Conduita Functionarului Public
CUPRINS
INTRODUCERE
În administrație, ca și în politică, trebuie să se regăsească oameni profesioniști și morali în egală măsură, oameni pentru care țelul absolut este acela de a sluji binele „cetății”. Necesitatea existenței și respectării statului de drept, cu instrumentul său principal, și anume, legea – este condiția a priori pentru a exista cu adevărat dreptate și libertate individuală.
Egoism și sociabilitate, starea naturală versus valori morale, versus stat de drept este axa centrală în cadrul căreia deontologia funcției publice – definită ca știință, „proporție” a ceea ce trebuie să facem, ca ansamblu de reguli ce guvernează această profesie – trebuie să-și găsească locul cuvenit.
Distincția interes personal (egocentrismul) – interes general (binele ca valoare) este omniprezentă în etică, și în general în gândirea filosofică ce se raportează la practica socială și o poate influența. Care formă de comunitate umană, care formă statală ar fi cea mai bună, întrebările privind dreptatea, libertatea, dezvoltarea individuală, echitatea, egoismul și sociabilitatea – sunt câteva probleme al căror răspuns ne ajută să vedem într-o lumină adecvată prin statuarea principiilor care guvernează conduita funcționarului public.
Prin lucrarea ”PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ CONDUITA FUNCȚIONARULUI PUBLIC”, am încercat să abordez conduita funcționarului public prin identificarea și abordarea principiilor care stau la baza desfășurării acestei profesie.
Obiectivele urmărite în elaborarea lucrării au constat în stabilirea într-o manieră obiectivă a prevederilor cuprinse în Constituție, în Statutul funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999) și în Codul de Conduită (Legea nr. 7/2004) ce au căpătat statutul de principii de bază în activitatea funcționarilor publici, acte normative de maximă importanță pentru conduita acestora.
În prima parte a lucrării voi încerca să fundamentez acest concept având ca reper ”morala” ca valoare socială, urmând ca prin capitolul doi să identific și să definesc principiile legale ce stau la baza desfășurării activității lor, cuprinse în Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici.
Aceasta analiză amănunțită a prevederilor este importantă nu numai pentru evidențierea distincțiilor între aspectele conținute de Codul de Conduită, dar și pentru familiarizarea cu aceste prevederi legislative, esențiale pentru determinarea conduitei profesionale a tuturor funcționarilor din administrația publică centrală și locală.
În cea de-al treilea capitol am prezentat o comparare între principiile care guvernează conduita funcționarului public și celelalte categorii speciale de funcționari publici, având drept scop aprofundarea principiilor prezentate în capitolul doi prin prezentarea a trei categorii speciale de funcționari publici prin prezentarea particularităților cu caracter special.
Rezumând toate aceste idei, se poate spune că obiectivul major pe care mi-am propus să-l ating prin această lucrare este să expun, printr-o analiză cât mai clară și realistă, principiile de bază în conduita funcționarului public reglementate de actele normative aflate în vigoare.
Capitolul patru este rezervat pentru prezentarea propriilor concluzii din care se desprinde necesitatea de legiferare, în contextul dreptului comunitar pentru crearea unui cadrul normativ unitar privind funcția publică.
Astfel, în statelor Uniunii Europene, majoritatea angajaților publici au statut de funcționari publici. Aceasta înseamnă că sunt guvernați de o lege a funcției publice, care este o lege publică, și nu de legislația muncii, care constă în legi private sau civile aplicabile relațiilor dintre angajații și angajatorii sectorului privat. Totuși, importanța sindicatelor trebuie remarcată prin angajamentele colective încheiate cu guvernul în cadrul raporturilor publice. Acesta este cazul în Franța, Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda, Olanda, Belgia și Suedia. În Suedia, Legea funcției publice este minimalistă, pentru că reglementează drepturile și îndatoririle specifice, precum și măsurile disciplinare, în timp ce legislația muncii și înțelegerile colective reglementează alte condiții de angajare. Marea Britanie este un caz aparte: funcționari publici au reglementări specifice conferindu-le statutul de funcționari public, dar nu există o lege generală a funcției publice. În țările UE, regula este ca un angajat public să fie funcționar, iar excepția este să dețină un contract de muncă cu statul. Situația este valabilă și angajaților din administrația locală (cu excepția Marii Britanii, unde funcționarii locali se supun legislației muncii).
CAPITOLUL I
Considerente generale
1.1. Morala ca valoare socială
Morala reprezintă acel ansamblu de idei, reguli și norme cu privire la bine și la râu, corect și incorect, just și injust și privește normele de comportament ale oamenilor. Ca sistem rațional de norme care privește condiția individului, morala se bazează pe convingerea intima a individului in comportamentul sau, mobilul intim al regulii morale fiind reprezentarea datoriei interne a persoanei, în primul rând, față de sine însăși. Putem deduce, astfel, că normele morale călăuzesc conduita oamenilor care, în permanență, își confrunta propria comportare cu valorile morale, adică despre bine sau rău, normal sau anormal, licit sau ilicit, corect sau incorect, din care rezultă și definiția comportamentului ca moral sau imoral.
Din punct de vedere etimologic, termenul de morală vine din latinescul mos, moris, care se traduce, îndeobște, prin: morală, moralitate, etică.
În literatura de specialitate, termenii de etică și morală sunt folosiți adesea ca fiind sinonimi, deși, în realitate, după cum s-a văzut, nu este așa, morala fiind obiectul de studiu al eticii.
Unii autori definesc morala ca fiind un ansamblu de norme de reglementare a comportamentului, fundate pe valorile de bine/rău, moral/imoral, cinste, corectitudine, sinceritate, responsabilitate, larg împărtășite în cadrul unei colectivități, norme caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare și impuse atât de propria conștiință (conștiința morala), cât și de presiunea atitudinilor celorlalți (opinia publică).
Morala se referă la comportamentul uman văzut prin prisma valorilor (de bine și rău, drept-nedrept) iar etica se referă la studiul a ceea ce intră în această arie a valorilor și normelor morale în acțiune.
Deci, cu alte cuvinte, etica este o disciplină filozofică ce are ca obiect de studiu problemele teoretice și practice ale moralei, principiile și normele care stau la baza conduitei sociale a oamenilor.
Morala reprezintă, astfel, ansamblul normelor de conviețuire, de comportare a oamenilor unii față de alții, în primul rând și față de colectivitate, în același timp.
Normele moralei au un caracter spontan, apar și se manifesta în mediu social, legate de manifestarea unor noi aspecte și activități în colectivitate, pe când, normele dreptului sunt rezultatul sintezei, analizei, concentrării, cizelării unor percepții; în fapt, sunt rodul unei creații conștiente și organizate, efectuate de corpuri de experți și de juriști.
Cele mai evidente diferențe între normele moralei și cele juridice le constatam atunci când analizam sancțiunea încălcării lor, deoarece, în comparație cu ”aprobiu public”, cu desconsiderarea, marginalizarea, regretul și/sau mustrarea de conștiința specifice domeniului moralei, normele de drept sunt impuse și aduse la îndeplinirea prin forța de constrângere a statului. Totuși, observam că, în multe colectivități si zone ale comportamentului uman ce țin de tradiții, normele moralei au o valoare semnificativa . Pe fond, eficienta sau ineficienta acțiunii acestui tip de norme sunt legate de profilul moral colectiv sau individual, de modul in care efectele sancțiunii sunt resimțite de individ ori de colectivitate.
Se știe că vechimea moralei este tot atât de mare pe cât este și societatea. Ea a jucat un rol deosebit de important în reglementarea relațiilor sociale și asigurarea ordinii sociale. Având ca valori fundamentale principiile binelui, dreptății, justiției, adevărul, valori preluate ulterior și de către manualele juridice, era evident să se pună problema analizei raportului dintre morală și drept
În mod logic, morala este legata de etică și de deontologie, întrucât etica este știința care se ocupa cu studiul principiilor morale, cu legile si dezvoltarea lor istorica, cu conținutul lor de clasa și cu rolul lor in viața socială.
Etica tratează la rândul ei, totalitatea normelor de conduita morala corespunzătoare ideologiei unei anumite clase sociale, colectivități umane, grup uman sau unei entități bazate pe profesie, preocupări culturale sau științifice ori unei religii. În schimb, deontologia, ca noțiune, conținut și mod de exteriorizare, reduce sfera normelor morale si/sau etice la suma îndatoririlor cuiva fata de ceva, și este legata de exercitarea unei profesii și/sau unui fenomen cultural s.a.
Prin specificul obiectului său de cercetare, deontologia se află la interferența între drept și morală. Ea poate fi definită ca reprezentând ansamblul normelor care conturează un anumit tip de comportament profesional sau privat. O parte din aceste norme sunt consacrate din punct de vedere juridic, putând fi impuse prin intervenția forței de coerciție a statului, altele sunt sancționate doar de opinia publică, înscriindu-se în categoria normelor etice.
Astfel, deontologia se referă la regulile proprii unei profesii, a cărei exercitare o guvernează. Vom regăsi o deontologie profesională a avocatului, a judecătorului, a medicului, a profesorului, a jurnalistului, a salariatului și, plecând de la normele comune consacrate de acesta, un specific al deontologiei funcționarului public. Regulile deontologice care guvernează o anumită activitate sau profesie sunt sintetizate în „coduri”, care reprezintă „(…) în formă concentrată, sedimentările valorice și normative ale noii societăți exprimate printr-un limbaj adecvat” .
Atunci când Immanuel Kant ne cere ca în morală să ne încredem doar în maxime susceptibile de a fi ridicate la rangul de reguli universale, când el ne invită că înainte de a acționa să ne punem întrebarea „Dar dacă toată lumea ar face așa?”, vedem la lucru cerința de dreptate (cea mai importantă dintre virtuți pentru antici, echivalentul valorii Binelui de astăzi).
Filozofând această separație teoretică Immanuel Kant relevă caracterul absolut, aprioric al legii morale, relevată de rațiunea practică în forma imperativului categoric.
În ceea ce privește conținutul moralei, în viața indivizilor, ca și în cea a cetății, putem vorbi despre o anumită moștenire valorică, și ea este reprezentată nu numai de păstrarea, conservarea și reactualizarea a ceea ce s-a structurat, ca general valoric, într-o anumită etapă, ci și de perpetuarea în rândul purtătorilor noului ethos a unor atitudini valorice, mentalități, prejudecăți și obiceiuri.
Caracterul complementar al dreptului și moralei, pe de o parte, iar pe de altă parte faptul că, de multe ori normele juridice reprezintă un mijloc, un vector pentru realizarea unui scop moral sau reciproca teoremei când exprimările și valorile morale erau folosite de legiuitor pentru a oferi un scop legal, juridic, obligatoriu cu acoperire generală, secondat fiind de forța coercitivă a statului.
În luna februarie 2004, prin adoptarea Legii nr.7/2004 privind Codul de conduita funcționarilor publici s-a realizat un prim pas important, acela al creării unui nou cadru normativ care reglementează din perspective moderne, morale și etice, administrația publică.
Codul de deontologic prevede normele esențiale de conduită profesională obligatorii pentru toți funcționarii publici, stabilind un mod de comportament care nu a mai fost până în prezent instituționalizat și, cu atât mai mult, respectat, fiind vizat conflictul de interese și/sau utilizarea funcției pentru realizarea propriilor interese.
Codul, în sine, reprezintă atât un instrument de informare cu privire la conduita profesionala și cea publică, la care sunt îndreptățiți cetățenii să se aștepte din partea funcționarilor din administrația publică centrala sau locala, cât și un mijloc de instituire și menținere a unui climat de încredere și respect reciproc între cetățeni și funcționarii publici, pe de o parte, și între cetățeni și autoritățile și instituțiile administrației publice, pe de alta parte.
Din perspectiva funcționarilor publici, Codul reprezintă setul cuprinzător de norme de conduita obligatorii, prin care se cere funcționarilor publici să asigure un tratament egal cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, precum și profesionalism, imparțialitate, cinste și corectitudine.
1.2. Fundamentarea conceptelor
Persoana care își desfășoară activitatea într-o instituție publică este denumită generic, în limbaj juridic dar și în cel cotidian funcționar public. În Franța și în sistemul francofon conceptul de funcție publică capătă viață prin același termen „fonction publique”, în Regatul Unit întâlnim sintagma „civil service”, iar în Germania „affentlicher dienst”. Lor le corespund denumiri de asemenea specifice pentru personalul care îndeplinește o funcție publică, respectiv „fonctionnaires” în Franța și Luxemburg, „civil servants” în Anglia și Irlanda, „Beamter” în Germania, „funcionario” în Spania și Portugalia, „tjenestemaend” în Danemarca, „impiegato civile dello stato” în Italia, „ambtenaar” în Țările de Jos, „ypallelor” în Grecia sau „agent de l’Etat” în Belgia.
Diferența dintre conceptele amintite nu este doar de ordin lingvistic, ea are relevanță și în planul realităților juridice evocate prin acești termeni. În Anglia, „civil servants” desemnează numai agenții serviciilor civile administrative ale statului, pe când în Franța termenul de „fonctionnaires” include atât agenții statului cât și pe ai colectivităților locale, ceea ce explică și numărul lor foarte ridicat.
În literatura occidentală contemporană, pentru a armoniza diferențierile terminologice care se folosesc în diferite state ca și diferențierile de statut juridic, se folosesc termeni care, în mod exhaustiv evocă ansamblul agenților din serviciul diferitelor colectivități publice, și ne referim în special la „personalul din administrație” sau „personalul administrativ”. Acest concept se regăsește în majoritatea lucrărilor autorilor occidentali, alături de cel de „agenți administrativi”.
Legitimitatea conceptelor de funcție publică și funcționar public se regăsește chiar în legea fundamentală a țării. Legiuitorul constituant nu se limitează să consacre doar conceptele de funcție publică și funcționar public în general, dar și pe cele de funcție publică civilă și militară, categorii de funcționari publici și elemente ale regimului juridic al funcției publice în general și al unor categorii de funcții publice.
Deși Constituția a fost adoptată în 1991, abia la sfârșitul anului 1999 a fost promovată o reglementare privind regulile juridice aplicabile funcționarilor publici. Avem în vedere Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, fiind republicată și modificată prin mai multe reglementări. Întârzierea poate fi explicată, printre altele, prin faptul că elaborarea unui statut al funcționarilor publici prezintă mai multe dificultăți, inclusiv de ordin politic. „Pe de o parte, executivul își vede restrânsă o parte a puterii sale asupra agenților publici prin existența unui statut egal, iar, pe de altă parte, funcționarii s-au temut că un statut legal poate împiedica mișcarea sindicală.”
Sintagma „funcție publică” a generat o bogată doctrină atât la noi cât și în alte state; ea se regăsește definită diferit de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.
În literatura juridică actuală putem să invocăm – ca un veritabil sistem de referință – concepția potrivit căreia funcția publică reprezintă: „situația juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit”.
În această definiție se regăsesc anumite constante valoroase care au fost formulate de autorii de drept public de-a lungul timpului, și anume caracterul legal al învestiturii și faptul că funcția publică evocă un complex de prerogative, drepturi și obligații, prin care se realizează competența unei autorități publice. Într-o accepțiune restrânsă, funcția publică desemnează funcția publică executivă, aceasta făcând obiect de cercetare al dreptului administrativ.
În cadrul Legii nr. 188/1999 funcția publică e definită drept: „ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală și locală” (capitolul I. Art. 2 (1)). Se poate observa că legiuitorul apelează pentru definirea conceptului de funcție publică, atât la termenul de atribuții, care este unul riguros juridic (el evocă însărcinările pe care un organ public are misiunea, potrivit legii, să le transpună în practică), cât și la cel de responsabilități, care este un concept cu conotații filosofice și juridice în egală măsură. Prin urmare, pe lângă „ansamblul atribuțiilor (…)”, funcția publică reprezintă și „ansamblul responsabilităților (…)”.
În definiția funcției publice, dimensiunea juridică este îmbinată cu semnificația sa etică, iar în literatura de specialitate este consacrat faptul că, la funcționarul public responsabilitatea trebuie să primeze față de răspundere. Mai precis, el trebuie să-și ducă la îndeplinire atribuțiile de serviciu din convingere, din datorie, cu reprezentarea că aceasta este menirea lui, rațiunea de a fi, și nu din temerea că dacă nu face acest lucru, va fi tras la răspundere.
Dimensiunea etică (cuvântul „etică” provine din grecescul „ethos” care înseamnă caracter, mod habitual de viață, morav, obicei) a comportamentului funcționarului public trebuie să conviețuiască în armonie cu dimensiunea juridică. Etica sau „filosofia practică” își pune problema justificării modurilor de comportare și acțiune care determină practica vieții umane în domeniul individual și social. De cele mai multe ori, aceste situații aparțin practicii cotidiene concrete, în care devin vizibile atitudini morale.
Acțiunea umană reprezintă un concept mai restrâns decât cel de „comportament”, care circumscrie orice activitate a unui organism în raport cu mediul său înconjurător. Organismele sunt dotate cu mecanisme de autoreglare (de pildă, spunem că un animal este legat prin instinct de mediul său înconjurător). Acțiunea umană este un caz special al comportării.
Subliniem în același timp faptul că, în definiția pe care legiuitorul o dă funcției publice se precizează că atribuțiile și responsabilitățile se stabilesc în temeiul legii, caracterul legal al competenței fiind o teză cu valoare de constantă a doctrinei de drept public. Legalitatea competenței se referă la faptul că, statul, prin organele sale, și cei care îl slujesc, nu pot acționa după bunul lor plac, activitatea lor fiind țărmurită de lege.
În lucrarea lui Jean Vermeulen „Teoria funcțiunii publice” se consideră că două elemente sunt esențiale pentru a ne afla în prezența unui funcționar public: colaborarea la un serviciu public, într-o funcțiune permanentă. Dincolo de aceste aspecte, reliefăm din această definiție trăsăturile fundamentale ale funcționarului public, respectiv: legalitatea învestiturii, numirea prin actul unilateral de voință al autorității și exercitarea de către funcționar a unor prerogative de putere publică.
În lucrarea Statutul funcționarului public, doamna Verginia Vedinaș definește funcția publică după cum urmează: „(…) situația juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenței unei autorități publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public.” Autoarea leagă delimitarea noțiunii de funcționar public de învestirea prin numire, în condițiile legii, într-o funcție publică.
La fel ca și noțiunea funcției publice, noțiunea de funcționar public a fost definită atât de literatura de specialitate, cât și de legislația în materie.
Astfel, prof. Anibal Teodorescu definește funcționarul public ca fiind „persoana care, în schimbul unei remunerațiuni, îndeplinește sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, județelor sau comunelor".
Funcționarul public reprezintă persoana legal învestită prin numire (se raportează exclusiv la numire, deoarece alegerea nu este recunoscută de legislația actuală ca modalitate de învestire într-o funcție publică), într-o funcție publică din structura unui serviciu public administrativ, în scopul îndeplinirii competenței acestuia.
Activitatea funcționarului public se desfășoară în temeiul unui raport de funcție publică sau de serviciu, stabilit pe cale unilaterală, pe baza actului administrativ de numire, prin voința autorității care învestește, fiind exclusă o „negociere” sau „punere de acord” a viitorului funcționar cu autoritatea respectivă. Raportul de serviciu este definit ca fiind acel complex de relații sociale, legal determinate, stabilite între persoana fizică, titulară a funcției publice, autoritatea publică din structura căreia face parte funcția publică respectivă și subiectele de drept în legătură cu care se realizează competența respectivei autorități publice.
Între funcția publică și funcționarul public există numeroase legături, dar și aspecte care le diferențiază. Astfel, funcția publică este o situație juridică obiectivă și impersonală, reglementată de lege, ce există independent de titularul său, care se poate schimba în condițiile legii. Dar, nicio funcție publică nu se poate manifesta în afara unui titular care să fi fost învestit legal cu realizarea ei, cu excepția funcției publice exercitate prin delegare. De asemenea, funcționarul va exercita funcția publică numai în baza unei învestiri legale și în limitele atribuțiilor conferite. Învestirea și exercițiul funcției publice se fac, de regulă, pe o perioadă nedeterminată, fără a fi exclusă, însă, posibilitatea modificării sau încetării raportului de funcție, a raportului de serviciu. Totodată, funcționarul public va primi pentru activitatea depusă un salariu, care reprezintă echivalentul bănesc al funcției publice exercitate. Funcționarilor publici li se aplică reglementările cuprinse în Legea privind Statutul funcționarilor publici, nr. 188/1999, republicată, adoptată ca lege organică, prin angajarea răspunderii Guvernului, în condițiile art. 114 alin.(l) din Constituție.
