursul procesului de elaborare a unei legi cei care elaborează și/sau dezbat proiectul de lege/propunerea legislativă cer și analizează opiniile unor alte structuri care pot fi afectate sau care aduc expertiză pe subiectul în cauză.

Danemarca – O comisie parlamentară poate angaja consultări care, în cazul în care cel puțin trei membri ai comisiei o solicită, sunt „publice” (altminteri, ele pot fi și „închise”). Sintagma „publice” se referă la faptul că, dacă sesiunile de consultare sunt considerate a face parte din această categorie, ele sunt înregistrate audio-video. În ceea ce privește persoanele care participă la consultări, fie ele publice sau „închise”, membrii comisiei sunt cei care decid asupra acestui lucru.

Franța – În timpul dezbaterilor în plen pe marginea unui proiect de lege, după ce s-au primit rapoartele comisiilor cărora li s-a solicitat să se pronunțe asupra acelui proiect, Adunarea Națională poate audia un reprezentant al Consiliului Economic și Social cu privire la proiectul respectiv. Pentru ca acest lucru să se întâmple, trebuie ca o persoană din rândul membrilor Consiliului Economic și Social să fie desemnată de către Consiliu să prezinte poziția acestui for cu privire la proiectul respectiv, iar Președintele Consiliului Economic și Social să-l informeze pe Președintele Adunării Naționale despre acest lucru.

Dacă Biroul Permanent al Adunării nu decide altfel, reprezentantul Consiliului Economic și Social va fi audiat după raportorii din partea comisiilor permanente care au fost sesizate. La ora stabilită pentru audiere, chestorul îl va conduce pe respectivul la microfonul Adunării, pentru a-și ține cuvântarea. După ce își termină intervenția, reprezentantul Consiliului este condus afară prin același „ceremonial”.

Italia – Înainte ca un proiect de lege să intre în dezbaterile generale în Camera Deputaților, deputații pot solicita Președintelui Camerei să invite un reprezentant al Consiliului Național al Muncii și Economiei să exprime un punct de vedere cu privire la proiectul în cauză. Același lucru poate fi făcut și înainte ca un raportor să fie nominalizat de către comisia sesizată pe fond să întocmească raportul comisiei. Fie că opiniile sunt transmise Camerei, fie că sunt prezentate comisiei sesizate pe fond, opiniile respective vor fi incluse într-un raport care este făcut public.

Portugalia – Ori de câte ori un proiect de lege se referă la administrația publică locală, comisia sesizată pe fond va consulta Asociația Națională a Autorităților Municipale și Asociația Națională a Parohiilor.

De asemenea, comisiile pot solicita oricărui cetățean să își prezinte punctele de vedere pe marginea unui subiect. Președintele comisiei este persoana responsabilă cu demersurile prin care se solicită opinii din afara comisiei cu privire la subiectele dezbătute de comisie, el fiind, totodată, acela care trebuie să îl informeze pe Președintele Adunării (Parlamentului) asupra oricărui astfel de demers.

România – Comisiile pot invita să participe la lucrări persoane interesate, reprezentanți ai unor organizații neguvernamentale și specialiști din partea unor autorități publice sau a altor instituții specializate. Reprezentanții organizațiilor neguvernamentale și specialiștii invitați pot să își prezinte opiniile cu privire la problemele discutate în comisie sau pot înmâna președintelui comisiei documentații ce vizează tematica pusă în discuție.

Camera Deputaților pune la dispoziția organizațiilor societății civile legal constituite, fără scop lucrativ, care sunt interesate de activitatea legislativă desfășurată la nivelul comisiilor permanente, o procedură de înregistrare on-line într-un Repertoar publicat pe site-ul Camerei Deputaților. Repertoarul va fi completat cu propunerile, sugestiile, contribuțiile etc. organizațiilor înscrise, referitoare la diferitele inițiative aflate în dezbaterea comisiilor și transmise acestora în scris, precum și cu ocazia ședințelor de consultare dintre comisii și reprezentanții societății civile, organizate potrivit prevederilor Regulamentului Camerei Deputaților.

Pe lângă procedura de înregistrare, Repertoarul oferă organizațiilor interesate să participe direct la procesul de consultare și care pot oferi expertiză de specialitate în varii domenii aflate în atenția legiuitorului, o procedură de acreditare a acestora la Camera Deputaților, pe baza unui set de principii și reguli de conduită, în acord cu prevederile Regulamentului Camerei Deputaților.

Ungaria – Regulamentul Parlamentului Ungariei prevede că Președintele unei comisii poate invita experți la ședințele comisiei, experți care să fie consultați cu privire la subiectul aflat în discuție. Ceilalți membri ai comisiei au dreptul de a propune invitarea unor experți, urmând ca asupra fiecărei astfel de propuneri să decidă comisia în întregul ei.

