Conf. univ. dr. Alexandru -Sorin CIOBANU [618125]

Conf. univ. dr. Alexandru -Sorin CIOBANU

Universitatea din București
Facultatea de Drept

Drept administrativ II

– Sinteze pentru anul II I.D. –

– 2015 –

2 TEMATICĂ

CAPITOLUL 1
FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

CAPI TOLUL 2
PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIȚII PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.

CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ȘI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOȚIUNE ȘI TRĂSĂTURI

CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITĂȚI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ

CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC

CAPITOLUL 8
RĂSPUN DEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZĂRI GENERALE.
RĂSPUND EREA ADMINISTRATIV – DISCIPLINARĂ

CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENȚIONALĂ

CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – PATRIMONIALĂ

CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRĂSĂTURI. CONDIȚIILE ACȚIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE

CAPITO LUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUȚIILE INSTANȚEI ȘI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR

3 Precizări importante :

Acest material reprezintă o prezentare în rezumat a principalelor aspecte specifice
disciplinei „Drept administrati v II”.

În vederea susținerii examenului final, informațiile de față urmează a fi completate
prin studierea legislației și a surselor bibliografice indicate în fișa disciplinei (publicată pe
site-ul Facult ății de Drept), în special :
– Alexandru -Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administrației publice.
Domeniul public, Universul Juridic, București, 2015;
– Alexandru -Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic,
București, 2015;
– Alexandru -Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Selecție de aviz e, decizii și hotărâri
relevante ale Curții Constituționale, Ediția a II -a revăzută și completată, Universul
Juridic, București, 2014;
– Alexandru -Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea și imprescriptibilitatea domeniului public
în dreptul român și în dreptul fran cez, Universul Juridic, București, 2012;
– Alexandru -Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în
România și în Franța, Uni versul Juridic, București, 2012;
– Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru -Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre,
Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările și
completările la zi. Comentariu și jurisprudență, Universul Juridic, București, 2008 ;
– Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediția 4, All Bec k, 2005.
– Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Ediția a IX -a, Universul Juridic, București,
2014;
– Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediți a 2, C.H. Beck, București ,
2009 .

În egală măsură, prezența studenților la tutorialele organizate de facultate este
esențială, întrucât cu acest prilej vor fi prezentate clarificări, elemente de noutate, soluții
jurisprudențiale etc .
Ca atare, pentru ca activitatea tutorială să fie cât mai eficientă, studenții trebuie să
studieze până la prima întâlnire programată cel puțin primele 4 capitole din prezentul
document, pentru a exista premisele unui dialog .

4

5 CAPITOLUL 1
FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1. Dublul rol al Executivului – guvernarea și realizarea administrației publice.
2. Clasificarea formelor de activitate ale administrației publice.
3. Actele juridice.
4. Operațiunile administrative și faptele materiale.
5. Contractul administrativ.
1. Rolul Executivului – guvernarea și realizarea administra ției pu blice.
Noțiunea de „guvernare” evoc ă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de org anele de la
vârful Executivului, în special Guvernul României (nu trebuie uitat faptul că acesta are și dreptul de înainta
Parlamentului proiecte de legi, dincolo de faptul că are posibilitatea de a adopta ordonanțe).
De altfel, „nașterea” validă a echipei guvernamentale este condiționată, după cum se știe, de întocmirea
unui document cu largi valențe politice – „programul de guvernare” – supus votului Parlamentului cu ocazia
acordării votului d e încredere.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din activitate a de „guvernare” pot fi caracterizate ca
„declarații de voință prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care
autoritățile emitente o adoptă în conducerea statului ” (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul II,
Ediția 2, Editura C.H. Beck, București, 2009 , p. 9).
Guvernarea se referă la deciziile esențiale care angajează viitorul națiunii (de exemplu implicarea în
negocieri internațional e, în vederea aderării statului la diverse organizații, exprimarea unei opțiuni în favoarea
unei anumite politici economice, sociale etc.), pe când administrația publică se ocupă de probleme
cotidiene (prestarea de servicii publice, menținerea ordinii publ ice, administrarea patrimoniului statului sau a
unităților administrativ -teritoriale, efectuarea de operațiuni direct productive etc). Este de subliniat faptul că
granița dintre cele două mari dimensiuni ale activității din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza
imposibilității separării totale a laturii tehnice, administrative, de latura politică.
Baza constituțională a dublului rol pe care îl are executivul este reprezentată de art. 102 alin.1 din
Constituția României, revizuită, conform căruia “Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației
publice .”
Programul de guvernare reprezintă principalul act cu caracter politi c ce „călăuzește” activitatea
Executivului, având valoarea unui veritabil „program oficial de guvernare a națiunii”, din momentul în care este
validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere.
De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a
ministerelor prevede în art. 1 că “ (1 ) Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează
în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a
țării și exercită conducerea generală a administrației publice . (2) Guvernul are rolul de a asigura
funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia
la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale. (3) Guvernul se organizează și
funcționează în conformitate cu prevederile constituționale, având la bază Programul de guvernare acceptat
de Parlament.”
Aceeași dublă dimensiune a activității, politică și administrativă, o întâlnim și în cazul celuilalt șef al
Executivului român – Președintele României , care apare în mai multe ipostaze reglementate de art. 80 din
Constituție: reprezentant al statului român, garant al independenței naționale, al unității și al integrității

6 teritoriale a țării, mediator între puterile statului, precum și între stat și societate, în scopul de a veghea la
respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice.
Astfel, reamintim faptul că Președintele României emite atât acte car e țin de „administra ția publică” (de
exemplu decretele prin care numește diverse persoane în funcții publice), cât și acte cu caracter eminamente
politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale națiuni i, în
baza art. 88 din Constituție).
2. Cl asificarea formelor de activitate a administrației publice.
a. Clasificări propuse în perioada interbelică:
 Paul Negulescu – acte juridice (de autoritate sau de gestiune) și acte materiale.

b. Clasificări propuse în per ioada postbelică:
 Romulus Ionescu : actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat, actul
juridic contractual, operațiunea administrativă, operațiunea de tehnică administrativă, operațiunea direct
productivă;
 Ilie Iovănaș : forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ, actele civile
ale organelor administrației de stat, faptele juridice materiale) și forme care nu produc efecte juridice proprii
(operațiunile tehnico -materiale, actele exclusiv pol itice);
 Tudor Drăganu : acte juridice și fapte materiale juridice.

c. Clasificări propuse în perioada contemporană:
 Antonie Iorgovan : acte care se realizează în regim de putere publică (actele unilaterale de drept
administrativ, contractele administrative – ambele formând categoria actului administrativ, în sens larg), acte
care se realizează, în principal, într -un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează puterea publică,
contractele de drept civil);
 Verginia Vedinaș : acte (acte specifice admi nistrației, respectiv acte prin care administrația se
comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale și operațiuni administrative.

Atât pentru actele juridice cât și pentru faptele/operațiunile administrației publice sunt propuse în doctrină
o serie de alte clasificări, în funcție de criterii cum ar fi: regimul juridic în care se realizează, consecințele sub
aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinței emitentului etc.
3. Actele j uridice ale administrației publice .

Administrația publică, ca ansamblu de activități, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice, ci
și prin efectuarea unor operațiuni diverse, de natură intelectuală sau materială, care au ca scop final
satisfacerea interesului public ( D . A. Tofan, op. cit. , 2009, p. 3 și urm. ).
Sigur că, din punct de vedere al impactului și efectelor produse, actele juridice sunt mult mai importante
decât toate celelalte forme de activitate, ele fiind apte să dea naștere, să modifice sau să stingă drepturi și
obligații, în cadrul raporturilor de drept administrativ.
Actele juridice erau privite în doctrina interbelică (C.Rarincescu, Contenciosul ad ministrativ român,
Edițiunea a doua , Editura Univers ală Alcalay Co., București, 1936 , p. 15) drept „ acele manifestări de voință
făcute cu intenția de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea, modificarea sau suprimarea de
reguli sau situațiuni juridice sau de drepturi subiective, precum și în atribuirea în favoarea unor indivizi
determinați a unor anumite situațiuni ju ridice generale sau legale ”.

7 Principala categorie de acte juridice cu care operează administrația sunt actele administrative stricto –
sensu , ca acte de autoritate născute prin voința unilaterală a emitentului.
Actele juridice ale administrației au fost clasificate în:
 Acte de drept administrativ (cele realizate de organele administrației în baza atribuțiilor de autoritate
cu care sunt învestite) și acte de drept civil (realizate de aceleași organe în calitate de persoane juridice) –
Tudor Drăganu , Actele d e drept administrativ, Editura didactică și pedagogică, București, 1959, p. 37;
 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de exemplu: sesizări,
oferte de contractare) și acte contractuale – Romulus Ionescu , Drept adm inistrativ, Editura Didactică și
Pedagogică, București, 1970, p. 209;
 Acte administrative cu caracter unilater al, contractele administrative supus e unui regim de putere
publică și contractele civile supuse dreptului comun – (Rodica Narcisa Petrescu , Drept administrativ,
Editura Hamangiu, București, 2009, p. 293 -294).

Una dintre cele mai importante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediția 4, Editura All Beck, București, 20 05, p. 10 și
urm.) :

a. După criteriul modului de ma nifestare a voinței emitentului.
 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) și actul juridic ce nu realizează
puterea publică;
 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administrației publice): contractele de
drept privat, contractele administrative.
b. După regimul juridic aplicabil.
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative
(actele administrative s tricto sensu), contractele administrative;
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizează
puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele administrative ca persoane juridice de drep t
privat.

4. Operațiunile admi nistrative și faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezintă unele t răsături comune :
 Nu concretizează o manifestare de voință exprimată în scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt
forme concrete, materiale, pr in care se acționează asupra realității existente;
 Chiar dacă unele produc anumite consecințe juridice (de regulă, permit continuarea unei proceduri),
acestea operează în baza legii, nu sunt generate în mod direct și intenționat prin respectiva operațiune;
 Scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (de
exemplu – avizul), sau în executarea legii la modul concret (de exemplu – activități concrete de prestare a unor
servicii publice).

Există mai multe clasificări , axate pe criterii diferite:

a. În funcție de regimul juridic aplicabil : operațiuni de putere (operațiunile tehnico -administrative și
cele prin care se realizează servicii publice), operațiuni care nu se realizează într -un regim de putere
(operațiu nile productive);
b. În funcție de consecințe : fapte/operațiuni producătoare de efecte juridice, fapte/operațiuni care produc
efecte de altă natură, care pot avea și conotații juridice;
c. În funcție de scopul lor : fapte/operațiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administrației

8 publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a unor acte
administrative); fapte/operațiuni prin care se mijlocește realizarea obiectivelor administrației publice (așa –
numitele operațiuni de birou sau de administrație internă – operațiunile tehnico -administrative și acte cu
caracter politic); fapte materiale de producție (Verginia Vedinaș, D rept administrativ, Ediția a VIII -a revăzută
și actualizată, Un iversul Juridic, Bu curești, 2014 , p. 92 ).

Ca pondere , operațiunile și faptele materiale ale administrației publice se regăsesc în proporție mai mare
decât actele juridice ale acesteia și sunt realizate, în principal, de organele de la „baza” sistemului
administrației public e, care au sarcini accentuate în ceea ce privește executarea la modul concret a legii și
prestarea de servicii publice.
În Proiectul Codului de procedură administrativă sunt analizate într -un titlu distinct – Titlul V –
„Operațiunile administrative și tehn ico-materiale ”.
Conform acestor reglementări (art.136), „ operațiunile administrative sunt, de regulă, măsuri de pregătire,
elaborare, aducere la cunoștință, punere în executare și control a actelor administrative, precum și acțiuni
realizate în afara aces tora.”

5. Contractul administrativ.
Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administrației publice,
fiind încheiat în principal sub un regim de putere publică, de drept administrativ și, în subsidiar (în
comple tare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate în mod distinct în dreptul public francez ca fiind contractele
încheiate de administrație pentru a asigura funcționarea unui serviciu public și care sunt supuse, din punct de
vede re al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre particulari.
În legislația română actuală, noțiunea de „contract administrativ” a fost recent introdusă prin noua
Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care în art. 2 lit. c) teza finală precizează că „ sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care
au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de i nteres public,
prestarea serviciilor publice, achizițiile publice” .
Este de observat faptul că lista contractelor administrative enunțată în norma anterioară nu este una
exhaustivă și nici nu ar fi fost indicat acest lucru, în condițiile în care dezvoltare a continuă și evoluția actelor
de natură contractuală încheiate între autoritățile publice și persoanele de drept privat (așa -numitele contracte
de parteneriat public -privat) reprezintă o realitate de necontestat. În dezvoltarea acestei idei, legea prevede în
același art.2 lit.c) că „prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse
competenței instanțelor de contencios administrativ .”
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmen te în acte normative
speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contracte lor de concesiune de bunuri proprietate publică etc.
Pentru comparație, amintim faptul că în dreptul francez sunt considerate „contracte administrative”:
achizițiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea
domeniului public, contractele de recrutare a agenților (funcționarilor) publici (Laurent Richer, Droit des
contrats administratifs, 4e édition, LGDJ, Paris, 2004) .

9

10
CAPITOLUL 2

PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

1. Noțiu ne și trăsături.
2. Cla sificare .
1. Noțiune și trăsături.
1.1. Noțiune:

Actul administrativ reprezintă cea mai importantă dintre formele prin care administrația publică își
realizează sarcinile.
Terminologia utilizată în doctrină nu este uniformă, fiind f olosite noțiunile de „act administrativ”, „act de
drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de autoritate”, toate pentru a desemna aceeași
categorie de acte juridice ale administrației publice. Legislația în vigoare, pornind de la disp ozițiile
constituționale (art. 52, art. 126), folosește noțiunea de „act administrativ”, fapt care recomandă utilizarea
generală a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridică corectă și univocă.

2.2. Definiții formulate :

a) Definiții formulate î n doctrină:

– „act făcut de un funcționar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativă, care intră în
atribuțiunile acelui funcționar ” (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I – Principii generale,
București, 1925, p. 344);
– „formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care constă într -o manifestare
unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea
puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătoreșt. ” (Antonie Iorgovan, op.cit.,
2005, p. 25);
– „forma juridică principală de activitate a administrației publice, care constă într -o manifestare de
voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică p recum și controlului de legalitate al
instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative ” (Verginia Vedinaș, op.cit. ,
2014, p.94 );

b) Definiții formulate în acte normative:

– „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării
ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridi ce; sunt asimilate
actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publi ce, achizițiile publice ” (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare); „Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un d rept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde

11 solicitantului în termenul legal .” (art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004).
– „actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral, în regim de putere publică,
prin c are se organizează sau se aplică în concret legea ” (art. 13 din Proiectul Codului de procedură
administrativă al României).

2.3. Trăsăturile actului administrativ:
( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 și urm.)

a. Formă juridică principală de ac tivitate a administrației publice.

 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administrației publice din punct de
vedere calitativ , adică al importanței efectelor pe care le produce pentru cei ”administrați”;
 Din punct de vedere canti tativ, predominante sunt faptele mate riale și diversele operațiuni
administrative ale structurilor administrative;
 Ponderea actelor juridice, în special a actelor administrative, este mai mare în activitatea organelor de
la vârful ierarhiei administrației publice, în cazul celor de la „baza” administrației publice predominând
faptele materiale și operațiunile administrative;
 Ponderea actelor administrative este mai mare în activitatea organelor care realizează o competență de
domeniu, decât în cazul celor care realizează o activitate de ramură.

b. Manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică.

b.1. Manifestare de voință expresă:

 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinței interne a unui organ al administrație i publice de a
produce efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații corelative, în regim
de putere publică;
 Manifestarea de voință a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă și neîndoielnică;
 Manifesta rea de voință nu poate fi exprimată jocandi causa;
 Refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv
nesoluționarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală ) de către autoritățile publice repre zintă
acte administrative implicite, asimilate.

b.2. Manifestare de voință unilaterală:

Se raportează la faptul că emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voințe
juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimțământul” per soanelor vizate de acesta.

Probleme speciale analizate în doctrină:

 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:
o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (în componența cărora intră mai
multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau județene etc);
o Deciziile/hotărârile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul colegial;
o Acordul de voință al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea procedurală de
exprimare a voi nței juridice a respectivului organ, fără să modifice caracterul unilateral al acestei voințe;
o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptare, întrucât

12 acestea acționează în vederea realizării competenței org anului administrativ, privit ac subiect de drept distinct.

 Emiterea actului cu participarea mai multor autorități publice, respectiv a unui organ
administrativ și a unui organism nestatal:
o Se menține caracterul unilateral atunci când „acordul de voință” r eprezintă tot o modalitate
procedurală de degajare a unei voințe unice, în vederea nașterii actului administrativ;
o De multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă” în vederea emiterii
actului administrativ, sau un „avi z conform”.

 Emiterea actului la cererea prealabilă:
o Dacă cererea prealabilă este formulată de emitent către superiorul său ierarhic, avem de -a face cu o
simplă „autorizare”;
o Dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ, ace asta reprezintă o
condiție procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o manifestare de voință juridică care se alipește celei
a emitentului;
o Renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul
administra tiv nu are ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauză;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ operează prin manifestarea de voință a organului emitent
(sau, după caz, a superiorului său ierarhic) și nu este condiționată de manifestarea de voință, în acest sens, a
beneficiarului.

b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:
 Această trăsătură deosebește actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administrației
publice (contrac te de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);
 Actele administrative concretizează voința organelor administrative ca subiecte în raporturile juridice
de drept public, ceea ce presupune exercițiul autorității publice;
 Acte le administrative mai sunt denumite și „acte de autoritate” („acte de putere publică”) și sunt
obligatorii pentru toți destinatarii săi și chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, până la momentul în
care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
 Regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative și executarea lor din oficiu
(ex officio ), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu formulă executorie.

c. Exercitarea de către instanța de ju decată (ca regulă, instanța de contencios administrativ) a unui
control de legalitate .

 Cadrul constituțional îl reprezintă:
– art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică ”):
„(1) Persoana vătămată într -un drept al său ori într -un intere s legitim, de o autoritate publică, printr -un
act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.
(2) Condi țiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”
– art.126 alin.6 („Instanțele judecătorești ”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garant at, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze
cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin di spoziții din ordonanțe declarate
neconstituționale .”

13  Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea organică nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificările și completările ulterioare, unde sunt detaliate condițiile și limitele exercitării dreptulu i
fundamental prevăzut de art.52 din Constituție, inclusiv aspectele de natură procedurală.

Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalității, de către instanțe . Conform
art. 126 alin. 6 din Constituție, „ controlul judecătoresc a l actelor administrative ale autorităților publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum și a actelor de comandament cu caracter militar ”.
De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumeră în art. 5 „actele nesupuse controlului și
limitele controlului” (la care vom face referire în partea dedicată contenciosului administrativ), conturând
sfera a ceea ce doctrina numește „fine de neprimire de rang legal” ( a se vedea și D ecizia Curții Constituționale
nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011 ), criticabilă pentru o eventuală „adăugare” nepermisă la
Constituție.

Legislația în vigoare reglementează pentru anumite categorii de acte administrative o procedură
specială de atac are în instanță, derogatorie, cel puțin parțial, de la dispozițiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 . De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor stabilește, în
primă instanță, competența instanței de drept comun ( judecătoria) pentru soluționarea plângerilor împotriva
proceselor -verbale de constatare și sancționare contravenționale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o
procedură specială de contestare a actelor administrativ -jurisdicționale emise de comisiil e județene de fond funciar,
respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competența de judecată aparținând tot instanței de drept comun.

d. Emitentul poate fi o autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de puterea
publică să preste ze anumite servicii publice , în regim de putere publică.

 Dispozițiile art. 52 din Constituție se referă la actele administrative emise de „autorități publice”, nu
doar la cele emise de „autorități/organe administrative”;
 Connform art. 2 alin. 1 lit. b) di n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare
„autorităților publice” și persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de pu tere publică ;
 Actele administrative pot proveni și de la autorități din afara sferei Executivului (de exemplu:
Parlament, instanțele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea Constituțională, Consiliul Legislativ etc.), fiind
vorba despre acte emise în reali zarea unei activități administrative specifice, de natură internă, ca mijloc de
realizare a competenței acestor autorități;
 Inclusiv d octrina și jurisprudența instanțelor de contencios administrativ admit faptul că pot fi emise
acte de autoritate și de une le entități cu caracter privat și cu activitate „non -profit” (denumite , ca regulă, în
perioada interbelică „stabilimente de utilitate publică”) care satisfac un interes public (de exemplu:
universitățile private , sau formele de organizare a ”corpurilor pro fesionale” de genul Uniunii Naționale a
Barourilor din România, Uniunii Naționale a Notarilor Publici din România etc.). Calificarea acestor persoane
juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la activitatea desfășurată, se face nu mai de
către autoritățile statale, fie direct prin lege, fie, după caz, prin acte administrative (hotărâri ale Guvernului,
conform O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații) , în funcție de inițiativa (a statului sau a
particularilor) care a stat la baza înființării lor.

e. Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naștere, modifică sau stinge drepturi
și obligații, specifice raporturilor de drept administrativ .

 Din moment ce actul administrativ reprezintă o specie a actului j uridic, rezultă că acesta este

14 emis/adoptat în scopul producerii de efecte juridice: nașterea, modificarea sau stingerea de drepturi și obligații
specifice raporturilor de drept administrativ;
 Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de dr ept administrativ (de putere publică);
 Administrația publică se angrenează și în raporturi de drept privat, atunci când este vorba despre
gestionarea „domeniului privat”, dar în această ipoteză nu apelează la acte administrative, ci la acte de drept
privat .
2. Clas ificarea actelor administrative.
2.1. În funcție de organul emitent:
 Acte care emană de la autorități administrative;
 Acte care emană de la alte autorități publice;
 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze activități de interes pu blic.

2.2. În funcție de întinderea efectelor juridice:
 Acte administrative normative (cu caracter normativ) – cuprind reglementări generale și impersonale,
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes );
 Acte administrative individuale (cu caracter individual) – produc efecte juridice față de unul sau mai
multe subiecte de drept determinate;
 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorități/instituții publice (care, la rândul lor pot fi
normative sau individuale).

2.3. Actele adm inistrative individuale sunt împărțite în:
 Acte prin care se stabilesc drepturi și obligații unui subiect de drept determinat;
 Acte de atribuire a unui statut personal;
 Acte de aplicare a constrângerii administrative;
 Acte cu caracter jurisdicțional.

2.4. Problema actelor administrative „de autoritate” și a actelor administrative „de gestiune”:

O delimitare importantă, reținută în doctrina de drept administrativ interbelică și preluată inclusiv de unii
autori contemporani, sau chiar în practica instanțelo r de contencios administrativ, a fost cea dintre actele
administrative de autoritate și actele administrative de gestiune .
În această terminologie, termenul „administrativ” evocă nu regimul juridic aplicabil – cel de drept public,
de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul în cauză – organele administrației publice.
Actele de gestiune , într -o viziune clasică, reprezintă „ toate acele acte juridice cu caracter contractual
sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale , săvârșite de Stat în calitate de persoană juridică și
pentru administrarea patrimoniului său ” (C.G. Rarincescu, op.cit. , 1937, p. 147), respectiv „ actele prin care
se conservă, se mărește sau se micșorează activul patrimoniului Statului sau subdiviziunil or sale, care nu
implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moșii a Statului, închirierea unui imobil de
către primar ” (P. Negulescu, op.cit. , 1925, p. 346).
Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actual e), denumit și „actul
administrativ de putere publică”, ar reprezenta „ acea declarație de voință cu caracter unilateral și executoriu,
emanând de la autoritățile administrative ale Statului și săvârșite în vederea funcționării serviciilor publice ”
(C.G. Ra rincescu, op. cit., 1936, p. 146 -147), respectiv „ acel act prin care se ordonă sau se interzice ceva
administraților, emis de autoritățile administrative în calitate de deținătoare ale suveranității naționale, cum
ar fi regulamentele, ordonanțele, decretel e de numiri sau destituiri de funcționari, deciziunile ” (P. Negulescu,

15 op. cit., 1925, p. 346).
În prezent, conceptul „actului de gestiune”, în abordarea sa interbelică, nu are un fundament juridic,
întrucât legislația nu mai face nicio diferențiere între actele unilaterale ale administrației publice prin care se
iau decizii cu privire la patrimoniul public și celelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o
anumită conduită, se conferă/modifică/retrage un statul personal, se aplică o sancț iune etc.
Desigur, în mod „metaforic” și pentru a păstra terminologia tradițională, pot fi denumite „acte de
gestiune” contractele de drept privat încheiate de autoritățile publice, nu și actele administrative care le -au
precedat (spre exemplu nu poate fi „act de gestiune”, adică act de drept privat, o hotărâre de consiliu prin care
s-a aprobat procedura de închiriere a unor bunuri din patrimoniul localității).

2.5. Actul administrativ -jurisdicțional :

Această specie de acte administrative individuale este reglementată inclusiv în Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, care în art. 2 alin. 1 lit. d) definește actul administrativ -jurisdicțional ca fiind
„actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de ju risdicție
administrativă specială”. În lege este definită și noțiunea de „ jurisdicție administrativă specială ”, ca
„activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie,
competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ -jurisdicționale”
( lit.e ).
Amintim faptul că, potrivit art. 21 alin. 4 din Con stituție, „ jurisdicțiile speciale administrative sunt
facultative și gratuit e”, dispoziție care este dezvoltată, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea
contenciosului administrativ.
Actele administrativ jurisdicționale pot fi contestate mai departe la instanța de contencios administarativ
(calea de atac este, de regulă, cea a recursului, etapa de jurisdicție administrativă fiind considerată
echivalentul „primei instanțe”).
În doctrina recentă, actele administrativ -jurisdicționale sunt prezentate ca act e administrative tipice,
întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluționează cu forță de adevăr legal și după o
procedură bazată pe principiile independenței și contradictorialității, litigii apărute la nivelul administrației ac tive
(D. A. Tofan, op.cit., 2009 , p. 21).

Trăsăturile actului administrativ jurisdicțional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504 -505):
 este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele administrației de stat;
 are un caracter de excep ție, în sensul că intervine numai în situații riguros precizate de normele
juridice;
 este emis în soluționarea unor litigii ce se ivesc într -un domeniu sau altul de activitate din administrația
de stat ( administrația active);
 este emis după o procedură sp ecială, administrativ -jurisdic țională, care cu prinde și principiul
independenței organului care emite actul față de părțile în litigiu, respectiv, principiul contradic torialității;
 este exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative (m ai exact al retractării), fără a se
înțelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative obișnuite;
 este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispozițiilor legale ( a se vedea
art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare).

După revizuirea Constituției României (a se vedea modificarea de substanță a art. 21, referitoare la
caracterul facultativ și gratuit al ju risdicțiilor administrative speciale), urmată de adoptarea noii Legi a
contenciosului administrativ nr. 554/2004, s -a precizat în doctrină (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului

16 administrativ – Geneză și explicații, Editura Kullusys, ediția a II -a, Bucur ești, 2006, p. 139) că pentru a ne afla în
prezența unui act administrativ jurisdicțional se impune ca:
 actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administrației de stat sau al
administrației locale (deci nu de orice autor itate publică, inclusiv din sfera „puterii judecătorești” și nu de
autorități ale structurilor nestatale – organizații profesionale, fundații etc.);
 autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de a soluționa un conflict, deci să fie un organ
admi nistrativ jurisdicțional;
 conflictul să se soluționeze cu citarea părților și în baza principiului contradictorialității;
 părților să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Ca exemple de autorități publice cu atribuții de jurisdicție administrativă în prezent, se indică de către unii
autori ( Corneliu Liviu Popescu, Jurisdicțiile administrative potrivit dispozițiilor constitu ționale revizuite, în
Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77 -98) o serie de organe ce activează în diverse domenii de activitate, cum
ar fi: comisiile de soluționare a întâmpinărilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, comisiile mixte și Comisia Centrală de Rechiziții prevăzute în Legea nr.
132/1997 pri vind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public, comisiile de disciplină din
cadrul autorităților publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, Comisia
de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai -sus, avem rezerve față de includerea unora dintre ele
în sfera autorităților care dețin atribuții jurisdicționale, întrucât un criteriu esențial pentru a ne afla în fața une i
asemenea autorități este competența sa de a pronunța efectiv o decizie, un act administrativ -jurisdicțional,
pentru soluționarea conflictului dedus „judecății” administrative; această cerință nu se regăsește, de exemplu,
în cazul comisiilor de disciplină instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competența de a „investiga”
săvârșirea de abateri disciplinare de către funcționarii publice și de a formula propuneri de aplicare a unei
sancțiuni, nu de a aplica sancțiunea efectiv ă.
O activitate jurisdicțio nală de necontestat este cea înfăptuită de Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor , acesta având competența materială de a se pronunța asupra contestațiilor formulate cu privire
la modul de atribuire a contractelor de achiziții publice, respecti v de concesiune de lucrări/servicii publice, în
baza O.U.G. nr.34/2006, cu modificările și completările ulterioare.

17 CAPITOLUL 3

ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIȚI I PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.

1. Condițiile de valabilitate ale act elor administrative.
2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3. Efectele actelor administrative.
1. Condițiile de valabilitate a actelor administrative.
A. Legalitatea și opor tunitatea actului administrativ.

Legalitatea reprezintă elementul c entral al regimului juridic specific actelor administrative.
Principiul general al legalității presupune:
 supremația legii , în sensul că toate subiectele de drept trebuie să se supună dispozițiilor legale,
pornind de la Constituție și continuând ce celelal te acte normative, în funcție de ierarhia acestora;
 baza legală a activității tuturor subiectelor de drept.
( V. Vedinaș, op.cit., 2014, p. 100 ).

Prin legalitatea actelor administrative , într -un sens strict, se înțelege obligativitatea conformării
acesto ra cu dispozițiile constituționale, legile adoptate de Parlament și celelalte acte normative cu o forță
juridică superioară actului adoptat, cumulată cu obligativitatea respectării competenței organului emitent și a
condițiilor de formă și de procedură pre scrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedinaș, op.cit.,
2014, p. 101 ; D.A.Tofan, op. cit., 2009, p. 26 și urm ).

În esență , condițiile generale de legalitate constau în:

 Emiterea actului în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și
cu toate actele normative de forță juridică superioară ;
 Actul să fie emis de autoritatea competentă și în limitele competenței sale;
 Actul să fie emis în forma și prin procedura prevăzută de lege .

Oportunitatea actului ad ministrativ (și a activității administrative, în general) se fundamentează pe
puterea discreționară de care dispune administrația, în baza căreia aceasta are posibilitatea, conform unei
marje de apreciere ce îi este lăsată la dispoziție de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de
urmat pe cea care poate duce, în condiții optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit.,
2009, p. 26-27); ea derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluții
posibile și legale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocr otit
(V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 101 ).
Prin oportunitate, doctrina înțelege realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen opt im, cu cheltuieli
minime de resurse materiale și spirituale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și alegerea celor mai potrivite
mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcție de anumite criterii de referință cum ar fi: specificitatea
condițiilor de muncă dintr -o anumită zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unități

18 administrativ -teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administr ativ (V. Vedinaș, op. cit.,
2014, p. 100 și urm.; Ilie Iovănaș, Drept a dministrativ, Editura Servo -Sat, Arad, 1997, p. 49).
În esență, oportunitatea se raportează la: momentul adoptării actului administrativ, locul și condițiile
concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitate a vieții și
interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50 -51; D. A. Tofan, op. cit., 2009 , p. 28).