Eterogenitatea reglementărilor naționale, pe de o parte și cea ale diferitelor organisme internaționale europene, pe de altă parte a făcut să fie dificilă formarea unei opinii coerente asupra funcției publice și implicit asupra funcționarului public însă Statutul din 1949 pe de o parte și Proiectul Constituției, pe de altă parte, ne conduc fără nici un echivoc, asupra unui concept modern ”funcția publică” care reprezintă ”piatra filozofală” a întregii construcții teoretice și practice a actualelor și viitoarelor structuri publice europene, concurând odată pentru totdeauna, fizionomia juridică a raportului de serviciu bazat pe funcția publică de autoritate așa cum a fost ea definită de quasiunanimitate doctrinarilor, noțiune ce aparține dreptului public și care se dovedește a fi modernă fiind temelia juridică a organizării structurilor publice europene.
Cât de importantă este instituția funcționarului public pentru statul de drept care se construiește astăzi, în România, pentru perspectiva pe care țara noastră trebuie să și-o consolideze, în sensul integrării în structurile europene și internaționale, va rezulta din inițiativele de legiferare adoptate de legiuitor.
Capitolul II
Principiile care guvernează conduita funcționarului public
2.1. Aspecte generale
2.1.1. Scurt istoric asupra evoluției Codul de Conduită a funcționarului public
Dezvoltarea pe coordonate etice prin legiferarea și aplicarea normelor de conduită în administrația publică se realizează în timp, aceste norme fiind perfectibile având ca scop de a răspunde necesităților societății. A susține că este de ajuns aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul că funcționarii publici sunt persoane, nu simpli executanți, că ei au propriile valori, vin din medii diferite iar dorința lor de afirmare ca profesioniști ai administrației nu se reduce la conformism, datorie pe sarcină, salariu, sancțiune, premiere, ci ca identitatea profesională devine o componentă a identității personale. Împlinirea profesională este o parte a împlinirii omenești și o condiție a stimei de sine.
Statutul lui Cuza din 1864 este prima reglementare care aduce nou principiul numirii “indivizilor” care sunt chemați să constituie organul executiv și să voiască în numele lui. Astfel, conform art.7 din Statut, șeful statului îi numea pe membrii corpului ponderator.
Constituția din 1866 este cea care consacră în art. 88 principiul conform căruia regele numește și revocă pe miniștrii săi, respectiv numește sau confirmă “funcțiile publice” conform legii.
Cât privește funcțiile publice din administrația de stat, sub aceste auspicii nu se poate vorbi de o reglementare juridică unitară, deși doctrina românească este foarte clară în privința funcției publice încă de la 1904, o dată cu apariția primei ediții a “Tratatului de drept administrativ” al profesorului Paul Negulescu.
De altfel, art. 10 alin. 3 si art. 132 alin. 5 din Constituția din 1866 fac trimitere “asupra condițiilor de admisibilitate și intrare în funcțiile publice”.
Constituția din 1923 consacră pentru prima dată clar principii moderne de organizare a statului, instaurând reguli democratice moderne, fiind considerată la acea vreme și nu numai, ca una dintre cele mai moderne Occidentale Constituții din acest spațiu geografic.
Legea pentru statutul funcționarilor publici din 19 iunie 1923 (publicată în Monitorul Oficial nr. 60/19.06.1923), statuat în art. 37 ca funcționarii publici, fără deosebire de sex, puteau accede la o funcție publică dacă întruneau cumulative următoarele condiții:
să fie cetățeni români;
să fie majori, de 21 de ani împliniți;
să fie apți pentru serviciu din punct de vedere al sănătății;
să nu fi suferit vreo condamnațiune infamată.
După formula practicată în monarhiile constituționale, aceștia depuneau jurământul de loialitate față de Rege.
Legea din 1923 reprezenta dreptul comun pentru funcționarii publici; la dispozițiile sale se recurgea ori de cate ori nu existau dispoziții speciale. Pe de altă parte, dispozițiile sale nu se aplicau în cazul funcțiilor publice administrative pentru care existau reglementari speciale, așa cum erau diferitele legi speciale.
La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul Statutului funcționarilor publici care stabilea în detaliu regimul juridic al funcționarilor publici din administrația de stat.
De menționat faptul că dispozițiile cu privire la funcționarii publici din administrația centrală, la demnitari, erau prevăzute și în Legea din 2 august 1929 pentru angajarea ministerială iar cu privire la funcționarii din administrația locală, în Legea pentru modificarea administrativă din 1925.
De asemenea, dispoziții foarte importante ce interesează regimul juridic al funcției publice din administrația de stat românească se aflau și în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.
Legea din 19 iunie 1923 a rămas în vigoare, cu mici modificări, până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul funcționarilor publici.
Între cele două momente s-au adoptat atât de multe reglementari speciale, dar mai ales “derogări”, încât statutul din 1923 a devenit aplicabil numai funcționarilor din administrația publică centrală.
Cert este însă că atunci o reglementare de uniformizare s-a impus, fapt ce motivează apariția Decretului-lege din 8 iunie 1940 privind aprobarea Codului funcționarilor publici. Acest cod a suferit numeroase modificări, motiv pentru care, în baza Legii din 7 februarie 1942, codul a fost republicat cu o noua renumerotare a articolelor, fiind apoi abrogat expres după 23 august 1944, când s-a adoptat în această materie o reglementare nouă, corespunzătoare noilor principii constituționale care au fost consacrate printr-o serie de acte juridice începând cu Decretul nr. 1626/1944 de repunere în vigoare, cu unele modificări, a Constituției din 1923.
La 22 septembrie 1946, a fost adoptată Legea nr. 746 pentru statutul funcționarilor publici, lege ce cuprinde șase părți. Prima parte era consacrată dispozițiilor generale, partea a doua se referea la condițiile de încadrare, partea a treia cuprindea drepturile funcționarilor publici, a patra parte se referea la îndatoririle funcționarilor, partea a cincea conținea dispoziții speciale, iar partea a șasea dispoziții finale și tranzitorii.
Legea nr. 746/1946 a constituit, indiscutabil, un progres față de legislația anterioară. Principalul său merit era acela că făcea din pregătirea și specializarea practică, profesională o condiție ”sine qua non” pentru numire și încredințarea funcțiilor superioare și dispunea reglementarea organizării acestei pregătiri, ce va mări competența și capacitatea de lucru a funcționarilor.
De asemenea, această lege a perfecționat regimul aplicabil funcției publice, după cum urmează:
deschide căi de acces către funcțiile publice, inclusiv cele electorale;
dezvoltă principiile sindicalismului modern, recunoscându-i atribuții în ceea ce privește cariera funcționarilor publici;
perfecționează sistemul răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, introducând instituția reabilitării disciplinare;
aduce unele reglementari în ceea ce privește statutul personalului temporar.
Legea menține însă în vigoare statutele speciale care fuseseră adoptate după instaurarea Guvernului Grozea, la 6 martie 1945, care prezintă serioase diferențe față de statutul din 1946. În acest mod, regimul juridic instituit prin Legea nr. 746 nu putea fi un regim juridic al funcției publice și să se desăvârșească reforma în materie.
Această lege a fost însă abrogată după trei ani, prin Decretul nr. 418/16 noiembrie 1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului Cod al muncii.
După 1989 primele reglementări cu privire la funcție și funcționar public au fost Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele masuri pentru ridicarea prestigiului funcționarilor publici și Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală.
Una din aspirațiile normative exprimate după 1990 în România a fost aceea de a elabora nu numai un Statut al funcționarilor publici, adică o lege care să configureze, din punct de vedere juridic, funcția publică și pe cei care o exercită, ci și un Cod de conduită a funcționarilor publici, în care să se regăsească concentrate regulile de natură deontologică specifice funcționarilor publici.
O definiție acceptată de specialiștii englezi, americani, germani, japonezi și francezi a Codului etic este aceea că el reprezintă un document scris ce enunță și enumeră valorile, normele și tipurile de conduită, pe care o anumită întreprindere, instituție, dorește să le vadă aplicate atât în interior cât și în exterior.
În sistemul românesc de drept, Codul de conduită a funcționarilor publici adoptat prin Legea nr. 7/2004, cu modificările și completările ulterioare, semnifică îmbrăcarea în haină juridică a unor norme de natură deontologică. În acest mod, separația dintre drept și morală a fost vizibil atenuată, și acest lucru rezultă din chiar conținutul Codului, care prevede că încălcarea normelor sale atrage sancțiuni juridice, specifice uneia din formele de răspundere care pot interveni în funcție de fapta săvârșită. Granița dintre morală și drept își pierde astfel din rigiditate, ceea ce este un câștig nu numai pentru cei care exercită diferite funcții, dar și pentru cei în raport sau în beneficiul cărora se exercită aceste funcții.
Deoarece Codul de conduită a funcționarilor publici români (urmat de Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice), este parte integrantă a reformei administrației publice, desfășurată în România începând cu perioada imediat următoare căderii comunismului, este necesar ca înainte de a analiza prevederile acestui Cod, să realizăm o precisă și punctuală incursiune istorică în evoluția reglementărilor vizând funcția publică românească.
Această incursiune se concentrează pe reformele funcției publice realizate din perspectiva îndeplinirii criteriilor impuse de Uniunea Europeană în scopul aderării României în structurile acesteia.
Referindu-ne strict la administrația publică, deși nu a existat un capitol de negociere dedicat acesteia, reforma ei a fost esențială pentru accelerarea procesului de aderare, fiind inclusă practic în toate capitolele de negociere.
Reforma administrației publice a fost una dintre principalele provocări cu care s-a confruntat și se confruntă țara noastră în contextul în care Comisia Europeană a subliniat constant importanța și urgența unei reforme structurale complete a administrației publice românești pentru ca aceasta să fie pregătită să aplice acquis-ul european și să administreze fondurile structurale.
Comisia Europeană a subliniat, la vremea respectivă, că data aderării țării noastre depinde de accelerarea reformei funcției publice, axată pe depolitizarea structurilor administrației publice, eliminarea clientelismului politic și crearea unui corp de funcționari publici profesionist, stabil și imparțial, reformă care se înscria, de altfel, în acțiunea Guvernului României pentru promovarea unei societăți moderne și solidare, servită de o administrație apropiată de cetățeni și capabilă să îndeplinească serviciile care i-au fost conferite prin norme de drept. Astfel, o prioritate majoră a fost realizarea unei reforme reale, prin care administrația publică din țara noastră să se situeze la nivelul standardelor europene și să se caracterizeze prin transparență, responsabilitate, adaptabilitate și eficacitate, reformă care a fost sprijinită și atent monitorizată de Uniunea Europeană.
2.1.2. Noțiuni asociate conceptului
În știința administrației s-au formulat mai multe obligații cu caracter moral dintre care unele au dobândit și caracter de obligații profesionale.
Probitate. Se înțelege prin probitate în primul rând corectitudinea de care trebuie să dea dovadă un funcționar în îndeplinirea sarcinilor de serviciu. Există o dialectică a corectitudinii exprimată foarte bine de G.W.F. Hegel „Același conținut care este un drept și o îndatorire este un drept”. Cu alte cuvinte, funcționarul are dreptul de a exercita o funcție publică atâta timp cât înțelege că acea funcție este o îndatorire pentru el. Orice alte criterii pentru neîndeplinirea datoriei duc la lipsa de probitate.
Demnitate. Foarte mulți neglijează importanța cuvântului publică din sintagma „funcție publică”. Acest cuvânt trimite însă direct la sensul demnității pe care o are un funcționar învestit cu o funcție (relativ la ceilalți cetățeni). Tocmai caracterul public al unei funcții interzice funcționarului să se comporte ca ceilalți și să ceară avantaje pentru el sau pentru alții. Sub aspect material, funcționarul este plătit pentru a-și exercita funcția, iar sub aspect moral el se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcția sa. Astfel, demnitatea reprezintă ”cartea de vizită” chintesența rafinată a comportamentului său ce înglobează întreaga educație și instruire a funcționarului public dobândită cu greu, în timp.
Reputație .Aceasta reprezintă părerea pe care cei din jur o au față de cineva sau față de felul în care o persoană este cunoscută sau apreciată, faima, renumele. Ca orice faimă sau renume, reputația este redată în primul rând, de efortul personal, al celui în cauză, care de cele mai multe ori se „confecționează” în timp din elemente ce țin de resortul moralei, fiind apoi răspândită prin intermediul oamenilor sau eforturilor mass-media. Cât de relativă este această construcție morală ne-o dovedește și practica de zi cu zi.
Educația și mediul, pe lângă caracterul nativ al persoanei sunt elemente determinante ale acestei morale. Reputația poate fi reală sau falsă, în funcție de împrejurări, persoana în cauza putând fi de bună credință sau duplicitară, poate avea reale aptitudini sau și le poate disimula.
Interdicția cumulului. În general, funcționarul public nu poate avea interese contrare administrației pe care o servește și ca atare nu ar putea desfășura activități lucrative în scop personal.
Totuși în practica administrațiilor publice din statele democratice s-au admis unele derogări pentru:
activitatea de creație și cea științifică și literară;
acordarea de consultații specializate în alte domenii decât cele ale administrației publice;
exploatarea brevetelor de invenție.
Având în vedere că funcția publică este un ansamblu de atribuții, facem observația că o persoană fizică nu poate, practic, să realizeze în același timp atribuțiile a două sau mai multor funcții publice. În acest sens, în principiu funcțiile publice nu se cumulează căci interesul general cere ca funcționarul să-și consacre întreaga sa activitate funcției pe care o îndeplinește.
Totuși, un funcționar angajat într-un serviciu public poate desfășura temporar o activitate remunerată pentru un alt serviciu al administrației publice, cu condiția să aibă acordul autorității administrației publice pentru care lucrează.
Imparțialitate. Cu privire la dreptul funcționarului public de a face parte din partidele politice s-au conturat două opinii contrare:
una care consideră administrația ca anexa politicului și ca atare posibilitatea ca funcționarii să fie politici dispare;
alta care consideră că funcționarul are în principal executarea deciziei politice, fără a participa la activitățile partidelor.
În Legea 188/1999 privind Statutul Funcționarilor Publici la articolul 42 se stipulează „Funcționarii publici au obligația ca în exercitarea atribuțiilor ce le revin să se abțină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice”.
Subordonarea. Funcționarii publici au obligația de a executa ordinele sau instrucțiunile primite de la șefii ierarhici. Este evident că această obligație deschide poarta abuzului din partea șefului făcând posibilă apariția corupției. Tocmai de aceea în doctrină și prin Legea 188/1999 se recunoaște dreptul funcționarului de a refuza executarea ordinului în cazul în care este vădit ilegal sau prejudiciază drepturile fundamentale ale persoanei. În această situație, funcționarul trebuie să anunțe în scris motivul refuzului. Corelativ, trebuie precizat că funcționarii superiori poartă răspunderea pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonaților; altfel s-ar ajunge la situația în care ei ar fi exonerați de răspundere, iar funcționarii subordonați să răspundă pentru faptele altora.
Fidelitate. Această dimensiune etică a funcționarului public presupune executarea sarcinilor de serviciu și în interesul instituției la care funcționarul lucrează.
Obligația de fidelitate cuprinde și discreția necesară cu privire la secretele de serviciu cu care funcționarul operează. Tocmai de aceea, în unele statute ale funcționarilor publici se prevede obligația de a păstra secretul de serviciu o anumită perioadă de timp după încetarea raporturilor de muncă. (între 1 și 5 ani). Obligația de fidelitate se extinde și asupra persoanelor alese în cadrul autorităților cu caracter deliberativ, care au obligația de a depune un jurământ la începerea mandatului.
Respectul față de funcție. Obligația de a respecta funcția constă în esență în limita de competență ( competența definindu-se prin capacitatea unei persoane de a realiza în mod corespunzător și cu eficiență maximă a sarcinile care îi revin, tot ea fiind cea care generează performanța, respectiv productivitatea și eficacitatea).
Funcționarul public nu trebuie să-și depășească atribuțiile de serviciu, așa cum sunt stabilite ele în fișa postului. Este evident că dacă funcționarul primește lucrări pe care nu are competența să le rezolve, ori intervine pentru soluționarea lor la șeful ierarhic suntem în prezența unei forme anume ”abuzului în serviciu”.
2.2. Principiile care guvernează conduita funcționarului public
Principii de bază care guvernează conduita funcționarului public sunt principii prevăzute de Constituție și de actele normative în vigoare.
Principii constituționale
Din interpretarea dispozițiilor cuprinse în legea fundamentală, considerăm că pot fi identificate următoarele principii de natură deontologică privind funcționarul public:
a. Egalitatea de tratament față de toți beneficiarii serviciului public Izvorul lui se regăsește în două texte constituționale:
– articolul 4, care prin titlul său „unitatea poporului și egalitatea între cetățeni” ca și prin conținut, proclamă România „ca patria comună și indivizibilă a tuturor cetățenilor săi, fără deosebire de rasă, de naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de avere sau de origine socială.”
– articolul 16 din Constituție, care obligă funcționarul public la un comportament echilibrat și nediscriminatoriu față de toți cei care se adresează pentru rezolvarea diferitelor probleme.
b. Funcționarul public trebuie să apere în activitatea sa principiul supremației Constituției și respectarea legii.
Prevăzută de articolul 1 ca una din îndatoririle fundamentale, respectarea Constituției și a legilor nu reprezintă doar o obligație a cetățenilor, ci, în egală măsură, chiar într-un mod mai accentuat, un principiu pe care purtătorii autorității publice îl așează la baza activității lor, a comportamentului lor profesional, în interiorul sau în afara instituției.
c. Funcționarul public trebuie să apere și să respecte demnitatea beneficiarilor serviciului public, să respecte și să ocrotească viața intimă, familială sau privată a acestora (articolul 26 coroborat cu articolul 1(3) din Constituție). Legiuitorul constituant califică drept primă valoare supremă și garantată demnitatea omului.
În literatura de specialitate, aspectele vieții private care se impun a fi protejate sunt grupate în patru categorii:
– respectul comportamentelor;
– respectul anonimatului;
– respectul vieții relaționale a persoanei;
– respectul identității persoanei.
În ceea ce privește accepțiunea sintagmei de viață privată, se impun două precizări. Mai întâi, că există o deosebire între viața privată și cea publică a unei persoane; prima reprezintă „viața ascunsă, discretă”, a persoanei, iar cea de-a doua, viața care se desfășoară într-un loc accesibil tuturor. Cea de-a doua precizare, vizează faptul că noțiunea de viață privată este diferită în conținut, în funcție de poziția socială a celui vizat. În Vintilă Gheorghe și Furtună Constantin se fac referiri cu privire la faptul că, viața privată a unui politician, ca și a altor categorii profesionale (exemplu magistrați, funcționari publici) este prin natura funcției, mai limitată decât viața privată a unei persoane oarecare. Este firesc să fie așa dacă avem în vedere corelația ce există între funcția publică, lege și statul de drept. Cu cât funcția publică este mai mare, cu atât crește importanța respectării Legii și puterea statului de drept (Binele ca valoare), iar paralel se dizolvă, se subțiază importanța acelei persoane care ocupă funcția în cauză ca individ, ca particular. În ceea ce îi privește pe politicieni, în țările anglo-saxone se restrânge mult mai mult decât în celelalte state dreptul acestora la viață privată. Cariera politică presupune însă peste tot și în toate cazurile, divulgarea unor aspecte ale vieții private care sunt inadmisibil a fi dezvăluite în alte state. Exemplu, publicarea averilor este posibilă în cazul demnitarilor și funcționarilor publici, dar este inadmisibilă în alte cazuri.
d. În întreaga sa activitate, funcționarul public trebuie să exprime credința și fidelitatea față de țara căreia îi aparține (articolul 51 alin. (2) din Constituție).
B. Principii legale prevăzute în Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, privind Statutul funcționarilor publici
a. Funcționarii au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională și civică prevăzute de lege. În forma anterioară, Statutul funcționarilor publici nu prevedea o asemenea îndatorire cu caracter expres, ea era mai mult subînțeleasă din substanța reglementărilor statutare în ansamblul său, din spiritul legii nu din litera ei. În prezent, funcționarului public îi revine o îndatorire de natură deontologică, și anume respectarea normelor de conduită (legea nr.7/2004). Legiuitorul nu face referire doar la conduita profesională, ci și la cea civică, confirmând astfel acea caracteristică a statutului juridic al funcționarilor publici, dintotdeauna recunoscută, potrivit cărora lor nu le revin doar obligații legate de exercitarea propriu-zisă a funcției, ci și îndatoriri care exced acestui fapt, în afara funcției, inclusiv îndatoriri care privesc viața privată a funcționarului public.
b. Funcționarul public trebuie ca în activitatea sa, să nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice și să apere prestigiul corpului funcționarilor publici.
Astfel, prima îndatorire instituită prin articolul 42. (1) din Statutul funcționarilor publici, este aceea de „a se abține de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici.”
c. Funcționarul public trebuie să manifeste discreție profesională privind toate informațiile de care ia cunoștință în exercițiul funcțiilor sale. Astfel, articolul 45 din Statut obligă funcționarul public „să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum și confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care iau cunoștință în exercitarea funcției publice, în condițiile legii, cu excepția informațiilor de interes public”.
d. Funcționarul public în activitatea prestată manifestă supunere față de superiorul său ierarhic.