De asemenea, reprezentanții în comisie ai unui grup parlamentar, oricare ar fi acela, au dreptul de a aduce un (singur) expert la ședința la care se discută un anumit subiect, urmând ca expertul respectiv să ia cuvântul dacă este de acord întreaga comisie.

La nivelul parlamentului există un registru în care sunt înregistrate numele și datele grupurilor de interese la nivel național și al organizațiilor sociale care solicită acest lucru.

Pentru fiecare astfel de grup sau organizație, în registru sunt trecute:

numele organizației, localitatea în care își are sediul și adresa;

domeniul de activitate;

organul reprezentativ (și de decizie);

numele persoanelor autorizate să reprezinte organizația și adresele lor.

Petiții

Petiția – un instrument de adresare, în scris, de către o persoană sau un grup de persoane, către o autoritate, instituție, organizație, etc. a unei cereri, revendicări, punct de vedere, etc..

Cehia – Petițiile adresate uneia din cele două Camere ale Parlamentului Ceh ajung la comisia specială care se ocupă de petiții, iar aceasta trebuie să analizeze dacă petiția respectă prevederile legii cu privire la modul de adresare a petițiilor. Dacă se constată că prevederile respective sunt respectate, însă comisia pentru petiții nu este în măsură să soluționeze petiția, o copie a petiției este transmisă comisiei care se ocupă de domeniul la care face referire petiția.

Comisia care examinează petiția stabilește dacă autorii petiției urmează a fi audiați sau nu. O dată luată decizia cu privire la modul în care trebuie să se dea curs petiției, decizia respectivă este comunicată autorilor petiției, laolaltă cu opiniile membrilor comisiei și propunerile legate de modul în care trebuie procedat în continuare. O copie a răspunsului adresat autorilor petiției se transmite comisiei speciale care se ocupă de petiții.

Comisia pentru petiții trebuie să întocmească un raport anual în care să prezinte toate petițiile acceptate (cele care respectă reglementările legale), menționând autorii lor, conținutul, ce anume comisie le-a analizat și modul în care au fost soluționate. Raportul pe un an trebuie emis până la data de 15 februarie a anului următor.

Atunci când o petiție este semnată de 10.000 de cetățeni, este obligatoriu ca subiectul la care se referă petiția respectivă să fie inclus pe agenda primei ședințe a Camerei căreia îi este adresată petiția, de îndată ce aceasta este analizată de comisia care se ocupă de domeniul la care se referă. De asemenea, un reprezentant al semnatarilor petiției are dreptul de a lua cuvântul în plenul Camerei pentru a susține petiția.

Cetățenii pot adresa parlamentului și alte tipuri de documente decât petițiile, documentele respective fiind, de asemenea, direcționate către comisiile care se ocupă de domeniile la care se face referire în documente.

Cipru – În Cipru, orice petiție adresată parlamentului este direcționată către comisia care are în aria de preocupări domeniul la care face referire petiția. Comisia respectivă trebuie să analizeze petiția și să întocmească un raport cu privire la modul în care petiția trebuie soluționată, raport pe care trebuie să îl adreseze parlamentului. Orice memorandum sau petiție adresat(ă) unei comisii trebuie depus(ă) la secretariatul comisiei respective, iar secretariatul trebuie să se ocupe de transmiterea materialului respectiv către toți membrii comisiei.

Danemarca – Orice petiție poate fi introdusă în parlament, numai prin intermediul unui membru al parlamentului. Petiția este direcționată către comisia indicată de către autorul ei. Dacă semnatarul/semnatarii petiției nu indică nicio comisie la care să fie trimisă petiția, Președintele este acela care decide la care dintre comisii trebuie să ajungă petiția sau dacă aceasta trebuie doar înmânată deputaților pentru a fi lecturată.

Franța – Petițiile reprezintă un instrument de adresare către Adunarea Națională a Franței cu referire la diferite aspecte ale activității Adunării, inclusiv la procesul legislativ. Orice petiție trebuie adresată Președintelui Adunării, care o va direcționa către comisia care se ocupă de domeniul/domeniile la care face referire petiția. Orice petiție trebuie să poarte adresa și semnătura petiționarului. După audierea recomandărilor „raportorului”, comisia poate decide, cu privire la o anumită petiție, să nu dea curs petiției, să o trimită la altă comisie sau la un minister sau să o supună atenției Adunării (ceea ce înseamnă „a da curs petiției”). Fiecare petiționar va fi înștiințat cu privire la decizia adoptată de către Comisie. Atunci când comisia decide să adreseze petiția Adunării, va întocmi și un raport cu privire la petiția respectivă, raport care va cuprinde inclusiv textul întreg al petiției și care va fi tipărit și distribuit. Un buletin în care sunt prezentate petiții și deciziile relevante care se adoptă cu privire la ele este distribuit periodic către membrii Adunării.