Există două mari modalități de abordare a relației legalitate -oportunitate în literatura de specialitate:
a. Teza „Școlii de drept public de la Bucureșt i”: Oportunitatea reprezintă ea însăși un element al
legalității, neputând fi analizată distinct de aceasta.
b. Teza „Școlii de drept public de la Cluj”: Legalitatea și oportunitatea reprezintă condiții distincte de
validitate a unui act administrativ.
(Titul atura celor două „Școli” aparține, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. De sigur, în prezent
trebuie reținut și faptul că reprezentanții celor două centre universitare îmbrățișează, de multe ori, aceeași
concepție, inclusiv în materia actului administ rativ, „conflictul” ideologic la care ne referim fiind mult
atenuat).

Importanța practică a acestor teze : posibilitatea anulării de către instanța de contencios administrativ a
unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru încălcarea expresă a u nui text legal (de exemplu, dacă
mijloacele și resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depășesc posibilitățile reale
existente) este recunoscută de „Școala de la București”, nu și de „Școala de la Cluj”.

B. Condițiile de formă .

Regul a – actele administrative se emit/adoptă în formă scrisă (cerință ad validitatem );
Ca excepție , anumite acte administrative individuale pot îmbrăca și forma orală – de exemplu:
avertismentul, ca sancțiune contravențională; actele normative îmbracă întotdea una forma scrisă, pentru a
putea fi aduse la cunoștință publică.

Limba în care se redactează toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficială a
statului român – limba română; totodată, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică
locală, republicată, „ În unitățile administrativ -teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități
naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoștință publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar cele cu caracter
individual se comunică , la cerere, și în limba maternă. ”
Întotdeauna, însă, va avea valoare oficială numai actul redactat în limba română .

Motivarea actelor administrati ve reprezintă o cerință care trebuie respectată de emitent în funcție de tipul
actului administrativ – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative – trebuie motivate prin „note de fundamentare” (pentru
hotărârile și ordonanțele Guv ernului) sau prin „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se
vedea dispozițiile art. 30 -32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare,
H.G. nr.1361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentar e și motivare a proiectelor de acte normative
supuse apr obării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice , a
proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării .
Potrivit dispozițiilor Legii nr. 24/2000, republicată (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare și
motivare al actului normativ include conținutul evalu ării impactului acestuia, cuprinzând următoarele secțiuni:

19 „a) motivul emiterii actului normativ -cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la
insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare; principiile de bază și finalitatea reglementărilor
propuse, cu evidențierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice;
referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat
respec tivul proiect. Pentru ordonanțele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situației
extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de
urgență, precum și eventualele consecințe care s -ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic -efectele asupra mediului macro economic, de afaceri, social și asupra mediului
înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor și beneficiilor;
c) impactul finan ciar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe
termen lung (pe 5 ani), inclusiv informații cu privire la cheltuieli și venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic -implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în
vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora și, dacă
este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curții de Justiție a Comunităților
Europene și alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective;
implicațiile asupra legislației interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri
internaționale, precum și măsurile de adaptare necesare; preocu pările în materie de armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile și specialiștii
consultați, esența recomandărilor primite;
f) activitățile de informare publică privind elaborare a și implementarea proiectului de act normativ;
g) măsurile de implementare -modificările instituționale și funcționale la nivelul administrației publice
centrale și locale .”
De asemenea, în situația în care reglementarea propusă se elaborează în ex ecutarea unui act normativ,
motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și în executarea căruia se emite.
Forma finală a intrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprindă
referiri la avizul Consiliu lui Legislativ și, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curții de
Conturi sau Consiliului Economic și Social.
Competența de a stabili strutura și conținutul detaliat al instrumentelor de prezentare și motivare pentru
actele normative iniț iate de Guvern aparține chiar acestuia.

Pentru actele administrative cu caracter individual , obligativitatea motivării atât în fapt cât și în drept
este de necontestat în privința actelor administrativ -jurisdicționale și a celor sancțio natorii; pentru ce lelalte
categorii de acte administrative individuale, doctrina și, mai nou, chiar jurisprudența Înaltei Curți de Casație și
Justiție ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunțată de Secția de Contencios
Administrativ și Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), se pronunță în mod constant în sensul
necesității motivării acestora atât „în drept” cât și „în fapt”, indiferent dacă legea prevede sau nu expres
această obligație, fiind dat ca argument, printre altele, și existe nța dreptului la informație prevăzut de art. 31
din Constituție (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62 -63). De lege lata , actele normative care consacră
această obligație se referă la anumite tipuri de acte, nu la întreaga categorie (a se vedea O.G . nr. 27/2002, în
care se prevede obligația de a se indica, în răspunsul remis petiționarului, temeiul legal și Legea nr. 544/2001,
în care se prevede că refuzul de a pune la dispoziția solicitantului informațiile solicitate trebuie motivat).
Actualmente, „motivarea” actelor administrative individuale se rezumă, de regulă, în practica
administrativă, la indicarea textelor legale pe care se întemeiază, adică la motivarea „în drept”, cu precizarea
eventualelor operațiuni administrative care le -au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).

20 2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care
cuprinde o serie de etape și operațiuni :
2.1. Forme pr ocedurale anterioare emiterii actului;
2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.

Sunt cele mai întâlnite în activitatea administrației și poartă diverse denumiri (studii, rapoarte, referate,
proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).
Cele mai întâlnite forme sunt reprezentate de avize și acordul prealabil .
AVIZELE:
 Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administrației publice le solicită unei alte autorități, într -o
problemă sau mai multe, pentru a se informa și a decide în cunoștință de cauză.” (R.N. Petrescu, op. cit., 2004,
p. 300).
 Reprezintă manifestări de voință cu caracter unilateral care nu prod uc efecte juridice prin ele însele.
 Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative – nu există obligația pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita, nici
de a le respecta, dacă le -a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Autorită ții Naționale pentru
Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, în baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică);
o avizele consultative – există obligația de a fi solicitate, dar nu ș i obligația de a fi respectate (de
exemplu: avizele emise de prefect, în condițiile art.9 din Legea nr. 340/2004, republicată);
o avizele conforme – există obligația pentru emitent de a le solicita și de a se conforma lor (de exemplu:
avizele emise Inspector atele Județene Școlare, în baza Legea educației naționale nr. 1/2011 (art. 42, de
exemplu), avizul emis de Ministerul Transporturilor în legătură cu statutul Casei Asigurărilor de Sănătate a
Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, în ba za art. 266 alin. 3 din Legea nr. 95/2006
privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare).
 Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
 Nu pot fi atacate în mod distinc t pe calea acțiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul
administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
 Poate fi, în schimb, cerută instanței de contencios administrativ, obligarea autorității competente la
emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptățit.
ACORDUL PREALABIL:
 Reprezintă o specie a „acordului”, ca operațiune administrativă ce reprezintă acceptul pe care îl dă un
organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ .
 Este o manifestare de voință cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat – denumit în
doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 5 9-60; V. Vedinaș, op. cit.,
2014, p. 109 -110; D.A. Tofan, op. cit., 2 009, p. 32 -33).
 Întărește legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale acestuia.
 Nu produce prin el însuși efecte juridice.
 Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acțiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul

21 administrativ pe care îl fundamentează.

ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, în Legea nr. 52/2003 privind
transparența decizională în administrația publică, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, conform
art.6, a utoritățile administrației publice au obligația să publice pe site -ul propriu un anunț privind intenția de
a emite un act administrativ cu caracter normativ , pe care îl vor afișa și la sediul propriu, într -un spațiu
accesibil publicului și pe care îl vot t ransmite și către mass -media.
De asemenea, în art.8 alin.2 al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de
editare a monitoarelor oficiale ale unităților administrativ -teritoriale, cu modificările și completările ulterioare,
se consacră obligația organelor administrației publice locale de a publica proiectele de acte normative care
cad sub incidența Legii nr. 52/2003 în aceste monitoare oficiale județene sau, după caz, orășenești .

2.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului.

Regula : se regăsesc, cu precădere, în cazul organelor colegiale, și vizează funcționarea legală și
adoptarea de acte juridice de către acestea ;
Excepții : pot fi regăsite și la unele acte emise de organe unipersonale (exemplu: decretele Președintelui
României).

Sunt reprezentate de:
– Cvorum = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu județean,
comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenți, conform legii, pentru funcționa rea (întrunirea) valabilă
a respectivului organ ;
– Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simplă (jumătate plus
unu din numărul celor prezenți), absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial),
calificată (un numă r mai mare de votanți decât cel care constituie majoritatea absolută – de regulă, este vorba de 2/3
sau 3/4 din numărul componenților organului colegial);
– Semnarea și (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor Guvernului,
decretelor prezidențiale, hotărârilor consiliului județean/local).

O altă condiție esențială în această etapă procedurală este motivarea actului , aspect la care am făcut
anterior referire.
Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparența decizională, cu ocazi a desfășurării ședințelor autorităților
administrației publice locale se va întocmi și o minută , în care se vor consemna punctele de vedere
exprimate, precum și votul fiecărui membru (cu excepția situației în care votul este secret).
(Verginia Vedinaș, op. cit., 2014, p.113 .)

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

Au importanță sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efecte juridice.
Categorii:
– Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept vizat de
acesta;
– Publicarea actului = aducerea la cunoștință publică prin publicarea în Monitorul Oficial al Românei
(pentru actele administrative normative adoptate la nivel central și, uneori, a unor acte administrative
individua le, de exemplu: hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepția celor în materie militară,

22 deciziile primului -ministru, sau decretele prezidențiale), în monitoarele oficiale județene, în alte publicații,
după caz, sau prin afișarea la sediul emit entului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative
normative;
– Aprobarea = de regulă , manifestare de voință a unui organ superior emitentului, prin care se declară
de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul î n cauză nu ar putea produce efecte
juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2009 , p. 35; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 și urm.);
În doctrină (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35) mai sunt analizate și aprobările substitutive ( aprobarea de
către un organ iera rhic superior a unui act prin care un organ inferior a acționat în domenii ce țineau de
competența primului), respectiv aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele
de drept interesate unor organe administrative, având ca ef ect emiterea/adoptarea unui act administrativ – este
cazul diverselor autorizații, licențe, permise etc.).

Procedura aprobării tacite (reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.
486/2003) reprezintă procedura prin care o a utorizație este considerată acordată dacă autoritatea administrației
publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaț ii ( D. A.
Tofan, op. cit., 2009 , p. 36).
Domeniile în care operează această procedură sunt enunțate în art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu
modificări prin Legea nr.486/2003, conform căruia: „ (1) Procedura aprobării tacite se aplică tuturor
autorizațiilor emise de autoritățile administrației publice, cu excepția celor emise în domeni ul activităților
nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, munițiilor și explozibililor, regimul drogurilor și
precursorilor, precum și a autorizațiilor din domeniul siguranței naționale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunere a motivată a fiecărei autorități a administrației
publice interesate, și alte excepții de la aplicarea procedurii aprobării tacite .”

– Confirmarea = operațiune care poate primi trei accepțiuni, analizate în doctrină:
 actul prin care organul administrativ încunoștiințează un subiect de drept interesat că înțelege să
mențină un act administrativ emis anterior;
 act administrativ distinct prin care organul administrativ urmărește să acopere un viciu al unui act
propriu emis anterior, sau să acopere un viciu a l unui act inferior ca forță juridică;
 aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare un act
anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2009 , p.36.)

O altă formalitate procedurală ulterioară o reprez intă și publicarea minutei întocmite cu ocazia
ședințelor autorităților administrației locale pe site -ul propriu, precum și afișarea acesteia la sediul autorității.
3. Efectele actelor administrative.

3.1. Forța juridică a actelor administrative.

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumția că acestea au fost emise cu
respectarea tuturor condițiilor impuse de lege, prezumție care îmbracă trei dimensiuni:
a. prezumția de legalitate – în sensul că actul a fost emis în confor mitate cu prevederile Constituției și
ale celorlalte acte juridi ce cu forță juridică superioară. La rândul ei, prezumția de legalitate se fundamentează
pe alte două prezumții:
b. prezumția de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de organul arătat în cuprinsul acestuia prin

23 formele specifice – antet, ștampilă, semnături etc.;
c. prezumția de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a corespunde, pe fond,
adevărului .

Actul administrativ dă naștere obligației de respectare – care vize ază orice subiect de drept, respectiv
obligației de executare – care privește subiectele de drept ce au obligația punerii sale în executare.

Forța juridică a actelor administrative se raportează la:
a. locul organului emitent în structura administrației publ ice (plasarea organului în cadrul sistemului
administrativ) ;
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului și competenței sale (poate fi un organ cu
competență generală sau de specialitate) ;
c. categoria actelor – individuale sau normative (în funcție de care rezultă și sfera de întindere a
efectelor) .

Actul administrativ constituie el însuși titlu executoriu , de unde derivă și principiul executio ex officio
care îl guvernează și care semnifică că se poate trece la executarea sa fără a mai fi necesară o învestire
suplimentară cu formulă execut orie (V. Vedinaș, op. cit., 2014, p.116 ).

3.2. Momentul din care se produc efectele juri dice ale unui act administrativ.

a. Pentru organul emitent , actul administrativ începe să producă efecte juridice d in chiar momentul
emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligația de a -l aduce la cunoștință publică sau, după caz, de a -l
comunica celor interesați, respectiv obligația de a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea procedurii
prevăzute de lege (V. Vedinaș, op. cit., 2014, p.117 ).

b. Pentru celelalte subiecte de drept:
 actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicării lor, cu excepția
hotărârilor Guvernului și a decretelor Președintelui României, care trebuie publi cate în Monitorul Oficial al
României, sub sancțiunea inexistenței;
 actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunoștință publică
(prin publicare), în modalitățile prevăzute de lege.

În esență, ca REGULĂ actele adminis trative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul în
care au fost aduse la cunoștința destinatarului sau, după caz, a publicului , în formele prevăzute de lege.

EXCEPȚIILE de la regula sus -menționată:

 actele administrative care produc efecte retr oactive : actele declarative sau recognitive (de exemplu:
certificate de stare civilă – naștere, de deces etc.), din categoria cărora se apreciază că fac parte și actele de
revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administ rative interpretative, actele
administrative jurisdicțion ale (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 48 ). După cum se observă, este vorba despre
acte individuale.
 actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoștință, fie dat orită
stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de exemplu , conform art. 4
din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiior, actele normative în materie contravențională
intră în vigoare în term en de 30 de zile de la publicarea lor, iar în cazuri urgente, la minim 10 zile.

24 În privința actelor normative emise de autoritățile centrale , Legea nr. 24/2000, republicată, cu
modificările și completările ulterioare, precizează la art. 11:
„(1) Legile ș i ordonanțele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3
zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în
textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile ca lendaristice, începând cu data publicării în Monitorul
Oficial al României, și expiră la ora 24,00 a celei de -a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanțele de urgență ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României , Partea I, sub condiția depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul
lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepția legilor și a ordonanțelor, intră în vigoare
la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată
ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul
acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.”

Desigur, ne interesează, în principal, data intrării în vigoare a actelor administrative normative,
legile sau ordonanțele neintrând în această categorie.

Pentru actele emise de autoritățil e administrației autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administrației publice locale, republicată, prevede în art. 49, aplicabil pentru hotărârile consiliilor locale, că
„Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc efecte de la data aduceri i lor la cunoștință
publică, iar cele individuale, de la data comunicării ” (regulă valabilă și în ceea ce privește hotărârile
consiliului județean). De asemenea, potrivit art. 68, „ În exercitarea atribuțiilor sale primarul emite dispoziții
cu caracter norm ativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică
sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz ”.
Așadar, în privința actelor administrative emise la nivel local se menține regula intrării în vig oare de la
data aducerii lor la cunoștință, raportată la clasica distincție dintre actele normative și cele individuale.

3.3. Î ntinderea efectelor juridice produse de actele administrativ e.

Actele administrative normative sunt apte, în principiu, de a pr oduce toate categoriile de efecte juridice,
atât pentru dreptul administrativ, cât și pentru celelalte ramuri de drept, fiind și izvoare de drept (A. Iorgovan,
op. cit., 2005, p. 70);
Actele administrative cu caracter individual dau naștere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar și la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de stare
civilă); în cadrul acestora există deosebiri în funcție de sfera mai restrânsă sau mai largă a subiectelor de drept
impli cate în raporturile juridice pe care le reglementează (D. A. Tofan, op. cit., 200 9, p. 51 ).
În orice caz, nu trebuie confundată natura juridică a unui astfel de act – aceea de act administrativ – cu
tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un ac t de stare civilă, sau titlul de proprietate emis în baza
Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rămâne un act administrativ și nu un act de drept civil, chiar
dacă produce efecte de acest gen.

3.4. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul ieșirii sale din vigoare , care se poate
realiza prin:
 Anulare – de către instanța de judecată (de conte ncios administrativ), ca regulă; uneori, legiuitorul
permite și superiorulu i ierarhic să anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate anula
ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004) , ori chiar menționează această posibilitate chiar

25 pentru autoritatea care a gestionează o anumită procedură ( de exemplu, potrivit art. 86 alin. 2 din O.U.G. nr.
34/2006, autoritatea contractantă poate anula procedura de licitație restrânsă, deci și eventualele acte
administrative emise anterior în cadrul acesteia, cu anumite condiții).
 Revocare propriu -zisă – de către organul ierarhic superior emitentului;
 Retractare – de organul emitent;
 Abrogare – dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menționăm că, din
interpretarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, republicată, rezultă că operațiu nea abrogării este incidentă pentru
actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care se folosește
conceptul de „revocare”).
Alte modalități de încetare a efectelor juridice: prin intervenția unor fapte materia le (de exemplu,
decesul unei persoane, executarea unei obligații materiale), prin prescripția dreptului de executare , prin
executarea actului administrativ.
(V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 119 -120; D. A. Tofan, op. cit., 2009 , p.51-52)

26 CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ȘI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTUL UI ADMINISTRATIV

1. Suspendarea executării actelor administrative.
2. Revocarea și retractarea actelor administrative.
3. Anularea actelor administrative.
4. Inexistența actelor administr ative.
1. Suspendarea executării actelor administrative.
1.1. Noțiune : reprezintă întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act administrativ
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedinaș, op.cit., 2014, p.120 ; Dana Apostol Tofan , op.cit., 2009, p. 55 ).

1.2. Trăsături:
 are caracter de excepție, se dispune numai în cazuri bine întemeiate;
 reprezintă o situație temporară, vremelnică;
 constituie o garanție a legalității și a respectării drepturilor subiective și intereselor legitime ale
persoanelor;
 are în vedere întreruperea temporară a producerii de efecte juridice sau amânarea temporară a
producerii efectelor juridice;
 poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
 poate fi dispusă de organul competent (instanța de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct în baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituție, depunerea de către prefect a unei acțiuni împotriva actelor emise de autoritățile autonome locale
duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, „în
ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță,
acesta este suspendat de drept ” etc.).

1.3. Regimul general aplicabil:

a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:
 organul emitent sau cel ierarhic superior;
 instanța de judecată;
 legiuitorul.

b. Tipuri de suspendare:
 în baza legii – „de jure” – (a se vedea art. 123 alin. 5 din Co nstituție, art. 3 din Legea nr. 554/2004,
referitoare la acțiunile introduse în baza atribuțiilor de „tutelă administrativă” de către prefect sau de Agenția
Națională a Funcționarilor Publici);
 dispusă de organ ul competent – instanță de judecată (a se vede a art. 14, 15 din Legea contenciosului
administrativ) sau altă autoritate publică (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic) .

c. Cauze de suspendare:

În Legea contencios ului administrativ regăsim două motive care pot justifica (dacă sunt întrunite
cumulat iv) admiterea de către instanță a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ:
 existența unui „caz bine justificat” (adică „ împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt

27 de natură să creeze o îndoială serioasă în privința l egalității actului administrativ ”, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t)
din Legea contenciosului administrativ);
 necesitatea evitării producerii unei „pagube iminente ” (adică „ prejudiciul material viitor și previzibil
sau, după caz, perturbarea previzibilă grav ă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public ”,
potrivit art. 2 alin. 1 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ).

Prin analogie , astfel de cauze (motive) pot fi avute în vedere (alături de motive care țin chiar de
oportunitate ) și în cazul suspendării dispuse de către organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale
organelor inferioare ierarhic.

d. Efecte juridice:
 suspendarea produce întreruperea temporară a producerii de efecte juridice de către actul suspen dat,
inclusiv stoparea oricărei proceduri de executare silită a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr.
554/2004, cu modificările și completările ulterioare). De asemenea, cel puțin provizoriu, adică până la
clarificarea irevocabilă a legalității sau nelegalității actului, se va reveni la situația anterioară emiterii acestuia .

1.4. Reglementarea suspendării judiciare, în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:

a. Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:
 Se dispune la c ererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative prealabile;
 Trebuie probată existența unui caz bine justificat ( adică „împrejurările legate de starea de fapt și de
drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința leg alității actului administrativ;” – art.2
alin.1 lit.t ) din lege);
 Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (d efinită în art. 2 alin. 1 lit. ș) , ca „ prejudiciul material
viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării une i autorități publice sau a
unui serviciu public ”);
 În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de natură a perturba
grav funcționarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ norma tiv
poate fi introdusă și de Ministerul Public;
 Judecarea cererii se face de urgență și cu precădere, cu citarea părților;
 Efectele suspendării durează până la pronunțarea instanței de fond asupra viitoarei acțiuni în anularea
actului administrativ, dar în cetează de drept dacă această acțiune nu este introdusă în termen de 60 de z ile de
la acordarea suspendării (este vorba despre soluția dată de prima instanță, nu de hotărârea din recurs);
 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conț inut ca și cel suspendat de către
instanță, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea unei alte plângeri prealabile;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept și poate fi atacată cu recurs în termen de
5 zile de la comunicare;
 Recursul nu suspendă executarea primei sentințe, în sensul că suspendarea executării actulu i
administrativ rămâne valabilă (în schimb, recursul declarat împotriva sentinței prin care s -a anulat un act
administrativ suspendă executarea h otărârii judecătorești, adică actul administrativ își menține caracterul
executoriu, dacă nu se acordă suspendarea executării sale).

b. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:
 Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau î n mod distinct, după înregistrarea acesteia
pe rolul instanței de contencios administrativ , dar până la pronunțarea instanței de fond ;
 Trebuie îndeplinite aceleași condiții: e xistența cazului bine justificat și necesitatea prevenirii pagubii
iminente;

28  Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei nu suspendă
executarea;
 În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiții le art. 14, se
prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a
solicitat expres suspendarea executării actului administrativ în temeiul art.15 .
(A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vișan, D.I. Pasăre, Le gea contenciosului administrativ – cu modificările
și completările la zi. Comentariu și jurisprudență, Universul Juridic, București, 2008 )
2. Revocarea și retractarea actelor administrative.
2.1. Noțiunea de „revocare” desemnează operațiunea juridică prin care organul emitent sau organul
superior ierarhic desființează (retrage) actul în cauză, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p . 83; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 122 ).

2.2. Categorii :
 revocarea propri u-zisă – dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
 retractarea – dispusă chiar de organul emitent;
(a se vedea V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 122 ).

2.3. Trăsături:
 conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulității ( dacă este dispusă pe
motive de de nelegalitate , situație în care operează retroactiv, ca și nulitatea );
 are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor administrative, doar
pe cale de excepție unele dintre ele fiind irevocabile;
 intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „lovește” actul sau a unei
evidente lipse de oportunitate a acestuia;
 produce efecte ex tunc , în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii actului
(cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc , în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze de
oportunitate sau de eficiență a actului administrativ).
(V. Vedinaș, op. cit., 2014, p.122 -123).

2.4. EXCEPȚIILE de la principiul revocabilității actelor administrat ive:
 actele administrative cu caracter jurisdicțional;
 actele administrative emise ca urmare a existenței unor contracte de drept privat (actele „instrument”
– necesare derulării contractelor în cauză);
 actele administrative emise în vederea încheierii uno r contracte de drept privat (actele administrative
„condiție”, de autorizare);
 actele administrative executate material;
 actele administrative declarate irevocabile printr -o dispoziție legală;
 actele administrative care au dat naștere unor drepturi subiect ive garantate de lege sub aspectul
stabilității (certificate de naștere, diplome de absolvire, permise, cărți de identitate etc.);
 actele administrative sancționatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85 -93 și urm.; V. Vedinaș, op. cit.,
2014, p. 123 -125; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 61 -65.)

După cum se observă, excepțiile de mai -sus vizează numai acte administrative individuale , nu și acte
normative, pentru că ultimele pot fi oric ând retrase de administrație sau anulate de către insta nța de

29 contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totuși desființate de către instanța de judecată, prin
anulare, ipoteză la care se referă și art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: „ Autoritatea publică
emitentă a unui act a dministrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în
care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice” .
În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziție, specialiștii consideră că
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă acesta a fost emis
ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă actul era inex istent,
neavând nici un moment o aparență de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ , op.cit., 2009, p. 353; D.
A. Tofan, op. cit., 2009, p. 64 -65; T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică și pedagogică,
București, 1959, p. 244) .
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocării actului ad ministrativ cu regimul juridic al
revocării dintr -o funcție/dem nitate publică, chiar dacă și ultima operațiune presupune emiterea sau desființarea
unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative.
3.1. Noțiune – operațiunea juridică prin care se dispune desființarea unui act, încetarea definitivă a
producerii de efecte juridice de către acesta (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72); sancțiunea juridică ce
intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de legali tate (V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 126 ).

Regimul nulității în materia actelor administrative este unul destul de nuanțat, întrucât nu sunt aplicabile
tale-quale regulile clasice ale nulității a ctelor civile . De asemenea, nu operează, ca regulă, nici distincția
făcută de Codul civil între nulitatea absolută și nulitatea relativă, pentru că, întotdeauna, un act administrativ
presupune și o dimensiune care ține de interesul și ordinea publică, nepu tându -se reține că există acte
administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost incidente numai dispoziții legale care protejează interese
particulare (a se vedea art. 1247 și 1248 din Codul civil).
De asemenea, cu foarte puține excepții, regimul nulită ții unui act administrativ este identic indiferent
de cauzele care atrag această sancțiune : procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor și a
instanței competente este aceeași.Ca un caz special, putem aminti dispozițiile art. 16 -17 din O.G. nr . 2/2001
privind regimul juridic al contravențiilor, care conturează o delimitare între viciile esențiale de legalitate care
se pot întâlni la un proces -verbal contravențional – și care atrag „nulitatea”, care se poate invoca chiar din
oficiu de către inst anță, respectiv viciile „mărunte” (anumite carențe în completarea și redactarea procesului –
verbal) care nu afectează, în principiu, executarea actului și nici nu prejudiciază contravenientul.
De asemenea, vom remarca, ca regulă, că textele legale nu prevăd expres sancțiunea nulității pentru
nerespectarea cerințelor de formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce
la concluzia că o astfel de sancțiune nu ar opera.
Astfel, s -a susținut în doctrină că „ în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul
administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text” (J. Vermeulen, Evoluția dreptului
adminis trativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, București, 1943, p. 107).

3.2. Califica rea „nulități lor” în dreptul administrativ:

Teoria nulității actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, op.cit. , 1925, p. 424 –
466) recunoștea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcție de interesele generale, loca le sau individuale ce
trebuiau ocrotite:

30  acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
 acte nule de drept – au o aparență de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esențial, care nu poate fi
acoperit și poate fi constatat ori când;
 acte anulabile – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într -un interval de timp
determinat și doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 7 2-83; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 127; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 68 –
69.).

După cum am precizat deja, această clasificare nu mai este, în totalitate, actuală, întrucât:
 diferența dintre acte nule de drept și acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes din punct de
vedere al regimului aplicabil (acesta fiind același, în condițiile actualei regementări de contencios
administrativ);
 nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puțin grave decât cele de fond;
 problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este c el puțin discutabilă și, oricum, interpretabilă ,
întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens, ci doar chestiunea principială că, până când
este solicitată instanța (sau o jurisdicție specială administrativă) să se pronunțe asupra nulității,
autoritatea administrativă poate să încerce îndreptarea carențelor inițiale și intrarea în legalitate, dacă
nu există o interdicție legală în acest sens și dacă nu vatămă, astfel, alte drepturi sau interese legitime
(a se vedea și Ilie Iovănaș, op.cit., 1977) .

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulităților în dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:
 nulitate totală – vizează întregul act administrativ (este specifică actelor individuale);
 nulitate parțială – vizează doar anumit e dispoziții ale actului(se regăsește, de regulă, în cazul actelor
administrative normative).

b. După criteriul cauzelor care le generează:
 nulitate absolută – intervine pentru încălcarea unor condiții esențiale de validitate a actului, de regulă
condiții de fond;
 nulitate relativă – intervine pentru încălcarea unor condiții mai puțin importante, de regulă condiții de
formă, procedurale.
(a se vede a R. N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 343 )

În orice caz, reținem că „ orice teorie a nulității actelor administrat ive trebuie să pornească de la
realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală ” (A. Iorgovan, op. cit.,
2005, p. 70), existând situații în care condițiile de formă (stabilite de norme de drept administrativ
procedural) s unt mai importante decât condițiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) – a
se vedea dispozițiile art. 16 -17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, în care sunt enumerate
cauzele de nulitate ale procesului -verbal contravenți onal (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75 -77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:

 organul ierarhic superior – în baza dreptului de control ierarhic;
 instanța de judecată – în baza dispozițiilor legale privind contenciosul admin istrativ;
 jurisdicțiile administrative speciale – în baza competenței prevăzute expres prin legea de organizare ;

3.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:

31
 În dreptul administrativ se admite , în principiu, posibilitatea confirmării ambel or categorii de nulități,
în lipsa unei interdicții exprese a legii;
 Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive ( ex tunc ); pe cale de excepție, se admite de o parte a
doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor – ex nu nc (Romulus Ionescu,
op. cit., 1970, p. 283);
 De principiu, ca efect al aplicării regulii „ restitutio in integrum ” nu se pot înlătura „retroactiv” decât
efectele juridice, nu și faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei autorizații de dem olare a
unei construcții nu poate duce la reconstrucția acesteia, pentru că ar fi, oricum, un alt imobil, nu cel inițial) ;
 Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiționate, sub aspectul legalității,
de existența actului adm inistrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).
4. Inexistența actelor administrative:
4.1. Noțiune – sancțiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de legalitate
care afectează actul sunt atât de grave încât conștie ntizarea lor este facilă pentru toate subiectele de drept (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 7 8-79; V. Vedinaș, op. cit., 2014 , p. 129 -130); orice subiect de drept, chiar și unul
cu inteligență medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului, iar actul în cauză nu se poate bucura de
prezumția de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte
juridice (T. Drăganu, op. cit., 1959, p. 152).

Inexistența, ca sancțiune, cunoaște o consacrare constituțională , cu aplicabilitate limitată :
– art. 100 alin. 1 – „În exercitarea atribuțiilor sale, Președintele României emite decrete care se publică în
Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența decretului .”
– art. 108 alin. 4 – „Hotărârile și ordonan țele adoptate de Guvern se semnează de primul -ministru, se
contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se
comunică numai instituțiilor interesate .”
Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre cauzele de
inexistență, nu singura.
Vicii flagrante, potrivit definițiilor formulare la nivel doctrinar, pot consta și în: emiterea actului cu
depășirea competenței materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnăturii (atunci când legea o cere), invocarea
unui temei de drept inexistent , lipsa semnăturii primarului pe o dispoziție, lipsa semnăturii primului -minis tru
pentru o hotărâre a Guvernului etc.