Disciplina funcției publice include, între alte elemente, și obligația de respect a șefului ierarhic. În doctrina occidentală contemporană se precizează faptul că: „orice funcționar trebuie să se conformeze instrucțiunilor superiorului său ierarhic, cu excepția cazului în care ordinul dat e manifest ilegal și de natură să compromită grav un interes public”. În spiritul acesteia se impune analizată, printre obligațiile funcționarului public și noțiunea de disciplină sau sintagma „obligație de supunere”, cum mai este ea cunoscută.
e. Funcționarul public trebuie să aibă un comportament neutru din punct de vedere politic în exercitarea sarcinilor de serviciu.
Astfel, deși actuala reglementare recunoaște dreptul de asociere politică al funcționarilor publici (prin art. 98 din Legea nr.161/2003 care prevede că „Funcționarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite”), prin articolul 43. (1) este instituită „obligația funcționarilor publici ca, în exercitarea atribuțiilor care le revin, să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic și nici să participe la activități politice în timpul programului de lucru”. Această obligație este analizată în literatura de specialitate sub titulatura de obligație de rezervă, și ea impune funcționarului public o anumită moderație și rezonabilitate în comportament.
f. Funcționarii publici de conducere sunt obligați să sprijine propunerile și inițiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătățirii activității din cadrul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și a calității serviciilor publice oferite cetățenilor
Pentru prima dată în istoria normativă a fost consacrată, la nivel de normativitate juridică, o dispoziție care vizează raporturile dintre șefii ierarhici și subordonații lor, o dispoziție prin care se instituie obligații pentru șefi. Tradițional, statutele privind funcționarii publici consacră obligații doar pentru funcționarii subordonați, atunci când este vorba despre raporturile dintre ei și cei cărora se subordonează. Legea actuală „sparge” tiparele, și, printr-o normă cu caracter imperativ, îi obligă pe șefii ierarhici să ia în considerare și să sprijine propunerile și inițiativele motivate ale personalului din subordinea sa, dacă în acest mod se realizează o îmbunătățire a activității autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și a calității serviciului public. Această normă poate să îmbunătățească natura relației dintre ei, să contribuie la „moralizarea” acestor raporturi, în contextul în care va aduce cu sine creșterea respectului pe care și-l datorează reciproc.
g. Funcționarilor publici le este interzis să obțină beneficii patrimoniale din exercitarea funcției lor, altele decât cele care sunt reprezentate de plata salariului și a altor drepturi care li se cuvin, potrivit legii.
Consacrarea acestei obligații s-a realizat în mod constant nu numai prin reglementările privind statutul general (legea nr.188/1999) sau statutele speciale aplicabile unor categorii de funcționari publici, ci și la nivelul legislației penale.
h. Funcționarii publici sunt obligați să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii. Această îndatorire – care are atât o natură deontologică , cât și una juridică – este nou introdusă în Statutul aplicabil funcționarilor publici (este vorba despre articolul 49 din Legea nr. 188/1999, modificată și completată prin Legea nr. 161/ 2003), prin Legea nr. 161/2003. Titlul IV al Părții I a Legii nr. 161/2003 reglementează „Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice”.
Prevederile cuprinse în acest titlu se aplică tuturor celor care îndeplinesc o funcție sau o demnitate publică în stat și care sunt enumerați la articolul 69 alin. (1) din actul normativ susmenționat, respectiv: Președintele României, deputații și senatorii, consilierii prezidențiali și consilierii de stat din Administrația Prezidențială, primul-ministru, miniștrii, miniștri delegați, secretarii de stat, subsecretarii de stat și funcțiile asimilate acestora, prefect și subprefect, magistrații, aleșii locali și funcționarii publici. După cum rezultă din această enumerare, sunt avute în vedere toate persoanele care ocupă o funcție sau demnitate publică într-una din autoritățile prin care se exercită cele trei clasice puteri ale statului.
Noțiunea de conflict de interese se referă la „(…) acea situație în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și a altor acte normative.” De esența regimului juridic al conflictului de interese ne apare astfel a fi situația în care anumite interese proprii unui funcționar sau demnitar public ar afecta obiectivitatea de care trebuie să dea dovadă în exercitarea atribuțiilor care îi revin. Legiuitorul vorbește doar despre un interes personal de natură patrimonială, soluție care nu este satisfăcătoare, dat fiind faptul că poate exista un interes de natură nepatrimonială care să afecteze obiectivitatea unui funcționar sau demnitar mai mult decât unul patrimonial. De pildă, o relație de concubinaj va afecta cu siguranță obiectivitatea funcționarului sau demnitarului aflat în situația de a decide, la un moment dat, o soluție, care îl implică și pe cel cu care el se află într-un asemenea tip de relație. De aceea, considerăm că textul legii ar trebui să facă referire la un interes de natură a afecta obiectivitatea unui funcționar sau demnitar, fără să se mai precizeze natura interesului –patrimonială sau nepatrimonială.
În ceea ce privește incompatibilitățile, după cum apreciază cu deplin temei Antonie Iorgovan, dintotdeauna s-a pus problema „(…) ce mai poate fi, ca persoană publică, un membru al Guvernului și, mai ales, ce afaceri private poate el face? Este în consonanță cu principiile democrației și ale unui stat de drept, ca ministrul justiției, de exemplu, să fie și președintele unei organizații profesionale a juriștilor? Este normal ca ministrul comerțului să fie și mare comerciant ori ministrul muncii să fie și lider sindical?”
Prin urmare, este esențial în definirea statutului funcționarilor și demnitarilor publici, să fie trasate limitele libertății lor de activitate, să fie consacrate restrângeri pentru a se asigura condițiile necesare unei vieți publice cât mai ferite de abuzuri, de ilegalități, de fenomene care o mutilează și îi denaturează sensul și semnificația.
La baza proiectului de lege pentru adoptarea Codului de conduită a funcționarilor publici au stat normele de „conduită civică” sau „conduită morală și profesională” expuse deja în legislația aplicabilă funcționarilor publici. Astfel, articolul 8 alin. (1) lit. a) din Regulamentul de organizare și funcționare al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici (aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 1000 din 2 august 2006, republicată în Monitorul Oficial nr. 620 din 2 septembrie 2010), prevede că această autoritate publică monitorizează și controlează aplicarea legislației privind funcția publică și funcționarii publici, precum și respectarea principiilor care stau la baza exercitării funcției publice. Prin urmare, în momentul elaborării proiectului de lege existau deja norme de conduită morală și profesională, iar aplicarea acestora era controlată de A.N.F.P.
Nu numai administrația din țara noastră, ci și din alte state democratice ale Europei traversează în prezent un proces de modernizare, de mutații, de găsire a celor mai capabile soluții de așezare a ei în slujba cetățeanului. Aceasta presupune un corp de funcționari publici competenți, care să se supună următoarelor reguli:
meritocrație, transparență și neutralitate politică;
o funcție publică bine structurată, cu funcționari publici plătiți corespunzător și bine dimensionați din punct de vedere numeric și al nevoilor cetățenilor;
responsabilitate profesională și garantarea unui nivel cât mai scăzut al corupției;
personal bine instruit, care să aibă vocația de a obține performanță și de a atinge, astfel, standarde cât mai înalte.
C. Principii legale prevăzute în Legea nr. 7/2004, republicată, privind Codul de conduită a funcționarilor publici.
Actuala Lege nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici răspunde cerințelor formulate mai sus. El are vocația de a concentra sedimentările valorice, exigențele impuse titularului unei funcții publice. Codul este structurat în patru capitole, însumând 26 de articole, fiecare articol având propriul său titlu, în care sunt reglementate, în succesiune, următoarele probleme: în capitolul I se regăsesc reglementate domeniul de aplicare și principiile generale. În capitolul II, intitulat Norme generale de conduită morală și profesională a funcționarilor publici este reglementată conduita generală a funcționarilor publici atât în timpul activității profesionale, cât și în afara acesteia, inclusiv în timpul liber. Dintre articolele interesante cuprinse în acest capitol îl menționăm pe cel care privește utilizarea resurselor publice, care impune funcționarilor publici să acționeze în orice situație ca buni proprietari ai obiectelor și resurselor întrebuințate în exercitarea atribuțiilor de serviciu (art. 18). De asemenea, reținem atenția cu art. 12 (1): „în relațiile cu personalul din cadrul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și cu persoanele fizice sau juridice, funcționarii publici sunt obligați să aibă un comportament bazat pe respect, bună-cuviință, corectitudine și amabilitate.
Prin capitolul III sunt reglementate autoritatea competentă să coordoneze și să controleze aplicarea prevederilor Codului, care este Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și procedura de urmat în scopul sesizării acestei autorități publice. În ultimul capitol sunt cuprinse reglementări privind răspunderea disciplinară care intervine în cazul încălcării unor dispoziții ale Codului. Scopul declarat al Codului de conduită a funcționarilor publici constă în asigurarea creșterii calității serviciului public, o bună administrare, în realizarea interesului public, precum și diminuarea sau eliminarea birocrației și a faptelor de corupție din administrația publică românească.
Aceste principii prevăzute în Legea nr. 7/2004 sunt principiile care guvernează conduita funcționarului public, principii ce vor fi face analizate și dezbătute în Secțiunea 2.2 din prezentul Capitol doi.
Potrivit art. 3 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, principiile care guvernează conduita profesională a funcționarilor publici sunt următoarele:
a) supremația Constituției și a legii, conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a respecta Constituția și legile țării;
b) prioritatea interesului public, conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcției publice;
c) asigurarea egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a aplica același regim juridic în situații identice sau similare;
d) profesionalismul, conform căruia funcționarii publici au obligația de a îndeplini atribuțiile de serviciu cu responsabilitate, competență, eficiență, corectitudine și conștiinciozitate;
e) imparțialitatea și independența, principiu conform căruia funcționarii publici sunt obligați să aibă o atitudine obiectivă, neutră față de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcției publice;
f) integritatea morală, principiu conform căruia funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alții, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcției publice pe care o dețin sau să abuzeze în vreun fel de această funcție;
g) libertatea gândirii și a exprimării, principiu conform căruia funcționarii publici pot să-și exprime și să-și fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept și a bunelor moravuri;
h) cinstea și corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcției publice și în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu funcționarii publici trebuie să fie de bună-credință;
i) deschiderea și transparența, principiu conform căruia activitățile desfășurate de funcționarii publici în exercitarea funcției lor sunt publice și pot fi supuse monitorizării cetățenilor.
Prin intermediul unui asemenea cod, funcționarii publici au obligația, în exercitarea funcției publice, de a avea un comportament profesionist, precum și de a asigura, în condițiile legii, transparența administrativă, pentru a câștiga și a menține încrederea publicului în integritatea, imparțialitatea și eficacitatea autorităților și instituțiilor publice .
2.2.1.Supremația Constituției și a legii
Acest principiu general este urmarea firească a acțiunii principiului general ai legalității, care trebuie să guverneze activitatea întregii administrații publice, Constituția, ca lege fundamentală și legea, în sens larg, constituind temeiul, dar și limita oricărei acțiuni administrative într-un stat de drept.
Supremația Constituției este o realitate incontestabilă, care implică o serie de consecințe juridice, dar în același timp se bucură și de garanții.
Supremația Constituției beneficiază de garanțiile specifice întregului drept, care fac sistemul normativ să se aplice și să fie respectat și de unele garanții juridice specifice, și anume: controlul general al aplicării Constituției, controlul constituționalității legilor, îndatorirea fundamentală de a respecta Constituția.
Prin urmare, expresia “în limitele legii” atât de des întâlnită în legislația ce reglementează funcția publică evocă principiul de drept potrivit căruia totul este permis, dacă nu este interzis de lege.
Principiul supremația Constituției și a legii care guvernează activitatea administrației este înscris în mai multe texte din Constituție, de exemplu în articolul 16 alineatul 2 “nimeni nu este mai presus de lege”, și în articolul 3 litera a din Codul de conduită a funcționarilor publici ce instituie ca principiu ce guvernează conduita profesională a funcționarilor publici, „supremația Constituției”, conform căruia „funcționarii publici au îndatorirea de a respecta Constituția și legile țării”.
Controlul general al aplicării Constituției – este rezultatul faptului că întreaga activitate statală este organizată prin Constituție. Stabilind sistemul statal, Constituția stabilește și competența organelor de stat. Toate organele de stat trebuie să-și desfășoare activitatea în conformitate și în limitele stabilite prin Constituție. Astfel, orice Constituție organizează un sistem complex și eficient de control al aplicării Constituției. Acest control general este și prima garanție juridică a supremației Constituției.
Controlul constituționalității legilor – este o activitate organizată de verificare a corespunderii prevederilor legii cu Constituția, iar ca instituție a dreptului constituțional cuprinde regulile privitoare la organele competente a face această verificare.
În sens restrâns, prin controlul constituționalității legilor este controlul nemijlocit al legii ca act al Parlamentului. În sens larg, controlul tuturor actelor normative.
Îndatorirea fundamentală de a respecta Constituția și legile țării reprezintă o garanție care impune funcționarului public ca prevederile din Constituție și din legii să fie aplicate și respectate de către toți cetățenii. Izvorul acestei obligații fundamentale trebuie căutat în chiar conținutul și poziția Constituției, în faptul că aducerea la îndeplinire a prevederilor constituționale înseamnă de fapt tocmai realizarea măsurilor pe care statul le ia în vederea dezvoltării materiale și culturale a societății.
Prevăzută de articolul 1 alin. 5 din Constituție reprezintă o îndatorire fundamentală, respectarea Constituției și a legilor nu reprezintă doar o obligație a cetățenilor, ci, în egală măsură, chiar într-un mod mai accentuat, un principiu pe care purtătorii autorității publice îl așează la baza activității lor, a comportamentului lor profesional, în interiorul sau în afara instituției.
2.2.2. Prioritatea interesului public
Conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcției publice, ceea ce constituie însăși filozofia existenței și funcționării administrației publice, în general, și a oricărui serviciu public, în special.
Prioritatea interesului public, reprezintă orice aspect care afectează viața comunității sau care prezintă interes pentru aceasta. Funcționarea și acțiunile guvernului ori ale autorităților sau instituțiilor publice centrale și locale sau ale oricărei alte entități care folosește bani publici sau care influențează viața comunității prezintă interes public. Respectarea drepturilor omului, așa cum sunt definite în doctrină și în tratatele ratificate de România, reprezintă o altă componentă a interesului public.
Prioritatea interesului public se manifestă prin aceea că în exercitarea atribuțiilor funcționale, funcționarul public acordă întâietate îndeplinirii serviciului în folosul comunității, chiar dacă prin aceasta se prejudiciază sau se întârzie realizarea unor obiective personale.
Prin existența acestor norme de conduită prin consacrarea principiului a priorității interesul public, se poate constată că libertatea funcționarului public este îngrădită, într-o anumită măsură.
Îmbinarea interesului public cu libertatea membrilor acesteia, cu respectarea și protejarea drepturilor și libertăților fundamentale nu se poate realiza decât cu ajutorul dreptului administrativ prin cele două calități lăuntrice ale acestuia care se intercondiționează reciproc și anume: interesul și voința.
Jean Jaques Rousseau precizează că ”Fiecare dintre noi pune în comun persoana sa și toate puterile sale sub conducerea supremă a voinței generale și mai privim pe fiecare membru ca parte indivizibilă
a totului” .
Valorile și interesele sunt interdependente, iar alegerile ce trebuie efectuate în funcție de „interes” sunt complexe și mobilizează elemente de ordin moral. Aceste valori nu sunt nici transcendente, nici independente de relațiile sociale, ci se formează în acțiune. O acțiune colectivă, prin impunerea regulilor, inventează un sens: „Valorile sunt orizontul acestui sens, orientarea acțiunii colective”
Dimensiunea esențială a dreptului administrativ este cea axiologică pentru că omul, ca făuritor al dreptului care reglementează fapte sociale, trebuie să aibă conștiința scopului și a valorii. Dreptul nu este nimic în afara dimensiunii sale axiologice, pentru că el este un produs al voinței omului și a faptelor sale, reprezintă un ansamblu de acte și acțiuni de voință și de autoritate, de libertate și de constrângere care în final trebuie să apere atât interesele personale, cât și interesul public general.
Prioritatea interesului public nu poate fi tratată și nici explicată independent de disponibilitate. Această
corelație este determinată de calitatea conferită de profesie și implicit, de statutul profesional. Funcționarii publici au datoria să trateze toate persoanele în mod egal, neținând cont de interesul personal și asigurând primatul interesului public.
2.2.3 Asigurarea egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice
Principiul asigurării egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, principiu conform căruia funcționarii publici au îndatorirea de a aplica același regim juridic în situații identice sau similare, fără nicio discriminare.
Prin discriminare se înțelege orice deosebire, excludere, restricție sau preferință, pe bază de rasă, naționalitate, etnie,limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenența la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor cunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau în orice alte domenii ale vieții publice.
Acest principiu pentru asigurarea egalității de tratament a cetățenilor în fața legii și a autorităților publice se coroborează cu art. 4, alin. (2), din Constituție care interzic discriminarea, în funcție de criteriile menționate. Mai sunt și alte dispoziții constituționale românești care implică principiul egalității (art. 4, 6, 38, 41, 44, 56 și 62). Dispozițiile constituționale românești sunt în consens cu reglementările internaționale în materie. Amintim dispozițiile art.14 și 26 din Pactul internațional privind drepturile civile și politice, care consacră acest principiu și art. 24, care reglementează cauzele de discriminare. Principiul egalității este prevăzut și de art.14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
În literatura de specialitate s-a arătat că principiul constituțional al egalității se caracterizează prin poliformism. “Indiferent că îl considerăm un principiu obiectiv de drept sau un drept subiectiv fundamental, el se exprimă printr-o serie de valori – perechi devenite deja loc comun, egalitate strictă (egalitate relativă, egalitate formală) egalitate materială, egalitate în fața legii, egalitate prin lege, etc.”.
Principiul general al egalității, reglementat de art.16 din Constituție, se referă la o egalitate juridică formală și nu la o egalitate de condiții. Cu toate acestea, egalitatea în fața legii și a autorităților publice nu poate implica ideea de uniformizare, în sensul de a aplica tuturor cetățenilor același regim juridic, indiferent de situația naturală sau socio-profesională a acestora.
Principiul egalității presupune ca la situații egale să se aplice un tratament juridic egal. În același timp, presupune și dreptul la diferențiere în tratament juridic, dacă situațiile în care se află cetățenii sunt diferite. Altfel spus, situațiilor egale să le corespundă un tratament juridic egal, iar situațiilor diferite, tratamentul juridic trebuie să fie diferit. În acest sens, în doctrină se admite existența unei discriminări pozitive, reglementată chiar de unele texte constituționale, care impun unele măsuri de protecție socială Jurisprudența Curții Constituționale, cu privire la limitele principiului constituțional al egalității, “variază între o egalitate strictă, uneori asimilată cu principiul nediscriminării, și o egalitate relativă, egalitate de tratament care acceptă diferențierea regimului juridic, în funcție de particularitățile obiective ale situațiilor concrete”.
Prin urmare, logica raționamentului egalitar, în care situațiile de fapt sunt atât de asemănătoare încât reclamă cu necesitate identitatea de tratament juridic, reprezintă un aspect particular al raționamentului de proporționalitate, bazat pe compararea unor situații diferite și, implicit, recunoașterea unui drept la diferență.
2.2.4 Profesionalismul
Având în vedere acest principiu funcționarii publici au obligația de a îndeplini atribuțiile de serviciu cu responsabilitate, competență, eficiență, corectitudine și conștiinciozitate, ceea ce constituie, sau ar trebui să constituie, singura garanție a stabilității funcționarilor publici pe funcțiile publice pe care au fost numiți, indiferent de modificările care pot surveni la nivelul politic de conducere a structurilor administrative.
Îndeplinirea sarcinilor de serviciu presupune aplicarea cunoștințelor teoretice și prin folosirea deprinderilor practice dobândite. Funcționarii publici trebuie să-și perfecționeze permanent pregătirea de specialitate și să-și dezvolte capacitatea de înțelegere a problemelor sociale, culturale și educaționale specifice colectivității în care-și exercită profesia.
Pentru a fi un bun profesionist trebuie să:
cunoască legislația aplicabilă în domeniul său de activitate;
cunoască și să aplice procedurile de lucru uzuale;
analizeze solicitările ce-i sunt adresate direct de către cetățeni și să le rezolve, să ceară sprijin pentru soluționarea lor sau să îndrume cetățenii către autoritățile competente atunci când constată că acestea depășesc responsabilitățile funcției pe care o îndeplinește;
lucreze în serviciul populației, dedicând timpul necesar activității pe care este abilitat să o desfășoare;
se comporte corect și demn în relațiile cu ceilalți lucrători și să observe atitudinea acestora, fiind obligat să sesizeze cazurile de abatere de la normele etice ale profesiei;
se identifice cu profesia și instituția;
evite implicarea emoțională excesivă în soluționarea problemelor de serviciu;
dea dovadă de echidistanță și imparțialitate în relația cu cetățeanul și colegii de profesie;
manifeste respect față de cetățeni în toate împrejurările care presupun contactul direct ori prin intermediul mijloacelor de comunicare.