Germania – La nivelul Bundestag – ului funcționează o comisie pentru petiții. Președintele direcționează toate petițiile către comisia respectivă care, la rândul ei, poate cere opiniile și comentariile comisiilor de specialitate dacă petiția are legătură cu subiectele aflate în dezbatere în comisiile respective.

Italia – Petițiile adresate uneia din cele două Camere ale parlamentului sunt direcționate către comisiile potrivite. Concluzia comisiei care examinează o petiție poate fi aceea că petiția respectivă este transmisă Guvernului pentru a lua măsurile care se cer sau că petiția urmează să facă obiectul unui proiect de lege, dacă pe agenda parlamentului există un proiect de lege care are legătură cu domeniul la care face referire petiția.

Malta – Petițiile adresate Parlamentului Maltei nu se pot referi la subiecte care fac obiectul dezbaterilor în parlament sau al unor moțiuni. Orice petiție trebuie prezentată parlamentului de către unul din membrii acestui for. Pe de altă parte, nici un membru al parlamentului nu își poate prezenta propria petiție. Înainte de a fi prezentată, orice petiție trebuie să fie semnată de către cel care o va prezenta (pe lângă faptul că este semnată de către autorii ei), după care trebuie depusă la Secretarul parlamentului (unde trebuie să stea cel puțin o zi). Acesta, după ce o va examina, o va înainta Președintelui („Speaker” – ului) parlamentului, care trebuie să o „aprobe” pentru a putea fi prezentată în parlament. La prezentarea petiției trebuie menționat și numărul semnatarilor acesteia.

Portugalia – Orice petiție care se referă la activitatea Adunării Republicii trebuie adresată Președintelui acesteia care, la rândul său, transmite petiția către comisia competentă în domeniu. Comisia respectivă are la dispoziție 60 de zile pentru a analiza petiția și a întocmi un raport conținând măsurile pe care le consideră de cuviință cu privire la luarea sau ne-luarea în considerare a petiției.

România – Petițiile adresate Camerei Deputaților sau Senatului se înscriu într-un registru, în ordinea primirii, consemnându-se numărul de înregistrare, numele, prenumele, domiciliul petiționarului și obiectul cererii. Forma electronică a registrului va fi prezentată pe site-ul Camerei Deputaților. Petițiile înregistrate se transmit Comisiei pentru cercetarea abuzurilor, corupției și pentru petiții și altor comisii permanente, spre dezbatere și soluționare.

Oricare membru al Camerei sau Senatului poate lua cunoștință de conținutul unei petiții, adresându-se în acest sens președintelui comisiei sesizate.

Comisia sesizată va decide, în termen de cel mult 10 zile, dacă va trimite petiția unei autorități publice competente sau o va clasa. Petiționarului i se aduce la cunoștință soluția adoptată. Semestrial în cazul Camerei Deputaților sau trimestrial în cazul Senatului, Comisia pentru cercetarea abuzurilor, corupției și pentru petiții prezintă Biroului permanent și apoi camerei respective, la începutul fiecărei sesiuni, un raport asupra petițiilor primite și asupra modului de soluționare a acestora. În raport se vor face mențiuni cu privire la soluțiile date de autoritățile publice la petițiile care le-au fost trimise spre soluționare.

Slovacia – Orice petiție adresată Consiliului Național (Parlamentul Slovaciei) trebuie depusă la Cancelaria acestei instituții, care trebuie să țină evidența tuturor petițiilor. Președintele Consiliului transmite mai apoi petiția la comisia care se ocupă de domeniul la care petiția respectivă face referire. Dacă petiția are legătură cu activitatea mai multor comisii, toate acele comisii sunt consultate, însă există o singură comisie răspunzătoare de coordonarea activității de consultare a celorlalte. Fiecare comisie trebuie să înainteze către Consiliul Național un raport cu privire la petițiile pe care le-a primit și modul în care le-a soluționat, cel puțin o dată într-un an calendaristic. Dacă o petiție este semnată de 100.000 de cetățeni, ea trebuie luată în dezbatere de către Consiliul Național.

Ungaria – Orice petiție adresată parlamentului este repartizată de către președintele parlamentului comisiei în a cărei sferă de competențe intră subiectul la care face referire petiția. Petițiile sunt înregistrate într-un registru în care, pentru fiecare petiție, se menționează și măsurile care s-au luat ca urmare a petiției respective. Membrii parlamentului, grupurile parlamentare și comisiile pot, de asemenea, analiza petiții care le sunt adresate în mod direct (fără a le parveni prin intermediul Președintelui parlamentului).