4.2. Trăsături :
 reprezintă o sancțiune juridică consacrată și constituțional, considerată ma i gravă decât nulitatea ;
 actele administrative inexistente nu se bucură de prezumția de legalitate;
 inexistența poate fi co nstatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită procedură
„sacramentală”;
 actul este lipsit de forță executorie;
 nu există obligația de respectare și de executare a actului;
 organele administrative au obligația de a se abține de la p unerea în executare a actului și de a constata
inexistența acestuia , în caz contrar fiind posibile chiar sancțiuni de natură penală pentru funcționarii vinovați ;
 subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în fața oricărei autorități public e, prin invocarea
inexistenței;

32  actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administrație.
(V. Vedinaș, op. cit. , 2014, p. 130 .)

Distincția majoră dintre inexistență și nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută continuă să
producă efecte juridice, în baza prezumției de legalitat e, până în momentul în care se constată, cu efect
retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când în cazul inexistenței, din start, actul nu
beneficiază de această prezumție și nu poate fi pus în executare (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 76 ; I. Santai,
Drept administrativ și știința administrației, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj -Napoca, 2003, p. 149).

33 CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC : NOȚIUNE ȘI TRĂ SĂTURI

Partea I
Sinteze teoretice
1. Apariți a și evoluția domeniului public.
2. Delimitarea domen iului public de domeniul privat.
3. Bazele constituțion ale și legale ale instituției domeniului public.
4. Raportul dom eniu public -proprietate publică.
5. Definiție și trăs ături.
6. Clasificarea domeniului public.
1. Apariția și evoluția domeniului public.
După cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria „domeniului public”
are o obârșie pur doctrinară (V. Vedinaș, Drept administrativ și instituții politico -administrative –
Manual practic, Lumina Lex, București, 2002, p. 447).
Teoria domenialității publice cunoaște mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea și
imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român și în dreptul francez, Universul Juridic, 2012, p. 13 și
urm.; A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 și urm.; V. Vedinaș, op. cit., 2002, p. 448 și urm.), care pot fi
sintetizate după cum urmează:
 perioada dreptului roman;
 perioada medievală – vechiul drept francez;
 perioada Revolu ției franceze din 1789;
 perioada Codului civil francez și a Codurilor civile influențate de acesta;
 concepția doctrinei de la sfârșitul secolului XIX;
 perioada interbelică;
 doctrina actuală.

Evoluția istorică a domeniului public:

 În dreptul roman:
– se rem arcă distincția dintre res in patrimonio (bunuri aflate în patrimoniu) și res extra patrimonium
(bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcție de posibilitatea ca aceste bunuri să se regăsească sau nu în
patrimoniul unei persoane.
– Res extra patrimonium :
 sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile de
proprietate privată;
 res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (țărmurile mării), res publicae
(porturi, fluvii etc), res universitat is (teatre, piețe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile „sacre” și cele
religioase: bunuri consacrate divinității, templele, mormintele etc.);
 nu puteau fi înstrăinate și nici nu opera prescripția în privința lor, dar o parte puteau fi concesionate în
schimbul unei taxe speciale – „vectigalium publicum ”.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit., Universul Juridic, 2012, p. 14 -18.)

34  În vechiul drept francez:
– domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul pri vat al
acestuia;
– regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea acestuia,
calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;
– în contrapondere, a apărut ulterior principiul inalienabilității domeniul ui public – consacrat prin Ordonanța
(Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX -lea;
– tot din secolul al XVI -lea se enunță și regula imprescriptibilității (o primă referire apare în cadrul unui Edict
Regal din 1539, dar consacrarea def initivă este realizată de -abia în 1667, în cadrul Regulamentului general al
domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV -lea);
– regele devine „administratorul legal” al acestui domeniu public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit. , 2012, p. 1 9-23.)

 În urma Revoluției franceze din 1789:
– „națiunea” devine proprietara fostului „domeniu public ”;
– s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului public de la
rege la națiune, o dată cu toate proprietățile producătoare de venituri;
– bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de corpul
legislativ;
– ia naștere „domeniul național”.
– (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit., 2012, p. 23 -24.)

 Perioada Codului c ivil francez și a codurilor (inclusiv Codul civil român din 1864) adoptate sub
influența sa:
– s-a evitat formularea unei definiții sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
– Codul civil francez nu a stabilit cu precizie da că bunurile domeniului public aparțin „națiunii” sau
„statului” , folosind ambele concepte ;
– nu se făcea distincția între domeniul public și cel privat, prin sintagma de „domeniu public” fiind
desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, i ndiferent de forma dreptului de proprietate
și de regimul juridic aplicabil, aparținând puterii publice).
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit. , 2012, p. 24 -25.)

 Teoriile sfârșitului de secol XIX (profesorul Victor Proudhon) și a le începutului sec olului XX :
– bunurile care aparțin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunuri care constituie o
sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca și orice altă proprietate particulară, respectiv
bunuri care servesc publicului în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public organizat de
puterea publică, care trebuie protejate;
– noțiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificații: domeniul suveranității, domeniul public
și domeniul privat;
– relativitatea principiului i nalienabilității, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv unui
serviciu public;
– preocuparea doctrinei de a stabili cât mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public și a
naturii juridice a dreptului care se exercită asupra acestuia .

 Doctrina interbelică:
– se remarcă 4 teze importante , susținute atât de autori francezi , cât și de autori români:

35 o teoria folosinței generale și a inexistenței unui drept de proprietate – din domeniul public fac parte
bunurile afectate folosinței tuturor, asupra cărora administrația nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile și imprescriptibile, aflate în proprietatea administrației, care se deosebea u
de bunurile din domeniul privat al administrației, neafectate uzului tuturor, alienabile și prescriptibile;
o teoria serviciului public – aparțineau domeniului public toate bunurile mobile și imobile afectate
unui serviciu public, care datorită acestei afe ctațiuni speciale sunt inalienabile și imprescriptibile;
o teoria interesului general – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general,
asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim juridic speci al,
exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit., 2012, p. 26 -36.)

 În dreptul domenial francez contemporan :
– este acceptată teza existenței dreptului de proprietate al administrației asupra dom eniului public;
– atât domeniul public cât și domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate atât
printr -un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice ” – CGPPP (adoptat în 2006, printr -o
ordonanță, și modificat ulterior), cât și prin legi speciale dedicate diverselor dependințe;
– în domeniul public intră bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui serviciu
public, pentru a doua variantă fiind necesară și existența unei „amenajări indispensabile ”, după cum impune
art. L.2111 -1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;
– se admite existența domeniului public și în patrimoniul stabilimentelor (instituțiilor) publice;
– este reliefată distincția domeniu public – domeniu privat, dar și caracterul relativ al acestei
distincții, în condițiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri patrimoniale, iar bunuri
din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau, în orice caz, pentru a se obține „bani
publici”.
(Al.S. Ci obanu, Inalienabilitatea …, op.cit., 2012, p. 36 -46.)
2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
Conform doctrinei actuale:
 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de
principiul inalienabilității, precum și unui regim de protecție penală specială, necunoscut domeniului
privat, ce atrage competența instanțelor de contencios administrativ;
 Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivității administrative, supuse regimului dreptului
privat și, în caz de litigii, compete nței instanțelor de drept comun (D. A. Tofan, op. cit., 2009 , p. 101 –
102).

Noțiunea de „ domeniu administrativ ”, utilizată cu precădere în doctrina interbelică, evocă totalitatea
bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea publică (stat, unități administrativ -teritoriale, stabilimente
publice), deci ansamblul bunurilor care compun dome niul public și domeniul privat. (D. A. Tofan, op. cit.,
2009, p. 101 ).
Este important de reținut că despre un „domeniu” se poate vorbi numai în context ul discuțiilor
despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, județul, orașul sau comuna.
Celelalte subiecte de drept public (autorități publice, instituții publice, regii autonome etc.) nu dețin
un „domeniu”, dar au, bineînțeles, un pa trimoniu propriu, în măsura în care sunt înființate ca persoane
juridice.

36 Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu așa -numitul „ domeniu civil ”, constituit din totalitatea
bunurilor aparținând particularilor, aflate în comerț (circuitul civil) și car e formează obiect ul unei „proprietăți
civile” (Marin Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec&Co, București, 1928, p. 444;
D. A. Tofan, op. cit., 200 9, p. 101.)

Într-o ex primare simplistă, bunurile statului sau unităților admi nistrativ -teritoriale pot fi
împărțite în două mari „compartimente”: domeniul public – cuprinzând bunurile proprietate publică,
domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată.
Actualmente, sfera domeniului public este creionată în principal de noul Cod civil, dar și de mai
vechea Lege organică nr. 213/1998, denumită inițial „Lege privind proprietatea publică și regimul juridic al
acesteia”, redenumită „Lege privin d bunurile proprietate publică” .
Conform art. 3 din Legea nr. 213/1998 : „Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.
135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din
orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de
stat sau de unitățile administrativ -teritoriale prin modurile prevăzute de lege.”
Două aspecte esențiale rezultă de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul și unitățile
administrativ -teritoriale (vom regăsi, după cum det aliază și Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public al
statului, un domeniu public al județelor, respectiv al orașelor și comunelor); criteriile de domenialitate
publică sunt uzul direct al publicului sau destinația lor de interes public .

În ceea ce p rivește filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta nu diferă
față de cea anterioară; astfel, din coroborarea art. 858 -860 rezultă că se menține soluția anterioară cu privire
la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul b unurilor proprietate publică), titularii săi (statul, respectiv
unitățile administrativ -teritoriale) și criteriile de domenialitate publică (uzul sau interesul public).

Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): „Domeniul privat a l statului sau al
unităților administrativ -teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din
domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitățile administrativ -teritoriale au drept de proprietate
privată .”
NCC precizează (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietății publice pot face
parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat , cu mențiunea necesară (art. 860) că bunurile
proprietate publică fac parte din domeniul public naționa l, județean sau local . Rezultă, fără dubiu, că și
Codul civil atestă că domeniul privat este format numai din bunurile proprietate privată a statului sau
unităților administrativ -teritoriale.

Domeniul privat este supus în mare parte, ca regim juridic, dre ptului privat și contenciosului judiciar de
drept privat , fiind format din totalitatea bunurilor mobile și imobile aflate în proprietatea privată a statului și unităților
administrativ -teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită acelea și drepturi ca și particularii, sub
imperiul art. 44 alin. 2 din Constituția României revizuită: „ Proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal
de lege, indiferent de titular. ”

3. Bazele constituționale și legale ale instituției domeniului public în România.

Noțiunea de „ domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituției din 1991 – Legea nr.
18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administrației publice locale. Ea nu a fost consacrată expres
în Constituția din 1991, d ar a fost dedusă implicit din opoziția dintre regimul juridic consacrat proprietății
private, în comparație cu cel al proprietății publice.

37 Prima lege organică generală în materia proprietății publice apare în 1998 – Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică și regimul juridic al acesteia. De asemenea, există reglementări speciale în privința „dependințelor” domeniului
public (diferitele categorii de bunuri care intră în componența sa) – de exemplu Legea minelor nr. 85/2003, Legea
gazelor nr. 351/2004 – precum și în privința modalităților de apropriere și de integrare în circuitul economic al acestora –
de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
regimul contractelor de concesi une de bunuri proprietate publică, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogată în mare parte prin L egea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr.
287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziții privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate în NCC, în
Titlul VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III -a – „Despre bunuri”.

În Constituție regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietății :
 dispoziți i care reglementează expres instituția proprietății (art. 44, 136) , cu elementele ei
fundamentale ;
 dispoziții care reglementează implicit institu ția proprietății (art. 135, art. 56 ș.a.).
(V. Vedinaș, op.cit., 2014, p. 236 -241 și urm.)

Existența proprietății publice și regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres în art.
136 din Constituție.

ASTFEL:
 aceasta este garantată și ocrot ită de lege;
 poate aparține numai statului sau unităților administrativ -teritoriale (comună, oraș, județ);
 se stabilesc categoriile de bunuri care intră EXCLUSIV în sfera proprietății publice, fără a se face o
enumerare exhaustivă: „ Bogățiile de interes pu blic ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic
valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului
continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice .”
 Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;
 Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosință gratuită.

Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, es te detaliat în cadrul art. 858 –
875 din NCC, texte la care se adaugă dispozițiile rămase în vigoare din Legea nr. 213/1998.

4. Raportul domeniu public -proprietate publică.
Conform „Școlii de Drept Public de la București”, noțiunea de domeniu public nu se l imitează doar la bunurile
proprietate publică.
Astfel, domeniul public, într -un sens larg, ar cuprinde:
 bunurile proprietate publică ;
 o serie de bunuri proprietate privată , aparținând particularilor , care prezintă o semnificație și o
importanță deosebită p entru colectivitate (de exemplu – bunuri din patrimoniul cultural național aflate în
colecții particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele proprietate privată a statului sau
unităților administrativ -teritoriale , care formează „domeniul privat” .

Această structură „hibridă” se bazează pe teoria „ scării domenialității ” (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.

38 167; D. A. Tofan, op. cit., 2009 , p. 128; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 242 ), conform căreia:
 în sintagma de „domenialitate” includem mai multe ca tegorii („trepte”) de bunuri, publice și private;
 aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferențiat: bunurile publice sunt supuse
unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de drept public și de
drept privat;
 bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de
proprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecție și pază” al puterii publice;
 bunurile componente ale domeniului pub lic sunt fie în proprietatea exclusivă a statului și a unităților
administrativ -teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor.

Această teză este combătută, în principal, de către autorii de drept civil, care nu admit aparten ența la domeniul
public a unor bunuri private, indiferent de importanța socială a acestora.
Conform reglementă rii actuale din NCC , domeniul public se identifică cu ansamblul bunurilor proprietate publică:
„Proprietatea publică este dreptul de proprietate c e aparține statului sau unei unități administrativ -teritoriale
asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să
fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege ” (art. 858), iar „Bunurile proprietate publică fac
parte din domeniul public național, județean sau, după caz, local .” (art. 860 alin.1).
Rezultă, fără dubiu, că teza „civilistă” a unui domeniu public stricto -sensu este agreată și de legiuitor.
5. Definiția și trăsăturile dom eniului public.
Întrucât legislația (atât Legea nr. 213/1998, cât și Noul Cod Civil) nu au furnizat definiții „de fond” ale
domeniului public, ci s -au mărginit să prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este utilă analiza opiniilor
exprimate în liter atura de specialitate.

Domeniul public „lato -sensu” (în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în special
profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziția expresă a
legii trebuie pă strate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de
putere este dominant, aflate în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op.
cit., 2005, p. 173; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 254 -255; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p.129 ).

Domeniul public „stricto -sensu” = ansamblul bunurilor c are formează obiectul dreptului de proprietate publică.
(a se vedea Legea nr. 213/1998, art. 1 -4; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 127 -128; Liviu Pop, Dreptul de proprietate și
dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, București, 2001, p. 70).

Este de reț inut că „ domeniul public” (ca, de altfel, și domeniul privat) este perceput ca o universalitate de fapt ,
deci ca un ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte
din domeniul public chiar plaja Mării Negre, nu dreptul de proprietate publică deținut de stat asupra acesteia.
Aceasta este și explicația pentru care Legea administrației publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare nu
tocmai tradițională a noțiunii de „patrimoniu”, în care include nu doar drepturi și obligații, ci și „bunuri” în sensul
substanțial: „ Constituie patrimoniu al unității administrativ -teritoriale bunurile mobile și imobile care aparțin
domeniului public al unității administrativ -teritoriale, domeniului priv at al acesteia, precum și drepturile și
obligațiile cu caracter patrimonial ” (art. 119).

Trăsăturile domeniului public lato -sensu:
 Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau destinația

39 expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate și transmise generațiilor viitoare;
 Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul public, în mod
direct sau prin intermediul unui serviciu public;
 Este guvernat de un regi m de putere publică care poate fi:
 regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică;
 regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată incluse în
domeniul public.
 Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puțin în „paza” unei persoane
de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176 -178; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 25 4-255; D.A. T ofan, op. cit., 2009,
p. 129 )

6. Clasificarea domeniului public.

Criterii:

 În funcție de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, „delimitarea dintre domeniul public naționaș, județean și local se face în
condițiile legii”.
Astfel, î n conformitate cu dispozițiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, „ Domeniul public este alcătuit din bun urile
prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție (art. 136 alin. 3 din Constituția revizuită și republicată – subl. ns.), din
cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ -teritoriale prin
modurile prevăzute de lege ”.
Conform aceluiași articol:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 al in. (4) din Constituție (art.
136 alin. 3 din Constituția revizuită și republicată – subl. ns.), din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum
și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al județ elor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri
de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt
declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național.
Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct.
III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.”

Anexa Legii nr. 213/1998 detaliază bunurile care intră în domeniul public al statului sau unităților
administrativ -teritoriale, fără a impune o enumerare limitativă .

 În funcție de modul de î ncorporare:
 Domeniul public natural – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii lor, fără
a avea nevoie, în mod imperativ, de amenajări speciale;
 Domeniul public artificial – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenți i speciale realizate
prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public.

 În funcție de modul de utilizare:
 Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);
 Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermed iul unui serviciu public (bunurile din
dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a -și desfășura activitatea).

40
 În funcție de natura bunurilor componente:
 Domeniul public terestru (bogățiile de interes național ale subsolulu i, terenurile de interes public,
rezervațiile și monumentele naturii etc.);
 Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, țărmurile, faleza și plaja mării
etc.);
 Domeniul public fluvial (apele de suprafață, apele subterane etc.);
 Domeniul public aerian (spațiul aerian);
 Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri din
patrimoniul cultural național etc.);
 Domeniul public militar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul și muniția, fortificațiile de apărare
etc.).
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201 -205)

41 CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIUL UI PUBLIC .
MODALITĂȚI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ

1. Regimul juridic aplicabil domeniului pu blic – principii de bază.
2. Modalitățile de punere în valoare a domeniului public. Baze constituționale și legale.
1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.
Conform teoriei domeniului public lato -sensu :

 bunurile proprietate publică sunt supuse în exclusivitate unui regim juridic de drept public (drept
administrativ);
 bunurile proprietate privată care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim juridic mixt
– de drept public și de drept privat, primul fiind predominant.

În ceea ce privește soluția de lege lata a domeniului public stricto -sensu (compus numai din bunuri
proprietate publică), p ot fi identifi cate în doctrină și legislație patru mari principii (consacrate de Constituție și
de NCC ), aplicabile bunurilor proprietat e publică și, automat, domeniului public, cel puțin celui stricto –
sensu :
 inalienabilitatea;
 imprescriptibilitatea;
 insesizabilitatea;
 imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituți.

1.1. Inalienabilitatea:

Reprezintă un principiu de rang constituțional, co nsacrat de art. 136 alin. 4 – „Bunurile proprietate publică
sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de
utilitate publică. ”
Înainte de intrarea în vigoare a NCC (01.10.2011), această regulă a fost enunțată și de art. 11 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic aplicabil acesteia, conform căru ia „Bunurile din
domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate;
ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condițiile legii”.
În prezent, art. 861 din NCC se refe ră la „Caracterele dreptului de proprietate publică”, precizând că
astfel de bunuri sunt inalienabile.

Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea înstrăinării în orice formă (oneroasă sau
gratuită) , însă nu exclude integr area acestora î n circuitul juridic, prin instrumentele prevăzute de Constituție , NCC
și de Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în administrare, închirierea, darea în folosință gratuită.
Principiul inalienabilității bunurilor publice este aplicabil numai cât timp acestea fac efectiv parte
din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210 -213), deci se poate spune că are
un caracter relativ.
Este de reținut că bunurile exclusiv proprietate publică, enumerate expres în art. 136 din Constituție
(bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes

42 național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental) , nu pot
fi dezafectate, în timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate publică printr -o lege organică pot fi trecute în
domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adică prin modificarea legii
organice în discuție (art. 860 alin. 3 din NCC) .

De la 01.10.2011, dispozițiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de folosință
gratuită și concesionare au fost abrogate, fiind preluate în Codul civil.

În ceea ce privește aplicarea acestui principiu pentru bunurile propri etate privată avute în vedere de
teoria domeniului public lato -sensu , adepții acestei teze aduc următoarele precizări:
 se poate discuta despre o alienabilitate limitată a acestora, în condiții restrictive;
 exercitarea prerogativelor proprietarului se efect uează sub „paza” unei persoane de drept public, a
unei autorități publice;
 se impune existența unor autorizări anterioare înstrăinării, avize, drept de preemțiune al statului sau al
autorităților locale etc.
(Vergini a Vedinaș, op.cit., 2014 , p. 277 .)

Conc luzia : Conform teoriei domeniului public lato -sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea
absolută a bunurilor publice din domeniul public și despre alienabilitatea relativă, limitată a bunurilor
proprietate privată din domeniul public.
(Al.S. Ciobanu, I nalienabilitatea …, op.cit., 2012, p. 109 -377; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210 -211; V.
Vedinaș, op. cit., 2014, p. 277; D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 130 -131.)

1.2. Imprescriptibilitatea:

 derivă din principiul inalienabilității;
 nu este prevăzut expr es în Constituție, dar apare în legislația subsecventă;
 a fost consacrat tot în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV -lea din 1667 privind
Regulamentul general al domeniului Coroanei;
 este analizată sub două aspecte:
 bunurile publice nu pot fi dobândite de terți prin prescripție achizitivă (uzucapiune) sau, după caz, prin
posesie de bună credință;
 dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripției extinctive;
 până la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Leg ea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public „ nu pot
fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună -credință asupra
bunurilor mobile.” .După această dată, acest articol a fost abrogat, iar dispozițiile referitoare la principiile
(caracterele) aplicabile proprietății publice au fost preluate în Noul Cod Civil . Astfel, art. 861 alin. 1 din
NCC arată că „bunurile proprietate publică sunt (…) imprescriptibile (…)”.
 alin. 2 al art. 861 din NCC explică și ce se înțeleg e prin imprescriptibilitate : „proprietatea asupra
acestor bunuri ( bunurile proprietate publică – subl.ns. A.S.C. ) nu se stinge prin neuz și nu poate fi dobândită
de terți prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună -credință asupra bunurilor mobile ”.
(Al.S. Ciobanu, …, op.cit., 2012, p. 378 -446; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 131; V. Vedinaș, op. cit.,
2014, p. 278 .)

În privința bunurilor proprietate privată care ar compun e domeniul public , conform teoriei profesorului
Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora decât ca un deziderat de lege ferenda ; în

43 prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilității și asupra acestor categorii de bunuri.

1.3. Insesizabilitatea:

 presupune imposibilitatea urmăriri i sau executării silite a bunuri lor proprietate publică; până la
intrarea în vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea „ nu pot fi supuse executării
silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale” ; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menționează
doar că bunurile proprietate publică sunt și insesizabile .
 bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotecă, privilegii, în
condițiile în care se admite unanim în doctrină că dreptul de proprie tate publică nu este susceptibil de
dezmembrăminte.
(Alexandru -Sorin Ciobanu , Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România și în
Franța , Universul Juridic, 2012, p. 13 -74; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 132; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p .
277-278.)

Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabilități limitate, în sensul că legile speciale
impun o serie de condiții stricte în privința scoaterii lor la vânzare, chiar prin executare silită, cum ar fi: instituirea u nui
drept de preemțiune al statului, restrângerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice străine,
licitație publică obligatorie etc. (V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 278 ; V. Vedinaș, A. Ciobanu, Reguli de protecție
domenială aplic abile unor bunuri proprie tate privată, Lumina Lex, București, 2001, p. 98 și urm.).

1.4. Interdicția grevării cu sarcini și servituți:

 Derivă din același principiu al inalienabilității, respectiv din faptul că dreptul de proprietate publică nu este sus ceptibil
de dezmembrăminte;
 Această regulă a fost, inițial, consacrată de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998 („… asupra lor
nu se pot constitui garanții reale” ), respectiv de art. 13 care prevedea: „ Servituțile asupra bunurilor din domeniul
public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituți sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi
sunt destinate bunurile afectate .” – este cazul, de regulă, al servituților naturale reglementate de Codul civil.
 Articolele 11 și 13, menți onate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului
civil;
 Noul Cod Civil conține un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării dr eptului de
proprietate publică”, conform căruia :

o Dreptul de proprietate publi că este susceptibil de orice „limite” reglementate pentru dreptul
de proprietate privată, în măsura compatibilității lor cu uzul sau interesul public căruia îi
sunt destinate bunurile afectate;
o Limite le juridice ale dreptului de proprietate privată sunt re glementate de Capitolul III al
Titlului II („Proprietatea privată”), din C artea a III -a („Despre bunuri”), ele fiind împărțite în:
limite legale (art. 602 -625), limite convenționale (art. 626 -629) și limite judiciare (art. 630).
o Dintre aceste „limite” , cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, picătura
streșinii, distanța și lucrările intermediare cerute pentru anumite construcții, lucrări și
plantații, vederea asupra proprietății vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor
servit uți naturale și legale la care se referea Codul civil din 1864, cu mențiunea că ele nu erau
considerate nici înainte veritabile dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, ci doar simple
îngrădiri ale exercitării dreptului de proprietate privată;

44
 În cee a ce privește servituțile propriu -zise, ele sunt definite în art. 755 al NCC ca acele sarcini care
grevează un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultând din destinația
economică a fondului dominant sau constând într-o sporire a confortului acestuia.
 Din formularea art. 862 din NCC rezultă că nu este permisă constituirea de servituți asupra
domeniului public , fiind admise numai limitele sus -citate ale exercitării dreptului de proprietate.
(Al.S. Ciobanu, Aspecte specifice …, op.cit., 2012, p. 71 -74; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A.
Tofan, op. cit., 2009, p. 133 ; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 277 -278.)
2. Modalitățile de punere în valoare a bunurilor din domeniul public.

2.1. Prezentare generală.

Baza constituțională : art. 136 alin. (4) – „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii
organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică .”

Dispoziții legale subsecvente:

 Până la 1 octombrie 2011, erau incidente dispozițiile a rt. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998 –
„Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabil e și imprescriptibile, după cum urmează:…a) nu
pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condițiile legii ;
 După 1 octombrie 2011, reglementarea generală a drepturilor reale corespunzătoare proprietății
publice se regăsește în art. 866 -875 ale NCC , fiind vorba despre dreptul de administrare, dreptul de
concesiune și dreptul de folosință cu titlu gratuit (art. 866);
 Închirierea bun urilor din domeniul public este, în continuare, prevăzută de Legea nr. 213/1998 ,
în art. 14. Dreptul de folosință conferit chiriașului este un drept de creanță, nu unul real.

 Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale , republicată , conține mai multe norme relevante:

Art. 123:
„(1) Consiliile locale și consiliile județene ho tărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de
interes local sau județean, după caz, sa fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, sa
fie concesionate ori sa fie închiriate . Acestea hotărăsc cu privire la cumpărar ea unor bunuri ori la vânzarea
bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau județean, în condițiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea și închirierea se fac prin licitație publica, organizată în condițiile legii (…)”.

Art. 124:
„Consiliile locale și consiliile județene pot da în folosință gratuită , pe termen limitat, bunuri mobile și
imobile proprietate publică sau privată locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop
lucrativ, care desfășoară activitate de binefac ere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.”

Textele de mai sus reglementează patru tipuri de acte juridice ( unele denumite generic în doctrina
administrativă „contracte administrative”) care au ca scop punerea în valoare a bunurilor domeniului public:
 Darea în administrare;
 Concesionarea;

45  Darea în folosință gratuită
 Închirierea;

Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosință asupra bunurilor publice către diverse
subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispune de bunurile în cauză,
cu mențiunea că p rimele trei generează drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică (sau drepturi
corespunzătoare proprietății publice, în terminologia Noului Cod Civil), în timp ce ultim a dă naștere unui
drept personal.
Este adevărat că, în ceea ce privește prerogativa dispoziției, NCC se referă la o astfel de posibilitate
conferită titularului dreptului de administrare (fără a explica la ce se referă), în timp ce unii autori admit chiar
o prerogativă limitată a dispoziției materiale.

2.2. Dreptul de administrare.

Conform art. 136 alin. 4 din Constituție , dreptul de administrare se poate atribui numai în favoarea
anumitor subiecte de drept – regiile autonome și instituțiile publice și, desig ur, numai cu titlu gratuit .
Această operațiune juridică este calificată drept convenție (contract administrativ), de către o parte a
doctrinei (V.Vedinaș, op.cit., 2014, p.269 ), pe când alți autori, inclusiv de drept civil, o califică drept act
administrat iv unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas,
București, 2004, p. 438).
De lege lata , dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă și presupune
numai emiterea unui act admin istrativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ, chiar dacă, în mod
firesc, este n evoie și de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.

Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr. 213/1 998
privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (art. 12) :
 Aveau calitatea de titulari ai dreptului : regiile autonome, prefecturile, autoritățile administrației publice centrale și
locale, alte instituții publice de interes național, județe an sau local;
 Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică putea fi:
 Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public național;
 Hotărârea Consiliului Județean, a Consiliului General al mun. București sau a Co nsiliului Local al orașelor și
comunelor – pentru bunurile din domeniul public al județelor, orașelor sau comunelor.
 Dreptul de administrare conferea titularului său dreptul de a poseda, folosi și dispune de bunurile în
cauză, în condițiile actului prin ca re i-a fost dat bunul în administrare;
 Dreptul de administrare putea fi revocat doar „ dacă titularul său nu -și exercită drepturile și nu -și
execută obligațiile născute din act ul de transmitere.”
 În litigiile privind dreptul de administr are, titularul acest ui drept sta în instanță în nume propriu, pe când în
litigiile privind dreptul de proprietate asupra bunuril or în cauză, același titular avea obligația de a indica instanței cine
este proprietarul.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit., 2012, p. 3 12-328; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 269 -271.)
De la 1 octombrie 2011, a rămas în vigoare un singur alineat din art. 12, în speță alin. 5 care prevede cine
poate reprezenta statul sau unitățile administrativ -teritoriale în litigiile privind dreptul de ad ministrare:
Ministerul Finanțelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului județean sau local (pentru
bunurile de interes județean/local).

Noul Cod Civil (art. 867 -870) preia, în cea mai mare parte, dispozițiile anterioare, menținând și s oluția
criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă care poate fi interpretată într –

46 un mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea principiului inalienabilității.
Doctrina de drept administrativ aduce critici textul ui legal ce conferă titularului dreptului de
administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică , din moment ce prerogativa dispoziției
asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la principiul
inalienab ilității (V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 270 ).
În ceea ce privește beneficiarii , Codul arată că este vorba despre regii autonome, autoritățile
administrației publice centrale sau locale, alte instituții publice de interes național, județean ori local.
Ca element de noutate, art. 869 clarifică modalitățile care duc la stingerea dreptului de administrare :
 revocarea sa, din motive de interes public
 încetarea dreptului de proprietate publică.

Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revi ne titularului său, nefiind
nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuție nu acest drept real, ci
chiar dreptul de proprietate.