Obiectivul fundamental al administrației publice în general și al managementului public în special este creșterea gradului de satisfacere a interesului public, oferirea de servicii publice profesioniste cetățenilor, care nu pot fi realizate fără a urmări anumite cerințe de bază, precum și anumite caracteristici esențiale pe care trebuie să le aibă funcționarii publici, înglobate în ceea ce înseamnă competență profesională. Un funcționar public trebuie să fie competent, adică să fie capabil să îndeplinească obiectivele proprii și pe cele ale domeniului în care activează și să beneficieze pentru aceasta de o suficientă libertate decizională.
Abordarea competenței trebuie realizată bidimensional: pe de o parte, competența acordată, atribuită, numită și autoritatea oficială, iar pe de altă parte, competența propriu-zisă, numită și autoritatea personală.
Urmărind problema profesionalismului la un funcționar public, este importantă competența personală, care vizează cunoștințele, calitățile și aptitudinile pe care ocupantul unui post trebuie să le posede pentru exercitarea în condiții de normalitate a autorității cu care este investit respectivul post.
2.2.5. Imparțialitatea și independența
Funcționarii publici trebuie să aibă o atitudine obiectivă, neutră față de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcției publice. Acest principiu va funcționa numai împreună cu celălalt mare principiu la care ne-am referit deja, asigurării egalității de tratament a cetățenilor în fața autorităților și instituțiilor publice, fără nicio discriminare.
Funcționarul public este obligat să ia decizii și să întreprindă acțiuni în mod imparțial, nediscriminatoriu și echitabil, fără a acorda prioritate unor persoane sau grupuri în funcție de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenta politică, avere sau origine socială.
Acest principiu trimite în modul cel mai direct la ceea ce înseamnă etică și deontologia funcționarului public Cei doi termeni sunt într-o mare măsură complementari, se suprapun pe unele domenii și pot fi, ca atare, tratați global.
Imparțialitatea îl va situa pe funcționarul public deasupra unor probleme litigioase în care nu trebuie să se implice altfel decât profesional. O asemenea poziție îi va permite să abordeze detașat de sentimente circumstanțele profesionale în care se află.
Independența, ca aspect al acestui principiu, constă în faptul că funcționarul public nu trebuie să se lase condus de idei preconcepute, de resentimente, de impulsuri necenzurate atunci când intră în contact cu diferite categorii de persoane, indiferent de poziție socială, sex, religie, rasă etc.
Independența trebuie înțeleasă și ca libertate a funcționarului public de a identifica și utiliza acele proceduri și mijloace prin a căror folosire se asigură îndeplinirea cu riscuri minime a misiunii, reducându-se, totodată, și posibilitatea lezării drepturilor și libertăților persoanelor care fac obiectul acțiunii.
Pe de altă parte, independența operațională implică răspunderea deplină a funcționarului public pentru acțiunile, inacțiunile și omisiunile sale.
Este recomandat, prin urmare, ca la judecarea efectelor propriei acțiuni sau a altora, funcționari publici să evalueze măsura în care, în practică, s-a ghidat după elementele care definesc principiul analizat prin imparțialitate și s-a afirmat ca adversar al discriminărilor de orice fel.
În aceeași măsură, respectarea demnității oricărei persoane constituie un alt element care poate contribui la afirmarea convingerii că intervenția a fost nepărtinitoare, legitimă și nediscriminatorie.
Se recomandă, de asemenea, declinarea competenței pentru cazurile de incompatibilitate care ar putea pune la îndoială independența, fără însă a se prejudicia astfel operativitatea acțiunii.
Astfel, sarcina desfășurării în continuare a acțiunii va fi preluată de funcționari publici care nu se află în asemenea situații, eliminându-se astfel riscul punerii sub semnul întrebării a imparțialității și independenței acestora.
Imparțialitatea și independența funcționarului public presupune, pe de o parte, ca acesta să gândească, să decidă și să acționeze independent în exercitarea atribuțiilor sale legale (în limita competențelor sale legale) iar pe de altă parte, ca activitatea și deciziile pe care le ia să fie corecte în raport cu reglementările legale pe baza cărora el își exercită atribuțiile de serviciu. Imparțialitatea și independența funcționarului public sunt condiționate deopotrivă de pregătirea sa profesională, respectiv de capacitatea de a identifica factorii (de a recunoaște și conștientiza orice sursă, intra sau extra-personală) care îi pot afecta activitatea și imparțialitatea deciziilor.
2.2.6. Integritatea morală
Cu privire la principiul integrității morale, valorile pe care legiuitorul le-a subsumat acestei formulări nu pot fi decât cele general valabile acestei noțiuni atunci când ea vizează activitatea și conduita persoanelor care ocupă funcții publice. Integritatea înseamnă adeziunea consecventă la standarde etice. „Integritatea morală”, astfel cum s-a mai arătat , „implică nu doar a acționa consistent cu orice sistem de convingeri personale, ci a acționa consistent doar cu un set de valori justificabile din perspectivă morală”. Important este, de asemenea, să fie înțeles că în cazul funcționarilor publici, asemeni magistraților ori al altor categorii de persoane ocupând poziții publice, integritatea poate fi exercitată numai în cadrul legii.
Acest principiu al moralității, alături de principiul profesionalismului, constituie cei doi piloni pe care trebuie să se construiască sau, mai bine spus, să se reconstruiască funcția publică în țara noastră.
Funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alții, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcției publice pe care o dețin, sau să abuzeze în vreun fel de această funcție.
Prin poziția sa, funcționarul public se poate afla în situația de a i se oferi diferite avantaje (gratuități, cadouri). Aceste oferte sunt rareori dezinteresate. Integritatea îl va determina să le refuze politicos, explicând că este plătit pentru a oferi un serviciu public, potrivit competențelor. În acest sens, funcționari publici au obligația de a-și pregăti familiile, astfel încât eventualele „atenții” să nu le parvină prin intermediul acestora, indiferent care ar fi justificarea.
Pe de altă parte, nu ar trebui să tolereze ca funcționarul public să uzeze de calitatea sa pentru a încerca să obțină o favoare sau alta pentru el însuși sau pentru altul (lucrători în uniformă care nu respectă ordinea în fața unui ghișeu la care se prezintă pentru a-și rezolva o problemă personală).
Comportamentul integru are o deosebită importanță pentru credibilitatea instituțiilor publice și implicit a membrilor săi. Pentru a câștiga respectul populației, nu este suficient doar să se acționeze în conformitate cu legea, ci trebuie ca aceasta să fie aplicată în spiritul respectului față de cetățean.
Marvin Williams spunea ca ” Nu există o testare mai bună a integrității unui om decât comportamentul acestuia atunci când greșește.” Omul integru își recunoaște greșeala și vinovăția. Își cere întotdeauna scuze și, dacă este posibil, va depune toate eforturile pentru a o îndrepta sau a-i micșora efectele negative. Omul integru este complet responsabil pentru faptele sale și își asumă faptele cu demnitate.
Integritatea este un concept care vorbește despre acțiuni consecvente, conform valorilor, metodelor și elementelor de măsură, precum și de raportare la principii și așteptări care pot fi verificate prin rezultate. În etică – integritatea este considerată ca onestitate și corectitudine, și este evaluată prin acuratețea acțiunilor cuiva. Așadar, integritatea este opusul unor metehne cum ar fi: inconsecvența, ipocrizia sau falsitatea. Integritatea exprimă virtuțile, trăirile și aplicarea convingerilor, fără discrepanțe între afirmații și exemplul trăirii personale. Originea cuvântului “integritate” derivă din adjectivul Latin “integer” (întreg, complet), și în acest context se referă la totalitatea calităților unui individ, exprimate prin onestitate și consecvență de caracter. Când cineva face aluzie la lipsa de integritate a altei persoane, acea persoană se erijează într-un judecător care consideră că deține aceste calități pe care le implică “integritatea”, și ca atare, judecata lui/ei este un act în conformitate cu propriile convingeri și cu valorile pe care pretinde că le posedă și le practică în acel moment. Pentru evaluarea corectă a integrității unei persoane, a unui sistem sau a unei organizații, este necesar un sistem de valori și principii, cu o exprimare simplă, dar și corectă în același timp. Lipsa unui sistem de valori și principii poate devia în afirmații abstracte care, foarte ușor pot fi interpretate greșit de către oricine. Sistemul de valori și principii generate de mințile umane, este validat numai în timp, și are un proces de ajustare și revizuire determinat de rezultatele obținute. Această afirmație nu anulează nicidecum nevoia unui sistem de principii și valori, deoarece, lipsa unui astfel de aranjament promovează invariabil inconsecvența și confuzia.
Prin urmare, integritatea și respectul față de cetățean nu trebuie afirmate formal, prin declarații sau angajamente, ci demonstrate prin acțiuni și misiuni executate cu profesionalism, imparțialitate, onestitate, conștiinciozitate, echitate, neutralitate sub toate aspectele, acordând totodată o atenție deosebită grupurilor vulnerabile de populație (gravide, persoane în vârstă, copii, minori care au fugit de acasă, bolnavi, persoane cu handicap etc.).
2.2.7. Libertatea gândirii și a exprimării
Libertatea de exprimare este un drept fundamental al individului, cu o aplicație specifică în domeniul mass media, ocrotit ca atare de Curtea Europeană de la Strasbourg din a cărei jurisprudență constantă reiese importanța deosebită a libertății presei în orice societate democratică. Această libertate nu este însă una absolută, ea implicând unele restricții generate de necesitatea protecției altor valori fundamentale, cum ar fi dreptul la reputație, demnitatea și onoarea persoanei. Protejarea acestora nu trebuie să fie efectuată prin folosirea unor mijloace cu caracter disuasiv asupra activității jurnaliștilor, fiind necesar a fi găsit acel echilibru prin care să se garanteze atât libertatea de exprimare cât și dreptul la ocrotirea vieții private a fiecăruia dintre noi.
Potrivit acestui principiu, conform căruia funcționarii publici pot să-și exprime și să-și fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept și a bunelor moravuri.
Totuși, libertatea acestora, de a-și exprima gândurile și opiniile, cunoaște anumite limitări, existând chiar o obligație de rezervă de care funcționarii publici trebuie să dea dovadă în exercițiul acestei libertăți fundamentale.
Este necesar ca funcționarii publici să se raporteze, pe de o parte, la acele norme constituționale și legale care consacră și prezervă libertatea de gândire și exprimare ca libertate fundamentală a oricăror persoane (inclusiv ale celor beneficiare de serviciile publice pe care ei le asigură, cu care funcționarii publici intră în relații în exercitarea funcțiilor lor publice), iar pe de altă parte, la acele norme legale care le prezervă lor înșiși și subordonaților lor ierarhici libertatea gândirii și a exprimării, în limitele stabilite prin legislația specifică. În primul caz, pentru activitatea și conduita funcționarilor publici, sunt relevante în special prevederile constituționale în conformitate cu care libertatea de exprimare a gândurilor, a opiniilor sau a credințelor persoanelor este inviolabilă iar cenzura de orice fel este interzisă (Art. 30 alin. 1 și 2 din Constituția României). În cel de-al doilea caz, relevante sunt, pe de o parte, aceleași norme constituționale iar pe de altă parte, prevederile legale care, în cazul funcționarilor publici, stabilesc anumite restrângeri ale libertății lor de exprimare. În acest ultim sens, este necesar ca funcționarii publici să se conformeze:
prevederilor Art. 44 alin. (3) al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici: „Funcționarii publici au obligația ca, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizație căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice”;
prevederilor Art. 8 („Libertatea opiniilor”/„Libertatea exprimării”, ca normă de conduită/ standard de conduită) din Legea nr. 7/2004.
În situațiile profesionale pe care le întâlnește funcționarul public trebuie să exprime punctul de vedere, potrivit pregătirii și experienței sale, în vederea îmbunătățirii calității și eficacității serviciului. Acest principiu instituie obligația asumării unui rol activ în cadrul organizației din care acesta face parte, prin prezentarea de opinii pertinente și argumentate cu privire la modalitățile de soluționare ale unor situații profesionale.
În virtutea acestui principiu, apare obligația de a-și exprima motivat eventualele dezacorduri față de deciziile care privesc probleme de serviciu și de a aduce la cunoștința superiorilor observații bazate pe normele legale și pe experiența profesională. În același context se înscrie și datoria de a informa în timp util asupra dotării cu mijloace necorespunzătoare sau insuficiente realizării obiectivului, a datelor incomplete transmise odată cu dispoziția de executare a activității, precum și de a prezenta experiența personală și experiențele anterioare relevante pentru situația respectivă etc.
Consider că modul în care se aplică acest principiu dă, într-un grad însemnat, măsura comportamentului fundamentat pe norme etice și pe respectarea deontologiei profesionale.
Ca profesioniști trebuie să-și prezinte opiniile bazate pe experiența și cunoștințele dobândite și să le susțină fără teama de repercusiuni. În aceeași măsură, șefii vor promova un climat profesional care să admită și să încurajeze exprimarea fără rezerve a punctelor de vedere diferite
Orice funcționar public trebuie să știe că deontologia îi impune să se pronunțe asupra unui aspect sau altul, cu bună credință, pe baza conștiinței profesionale. Pe de altă parte, însă, tot deontologic este să își mențină afirmațiile în perimetrul legalității, egalității, imparțialității, nediscriminării, al “realului”, fără a încerca să dea caracter de autenticitate unor interpretări vădit eronate ori să determine organizarea și desfășurarea de acțiuni insuficient justificate sau să influențeze decizii în care este interesat.
În îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, funcționarii publici au obligația de a respecta demnitatea funcției publice deținute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea.
În activitatea lor, funcționarii publici au obligația de a respecta libertatea opiniilor și de a nu se lăsa influențați de considerente personale sau de popularitate. În exprimarea opiniilor, funcționarii publici trebuie să aibă o atitudine conciliantă și să evite generarea conflictelor datorate schimbului de păreri.
2.2.8. Cinstea și corectitudinea
Exercitarea funcției publice și în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu funcționarii publici trebuie să fie de bună-credință.
Din punct de vedere filozofic, buna-credință nu este altceva decât iubire de adevăr, după cum afirma Andre Comte – Sponville
Buna-credință, în plan juridic, se manifestă prin patru elemente:
– intenția dreaptă, ca rezultantă a loialității sau probității, care implică totdeauna absența dorului și a fraudei, precum și fidelitatea în angajamente;
– diligenta, corespondentă a valorii morale a prudenței, determină săvârșirea de acte sau fapte cu prevederea rezultatului lor, circumscris în limitele legii;
– sinceritatea, reprezintă latura juridică a ordinii cu valoare morală;
– abținerea de la vătămarea sau de la păgubirea altuia, care este echivalentul preceptului roman: ”alterum non laedere”.
Încă din antichitate această virtute era respectată și prețuită în societate, iar cei necinstiți erau supuși judecății publice luându-se măsuri dure împotriva lor.
Solomon ne arăta că „acela care nu cinstește pe sărac greșește, iar acela ce miluiește pe sărac este fericit“, iar Platon ne avertiza că „numai acela ne e prieten, care în același timp pare și este, într-adevăr un om cinstit“. Referindu-se la această calitate umană, Cicero sublinia că „a răpi ceva altuia pentru a-ți spori mijloacele de trai, micșorându-le pe ale altora, este mai contrar naturii decât moartea, decât sărăcia, decât suferința“.
În unele țări cinstea este ridicată la rang de adevărată virtute morală (unde ar trebui să-i fie locul), afirmându-se că „orfan nu este cel fără tată și mamă, ci acela fără știință și cinste“ (Turcia), „dacă sufletul este cinstit, cinstite vor fi și faptele“ (Japonia), iar „un om cinstit nu se face câine pentru un os“ (Belgia).
În relațiile cu personalul din cadrul autorității sau instituției publice, precum și cu persoanele fizice sau juridice, funcționarii publici sunt obligați să aibă un comportament bazat pe respect, bună-credință, corectitudine și amabilitate.
Funcționarii publici au obligația de a nu aduce atingere onoarei, reputației și demnității persoanelor din cadrul autorității sau instituției publice, precum și persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcției publice, prin:
– întrebuințarea unor expresii jignitoare;
– dezvăluirea unor aspecte ale vieții private;
– formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase.
Funcționarii publici trebuie să adopte o atitudine imparțială și justificată pentru rezolvarea clară și eficientă a problemelor cetățenilor. Funcționarii publici au obligația să respecte principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, prin:
a) promovarea unor soluții similare sau identice raportate la aceeași categorie de situații de fapt;
b) eliminarea oricărei forme de discriminare bazate pe aspecte privind naționalitatea, convingerile religioase și politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.
Pentru realizarea unor raporturi sociale și profesionale care să asigure demnitatea persoanelor, eficiența activității, precum și creșterea calității serviciului public, se recomandă respectarea normelor de conduită prevăzute și de către celelalte subiecte ale acestor raporturi.
2.2.9. Deschiderea și transparența
Activitățile desfășurate de funcționarii publici în exercitarea funcției lor sunt publice și pot fi supuse monitorizării cetățenilor. Transparența administrativă fusese deja reglementată prin Legea nr. 52/2003, care a stabilit regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora.
Scopul acestei legi este tocmai acela:
– să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative;
– să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative;
– să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.
Transparența activității funcționarilor publici și a structurilor administrative impune respectarea unor principii care presupun:
– informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;
– consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
– participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.
După cum vom vedea, evident, există și o parte de activității desfășurate de funcționari publici supusă confidențialității, dar, dincolo de aceste aspecte, publicul trebuie să aibă posibilitatea legală de a cunoaște și de a monitoriza activitatea funcționarilor, ceea ce impune asigurarea caracterului ei eminamente public.
Furnizarea informațiilor referitoare la activitățile desfășurate poate determina câștigarea încrederii populației. Astfel, aducerea la cunoștința cetățenilor, prin mijloace adecvate de informare, a modului în care se efectuează activitatea particularizat pe specificul ei, poate determina o reacție de acceptare și de încrederea a cetățeanului. În același timp se impune respectarea confidențialității informațiilor care pot afecta integritatea persoanelor. Respectarea principiului transparenței, concomitent cu îndeplinirea cerințelor referitoare la asigurarea securității datelor, inclusiv a celor cu caracter personal.
2.3. Coordonarea, monitorizarea și controlul aplicării normelor de conduită
Exercitarea deontologică a funcției publice reprezintă acea situație în care funcționarul public își îndeplinește atribuțiile legale și sarcinile de serviciu în spiritul respectării datoriei și satisfacerii drepturilor și intereselor legitime ale particularilor, persoane fizice și juridice, în calitatea lor de beneficiari ai serviciilor publice.
Datoria va fi cea care îl va obliga pe funcționarul public să-și formeze conduita profesională pe baza constrângerii morale și a respectului pentru lege. Deci, exercitarea deontologică a funcției publice va implica, pe de o parte, obligația funcționarului public de a respecta îndatoririle morale și, pe de altă parte, respectarea prevederilor legale care reglementează conduita sa profesională și exercitarea funcției respective.
O prioritate majoră a legiuitorului o reprezintă realizarea unei reforme reale prin care administrația publică din țara noastră să atingă nivelul standardelor europene și să se caracterizeze prin transparență, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate și eficacitate.
La intrarea în vigoare a Statutului funcționarilor publici și anume în 1999, o primă problemă care se cerea rezolvată a fost, ca de altfel în toate structurile administrative din Europa de Est, lipsa coordonării și lipsa unor standarde de management al resurselor umane din administrația publică.
Astfel, prin Legea nr. 188/1999 a fost înființată Agenția Națională a Funcționarilor Publici, a cărei misiune constă în definirea cadrului legal, crearea mecanismelor de implementare, precum și monitorizarea și controlul efectiv al aplicării dispozițiilor legale în domeniul funcției publice.
În Statutul funcționarilor publici, reglementat de Legea nr. 188/1999 republicată, la art. 24 se prevede că „gestiunea curentă a resurselor umane și a funcțiilor publice este organizată și realizată, în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, de către un compartiment specializat în domeniu, care colaborează direct cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici”, ce este înființată în subordinea Ministerului Administrației și Internelor, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici, organ de specialitate al administrației publice centrale cu personalitate juridică s-a înființat, în subordinea Guvernului, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutului funcționarilor publici, pentru crearea și dezvoltarea unui corp de funcționari publici profesionist, stabil și imparțial.
Prin O.U.G. nr. 291/2000 privind stabilirea de măsuri referitoare la organizarea și funcționarea unor ministere, Agenția s-a reorganizat și a funcționat ca organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Ministerului Administrației și Internelor.