Referendumul

Referendumul – procedura prin care cetățenii cu drept de vot dintr-o comunitate sau din întreaga societate sunt invitați să își exprime punctul de vedere, de regulă votând cu „DA” sau „NU”, cu privire la o anumită propunere de interes local, respectiv național.

Danemarca – Dacă proiectul de lege adoptat de către parlament face parte din categoria celor care, potrivit Constituției, pot face obiectul unui referendum, o treime din membrii parlamentului pot impune organizarea unui referendum având ca subiect proiectul respectiv dacă înaintează o cerere în acest sens în cel mult trei zile de la adoptarea lui de către parlament.

Franța – Cetățenii francezi pot fi consultați prin referendum cu privire la un proiect de lege inițiat de Guvern, dacă se depune o moțiune în acest sens cu privire la proiectul respectiv, moțiune semnată de cel puțin o zecime din numărul deputaților și dacă moțiunea respectivă este adoptată de către Adunarea Națională. Un proiect de lege inițiat de Guvern poate face obiectul unei singure astfel de moțiuni. Moțiunea este dezbătută imediat, înainte de dezbaterea generală cu privire la proiectul de lege respectiv sau, dacă dezbaterea generală a început deja, de îndată ce a fost afișată (caz în care dezbaterea se întrerupe). Dacă moțiunea este adoptată, dezbaterea este suspendată, iar moțiunea este transferată la Senat. Dacă Senatul nu adoptă moțiunea respectivă în termen de 30 de zile din momentul în care i-a fost transmisă, dezbaterea se reia în Adunarea Națională de la punctul la care a fost întreruptă.

Italia – Un număr de 500.000 de cetățeni pot cere organizarea unui referendum pentru abrogarea totală sau parțială a unei legi. Atunci când procedura este îndeplinită conform legii, organizarea referendumului este obligatorie.

România – Conform legii nr.3/2000 privind organizarea referendumului, cetățenii români au posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere cu privire la o serie de probleme de interes național, inclusiv cele care fac obiectul unor legi ce ar urma să fie adoptate sau care au fost adoptate deja de către Parlament. Acest lucru se poate întâmpla însă, numai atunci când Președintele țării inițiază o astfel de procedură de consultare.

Concluzii

Așadar, instrumentele de consultare și participare a cetățenilor în procesul legislativ întâlnite în legislația țărilor la care am făcut referire sunt:

inițiativa legislativă cetățenească;

audierile la comisiile parlamentare;

audierile publice la comisiile parlamentare;

audierile publice la nivelul parlamentului sau al uneia din Camere (acolo unde întâlnim parlamente bicamerale);

consultarea unor structuri externe parlamentului, cum ar fi Consiliul Economic și Social sau diferite tipuri de organizații ale societății civile;

petițiile;

referendumul.

În cazul petițiilor — cel mai larg răspândit instrument de participare a cetățenilor în procesul legislativ — în parlament, trebuie menționat faptul că acestea nu reprezintă întotdeauna forme de participare publică la procesul legislativ, însă în cea mai mare parte a țărilor avute în vedere, ele sunt mijloace prin care cetățenii sau diferite grupuri de interese pot prezenta membrilor parlamentului opinii și propuneri cu privire la proiecte de lege sau propuneri legislative aflate pe agenda parlamentului.

Ceea ce este demn de reținut este faptul că nu există nici o țară care să aibă reglementate toate instrumentele de participare publică din lista de mai sus. Mai mult, există, iată, țări în care legiuitorul a găsit de cuviință să dea cetățenilor dreptul de inițiativă legislativă, dar în care nu există nici un fel de reglementări cu privire la modul în care se pot implica cetățenii după consumarea fazei de inițiativă legislativă. Asta nu înseamnă, totuși, așa cum am mai menționat, că în aceste țări nu există nici un fel de formă de participare publică.

Aceste aspecte se explică prin faptul că, în diferite țări, diferite instrumente de participare publică au fost reglementate la diferite momente, în funcție de anumite evenimente care au avut loc, evenimente cum ar fi adoptarea unor constituții în perioadele care au urmat unor regimuri totalitare sau revizuirea regulamentelor de funcționare ale forurilor legislative.