Regiile autonome:

 Doctrina interbelică a realizat o distincție între:
 regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administrația publică organiza un serviciu
public și îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile și beneficiile întreprinderii”;
și
 regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui servici u public printr -o „întreprindere”
care dobândea personalitate și autonomie în conducere.
 Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și
societăți comerciale, s-a stabilit că „ Unitățile economice de stat , indi ferent de organul în subordinea căruia
își desfășoara activitatea, se organizează și funcționează , în conformitate cu dispozițiile prezentei legi, sub
formă de regii autonome sau societăți comerciale .”
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridic e înfiintate prin hotărâre a Guvernului (pentru cele de
interes național), sau prin hotărâre a organelor județene și municipale ale administrației de stat, și funcționau
pe bază de gestiune economică și autonomie financiară; ele se organizau și funcționau „în ramurile strategice
ale economiei naționale – industria de armament, energetică, exploatarea minelor și a gazelor naturale, poștă
și transporturi feroviare -, precum și unele domenii aparținând altor ramuri stabilite de Guvern. ” (a se vedea
art. 1, 2 ș i 3 din lege).
 Prin O.U.G. nr. 30/1997 s -a decis reorganizarea ca societăți comerciale a regiilor autonome
organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia își desfășurau activitatea,
urmând ca societățile comerciale pe acțiuni rezultate în urma reorganizării regiilor autonome având ca obiect
activități de interes public național să fie denumite companii naționale sau societăți naționale, după caz, și să
fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997 ).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor activități
publice și/sau comerciale de interes deosebit : Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria
Națională", Regia Autonomă "Imprimeria Națio nală", Regia Autonomă "Monetăria Statului" și Regia
Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s -au adăugat, prin Legea nr. 207/1997 de
aprobare a O.U.G.nr.30/1997 , și Regia Națională a Pădurilor, Regia Autonomă "Administrația Patrim oniului
Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administrația Națională a Drumurilor din România", Regia
Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Rami – Dacia", Regia
Autonomă "Romtehnica", precum și alte regii care constituia u monopol natural de interes strategic, sau
anumite servicii publice de interes național.

47
Instituțiile publice:

 Potrivit art. 868 din NCC , bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea „ (…) autorităților
administrației publice centrale sau lo cale și altor instituții publice de interes național, județean ori local ”,
formulare mai detaliată care își găsește echivalent în conceptul sintetic de „instituție publică” cu care operează
art. 136 din Constituție;
 În doctrină s-a precizat că noțiunea de „instituție publică” vizează, prin eliminare, orice organ de stat sau
al administrației locale autonome care nu este nici regie autonomă și nici societate comercială.
 În această interpretare, s -a făcut și precizarea că art. 136 din Constituție are în veder e un sens restrâns al
noțiunii de „instituție publică”, în sensul că:
 nu ar pu tea intra în discuție decât instituțiile publice finanțate exclusiv din bani publici și care se află sub
controlul Curții de Conturi;
 nu se referă la „marile instituții ale Repub licii” – Parlamentul, Președintele României, Curtea
Constituțională, Înalta Curte de Casație și Justiție, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avo –
catul Poporului, Ministerul Public – și nici la consiliul local/județean ;
 interpretată în sens restrictiv, această noțiune vizează: ministerele și alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autoritățile centrale autonome, autoritățile subordonate ministerelor
sau autorităților centrale autonome, instituțiile subordonate con siliului județean/local.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217 -219.)

În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în principiu, în
administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricții exprese.

2.1. Închirierea bu nurilor proprietate publică:

Noul Cod Civil menționează doar, în art. 861 alin. 3 posibilitatea de închiriere, în condițiile legii, a
bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operațiune juridică sau dreptul personal de folosință
confer it.
Cele câteva reglementări exprese, în acest sens, sunt menținute în Legea nr. 213/1998
Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 – „Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a
unităților administrativ -teritoriale se aprobă, după caz, prin ho tărâre a Guvernului, a consiliului județean, a
Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde
clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Co ntractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”
Dispoziții incidente regăsim și în art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraț iei publice locale: „ (1)
Consiliile locale și consiliile județene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes
local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie
concesi onate ori să fie închiriate . Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea
bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau județean, în condițiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea și închirierea se fac prin lici tație publică , organizată în condițiile legii.”

Elemente specifice ale contractului de închiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea nr.
213/1998):
 În funcție de apartenența bunului la domeniul public al statului sau al unităților administrativ –
teritoriale, închirierea se va aproba prin Hotărâre a Guvernului sau Hotărâre a Consiliului Județean sau Local

48 (în cazul mun. București, prin Hotărâre a Consiliului General);
 Beneficiarul contractului de închiriere poate fi orice persoană fizică sau juridi că, română sau străină;
 Dreptul de a închiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau titularului
dreptului de administrare ;
 Închirierea se poate face numai prin procedura licitației publice;
 Sumele încasate cu titlu de c hirie intră, după caz, în bugetul statului sau al unității administrativ –
teritoriale; dacă închirierea este făcută de titularul unui drept de administrare, acesta are dreptul de a reține o
cotă de 20 -50% din chirie, în condițiile fixate de proprietar (stat ul român sau unitățile administrativ –
teritoriale);
 Litigiile privind bunurile publice închiriate sunt supuse acelorași reguli indicate pentru darea în
administrare.
(V.Vedinaș, op.cit., 2014, p. 271.)

În completarea dispozițiilor speciale din Legea nr.213 /1998 vor fi aplicabile, în măsura
compatibilității lor, normele privind locațiunea (închirierea) din Codul civil (art. 1777 -1850 din NCC).

2.2. Dreptul de folosință gratuită:

A cunoscut o consacrare constituțională doar în urma revizuirii legii fundamentale, în anul 2003, deși la
acea dată era deja reglementată în legile organice menționate anterior (Legea nr. 213/1998, Legea nr.
215/2001).
Conform art. 136 alin. 4 din Constituția revizuită, bunurile proprietate publică „ pot fi date în folosință
gratuită instituțiilor de utilitate publică ” ( cu privire la semnificația sintagmei de „utilitate publică, a se vedea
și O.G. nr. 26/2000 privind asociațiile și fundațiile, cu modificările și completările ulterioare).
Acest concept desemnează persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial și care, direct în
baza legii sau în temeiul reglementărilor din O.G. nr. 26/2000, au dobândit statut de utilitate publică .
Nu intră în această categorie „instituțiile publice”, pentru că pentru ele a fost reglementat, în mod distinct,
un alt drept real – cel de administrare.
Dreptul de folosință gratuită este calificat de NCC (art. 874 -875) ca un drept real corespunzător
proprietății publice (nefiind un dezmembrământ al acestuia, pentru că dreptul de proprietate publică nu est e
susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acordă pentru o perioadă limitată de timp , deci nu este
admisibilă o perioadă nedeterminată.

Potrivit art. 874 din. 3 din NCC , dispozițiile privind constituirea și încetarea dreptului de administrare se
aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:
 Atribuirea dreptului de folosință gratuită se face prin mijloace de drept administrativ ,
respectiv prin adoptarea, după caz, a unei hotărâri a Guvernului (pentru bunurile publice
proprietate a s tatului) sau a unei hotărâri a consiliului județean/local (pentru bunurile publice de
interes județean/local).
 Stingerea dreptului de folosință gratuită operează odată cu încetarea dreptului de proprietate
publică sau prin revocare, pentru motive de intere s public.

Titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea posibilitate îi este
recunoscută prin actul de atribuire .
De asemenea, apărarea în justiție a dreptului de folosință gratuită revine beneficiarului său.

Cu privire la bunurile aparținând unităților administrativ -teritorale, a rt. 124 din Legea nr.

49 215/2001, republicată prevede: „Consiliile locale și consiliile județene pot da în folosință gratuită, pe termen
limitat, bunuri mobile și imobile proprietate publi că sau privată locală ori județeană, după caz, persoanelor
juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor
publice .”
Din acest text, reiese că pot fi date în folosință gratuită și bunuri din do meniul privat, nu doar cele din
domeniul public.

Este de remarcat că nici Constituția, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincție între
bunurile imobile și bunurile mobile , rezultând că ambele categorii pot face obiectul dreptului de fol osință
gratuită.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea …, op.cit., 2012, p. 329 -337; V. Vedinaș, op.cit., 2014, p. 272; A.
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 252 -253.)

50 CAPITOLUL 7

CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC

1. Concesiunea – noțiune, obiect, categorii.
2. Concesiunea de servicii și lucrări publice.
3. Concesionarea bunurilor proprietate publică.
4. Serviciul public.
1. Concesiunea – noțiune, obiect , categorii .

Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante și uzitate modalități contractuale de punere în
valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându -se beneficiilor substanțiale pe care le procură atât
autorității publice concedente, cât și beneficiarului concesiunii.
După cum arată doctrina de drept pub lic, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă și în
Antichitate, în dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în Evul Mediu
(Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , în epoca regalității (perioada vechiulu i drept francez).
În această perioadă, proprietatea începe să își piardă treptat, de facto , caracterul său exclusiv, independent
și simplu și devine în schimb dependentă, complicată și grevată cu servituți, în condițiile în care s -a
generalizat obiceiul mo narhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a transmite dreptul de
folosință cu privire la vaste moșii, fără a se prevedea un termen limită de exercitare a acestuia, în favoarea
unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”.
Prin acest e „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul – păstra nuda proprietate asupra
terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin posesia și folosința
asupra acestor fiefuri, denumite și „censive”.
De aici s-a născut și teoria coexistenței a două drepturi perpetue asupra aceluiași obiect – fieful
concesionat – , adică dreptul proprietarului (suveranului) care deținea așa -numitul „domeniu eminent” și
dreptul concesionarului (vasalul „gratulat”), deținător al „domeniului util” (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005,
p.221).
În timp, tocmai datorită acestei folosințe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de la
monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drep t adevăratul
proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare (redevența ) unui suveran „parazit”( V.
Vedinaș, op.cit., 2002, p.449).
De la această percepție înșelătoare au pornit și modificările semnificative aduse în planul regimului
dome nial de Revoluția Franceză și de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj între concesionarea
bunurilor publice și a celor private, în condițiile în care fostul „domeniu public” (Domeniul Coroanei) devine
un „domeniu al Națiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări date de forul legiuitor.
În ceea ce privește soluțiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii, acestea au
fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sale : cont ract cu caracter
temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunțării unilaterale de către
concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222).
De asemenea, în mod tradițional, concesiunea a fost percepută ca o modalitate priva tivă de exploatare a
unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate publică afectate acestui serviciu, fiind, așadar, un
contract administrativ.

51 Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl constituie chiar
definiția clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat: „formă de exploatare a unui
serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării și
conducerea activității serviciulu i, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate…” (P.
Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediția a IV -a, Institutul de Arte Grafice „E.
Marvan”, București, 1934, p. 154) .

Modul de atribuire a contractelor de lucr ări publice și de servicii, pe cale de achiziție publică sau pe calea
concesiunii, reprezintă o problemă de interes major la nivelul Uniunii Europene , motiv pentru care a fost și
este reglementată de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse și implementate corespunzător
de toate statele membre.
Astfel, în cursul anului 2014 s -a realizat o modificare substanțială a legislației europene în materia
achizițiilor publice și a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive : Directiva 2014/23/UE a Parlamentului
European și a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva 2014/24/UE a Parlamentului
European și a Consiliu lui privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, respectiv
Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind achizițiile efectuate de entitățile care
își desfă șoară activitatea în sectoarele apei, energiei, trans porturilor și serviciilor po ștale și de abrogare a
Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice a fost reglementată prin Directiva
2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidența pri ncipiilor prevăzute în TFUE sau a
celor derivate din acesta: libera circulație a mărfurilor, libertatea de stabilire, libertatea de a presta servicii,
egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoa șterea reciprocă, proporționalitatea, transparența.
Prin noile directive sunt introduse o serie de noutăți în materia atribuirii și derulării contractelor
menționate, însă, în primul rând, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct pentru contractele de
concesiune (cu mențiunea că sunt avute în veder e numai concesiunile de lucrări publice și servicii, nu și cele
de bunuri).
Termenul -limită de transpunere a directivelor de către statele -membre ale U.E. este de 18 aprilie 2016 ,
moment la care va opera și abrog area Directivelor 2004/18/CE, respectiv 2004/17/CE.

În prezent, obiectul unui c ontract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al
statului sau unităților administrativ -teritoriale, de lucrări și servicii publice .
Rămâne discutabilă posibilitatea încheierii în prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din
domeniul privat , mai precis eventuala procedură aplicabilă în acest sens, în condițiile în care, după abrogarea fostei Legi
a concesiunilor nr.219/1998, O.U.G.nr.54/2006 reglementează numai regimul general al concesionării de bunuri
proprieta te publică.
Pe de altă parte, art. 123 alin. 1 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, menționează că pot
fi concesionate atât bunurile din domeniul public, cât și bunurile din domeniul privat.
Anterior, prin O.U.G. nr. 34/2006 s-au abrogat vechile reglementări în materia concesiunii (Legea nr.
219/1998, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 528/2004, respectiv O.G. nr. 16/2002 privind
contractele de parteneriat public -privat, cu modificările și completările ulterioare ) și au fost reglementate
procedurile de atribuire a contractului de achiziție publică, a contractului de concesiune de lucrări publice și
de servicii, precum și modalitățile de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor emise în legătură
cu aceste proceduri.
Precizăm că această ordonanță urmează a fi abrogată în curând, ca urmare a transpunerii în
dreptul intern a dispozițiilor noilor directiv e europene din anul 2014.
În acest sens, pe site -ul ANRMAP (http://www.anrmap.ro/ro/web/public/transparenta -decizionala )
au fost deja puse în dezbatere publică 4 proiecte de lege pr ivind : concesiunile de lucrări publice și

52 servicii, achizițiil e publice , achizițiile sectoriale, căile de atac și remediile în materia atribuirii
achizițiilor publice și concesiunilor.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G.nr. 54/2006 privind
regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 337/2006.
În vederea pu nerii în aplicare a celor două reglementări din materia achizițiilor publice și a concesiunilor, au fost
adoptate o serie acte administrative s ubsecvente cu caracter normativ : H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea
normelor de aplicare a prevederilor referitoar e la atribuirea contractelor de achiziție publică
(Monitorul Oficial nr.625 din 20 iulie 2006); H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de
concesiune de servicii prevăzute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de
concesiune de servicii (Monitorul Oficial nr. 98 din 8 februarie 2007); H.G. nr. 168/2007 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februar ie 2007 )
ș.a.

2. Concesiunea de servicii și lucrări publice.

2.1. Definiție și obiect.

Aceste specii ale contractului de concesiune sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările și
completările ulterioare; definițiile furnizate de emitentul actului nu sunt dintre cele mai fericite, conținând
termeni redundanți, complicați și chiar norme de trimitere inutile.
După cum am precizat, la nivelul Uniunii Europene s-a adopta t un act normativ special în această
materie, care trebuie transpus de statele -membre până la data de 18 aprilie 2016 – Directiva
2014/23/UE , publicată în J .O.U.E. din 28.03. 2014 (pentru detalii, a se vedea Alexandru -Sorin Ciobanu,
Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, București, 2015 ).

În O.U.G. nr. 34/2006 , contractul de concesiune de lucrări publice este definit drept contractul care
are aceleași caracteristici ca și contractul de lucrări , cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate
contractantul, în calitate de concesionar, primește din partea autorității contractante, în calitate de concedent,
dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoțit de plata unei sume
de bani prestabilite ( art.3 lit.g din ordonanță).
Concret, conform art. 4, este vorba despre : a) fie execuția de lucrări legate de una dintre activitățile
cuprinse în anexa nr. 1 (diverse lucrări de construcții) sau execuția u nei construcții; b) fie atât proiectarea, cât
și execuția de lucrări legate de una dintre activitățile cuprinse în anexa nr. 1 sau atât proiectarea, cât și
execuția unei construcții; c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcții care corespunde necesității și
obiectivelor autorității contractante, în măsura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a) și b).

Contractul de concesiune de servicii este, de asemenea, definit drept contractul care are aceleași
caracteristici ca și contractul de servicii , cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în
calitate de concesionar, primește din partea autorității contractante, în calitate de concedent, dreptul de a
exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoțit de plata unei sume de bani prestabilite (
art.3 lit.h din ordonanță).
Prin raportare la art. 4 din ordonanță, rezultă că el are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii,
astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2A și 2B . Anexele î n cauză cuprind 27 de rubrici, conținând

53 26 de servicii individualizate ( de exemplu servicii de transport, de telecomunicații, servicii bancare, de
cercetare -dezvoltare, de consultanță, de arhitectură, de administrare a imobilelor, de publicare și tipărir e,
servicii hoteliere, de învățământ, de asistență socială etc.).

După cum se observă, definițiile celor două tipuri de concesiune se raportează la contracte le de
achiziție publice.
Potrivit art. 3 lit. f) din ordonanță, contractul de achiziție publică reprezintă „ contractul, asimilat,
potrivit legii, actului administrativ , care include și categoria contractului sectorial, astfel cum este definit
la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorități contractante, pe d e o
parte, și unul sau mai mulți operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuția de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii .”

Conform Normelor de aplicare a O.U.G. nr. 34/2006 – H.G. nr. 71/2007 , distincția dintre
contract ul de concesiune și contractul de achiziție publică se realizează pe criteriul distribuției
riscurilo r:
 contractul prin intermediul căruia contractantul, în calitate de concesionar, primește dreptul de a
exploata rezultatul lucrărilor executate, preluând astfel și cea mai mare parte din riscurile aferente
realizării și exploatării lucrărilor respective, este considerat a fi contract de concesiune de
lucrări publice , în caz contrar fiind considerat contract de achiziție publică de lucrări;
 contractul prin i ntermediul căruia contractantul, în calitate de concesionar, primește dreptul de a
exploata serviciile, preluând astfel și cea mai mare parte din riscurile aferente exploatării acestora,
este considerat a fi contract de concesiune de servicii , în caz contr ar fiind considerat contract
de achiziție publică de servicii.

2.2. Autoritățile contractante. Fundamentarea deciziei de concesionare și întocm irea documentației de
atribuire, conform H.G. nr. 71/2007:

În sensul art. 8 al O.U.G. nr. 34/2006 (aplicabil, ca r egulă, pentru achizițiile publice), prin autoritate
contractantă în materia concesiunii de servicii/lucrări publice se înțelege:
a) oricare organism al statului – autoritate publică sau instituție publică – care acționează la nivel
central ori la nivel reg ional sau local;
b) oricare organism, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care a
fost înființat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial și
care se află cel puțin în una di ntre următoarele situații:
 este finanțat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a),
sau de către un alt organism de drept public;
 se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorități contractante, astfel cum este
definită la lit. a), sau unui alt organism de drept public;
 în componența consiliului de administrație/organului de conducere sau de supervizare mai
mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiți de către o autoritate
contracta ntă, astfel cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public;
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorități contractante dintre cele prevăzute la lit. a), b),
d) sau e);
d) oricare întreprindere publică ce desfășoară una sau mai multe dintre activitățile prevăzute la
cap. VIII secțiunea 1 (este vorba despre activități relevante în următoarele domenii: apă, energie,

54 transport, poștă) , atunci când aceasta atribuie contracte de achiziție/concesiune sau încheie acorduri –
cadru destinate efectuării respectivelor activități;
e) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) –d), care desfășoară una sau mai
multe dintre activitățile prevăzute la cap. VIII secțiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv ,
astfel cum este acesta definit la art. 3 lit. k) (adică „ dreptul care rezultă din orice formă de autorizare
acordată, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate
competentă și care are ca efect rezervarea de sfășurării de activități în domeniul anumitor servicii
publice numai de către una sau de către un număr limitat de persoane, afectând în mod substanțial
posibilitatea altor persoane de a desfășura o astfel de activitate ”), acordat de o autoritate competent ă,
atunci când acesta atribuie contracte de achiziție/concesiune sau încheie acorduri -cadru destinate
efectuării respectivelor activități.

Potrivit Capitolului II din H.G. nr. 71/2007, autoritatea contractantă are obligația de a elabora un studiu
de funda mentare în orice situație în care intenționează să atribuie un contract de concesiune de lucrări
publice sau un contract de concesiune de servicii.

Elementele specifice acestui studiu (art. 9 -11 din H.G. nr. 71/2007) :
 trebuie să se axeze pe analiza unor e lemente relevante în care se includ: aspectele generale,
fezabilitatea tehnică, fezabilitatea economică și financiară, aspectele de mediu, aspectele sociale și
aspectele instituționale ale proiectului în cauză;
 în cazul unui proiect care presupune realiza rea de lucrări publice, la baza studiului de
fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate;
 trebuie să cuprindă o analiză care să permită definirea și cuantificarea în termeni economici și
financiari a riscurilor de proiect, luând în considerare, totodată, și variantele identificate de
repartiție a riscurilor între părțile viitorului contract;
 Rezultatele studiului de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie să justifice necesitatea și
oportunitatea concesiunii și să demonstr eze că:
 proiectul este realizabil;
 proiectul răspunde cerințelor și politicilor autorității publice;
 au fost luate în considerare diverse alternative de realizare a proiectului;
 varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract
de concesiune de lucrări publice sau de servicii este mai avantajoasă în raport cu
varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract
de achiziție publică;
 proiectul beneficiază de susținere financiară, menționâ nd, dacă este cazul, care
este contribuția autorității contractante.

După aprobarea studiului de fundamentare, autoritatea contractantă, are obligația să asigure întocmirea
documentației de atribuire (art. 14).
 Dincolo de regulile care se aplică pentru re dactarea caietului de sarcini , în materia achizițiilor
publice, sunt impuse și unele elemente specifice (art. 16) :
 obiectivele pe termen lung, mediu și imediate ale proiectului;
 modul de operare vizat pentru derularea proiectului, inclusiv, dacă este cazu l,
investițiile pe care concesionarul va fi obligat să le realizeze și termenul de realizare a
acestora;
 descrierea activităților, condiții generale tehnice și de calitate;

55  dacă există, condiții speciale impuse de natura activităților care vor intra în obi ectul
contractului de concesiune, cum ar fi condiții de siguranță în exploatare, protecția
mediului, protecția muncii, condiții privind folosirea și conservarea patrimoniului sau
privind protejarea și punerea în valoare a patrimoniului național, condiții p rivind
protejarea secretului de stat, utilizarea unor materiale cu regim special, condiții
speciale impuse de acorduri și convenții la care România este parte;
 propunerea autorității contractante de distribuție a riscurilor de proiect;
 dacă este cazul, opț iunea concedentului pentru forma de organizare a concesionarului;
 dacă este cazul, opțiunea pentru crearea unei companii de proiect;
 clauze financiare și de asigurări;
 dacă este cazul, regimul bunurilor utilizate și/sau realizate de concesionar în timpul
derulării contractului de concesiune;
 cuantumul garanțiilor care urmează a fi constituite, după caz.

Criteriile de selecție pe care dorește să le utilizeze autoritatea contractantă trebuie anunțate în cadrul
anunțului de participare și pot consta exclusiv în:
 situația personală a candidatului sau a ofertantului;
 capacitatea de exercitare a activității profesionale;
 situația economică și financiară;
 capacitatea tehnică și/sau profesională;
 standarde de asigurare a calității;
 standarde de protecție a mediului .

Criteriile de atribuire a contractului (art. 18) trebuie, de asemenea, anunțate prin anunțul de
participare și pot avea în vedere:
 nivelul tarifelor de utilizare plătibile de către beneficiarii finali;
 nivelul redevenței;
 gradul de preluare a riscului d e către concesionar;
 planurile de finanțare și dezvoltare prezentate;
 nivelul calitativ, tehnic și funcțional al soluțiilor tehnice propuse;
 modul de asigurare a protecției mediului;
 modul de rezolvare a unor probleme sociale;
 termenele de realizare a unor investiții;
 durata concesiunii.

Esențial este faptul că ponderea fiecărui criteriu nu trebuie să conducă la distorsionarea
rezultatului procedurii de atribuire.

În plus, se prevede obligația depunerii de către ofertanți a unei garanții de participare , al cărei cuantum
nu poate depăși 2% din valoarea estimată a contractului (art. 41 -44 din H.G. nr. 71/2007).
În ceea ce privește estimarea valorii contractului de concesiune , se vor aplica regulile de la contractul
de achiziție publică, reglementate în Capit olul II, Secțiunea a 2 -a din ordonanță.

2.3. Procedura de atribuire a contractului de concesiune de servicii și lucrări publice.

Principiile și regulile generale de atribuire a contractului de concesiune sunt reglementate în Capitolul
VII al O.U.G. nr. 34/2006 , cu modificările și completările ulterioare.

56 Detalierea acestor dispoziții se regăsește în Normele de aplicare – H.G. nr. 71/2007 .

Astfel, sunt aplicabile aceleași principii care stau la baza atribuirii contractului de achiziție publică
(enunțate de art. 2 alin. 2 în O.U.G. nr. 34/2006 ): a) nediscriminarea; b) tratamentul egal; c) recunoașterea
reciprocă; d) transparența; e) proporționalitatea; f) eficiența utilizării fondurilor publice; g) asumarea
răspunderii.

Autoritatea contractantă are obliga ția de a transmite , prin mijloace electronice, anunțul de participare
(prin care se aduce la cu noștință publică inițierea procedurii de atribuire) către Sistemul E lectronic de
Achiziții Publice – SEAP (art. 19 -20 din H.G. nr. 71/2007).
Există situații în c are este obligatorie publicarea anunțului în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene ,
atunci când valoarea estimată a contractului de concesiune de lucrări publice care urmează să fie atribuit este
egală sau mai mare decât echiva lentul în lei al 5.000.000 euro (art. 223 din O.U.G. nr. 34/2006).

Ca regulă , procedurile de atribuire admise, potrivit art. 26 din H.G. nr. 71/2007, raportate la
dispozițiile 2181 din O.U.G. nr. 34/2006 , sunt următoarele:
 licitația deschisă , respectiv procedura la care orice operato r economic interesat are dreptul de a
depune oferta;
 licitația restrânsă , respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a -și depune
candidatura, urmând ca numai candidații selectați să aibă dreptul de a depune oferta;
 dialogul competit iv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a -și depune
candidatura și prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidații admiși, în scopul
identificării uneia sau mai multor soluții apte să răspundă necesităților sale, urmând ca, pe baza
soluției/soluțiilor, candidații selec tați să elaboreze oferta finală.
Se va opta pentru licitația deschisă sau restrânsă atunci când autoritatea contractantă poate defini clar
specificațiile tehnice și poate stabili precis montaj ul financiar și/sau cadrul juridic de implementare a
proiectului (art. 28 din H.G . nr. 71/2007), în caz contrar fiind aplicabil dialogul competitiv.
În mod excepțional , atunci când în cadrul acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna
dintre a cestea nu au fost corespunzătoare, se poate aplica procedura negocierii cu publicarea prealabilă a unui
anunț de participare .

Soluționarea contestațiilor legate de procedura de atribuire urmează, de asemenea, regimul prevăzut
pentru achizițiile publice, detaliat în Capitolul IX din ordonanță .

Astfel, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într -un interes legitim printr -un
act al autorității contractante, prin încălcarea dispozițiilor legale în materia atribuirii contractelor de
concesiune de servicii sau lucrări publice, poate solicita, prin contestație, anularea actului, obligarea autorității
contractante de a emite un act, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ –
jurisdicțională (adică prin sesizarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor).
Menționăm că, potrivit art. 21 din Constituția României, o astfel de procedură este facultativă și
gratuită, deoarece reprezintă o „jurisdicție administrativă specială”. Ca atare, participanții la
procedura de atribuire se pot adresa și instanței de conte ncios administrativ, cu parcurgerea proced urii
administrative prealabile.

57 Dacă se recurge la pr ocedura administrativ -jurisdicțională , Consiliul are dreptul de a solicita lămuriri
părților, de a administra probe și de a solicita orice alte date/documente, în măsura în care acestea sunt
relevante în raport cu obiectul contestației, respectiv de a soli cita orice date necesare pentru soluționarea
contestației și de la alte persoane fizice sau juridice (art. 275 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006).
Unul dintre avantajele acestei proceduri este și celeritatea soluționării :
 conform art. 276 din ordonanță, Cons iliul are obligația de a soluționa pe fond contestația,
indiferent dacă există alte cauze aflate pe rolul instanțelor de judecată referitoare la aceeași
procedură de atribuire, în termen de 20 de zile de la data primirii dosarului de la autoritatea
contra ctantă, respectiv în termen de 10 zile în situația incidenței unei excepții care împiedică
analiza pe fond a contestației (…).
 în cazuri temeinic justificate, termenul de soluționare a contestației poate fi prelungit o singură
dată cu încă 10 zile.
Cu pri vire la soluțiile pe care le poate da CNSC , sunt aplicabile următoarele reguli (art. 278 din
ordonanță):
o Consiliul se pronunță mai întâi asupra excepțiilor de procedură și de fond , iar când se
constată că acestea sunt întemeiate, nu se mai procedează la an aliza pe fond a cauzei.
o Consiliul examinează din punctul de vedere al legalității și temeiniciei actul atacat și
poate pronunța o decizie prin care îl anulează în parte sau în tot , obligă autoritatea
contractantă să emită un act sau dispune orice altă măsu ră necesară pentru
remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire. În cazul în care Consiliul dispune
modificarea/eliminarea oricăror specificații tehnice din caietul de sarcini ori din alte
documente emise în legătură cu procedura de atribuire, au toritatea contractantă are
dreptul de a anula ap licarea procedurii de atribuire;
o În situația în care Consiliul apreciază că, în afară de actele contestate în cadrul procedurii
de atribuire, există și alte acte care încalcă prevederile prezentei ordonanțe d e
urgență, la care nu s -a făcut referire în contestație , atunci acesta va sesiza atât
Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, cât și
Unitatea pentru Coordonarea și Verificarea Achizițiilor Publice din cadrul Minist erului
Finanțelor Publice, transmițându -le în acest sens toate datele/documentele re levante în
susținerea sesizării;
o În cazul în care Consiliul admite contestația și dispune luarea unei măsuri de remediere a
actului atacat, va preciza și termenul în care a ceasta trebuie dusă la îndeplinire , care
nu va fi mai mare decât termenul de exercitare a căii de atac împotriva deciziei
Consil iului;
o Consiliul poate respinge contestația ca fiind nefondată, tardivă, lipsită de interes,
lipsită de obiect, ca fiind introdu să de o persoană fără calitate sau neîmputernicită
să formuleze contestația, precum și pe orice altă ex cepție de procedură sau de fond;
o În funcție de soluția pronunțată, Consiliul va decide asupra continuării sau anulării
procedurii ;
o Consiliul poate lua ac t, oricând în cursul soluționării contestației, de renunțarea la
aceasta de către contestator;
o Consiliul poate obliga, la cerere, partea în culpă la plata cheltuielilor efectuate în c ursul
soluționării contestației;
o Consiliul nu poate decide atribuirea unu i contract către un anumit operator
economic .

58
Deciziile Consiliului pot fi atacate cu plângere la curtea de apel , secția de contencios -administrativ
și fiscal în a cărei rază se află sediul autorității contractante, într-un termen de 10 zile de la comunic are, atât
pentru motive de nelegalitate, cât și de netemeinicie.
Pe cale de excepție, pentru procedurile de atribuire de servicii și/sau lucrări aferente infrastructurii de
transport de interes național, așa cum este definită de legislația în vigoare, inst anța competentă este
întotdeauna Curtea de Apel București, Secția de contencios administrativ și fiscal.

Pe de altă parte, procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor
cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea,
rezilierea sau denunțarea unila terală a c ontractelor de concesiune se soluționează în primă instanță de către
secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității
contrac tante (a se vedea art. 286 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006) .
Este de remarcat că atfel de litigii sunt de competența exclusivă a instanței, neintrând în atribuțiile CNSC.
Aceste litigii se vor soluționa de urgență și cu precădere, ceea ce însemnă termene (relativ) scurte.

2.3. Regimul contractului de concesiu ne de servicii/lucrări publice.

Încheierea contractului:
 reprezintă etapa finală a procedurii de atribuire;
 rezultatul procedurii de atribuire se va comunica tuturor participanților, iar ofertantului declarat
câștigător i se va remite invitația pentru sem narea contractului;

Contractele de concesiune pot fi încheiate numai după împlinirea unor termene de așteptare :
a) 11 zile de la data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii, în cazul în care valoarea
estimată este egală sau mai m are decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006;
b) 6 zile de la data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii, în cazul în care valoarea
estimată este mai mică decât pragurile valorice prevăzute l a art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Pragurile valorice prevăzute de art. 55 alin. 2 sunt următoarele:
 130.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dacă autoritatea contractantă se încadrează
în una dintre categoriile prevăzute la art. 8 lit. a) –c) ;
 400.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dacă autoritatea contractantă se încadrează
în una dintre categoriile prevăzute la art. 8 lit. d) sau e);
 5.000. 000 euro, pentru contractul de concesiune de lucrări.