Regulamentul de organizare și funcționare a fost aprobat prin H.G. nr. 109/2000, iar apoi prin H.G. nr. 299/2001 de aprobare a Regulamentului de reorganizare și funcționare a Agenției se stipula că Agenția Națională a Funcționarilor Publici, asigură aplicarea Strategiei și a Programului de Guvernare în domeniul managementului funcției publice și al funcționarilor publici.
Misiunea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici constă în crearea unui corp profesionist de funcționari publici, stabil și neutru din punct de vedere politic. În acest scop, elaborează strategiile și politicile privind managementul funcției publice prin care să contribuie la eficientizarea sistemului administrativ și îmbunătățirea relațiilor dintre administrație și societatea civilă, în concordanță cu cerințele referitoare la implementarea aquis-ului european și integrarea în Uniunea Europeană.
Agenția este condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru la propunerea ministrului Administrației și Internelor și ajutat de un vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat.
Președintele reprezintă Agenția în raporturile cu Guvernul și autoritățile administrației publice centrale și locale, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum și în justiție.
În exercitarea atribuțiilor sale, președintele emite ordine cu caracter normativ și individual.
Prin modificarea Statutului funcționarilor publici adusă de Legea nr. 161/2003, rolul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici a crescut atât prin stabilirea dreptului președintelui acesteia de a emite ordine și instrucțiuni cu caracter normativ, cât și prin creșterea competențelor sale.
Potrivit prevederilor art. 3 alin. 5 din Regulament, președintele poate delega, în condițiile legii, prin ordin, vicepreședintelui unele din atribuțiile ce îi revin.
Pe lângă președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici se organizează și funcționează Colegiul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici ca organ consultativ.
Secretarul general al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici este funcționar public și este numit în funcție în condițiile legii, exclusiv pe criterii profesionale. El trebuie să aibă studii superioare juridice, economice sau administrative de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici este finanțată de la bugetul de stat.
Potrivit dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 188/1999, Agenția Națională a Funcționarilor Publici are următoarele atribuții:
a) elaborează politicile și strategiile privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici;
b) elaborează și avizează proiecte de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici;
c) monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice;
d) elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităților și instituțiilor publice, privind funcțiile publice, precum și instrucțiuni privind aplicarea unitară a legislației în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici;
e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici;
f) stabilește criteriile pentru evaluarea activității funcționarilor publici;
g) centralizează propunerile de instruire a funcționarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici;
h) stabilește tematica specifică programelor de formare specializată în administrația publică și de perfecționare a funcționarilor publici;
i) întocmește și administrează baza de date cuprinzând evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici;
j) realizează recrutarea și promovarea pentru funcțiile publice pentru care organizează concurs, monitorizează recrutarea și promovarea pentru celelalte funcții publice, în condițiile prezentei legi;
k) realizează redistribuirea funcționarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor;
l) acordă asistență de specialitate și coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităților și instituțiilor administrației publice centrale și locale;
m) participă la negocierile dintre organizațiile sindicale reprezentative ale funcționarilor publici și Ministerul Administrației și Internelor;
n) colaborează cu organisme și cu organizații internaționale din domeniul său de activitate;
o) elaborează anual, cu consultarea autorităților și instituțiilor publice, Planul de ocupare a funcțiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;
p) întocmește raportul anual cu privire la managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului;
q) constată contravenții și aplică sancțiuni, în condițiile legii.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin lege.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici are legitimare procesuală activă și poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă cu privire la:
a) actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control;
b) refuzul autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.
Actul atacat este suspendat de drept.
Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici poate sesiza și prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale.
În situația în care Agenția Națională a Funcționarilor Publici constată că nu sunt îndeplinite condițiile legale privind organizarea și desfășurarea concursurilor de recrutare și de promovare în funcții publice din cadrul autorităților și instituțiilor publice, dispune, după caz, amânarea sau suspendarea organizării și desfășurării concursului.
O instituție care pe parcursul anilor a avut un rol deosebit în formarea specializată și în perfecționarea pregătirii funcționarilor publici a fost Institutul Național de Administrație, înființat în 2001, pentru a deveni o școală practică dedicată formării profesionale pentru funcția publică. El elabora și asigura aplicarea strategiei Guvernului privind gestiunea unitară a procesului de formare continuă, care cuprinde perfecționarea și specializarea pregătirii profesionale pentru personalul din administrația publică centrală și locală.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici joacă un rol important în întărirea capacității administrative a autorităților și instituțiilor publice care au misiunea de a implementa instituțiile juridice europene în sistemul administrației publice românești.
Managementul funcției publice și al funcționarilor publici urmărește dezvoltarea unui corp profesionist de funcționari publici, stabil și neutru din punct de vedere politic, care să contribuie la creșterea eficienței sistemului administrativ și îmbunătățirea relațiilor dintre administrație și societatea civilă, în concordanță cu principiile care stau la baza exercitării funcției publice: legalitate, imparțialitate și obiectivitate; transparență; eficiență și eficacitate; responsabilitate; orientare către cetățean; stabilitate în exercitarea funcției publice; subordonare ierarhică.
Potrivit prevederilor art. 8 alin. 1 fraza a II-a din H.G. nr. 611/2008 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, care a abrogat dispozițiile similare din H.G. nr. 1209/2003, condițiile specifice de participare la concursul pentru ocuparea funcțiilor publice specifice se stabilesc de autoritățile și instituțiile publice, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.
În practica judiciară s-a apreciat că avizul ANFP, deși are caracterul unui aviz conform, și obligatoriu pentru autoritatea care l-a cerut, nu a produs efecte juridice, prin el însuși, în legătură cu ocuparea funcției publice de conducere respective. S-a reținu că acest aviz având caracterul unui act care nu a produs efecte juridice prin el însuși, fiind un act premergător emiterii actului administrativ care stabilea rezultatul concursului și ocuparea funcției publice de conducere respective.
Coordonarea, monitorizarea și controlul aplicării normelor de conduită se realizează de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, fiind autoritatea îndrituită să aplice prevederile cuprinse în Cod de conduită a funcționarilor publici.
În acest scop, potrivit art. 20 din Lege nr.7/2004, republicată, Agenția Națională a Funcționarilor Publici exercită următoarele atribuții:
– urmărește aplicarea și respectarea, în cadrul autorităților și instituțiilor publice, a prevederilor Codului de conduită;
– elaborează studii și analize privind respectarea prevederilor Codului de conduită;
– colaborează cu organizațiile neguvernamentale care au ca scop promovarea și apărarea intereselor legitime ale cetățenilor în relația cu funcționarii publici.
De asemenea, potrivit art.7 din H.G. nr. 1000/2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în domeniul monitorizării și controlului activității referitoare la funcția publică și la funcționarii publici, această autoritate are, între altele, și atribuții de monitorizare, verificare, control privind aplicarea și respectarea prevederilor legale care vizează normele de conduită a funcționarilor publici,organizarea și funcționarea comisiilor paritare și a comisiilor de disciplină, organizarea și desfășurarea concursurilor, organizarea perioadei de stagiu, evaluarea performanțelor profesionale ale funcționarilor publici.
Autoritățile și instituțiile publice, la rândul lor au dobândit un rol important în implementarea și respectarea dispozițiilor Codului de conduită a funcționarilor publici, ca urmare a creării postului de consilier etic, în cadrul compartimentului de resurse umane.
Consilierul etic exercită următoarele atribuții:
– acordarea de consultanță și asistență funcționarilor publici din cadrul autorității sau instituției publice cu privire la respectarea normelor de conduită;
– monitorizarea aplicării prevederilor prezentului cod de conduită în cadrul autorității sau instituției publice;
– întocmirea de rapoarte trimestriale privind respectarea normelor de conduită de către funcționarii publici din cadrul autorității sau instituției publice.
Rapoartele transmise de autoritățile și instituțiile publice sunt centralizate la Agenția Națională a Funcționarilor Publici în scopul:
– identificării cauzelor care determină încălcarea normelor de conduită profesională, inclusiv a constrângerilor sau amenințărilor exercitate asupra unui funcționar public pentru a-1 determina să încalce dispoziții legale în vigoare ori să le aplice necorespunzător;
– identificării modalităților de prevenire a încălcării normelor de conduită profesională;
– adoptării măsurilor privind reducerea și eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale.
La rândul său, Agenția Națională a Funcționarilor Publici întocmește un raport anual cu privire la managementul funcției publice și al funcționarilor publici, care trebuie să cuprindă și următoarele date:
– numărul și obiectul sesizărilor privind cazurile de încălcare a normelor de conduită profesională;
– categoriile și numărul de funcționari publici care au încălcat normele de conduită morală și profesională;
– cauzele și consecințele nerespectării prevederilor Codului de conduită a funcționarilor publici;
– evidențierea cazurilor în care funcționarilor publici li s-a cerut să acționeze sub presiunea factorului politic.
Pentru anul 2015 structura cu atribuții de monitorizare, evaluare și implementare din cadrul Agenția Națională a Funcționarilor Publici și-a propus următoarele căi de acțiune principale:
Monitorizarea modului de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice (monitorizarea generală) prin:
monitorizarea și controlul modului de aplicare a legislației;
formularea propunerilor privind acțiuni de control;
propuneri privind exercitarea tutelei administrative sau note privind verificarea suplimentară a situațiilor juridice identificate pe baza petițiilor;
coordonare metodologică cu privire la aplicarea dispozițiilor legale din domeniu;
acordarea coordonării metodologice compartimentelor de resurse umane din cadrul autorităților și instituțiilor publice.
La nivelul anului 2015 au fost soluționate la nivelul structurii juridice cu atribuții de monitorizare și evaluare un număr de 3.849 de petiții.
Rezultatul activității de monitorizare îl constituie asigurarea interpretării corecte a normelor legale incidente, asigurarea coordonării metodologice necesare autorităților și instituțiilor publice în vederea respectării prevederilor legale din domeniul funcției publice și al funcționarilor publici, formularea punctelor de vedere solicitate, verificarea aspectelor semnalate și întreprinderea măsurilor legale care se impun.
În realizarea activității de monitorizare, s-au formulat adrese de răspuns, s-au efectuat demersuri suplimentare pentru lămurirea aspectelor supuse analizei, s-au propus efectuarea unor acțiuni de control de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau de exercitare a tutelei administrative.
Fig. 1. Număr petiții după modul de soluționare a acestora în 2015
Principalele domenii în care Agenția Națională a Funcționarilor Publici a fost solicitată pentru acordarea de îndrumări de specialitate, clarificări și soluționări legale în domeniul funcției publice au fost următoarele:
Fig. 2. Domeniile în care ANFP a fost solicitată (valori procentuale)
Monitorizarea și evaluarea respectării normelor de conduită de către funcționarii publici din autoritățile și instituțiile publice (monitorizarea specială), prin colectarea, prelucrarea și centralizarea datelor și informațiilor primite.
Scopul Strategiei Naționale Anticorupție 2012 – 2015 este reprezentat de reducerea și prevenirea fenomenului corupției prin aplicarea riguroasă a cadrului normativ și instituțional în vederea maximizării impactului măsurilor anticorupție. Documentul are un caracter multidisciplinar și este adresat tuturor instituțiilor publice reprezentând puterea executivă, legislativă și judecătorească, autorităților publice locale, mediului de afaceri și societății civile.
Prin intermediul Inventarului măsurilor preventive anticorupție și a indicatorilor de evaluare asociați, enumerați în Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 215/2012, cu modificările și completările ulterioare, se urmărește realizarea la nivelul fiecărei instituții/autorități publice a unei autoevaluări periodice privind nivelul de utilizare și eficiență a măsurilor anticorupție. Printre altele, autoevaluarea vizează măsuri cu privire la codurile etice și deontologice. Acest tip de evaluare vizează inclusiv modul concret de aplicare a măsurilor preventive prevăzute în Anexa nr. 2 la hotărâre, precum protecția personalului din instituțiile și autoritățile publice care semnalează încălcări ale legii și a dispozițiilor privind consilierul de etică/integritate și dacă este necesar, formularea de propuneri pentru consolidarea statutului lor juridic.
Inventarul măsurilor preventive anticorupție stipulează la punctul 5, ca indicator relevant, elaborarea unui chestionar de evaluare în ceea ce privește gradul de cunoaștere de către angajați a normelor privind consilierul etic.
Fundația Centrul de Resurse Juridice (CRJ) în parteneriat cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici a derulat în perioada octombrie 2013 – aprilie 2015 proiectul “Formare și dezvoltare pentru asigurarea eticii și integrității în administrația publică” cod SMIS 22242, ce a avut ca scop principal întărirea capacității instituțiilor publice centrale și locale de a răspunde cerințelor de etică și integritate în funcția publică.
Prin intermediul proiectului, Agenția Națională a Funcționarilor Publici a dezvoltat o aplicație informatică ce permite consilierului de etică elaborarea online, pe o platformă dedicată, a rapoartelor privind respectarea normelor de conduită și a celor privind situația implementării procedurilor disciplinare.
În data de 12.11.2015, în Monitorul Oficial al României, Partea I, a fost publicat Ordinul președintelui ANFP nr. 3.753/2015 privind monitorizarea respectării normelor de conduită de către funcționarii publici și a implementării procedurilor disciplinare. În data de 26.11.2015 a fost aprobat Ordinul președintelui ANFP nr. 4108/2015 pentru aprobarea procedurii privind completarea și transmiterea informațiilor privind respectarea normelor de conduită de către funcționarii publici și implementarea procedurilor disciplinare în cadrul autorităților și instituțiilor publice, ordin care a fost publicat pe site-ul ANFP la secțiunea Consilier de etică – Informații utile.
Din analiza raportărilor transmise de către autoritățile și instituțiile publice către Agenția Națională a Funcționarilor Publici pentru semestrul I al anului 2015, au fost raportate ANFP 467 sesizări adresate comisiei de disciplină pentru un număr de 483 funcționari publici. Dintre acestea, comisiile de disciplină au formulat propuneri de clasare pentru un număr de 294 de sesizări adresate împotriva funcționarilor publici și au fost aplicate 125 de sancțiuni disciplinare.
Din analiza evaluării realizate pentru anul 2015 în ceea ce privește aplicarea legislației privind funcția publică și funcționarii publici, s-a constatat că față de anul trecut, numărul solicitărilor/sesizărilor adresate Agenției Națională a Funcționarilor Publici au crescut, iar la un nivel îngrijorător au fost cele privind organizarea și desfășurarea concursurilor.
S-a constatat că parte din autorități și instituții publice nu au respectat procedura de organizare și/sau de desfășurare a concursurilor, Agenția Națională a Funcționarilor Publici fiind sesizată cu un spectru foarte larg de problematici care au fost confirmate ca reprezentând încălcări ale normelor legale și au condus la suspendarea concursurilor, în condițiile legii.
Activitatea în domeniul controlului.
Controlul exercitat de președintele Agenției Națională a Funcționarilor Publici, prin intermediul structurii de specialitate, este un control de legalitate al actelor administrative din domeniul funcției publice. Anularea actelor administrative controlate nu poate fi hotărâtă decât de către instanța de contencios administrativ.
Prin activitatea de control specializat, Agenția Națională a Funcționarilor Publici are dreptul de a stabili măsuri și acțiuni corective, îndrumări de specialitate obligatorii pentru organele controlate, inclusiv cu privire la restabilirea legalității actelor administrative emise și de a emite puncte de vedere și recomandări.
Activitatea de control a Agenției Națională a Funcționarilor Publici în perioada anului 2015 s-a concretizat prin efectuarea unui număr de 61 de activități de control.
În cursul anului 2015, au fost elaborate și aprobate 58 de rapoarte de control. În procesul de monitorizare, în 21 de cazuri, autoritățile sau instituțiile publice controlate au transmis adrese în care precizează că au implementat cerințele rapoartelor de control ori contestă aceste măsuri. Au fost efectuate un număr de 33 de reveniri, în cadrul procesului de monitorizare.
În cursul anului 2015, la nivelul structurii de specialitate, au intrat în lucru un număr de 209 adrese corespunzătoare activității de monitorizare a funcției publice ca răspuns la solicitarea unor autorități sau instituții publice, persoane fizice, persoane juridice de drept privat precum și pentru asigurarea implementării măsurilor ori recomandărilor din rapoartele de control ale Agenției Națională a Funcționarilor Publici.
Controalele tematice au fost efectuate ca urmare a unor reclamații și sesizări ale unor persoane fizice sau juridice, ca urmare a unor informații prezentate de mass-media sau din inițiativa președintelui Agenției Națională a Funcționarilor Publici.
Principalele obiective ale activității de control au vizat verificarea următoarelor aspecte: a documentației care a stat la baza obținerii avizului pentru funcții publice; a structurii funcțiilor publice; a modului de aplicare a prevederilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările și completările ulterioare; a procedurii privind organizarea și desfășurarea concursurilor/examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice vacante prin recrutare și promovare; procedurii privind evaluarea performanțelor profesionale individuale a funcționarilor publici; documentelor constitutive ale dosarului profesional, în special a fișelor de post, a fișelor de evaluare a performanțelor profesionale individuale, a declarațiilor de avere și de interese, a copiilor carnetelor de muncă, a actelor administrative de numire, suspendare, și de eliberare/destituire din funcția publică, respectiv a actelor administrative care privesc modificarea raporturilor de serviciu; a respectării regimului incompatibilităților și al conflictului de interese; a modului de constituire și funcționare a comisiilor de disciplină și paritare și a activității acestora; a modului de respectare a principiilor și a normelor generale de conduită a funcționarilor publici; a existenței și prevederilor acordurilor colective încheiate la nivelul autorităților sau instituțiilor publice; a îndeplinirii condițiilor de vârstă standard și a stagiului minim de cotizare pentru pensionare de către funcționarii publici; a existenței consilierului de etică din cadrul autorității sau instituției publice; a procedurii de reorganizare a autorităților și instituțiilor publice; a elaborării, în termen legal, a planului de ocupare a funcțiilor publice și a planului de perfecționare profesională a funcționarilor publici; a modului de respectare a legislației referitoare la numirea și reîncadrarea funcționarilor publici, precum și la salarizarea corespunzătoare a acestora.
Atât etica normativă, prin standardele deontologice specifice, cât și etica aplicată, dezvoltată inclusiv în domeniul special al eticii serviciilor publice ca set de principii care ghidează funcționarii publici în asigurarea serviciilor pe care le oferă către beneficiarii lor, au devenit parte din principiile de funcționare a administrației publice, însumând 2 direcții principale: pe de o parte integritatea în exercitarea funcției publice, iar pe de alta asigurarea egalității de șanse și a tratamentului nediscriminatoriu ca interes public.
Problematica integrității în exercitarea funcțiilor publice din România este construită în jurul a 3 componente principale care sunt detaliate în legislația națională – conflictul de interese, incompatibilitățile și regulile privind conduita în exercitarea funcțiilor publice.
Creșterea capacității administrative în domeniul implementării și promovării standardelor etice în activitatea autorităților și instituțiilor publice în vederea atingerii scopului declarat sunt:
1. Actualizarea cadrului general de stabilire și monitorizare a respectării normelor de conduită, precum și a mecanismelor instituționale actuale de implementare a prevederilor legale privind conduita în exercitarea funcțiilor publice
Acest obiectiv general se estimează că poate fi atins prin parcurgerea a 5 etape intermediare distincte, respectiv:
– analiza detaliată a nevoilor de reglementare din perspectiva modificării și/sau completării cadrului normativ în domeniul eticii și integrității în funcția publică din România – reguli din sfera de aplicabilitate a dreptului administrativ, conform competențelor stabilite prin lege pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici (cu posibilitate de extindere a domeniului de analiză/intervenție în cazul disponibilității de colaborare și emitere a unui raport comun cu alte autorități și instituții publice cu competențe în domeniul prevenirii corupției);
– identificarea și includerea în normele de conduită a unor aspecte particulare corespunzătoare liniilor definitorii ale standardelor etice inclusive – asigurarea egalității de șanse, asigurarea egalității de tratament și interdicția discriminării;
– identificarea și includerea în normele de conduită a unor aspecte particulare corespunzătoare asigurării protecției funcționarilor publici împotriva comportamentelor abuzive altele decât amenințările cu violența sau faptele de ultraj, prevăzute de legea penală ca infracțiuni, precum și protecției avertizorilor de integritate (potențiali sau efectivi);
– consolidarea statutului și rolului consilierului de etică, cu actualizarea/redefinirea modalităților de desemnare, exercitare a atribuțiilor și evaluare a activității;
– consolidarea și îmbunătățirea cadrului de monitorizare, evaluare și raportare a respectării normelor de conduită.