Cu siguranță, însă, că în deceniile sau chiar anii care vor urma vom asista la o uniformizare, la nivelul Uniunii Europene, a acestor reglementări, dacă nu cumva chiar la o standardizare a lor, deoarece consultarea factorilor interesați de un anumit proiect de lege/propunere legislativă este imperios necesară, pentru ca legea ce va rezulta să fie implementabilă și eficientă, răspunzând nevoilor și condițiilor reale, care întotdeauna sunt cel mai bine cunoscute și exprimate de către cei afectați.

Pe proiecte de lege de interes major sau pe subiecte foarte controversate se poate decide consultarea nu numai a factorilor interesați, ci și a publicului. Consultarea publicului se face pentru că, pe de o parte, legea rezultată să genereze cât mai puțină opoziție și, pe de altă parte, publicul să fie pregătit pentru apariția unei legi controversate.

Concluzii

De ce oare ,,cetățeanul” și ,,cetățenia” au devenit, în ultimii ani, cuvinte atât de larg răspândite încât au ajuns obsedante? Este evident ca ele numesc o problemă a destinului nostru, în egală măsură individual și colectiv. Aceste cuvinte ne invită să înțelegem, să reflectăm asupra a ceea ce ne permite să trăim împreună, asupra valorilor comune în numele cărora se încearcă rezolvarea rivalităților și conflictelor care, inevitabil, îi învrăjbesc pe oameni.

Cetățenia este astăzi criticată în numele viitorului, al valorilor ,,multiculturalismului” și deschiderii către ceilalți – valoarea proclamată a individualismului modern -, fiind considerată ,,demodată”. Nimeni nu mai condamnă principiul cetățeniei ,,formale”, numită, în Franța, ,,republicană”, însă unii o consideră de acum insuficientă și inoperantă. Dezbaterea pe tema modalităților în care trebuie să o adaptăm la societatea modernă sau postmodernă, astfel încât ea să fie eficientă, se include în exercițiul cetățeniei. Este perfect legitim să ne punem întrebări despre modurile de organizare sau despre completările care ar trebui aduse cetățeniei pentru a-i conferi sensul deplin și adevărata eficacitate.

Acum când România este membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, mai reprezintă oare cetățenia română ceea ce însemna acum 10 ani sau 20 de ani? Acum când se vorbește tot mai mult despre o cetățenie multiculturală, a drepturilor minorităților, acum când cetățeanul român a dobândit un nou statut acela de cetățean European, se mai simte oare el la fel de puternic legat de statul român. Să nu uităm, totuși, că la statutul de cetățean European, o persoană ajunge doar prin intermediul cetățeniei unui stat membru al Uniunii și că ea trebuie să respecte, mai înainte de toate, legile și regulile statului al cărui cetățean este, stat care poate stabili în mod independent regulile prin care o persoană dobândește statutul de cetățean, bineînțeles respectând normele de drept internațional pe care le-a recunoscut.

Până în prezent, cetățenia a fost națională; la fel, instituțiile care au organizat-o și au pus-o în practică au fost naționale. Or, ca supuse ale istoriei, națiunile s-au slăbit. Cum pot fi armonizate cetățenia națională și cetățenia europeană? Oare cetățenia europeană poate însemna doar extinderea, la nivelul Europei, a cetățeniei naționale sau trebuie să aibă o natură diferită? Societățile, astăzi, sunt mai deschise și mai diverse decât altădată – sau, cel puțin, așa arată impresia generală – și se confruntă cu o serie de revendicări, necunoscute la generațiile din trecut, pentru ca drepturile culturale ale anumitor grupuri de populații să nu mai fie lăsate la îndemâna indivizilor în sfera privată, ci recunoscute în mod public. Cum poate fi făcut acest lucru, fără a rediscuta libertatea și egalitatea indivizilor care, așa după cum ne-o arată experiența, trebuie să rămână un imperativ? În sfârșit, ultima problemă: societățile moderne se organizează din ce în ce mai mult în jurul unui proiect preponderent economic și social și din ce în ce mai puțin politic. Șomajul, și nu drepturile omului, reprezintă nucleul campaniilor electorale. Cum ar trebui regândită cetățenia politică și individuală pentru ca ea să organizeze efectiv comportamentele colective în societățile deschise ale lumii, unde economia joacă un rol esențial ?