În mod excepțional, se va anula procedura de atribuire atunci când:
 dacă au fost depuse numai oferte inacceptabile și/sau neconforme;
 dacă nu a fost depusă nicio ofertă sau dacă au fost depuse oferte care, deși pot fi luate în considerare,
nu pot fi compara te din cauza modului neuniform de abordare a soluțiilor tehnice și/ori financiare;
 dacă abateri grave de la prevederile legislative afectează procedura de atribuire sau dacă este
imposibilă încheierea contractului.

59
Scopul contractului (art. 49 din H.G. n r. 71/2007) :
 Asigurarea, pe baza unei gestionări optime, a efectuării la un nivel corespunzător a activităților, la
prețuri accesibile pentru utilizatorii finali, precum și întreținerea și dezvoltarea oricăror bunuri de retur
încredințate concesionarului p entru efectuarea respectivelor activități.
 În acest sens, indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor de către
concesionar trebuie stabilit astfel încât să îl determine pe acesta să depună toate diligențele necesare p entru
reducerea costurilor respective.

Părțile contractului:
– Concedent = autoritatea contractantă, astfel cum a fost prezentată anterior;
– Concesionar = ofertantul (operatorul economic) operator economic desemnat căștigător în urma
procedurii de atribuire ; prin „operator economic” se înțelege „oricare furnizor de produse,
prestator de servicii ori executant de lucrări – persoană fizică/juridică, de drept public sau privat,
ori grup de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piață produse,
servicii și/sau execuție de lucrări” (art. 3 litera r) din O.U.G. nr. 34/2006).

Asumarea riscurilor (art. 49 -50 din H.G. nr. 71/2007 ):
 În mod obligatoriu, concesionarul trebuia să preia cea mai mare parte a riscurilor presupuse
de derulare a concesiunii: riscul de disponibilitate și riscul de piață;
 Riscul de disponibilitate = nerespectarea unor parametri de performanță și calitate ai
construcției/serviciului, clar determinați și măsurabili, pe întreaga durată de viață a proiectului;
 Riscul de piață = neîntrebuințarea de către utilizatorii finali a rezultatului lucrărilor
executate/serviciilor puse la dispoziția acestora, în condițiile în care parametrii de performanță și
calitate sunt integral respectați;
 Dacă riscurile sunt preluate integra l de către concesionar , concedentul nu poate fi obligat la
plata vreunei sume de bani;
 Dacă o parte din riscuri au fost asumate de către concedent , contractul trebuie să stabilească
explicit contribuția financiară a acestuia și alte mijloace de sprijin com plementar;
 Concedentul nu are dreptul ca, pe parcursul îndeplinirii contractului de concesiune de lucrări
publice sau de concesiune de servicii, să accepte sau să solicite modificări ale clauzelor
contractuale care ar avea ca efect o diminuare a responsabi lităților concesionarului în
asemenea măsură încât cea mai mare parte a riscurilor să fie redistribuită concedentului.

Clauzele contractuale:
 Trebuie să aibă un caracter clar în privința drepturilor și obligațiilor părților;
 Caietul de sarcini și oferta concesionarului fac parte integrantă din contract;
 Clauzele generale și specifice inserate în contract nu pot contraveni cerințele esențiale din caietul de
sarcini și nici angajamentelor asum ate prin oferta concesionarului;
 Contractul trebuie să cuprindă :
 clauze explicite privind modul de repartizare a riscurilor ;
 definirea nivelului de performanță și de calitate al activităților concesionarului;

60  dreptul concedentului de a controla modul de realizare a activităților asumate de concesionar;
 obligația conce sionarului de a prezenta rapoarte periodice sau la solicitarea concedentului;
 procedura de transfer de la concedent la concesionar a infrastructurii sau a bunurilor utilizate
în cadrul concesiunii;
 distincția dintre bunurile proprii și bunurile de retur;
 procedura de transfer a obiectului concesiunii de la concesionar la concedent;
 situații de încetare a contractului;
 mecanismele de soluționare a divergențelor;
 proceduri adecvate de rezolvare a neconformităților în îndeplinirea cerințelor de performanță
și calitate, inclusiv penalități aplicabile.

Drepturi și obligații ale concesionarului:
 dreptul de a exploata, în tot sau în parte, rezultatul lucrărilor sau de a presta serviciile care fac
obiectul contractului, potrivit obiectivelor și standardelor de ca litate stabilite de concedent;
 dreptul de a folosi și de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii
bunului și scopului stabilit de părți prin contractul de concesiune;
 dreptul de a încheia contracte cu terții pentru asigurar ea și valorificarea exploatării bunurilor,
activităților și serviciilor care fac obiectul concesiunii;
 obligația de a asigura exploatarea eficace, în regim de continuitate și permanență, a lucrărilor
publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, în conformitate cu cerințele și destinația
impuse de conceden t;
 obligația de plată unei redevențe către concedent, dacă există o astfel de clauză în contract;
 obligația de a informa concedentul cu privire la modul de executare a contractului etc.

Înceta rea contractului de concesiune (art. 54 din H.G. nr. 71/2007):

 la expirarea duratei stabilite conform angajamentelor din oferta prezentată de concesionar și a
clauzelor contractuale specifice;
 în cazul constatării unor abateri grave ale concesionarului de la îndeplinirea obligațiilor
contractuale, prin rezilierea unilaterală de către concedent și cu plata unei despăgubiri în sarcina
concesionarului;
 în cazul constatării unor abateri grave ale concedentului de la îndeplinirea obligațiilor contractuale,
prin rezilierea unilaterală de către concesionar și cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 în cazul în care interesul național sau local o impune , prin denunțarea unilaterală de către
concedent , dar numai cu plata de despăgubiri juste și prealabil e în sarcina concedentului;
 în cazuri de forță majoră sau caz fortuit , când concesionarul se află în imposibilitatea de a continua
contractul, prin renunțare fără plata unei despăgubiri.

61 Soluționarea litigiilor privind contractul de concesiune:

În confo rmitate cu dispozițiile art. 2 alin.1 lit c) din Legea contenciosului administrativ, concesiunile
de servicii și lucrări publice reprezintă contracte administrativ („act administrativ asimilat”), deci litigiile
privind încheierea, interpretarea, executarea , modificarea sau încetarea lor sunt de competența instanței de
contencios administrativ .
Cu toate acestea, art. 2881 din O .U.G. nr. 34/2006 prevede și posibilitatea părților de a apela la
arbitraj .
De asemenea , dispozițiile art. 55 al in. 2 din H.G. nr. 71 /2007 prevăd posibilitatea părților de a insera
în contract „clauza arb itrală sau compromisorie” .

3. Concesionarea bunuri lor proprietate publică.

3.1. Reglementare și noțiune.

Sediul materiei , dincolo de dispozițiile art. 136 alin. 4 care se referă la p osibilitatea de concesionare a
bunurilor proprietate publică, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006 și, sub câteva aspecte generale, de art.
871-873 din NCC.
Astfel, deși la momentul adoptării sale exista deja „legea specială”, mai concret O.U.G. nr. 54/2 006,
legiuitorul român a simțit nevoia (în mod nejustificat, din punctul nostru de vedere), de a veni și cu o mini –
reglementare , paralelă și inutilă , în cadrul n oului Cod Civil.

Conform art. 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a b unurilor proprietate publică
reprezintă contract ul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe
o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa,
dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate pub lică în schimbul unei redevențe.

Durata contractului de concesiune nu va putea depăși 49 de ani, începând de la data semnării sale, dar
va putea fi prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătat e din durata sa inițială , prin simpl ul acord de
voință al părților (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).
3.2. Procedura concesionări i bunurilor proprietate publică.
3.2.1. Inițiativa concesionării:

 aparține concedentului sau potențialului concesionar („persoan a interesată”);
 are la bază un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către concedent;
 în termen de 30 de zile de la însușirea propunerii de concesionare formulate de persoana interesată,
concedentul este obligat să procedeze la întocmirea stud iului de oportunitate;
 în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii;
 concesionarea bunurilor proprietate publică se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, a Consiliului General al municipiului București, a consiliului
orășenesc sau comunal, după caz;

3.2.2. Procedurile de concesionare :

62
Conform art. 14 -15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:
 Ca regulă prin licitație – procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de a
depune ofertă;
 Ca excepție , prin:
o Negociere directă – procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv
redevența, cu unul sau mai mulți participanți la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
o Atribuire directă, în condițiile art. 59 din ordonanță.

A. Procedura licitației publice:

– reprezintă REGULA în materia concesionării;

Etape procedurale:
 concedentul are obligația să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI -a, într -un cotidian
de circulație națională și într -unul de circulație locală anunțul de licitație, care va fi trimis spre publicare cu cel
puțin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 persoana interesată are dreptul de a solicita și obține docu mentația de atribuire, respectiv dreptul de a
transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarific ări privind documentația de atribuire, iar
concedentul are obligația de a răspunde, în mod clar, complet și fără ambiguități, la orice clarificare solicitată,
într-o perioadă care nu trebuie să depășească 4 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de sol icitări;
 procedura de licitație se poate desfășura numai dacă în urma publicării anunțului de licitație au fost
depuse cel puțin 3 oferte valabile;
 în cazul în care în urma publicării anunțului de licitație nu au fost depuse cel puțin 3 oferte valabile,
concedentul este obligat să anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație;
 ofertantul are obligația de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentației de atribuire;
 oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conținutului, p e toată perioada de valabilitate
stabilită de concedent;
 conținutul ofertelor trebuie să rămână confidențial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,
concedentul urmând a lua cunoștință de conținutul respectivelor oferte numai după această dată ;
 concedentul are obligația de a stabili oferta câștigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire
precizate în documentația de atribuire;
 criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenței , dar
concedentul poa te ține seama și de alte criterii precum: capacitatea economico -financiară a ofertanților;
protecția mediului înconjurător; condiții specifice impuse de natura bunului concesionat;
 concedentul are dreptul de a solicita clarificări sau completări ale docume ntelor prezentate de ofertanți
pentru demonstrarea conformității ofertei cu cerințele solicitate, fără ca prin acestea să determine apariția unui
avantaj evident în favoarea unui ofertant;
 contractul de concesiune se va încheia cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare;
 concendentul are obligația de a informa ofertanții despre deciziile referitoare la atribuirea contractului
de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestor a;
 concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizării informării.

B. Procedura concesionarii prin negociere directă:

 procedura de negociere directă poate fi parcursă numai în situația în care, după repetarea procedurii de

63 licitație, nu au fost depuse cel puțin 3 oferte valabile;
 procedura de publicare a anunțului de negociere directă este similară procedurii de licitație publică;
 anunțul negocierii directe se trimite s pre publicare cu cel puțin 10 zile calendaristice înainte de data
limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul are obligația de a pune documentația de atribuire la dispoziția persoanei interesate, într -o
perioadă care nu trebuie să depășească două zile l ucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire;
 concedentul are obligația de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puțin do uă
zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.

C. Atribuirea directă:

 bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă compani ilor naționale, societăților
naționale sau societăților comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităților care
pot avea calitatea de concedent , care au fost înființate prin reorganizarea regiilor autonome și care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, întreținerea, repararea și dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la
finalizarea privatizării acestora;
 în acest caz nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevăzută se aprobă
prin hotărâre a Guver nului, a consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după
caz;
 în măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în mod necesar și
executarea unor lucrări și/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligația de a încheia contracte pe
care, în funcție de scopul urmărit și de activitățile desfășurate, să le califice conform prevederilor Ordonanței de
urgență a Guvernului nr. 34/2006.
3.3. Regim ul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică .
3.3.1. Forma și redactarea contractului:

Forma scrisă este impusă ad validitatem ;
Ca regulă – Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul p entru
fiecare parte.
Ca excepție – În cazul în care concesionarul este de o altă naționalitate sau cetățenie decât cea română și
dacă părțile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, două în limba
română și două într-o altă limbă aleasă de ele; fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română și un
exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, exemplarele în limba română ale
contractului prevalează.

3.3.2. Structura contra ctului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):

 partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini;
 partea convențională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părților.

3.3.3 . Legea aplicabilă:

Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română.

64
3.3.4. Principiile care stau la baza concesionării bunurilor proprietate publică:

 transparența – punerea la dispoziția tuturor celor interesați a informațiilor referitoare la aplicarea
procedurii p entru atribuirea contractului de concesiune;
 tratamentul egal -aplicarea, într -o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a criteriilor
de atribuire a contractului de concesiune;
 proporționalitatea – presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie necesară
și corespunzătoare naturii contractului;
 nediscriminarea – aplicarea de către autoritatea publică a acelorași reguli, indiferent de naționalitatea
participanților la procedura de atribuire a contractului de conc esiune, cu respectarea condițiilor prevăzute în
acordurile și convențiile la care România este parte;
 libera concurență – asigurarea de către autoritatea publică a condițiilor pentru ca orice participant la procedura
de atribuire să aibă dreptul de a deve ni concesionar în condițiile legii, ale convențiilor și acordurilor internaționale la care
România este parte.

3.3.5. Încheierea contractului:

 încheierea contractului de concesiune se face în termen de 20 de zile calendaristice de la data
împlinirii ter menului prevăzut de lege pentru informarea participanților, sub sancțiunea plății de daune –
interese de către partea în culpă;
 refuzul ofertantului declarat câștigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine
plata daunelor -interese. Procedura de atribuire se anulează , urmând a fi reluată.

3.3.6. Părțile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică:

Concedentul:

 în numele statului : ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale,
pentru bunur ile proprietate publică a statului;
 în numele judetului, mun. București, orașului sau comunei : consiliile judetene, Consiliul General al Mun.
București, consiliile locale sau instituțiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a jude țului,
orașului sau comunei.
Concesionarul:
 orice persoană fizică sau juridică, română sau străină ( se subînțelege că este vorba despre persoane de
drept privat – subl.ns. ).

3.3.7. Obiectul contractului:

 obiectul (derivat) al contractului îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a
unităților administrativ -teritoriale, potrivit Constituției și reglementărilor legale privind proprietatea publică;
 redevența obținută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetel e locale, după caz;
 modul de calcul și de plată a redevenței se stabilește de către ministerele de resort sau de alte organe
de specialitate ale administrației publice centrale ori de către autoritățile administrației publice locale.

3.3.8. Durata conce siunii:

 este de maximum 49 de ani de la data semnării contractului;

65  se stabilește în concret de către concedent, pe baza studiului de oportunitate;
 contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa
inițială, prin simplul acord de voință al părtilor.

3.3.9. Clauze specifice:

 contractul va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini și clauzele convenite de părțile
contractante , în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poa tă contraveni obiectivelor
concesiunii;
 contractul de concesiune va menționa obligatoriu interdicția pentru concesionar de a
subconcesiona , cu excepția cazurilor prevăzute expres de ordonanță;
 contractul va cuprinde și clauze contractuale referitoare la împărțirea responsabilităților de mediu
între părți;
 trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini c oncedentului la
încetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii), respectiv
bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului; sunt bunuri proprii
bunurile care au aparținut concesionarului și au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii).

3.3.10. Subconcesionarea:

Ca regulă – subconcesionarea nu este permisă.

Ca excepție :
 companiile naționale, societățile naționale sau societățile comerciale care pot beneficia de
atribuirea directă a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate publică;
 studiul de oportunitate al subconcesionării se aprobă de către persoanele care, potrivit art. 5 din
ordonanță, au calitatea de concedent î n contractul de concesiune;
 subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale,
județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz;
 subconcesionarea poate fi aprobată și prin hotărârea de aprobare a concesiunii;
 regimul juridic al subconcesionării este cel instituit de prezenta ordonanță de urgență pentru concesionare, iar
redevența obținută prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naționale, societăților națio nale sau
societăților comerciale care au subconcesionat bunurile aparținând proprietății publice;
 sumele reprezentând redevența sunt utilizate numai pentru întreținerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea și/sau dezvoltarea bunurilor proprietate publică care au făcut obiectul concesionării și nu pot fi
recuperate prin amortizare conform prevederilor legale în vigoare .

3.3.11 . Modificarea contractului de concesiune:

 modificarea părții convenționale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voință al
părților;
 modificarea părții reglementare se poate face prin manifestarea de voință unilaterală a
concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepționale legate de interesul
național sau local, după caz;
 dacă mod ificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să
primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părți sau, în caz de dezacord, de instanța de

66 judecată;
 dezacordul părților nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă obligațiilor sale
contractuale.

3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestațiilor:

 relațiile contractuale dintre concedent și concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al
concesiunii , respectiv pe realizarea unei posibile egalități între avantajele care îi sunt acordate concesionarului și
sarcinile care îi sunt impuse;
 concesionarul nu va fi obligat să suporte creșterea sarcinilor legate de execuția obligațiilor sale, în cazul
în care această creșt ere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică, unui caz de forță majoră sau
a unui caz fortuit.
S-a arătat că obligația concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, este o obligație
continuă, ceea ce duce la concluzi a imposibilității de renunțare la concesiune, de către concesionar, fără
acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligațiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005,
p.241).
Această concluzie, care poate părea mult prea severă pentru conce sionar, dar este în acord cu
necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public), rezultă și din
cuprinsul art.57 din ordonanță, referitoare la modalitățile de încetare a concesiunii, text în care nu este
prevăzută ș i posibilitatea denunțării unilaterale de către concesionar, pe motivul eventualei „destabilizări” a
echilibrului financiar al contraprestațiilor.

3.3.13. Încetarea contractului de concesiune:

Regula :
 la expirarea duratei stabilite în contractul de conce siune.

Pe cale de excepție, poate înceta înainte de termen:
 în cazul în care interesul național sau local o impune, prin denunțarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste și prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind
competentă instanța de judecată;
 în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către concedent ,
cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
 în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către co ncedent, prin reziliere de către
concesionar , cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 la dispariția, dintr -o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității
obiective a concesionarului de a -l exploata, prin renunțare , fără plata unei despăgubiri.
La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber
de orice sarcină, bunul concesionat.

3.3.14. Măsuri asigurătorii:

 concesionarul are obligația ca în termen de c el mult 90 de zile de la data semnării contractului de
concesiune să depună, cu titlu de garanție , o sumă fixă reprezentând o cotă -parte din suma obligației de plată
către concedent, stabilită de acesta și datorată pentru primul an de exploatare;
 din aceas tă sumă sunt reținute, dacă este cazul, penalitățile și alte sume datorate concedentului de
către concesionar, în baza contractului de concesiune;
 concesionarul poate constitui drept garanție și titluri de credit, asupra cărora se va institui garanție

67 reală mobiliară, cu acordul concedentului.

3.3.15. Dreptul de control:

 concedentul are dreptul să verifice , în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care se
respectă condițiile și clauzele acestuia de către concesionar;
 persoana care consi deră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate
publică, cu nerespectarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, poate solicita punctul de
vedere al Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice;
 ministerele de resort și Ministerul Finanțelor Publice, prin structurile cu atribuții specifice de control,
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes național, iar Direcția generală d e
administrare a marilor contribuabili, direcțiile generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local, urmărind în special respectarea
dispozițiilor refer itoare la: aplicarea hotărârii de concesionare, publicitate, documentația de atribuire, aplicarea
procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul concesiunii, îndeplinirea obligațiilor contractuale de către
concedent și concesionar.

3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune:

 contractele de concesiune a terenurilor de orice natură vor fi înregistrate de către concesionar în
registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară;
 concedentul are obligația întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.
3.3.17. Soluționarea litigiilor:
Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:
 Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea
contractul ui de concesiune, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare;
 Acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află
sediul autorității contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secția de contencios
administrativ a curții de apel.

Aceste reglementări trebuie raportate la dispozițiile Legii nr. 5 54/2004 a contenciosului administrativ,
conform căreia:
 Sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (art.2 alin.1 lit.c);
 Plângerea prealabilă a dministrativă, în cazul acțiunilor care au ca obiect contractele administrative,
are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind
aplicabile în mod corespunzător (art.7 alin.6);
 Atunci când obiec tul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în
funcție de starea de fapt, instanța poate (art.18 alin.4):
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

68 c) impune uneia dintre părti îndeplinirea unei anumite obligații;
d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze și litigiile care apar în fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ , precum și orice litigii legate de încheierea,
modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului a dministrativ (art.8 alin.2 din Legea
contenciosului administrativ) .
În ceea ce privește modul general în care judecătorul „administrativ” va analiza litigiul privind
contractul de concesiune, tot Legea contenciosului subliniază un principiu extrem de impor tant, aplicabil, de
altfel, pentru toate cauzele având ca obiect contracte administrative, anume regula după care principiul
libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public (art.8 alin.3).
Acest aspect demonstrează natur a juridică și regimul juridic specifice ale contractului de concesiune, în
special, și ale contractelor administrative, în general, fapt care justifică și tratarea lor în mod separat de
celelalte contracte încheiate sub imperiul exclusiv al dreptului priva t.
Apreciem că p rocedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul concesiunilor de bunuri
proprietate publică competența de soluționare a litigiilor aparține exclusiv instan ței de contencios
administrativ, conform dispozițiilor exprese ale Legii nr. 554/2004 și O.U.G. nr. 54/2006.
Din ac est motiv, clauza din modelul de contract prezentat în Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007 , conform
căreia „Pentru soluționarea eventualelor litigii, părțile pot stipula în contractul de concesiune clauze
compromisorii”, este nelegală și lovită de nulitate, neputâ nd fi luată în considerare .

4. Serviciul public.

4.1. Concepția clasică asupra noțiunii de „serviciu public”.

Definiții propuse în doctrina interbelică:
Paul Negulescu – „creațiune a Statului, județului sau comunei, pusă la dispozițiunea publicului în
scop de a satisface, în mod regulat și continuu, nevoi cu caracter general, cărora inițiativa privată nu ar
putea să le dea decât o satisfacție incomplectă și intermitentă ” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p.217 -218);
Marin Văraru : – „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care se
realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forței publice ” (Marin Văraru,
op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu – „serviciul înființat și organizat de către stat sau su bîmpărțirile sale
administrative, pentru îndeplinirea atribuțiilor lor executive ” (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul – „orice activitate a autorităților publice pentru satisfacerea unei nevoi de
interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcționeze în mod regulat și continuu ” (Erast
Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuți, 1944 , p.15)

Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:
 conform teorie i clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ, precum și ale
competenței instanțelor de contencios administrativ;
 deși există dificultăți la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea domeniilor
de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esențiale în orice stat: justiția; siguranța,
ordinea și liniștea internă; apărarea națională;

69  numărul serviciilor publice este direct proporțional cu gradul de civilizație și invers proporțional cu
inițiativa particulară;
 statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poștă, poliție, căi ferate etc.) și servicii fără
titlu de monopol (învățământ, teatre etc.);
 serviciile publice pot fi recunoscute și înființate numai prin lege.
 (A.Io rgovan, op.cit., 2005, p. 180 -182).

4.2. Dispoziții constituționale relevante.

Regăsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice:

a. dispoziții care consacră principii generale , care stau la baza funcționării oricărei
autorități/ instituții publice: egalitatea în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și discriminări
(art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin.2); egalitatea în drepturi, fără discriminare (art.4
alin.2); obligația autorităților p ublice de a respecta și a ocroti viața intimă, familială și privată (art.26 alin.1)
ș.a.;
b. reglementarea principiilor de organizare și funcționare a administrației publice și a
serviciilor publice: „Administrația publică din unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor public e” (art.120 alin.1);
c. consacrarea autorităților publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii publice:
„Consiliul județean este autori tatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale
și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.” (art.122 alin.1); „Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ – teritoriale ”; (art.122 alin.1);
d. consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea și exercitarea drepturilor, liber tăților
fundamentale și îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituție: sistemul (serviciul) de
învățământ (art.32); serviciul public de asistență socială (art.34); serviciile publice de radio și televiziune
(art.31); sistemul sanitar (art .34); serviciile de asigurarea a liberei circulații (art.25) etc.
(V.Vedinaș, op.cit., 2014, p. 281 -282; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185 -186).

De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea și
funcționarea serviciil or publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea învățământului nr. 84/1995;
Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr.51/2006; Legea serviciului public de alimentare cu energie
termică nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006; Legea serviciului
de iluminat public nr.230/2006; Legea serviciului de salubrizare a localităților etc.).

4.3. Definiția și trăsăturile serviciului public, în doctrina actuală.

a) Doctrina franceză:

În general, autorii f rancezi se opresc la următoarea definiție a serviciului public: „ activitate de interes
general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată sub controlul unei

70 persoane publice, și care este supusă unui regim juridic pa rticular ” (Jacqueline Morand Deviller, Cours de
droit administratif, 8e edition, Montchrestien, 2003, p.467).

Trăsături enunțate:
 serviciul public reprezintă noțiunea „ cea mai complexă, schimbătoare, controversată și esențială a
dreptului administrativ ”;
 alături de „poliție”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administrației publice,
caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;
 satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înființarea unui serviciu public,
o asemenea decizie a unei autorități publice fiind chiar supusă controlului de legalitate exercitat de
judecătorul administrativ;
 gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja între o autoritate publică și o persoană de
drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanții puterii
publice;
 regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public, indiferent de
natura prestatorului, tocmai pentru a se asigu ra atingerea obiectivului final: satisfacerea interesului
general.
(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467 -470).

b) Doctrina română:

Definiții propuse:
– „Serviciul public este forma acțiunii administrative prin care o persoană publică își asumă
satisfacerea unei nevoi de interes general ” (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);
– În sens organic , serviciul public reprezintă „ ansamblul de agenți și mijloace, pe care o persoană
publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realiz ării unei nevoi de interes
public ”; în sens funcțional, reprezintă „ activitatea de interes general, realizată de administrație, care are ca
misiune satisfacerea unui interes general ” (V.Vedinaș, op.cit., 2014, p.280 ).

Trăsăturile actuale ale serviciului p ublic:
 scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
 realizarea serviciului public se poate face de agenți publici („stabilimentele publice”) sau de agenți
privați autorizați de puterea publică și aflați sub controlul permanent al acestei a („stabilimentele de
utilitate publică”);
 prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuității), pentru a nu se aduce grave
tulburări în viața colectivității;
 egalitatea uzagerilor în fața serviciului public, fără privilegii și f ără discriminări (denumit și principiul
echității);
 adaptabilitatea serviciului public, în raport de evoluția societății și de nevoile reale ale acesteia;
 serviciul public poate fi prestat într -un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când este în
sarcina unui subiect de drept public, respectiv într -un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dacă este gestionat de către o persoană de drept
privat, autorizată de o autoritate publică;

71  litigiile pri vind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competența instanței de contencios
administrativ, după cum prevede, de altfel, și Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2
lit.c).
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V .Vedinaș, op.cit., 2 014, p. 282 -283; Jacqueline Morand Deviller, op.cit.,
2003, p.485 -512).

4.2. Clasificarea serviciilor publice.

a. După forma de realizare:
 servicii publice realizate în regim de monopol de stat;
 servicii publice care pot fi realizate și de agenți privați auto rizați.

b. După gradul de interes pentru colectivitate:
 servicii publice de interes național;
 servicii publice de interes județean/local.

c. După natura serviciului public prestat:
 servicii publice administrative;
 servicii publice industriale și comercia le;
 servicii publice sociale;
 servicii publice culturale;
 servicii publice religioase;
 servicii publice de agrement.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.18 7-188; V.Vedinaș, op.cit., 2014, p. 284. ).

72 CAPITOLUL 8
RĂSPUNDEREA ÎN DR EPTUL ADMINISTRATIV .
PRECIZĂRI GENERALE. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINARĂ
5. Noțiuni introductive.
6. Constrângerea administrativă.
7. Subiectele răspunderii administrative și formele acesteia.
8. Răspunderea administrativ -disciplinară.
1. Noțiuni introductive.
Plecând de la premisa că norma de drept reglementează o anumită conduită, noțiunile de răspundere și
responsabilitate sunt strâns legate de modul în care destinatarii acestei norme înțeleg sau nu să se conformeze
regulilor de conduită stabilite de putere a publică .
Pentru aceste considerente, s -a exprimat în doctrină opinia că cele două noțiuni nu sunt identice (Verginia
Vedinaș, Drept administrativ și instituții politico -administrative – Manual practic, Lumina Lex, București,
2002, p. 581).
Astfel:
 Cât ti mp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societății, el este
responsabil ;
 Când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
răspunzător .
Așadar, răspunderea intervine atunci când în cetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul răului
înfăptuit .”
Doctrina interbelică nu a fundamentat o asemenea distincție, autorii de la acea vreme analizând problema
„responsabilității” în dreptul administrativ, în special a responsabilității puterii pu blice și a agenților săi pentru
prejudiciile cauzate prin acte și fapte nelegale.

 Noțiunea de „poliție administrativă” – nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea și liniștea
publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care acea sta reușește să mențină ordinea publică, să
garanteze securitatea persoanelor și a bunurilor .

 Executarea silită = intervenția în forță, manu militari , a puterii publice, în vederea înfrângerii
rezistenței unui subiect de drept care nu se conformează de bu nă-voie anumitor obligații.
Se recurge la executare silită:
– Când subiectul de drept se împotrivește și nu execută de bună -voie obligațiile ce îi revin în cadrul unor
raporturi de drept administrativ, indiferent dacă s -a comis o faptă antisocială sau nu;
– Când subiectele de drept nu execută de bună -voie decizii obliga torii luate de diferite autorități publice, de
regulă cu atribuții jurisdicționale.
2. Constrângerea administrativă.
2.1. Elementele raportului răspundere – constrângere:

A. Cauze:
 Răspunderea este atrasă de săvârșirea unei fapte antisociale, pe când constrângerea intervine și în absența
comiterii unui ilicit;

73  Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte
ilicite (de exemplu, măsurile de poliție administrativă privind instituirea carantinei, internarea bolnavilor
psihic etc.).

B. Scop:
 Răspunderea – intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite și urmărește:
– La nivel social – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
– La nivelul i ndividului -autor – exprimarea dezacordului societății față de comportamentul ilicit, printr –
o reacție negativă a autorităților sociale;
– Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.

 Scopul constrângerii :
– Menținerea neafectată a ordinii de d rept – în ipoteza absenței unei fapte ilicite;
– Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită;
– Realizarea unui rol preventiv.
(V. Vedinaș, op. cit., 2014, p.287 .)
– De asemenea, se mai admite și o funcție de autoreglare a sistemului (subs istemului) social.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)

C. Mod de acțiune:
 Răspunderea se obiectivează prin acțiuni de constrângere;
 Constrângerea nu presupune întotdeauna existența unei forme de răspundere.

2.2. Definiția și trăsăturile constrângerii administrative:

A. Definiție:

Constrângerea administrativă = „ totalitatea măsurilor dispuse de organele administrației publice, în
temeiul legii și cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârșirii de fapte antisociale,
sancționarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor, executarea
obligațiilor acestora sau punerea în executare a unor obligații dispuse de autorități publice din sfera celor
trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaș, op. cit., 2014, p. 288 ).
Orice măsură cu caracter sancționatoriu dispusă de un organ al administrației publice este, implicit, și o formă
de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice sancțiune de drept administrativ, adică orice mă sură de
poliție administrativă, este și o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan,
op. cit., 2005, p. 342) .

B. Trăsăturile constrângerii administrative:

 Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administrația p ublică, care se pot concretiza în acte
juridice, operațiuni adminis trative sau fapte materiale;
 Caracterul legal al măsurilor de mai -sus;
 Se bazează pe puterea publică;
 Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în:
 prevenirea săvârșirii unor fapte ilicite;
 sancționarea autorului unei fapte ilicite;

74  apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor;
 asigurarea executării unor obligații;
 punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorități.