2. Dezvoltarea și operaționalizarea de noi mecanisme instituționale de implementare eficientă a prevederilor legale privind conduita în exercitarea funcțiilor publice
Acest obiectiv general se estimează că poate fi atins prin parcurgerea a 7 etape intermediare distincte, respectiv:
– crearea și operaționalizarea unor mecanisme – suport funcționale de asigurare a legăturii între activitatea consilierului de etică și cea a persoanelor desemnate pentru exercitarea, în cadrul autorităților și instituțiilor publice, a altor tipuri de activități asociate domeniului prevenirii corupției (ex.: persoanele responsabile cu asigurarea implementării prevederilor legale privind declarațiile de avere și declarațiile de interese, consilierii de integritate, persoanele responsabile cu monitorizarea, coordonarea și îndrumarea metodologică a implementării și/sau dezvoltării sistemului de control intern/managerial, cele desemnate pentru monitorizarea implementării strategiilor naționale anticorupție și a planurilor sectoriale de acțiune specifice, membrii și secretarii comisiilor de disciplină, etc.);
– crearea unui standard de pregătire a consilierului de etică, cu instituirea obligativității unei pregătiri inițiale a persoanelor responsabile cu consilierea etică și monitorizarea respectării normelor de conduită;
– crearea unui sistem de evaluare a performanțelor și îmbunătățire a pregătirii profesionale pentru consilierii de etică, pornind de la particularitățile activităților desfășurate conform legii;
– crearea și operaționalizarea unui cadru general, comun, de organizare și desfășurare a activității de consiliere etică în cadrul autorităților și instituțiilor publice;
– realizarea, în sistem pilot, la nivelul Agenției Națională a Funcționarilor Publici, a unui audit al diversității, urmat de o analiză a necesarului de intervenție la nivel instituțional pentru asigurarea implementării cerințelor referitoare la accesul egal la servicii și funcții publice; în funcție de rezultatele obținute, modalitatea de evaluare va fi recomandată spre implementare și altor autorități și instituții publice, în coordonarea consilierilor de etică;
– dezvoltarea rețelei consilierilor de etică, inclusiv prin utilizarea de mijloace informatice care să permită comunicarea/colaborarea între persoanele responsabile cu consilierea etică și monitorizarea respectării normelor de conduită (cu posibilitate de extindere a domeniului de intervenție în cazul disponibilității de colaborare și inițiere a unor activități comune cu alte autorități și instituții publice cu competențe în domeniul prevenirii corupției);
– elaborarea și diseminarea de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici., prin rețeaua consilierilor de etică, a cel puțin 2 ghiduri tematice în materie de aplicare a normelor de conduită, dintre care unul destinat consilierilor de etică și unul, beneficiarilor serviciilor de consiliere etică.
3. Formarea și informarea consilierilor de etică din autorități și instituții publice
Acest obiectiv general se estimează că poate fi atins prin parcurgerea a 2 etape intermediare distincte, respectiv:
– dezvoltarea unui program de formare inițială pentru consilierii de etică din cadrul autorităților și instituțiilor publice și implementarea acestuia pentru un număr de 750 de persoane în primul an;
– crearea și operaționalizarea unui sistem de analiză a nevoilor de instruire pentru formarea continuă a persoanelor responsabile cu consilierea etică și monitorizarea respectării normelor de conduită (cu posibilitate de extindere a domeniului de analiză/intervenție în cazul disponibilității de colaborare și emitere a unui raport comun cu alte autorități și instituții publice cu competențe în domeniul prevenirii corupției)
4. Promovarea și diseminarea către beneficiari a regulilor privind conduita, a mecanismelor instituționale și a mecanismelor-suport, a activităților și a rezultatelor obținute în implementarea inițiativei de dezvoltare a standardelor etice în sistemul administrației publice
Acest obiectiv general se estimează că poate fi atins prin parcurgerea a 2 etape intermediare distincte, respectiv:
– crearea și operaționalizarea unor mecanisme-suport funcționale de asigurare a legăturii între activitatea consilierului de etică și cea a persoanelor desemnate pentru asigurarea reprezentării/prezentării instituției în relația cu beneficiarii, societatea civilă și mass-media
– abordarea, în cadrul programelor de formare continuă destinate diferitelor categorii de personal din administrația publică, inclusiv a tematicii referitoare la etică și integritate, respectiv la nediscriminare, egalitate de șanse și de tratament și managementul diversității (ca tematică distinctă sau tematică asociată obiectului specific al instruirilor, după caz), cu asigurarea instruirii în domeniul eticii și integrității pentru un număr de cel puțin 400 de persoane în primul an.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici s-a implicat activ în implementarea Strategiei privind dezvoltarea capacității administrative 2014 – 2020, act normativ aprobat prin H.G. nr. 909/2014. În acord cu dispozițiile Strategiei, au fost întreprinse demersuri semnificative de documentare și elaborare de analize de sistem, cu impact asupra reformării domeniului funcției publice, dintr-o nouă perspectivă.
În ceea ce privește reglementarea funcției publice, s-a constatat accentul pus pe elaborarea cadrului strategic și normativ aferent domeniului funcției publice și al funcționarilor publici.
Referitor la gestiunea funcției publice și a funcționarilor publici, poate fi menționată ca activitate de impact operaționalizarea sistemului de semnătură electronică, ceea ce reprezintă premisă pentru eficientizarea comunicării interinstituționale dintre ANFP și autoritățile și instituțiile publice, fiind totodată și un element concret al debirocratizării funcției publice. A continuat procesul de actualizare a sistemului informatic integrat iar autoritățile și instituțiile publice au primit acces, în vederea vizualizării propriului sistem, pe portalul de management al funcției publice și al funcționarilor publici.
Activitatea de monitorizare a aplicării legislației în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici s-a realizat din două perspective: cea a monitorizării generale a respectării legislației specifice în domeniul funcției publice și cea a monitorizării speciale, reflectată în activitatea de analiză, monitorizare și evaluare a respectării normelor de conduită în funcția publică.
Referitor la activitatea de control realizată de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici în anul 2015 este de menționat că s-a desfășurat o activitate comparabilă cu anul anterior sub aspectul tipologiilor întâlnite în cazuistică și a măsurilor dispuse pentru respectarea cadrului legal și a fost aprobat Ordinul președintelui ANFP nr. 2201/2015.
Capitolul III
Comparație între principiile care guvernează conduita funcționarului public
și celelalte categorii speciale de funcționari publici
În cadrul autorităților și instituțiilor publice, alături de funcționarii publici, își desfășoară activitatea și o altă categorie de salariați, anume personalul contractual salariat care realizează activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, pază, precum și alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică, care nu au calitatea de funcționar public și cărora nu li se aplică Statutul funcționarilor publici, ci li se aplică legislația muncii.
Pe cale de consecință, personalului contractual nu i se aplică nici Codul de conduită al funcționarilor publici, adoptat prin Legea nr.7/2004, republicată, și, cum s-a constatat nevoia ca și această categorie de personal să beneficieze de prevederile Codului de conduită a funcționarilor publici, ca lege-cadru pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice, a fost adoptată Legea nr.477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice.
La adoptarea acestei legi, au fost avute în vedere și prevederile Recomandării (2000)10 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, care, de altfel, a fost avut în vedere și la adoptarea Legii nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici.
Așa cum se precizează în expunerea de motive a legii, adoptarea Codului de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice a fost determinată și de faptul că s-au identificat fapte generatoare de lipsă de integritate în rândul consilierilor încadrați la cabinetul demnitarului, precum a în cazul personalului din cadrul compartimentelor administrative din autoritățile și instituțiile publice.
Codul de conduită a personalului din autoritățile și instituțiile publice, reglementează normele de conduită profesională a personalului contractual, încadrat în baza prevederilor Legii nr. 53/2003 – Codul muncii, cu modificările ulterioare, cu excepția persoanelor alese sau numite politic.
3.1.Codul de etică și deontologie al polițistului
Potrivit dispozițiilor generale ale Legii nr.360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, polițistul este funcționar public civil, cu statut special, înarmat, cc poartă, de regulă, uniformă și exercită atribuțiile stabilite pentru Poliția Română prin lege, ca instituție specializată a statului.
Ca orice funcționar public, polițistul este învestit cu exercițiul autorității publice, pe timpul și în legătură cu îndeplinirea atribuțiilor și îndatoririlor de serviciu, în limitele competențelor stabilite prin lege, desfășurându-și activitatea profesională în interesul și în sprijinul persoanei, comunității și instituțiilor statului, exclusiv pe baza și în executarea legii, cu respectarea principiilor imparțialității, nediscriminării, proporționalității și gradualității.
De asemenea, polițistul este obligat să respecte drepturile și libertățile fundamentale ale omului, Constituția și legile țării, jurământul de credință față de România, prevederile regulamentelor de serviciu și să îndeplinească ordinele și dispozițiile legale ale șefilor ierarhici privind activitatea sa profesională, răspunzând, în condițiile legii, pentru modul în care își execută atribuțiile de serviciu.
Regulile de conduită pe care, pe de o parte, polițistul are obligația să le respecte în exercitarea atribuțiilor profesionale și pe care, pe de altă parte, orice persoană este în drept să le pretindă polițistului în raporturile sale cu acesta, au fost reglementate prin Codul de etică și deontologie al polițistului, aprobat prin H.G. nr. 438/2004 , înlocuit ulterior de Codul de etică și deontologie al polițistului, aprobat prin H.G. nr. 991/2005.
Normele de conduită profesională a polițistului, instituite prin Codul de etică și deontologie al polițistului, au avut în vedere funcțiile principale ale Poliției Române, precum și calitatea activității de poliție, ca serviciu public specializat.
Astfel, funcțiile principale ale poliției sunt apărarea drepturilor și libertăților persoanei, a proprietății private și publice, prevenirea, descoperirea și combaterea actelor și faptelor infracționale, asigurarea ordinii și siguranței publice.
Activitatea poliției constituie serviciu public specializat care se realizează în interesul persoanei și comunității, precum și în sprijinul instituțiilor statului, în conformitate cu legislația internă și internațională aplicabilă în domeniu.
Conduita polițistului, ca funcționar public civil, cu statut special, este guvernată de o serie de principii, dintre care, unele, se regăsesc și în cazul conduitei generale a oricărui funcționar public:
a) principiul legalității, potrivit căruia, în exercitarea atribuțiilor sale, polițistul este obligat să respecte legea, precum și drepturile și libertățile constituționale ale persoanelor;
b) principiul egalității, imparțialității și nediscriminării, potrivit căruia, în îndeplinirea atribuțiilor profesionale, polițistul aplică tratamente egale tuturor persoanelor, luând aceleași măsuri pentru situații similare de încălcare a normelor protejate de lege, fără a fi influențat de considerente etnice, de naționalitate, rasă, religie, opinie politică sau de orice altă opinie, vârstă, sex, orientare sexuală, avere, origine națională,
socială sau decurgând din orice altă situație;
c) principiul transparenței, care constă în deschiderea pe care polițistul trebuie să o manifeste față de societate în limitele stabilite de reglementările polițienești;
d) principiul capacității și datoriei de exprimare, care reprezintă posibilitatea polițistului de a analiza situațiile profesionale pe care le întâlnește și de a-și exprima punctul de vedere, potrivit pregătirii și experienței sale, pentru a îmbunătăți calitatea și eficacitatea serviciului polițienesc cu privire la acestea;
e) principiul disponibilității, care presupune intervenția polițistului în orice situație în care ia cunoștință despre atingerea adusă vreuneia dintre valorile apărate de lege, indiferent de momentul constatării acesteia, capacitatea de a asculta și de a rezolva problemele celor aflați în dificultate ori de a îndruma către alte autorități cazurile care se situează în afara competenței ori atribuțiilor sale;
f) principiul priorității interesului public, care se manifestă prin aceea că, pentru îndeplinirea atribuțiilor funcționale, polițistul acordă prioritate realizării serviciului în folosul comunității;
g) principiul profesionalismului, care presupune aplicarea corectă și responsabilă a cunoștințelor teoretice și a deprinderilor practice pentru exercitarea atribuțiilor de serviciu;
h) principiul confidențialității, care determină obligația polițistului de a garanta securitatea datelor și informațiilor obținute în exercitarea autorității conferite de lege;
i) principiul respectului, care se manifestă prin considerația pe care polițistul o acordă persoanelor, colegilor, superiorilor, subordonaților, drepturilor și libertăților acestora, instituțiilor, legilor, valorilor sociale, normelor etice și deontologice;
j) principiul integrității morale, care presupune adoptarea unui comportament conform normelor etice acceptate și practicate în societate;
k) principiul independenței operaționale, care constă în îndeplinirea atribuțiilor și misiunilor potrivit competențelor stabilite pentru nivelul ierarhic pe care îl ocupă în cadrul poliției, fără imixtiunea ilegală a altor polițiști, persoane sau autorități;
1) principiul loialității, care se exprimă prin atașamentul față de instituție și valorile promovate de aceasta, adeziunea conștientă manifestată de către polițist, din proprie inițiativă, față de obiectivele instituției, respectul față de ierarhia instituției, onestitate în relațiile interpersonale, respectul față de adevăr și dreptate, conștiinciozitate în îndeplinirea atribuțiilor, respectarea angajamentelor asumate, asigurarea confidențialității informațiilor obținute în procesul muncii.
Exercitarea atribuțiilor de către polițiști trebuie să se realizeze în conformitate cu dreptul intern, convențiile și acordurile internaționale la care România este parte, iar în activitatea de aplicare a legii, polițistul trebuie să respecte principiul prezumției de nevinovăție, asigurând fiecărei persoane care face obiectul cercetării exercitarea deplină și efectivă a drepturilor sale, în condițiile prevăzute de lege.
De asemenea, pe timpul îndeplinirii atribuțiilor profesionale, polițistul trebuie să acționeze în parteneriat cu populația și să acorde persoanelor protecție, asistență de specialitate pe care aceștia sunt îndreptățiți să o primească și servicii, conform misiunilor și atribuțiilor poliției.
În ceea ce privește utilizarea forței, polițistul poate executa acțiuni în forță numai ca măsură excepțională, în strictă conformitate cu prevederile legale și numai în situații de absolută necesitate, fiind obligatoriu ca acțiunile în forță desfășurate de poliție să fie subordonate principiilor necesității, gradualității și proporționalității.
O parte importantă a Codului de etică și deontologie al polițistului este consacrată normelor de conduită profesională a polițistului, dar se referă și la conduita generală și la comportamentul acestuia, precum și la răspunderea polițiștilor.
Astfel, conduita generală a polițistului constă în aceea că acesta va trebui să răspundă la orice solicitare privind exercitarea profesiei, să evite comportamentul care ar putea afecta încrederea populației, să fie disciplinat și să apere prestigiul instituției și profesiei, exercitând toate prerogativele și îndatoririle specifice funcției publice pe care o deține.
Comportamentul polițistului trebuie să fie unul civilizat, polițistul fiind dator să dea dovadă de amabilitate și solicitudine, adoptând o atitudine politicoasă, dar și ferma, în același timp.
De asemenea, polițistul trebuie să dovedească stăpânire de sine, capacitate de comunicare, abilități de gestionare a situațiilor conflictuale, dezvoltându-și prin sistemul de formare continuă puterea de înțelegere a problemelor sociale, culturale și educaționale specifice colectivității în care își exercită profesia, precum și, după caz, capacitățile manageriale.
Polițistul este obligat să respecte demnitatea umană, fiindu-i interzis să aplice, să încurajeze și să tolereze actele de tortură, tratamente și pedepse inumane sau degradante, constrângeri fizice ori psihice. În ceea ce privește atitudinea față de corupție, polițistului îi este interzis să tolereze actele de corupție și să utilizeze abuziv autoritatea publică pe care i-o conferă statutul său.
Astfel, polițistului îi este interzis să pretindă sau să accepte bani, bunuri ori valori în scopul de a îndeplini sau de a nu îndeplini atribuțiile profesionale și să primească sarcini, misiuni sau lucrări care sunt în afara competențelor stabilite prin fișa postului, fiindu-i interzis și să uzeze de calitatea sau de funcția îndeplinită pentru rezolvarea unor interese de ordin personal.
Pentru acțiunile, inacțiunile și omisiunile sale, polițistul răspunde personal, în condițiile legii, iar măsurile disciplinare se stabilesc și se aplică numai după efectuarea cercetării prealabile, în cursul căreia polițistul își poate exercita și valorifica dreptul la apărare, beneficiind de prezumția de nevinovăție.
De menționat că, normele Codului de etică și deontologie al polițistului se aplică atât personalului aflat sub incidența prevederilor Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cât și personalului Jandarmeriei Române aflat sub incidența prevederilor Legii nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, indiferent de structura în care este încadrat și de funcția pe care o deține.
3.2. Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor
Deși în activitatea pe care o desfășoară potrivit competențelor legale, judecătorii și procurorii exercită prerogative de putere publică, ei nu au statutul și nici calitatea de funcționari publici în sensul Legii nr. 188/1999, republicată, deoarece prerogativele de putere publică nu provin din ramura executiv-administrativă a puterii statului, ci provin din ramura jurisdicțională a puterii statului, după cum nici deputații și senatorii nu sunt funcționari publici, deși exercită prerogative de putere publică, tocmai pentru că aceste prerogative aparțin ramurii legislative a puterii statului.
Deci, în concepția Legii nr. 188/1999, republicată, are calitatea de funcționar public doar persoana titulară a unei funcții publice care are în conținutul său prerogative de putere publică ce aparțin puterii executiv-administrative a statului, pe care le exercită pentru organizarea executării legilor și aplicarea in concret a acestora.
Or, deputații, senatorii, judecătorii și procurorii nu exercită prerogativele de putere publică pentru organizarea executării legilor și aplicarea în concret a acestora, ci pentru realizarea funcției legislative a statului, în cazul parlamentarilor și respectiv, pentru realizarea funcției jurisdicțional a statului, în cazul magistraților, astfel că aceștia sunt titularii demnității publice, iar nu ai unor funcții publice în sensul Legii nr.188/1999, republicată.
Totuși, aceste demnități, ca orice alte activități umane, au un set de principii, precum și norme legale, morale etc., care conturează conduita deținătorilor acestor demnități, astfel că s-ar putea vorbi despre o deontologie a parlamentarului, după cum se vorbește și există o deontologie a magistratului, a judecătorilor și procurorilor.
În ceea ce-i privește pe demnitarii parlamentari, în literatura de specialitate s-a afirmat că, având în vedere Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor și Regulamentele Camerei Deputaților și, respectiv, ale Senatului se poate vorbi, astfel, despre un soi de codificare a statutului juridic și etic al parlamentarului român.
De altfel, judecătorii și procurorii au un statut special, adoptat separat prin Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care reglementează drepturile și obligațiile acestora.
Din acest punct de vedere, consider că prezintă importanță pentru lucrarea de față și prezentarea Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, pentru a analiza normele și regulile profesionale și morale pe baza cărora se desfășoară activitatea și relațiile colegiale, sociale etc., ale acestora.
În anul 2001 Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat Codul deontologic al magistratului, iar acum este în vigoare Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, aprobat prin Hotărârea nr. 328 din 24 august 2005 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, fiind astfel stabilite standardele de conduită a acestora, conforme cu onoarea și demnitatea profesiei.
În primul rând, judecătorii și procurorii sunt datori să apere independența justiției și, în acest scop:
– trebuie să-și exercite funcția cu obiectivitate și imparțialitate, având ca unic temei legea, fără a da curs presiunilor și influențelor de orice natură;
– se pot adresa Consiliului Superior al Magistraturii pentru orice faptă de natură să le afecteze independența, imparțialitatea sau reputația profesională;
– nu trebuie sa fie influențați de doctrine politice în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu;
– nu pot participa la colectarea fondurilor pentru formațiunile politice și nu pot permite folosirea prestigiului sau a imaginii lor în astfel de scopuri;
– nu pot să acorde niciun fel de sprijin unui candidat la o funcție publică cu caracter politic;
– nu se pot servi de actele pe care le îndeplinesc în exercitarea atribuțiilor de serviciu pentru a-și exprima sau manifesta convingerile politice;
– nu pot participa la reuniuni publice cu caracter politic.
În al doilea rând, judecătorii și procurorii au îndatorirea să promoveze supremația legii, statul de drept și să apere drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor și, în acest scop, sunt obligați să respecte egalitatea cetățenilor în fața legii, asigurându-le un tratament juridic nediscriminatoriu, să respecte și să apere demnitatea, integritatea fizică și morală a tuturor persoanelor care participă, în orice calitate, la procedurile judiciare.
O altă categorie de norme au ca scop asigurarea imparțialității judecătorilor și procurorilor, care trebuie să fie imparțiali în îndeplinirea atribuțiilor profesionale, fiind obligați să decidă în mod obiectiv, liberi de orice influențe și să se abțină de la orice comportament, act sau manifestare de natură să altereze încrederea în imparțialitatea lor, astfel că, în caz de incompatibilitate, judecătorii și procurorii sunt datori să se abțină, potrivit legii.
De asemenea, relațiile de familie și sociale ale judecătorilor și procurorilor nu trebuie să influențeze soluțiile pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor de serviciu, iar, pe de altă parte, judecătorilor și procurorilor le este interzis să intervină pentru soluționarea unor cereri, să pretindă ori să accepte rezolvarea intereselor personale sau ale membrilor familiei ori ale altor persoane, altfel decât în limita cadrului legal.