Cetățenia națională s-a format în interiorul spațiului public național, caracterizat prin cele trei puteri clar definite (executivul, legislativul și juridicul), prin relații manicheiste între stat și societatea civilă, între guvernanți și opoziția politică. În schimb, democrația europeană este prea complicată. Ea aduce un amestec ciudat de principii, practici diplomatice și structuri federaliste, de subsidiaritate și pluralism instituțional, de coabitare a dreptului comunitar cu reglementarea interguvernamentală, toate acestea într-un ansamblu compozit greu de explicat prin reperele anterioare. Cetățeanul de rând este derutat de faptul că, deși guvernele naționale rămân puternice și foarte vizibile, statele naționale acceptă totuși deciziile unor instituții supranaționale care le limitează suveranitatea. Deși a învățat încă din școală că cetățenia nu are existență juridică decât în interiorul propriului stat, cetățeanul trebuie să admită că există un corp de drepturi europene și instrumente de protecție care se aplică direct, în deplină logică federală. Acestea nu sunt însă drepturi subiective, în sensul juridic al termenului (ele nu stabilesc o relație juridică între cetățeni și Uniune), ci principii de cooperare pe orizontală, între entități politice autonome. În sfârșit, scena politică a democrației europene oferă șanse de participare îndeosebi pentru elite, întreprinzători și tehnocrați, pentru persoanele poliglote, cu o educație multiculturală și dispuse la mobilitate. Apare astfel riscul ca cetățenia europeană, spre deosebire de aportul mobilizator și egalitar al cetățeniilor naționale, să mărească clivajele și să încurajeze inechitatea, marginalizarea, euro-scepticismul și non-participarea.

Altfel spus, în concluzia acestei lucrări, cetățenia europeană este ambiguă. Pe de o parte, ea conservă sensul inițial al cetățeniei, așa cum a apărut în interiorul frontierelor juridice ale statului național, ca relație directă între cetățenii statelor membre și Uniune. Ca în orice sistem federal, unde drepturile se aplică direct cetățeanului (fără filtrul decizional al entităților intermediare), statutul de cetățean european desemnează drepturile cetățeanului ca membru al propriului stat și al Uniunii. Pe de alta, a fi cetățean al Uniunii presupune să fii membrul unei noi comunități politice, ireductibilă la suma societăților și statelor naționale. În acest sens, cetățenia europeană desemnează un nou tip de identitate colectivă, care asigură liantul politic și cultural între statele membre, între acestea și instituțiile supranaționale. Spre deosebire de identitatea culturală europeană, care se referă la istoria, valorile și patrimoniul cultural comun al popoarelor europene, cetățenia europeană trebuie înțeleasă în primul rând ca o identitate politică.

Reflecția asupra evoluției inevitabile a formelor și conținuturilor cetățeniei nu elimină o constatare de fond. Nu avem la dispoziție o idee mai bună pentru a face ca oamenii, prin definiție divergenți și inegali, să trăiască împreună respectându-și demnitatea, valoare fundamentală a societății democratice. Cetățenia se bazează, de fapt, pe ideea că, lăsând la o parte diferențele și inegalitățile, toți oamenii sunt egali ca demnitate, astfel încât trebuie tratați în mod egal din punct de vedere juridic și politic. Indivizii concreți au referințe istorice, credințe religioase diverse, sunt inegali din punct de vedere economic și social. Transcenderea înrădăcinărilor și particularităților, de orice natură ar fi ele, prin intermediul ideii instituțiilor cetățeniei apare astăzi drept unica bază a organizării politice în măsură a-i determina pe oameni să trăiască împreună respectând demnitatea fiecăruia dintre ei. Discuția asupra formelor concrete de organizare a acestui principiu în societate este din ce în ce mai aprinsă și mai îndreptățită.

Analiza cetățeniei nu trebuie să cedeze în fața biografiilor excesiv laudative. Cetățeanul trebuie să fie mereu un cetățean critic. Reflecția trebuie să scoată la iveală limitele eficacității reale a cetățeniei, pentru a se putea efectiv organiza societățile istorice. Ea trebuie să țină seama de lipsurile acestui principiu, care au putut fi observate în istoria celor mai vechi și mai respectabile societăți democratice. Ea trebuie să fie interesată de sensul acestor lipsuri. Nu avem dreptul să ignorăm utilizările denaturate ale ideii de cetățenie. Nu este suficientă suprimarea statutului de sclav în Statele Unite și proclamarea egalității de statut juridic și politic al tuturor americanilor pentru ca ,,negrii” să devină cetățeni ca toți ceilalți. Mai bine de o sută de ani despart proclamarea eradicării sclaviei de exercitarea reală a dreptului de vot de către afro-americani.

Societatea bazată pe legitimitatea, valorile și instituțiile cetățeniei reprezintă o formă de organizare pe cât de improbabilă pe atât de fragilă. Ea nu funcționează decât atunci când s-a constituit un spațiu public, care transcende societatea concretă, divizările și inegalitățile ei. Este o societate fragilă, unde legăturile care îi unesc pe oameni sunt în primul rând juridice și politice. Este o societate fragilă și pentru că se bazează pe un principiu de inversare a lumii sociale. Ea afirmă în fapt, împotriva oricărei experiențe sociale concrete, egalitatea civilă, juridică și politică a indivizilor diverși și inegali prin origini și capacități. Ea provoacă, desigur, critici perfect justificate atunci când realitatea socială cotidiană este comparată cu valorile pe care le proclamă guvernanții și cetățenii.