2.3. Clasificarea măsurilor de constr ângere administrativă:

a. În funcție de scopul lor:
 Măsuri fără caracter sancționator – intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de exemplu:
tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
 Măsuri cu caracter sancționator – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de exemplu:
amenzi, anulări de acte etc.);
 Măsuri de executare silită – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt îndeplinite de
bună voie (de exemplu: reținerea și conducerea la sediul poliției a unei persoane care a comis o contravenție).
b. În funcție de obiectul măsurii:
 Cu privire la bunuri (rechiziții, confiscări etc.);
 Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reținerea în vederea prelevării de probe biologice etc.);
 Cu priv ire la acte juridice sau operațiuni administrative (anulări, suspendări);
 Cu privire la protecția mediului înconjurător (obligarea propri etarilor la luarea unor măsuri de protejare
a terenurilor, pădurilor etc.);
 Cu caracter mixt .

c. În funcție de organ ul care le dispune:
 Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative ;
 Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri nestatale sau cu
sprijinul cetățenilor .

d. În funcție de regimul juridic aplicabil:
 Măsuri aplicate într-un regim exclusiv de drept administrativ ;
 Măsuri aplicate într -un regim juridic mixt .
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350 – 354; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 288 -289)
3. Subiectele răspunderii adm inistrative și formele acesteia.
A. Subiectele:

 Subiect ul activ al faptei = subiectul pasiv în procesul tragerii la răspundere – este autorul faptei
ilicite, persoană fizică sau juridică;
 Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ în procesul tragerii la răspundere – este autoritatea
publică față de care se r ăsfrâng consecințele faptei și în a cărei competență intră tragerea la răspundere a
făptuitorului.

B. For mele răspunderii administrative:

Răspunderea administrativă intervine atunci când se comite „ilicitul administrativ ”, adică atunci când sunt
încălcat e dispoziții imperative care reglementează raporturile juridice de drept administrativ.
Categorii:
 Răspunderea administrativ – disciplinară : intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului administrativ

75 propriu -zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” și fiind incident, în special, în materia
funcției publice.
 Răspunderea administrativ – contravențională : intervine atunci când se comit fapte ilicite calificate de
legislația în vigoare drept „contravenții”;
 Răspunderea administrativ – patrimo nială : intervine atunci când autoritățile publice produc
prejudicii materiale și/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare” prin plata
unor despăgubiri.
4. Răspunderea administrativ -disciplinară.
1.1 Noțiune și definiție:

Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care intervine în ipoteza ilicitului
administrativ denumit generic „abatere disciplinară”.
Sancțiunile sunt diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvântului, excludere
temporară , suspendări, retrogradări din funcție, destituire etc), cât și ca regim juridic, neexistând o lege -cadru
în această materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365 -367).
Această formă a răspunderii este regăsită în materia funcției publice, dar și atunci cân d se comit „abateri”
de la exercitarea atribuțiilor legale de către demnitarii publici din administrația de stat sau de către aleșii
locali.
Același tip de răspundere se antrenează și în ipoteza nesocotirii altor obligații legale decât cele specifice
funcț ionarilor publici, conținute în raporturi administrative de subordonare sau de conformare; practic, prin
eliminare, orice formă de răspundere declanșată în cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este
reglementată de acte normative contravențio nale, intră sub incidența răspunderii administrativ -disciplinare
clasice .
Așadar, sintagma „răspundere disciplinară” nu evocă doar încălcarea unor norme de conduită referitoare la
exercitarea atribuțiilor de serviciu de către funcționari publici, demnitar i sau aleși locali („personalul administrativ”,
în general), ci ea vizează multiple „abateri” de la „disciplina” socială creionată de normele dreptului administrativ .
De principiu, „abaterile disciplinare” prezintă un pericol social mai redus decât cel al „abaterilor
contravenționale”.

Răspunderea administrativ -disciplinară nu trebuie confundată cu răspunderea disciplinară din
dreptul muncii , specifică salariatului și reglementată în cadrul Codului Muncii (art. 263 -268 din Legea nr.
52/2003, cu modificări le și completările ulterioare).

Definiția răspunderii administrativ -disciplinare = situația juridică prin care se concretizează
raportul sancționator, fără caracter contravențional, stabilit între subiectul activ al faptei (autorul
abaterii disciplinare) și subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică sancțiunea), în cazul
săvârșirii cu vinovăție de către primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 293. )

Trăsături:
 reprezintă o situ ație juridică, adică un complex de drepturi și obligații corelative;
 reprezintă conținutul unui raport juridic sancționator, fără caracter contravențional;
 subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competență intră
sancționarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;

76  subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcționar public, o
structură nestatală sau o persoană fizică care nu deține o funcț ie publică;
 angajarea răspunderii este condiționată de existența vinovăției;
 sancțiunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364 -365.)
Din modul de reglementare rezultă că și răspunderea administrativ -disciplinară se întemeiază pe
principiul legalității , în sensul că nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca atare în
lege și, pe de altă parte, nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăției făptuitorului (în forma
culpei sau inten ției, după caz).

4.2. Fundamente constituționale ale răspunderii administrativ -disciplinare:

 art. 73 lit. j) – „Categorii de legi ”, include statutul funcționarilor publici în categoria reglementărilor
de rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 1 88/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu
modificările și completările ulterioare;
 art. 95 – „Suspendarea din funcție ”, instituie posibilitatea sancționării Președintelui României pentru
comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituției, adi că pentru „abateri de la disciplina națională”;
 art. 109 – „Răspunderea membrilor Guvernului ” – instituie o formă de răspundere „disciplinară”
aplicabilă miniștrilor, prin suspendarea lor din funcție de către Președintele României, în cazul începerii
urmăr irii penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziții reluate și de Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială, cu modificările și completările ulterioare.

4.3. Răspunderea administrativ – disciplinară reglementată de Legea nr. 188/1 999 privind Statutul
funcționarilor publici, republicată, și H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a
comisiilor de disciplină: .

Răspunderea disciplinară a funcționarilor publici este reglementată în Capitolul 8 al legii, intit ulat
„Sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici ”.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege – „Încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită prof esională și civică prevăzute de
lege constituie abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinară a acestora ”.

4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate în art. 77 alin. 2 și constau în:
 întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
 neglije nța repetată în rezolvarea lucrărilor;
 absențe nemotivate de la serviciu;
 nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
 intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;
 nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;
 manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară
activitatea;
 desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;
 refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu;
 încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și
interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici;
 alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte le normative din domeniul funcției publice și a
funcționarilor publici.

77
De asemenea, în Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, republicată,
sunt reglementate în detaliu normele de conduită profesională a căror încălcare poate declanșa răspunderea
administrativ -disciplinară a celui vinovat.
Aceste norme „codificate” de conduită profesională pornesc de la o serie de principii fundamentale,
enumerate în art. 3 al Legii nr. 7/2004:
 supremația Constituției și a legii , principiu con form căruia funcționarii publici au îndatorirea de a
respecta Constituția și legile țării;
 prioritatea interesului public , principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a
considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcției publice;
 asigurarea egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, principiu
conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a aplica același regim juridic în situații identice sau
similare;
 profesionalismul , principiu conform căruia funcționarii publici au obligația de a îndeplini atribuțiile
de serviciu cu responsabilitate, competență, eficiență, corectitudine și conștiinciozitate;
 imparțialitatea și independența , principiu conform căruia f uncționarii publici sunt obligați să aibă o
atitudine obiectivă, neutră față de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea
funcției publice;
 integritatea morală , principiu conform căruia funcționarilor publici le este inte rzis să solicite sau să
accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alții, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcției
publice pe care o dețin sau să abuzeze în vreun fel de această funcție;
 libertatea gândirii și a exprimării , principiu co nform căruia funcționarii publici pot să -și exprime și
să-și fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept și a bunelor moravuri;
 cinstea și corectitudinea , principiu conform căruia în exercitarea funcției publice și în îndeplinirea
atribuțiilor d e serviciu funcționarii publici trebuie să fie de bună -credință;
 deschiderea și transparența , principiu conform căruia activitățile desfășurate de funcționarii publici
în exercitarea funcției lor sunt publice și pot fi supuse monitorizării cetățenilor.

Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicată, instituie în Capitolul II – „Norme generale
de conduită profesională a funcționarilor publici”, reguli de „comportament” referitoare la asigurarea unui
serviciu public de calitate (art.5); loiali tatea fata de Constituție și lege (art. 6); loialitatea față de autoritățile și
instituțiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea publică (art.9); activitatea politică (art.10);
folosirea imaginii (art.11); cadrul relațiilor (art.12); conduita în cadrul relațiilor internaționale (art.13);
interdicția privind acceptarea cadourilor, serviciilor și avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a
deciziilor (art.15); obiectivitate în evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere publică (art.17);
utilizarea resurselor publice (art.18); limitarea participării la achiziții, concesionări sau închirieri (art.19).

4.3.2. Sancțiunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:
 mustrarea scrisă;
 diminuarea drepturilor salariale cu 5 -20% pe o perioadă de până la 3 luni;
 suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
 retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în func ția publică pe o perioadă de până la un an;

4.3.3. Procedura angajării răspunderii disciplinare:

Se instituie o procedură prealabilă obligatorie, constând în cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și
audierea funcționarului public, consemnată în scris, sub sancțiunea nulității.

78
Organul competent să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare și să propună sancțiunea aplicabilă
funcționarilor publici este comisia de disciplină , constituită în cadrul autorităților sau instituțiilor publice,
comisi e care prezintă următoarele caracteristici:
 are competența să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare și să propună sancțiunea aplicabilă
funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice respective;
 în funcție de numărul funcțion arilor publici din cadrul fiecărei autorități sau instituții publice, comisia
de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituție publică sau pentru mai multe;
 din comisia de disciplină face parte și un reprezentant al organizației sindicale reprezentative sau,
după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorității funcționarilor publici pentru care este organizată
comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcționarii publici nu sunt
organizați în sindicat;
 în cazul unei comisii de disciplină comune pentru mai multe autorități sau instituții publice, aceasta
va fi compusă dintr -un număr egal de reprezentanți ai acestor autorități sau instituții publice;
 comisia de disciplină pentru înalții funcți onari publici este compusă din 5 inalți funcționari publici,
numiti prin decizia primului -ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.

În cazul în care fapta funcționarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară și ca infracțiune,
procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale,
scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanța judecătorească
dispune achitarea sau î ncetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).

Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele
principii :
 prezumția de nevinovăție – funcționarul public este considerat nevinovat atât timp cât vinovăția sa
nu a fost dovedită;
 garantarea dreptului la apărare – se recunoaște dreptul funcționarului public de a fi audiat, de a
prezenta probe în apărarea sa și de a fi asistat sau reprezentat în cursul procedurii de cercetare ;
 celeritatea procedurii , care presupune obligația comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la
soluționarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate și a regulilor prevăzute de lege și de
hotărâre;
 contradictorialitatea – comisia de disciplină are obligaț ia de a asigura persoanelor aflate pe poziții
divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea
disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină ;
 proporționalitatea – trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanțele săvârșirii acesteia și sancțiunea disciplinară propusă să fie aplicată;
 legalitatea sancțiunii – comisia de disciplină nu poate propune decât sancțiunile disciplinare
prevăzute de lege;
 unicitatea sancțiunii – pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancțiune
disciplinară.
 obligativitatea opiniei – fiecare membru al comisiei de disciplină are obligația de a se pronunța
pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisi ei de disciplină.

Atribuțiile funcționale ale comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344 /2007):
 efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ca abatere disciplinară;

79  propune sancțiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, p ropune clasarea sesizării în condițiile
prezentei hotărâri, cu votul majorității membrilor comisiei;
 propune menținerea sau anularea sancțiunii disciplinare a mustrării scrise, în cazul în care aceasta a
fost contestată la conducătorul autorității sau inst ituției publice.

Sesizarea comisiei de disciplină se poate face de către de orice persoană care se consideră vătămată prin
fapta unui funcționar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).

Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizează cu ce leritate și impune:
 audierea persoanei care a formulat sesizarea și a funcționarului public a cărui faptă a fost sesizată ca
abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informații cu privire la soluționarea cazului sau a
persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară;
 administrarea probelor propuse de părți, precum și, dacă este cazul, a celor solicitate de comisia de
disciplină;
 dezbaterea cazului.

Audierea funcționarului public presupune următoarele reguli:
 trebuie consemnată în scris într -un proces -verbal, care conține întrebările formulate de membrii
comisiei de disciplină sau de persoanele desemnate să efectueze cercetarea administrativă și răspunsurile
persoanei audiate sub sancțiunea nulității;
 procesele -verbale de audiere se semnează pe fiecare pagină de toate persoanele prezente la audieri ;
 în timpul audierii persoana care a formulat sesizarea și funcționarul public a cărui faptă este cercetată
au obligația de a propune mijloacele de probă (hotărâri, înscrisuri sau martori) pe care le consideră necesare ;
 în procesul -verbal se stabilește în mod obligatoriu termenul până la care mijloacele de probă care nu
au fost solicitate în timpul audierii vor mai putea fi invocate în fața comisiei de disciplină sau a persoanelor
desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dar nu mai târziu de termenul limită la care comisia de
disciplină administrează probele
 dacă persoanele audiate nu vor sau nu pot să semneze, se va menționa acest lucru în procesul -verbal ;
 refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menționează în procesul -verbal și nu
împiedică desfășurarea cercetării administrative .

Administrarea probelor:
 presupune analizarea probelor propuse în timpul audierii de către persoana care a formulat sesizarea și
de către funcționarul public a cărui faptă este cercetată, precum și a probelor pe care comisia de disciplină le
consideră necesare;
 la audierea martorilor se urmează procedura prevăzută pentru audierea funcționarului sau a persoanei
care a formulat sesizar ea;
 trebuie asigurat accesul neîngrădit al persoanei care a formulat sesizarea și al funcționarului public a
cărui faptă a fost sesizată la documentele utilizate în sau rezultate din activitatea comisiei;
 dacă sunt indicii că funcționarul public a cărui fa ptă a fost sesizată ca abatere disciplinară poate
influența cercetarea administrativă, comisia de disciplină are obligația de a întocmi un raport de propunere de
mutare temporară a acestuia în cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituției ori autorității publice
și/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influența cercetarea sau, după caz, de
suspendare a raportului de serviciu.

80
Dezbaterea cazului de către comisia de disciplină se face pe baza proceselor -verbale de ș edință
sau de audiere, a probelor administrate și a raportului persoanelor desemnate să efectueze cercetarea
administrativă;

În urma dezbaterii, comisia poate propune :
 aplicarea uneia dintre sancțiunile disciplinare prevăzute de art. 77 din Legea nr. 18 8/1999,
republicată, în cazul în care s -a dovedit săvârșirea unei abateri disciplinare:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5 –20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în funcția publică pe o perioadă de până la un an.
e) destituirea din funcția publică.
 clasarea sesizării , atunci când nu se confirmă săvârșirea unei abateri di sciplinare

Aplicarea sancțiunilor:
Este consacrat principiul individualizării sancțiunii , la care trebuie să se raporteze comisia de disciplină
care propune sancțiunea, în funcție de:
 cauzele abaterii;
 gravitatea abaterii disciplinare;
 împrejurările în c are aceasta a fost săvârșită;
 gradul de vinovăție și consecințele abaterii;
 conduita funcționarului public;
 existența în antecedentele disci plinare care nu au fost radiate.

Modul de aplicare:

 în termen de 5 zile lucrătoare de la data finalizării proced urii cercetării administrative, comisia de
disciplină întocmește un raport cu privire la sesizarea în cauză, care cuprinde și propunerea
privind sancțiunea aplicabilă sau clasarea sesizării;
 raportul comisiei de disciplină se aduce la cunoștința persoanei care are competența legală de
aplicare a sancțiunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea și funcționarului public;
 persoana competentă va emite actul administrativ de sancționare, motivat, în termen de 10 zile de la
primirea raportului;
 se poa te aplica și o altă sancțiune decât cea propusă de comisie , caz în care există obligația de a
motiva această decizie;
 actul de sancționare se comunică în maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10 zile de
la primirea raportului comisiei) compa rtimentelor cu atribuții în domeniul resurselor umane, comisiei
de disciplină, funcționarului public, persoanei care a formulat sesizarea.

Contestarea sancțiunii disciplinare se poate face de către funcționarul public în condițiile Legii
contenciosului a dministrativ.
Contestația cu privire la sancțiunea mustrării scrise se depune la conducătorul instituției, în termen de 5
zile lucrătoare de la data comunicării actului administrativ sancționator, competența de analizare aparținând
comisiei de disciplină ( art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune menținerea sau anularea ei.

81

Evidența situației disciplinare:

 Pentru evidențierea situației disciplinare a funcționarului public, Agenția Națională a Funcționarilor
Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează ;
 Cazierul administrativ reprezintă actul care cuprinde sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului
public și care nu au fost radiate în condițiile legii;
 Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri:
o desemnarea unui funcționar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea funcționarilor
publici;
o desemnarea unui funcționar public în calitate de președinte și membru în comisia de disciplină;
o desemnarea unui funcționar public ca membr u în comisia paritară;
o ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înal ților funcționari publici sau categoriei
funcționarilor publici de conducere;
o în alte situații prevăzute de lege.

Radierea de drept a sancțiunilor disciplinare:

 Mustrar ea scrisă – în termen de 6 luni de la aplicare;
 Celelalte sancțiuni disciplinare, cu excepția destituirii – în termen de 1 an de la expirarea termenului
pentru care au fost aplicate;
 Sancțiunea destituirii din funcția publică – în termen de 7 ani de la ap licare.

4.4. Răspunderea administrativ -disciplinară a aleșilor locali.

În mod similar răspunderii disciplinare instituite în privința funcționarilor publici de carieră, Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleșilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat răspunderii acestora.

Astfel, în privința consilierilor locali sau județeni , conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile
disciplinare sunt reprezentate de „ Încălcarea (…) prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificările și
completările ulterioare, a prev ederilor prezentei legi și ale regulamentului de organizare și funcționare a
consiliului” .

Sancțiunile administrative aplicabile sunt:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de sedință;
e) excluderea temp orară de la lucrările consiliului și ale comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizației de ședință, pentru 1 -2 sedințe.

Rolul „instanței disciplinare ” îl deține președintele de ședință , pentru sancțiunile de la literele a) – d),
respectiv consiliul județean sau local , după caz, conform unei proceduri detaliate în cuprinsul Capitolului VII
din lege.
Sancțiunile prevăzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica în mod corespunzător președinților și
vicepreședinților consiliilor județene, pentru abaterile s ăvârșite în calitatea lor de consilieri.

82 În privința viceprimarilor, președintelui sau vicepreședinților consiliului județean , Legea nr. 393/2004
sancționează abaterile grave și repetate săvârșite în exercitarea mandatului.
Sancțiunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau în:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizației cu 5 -10% pe timp de 1 -3 luni;
d) eliberarea din funcție .

Procedura de aplicare a sancțiunilor:
Mustrarea și avertismentul se aplică prin hotărâre a consiliului, la propunerea motivată a
primarului, respectiv a președintelui consiliului județean. În cazul președintelui consiliului județean,
propunerea trebuie făcută de cel puțin o treime din numărul consilierilor în funcție și trebuie temeinic
motivată.
În cazul mustrării și avertismentului, hotărârea se adoptă cu votul deschis al majorității consilierilor în
funcție, iar în cazul diminuării indemnizației și a eliberării din funcție, cu votul secret a cel puțin două treimi
din numărul consilierilor în funcție.
Aplicarea sancțiunilor severe pre văzute la alin. (1) lit. c) și d ) poate fi făcută numai dacă se face dovada
că viceprimarul sau vicepreședintele consiliului județean a încălcat Constituția, celelalte legi ale țării sau a
prejudiciat interesele țării, ale unității administrativ -teritorial e sau ale locuitorilor din unitatea administrativ –
teritorială respectivă.
Totodată, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr. 215/2001, republicată, eliberarea din funcție a președintelui
sau a vicepreședinților consiliului județean se face cu votul secret a două treimi din numărul consilierilor în
funcție, la propunerea motivată a cel puțin unei treimi din numărul acestora , cu precizarea că această măsură
nu se poate lua în ultimele șase luni ale mandatului consiliului județean.

Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, „ împotriva sancțiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit. c) si
d) persoana în cauză se poa te adresa instanței de contencios administrativ competente. Procedura
prealabilă nu este obligatorie .”

În privința primarilor , potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocați din funcție în urma unui
referendum , în condițiile și în cazurile st abilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul aleșilor locali).

Procedura de revocare prin referendum a primarului este detaliată în art.55 și art.70 din Legea nr.
215/2001, republicată:

 Refer endumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate
în acest sens prefectului de locuitorii comunei, orașului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de
către acesta a intereselor generale ale colectivității locale sau a neexercitarii atribuțiilor ce îi revin,
potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca reprezentant al statului;
 Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitată, în scris, de cel puțin 25% dintre locuitorii cu
drept de vot din unitatea adminisrtativ -teritorială . Acest procent trebuie sa fie realizat în fiecare
dintre localitățile componente ale comunei, orașului sau municipiului ;
 Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele și prenumele, data și locul nașterii,
seria și numărul buletinului sau ale cărții de identitate și semnatura olografă ale cetățenilor care au
solicitat organizarea referendumului;
 Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local;
 Referendumul local este organizat, în con dițiile legii, de către o comis ie numit ă prin ordin al
prefectului , compus ă dintr -un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al

83 consiliului local și al consiliului județean și un judecător de la judecătoria în a carei jurisdicție s e află
unitatea administrativ -teritorială în cauza. Secretarul comisiei este asigurat de instituția prefectului;
 Referendumul este valabil dacă s -au prezentat la urne cel puțin jumătate plus unu din numărul
total al locuitorilor cu drept de vot . Activitate a primarului încetează înainte de termen dacă s -au
pronunțat în acest sens cel puțin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil
exprimate .

84 CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENȚIONALĂ

1. Baze constituționale și legale ale răspunderii administrativ -contravenționale.
2. Elementele constitutive, definiția și trăsăturile contravenției.
3. Sancțiunile contravenționale.
4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ -contravențională.
5. Procedura contravențională.
6. Căi de atac.

1. Baze constituționale și legale ale răspunderii administrativ -contravenționale.
Texte constituționale care reglementează expres instituția contravenției:

 Art. 15 alin. 2 – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale
mai favorabile .”
 Art. 44 alin. 9 – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi
confiscate numai în condițiile legii .”
Prezintă o relevanță implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.

Constituția României tratează distinct instituția infracțiunii de cea a contravenției, ceea ce duce la
concluzia „rangului” constituțional al instituției contravenției și la consecința imposibilității desființării sale
prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum și la interdicția „absorbirii” sale în sfera ilicitului penal .
Astfel:
– Art. 15 alin. 2 vorbește despre neretroactivitatea legii penale sau contravenționale mai favorabile;
– Art. 44 alin. 9 se referă la bunuri destinate, folosite sau obținute din infracțiuni ori contravenții .

Reglementări de rang lega l în materie contravențională ( sunt avute în vedere numai actele
normative de bază, nu și cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulația pe
drumurile publice):

 Legea nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcar e a unor norme de conviețuire socială, a
ordinii și liniștii publ ice, republicată (M. Of. nr. 77/31.01.2011 );
 O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificările
și completările ulterioare;
 O.G. nr. 55/20 02 privind regimul juridic al sancțiunii prestării unei activități în folosul comunității
(M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările și completările ulterioare ;
 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desființarea închisorii cont ravenționale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003),
aprobată prin Legea nr. 28/2004.
2. Elementele constitutive, definiția și trăsăturile contravenției.
Inițial, contravenția reprezenta o specie a infracțiunii, faptă de natură penală, aparținând sferei trihotomi ce
a ilicitului penal, alături de crime și delicte.
Dezincriminarea contravenției a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar în 1968 a fost adoptată prima lege -cadru în

85 materie contravențională – Legea nr. 32/1968, în vigoare până în anul 2001.

2.1. Element ele constitutive.

 Obiectul contravenției = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepția celor apărate de
dreptul penal.
Prin contravenție se pot încălca nu doar norme de drept administrativ, ci și norme de drept comercial, de
dreptul muncii, drept financiar etc.
 Latura obiectivă = acțiunea, inacțiunea sau faptele comisiv -omisive ale făptuitorului, prin care se
încalcă norme de drept imperative, punându -se în pericol valori sociale care nu sunt apărate de dreptul penal.
 Latura subiecti vă = atitudinea psihică a făptuitorului față de fapta săvârșită și de urmările acesteia.
Poate fi vorba de culpă sau de intenție, în funcție de dispozițiile actelor normative în materie
contravențională, gradul de vinovăție fiind relevant la momentul indiv idualizării sancțiunii aplicate.

 Subiecte le răspunderii contravenționale.
Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.
Pentru angajarea răspunderii, este necesară existența discernământului, a stă rii de responsabilitate, a libertății de
decizie și de acțiune și, uneori, o anumită calitate a făptuitorului.
Derogări:
o minorii până la 14 ani nu răspund contravențional;
o minorii între 14 -16 ani răspund contraven țional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la jumătate;
de asemenea, nu pot fi obligați la prestarea muncii în folosul comunității;
o minorii între 16 -18 ani răspund contravențional și pot fi obligați inclusiv la prestarea de activități în
folosul comunității; atât limitele amenzii aplicabile, cât și cele ale activității în folosul comunității sunt reduse
la jumătate (a se vedea și art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);

2.2. Definiț ia și trăsăturile contravenției.

Definiția legală – „Constituie contravenție fapta săvârșită cu vinovăție, stabi lită și sancționată prin lege,
ordonanță, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului,
municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a Consiliului General al
Municipiu lui București ”, cu mențiunea că „ Legea contravențională apără valorile sociale, care nu sunt
ocrotite prin legea penală ” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).

Trăsături:

A. Reprezintă o faptă săvârșită cu „vinovăție” (intenție directă/indirectă, culpă cu/fără pr eviziune):

O.G. nr.2/2001 nu definește noțiunea de „vinovăție” în materie contravențională, astfel încât, după cum se
arată în doctrină, pot fi avute în vedere principiile în materie stabi lite de noul Cod penal, în art. 16 , cu
mențiunea că în niciun caz nu se poate confunda răspunderea penală cu cea contravențională.
Așadar, regăsim ca forme ale vinovăției :
 intenția directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale și urmărește producerea ori comiterea
acelui rezultat;
 intenția indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmărește producerea ori comiterea
acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;
 intenția depășită = acțiunea sau inacțiunea intenționată produce un rezultat mai grav, care se
datorează culpei făptuitorului;

86  culpa cu previziune (ușurința) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu -l acceptă și socotește fără
temei că nu se va produce ;
 culpa fără previziune (neglijența) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deși trebuia și putea să îl
prevadă.

Desigur , de la caz la caz, din redactarea normei care stabilește o anumită contravenție va rezulta și forma de
vinovăție necesară.

B. Fapta și sancțiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative enumerate în
art. 1 din O.G. nr. 2/2001:

Organele competente să adopte acte normative în materie contravențională:
 Parlamentul – prin legi, în orice domeniu ;
 Guvernul – prin hotărâri și ordonanțe, în orice domeniu;
 Consiliile județene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite
atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâ ri
ale Guvernului;
 Consiliile locale ale sectoarelor mun. București – prin hotărâri, în următoarele domenii: salubritate;
activitatea din piețe, curățenia și igienizarea acestora; întreținerea parcurilor și spațiilor verzi, a spațiilor și locurilo r de
joacă pentru copii; amenajarea și curățenia spațiilor din jurul blocurilor de locuințe, precum și a ter enurilor virane;
întreținerea bazelor și obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreținerea străzilor și trotuarelor, a școlilor și
altor instituții de educație și cultură, întreținerea clădirilor, împrejmuirilor și a altor construcții; depozi tarea și
colectarea gunoaielor și a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului București poate stabili și alte domenii de activitate din competența consiliilor
locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili și sancționa contravenții.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)

Dispoziții obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenții:
 descrierea faptelor ce constituie contravenții și sancțiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre
acestea;
 în cazul sancțiunii cu ame nda se vor stabili limita minimă și maximă a acesteia sau, după caz, cote
procentuale din anumite valori;

În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili și tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele
pricinuite prin săvârșirea contravențiil or.

Principiul legalității în materie contravențională presupune:
 legalitatea contravenționalizării = reprezintă contravenții numai faptele calificate ca atare prin legi,
ordonanțe, hotărâri ale Guvernului și alte acte normative prevăzute de lege;
 legalit atea sancționării contravenționale =
o posibilitatea aplicării numai a acelor sancțiuni stabilite de organele competente în materie
contravențională;
o redactarea și emiterea actelor normative contravenționale cu respectarea dispozițiilor impuse de
legiuitor.

87 3. Sancțiunile contravenționale.
3.1. Criterii de clasificare.

a. Actul normativ care le reglementează:
o sancțiuni prevăzute în legea -cadru (O.G. nr. 2/2001);
o sancț iuni prevăzute în legi speciale ( a se vedea, de exemplu, unele sancțiuni complementare pr evăzute
de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice).

b. Natura sancțiunilor:
o sancțiuni principale;
o sancțiuni complementare.

3.2. Sancțiunile contravenționale principale:

Sunt prevăzute de art. 5 alin. 2 din OG nr. 2/2001:
a) averti smentul;
b) amenda contrave nțională;
c) prestarea unei activități în folosul comunității (reglementată în detaliu de O.G. nr. 55/2002).

În unele acte normative speciale care reglementează contravenții, sunt reținute ca sancțiuni principale aplicabile
numa i avertismentul și amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind circulația pe drumurile publice – art.95).

A. AVERTISMENTUL:
 constă în atenționarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârșite, însoțită de reco mandarea de a respecta dispozițiile legale;
 se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;
 se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;
 se poate aplica și în cazul în care actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu prevede
expres această sancțiune.

B. AMENDA CONTRAVENȚIONALĂ:
 limita minimă a amenzii contravenționale este de 25 RON ;
 limita maximă nu poate depăși:
o 100.000 RON , în cazul contravențiilor stabilite prin lege și ordonanță;
o 50.000 RON, în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
o 5.000 RON , în cazul contravențiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor județene ori ale Consiliului
General al municipiului București;
o 2.500 RON , în cazul contravențiilor stabilite prin hotă râri ale consiliilor locale ale comunelor,
orașelor, municipiilor și ale sectoarelor municipiului București.

C. PRESTAREA UNEI ACTIVITĂȚI ÎN FOLOSUL COMUNITĂȚII:

Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001 :
 sancțiunea muncii în folosul comunității poate fi stabilită numai prin lege și pe o durată ce nu poate
depăși 300 de ore ;

88  se prevede în actul normativ „incriminator” numai alternativ cu amenda;
 poate fi aplicată numai de instanța de judecată (judecătoria);
 poate fi dispusă de instanță și în ipote za în care contravenientul nu a achitat amenda contravențională
în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite (inclusiv
în situația în care sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității nu era prevăzută pentru contravenția
inițială) ;
 minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancționat cu prestarea unei activități în folosul
comunității.