Din categoria de obligații regăsim și cele care privesc, în mod direct, exercitarea îndatoririlor profesionale specifice funcției de judecător și, respectiv, de procuror.
Astfel, judecătorii și procurorii sunt obligați să-și îndeplinească cu competență și corectitudine îndatoririle profesionale, să respecte îndatoririle cu caracter administrativ stabilite prin legi, regulamente și ordine de serviciu.
De asemenea, judecătorii și procurorii sunt datori să depună diligenta necesară în vederea îndeplinirii lucrărilor repartizate, cu respectarea termenelor legale și să impună ordine și solemnitate în timpul soluționării cauzelor și să adopte o atitudine demnă și civilizată față de părți, avocați, martori, experți, interpreți ori alte persoane și să le solicite acestora un comportament adecvat.
Judecătorii și procurorii au, totodată, obligația de a nu dezvălui sau folosi pentru alte scopuri decât cele legate direct de exercitarea profesiei, informațiile pe care le-au obținut în această calitate, iar atunci când, potrivit legii, lucrările au un caracter confidențial, judecătorii și procurorii sunt obligați să păstreze materialele respective în incinta instanței sau a parchetului și să nu permită consultarea lor decât în cadrul prevăzut de lege și de regulament.
O preocupare deosebită trebuie să manifeste pentru apărarea și ridicarea demnității și onoarei profesiei de judecător sau procuror, sens în care, judecătorii și procurorii sunt datori să se abțină de la orice acte sau fapte de natură să compromită demnitatea lor în funcție și în societate.
De asemenea, relațiile judecătorilor și procurorilor în cadrul colectivelor din care fac parte trebuie să fie bazate pe respect și bună-credință, indiferent de vechimea în profesie și de funcția acestora, fiindu-le interzis să își exprime părerea cu privire la probitatea profesională și morală a colegilor lor.
Pe de altă parte, judecătorii și procurorii nu pot desfășura acțiuni care, prin natura lor sau modul de finanțare ori executare ar putea, în orice formă, să impieteze îndeplinirea cu imparțialitate, corectitudine și în termenele legale a obligațiilor profesionale.
Având în vedere calitatea lor de magistrați, o serie întreagă de activități sunt incompatibile cu funcția de judecător sau procuror, astfel că, judecătorii și procurorii nu pot cumula această calitate cu nicio altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior.
3.3. Deontologia funcției de parlamentar
Așa cum am arătat mai sus, în literatura de specialitate, s-a afirmat că Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor și Regulamentele Camerei Deputaților și respectiv, Senatului reprezintă un soi de codificare a statutului juridic și etic al parlamentarului român.
Dacă îi vom da crezare lui Machiavelli, care spunea că un conducător înțelept nu poate și nici nu trebuie să-și țină cuvântul atunci când motivele care l-au făcut să promită un lucru au încetat de a mai exista1, atunci ne va fi greu să acceptăm că ar putea exista o deontologie a omului politic.
Acceptând, însă, că și activitatea politică trebuie să aibă un set de reguli care să determine conduita omului politic, în general, și a parlamentarului, în cazul de față, consider că este necesar să prezentăm aceste reguli și norme, așa cum sunt instituite în reglementările actuale.
Astfel, legea reglementează ca principii și reguli de conduită:
– principiul interesului național, potrivit căruia deputații și senatorii au îndatorirea de a acționa în interesul întregii națiuni și al locuitorilor din circumscripțiile electorale pe care le reprezintă;
– principiul legalității și al bunei-credințe, potrivit căruia, deputații și senatorii, în calitatea lor de reprezentanți aleși ai poporului român, își îndeplinesc îndatoririle și își exercită drepturile în conformitate cu Constituția, legile țării și regulamentele Camerei Deputaților și Senatului, pe toata durata mandatului pe care îl dețin;
În acest sens, deputaților și senatorilor le este interzis să își asume față de persoanele fizice sau juridice obligații financiare ori de alt tip, menite să influențeze exercitarea mandatului cu bună-credință, potrivit propriei conștiințe.
– principiul transparenței, potrivit căruia, deputații și senatorii trebuie să dea dovadă de transparență în activitatea parlamentară, având obligația menținerii unui dialog permanent cu cetățenii pe problemele care îi interesează și care rezultă din asumarea și exercitarea mandatului de parlamentar;
– principiul fidelității, potrivit căruia, deputații și senatorii sunt datori să manifeste pe durata exercitării mandatului fidelitate față de România și popor și respect față de oameni;
– respectarea regulamentelor, deputații și senatorii fiind obligați să respecte prevederile regulamentelor, să se supună normelor de conduită civilizată, de curtoazie și de disciplină parlamentară și să nu aibă atitudini sau să folosească expresii ori cuvinte injurioase, ofensatoare sau calomnioase.
Ca și Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 96/2006 consacră un întreg capitol regimului incompatibilităților, interdicțiilor și conflictului de interese, care reprezintă, în același timp, importante aspecte deontologice în conturarea și determinarea unei anumite conduite parlamentare pentru deputați și senatori.
Astfel, ca incompatibilități cu caracter general, putem enumera:
– nimeni nu poate fi, în același timp, deputat și senator;
– calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului.
O altă categorie de incompatibilități sunt în raport cu funcții din economie, calitatea de deputat sau de senator fiind incompatibilă cu următoarele funcții:
– președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societăți comerciale, inclusiv la bănci ori la alte instituții de credit, la societăți de asigurare și la cele financiare, precum și în instituții publice;
– președinte sau secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la societățile comerciale enumerate mai sus;
– reprezentant al statului în adunările generale ale societăților comerciale de mai sus;
– manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor și societăților naționale;
– comerciant persoană fizică;
– membru al unui grup de interes economic, definit conform legii.
De asemenea, calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu funcțiile și activitățile persoanelor care conform statutului lor nu pot face parte din partide politice, cu calitatea de membru cu drepturi depline in Parlamentul European, cu o funcție publică încredințată de un stat străin.
Totodată, este interzisă folosirea numelui însoțit de calitatea de deputat sau de senator în orice acțiune publicitară privitoare la orice societate comercială, financiară ori industrială sau altele asemenea cu scop lucrativ.
În ceea ce privește participarea la ședință, legea statuează că această îndatorire reprezintă pentru deputați și senatori o obligație legală, morală și regulamentară.
3.4. Alte reglementări cu caracter deontologic
A. Personalul Administrației Prezidențiale
Potrivit art.5 alin.(l) din Legea nr.47/1994 privind serviciile din subordinea Președintelui României, republicată, personalul Administrației Prezidențiale este alcătuit din persoane detașate, la cererea Președintelui României, din ministere și alte autorități publice, precum și din persoane încadrate direct pe funcțiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.
Acest personal de la Administrația Prezidențială, pe lângă calitățile excepționale de profesionalism pe care ar trebui să le satisfacă, trebuie să îndeplinească două condiții speciale de fidelitate și loialitate, introduse prin OUG nr. 1/2001, care a modificat și completat Legea nr.47/1994.
Astfel, potrivit art.5 alin.(2) din Legea nr.47/1994, republicată, personalul de la Administrația Prezidențială poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Președintele României și cu condiția semnării unui angajament de loialitate, iar retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum
și încetarea detașării, eliberarea sau destituirea din funcție ori desfacerea contractului de muncă, după caz.
Referitor la introducerea celor două condiții noi, care urma să fie satisfăcute inclusiv de personalul aflat în funcție la data intrării în vigoare, prevederile art. 41 (art.5 după republicare) din Legea nr. 47/1994, introduse prin art. I pct. 4 din OUG nr. 1/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 47/1994, precum și cele ale art. II din această ordonanță, au făcut obiectul unor excepții de neconstituționalitate.
Curtea Constituțională a constatat că introducerea unor noi criterii de selectare, încadrare și menținere a personalului din Administrația Prezidențială sunt constituționale, atât în ceea ce privește condițiile în sine, și anume „numai pe baza încrederii acordate de Președintele României" și „semnarea unui angajament de loialitate", precum și cu privire la efectele retragerii încrederii, cât și sub aspectul neretroactivității acestor dispoziții în ceea ce privește aplicarea lor, inclusiv în cazul personalului aflat în funcție, ordonanța de urgență prevăzând că urma să se aplice la 15 zile de la data intrării în vigoare.
Rezultă, astfel, că încrederea este un element fundamental al statutului juridic aplicabil personalului din cadrul Administrației prezidențiale, iar fidelitatea și loialitatea personalului față de Președintele României, reprezintă elemente fundamentale ale conduitei deontologice a acestui personal.
Deci, încrederea acordată de Președintele României, pe de o parte, și loialitatea asumată prin semnarea unui angajament scris de către personalul respectiv, care reprezintă în mod obișnuit valori morale, pe de altă parte, au fost transformate de către legiuitor în valori juridice, acestea devenind astfel condiții de naștere și respectiv, de menținere a raportului de serviciu care, așa cum am arătat, au fost considerate ca fiind constituționale de către Curtea Constituțională.
B. Personalul Corpului de Control al Primului Ministru
Corpul de control al primului–ministru este o structură fără personalitate juridică în subordinea Primului – Ministru, condusă de un secretar de stat, fiind finanțată din bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului.
Activitatea Corpului de control al primului-ministru este reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, cu modificările și completările ulterioare.
Conform prevederilor O.U.G. nr. 25/2007, cu modificările ulterioare, Corpul de control al primului–ministru controlează și urmărește activitatea ministerelor și serviciilor publice deconcentrate ale acestora, instituțiilor publice din subordinea Guvernului, organelor de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, oficiilor, departamentelor, comisiilor, regiilor autonome, companiilor și societăților naționale, societăților comerciale și instituțiilor financiar – bancare cu capital majoritar sau integral de stat.
De asemenea, Corpul de control al primului-ministru controlează activitatea instituțiilor publice subordonate autorităților administrației publice locale, cu respectarea dispozițiilor legale privind regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale.
Departamentul de Control al Guvernului îndeplinește următoarele atribuții principale:
a) exercită controlul administrativ intern privind respectarea prevederilor legale în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în ministere, în celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și la regiile autonome, companiile și societățile naționale sau la societățile comerciale cu capital integral ori majoritar de stat;
b) verifică eficiența și transparența activității administrației publice locale;
c) exercită controlul asupra activității autorităților și instituțiilor publice centrale, stabilit prin sarcină de Guvern sau dispus de primul-ministru;
d) urmărește implementarea politicilor și strategiilor în domeniul controlului;
e) inițiază și avizează proiecte de acte normative în domeniul controlului;
f) face propuneri de reglementare și armonizare a cadrului legislativ privind controlul specific al entităților cu atribuții de control aflate în coordonarea sa, potrivit reglementărilor Uniunii Europene;
g) coordonează și controlează aplicarea de către entitățile cu atribuții de control a prevederilor actelor normative care reglementează controlul și conduita personalului cu atribuții de control;
h) promovează politica de dialog social pe probleme specifice activității de control;
i) verifică sesizările primite de la primul-ministru;
j) propune măsuri de corectare a disfuncționalităților sesizate în activitatea de control, pe care le înaintează primului-ministru sau, după caz, ministerelor de resort;
k) îndeplinește orice alte atribuții stabilite de actele normative în vigoare, cu excepția Legii nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice.
Astfel, criterii bazate pe valori morale au devenit, în cazul personalului Corpului de Control al primului-ministru, elemente decisive în recrutarea, numirea, menținerea sau eliberarea, destituirea ori desfacerea contractului de muncă, după caz, fiind transformate de legiuitor în criterii legale determinante și eliminatorii pentru conduita profesională a acestei categorii speciale de personal, în general și de funcționari publici, în mod special.
C. Auditorul intern – Codul privind conduita etică a auditorului intern
În cadrul Ministerului Finanțelor Publice funcționează Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI), structurată pe compartimente de specialitate, în subordinea directă a ministrului finanțelor publice, condusă de un director general, care este funcționar public, numit de ministrul finanțelor publice.
Auditul public intern este o activitate funcțională dependentă și obiectivă, care dă asigurări și consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor și cheltuielilor publice.
Auditorii interni sunt funcționari publici care, potrivit art. 18 din Legea nr.672/2002, cu modificările și completările ulterioare, au drepturile, obligațiile și incompatibilitățile prevăzute de Statutul funcționarilor publici, dar au un Cod de etică distinct de Codul de conduită a funcționarilor publici.
Astfel, prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 252/ 2004 a fost adoptat Codul privind conduita etică a auditorului intern, care reprezintă un ansamblu de principii și reguli de conduită ce se aplică salariaților care ocupă funcția de auditor intern în cadrul entităților publice care au obligația de a organiza structuri de audit public intern conform prevederilor Legii nr. 672/2002, cu modificările și completările ulterioare.
Necesitatea adoptării unui cod distinct de codul de conduită aplicabil celorlalți funcționari publici s-a impus ca urmare a faptului că auditorii interni sunt o categorie specială de funcționari publici, care au misiuni speciale și diferite de cele ale funcționarilor publici din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, pe care le desfășoară supraveghind respectarea legislației financiare și fiscale de către și în cadrul autorităților și instituțiilor publice.
Adoptarea și implementarea Codului privind conduita etică a urmărit ca, în activitatea auditorului intern, să fie realizate următoarele obiective principale:
– performanța, în sensul că profesia de auditor intern presupune desfășurarea activității în scopul îndeplinirii cerințelor interesului public, în condiții de economicitate, eficacitate și eficiență;
– profesionalismul, în sensul că profesia de auditor intern presupune existența unor capacități intelectuale și experiențe dobândite prin pregătire și educație și printr-un cod de valori și conduită comun tuturor auditorilor interni;
– calitatea serviciilor, în sensul că auditorii interni trebuie să-și realizeze sarcinile ce le revin cu obiectivitate, responsabilitate, sârguință și onestitate;
– încrederea, în sensul că, în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, auditorii interni trebuie să promoveze cooperarea și bunele relații cu ceilalți auditori interni, deoarece încrederea publică și respectul de care se bucură un auditor intern reprezintă rezultatul realizărilor cumulative ale tuturor auditorilor interni;
– conduita, în sensul că auditorii interni trebuie să aibă o conduită ireproșabilă atât pe plan profesional, cât și personal;
– credibilitatea, în sensul că informațiile furnizate de rapoartele și opiniile auditorilor interni trebuie să fie fidele realității și de încredere.
În scopul realizării acestor obiective în activitatea auditorilor interni, Codul privind conduita etică a auditorului intern reglementează distinct principiile fundamentale ale conduitei, precum și regulile de conduită instituite pe baza principiilor.
Astfel, în desfășurarea activității, auditorii interni sunt obligați să respecte următoarele principii fundamentale:
– principiul integrității, potrivit căruia auditorul intern trebuie să fie corect, onest și incoruptibil, integritatea fiind suportul încrederii și credibilității acordate raționamentului auditorului intern;
– principiul independenței și obiectivități, potrivit căruia auditorii interni trebuie să depună toate eforturile pentru a fi independenți în tratarea problemelor aflate în analiză, iar independența auditorilor interni nu trebuie să fie afectată de interese personale sau exterioare;
– principiul obiectivității, potrivit căruia, în activitatea lor auditorii interni trebuie să manifeste obiectivitate și imparțialitate în redactarea rapoartelor, care trebuie să fie precise și obiective, iar concluziile și opiniile formulate în rapoarte trebuie să se bazeze exclusiv pe documentele obținute și analizate conform standardelor de audit;
– principiul confidențialității, potrivit căruia auditorii interni sunt obligați să păstreze confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele despre care iau cunoștință în exercitarea atribuțiilor lor, fiindu-le interzis să utilizeze în interes personal sau în beneficiul unui terț informațiile dobândite în exercitarea atribuțiilor de serviciu;
– principiul competenței profesionale, potrivit căruia auditorii interni sunt obligați să își îndeplinească atribuțiile de serviciu cu profesionalism, competență, imparțialitate și la standarde internaționale, aplicând cunoștințele, aptitudinile și experiența dobândită;
– principiul neutralității politice, potrivit căruia auditorii interni trebuie să fie neutri din punct de vedere politic, să își mențină independența față de orice influențe politice și să se abțină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice, în exercitarea atribuțiilor ce le revin.
Regulile de conduită prevăzute de Codul de conduită etică sunt norme de comportament pentru auditorii interni pe care aceștia sunt obligați să le aplice în scopul respectării principiilor prezentate mai sus.
Astfel, respectarea principiului integrității, are ca reguli:
a) exercitarea profesiei cu onestitate, bună-credință și responsabilitate;
b) respectarea legii și acționarea în conformitate cu cerințele profesiei;
c) respectarea și contribuția la obiectivele etice legitime ale entității;
d) se interzice auditorilor interni să ia parte cu bună știință la activități ilegale și angajamente care discreditează profesia de auditor intern sau entitatea publică din care fac parte.
Pentru respectarea principiului independenței și obiectivității:
a) se interzice implicarea auditorilor interni în activități sau în relații care ar putea să fie în conflict cu interesele entității publice și care ar putea afecta o evaluare obiectivă;
b) se interzice auditorilor interni să asigure unei entități auditate alte servicii decât cele de audit și consultanță;
c) se interzice auditorilor interni, în timpul misiunii lor, să primească din partea celui auditat avantaje de natură materială sau personală care ar putea să afecteze obiectivitatea evaluării lor;
d) auditorii interni sunt obligați să prezinte în rapoartele lor orice documente sau fapte cunoscute de ei, care în caz contrar ar afecta activitatea structurii auditate.
Respectarea principiului confidențialității interzice folosirea de către auditorii interni a informațiilor obținute în cursul activității lor în scop personal sau într-o manieră care poate fi contrară legii ori în detrimentul obiectivelor legitime și etice ale entității auditate.
Pentru respectarea principiului competenței:
a) auditorii interni trebuie să se comporte într-o manieră profesională în toate activitățile pe care le desfășoară, să aplice standarde și norme profesionale și să manifeste imparțialitate în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu;
b) auditorii interni trebuie să se angajeze numai în acele misiuni pentru care au cunoștințele, aptitudinile și experiența necesară;
c) auditorii interni trebuie să utilizeze metode și practici de cea mai bună calitate în activitățile pe care le realizează; în desfășurarea auditului și în elaborarea rapoartelor, auditorii interni au datoria de a adera la postulatele de bază și la standardele de audit general acceptate;
d) auditorii interni trebuie să își îmbunătățească în mod continuu cunoștințele, eficiența și calitatea activității lor; șeful compartimentului de audit public intern, respectiv conducătorul entității publice, trebuie să asigure condițiile necesare pregătirii profesionale a auditorilor interni, perioada alocată în acest scop fiind de minimum 15 zile lucrătoare pe an;
e) auditorii interni trebuie să aibă un nivel corespunzător de studii de specialitate, pregătire și experiență profesională elocventă;
f) auditorii interni trebuie să cunoască legislația de specialitate și să se preocupe în mod continuu de creșterea nivelului de pregătire, conform standardelor internaționale;
g) se interzice auditorilor interni să își depășească atribuțiile de serviciu.
Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI) sau organul ierarhic superior verifică respectarea prevederilor Codului privind conduita etică a auditorului intern de către compartimentele de audit public intern și poate iniția măsurile corective necesare, în cooperare cu conducătorul entității publice în cauză, fiind aplicabile dispozițiile legale ale Statutului funcționarilor publici.
D. Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare
Comisia Națională a Valorilor Mobiliare – C.N.V.M.- este o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică,având competența de a reglementa și supraveghea piața de capital, piețele reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate, precum și instituțiile și operațiunile specifice acestora, competență pe care o exercită pe întregul teritoriu al României, fiind subordonată Parlamentului, căruia îi prezintă rapoarte de activitate.
C.N.V.M. este compusă din 7 membri, dintre care un președinte, 2 vicepreședinți și 4 comisari, numirea și revocarea acestora fiind făcută de către Parlament în ședința comună a celor două Camere.
Membrii C.N.V.M. au un statut special, exercitând prerogative de putere publică în scopul realizării obiectivelor prevăzute la art.2 din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, și anume:
– stabilirea și menținerea cadrului necesar dezvoltării piețelor reglementate;
– promovarea încrederii în piețele reglementate și în investițiile în instrumente financiare;
– asigurarea protecției operatorilor și investitorilor împotriva practicilor neloiale, abuzive și frauduloase;
– promovarea funcționării corecte și transparente a piețelor reglementate;
– prevenirea manipulării pieței și a fraudei și asigurarea integrității piețelor reglementate;
– stabilirea standardelor de soliditate financiară și de practică onestă pe piețele reglementate;
– adoptarea măsurilor necesare pentru evitarea apariției riscului sistemic pe piețele reglementate;
– prevenirea afectării egalității de informare și tratament al investitorilor sau al intereselor acestora.
Celălalt personal al C.N.V.M. are statutul de personal contractual, fiind angajat conform prevederilor Codului muncii.