Cetățenia este o utopie creatoare. Ea se străduiește să depășească pasiunile etnice sau etnico-religioase. Ea încearcă să rezolve prin justiție conflictele dintre grupuri sociale cu interese opuse. Cu toate acestea, face inevitabil apel la noțiunea de comuniune de limbă și istorie. Ea nu poate fi raționalitate pură. Se străduiește să mențină raționalitatea unei organizări politice bazate pe justiție și pe ideea de libertate și egalitate, atunci când oamenii întrețin pasiuni și conflicte. Ideea de a crea o comunitate de cetățeni reprezintă un adevărat paradox. Ca toate invențiile omului care au făcut apel mai curând la rațiune decât la pasiuni, ea este fundamental fragilă, mereu amenințată, având neîncetat nevoie de protecție. Dar poate că regimurile bazate pe cetățenie au reușit, toate, să reziste victorios și până la capăt celor două proiecte ale secolului XX care voiau să le distrugă, nazismul și comunismul, tocmai pentru că libertatea și dorința de egalitate răspund unei aspirații naturale, specifice tuturor oamenilor.

Bibliografie

Literatură românească

Arvatu, Cristina(coord.), România și Uniunea Europeană – Cronologie istorică, București, Editura Institutului de științe politice și relații internaționale, 2004.

Bărbulescu, Iordan Ghe., U.E. de la național la federal, București, Editura Tritonic, 2005.

Bârzea, Cezar, Cetățenia europeană, București, Editura Politeia – SNSPA, 2005.

Berceanu , Barbu B., Cetățenia – monografie juridică, București, Editura All Beck, 1999.

Berceanu, Barbu B., Istoria constituțională a României în context internațional, București, Editura Rosetti, 2003.

Brânzan, Constantin, Avocatul poporului – o instituție la dispoziția cetățeanului, București, Editura Juridică, 2002.

Deleanu, Ion, Drept constituțional și instituții politice, Tratat, vol.2, București, Editura Nova, 1996.

Dobre, Ana Maria, Coman, Ramona (coord.),România și integrarea europeană, Iași, Editura Institutul European, 2005.

Dodescu, Anca (coord.), Cum se învață cetățenia activă în România?, Oradea, Editura Universității Oradea, 2004.

Dragoș, Dacian Cosmin, Uniunea Europeană – Instituții, Mecanisme, Ediția a 2 – a, București, Editura All Beck, 2005.

Duculescu, Victor, Dreptul integrării europene, tratat elementar, București, Editura Lumina Lex, 2003.

Ionescu, Cristian, Instituții politice și drept constituțional, București, Editura All Beck, 2004.

Ionescu, Cristian, Tratat de drept constituțional contemporan, București, Editura All Beck, 2004.

Lambru, Mihaela(coord.), Există participare publică în România?, București, Editura Centrul de resurse pentru participare publică, 2005.

Marinescu,Virginia, Marinescu, Gheorghe-Emil, Uniunea Europeană, proiect și devenire, București, Editura Antet Press, 2002.

Mazilu, Dumitru, Integrarea Europeană. Drept comunitar și instituții europene, București, Editura Lumina Lex, 2001.

Miga-Beșteliu, Raluca, Drept internațional. Introducere în dreptul internațional public, Ediția a III-a, București, Editura All Beck, 2003.

Mihăilă, Marian, Elemente de drept internațional public și privat, București, Ed. All Beck, 2001.

Muraru, Ion(coord.); Tănăsescu, Elena Simina; Iancu, Gheorghe; Deaconu, Ștefan; Cuc, Mihai Horia, Cetățenia Europeană, București, Ed. All Beck, 2003.

Negulescu, Paul, Curs de drept constituțional român, București, 1924.

Plastara, Gheorghe, Manual de drept internațional public și privat, București, Editura All Beck, 2007.

Popescu, Corneliu-Liviu, Jurisprudența Curții europene a drepturilor omului 1999-2002, București, Editura All Beck, 2003.

Preda-Mătăsaru, Aurel, Tratat de drept internațional public, București, Editura Lumina Lex, 2003.

Rădulescu, Mugurel, Europa în mișcare, București, Editura Tritonic, 2005.

Salat, Levente, Multiculturalismul liberal: bazele normative ale existenței minoritare autentice, Iași, Editura Polirom, 2001.

Selejan-Guțan, Bianca, Protecția europeană a drepturilor omului, București, Editura All Beck, 2004.