Reglementarea specială se regăsește în O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancțiunii
prestării unei activități în folosul comunității.
Principii consacrate de acest act normativ:
 sancțiunea poate fi prevăzută nu mai în legi sau în ordonanțe ale Guvernului;
 se stabilește întotdeauna alternativ cu amenda și poate fi aplicată numai de instanța de judecată;
 se aplică numai contravenienților persoane fizice;
 se execută după programul de muncă ori, după caz, programul ș colar al contravenientului, pe o durată
totală cuprinsă între 50 de ore și 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6 -8 ore pe zi în zilele
nelucrătoare.
 pentru minorul între 16 -18 ani, limitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate aplica o
sancțiune între 25 -150 de ore);
 activitatea în folosul comunității se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreținerea
locurilor de agrement, a parcurilor și a drumurilor, păstrarea curațeniei și igienizarea localităților, desfășura rea
de activități în folosul căminelor pentru copii și bătrâni, al orfelinatelor, creșelor, grădinițelor, școlilor,
spitalelor și al altor așezăminte social -culturale;

3.3. Sancțiuni contravenționale complementare:

Sancțiuni complementare reglementate î n art. 5 alin.3 din O.G. nr. 2/2001:
 confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții;
 suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei
activități;
 închiderea unității;
 blocarea contu lui bancar;
 suspendarea activității agentului economic;
 retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru activități de comerț exterior, temporar
sau definitiv;
 desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială.

Prin l egi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite și alte sancțiuni principale sau
complementare.
De exemplu, în art.96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulația pe drumurile publice, se arată
că sancțiunile complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii
altor fapte interzise de lege ; sacțiunile complementare prevăzute de acest act normativ sunt: aplicarea
punctelor de penalizare, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe tim p limitat, confiscarea bunurilor
destinate săvârșirii contravențiilor prevăzute în această ordonanță de urgență ori folosite în acest scop,
imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului.

89 Sancțiunile complemen tare se aplică în funcție de natura și de gravitatea faptei. Pot fi aplicate mai
multe sancțiuni complementare, de natură diferită .
4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ -contravențională.
Sunt enumerate în art. 11 alin.1 și 2 din O.G. nr. 2/20 01:
„(1) Caracterul contravențional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilității, beției involuntare complete,
erorii de fapt, precum și infirmității, dacă a re legatură cu fapta săvârșită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravențional .”

Conținutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenționale este, prin analogi e, cel
consacrat de noul Cod penal , cu titlul de „cauze justificative” sau, după c az, „cauze de neimputabilitate”
(a se vedea art. 19 -31).

Cauzele care înlătură caracterul contravențional al faptei se constată numai de instanța de judecată , nu
și de agentul constatator (acesta nici nu are, în cele mai multe cazuri, posibilitatea reală de a verifica la
momentul constatării săvârșirii faptei, dacă există un motiv de înlăturare a răspunderii contravenționale).
Ca atare, agentul ar avea întotdeauna obligația de a aplica o sancțiune , atunci când constată săvârșirea
unei cont ravenții, mențion ând în procesul -verbal situația personală a făptuitorului și obiecțiunile sale . Desigur,
ca urmare a plângerii formulate de către persoana care s -ar afla într -una din ipotezele prevăzute de art. 11,
instanța poate să anuleze procesul -verbal contravențional , sub condiția dovedirii de către reclamant a stării
speciale pe care o invocă.

5. Procedura contravențională cons acrată de O.G. nr. 2/2001.
5.1. Constatarea contravenției.

 Contravenția se constată printr -un proces -verbal încheiat de persoanele anume pr evăzute în actul
normativ care stabilește și sancționează contravenția, persoane denumite în mod generic „agenți constatatori”;
 Pot fi agenți constatatori: primarii, agenții și ofițerii din cadrul Ministerului de Interne, special
abilitați, persoanele împu ternicite în acest scop de miniștri și de alți conducători ai autorităților administrației
publice centrale, de prefecți, președinți ai consiliilor județene, primari, de primarul general al municipiului
București, precum și de alte persoane prevăzute în le gi speciale.
 Procesul -verbal de constatare a contravenției va cuprinde în mod obligatoriu :
o data și locul unde este încheiat;
o numele, prenumele, calitatea și instituția din care face parte agentul constatator;
o datele personale din actul de identitate, in clusiv codul numeric personal, ocupația și locul de muncă
ale contravenientului;
o descrierea faptei contravenționale cu indicarea datei, orei și locului în care a fost săvârșită, precum și
arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităț ii faptei și la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite;
o indicarea actului normativ prin care se stabilește și se sancționează contravenția;
o indicarea societății de asigurări, în situația în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de
circul ație;
o posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul

90 normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate;
o termenul de exercitare a căii de atac și orga nul la care se depune plângerea;
o obiecțiunile contr avenientului cu privire la actul de constatare.
 Procesul -verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator și de contravenient. În cazul în care
contravenientul nu se află de față, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menți une despre aceste
împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puțin un martor;
 Dacă o persoană săvârșește mai multe contravenții, constatate în același timp de același agent
constatator, se încheie un singur proces -verbal.

5.2. Aplicare a sancțiunil or contravenționale.

 Agentul constatator, prin procesul -verbal de constatare, aplică și sancțiunea , dacă nu se prevede
altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității) ;
 Sancțiunea activităț ii în folosul comunității se aplică de judecătoria în a cărei circumscripție a
fost săvâ rșită fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);
 Dacă, potrivit actului normativ de stabilire și sancționare a contravenției, agentul constatator nu are dreptul
să aplice și sancțiunea, procesul -verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să
aplice sancțiunea;
 Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul
de pericol social al faptei săvâr șite, ținându -se seama de:
o împrejurările în care a fost săvârșită fapta;
o modul și mijloacele de săvârșire a acesteia;
o scopul urmărit;
o urmarea produsă;
o circumstanțele personale ale contravenientului;
o celelalte date înscrise în procesul -verbal.
 Pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o sancțiune contravențională principală și
una sau mai multe sancțiuni complementare;
 Avertismentul și amenda contravențională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau
juridică;
 Dacă printr -un ac t normativ fapta nu mai este considerată contravenție, ea nu se mai sancționează,
chiar dacă a fost săvârșită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( în acest sens a se vedea
Decizia nr. 228/2007 a Curții Constituționale , prin care s -a constatat că această dispoziție, cuprinsă în art.12
alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituțională în măsura în care prin sintagma „nu se mai sancționează” se
înțelege doar aplicarea sancțiunii contravenționale, nu și executarea acesteia.)
 Dacă sancțiun ea prevăzută în noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta. În cazul în care
noul act normativ prevede o sancțiune mai gravă, contravenția săvârșită anterior va fi sancționată conform
dispozițiilor actului normativ în vigoare la data săvârșirii acesteia;
 Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancțiunea activității în folosul comunității este
definitivă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002 , raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a
Legii nr. 134/2010 privind Codul de pr ocedură civilă );
 Aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii
faptei ; în cazul contravențiilor continue, termenul curge d e la data constatării faptei.
 Când fapta a fost urmărită ca infracțiune și ulte rior s -a stabilit că ea constituie contravenție,
prescripția aplicării sancțiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s -a aflat în fața organelor de
cercetare sau de urmărire penală ori în fața instanței de judecată , dacă sesizarea s -a făcut înăuntrul
termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripția operează totuși dacă sancțiunea nu a fost aplicată în
termen de un an de la data săvârșirii, respectiv constatării faptei , dacă prin lege nu se dispune altfel. (art.

91 13 din O .G. nr. 2/2001, cu modificările și completările ulterioare).
 În cazul în care prin săvârșirea contravenției s -a cauzat o pagubă și există tarife de evaluare a acesteia,
persoana împuternicită să aplice sancțiunea stabilește și despăgubirea, cu acordul expres al persoanei
vătămate, făcân d mențiunea corespunzătoare în procesul -verbal.

5.3. Executare a sancțiunilor contravenționale.

 AVERTISMENTUL: se aplică în scris sau verbal.

 AMENDA:
 În situatia în care contravenientul a fost sancționat cu amendă, precum și dacă a fost obligat la
despăgu biri, o dată cu procesul -verbal acestuia i se va comunica și înștiințarea de plată, în care se va face
mențiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii și, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la
comunicare, în caz contrar urmând să s e procedeze la executarea silită;
 Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii
procesului -verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în
actul normativ ( așa-numitul sistem al „ablațiunii ”), agentul constatator făcând mențiune despre această
posibilitate în procesul -verbal; în actul normativ de stabilire a contravențiilor această posibilitate trebuie
menționată în mod expres;
 Pentru contravențiile unde sunt pr evăzute alternativ sancțiunile amenzii și a activității în folosul comunității, î n
cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat -o în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a
sancțiunii și nu există posibilitatea executăr ii silite, va fi sesizată instanța în circumscripția căreia s -a săvârșit contravenția,
în vederea înlocuirii amenzii cu munca în folosul comunității, pe o durată maximă de 50 de ore, respectiv de maxim 25
de ore pentru minorii de peste 16 ani;
 Executarea s ancțiunii amenzii contravenționale se prescrie dacă procesul -verbal de constatare a
contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de 2 luni de la data aplicării sancțiunii .
Prescripția executării sancțiunii poate fi constatată chiar de inst anța care soluționează plângerea
contravențională.

 ACTIVITATEA ÎN FOLOSUL COMUNITĂȚII:
 Sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității se pune în executare de către prima instanță
de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;
 Sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității se execută în raza unității administrativ –
teritoriale în care contravenientul își are domiciliul sau reședința;
 Activitatea în folosul comunității se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreț inerea
locurilor de agrement, a parcurilor și a drumurilor, păstrarea curățeniei și igienizarea localităților,
desfășurarea de activități în folosul căminelor pentru copii și bătrâni, al orfelinatelor, creșelor,
grădinițelor, școlilor, spitalelor și al alt or așezăminte social -culturale;
 Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului de
executare, la primarul unității administrativ -teritoriale în a cărei rază își are domiciliul sau reședința, pentru
luarea în evi dență și executarea sancțiunii;
 În executarea mandatului, primarul stabilește de îndată conținutul activității ce urmează să fie prestată
de contravenient, condițiile în care acesta execută sancțiunea, precum și programul de lucru;
 Începerea executării san cțiunii constând în prestarea unei activități în folosul comunității se face în cel
mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
 Sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității se execută după programul de muncă
ori, după caz, programul școlar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore și 300 de ore;

92 în cazul minorilor, activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore și 150 de ore;
 Programul activității este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore/zi;
 Primarul are obligația să asigure evidența sancțiunilor aplicate contravenienților și a executării
sancțiu nilor, în condițiile ordonanței;
 În cazul în care contravenientul, cu rea -voință, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidență și
executarea sancțiunii, se sustrage de la executarea sancțiunii după începerea activității sau nu își îndeplinește
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unității de poliție sau a
conducerii unității la care contra venientul avea obligația să se prezinte și să presteze activitatea în folosul
comunității, poate înlocui această sancțiune cu sancțiunea amenzii (aceasta este și explicația faptului pentru
care sancțiunea activității în fo losul comunității este reglementat ă întotdeauna alternativ cu cea a amenzii).
6. Căi de atac.
6.1. Formularea plângerii:

 Împotriva procesului -verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate face plângere în
termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestu ia;
 Prin Decizia Curții Constituționale nr.953/2006 s-a stabilit neconstituționalitatea dispozițiilor art.32
alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plângerii, însoțită de copia de pe procesul –
verbal de constatare a contravenției , la organul din care face parte agentul constatator, întrucât prin această
procedură se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiție; în urma acestei decizii, art. 32 alin. 1 a fost
modificat în sensul în care plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită
contravenția .
 Plângerea suspendă executarea sancțiunilor contravenționale.

6.2. Procedura de judecată:

 Plângerile împotriva proceselor -verbale de constatare și sancționare a contravențiilor se soluționează
cu precădere ;
 Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăși 30 de zile;
 Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului
care a aplicat sancțiunea, a martorilor indicați în procesul -verbal sau în plânge re, precum și a oricăror alte
persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;
 Instanța competentă să soluționeze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen,
ascultă pe cel care a făcut -o și pe celelalte persoane citate, dacă aceștia s -au prezentat, administrează orice alte
probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului -verbal, și hotărăște
asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscări i;
 Dacă prin legile speciale nu se stabilește o altă soluție, h otărârea judecătorească prin care s -a
soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel , la secția contencios administrativ a tribunalului;
 Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susținute și oral în fața instanței;
 Apelul suspendă executarea sentinței judecătoriei;
 Pentru soluționarea plângerii , a apelului formulat împotriva hotărârii judecătorești prin care s -a
soluționat plângerea, precum și pentru orice alte cereri incidente se vor plăti taxele judiciare de timbru stabilite
de OUG nr. 80/2013 . Conform art. 19 al acestui act normativ, plângerea împotriva procesului -verbal de
constatare și sancționare a contravenției, precum și calea de atac împotriva hotărârii pronun țate se taxează cu
20 lei.

93 CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – PATRIMONIALĂ

1. Noțiune și evoluție.
2. Dispoziții constituționale incidente.
3. Forme ale răspunderii administrativ -patrimoniale.
4. Categorii de acte care pot fundamenta acțiunea în răspunder e administrativ -patrimonială.
5. Tipuri de acțiuni în angajarea răspunderii administrativ -patrimoniale.
6. Autoritățile publice competente să soluționeze acțiunea în răspundere administrativ –
patrimonială.
7. Natura prejudiciului a cărui reparație poate fi solicitat ă prin acțiunea în răspundere
administrativ -patrimonială.
1. Noțiune și evoluție.
Răspunderea administrativ -patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin activitatea
autorităților publice, în special prin acte administrative ilegale, d e a solicita și obține repararea prejudiciului
cauzat.
Inițial, doctrina franceză din secolul al XIX -lea a consacrat principiul iresponsabilității puterii publice,
teză fundamentată în urma Revoluției franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la națiune; se
admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică.
Treptat, s -a impus și regula răspunderii funcționarilor publici.

Schimbarea de optică în privința răspunderii statului francez pentru dau nele cauzate particularilor s -a
impus pe cale jurispru dențială, prin Decizia „Blanco”, din 1873, a Tribunalului de Conflicte (în speța de
fond s -a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui accident suferit de o persoană, din
cauza manev relor greșite ale angajaților unei întreprinderi publice).
În această decizie s-a afirmat principiul competenței instanței administrative în soluționarea cauzelor
având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului. Competența instanței administr ative (de
contencios administrativ) a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administrației, care exclude posibilitatea
aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmând a fi supusă unor reguli
special e, variabile în raport de nevoile serviciului public și de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu
drepturile particularilor.
Pornind de la această „breșă”, s -a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a funcționarului
sau p roasta funcționare a serviciului public, ci și pentru „riscul” serviciului public, răspundere care se angajează
într-un regim de putere publică (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 și urm.; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 265 ).

În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a
autorităților publice pentru daunele cauzate.
S-a renunțat treptat la principiul iresponsabilității statului, preluat din doctrina franceză, și a fost formulat, în
perioada interbelică, p rincipiul egalității cetățenilor în fața sarcinilor publice și cel al solidarității sociale, fapt care
presupunea ca pagubele pricinuite cetățenilor prin acte de autoritate, menite să servească interesului public, să fie
„preluate” de către întreaga colect ivitate (Paul Negu lescu – Tratat de drept adminis trativ. Principii generale,vol. I,
ediția a IV -a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, București, 1934, p. 2 67; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 265 –
266).
Anterior, Consiliul de Stat, înființat în 1864, ave a competența de a soluționa cererile particularilor care

94 vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere și acordarea de despăgubiri.
După desființarea Consiliului de Stat, în 1866, s -a prevăzut la nivel legislativ soluționarea „afaceri lor de
natură contencioasă” de către instanțele judecătorești de drept comun, potrivit procedurii ordinare.
Constituția din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât și posibilitatea
promovării unei acțiuni civile în ipot eza responsabilității ministeriale, ambele soluții fiind menținute și ulterior
adoptării Constituției din 1923 și a Legii contenciosului administrativ din 1925.
În plus, sub imperiul noii Constituții, s -a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiț i, indiferent de
natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepții („fine de neprimire”).
După 1925, s -a apreciat că acțiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acțiunii în anulare, de
competența instanței de conten cios administrativ, fiind însă admisă și competența instanței civile, în ipoteza
formulării unei acțiuni în despăgubiri distincte și ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administrației publice a format obiect de
controversă, fiind promovate, în sinteză, două mari teorii:
 Teza naturii civile a răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;
 Teza naturii administrative a răspunderii – pornind de la premisa că ea intervine în câmpul
relațiilor de subordo nare a organelor administrației de stat.
2. Dispoziții constituționale incidente.
În materia răspunderii administrativ -patrimoniale regăsim în Constituția României o serie de dispoziții
relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 și art. 123 alin. (5).
Textul de bază îl constituie art. 52 din Constituție, în conformitate cu care „ Persoana vătamată într-un
drept al său ori într -un interes legitim, de o autoritate publică, printr -un act administrativ sau prin
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau
a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei .
(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru preju diciile cauzate prin erorile judiciare . Răspunderea statului
este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistraților care și -au exercitat funcția cu rea –
credință sau gravă neglijență.”
3. Forme ale răspunderii administrativ -patrimoniale .
3.1. Criteriul prevederii în lege:

 Forme consacrate de lege – a se vedea art. 52 din Constituție, art. 1, art. 8, art. 9 și art. 16 , art. 18 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare;
 Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluțiile jurisprudențiale și unele soluții
legislative generale (de exemplu răspunderea pentru limitele serviciului public).

3.2. Criteriul laturii subiective:

 Răspundere obiectivă – independentă de existența une i forme de vinovăție:
o Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare;
o Răspunderea patrimonială exclusivă a administrației publice pentru limitele serviciului public.

 Răspundere subiectivă – intervine numai în ipoteza existenței vinovăției:
o Răspunderea solidară a autorităților publice și a „funcționarului ” (adică „persoana care a contribuit la

95 elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea”)
pentru pr ejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
o Răspunderea patrimonială a autorităților administrației publice pentru prejudiciile cauzate prin
contracte administrative.

3.3. Caracteristicile formelor de răspundere ob iectivă și subiectivă:

a. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare:
 are o bază constituțională în art. 52 alin. (3) din Constituție;
 erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii ;
 angajarea răspunderii presupune existența a două hotărâri: una prin care se soluționează în mod
irevocabil un litigiu, alta prin care se constată comiterea unei erori judiciare.

În dezvoltarea dispozițiilor constituționale, art. 96 din Legea nr. 303/2 004 privind statutul
judecătorilor și procurorilor prevede următoarele:
 Răspunderea statului pentru erori judiciare este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea
judecătorilor și procurorilor care și -au exercitat funcția cu rea -credință sau gravă neglijență.
 Cazurile în care persoana vătămată are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare
săvârșite în procese penale sunt stabilite de Codul de procedură penală.
 Dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciilor materia le cauzate prin erorile judiciare săvârșite
în alte procese decât cele penale nu se va putea exercita decât în cazul în care s -a stabilit, în prealabil,
printr -o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau
procur orului pentru o faptă săvârșită în cursul judecății procesului și dacă această faptă este de natură
să determine o eroare judiciară.
 Nu este îndreptățită la repararea pagubei persoana care, în cursul procesului, a contribuit în orice mod
la săvârșirea eror ii judiciare de către judecător sau procuror.
 Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acțiune numai împotriva
statului, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice.
 După ce prejudiciul a fost acoperit de stat , acesta se poate îndrepta cu o acțiune în despăgubiri
împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea -credință sau gravă neglijență, a săvârșit eroarea
judiciară cauzatoare de prejudicii.
 Termenul de prescripție a dreptului la acțiune este de un an.

b. Răspunde rea patrimonială a administrației publice pentru limitele serviciului public:
 este dedusă din principiile constituționale prevăzute în art. 16 alin. 1 și 2, art. 22 etc;
 presupune existența unor carențe de organizare și funcționare a serviciului public, de natură să aducă
prejudicii particularilor;
 existența unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carențele (limitele) serviciului public;
 existența unui raport de cauzalitate între „limitele” serviciului public și prejudiciul cauzat;
 angajarea răspund erii este condiționată de formularea unei acțiuni în pretenții de către partea
prejudiciată.

c. Răspunderea solidară a „funcționarului” și a autorităților publice pentru prejudiciile cauzate prin
actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „ tardivitatea” administrației):
 cunoaște o consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;

96  acțiunea în despăgubiri poate fi formulată și personal împotriva persoanei care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care s e face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
 este condiționată de existența unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, și de culpa
autorității pub lice;
 acordarea despăgubirilor este condiționată de admiterea acțiunii privind anularea unui act
administrativ sau obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt înscris;
 instanțele competente să se pronunțe asupra despăgub irilor sunt cele de contencios administrativ;
 ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative
ilegale se formulează în cadrul acțiunii având ca obiect anularea actului în cauză;
 atunci când persoana vătă mată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și
despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s -a cunoscut sau trebuia să se
cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripție de 1 an de zile, calculat de la data la
care s -a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei ;
 legea instituie posibilitatea obligării funcționarului și a autorității publice „angajatoare” la plata în
solidar a despăgubirilor;
 funcționarul are posib ilitatea chemării în garanție a superiorului ierarhic de la care a primit ordin scris
să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

d. Răspunderea autorității publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:
 obiectul contractului poate fi repr ezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciil or publice, precum și alte „domenii” stabilite prin legi
speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004) ;
 litigiile privind c ontractele administrative sunt de competența instanței de contencios administrativ;
 angajarea răspunderii presupune existența unui contract administrativ nelegal, existența unui
prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului și producerea prejudiciului;
 este necesară culpa contractuală a autorității contractante ;
 trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 8 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ, potrivit
cărora, la soluționarea litigiilor având ca obiect contracte a dministrative, instanța trebuie să aibă în vedere
regula după care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public;
 cererea de despăgubire trebuie adresată instanței de contencios administrativ în termenul de
prescripție de un an.

4. Categorii de acte care pot fundamenta acțiunea în răspundere administrativ -patrimonială.

Actele care pot fundamenta o cererea de despăgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei acțiuni în
contencios administrativ.
Este vorba despre:
 actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv
tăcerea/tardivitatea administrației);
 ordonanțele Guvernului sau dispoziții din acestea, declarate neconstituționale;
 contractele administrative.

5. Tipuri de acțiuni în angajarea răspunderii administrativ -patrimoniale.

Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:

97  acțiuni împotriva autorității publice;
 acțiuni împotriva funcționarului vinovat;
 acțiuni îndreptate concomitent împotriva autorității publice și a funcționarului vinovat.

6. Autoritățile publice competente să soluționeze acțiunea în răspundere administrativ –
patrimonială.

Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despăgubiri, formulate în mod
distinct de acțiunea pr incipală, se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în
termenul de prescripție de un an, calculat din momentul în care reclamantul a cunoscut sau trebuia să
cunoască întinderea pagubei.

7. Natura prejudiciului a cărui reparație poat e fi solicitată prin acțiunea în răspundere
administrativ -patrimonială.

Potrivit art. 52 din Constituție și art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care urmează a fi
reparat poate fi unul material sau moral .
Astfel, potrivit art. 18 al in. (3) din lege – „În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”

98 CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV :
TRĂSĂTUR I. CONDIȚIILE ACȚIUNII DIRECTE. ACTELE EXCEPTATE

1. Noțiune.
2. Fundamente constituționale.
3. Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituție și a Legii nr.
554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
4. Condițiile acțiunii direc te, în baza Legii nr. 554/2004.
5. Excepții de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.
1. Noțiune.
Noțiunea de „contencios administrativ ” cunoaște, în esență , două mari accepțiuni :

 Stricto -sensu : Contenciosul administr ativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice și
persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau
asimilate, litigii care sunt de competența instanțelor de contencios administr ativ și sunt soluționate în baza
unui regim de putere publică guver nat de legea -cadru în materie ( actualmente este vorba despre Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004).
 Lato –sensu : contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintr e autoritățile publice și cei
vătămați prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanța competentă sau procedura de
soluționare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488 -490; D. A. T ofan, op.cit., 2009, p. 293 -294; V. Vedinaș,
op.cit., 2014 , op.cit., 2014, p.156 -158.)

O abordare similară regăsim încă din perioada interbelică , când termenul de „contencios administrativ”
a primit două accepțiuni:
 în sens larg – evoca toate litigiile din sfera administrației publice, ind iferent de autoritatea care le
soluționa;
 în sens restrâns – evoca exclusiv litigiile care intrau în competența de soluționare a instanțelor
judecătorești.
Doctrina franceză actuală definește contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile
soluționării jurisdicționale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean Claude
Ricci – Contentieux administratif, 7 -e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).

Sisteme juridice de soluționare a litigiilor dintre administrație (a utorități publice) și administrați:
 sistemul administratorului judecător – organele din cadrul administrației sunt învestite cu
soluționarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franța până la Revoluția din 1789);
 sistemul instanțelor s peciale și specializate de contencios administrativ, separate de instanțele
judiciare obișnuite – existent actualmente în Franța, în forma tribunalelor administrative în fruntea cărora se
află, ca „instanță” supremă, Consiliul de Stat;
 sistemul anglo -saxon – litigiile de acest gen sunt soluționate de instanțele de drept comun.
În România există un sistem hibrid , în sensul în care Legea nr. 554/2004 prevede soluționarea litigiilor
de contencios administrativ, în funcție de competența lor materială, de către tribunalele administrativ -fiscale,
respectiv de secțiile specializate de contencios administrativ din cadrul curților de apel și a Înaltei Curți de

99 Casație și Justiție (instanța supremă), cu precizarea că litigiile privind anumite categorii de acte adminis trative
sunt date, prin legi speciale, în competența instanțelor civile.
Până la înființarea tribunalelor administrativ -fiscale, soluționarea litigiilor de competența acestora este
dată secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul tribunalelo r obișnuite. În plus, o serie de litigii
având ca obiect anularea unor acte administrative (procesele -verbale contravenționale, titlurile de proprietate
emise în baza Legii fondului funciar etc) sunt date în competența instanțelor de drept comun, cel puțin în
primă instanță, prin legi speciale ( de exemplu Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G.nr.2/2001 privind
regimul juridic al contravențiilor etc.).

În doctrină se mai face distincția între:
 contenciosul subiectiv – când reclamantul solicită instanței de judecată să soluționeze o problemă
referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
 contenciosul obiectiv – când reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes public,
în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo ating ere unor drepturi care reprezintă conținutul unei situații
juridice cu caracter general și impersonal și dacă s -a adus atingere unei stări de legalitate generală.
(V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 178 -179.)
2. Fundamente constituționale.
2.1. Norme constituț ionale de bază:

 art. 52 – „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică ” reprezintă principalul text
constituțional cu incidență în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la petiționare intră în
categoria „drepturilor garanții”;
 art. 21 – „Liberul acces la justiție ” – reglementează cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite pe
calea justiției, precizând caracterul gratuit și facultativ al jurisdicțiilor administrative speciale;
 art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exercițiului unor drepturi sau
libertăți, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
 art. 123 alin. 5 – „Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al
consiliului județean, al celui local sau al pri marului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept .” – consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanșat de exercitarea
prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
 art. 126 alin. 6 – „Controlul judecăto resc al actelor administrative ale autorităților publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios
admi nistrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătamate prin ordonanțe sau, după
caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.” – este sediul „finelor de neprimire”
absolute în materia contenciosului administrativ;
 art. 126 alin. 5 – „Este interzisă înființarea de instanțe extraordinare. Prin lege organică pot fi
înființate instanțe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din
afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituțional, posibilitatea constituirii de instanțe
specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ -fiscale);
 art. 73 alin. 3 lit. k) – reține contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură organică;
 art. 115 al in. 6 – „Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu
pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de
Constituție, drepturile electorale și nu pot viza mă suri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică .”
– este incident în situația reglementării prin ordonanță de urgență a unor instituții/proceduri ce țin de

100 contenciosul administrativ și de exercitarea dreptului fund amental prevăzut de art. 52.
(V.Vedinaș, op.cit., 2014, p. 158 -160.)

2.2. Fundamente implicite (indirecte):

 art. 1 alin. 3 – „România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului,
drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dr eptatea și pluralismul politic
reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din
decembrie 1989, și sunt garantate. ”;
 art. 4 – „Unitatea poporului și egalitatea între cetățeni ”;
 art. 15 alin. 2 – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale
mai favorabile .”;
Art. 16 alin.1 și 2 („Egalitatea în drepturi ”): „1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice,
fără privilegii și fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege .”
(a se vedea V. Vedinaș, op. cit., 2014, p. 158 ; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2009 , p. 281 și urm.; Antonie
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 și urm.)
3 . Trăsăturile contenciosului administrativ în România.
 Obiectul ac țiunii în contencios administrativ îl poate reprezenta atât actul administrativ tipic cât și cel
asimilat (tăcerea administrației, refuzul nejustificat, contractele administrative); de asemenea, în urma
modificărilor aduse prin Legea nr.262/2007, poate fi cenzurat de instanță și refuzul de efectuare a unei
operațiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui act administrativ.
 Calitatea părților în litigiu :
o Calitatea de pârât o au autoritățile publice sau structurile private ce exerci tă, potrivit legii, unele
prerogative de putere publică;
o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin actele administrative nelegale
ale autorităților publice și, uneori, o altă autoritate publică (subiectele „speciale” de sesiz are: Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prefectul , alte subiecte de drept
public )
 Este reglementat un contencios de plină jurisdicție – în sensul că puterile acordate judecătorului sunt
mai largi și nu se lim itează la simpla anulare a actului administrativ nelegal;
 În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca regulă , înainte
de introducerea acțiunii în contencios administrativ – ea constă în cerința ca persoana vătămată s ă se adreseze
în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs grațios” ) și/sau superiorului ierarhic al acestuia (
„recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului în cauză;
 Dublul grad de jurisdicție – sunt reglementate două eta pe procesuale – fondul (prima -instanță) și
recursul, soluționate de instanțele de contencios administrativ; Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de
procedură civilă și a Legii nr. 76/2012 pentru punerea Codului în aplicare , la nivelul instanțele de co ntencios
administrativ au apărut și complete de apel ( cazul Secției de contencios administrativ din cadrul Curții de
Apel București, spre exemplu) care soluționează astfel de căi de atac în materia „ordonanței președințiale” (în
măsura în care aceasta este admisibilă;
 Posibilitatea atacării în instanță a actelor administrativ -jurisdicționale (art.6 din lege);
 Consacrarea unor garanții procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ și pentru
punerea în executare a deciziilor pronunțate ( a plicarea de amenzi judiciare, incriminarea ca infracțiune a

101 neexcutării culpabile a hotărârilor irevocabile, celeritatea procedurii de judecată, complete în primă -instanță
formate din 2 judecători etc.);
 Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate și împotriva
„funcționarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face
vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes le gitim ș.a.
4. Condițiile acțiunii directe în baza Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare .
 Obiectul acțiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;
 Actul trebuie să provină de la o autoritate publică;
 Actul vatămă un drep t subiectiv sau un interes legitim;
 Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
 Respectarea termenelor de introducere a acțiunii în contencios administrativ.

4.1. Actul atac at trebuie să fie un act administrativ.

În conformitate cu dispozițiile art .1 din Legea nr. 554/2004, „ orice persoană care se consideră
vătămată într -un drept al său ori într -un interes legitim, de către o autoritate publică, printr -un act
administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri , se poate adresa inst anței de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a
interesului legitim și repararea pagubei ce i -a fost cauzată ”
Articolul 2 alin.1 lit.c din lege furnizează și o definiție a actului administrativ – „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice; Sunt asim ilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice,achizițiil e publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de
contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.
Potrivit art.8 alin.1 teza a 2 -a din lege, „(…)se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel
care se consideră vătămat într -un drept ori interes legitim al său (…) prin refuzul de efectuare a unei
anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului
legitim.”

Din coroborarea celor două arti cole rezultă că actul administrativ poate îmbrăca o formă tipică sau una
asimilată .

Actele administrative „asimilate” sunt reprezentate de :
 refuzul nejustificat expres al unei autorități publice de a rezolva cererea referitoare la un drept sau
interes le gitim;
 refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative;
 faptul de a nu răspunde la cererea în cauză în termenul prevăzut de lege, de regulă – 30 de zile (
tardivitatea) sau, după caz, ignorarea totală a cererii ( tăcerea administrației);
 contractele administrative enunțate la art.2 lit.c) sau reglementate prin legi speciale.

Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau individual.
Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acțiuni în contencios administr ativ legalitatea operațiunilor
administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putând fi analizată numai în cadrul acțiunii

102 vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalității
și temeiniciei , refuzul autorității publice de efectuare a unei asemenea operațiuni, instanța având posibilitatea să
oblige autoritatea la realizarea acesteia.
Astfel, conform art.18 alin.2 din lege „ Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute
la art. 1 alin. (8), și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecății .

4.2. Actul trebuie să emane de la o autoritate p ublică.

Această cerință rezultă chiar din cuprinsul art. 52 din Constituție, intitulat „ Dreptul persoanei vătămate
de o autoritate publică” . Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o autoritate administrativă,
după cum cerea, în formula inițială, vechea Lege a contenciosulu i administrativ nr.29/1990, ci emitentul po ate
fi orice autoritate publică, inclusiv „ persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze servicii publice în regim de putere publi că” (conform art. 2
alin. 1 lot. c) din Legea nr. 554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit așa -numitele acte administrative „prin delegație”, adică în baza
„împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite „ stabilimente de
utilitate publică”).
Autoritățile administrative avute în vedere de lege pot fi autorități ale administrației de stat ( centrale
sau locale), autorități autonome locale , precum și instituțiile publice/regiile autonome din subordinea
acesto ra.

4.3. Actul vatămă un drept su biectiv sau un interes legitim.

Această condiție este enunțată expres în art. 52 din Constituție, respectiv în art. 1 din Legea nr. 554/2004.
În absența unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acțiunea în contencios admi nistrativ nu va fi admisă,
simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acțiunile caracteristice
„contenciosului subiectiv ” reglementat de art. 52 din Constituție.
Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea conten ciosului administrativ, este necesar ca
acesta să existe efectiv și să fie recunoscut de dreptul pozitiv.
În ceea ce privește problema „interesului legitim ”, doctrina și jurisprudența au apreciat în mod constant
că trebuie avute în vedere interesele direct e, personale, născute și actuale.
Noua L ege a contenciosului administrativ nuanțează această soluție, arătând că poate fi invocat atât
interesul legitim privat, cât și interesul legitim public.
De asemenea, în doctrina franceză se face precizarea că „ recla mantul poate să ocrotească prin acțiunile
în contencios administrativ atât un interes material, cât și unul moral .” ( Ch.Debbasch, op.cit., p.638).

În conformitate cu art.1 alin.1 teza finală din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările
ulterioa re, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. ”
Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat constă în „posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat ;” ( lit.p).
Legea definește în mod distin ct, în art.2 alin.1 lit.r) , și interesul legitim public este „interesul care
vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor
fundamentale ale cetățenilor , satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice ”;
interesul public poate legitima formularea unor acțiuni în contencios administrativ de către o serie de subiecte
„speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatu l Poporului, prefectul, Agenția Națională a
Funcționarilor Publici, dar și „organismele sociale” avute în vedere de art.2 alin.1 lit.s) și art.1 alin.2 lit.a) din

103 lege ( „structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor
publice administrative” ).
De asemenea, în condițiile în care art. 1 alin. 8 se referă și la calitatea de reclamant a altor „subie cte de
drept public” , rezultă că și alte organe publice decât cele expres indicate în art. 1 din lege pot promova
acțiuni în contencios administrativ.
În mod logic, astfel de acțiuni nu ar putea viza decât eventuale acte administrative care le -ar „vătăma”
propria competență, le -ar împiedica să își exercite atribuțiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre acțiuni
întemeiate pe „ interesul legitim public ”.

4.4. Parcurgerea proced urii administrative prealabile.

Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004 , „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătamată într -un drept al său ori într -un interes legitim printr -un act
administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ie rarhic superioare ,
dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia. ”
Pentru motive temeinice , plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative individuale, poate fi
introdusă de către destinatarul actului (cel căruia i s -a comunicat actul în discuție) și peste acest termen, dar
fără a se depăși 6 luni de zile de la data emiterii .
Terțele persoane vătămate prin actul individual adresat altei persoane pot depune plângerea prelabilă î n
limitele termen ului de 6 luni , calculat de la momentul la care au luat cunoștință de existența actului .

Prin lege specială, pot fi stabilite excepții de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci când se contestă sancțiunile
disciplinare aplicate aleșilor locali, conform art.70 din Legea nr. 393/2004).

În plus, în cazul actului administrativ normativ , plângerea prealabilă poate fi formulată oricând
(art.7 alin.11 ). Din interpr etarea textelor legale rezultă că și în cazul actelor administrative cu caracter
normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după epuizarea acestei etape să devină
incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, to t fără limită de timp, a acțiunii în anulare.

Reclamația administrativă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior , în
primul caz fiind vorba de un „recurs grațios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu aceeași
semni ficație procedurală.
Evident, în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităților administrației publice locale autonome, nu se poate
identifica un organ superior ierarhic (situația Președintelui României, a Guvernului, primarului etc) , astfel
încât va fi posi bil numai recursul grațios.
La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termenul -regulă de 30 de zile de la
înregistrare, sau într -un alt termen stabilit prin lege specială (a se vedea, de exemplu, dispozițiile Codului de
procedură fiscal ă).

În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative , se prevede că plângerea prealabilă „ are
semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind
aplicabile în mod corespunzător ”.
Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de procedură civilă (15 februarie 2013), procedura
concilierii „comerciale” a dispărut , ca atare rămâne o problemă reală modul de aplicare, pentru viitor, a

104 dispozițiilor privind procedura prealabilă în cazul contractelor a dministrative.
Întrucât, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite alegațiile privind incidența „medierii” în
procesele de contencios administrativ, înclinăm spre concluzia că, actualmente, nu mai este obligatorie
nicio procedură prealabilă în cazul l itigiilor având ca obiect contracte administrative .
Cel mult, se poate formula o sesizare (un echivalent al „plângerii prealabile”) pe adresa autorității
contractante, prin care să îi fie semnalate problemele litigioase, rămânând de discutat în ce măsură un astfel de
demers ar putea primi un răspuns „pozitiv” și legal, în egală măsură .

Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula acțiuni în contencios administrativ fără
a formula plângerea prealabilă administrative. Astfel, conform art. 7 alin.5 din Legea nr.554/2004, „ în cazul
acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, prec um
și în cazul prevăzut la art. 2 alin. (2) – (refuzul nejustificat sau nesoluționarea în termenul legal a unei cereri –
subl.ns.) și la art.4 ( excepția de nelegalitate – subl.ns.) , nu este obligatorie procedura prealabilă. ”.
Subliniem faptul că de la mome ntul intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, dispozițiile din Legea
nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului referitoare la obligativitatea formulării cererii de
reexaminare, înainte cu 10 zile de introducerea acțiunii la instanță, au fost abrogate .

4.5. Respectarea termenelor de introducere a acțiunii în contencios administrativ.

Potrivit legii, a cțiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz,
după expir area termenului de 30 de zile ( sau, even tual, a termenului prevăzut de legea specială), respectiv
după încheierea procesului -verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile vizând contracte administrative).
Astfel, c onform art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004 , „Cererile prin care se solicit ă anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei
cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
b) data comunică rii refuzului nejustificat de soluționare a cererii;
b) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului
legal de soluționare a cererii;
c) data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calcul at de la comunicarea actului administrativ
emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii preala bile.
La alin. 1 mai regăsim formal și litera d), care se referă la „data încheierii procesului -verbal de
finalizare a procedurii concili erii, în cazul contractelor administrative”. Întrucât procedura concilierii nu mai
există, interpretăm că termenele curg, în cazul litigiilor privind contracte administrative, chiar de la
data la care s -a cunoscut sau trebuia să se cunoască problema care a generat conflictul.

Conform alin. 2, p entru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului,
data luării la cunoșt ință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului -verbal de conciliere, după
caz.”
Termenul -regulă de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripție , iar termenul maxim de 1
an ca termen de decădere .
De asemenea, alin. 4 prevede că „Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi
neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi
atacate oricând .”, acțiunea fiind imprescriptibilă în aceste situații.

105 5. Excepții de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.

Constituția României, în art.126 alin.6 statuează: „ Controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităților publice, pe calea contenciosului administ rativ, este garantat , cu excepția celor care privesc
raporturile cu Parlamentul , precum și a actelor de comandament cu caracter militar . Instanțele de
contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătamate prin ordonanțe sau,
după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale. ”

Din acest articol rezultă două mari categorii de acte ale autorităților publice care nu pot forma obiectul
controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, fiind vor ba despre :
 actele administrative autorităților publice în relația acestora cu Parlamentul;
 actele administrative de comandament cu caracter militar.

Aceste „fine de neprimire” de rang constituțional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină, fapt car e a
dus la nuanțarea și dezvoltarea lor în legea organică a contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura de
„limite ale controlului”. De aici derivă și calificarea „finelor de neprimire” ca fiind de rang
constitu țional, respectiv de rang legal ( a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II,
Ediția 2, All Beck, București, 2005 ).

În ceea ce privește actele de comandament cu caracter militar , Legea nr.554/2004 formulează o
definiție în art.2 alin.1 lit.l) – „actul administrativ re feritor la problemele strict militare ale activitații din
cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine
subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la
îndeplinirea serviciului militar ”.
Actele autorităților publice în relația lor cu Parlamentul beneficiază, mai nou, de o definiție legală, în
art.2 alin.1 lit.k) din lege – „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sal e, prevăzute de
Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul ”.

Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004 , „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele
administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de
comandament cu caracter militar.”

Dincolo de aceste excepții care reiterează textele constituționale, legea stipulează că „ Nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administra tive pentru modificarea sau desființarea cărora se
prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară .”(art. 5 alin. 2).
Aici este vorba despre teoria „recursului paralel” , în baza căreia actele administrative pentru care se
prevede o procedură judic iară specială de contestare nu vor urma procedura generală prevăzută de Legea
contenciosului administrativ.
În această situație, discutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din perspectiva instanței
de contencios administrativ, întrucât act ele în discuție pot fi atacate, dar în fața instanței de drept comun.

Același articol 5 prevede, în alin. 3, că o serie de acte administrative pot fi contestate în fața instanței de
contencios administrativ, dar în mod limitat , adică sub condiția probării unui exces de putere (depășirea
abuzivă a dreptului de apreciere) din partea autorității publice.
Conform textului indicat, „ Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgență, cele care p rivesc apărarea și securitatea națională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale,

106 epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere .” (a se vedea definiți „ excesului de
putere” de la art. 2 alin. 1 lit. n).

Trebuie să amintim faptul că o parte din acest alineat, în speță sintagma „ cele care privesc apărarea și
securitatea națională ”, a fost declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 30 2/2011
(publicată în Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011), cu motivarea că nu se pot adăuga nici măcar prin lege
organică alte categorii de acte exceptate, în afara celor prevăzute expres în art. 126 alin. 6 din Constituție.
Desigur, acest raționament poate fi extins și asupra celorla lte acte menționate în art. 5 ali n. 3 din Legea
nr. 554/2004, dar Curtea Constituțio nală nu s -a pronunțat expres asupra acestora.
Rămâne, așadar, de discutat, cât de actuale mai sunt dispozițiile art. 5 alin. 3.

În altă o rdine de idei, printr -o recentă decizie „de interpretare” ( Decizia nr. 459/2014 – M.Of. nr. 712
din 30.09.2014 ), Curtea Constituțională a reținut că „ dispozițiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit.
c) teza întâi din Legea contenciosului ad ministrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în măsura în care se
interpretează în sensul că decretele Președintelui privind numirea judecătorilor la Curtea Constituțională
sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării îndeplini rii condiției înaltei competențe
profesionale". Cu alte cuvinte, este indicat un nou „fine de neprimire ” pentru instanțele de contencios
administrativ, referitor la dec retele prezidențiale menționate, dar numai în ceea ce privește modul în care
Președintel e și-a exercitat dreptul de apreciere cu privire la existența condiției de numire menționată.
(Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru -Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea contenciosului
administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările și comp letările la zi. Comentariu și jurisprudență,
Universul Juridic, București, 2008, p. 143 -157; A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ.
Geneză, explicații și jurisprudență, ediția a II -a, Editura Kullusys, București, 2006, p.1 66-171; V.Vedinaș,
op.cit., 2014, p.199 -207; D.A.Tofan, op.cit., 2009, p.350 -357.)

107 CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUȚIILE INSTANȚEI ȘI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR

1. Norme de procedură aplicabile în litigiile de con tencios administrativ .
2. Trăsăturile și etapele procedurii administrative contencioase.
3. Părțile în procesul de contencios administrativ.
4. Tipuri de acțiuni în contencios administrativ.
5. Instanțele competente.
6. Căi de atac.
7. Soluțiile pe care le poate pronunța in stanța de contencios administrativ.
8. Executarea hotărârilor judecătorești în materie de contencios administrativ.
9. Excepția de nelegalitate.
1. Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.
Procedura de soluționare a acțiunilor în c ontencios administrativ este reglementată în cuprinsul Legii
cadru – Legea nr. 554/2004 , cu modificările și completările ulterioare .
În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regăsesc normele
procedurale comune, c onform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : „ Dispozițiile prezentei legi se
completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităț ile publice, pe de o parte, și persoanele
vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte .”
(Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziții de procedură civilă în proced ura de contencios
administrativ a se vedea A. Iorgovan , L. Vișan, A.-S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre , op.cit., 2008, p. 368 –
386; A.Iorgovan, op.cit. , 2006, p. 242-248.)
2. Trăsăturile și etapele procedurii administrative contencioase.
2.1. Procedura administrativă contencioasă reprezintă ansamblul no rmelor procedurale consacrate
de L egea contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se
formulează și se soluționează acțiunile declanșate de cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime
prin actele administrat ive tipice sau asimilate ale unei autorități publice și se pun în executare hotărârile
pronunțate (V.Vedinaș, op.cit., 2007, p.173 -174).

2.3. Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de
drept administrativ (proced ural).

2.4. Presupune, de regulă, două etape succesive: etapa anterioară sesizării instanței de cont encios
administrativ (procedura administrativă prealabilă); e tapa judiciară.

2.5. Ca regulă, regăsim un dublu grad de jurisdicție – primă instanță (fond) și recur s, nefiind
reglem entată decât în mod excepțional (prin lege specială , sau în procedura de executare a deciziilor
instanțelor de contencios administrativ ) calea de atac a apelului.

108
2.5. Cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu prec ădere, în sedință publică, î n completul
stabilit de lege (un judecător pentru prima instanță, 3 judecători în recurs ).

2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru acțiunile vizând acte unilaterale :

Potrivit art.17 alin.2 din Legea n r.554/2004, „ Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep
taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și
completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare .”
După cum se observă, taxele de timbru în cazul litigiilor privind contracte administrative vor fi mult
mai consistente decât cele aplicabile pentru litigiile având ca obiect acte a dministrative unilaterale .

În prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogată și înlocuită de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.

Conform art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013 :
 cererea pentru anularea actului , recunoașterea dreptului pretins, pre cum și pentru eliberarea unui
certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris trebuie t imbrată cu o taxă judiciară de 50 de lei ;
 pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită și repararea pagubei suferite, taxa de
timbru este de 10% din valoarea pre tinsă, dar nu mai mult de 300 de lei.

Potrivit art. 3 din O .U.G. nr. 80/2013, acțiunile și cererile evaluabile în bani se taxează astfel:
a) până la valoarea de 500 lei – 8%, dar nu mai puțin de 20 lei;
b) între 501 lei și 5.000 lei – 40 lei + 7% pentru ce depășește 500 lei;
c) între 5.001 lei și 25.000 lei – 355 lei + 5% pentru ce depășește 5.000 lei;
d) între 25.001 lei și 50.000 lei – 1.355 lei + 3% pentru ce depășește 25.000 lei;
e) între 50.001 lei și 250.000 lei – 2.105 lei + 2% p entru ce depășește 50.000 lei;
f) peste 250.000 lei – 6.105 lei + 1% pentru ce depășește 250.000 lei.
Aceste dispoziții urmează a fi avute în vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru litigiile având
ca obiect contracte administrative.
Pentru c ontractele de achiziție publică, respectiv concesiunile de lucrări publice și servicii, există o
reglementare specială a taxelor judiciare de timbru, calculate tot în funcție de valoare, în cadrul O.U.G. nr.
34/2006 (art. 28717).

Facem mențiunea că s -au abrogat, prin aceeași ordonanță, dispozițiile privind plata timbrului
judiciar.

3. Părțile în litigiile de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant (calitate procesuală activă), conform art.1 din lege, o poate avea:
 Ca regulă, „ orice persoană care s e consideră vătămată într-un drept al său ori într -un interes legitim,
de către o autoritate publică, printr -un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei
cereri ”.
În aplicarea acestui text, legea consideră că pot fi reclamanți:

109  Persoana vătămată prin refuzul autorității publice de efectuare a unei anumite operațiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
 Terțul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr -un act admin istrativ individual adresat
altui subiect de drept;
 Avocatul Poporului – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice ”, ca urmare a unei
sesizări formulate de persoane le fizice;
 Ministerul Public – „când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că
încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte
administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere ”, sau câ nd „prin emiterea
unui act administrativ normativ , se vatămă un interes public ”;
 Autoritatea publică emitentă – poate cere instanței anularea actului administrativ unilateral nelegal „ în
situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat î n circuitul civil și a produs efecte juridice ”.
 Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanțe sau dispoziții din
ordonanțe ale Guvernului;
 Persoanele vătămate prin contractele a dministrative prevăzute de lege;
 Agenția Național ă a Funcționarilor Publici – împotriva actelor administrative nelegale din materia
funcției publice;
 Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituție, art .1 alin.8 și art.3 alin.1. din lege;
 Orice alt subiect de drept public – conform art. 1 alin. 8 din lege.

Calitatea de pârât :

 Auto ritățile publice sau persoanele de drept privat care au obținut statut de utilitate publică sau au
fost autorizate să presteze anumite servicii publice , în regim de putere publică (conform definiției de la art. 2
alin. 1 lit. b din lege) ;
 Persoana fizică („funcționarul” în sens larg ) „care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea
actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv
sau la un interes legit im, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere.”
4. Tipuri de acțiuni în contencios administrativ.
Criterii de delimitare:

1. Existența unei proceduri administrative prealabile:
 Acțiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută de Legea nr.554/2004
(regula);
 Acțiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă reglementată prin legi speciale
(de exemplu, cazul acțiunilor împotriva actelor administrativ -fiscale, conf orm Codului de procedură fiscală);
 Acțiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în situația
acțiunilor promovate de prefect sau de aleșii locali sancționați disciplinar).

2. Obiectul cererii de chemare în judecată :
 Acțiuni privind anularea totală sau parțială a actului administrativ și acordarea unor despăgubiri
materiale și/sau morale;

110  Acțiuni privind obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris și
acordarea unor despăgubiri materiale și/sau morale;
 Acțiuni privind obligarea autorității pârâte la efectuarea unei anumite operațiuni administrative și
acordarea unor despăgubiri materiale și/sau morale;
 Acțiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanțe sau dis poziții din ordonanțe
declarate neconstituționale și/ sau anularea actelor emise în baza ordonanței (a se vedea art. 9 din lege) ;
 Acțiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea pe fond sau, după caz,
irevocabilă, a acțiunii în anulare ;
 Acțiuni având ca obiect încheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau încetarea contractele
administrative;
 Acțiuni privind obligarea autorității pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
întârziere în executarea unei d ecizii irevocabile de contencios administrativ, însoțită, eventual, de cererea de
despăgubiri pentru întârziere.
5. Instanțele competente (art.10 din Legea nr. 554/ 2004) .
5.1. Competența teritorială :

Legea nr.554/2004 consacră o competență teritorială a lternativă : „Reclamantul se poate adresa instanței de
la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului ”.(art.10 alin.3).

În cazul acțiunii introduse de Avocatul Poporului , aceasta va fi înregistrată la instanța de contencios
administrativ de la domi ciliul petentului care a formulat sesizarea.
În cazul acțiunii introduse de Ministerul Public , competența teritorială revine :
 instanței de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acțiunea are ca obiect acte administrative
individuale;
 instanței de l a sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezează un interes legitim public.

Acțiunile introduse de prefect sunt de competența tribunalului administrativ -fiscal (secției de contencios
adminis trativ -fiscal a tribunalului) din județul în cauză.

5.2. Competența m aterială și compunerea completului de judecată :
În primă instanță :
 litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene ,
precum și cele care privesc taxe și impozite , contribuții, datori i vamale și accesorii ale acestora, de
până la 1.000 .000 lei , se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ -fiscale ;
 cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale , precum și cele
care privesc taxe și impo zite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de
1.000.000 lei, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de
apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
În mod special , toate c ererile privind acte administrative emise de autorități centrale și care au ca
obiect sume reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene , indiferent de valoarea
acestora, sunt de competența materială a curților de apel .

111 În recurs – conform art. 10 alin. 2: „Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele
administrativ -fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel , iar
recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencio s administrativ și fiscal ale curților de apel
se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție , dacă prin lege
specială nu se prevede altfel.”

Prin legi speciale pot fi stabilite și derogări de la normele generale de competență materială sau
teritorială stabilite în Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999 , cauzele care
au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios
administ rativ și fiscal a tribunalului, indiferent dacă actul administrativ contestat a fost emis de o autoritate
centrală sau locală.)

6. Soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ.
În conformitate cu art.18 din Legea nr.554/2004, i nstanța de contencios administrativ poate pronunța,
după caz, următoarele soluții cu privire la acțiunea vizând actul administrativ unilateral (normativ sau
individual) :
 va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;
 se va pronunța asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecății;
 va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință
sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită opera țiune administrativă;
 va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daun ele materiale si morale cauzate.

Dacă acțiunea are ca obiect un contract administrativ , instanța de contencios poate :
 dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
 obliga autoritatea p ublică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
 impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
 suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
 obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale provocate.
7. Căi de atac.
Potrivit art. 20 din lege, sentințele pronunțate în fond de instanțele de contencios administrativ pot fi
atacate pe calea recursului , în termen de 15 zile de la comunicare.
Odată cu intrarea în vigoare a no ului Cod de procedură civilă și a Legii nr. 76/2012, pot fi identificate și
soluții derogatorii, în sensul reglementării apelului pentru unele cauze date în competența instanței de
contencios administrativ:
– constituirea completelor de apel în materia ordon anțelor președințiale, în baza dispozițiilor generale
ale noului Cod de procedură civilă.
– conform art. 28716 din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârile pronunțate de secția de contencios administrativ
a tribunalului (în materia achizițiilor publice și a concesiun ilor de lucrări publice/s ervicii) pot fi
atacate cu apel . În ciuda acestei preveder i exprese , subliniem faptul că interpretarea ÎCCJ este în
sensul că, de fapt, tot despre recu rs este vorba.

112 – în cadrul procedurii de executare prevăzută la art. 24 -25 din Legea nr. 554/2004 vom regăsi și calea
de atac a apelului (dacă prima „instanță de executare” este secția de contencios administrativ a
tribunalului).

Efectul recursului reglementat de Legea nr. 554/2004 este suspensiv de executare , în sensul că este
suspendată executarea sentinței pronunțate de instanța de fond, cu excepția hotărârii de primă instanță privind
suspendarea executării actu lui administrativ, conform art.14 și art.15 din Legea nr.554/2004.
Se consacră și principiul celerității soluționării căii de atac, prin precizarea că recursul se judecă de
urgență.
Soluții date în recurs : potrivit art.20 alin.3 din lege, „ În cazul admite rii recursului, instanța de recurs,
casând sentinț a, va rejudeca litigiul in fond . Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se
judeca fondul ori dacă judecata s -a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea
probelo r, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță . În cazul în
care judecata în primă instanță s -a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor,
dar a fost legal citată la dezbaterea fo ndului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în
fond. ”.

Alte căi extraordinare de atac sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă – revizuirea și
contestația în anulare .

8. Exe cutarea și publicarea hotărârilor judecătorești în materie de conte ncios administrativ.
Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, „ Hotărârile judecătorești definitive pronunțate
potrivit prezentei legi sunt titluri executorii .”

În mod special, hotărârile judecăt orești definitive , prin care s-au anulat acte administrative cu caracter
normativ :
 sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor;
 se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale județelor ori al municipiului Bu curești, la solicitarea instanțelor.

În cazul în care autoritatea publică pârâtă este obligată sa încheie, sa înlocuiască sau să modifice
actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită
opera țiune administrativă , executarea hotărârii definitive și irevocabile se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
Dacă termenul nu este respectat, s e va aplica conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere , iar reclamantul -creditor are
dreptul la penalități, potrivit art. 906 din n oul Cod de procedură civilă (NCPC).
Solicitarea creditorului trebuie făcută în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită,
fiind, așadar, incidente, și dispozițiile Capitolul ui V al Cărții a V -a NCPC .
Dacă în termen de 3 luni de l a data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a
penalităților, debitorul tot nu pune în aplicare hotărârea definitivă, creditorul poate formula o nouă cerere la
instanța de executare, cu două posibile petite: stabilirea sumei finale ce se datorează statului ca amendă,
respectiv stabilirea cuantumului total al penalităților.
Această cerere va fi soluționată cu citarea părților, iar instanța va cuantifica și despăgubirile cuvenite
creditorului pentru neexecutarea în natură a obligațiilor de către autoritatea pârâtă.

113 La art. 25 din lege se reiterează, la ultimul alineat, aplicabilitatea prevederilor citate și pentru hotărârile
pronunțate cu privire la contractele administrative (în măsura în care acestea conțin tot obligații de „a face”,
precum cele indicate la art. 18 alin. 4: obligarea autorității la încheierea contractului, îndeplinirea de către una
dintre părți a unor obligații).

10. Excepția de nelegalitate.

10.1. Precizări generale:

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosu lui administrativ , astfel cum a fost modificat prin Legea
nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, „ Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi ce rcetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.”
În versiunea inițială (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepției la actele individuale , fiind
folosită formula generală „acte adminis trative unilaterale”. Această precizare a operat ulterior, prin Legea de
modificare nr. 262/2007.

După cum se observă, excepția de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor
produse de un act administrativ individual, un mi jloc de apărare , astfel încât, ca orice altă „excepție”, prezintă
relevanță doar „ inter partes litigantes ”.
Din simpla lectură a dispozițiilor legale rezultă că obiectul excepției de nelegalitate îl reprezintă doar
actele administrative cu caracter individ ual (fapt întărit și de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007 ), nu și
actele administrative cu caracter normativ.
Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introdu cere a acțiunii în anulare,
motiv pentru care s -a apreciat că nu mai este oportună și admiterea excepției de n elegalitate, întrucât ar fi dificil
de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri judecătorești de admitere; în acest sens,
amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unu i act administrativ normativ se publică în Monitorul
Oficial al României și produce efecte erga omnes .
Înalta Curte de Casație și Justiție a promovat, însă, o practică contrară soluției impuse de lege , odată cu
modificarea din 2007.
Jurisprudența constantă a Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme este în
sensul admisibilității excepției de nelegalitate și în privința actelor administrative normative , fiind
invocate în acest sens procedurile similare de contestare a legalității ac telor administrative emise de autoritățile
Uniunii Europene, respectiv trad iția dreptului român în materie.
De asemenea , tot instanța supremă refuză sistematic să admită excepții invocate cu privire la
actela administrative emise înainte de intrarea în vig oare a Legii nr. 554/2004 , argumentând că aceasta nu
se poate aplica retroactiv, deși, pe de o parte, Curtea Constituțională a respins o sesizare de neconstituționalitate
pe acest aspect, în cadrul controlului a priori , iar, pe de altă parte, dispozițiile art. 4 alin. 1 și ale art. II alin. 2
din Legea nr. 262/2007 („Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urm ând a fi
analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.”) erau, din
start, extrem de clare.
Este de remarcat faptul că ultimele modificări aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în
aplica re a Noului Cod de procedură civilă mențin soluția inițială, în ciuda menționatei jurisprudențe a instanței
supreme.

114 Astfel, în forma sa actuală, art. 4 alin. 4 prevede: „ Actele administrative cu caracter normativ nu pot
forma obiect al excepției de nelega litate . Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ
se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de
prezenta lege .”

8.2. Condiții de admisibilitate , procedura de soluționare și efectele produse :

 excepția de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces și în orice
fază a acestuia (primă -instanță, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal, contencio s
administrativ etc.);
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluționarea itigiului pe
fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau operațiuni
administrative);
 poate fi invoca tă atât de părți, cât și de instanță, din oficiu;
 instanța competentă să o soluționeze este chiar instanța în f ața căreia s -a ridicat excepția;
 instanța va soluționa excepția fie prin încheiere interlocutorie (care va putea fi atacată numai odată
cu fond ul), fie prin hotărârea dată asupra fondului cauzei;
 în procesul de analizare a legalității actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la
dispozițiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv în ipoteza actelo r emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (5 ianuarie 2005);
 ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, instanța în fața căreia s -a ridicat aceasta va soluționa
cauza fără a ține seama de actul administrativ în discuție, fără a putea să-l anuleze (acest lucru este posibil
numai pe calea unei acțiuni directe).

BIBLIOGAFIE ORIENTATIVĂ

– Alexandru -Sorin Ciobanu , Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public ,
Universul Juridic, București, 2015 ;
– Alexandru -Sorin Ciobanu , Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, București, 2015;
– Alexandru -Sorin Ciobanu , Inalienabilitatea și imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român și în
dreptul fran cez, Universul Juridic, București, 2012;
– Alexandru -Sorin Ciobanu , Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România și în Franța,
Universul Juridic, București, 2012;
– Alexandru -Sorin Ciobanu, Ana -Maria Irina Ciobanu , Deciziile Curții Constituționale privind Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Anii 2004 -2009 ), Universul Juridic, București, 2010;
– Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru -Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre , Legea
contenciosului administrative (cu modificările și completările la zi) – Comentariu și jurisprudență ”, Universul
Juridic, București, 2008;
– Antonie Iorgova n, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediția a 4 -a, Editura All Beck , București, 2 005;
– Antonie Iorgovan , Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză, explicații și jurisprudență, Ediția a
2-a, Editura Kullusys, București, 2006;
– Dana Apostol Tofan , Drept administrativ ,vol.II, ediția 2, Editura C.H. Beck, București, 2009;
– Verginia Vedinaș , Drept administrativ , Ediția a IX -a, Un iversul Juridic, București, 2015 ;
– Rodica Narcisa Petrescu , Drept a dministrativ, Editura Hamangiu, București, 2009;
– Dacian Cos min D ragoș , Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații , Ediția a 2 -a, CH
Beck, București, 2009;
– Constantin G. Rarincescu , Contenciosul administrativ român , Editura „Universala” Alcalay&Co,
București, 1936;
– Paul Negulescu , Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediția a IV -a, Institutul de Arte Grafice E.Marvan,
București, 1934.

115 – Gabriela Bogasi u, Legea contenciosului administrativ – comentată și adnotată, cu legislație, jurisprudență și
doctrină, Ediția a II -a, Universul Juridic, București, 2014 ;
– Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu (coordonatori), Constituția României. Comentariu pe articole ,
Editura C.H. Beck, București, 2008;
– Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru , Simina Elena T ănăsescu – Constituția
României revizuită – comentarii și explicații , Editura All Beck,București, 2004 .