Scăunaș, Stelian, Drept internațional public, București, Editura All Beck, 2002.

Scăunaș, Stelian, Dreptul internațional al drepturilor omului, București, Editura All Beck, 2003.

Scăunaș, Stelian, Uniunea Europeană: Construcție, instituții, drept, București, Editura All Beck, 2005.

Tartler, Grete, Identitatea Europeană, București, Editura Cartea Românească, 2006.

Tămaș, Ștefan, Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura civică, București, Editura Academiei, 1993.

Tănăsescu, Elena, Muraru, Ion, Drept constituțional și instituții politice, ediția a XI – a, volumul I, București, Editura All Beck, 2004.

Vesmaș, Daiana-Maura, Drept comunitar european, Sibiu, Editura Burg, 2003.

*** – Enciclopedia de Filosofie si științe umane, Trad. de Cosma, L.; Dumitru, Anca; Frunză, Florin; Gâdei, Radu; Ionescu, Cornel Mihai; Pop, Mihaela; Stanciulescu, Hanibal; Totu, Sabin, București, Editura All Educațional, 2004.

*** – Enciclopedia Uniunii Europene, Ediția a II-a, București, Editura Meronia, 2006.

Literatură străină

Aristotel, Politica, București, Editura Antet, 2001.

Aron, R., Is Multinational Citizenship Possible? In: B. Turner, P. Hamilton (eds.) Citizenship. Critical Concepts, London, Routledge, vol. II, 1994.

Barbalet, J.M., Citizenship: Rights, Struggle and Class Inequality, Minneapolis, University of Minnesota Press (trad. rom.: Cetățenia, București, Editura DU Style, 1997).

Habermas, J., Citizenship and National Identity: Some Reflections on the Future of Europe. In: R. Beiner (ed.) Theorizing Citizenship, Albany, State University of New York Press, 1995.

Kant, Immanuel, Spre pacea eternă, București, Editura Mondero, 2006.

Kymlicka,W. , Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights, Oxford, Editura Clarendon Press., 1995.

Ortega y Gasset, Jose, Europa și ideea de națiune și alte eseuri despre unele probleme ale omului, București, Editura Humanitas, 2002.

Parsons, T., The System of Modern Societies, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1971.

Schnapper, Dominique, Sachelier, Christian; trad. de Gabriela Scurtu Ilovan , Ce este cetățenia?, Iași, Editura Polirom, 2001.

Withol de Wenden, Catherine, La citoyenneté européenne, Paris, Editura Presses de Sciences Po, 1997.

Articole, studii

Anghel, I.M., Ratificarea Convenției Europene asupra cetățeniei – prin legea nr. 396/2002 și consecințele acesteia în legătura cu legea nr. 21/1991 a cetățeniei române, articol publicat in Revista Dreptul nr. 12/2002.

Duțu, Petre, Cetățeanul în Uniunea Europeană, articol publicat în revista Impact strategic, nr.3/2005.

Mazilu, Roxana, Cetățenia Europeană, articol publicat în revista Cadran Politic, nr. 36.

Vintilescu, Cristina, Cetățenia europeană – între trecut și viitor, articol publicat în revista Sfera politicii, nr.116-117.

Legislație

Constituția României, revizuită prin Legea 429/2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

Convenția europeană asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997.

Convenția privind statutul apatrizilor din 28 septembrie 1954.

Convenția privind reducerea cazurilor de apatridie din 4 decembrie 1961.

Legea nr. 396 din 14 iunie 2002, privind ratificarea Convenției europene asupra cetățeniei, publicată în „Monitorul Oficial al României“, Partea I, nr. 490 din 9 iulie 2002.

Codul civil al României de la 1865.

Legea nr. 21/1991, privind cetățenia română, publicată in M. Of. nr. 44/6 martie 1991, republicată în M. Of. nr. 98/6 martie 2000, cu modificările și completările ulterioare.

Legea 52/2003, privind Consultarea publică în România.

Tratatul asupra Uniunii Europene, Maastricht, la 7.02.1992 (în vigoare de la 1.11.1993.

Tratatul de la Amsterdam, 1997 (în vigoare de la 1.05.1999).

Tratatul de la Nisa, 2001 (în vigoare la 1.02.2003).

Adrese de web

www.europa.eu.int

www.eurofound.eu.int

www.ujr_dreptul.ro

www.euroinst.ro/SE_ro.htm

www.info-europa.ro

www.info-europe.fr/document.dir/fich.dir/QR000517.htm

www.guv.ro

www.mae.ro

www.dreptonline.ro/utile/parteneriatul_romania_uniunea_europeana.php-28k