Având în vedere statutul și atribuțiile exercitate în scopul realizării obiectivelor legale, C.N.V.M. a adoptat Regulamentul nr. 5/1995 privind Codul de etică și conduită a membrilor și personalului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare. Toți salariații Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare au obligația de a nu face afirmații denigratoare la adresa acesteia, susținând în mod loial prestigiul instituției și, ca funcționari într-un serviciu public, toți salariații Comisiei trebuie să dovedească profesionalism și conștiinciozitate, fiind obligați a nu desfășura niciun fel de activitate politică în cadrul instituției.
Membrii Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare au obligația de a dovedi în permanență o conduită ireproșabilă, nu vor accepta cadouri sau favoruri de la persoane care sunt subiecte ale supravegherii comisiei sau de la reprezentanți ai acestora.
Calitatea de membru sau de angajat al C.N.V.M. implică o serie de incompatibilități instituite de dispozițiile Statutului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, precum și de cele ale Codului de etică și conduită a membrilor și personalului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare.
Astfel, membrii C.N.V.M.:
– nu pot fi soți și nici rude ori afini până la gradul al treilea cu Președintele României, președinții Camerelor Parlamentului, membrii Guvernului, guvernatorul Băncii Naționale a României, președintele Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor și nu se pot înrudi între ei;
– nu pot fi membri ai vreunui partid politic;
– nu pot exercita o altă funcție remunerată, publică sau privată, cu excepția celor de cadru didactic universitar și de consultant sau expert al autorităților publice ori al organismelor internaționale;
– nu pot fi membri în consiliile de administrație, directori executivi, cenzori sau auditori ai persoanelor juridice subiecte ale supravegherii C.N.V.M., Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor sau Băncii Naționale a României ori acționari semnificativi la astfel de persoane juridice;
– nu trebuie să fi fost declarați faliți;
– nu trebuie să aibă cazier judiciar.
De asemenea, conduita ireproșabilă cerută membrilor C.N.V.M., precum și conduita exemplară cerută celuilalt personal, impune evitarea conflictelor de interese în exercitarea atribuțiilor legale, respectiv în îndeplinirea sarcinilor de serviciu.
Astfel, membrii și angajații Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare nu pot recomanda sau sugera niciunei persoane vânzarea sau cumpărarea de valori mobiliare, iar efectuarea de către membrii sau angajații Comisiei a oricărei tranzacții cu valori mobiliare este interzisă, cu excepția valorilor mobiliare cumpărate în scop de investiție.
Membrii și angajații Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare nu pot cumpăra valori mobiliare ale emitenților sau deținute de societăți de intermediere care fac obiectul unei inspecții sau anchete în curs de desfășurare de către Comisie și nici ale unei societăți comerciale care se află într-una dintre fazele procedurii reorganizării și lichidării judiciare.
De asemenea, fiecare membru și angajat al Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare va întocmi și va depune o declarație ce va deține date privind:
– valorile mobiliare deținute de către acesta, de către soțul sau soția, ori de către alte persoane care locuiesc împreună cu acesta;
– soțul (soția) sau rudele până la gradul al treilea sau afinii până la gradul al doilea care sunt acționari sau angajați în cadrul unei persoane juridice, subiect al supravegherii Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare;
– alte informații prevăzute prin regulamente ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare.
Un angajat al Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, care în cursul exercitării atribuțiilor sale are sarcina să desfășoare activități legate de societăți implicate în piața de capital în care acesta deține valori mobiliare sau are un interes personal, a fost angajat în ultimii 5 ani, client sau acționar semnificativ al acesteia, are obligația să aducă de îndată această situație la cunoștință șefului ierarhic imediat superior, care, în condițiile constatării unui conflict de interese, va lua decizia de recuzare a angajatului respectiv.
Încălcarea cu vinovăție a dispozițiilor Codului de etică și conduită a membrilor și personalului Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, se sancționează disciplinar de către Comisie.
E. Codul deontologic al personalului din sistemul administrației penitenciare
O categorie importantă de funcționari publici o reprezintă funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare care, prin activitatea desfășurată, contribuie la apărarea ordinii publice și siguranței naționale, precum și a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor.
Normele de conduită, valorile și principiile morale pe care funcționarul public din sistemul administrației penitenciare are obligația să le respecte în viața socială, pe timpul cât deține această calitate, sunt stabilite în Codul deontologic al personalului din sistemul administrației penitenciare, aprobat prin Ordinul nr. 2.794 din 8 octombrie 2004 al Ministrului Justiției.
Principiile care guvernează conduita profesională a funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare sunt enumerate la art. 2 din Codul deontologic:
– supunerea deplină față de lege;
– respectarea drepturilor persoanelor private de libertate, în condițiile prevăzute de lege;
– egalitatea șanselor;
– responsabilitate și imparțialitate;
– eficacitate în serviciul intereselor generale ale societății;
– eficiența în utilizarea resurselor;
– ierarhia organizatorică și funcțională.
Conduita profesională a funcționarilor publici din cadrul sistemului administrației penitenciare este definită de un set de obligații, restricții și prescripții, după cum urmează:
– să cunoască și să respecte Constituția și legile țării și să aplice dispozițiile legale în conformitate cu atribuțiile ce le cuvin, cu respectarea eticii profesionale;
– să se comporte civilizat și demn în toate împrejurările, să manifeste stăpânire de sine, amabilitate, politețe și să vorbească respectuos și decent, într-o manieră potrivită cu funcția pe care o dețin;
– să constituie exemple pentru subordonați, colegi și persoanele private de libertate, să creeze un climat corespunzător de muncă și să contribuie la realizarea și menținerea unei imagini pozitive a instituției;
– să execute, cu profesionalism și în termenul stabilit,atribuțiile ce îi revin și să dovedească, în toate împrejurările, cinste, corectitudine, disciplină și respect față de șefii ierarhici, colegi și subalterni;
– să se prezinte la serviciu într-o stare corespunzătoare, să respecte întocmai programul de muncă și să folosească timpul de lucru, resursele materiale și financiare ale instituției în mod eficient și rațional, numai pentru îndeplinirea atribuțiilor de serviciu;
– să asigure ocrotirea bunurilor instituției și să prevină producerea oricărui prejudiciu, acționând în orice situație ca buni gospodari;
– să respecte prevederile legale referitoare la incompatibilități și interdicții;
– să nu interzică sau să nu împiedice exercitarea libertăților publice și a drepturilor sindicale ale funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare;
– să se abțină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice în exercitarea atribuțiilor de serviciu;
– să respecte jurământul de credință depus cu ocazia numirii în funcție;
– să nu manifeste toleranță față de abateri și să informeze autoritățile abilitate cu privire la infracțiunile de care au luat la cunoștință în exercitarea atribuțiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul, îndeosebi a actelor de corupție;
– să informeze șeful ierarhic despre existența unui conflict de interese privind exercitarea atribuțiilor de serviciu, în condițiile legii.
O componentă importantă a conduitei funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare o formează relațiile cu persoanele private de libertate, în cadrul realizării cărora funcționarii au obligații specifice, precum:
– să respecte și să protejeze drepturile și libertățile fundamentale ale persoanelor private de libertate, precum și viața, sănătatea și demnitatea acestora;
– să prevină și să se abțină de la orice acțiune care presupune discriminarea persoanelor private de libertate sau a oricărei alte persoane pe temei de etnie, rasă, naționalitate, sex și orientare sexuală, religie, limbă, opinie sau alte temeiuri;
– să manifeste înțelegere față de problemele persoanelor private de libertate și respect pentru dreptul acestora la exprimarea opiniilor, in limitele regulilor de ordine și disciplină stabilite în penitenciar;
– să acționeze pentru influențarea pozitivă a comportamentului persoanelor private de libertate, atât prin exemplul personal, cât și prin încurajarea acestora de a-și asuma răspunderea pentru faptele comise și de a participa la activități specifice astfel încât, la punerea în libertate, să se poată reintegra în societate;
– să primească și să soluționeze, cu imparțialitate și în termen legal, cererile, sesizările și plângerile persoanelor private de libertate sau ale altor persoane;
– să sprijine persoanele private de libertate, în limita competențelor profesionale, pentru rezolvarea legală a problemelor sociale și familiale pe care le au pe timpul executării pedepselor pronunțate de instanțele de judecată, dovedind solicitudine și înțelegere.
De asemenea, funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare le este interzis:
– să dispună, să exercite, să instige ori să tolereze actele de tortură sau orice formă de tratament inumane ori degradant asupra persoanelor private de libertate;
– să primească, să solicite ori să accepte, direct sau indirect, pentru sine sau pentru alte persoane, în considerarea calității oficiale, cadouri, bani, împrumuturi, orice alte valori sau servicii;
– să uzeze de calitatea sau de funcția pe care o îndeplinesc pentru rezolvarea unor interese de ordin personal ori pentru a constrânge, a intimida sau a înșela alte persoane în scopul obținerii unor privilegii, bunuri ori servicii;
– să stabilească relații de afaceri ori de altă natură cu persoanele private de libertate, cu persoane din lumea interlopă sau cunoscute a fi implicate în activități ilegale;
– să intervină pentru soluționarea unor cereri sau lucrări care nu sunt de competența lor ori nu le-au fost repartizate de conducătorii ierarhici;
– să exercite activități cu scop lucrativ care au legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o dețin și să fie mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția pe care o îndeplinesc;
– să dețină orice altă funcție publică sau privată pentru care sunt retribuiți, cu excepția funcțiilor didactice din cadrul instituțiilor de învățământ, a activităților de cercetare științifică și creație literar-artistică;
– să recurgă la forța sau la folosirea mijloacelor de imobilizare împotriva persoanelor private de libertate, în alte condiții decât cele expres prevăzute de lege.
Caracteristica specială a acestui cod constă în faptul că și persoanele din afara sistemului administrației penitenciare, care participă sau derulează activități specifice cu persoanele private de libertate, au obligația să respecte principiile sale deontologice, precum și faptul că dispozițiile sale se aplică și funcționarilor publici cu statut special din Ministerul Justiției, care au atribuții de coordonare și control al activității din sistemul administrației penitenciare sau alte atribuții în legătură cu activitatea administrației penitenciare.
În momentul de față, în România există și alte categorii de funcționari publici a căror conduită profesională a fost reglementată, după cum sunt și ordine profesionale care au considerat necesar să recurgă la soluția reglementării conduitei membrilor lor prin coduri de deontologie, dintre care enumerăm, cu titlu de exemplu:
– Codul privind Conduita Etică profesională și disciplină al Uniunii Naționale a Practicienilor în Insolvență din România;
– Codul privind conduita etică și profesională în domeniul consultanței fiscale;
– Codul de conduită al Asociației Române de Marketing Direct cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal în marketing direct;
– Codul privind conduita etică și profesională în domeniul auditului financiar, elaborat de Federația Internațională a contabililor (IFAC);
– Codul conduită al Asociației Societăților de Leasing din România cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal;
– Codul de conduită pentru activitățile de recreere din zona costieră;
– Codul de conduită a participanților la piața angro de energie electrică;
– Codul privind Conduita Etică și Profesională a experților contabili și contabililor autorizați din România;
– Codul deontologic al profesiei de geodez;
– Codul deontologic al farmacistului;
– Codul deontologic al medicului dentist;
– Codului deontologic al personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea;
– Codul deontologic al membrilor Comisiei Naționale de Evaluare și Acreditare a învățământului Preuniversitar, respectiv ai comisiilor de evaluare și acreditare a învățământului preuniversitar județean și al municipiului București;
– Codul de deontologie medicală veterinară;
– Codul de etică și deontologie al personalului cu atribuții de inspector din Agenția Națională a Medicamentului;
– Codul de deontologie medicală al Colegiului Medicilor din România.
Indiferent de categoria funcționarilor publici model de comportament etico-profesional, contribuind la creșterea nivelului său profesional și moral, a autorității și prestigiului profesiunii pe care o desfășoară pentru a merita stima și încrederea cetățeanului, ceea ce este de apreciat, dar insuficient pentru a aprecia caracterul moral/imoral și legal/ilegal al acțiunii de orice natură pentru sau în legătură cu exercitarea actului, trebuie să se realizeze din prisma codurilor de conduită.
Concluzii IV
Concluzii și propuneri de lege ferenda
În lucrarea ”PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ CONDUITA FUNCȚIONARULUI PUBLIC”, am încercat să analiză în amănunt principiile de bază ce statuează conduita funcționarilor publici prin identificarea prevederilor legale, am căutat să evidențiem distincțiile între aspectele conținute de Codului de Conduită și cele cuprinse în Statutul Funcționarilor Publici dar și familiarizarea cu aceste prevederi legislative și stabilirea coordonatelor între pura teoretizare a acestora și aplicarea lor concretă.
De asemenea am analizat în cuprinsul lucrări și o serie de termeni având drept scop evidențierea noțiunilor cu care am interacționat sau pe care le-am definit ori analizat prin transpunerea lor în practică, rezultând următoarele concluzii.
Astfel, se impune sa precizam rolul important pe care îl au cele doua acte normative, respectiv Legea nr. 188/1999 și Legea nr.7/2004 în evidențierea unei bune conduite a funcționarilor publici. Respectarea prevederilor cuprinse in aceste legi au un rol fundamental în conturarea conduitei funcționarilor publici.
În Statutul Funcționarilor Publici sunt reglementate două mari aspecte. În primul rând regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și autoritățile și instituțiile publice din administrația publică centrală și locală, mai precis raporturile de serviciu ale acestora. În al doilea rând, Legea 188/1999 are ca scop și asigurarea, în conformitate cu dispozițiile acesteia, a unui serviciu stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația centrală și locală.
Referitor la Legea 7/2004, aceasta privește strict normele de conduită profesională a funcționarilor publici. Așa cum este clar precizat în lege, normele de conduită profesională prevăzute de Codul de conduită sunt obligatorii pentru funcționarii publici, precum și pentru persoanele care ocupă temporar o funcție publică, din cadrul autorităților și instituțiilor publice.
Alte concluzii care se pot desprinde fac referire la faptul ca la baza activității funcționarilor publici, a comportamentului lor profesional, a conduitei lor atât în interiorul cât și în afara instituției stau următoarele principii de baza:
egalitatea de tratament față de cetățeni, beneficiari serviciului public, respectiv, un comportament nediscriminatoriu față de aceștia;
respectarea supremației Constituției, respectul legilor generale în materie și al tuturor actelor normative de către purtătorii autorității publice;
credința și fidelitate față de țară căruia îi aparține funcționarul public;
discreție profesională privind informațiile pe care le primește și le deține în exercițiul funcției sale;
obligația de supunere și respect față de seful ierarhic;
apărarea și respectarea demnității și intimității beneficiarilor serviciului public.
perfecționarea profesionala continua, sub diferite forme etc.
Totodată se poate concluziona faptul că în Romania s-au înregistrat numeroase cazuri în care funcționarii publici încalcă prevederile statuate în Codul de Conduita al acestora, dar și Legea nr. 188/1999 privitoare la Statutul Funcționarilor Publici.
Una dintre cele mai întâlnite și des realizate infracțiuni de către funcționarii din administrația publică este luarea de mită. Conform articolului 308 din Codul Penal, luarea de mită este infracțiunea care constă în fapta funcționarului care, direct sau indirect, pretinde ori primește bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori acceptă promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, în scopul de a îndeplini, a nu îndeplini sau a întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu sau în scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri.
De asemenea, articolul 14 din Codul de Conduită al funcționarilor publici vorbește despre interdicția privind acceptarea cadourilor, serviciilor și avantajelor. Mai exact, funcționarilor publici le este interzisă solicitarea sau acceptarea de cadouri, servicii, favoruri, invitații sau a oricăror alte avantaje, cale le sunt destinate fie personal, fie familiei, părinților, prietenelor sau persoanelor cu care au avut relații de afaceri sau de natură politică, care le pot influența imparțialitatea în exercitarea funcțiilor publice deținute sau pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcții.
Nu puține sunt însă situațiile în care ni se demonstrează că funcționarii publici nu respectă aceste prevederi legale și aici putem oferi ca dovadă numeroasele articole apărute în presă și care pe baza unor materiale filmate sau a unor anchete ale Poliției Române reușesc să scoată la iveală ilegalitățile comise de funcționarii din administrația publică românească.
Ca o concluzie generală se impune să precizăm faptul că funcționarii publici trebuie să se adapteze și să respecte cu responsabilitate prevederile din Statut și Codul de Conduită. Respectarea acestora va conduce la o mai bună organizare și funcționare a administrației publice. De asemenea respectarea acestor prevederi este importanta si pentru îmbunătățirea relațiilor dintre funcționarii din administrație și cetățeni.
În afara unor concluziilor prezentate putem constata că actuala legislație conține anumite inadvertențe sau lacune ale legii, în acest sens pentru uniformizarea legislației naționale la acquis-ului comunitar se pot formula propuneri de lege ferenda, unele dintre ele evidențiate și în literatura de specialitate.
În legătura cu modalitatea în care legiuitorul român a ales să formuleze obiectivele reglementarii, domeniile de aplicare și principiile generale, constatăm anumite diferențe comparativ cu modelul oferit prin Recomandarea R.2000/10 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei. Reglementarea oferita de Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduita a funcționarilor publici este mai zgârcita în enunțarea noțiunilor și scopurilor urmărite decât cea oferita de recomandarea precizată.
Aceasta din urmă invocă, printre altele, argumentele esențiale care pot conferi greutate și solemnitate unui asemenea act ce poate face obiectul unei modificări legislative având în vedere următoarele aspecte:
importanta administrației publice și rolul esențial în dezvoltarea democratica a statelor;
rolul cheie al funcționarilor din administrația publică;
importanța stabilirii cu claritate si exactitate a drepturilor și mai ales a obligațiilor specifice pentru toți funcționarii publici;
necesitatea asigurării condițiilor materiale și juridice corespunzătoare pentru îndeplinirea sarcinilor;
necesitatea ca normele Codului sa fie aplicate tuturor funcționarilor publici și chiar persoanelor angajate de entitățile private însărcinate să desfășoare atribuții de serviciu public;
specificarea faptului că normele Codului fac parte dintre condițiile obligatorii impuse de administrație pe timpul îndeplinirii unei funcții publice;
atragerea atenției funcționarilor publici că ei însăși sunt obligați să ia toate măsurile necesare pentru a se conforma dispozițiilor Codului;
precizarea responsabilităților ce revin conducerilor autorităților sau instituțiilor publice și funcționarilor publici cu drept de conducere, coordonare sau control a altor funcționari publici de a-i ajuta să respecte normele și să prevină orice încălcare a lor.
O comparație sumară a denumirilor normelor care sunt reglementate de Codul român de conduita cu cele utilizate in Recomandarea R.2000/6 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei ne arata ca au fost ignorate sau excluse norme cum sunt cele care se refera la:
obligația de a se achita de îndatoririle ce revin funcționarilor publici (articolul 4);
cerința de a fi onest, imparțial și eficient și de a acționa cu competență, echitate și înțelegere neținând cont decât de interesul public (articolul 5);
obligația de a ține cont de drepturile, obligațiile și de interesele legitime ale cetățenilor (articolul 6);
responsabilitatea funcționarului public în fața șefului sau ierarhic (articolul 10);
obligația de a face raport (articolul 12);
conduita în situațiile de conflicte de interese (articolul 13);
interesele exterioare incompatibile (articolul 15);
protecția vieții private a funcționarilor public (articolul 17);
reacția față de oferirea de avantaje nedatorate (articolul 19);
vulnerabilitatea la influența altuia (articolul 20);
verificarea integrității (articolul 24);
responsabilitatea superiorilor ierarhici (articolul 25);
încetarea funcției publice (articolul 26);
relațiile cu foștii funcționari publici (articolul 27).
Sub aspectul formei de redactare, observam ca legiuitorul român a uzat, și de această dată, de inserarea unor principii în textul articolelor care definesc normele de conduita, ale căror formulări sunt imprecise, greu de înțeles, interpretat și/sau de aplicat, comparativ cu autorii Recomandării R.2000/10. Spre exemplu, atunci când se oprește asupra „Libertății opiniilor” se specifica: „În îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, funcționarul public are obligația de a respecta demnitatea funcției publice deținute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritarii sau instituției publice în care își desfășoară activitate” sau „În activitatea lor, funcționarii publici au obligația de a nu se lăsa influențați de considerente personale sau de popularitate”.
Criticabilă este și lipsa de precizări din cadrul dispozițiilor generale sau a dispozițiilor finale cu privire la eventualitatea completării sau corelării dispozițiilor Codului cu alte dispoziții legale care conțin îndatoriri de serviciu ale funcționarilor publici sau care instituționalizează conflictele de interes și regimul incompatibilităților cum sunt Statutul funcționarilor publici Capitolul V „Drepturi și îndatoriri” sau Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, Titlul IV „Conflictul de interese si regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice”.
Codul deontologic poate face obiectul unei completări sub aspectul conexiunilor ce ar trebui făcute în domeniul constatării abaterilor și al aplicării sancțiunilor cu prevederile generale din Statutul funcționarilor publici.
O remarcă se impune a fi făcută și în legătura cu faptul că sunt multe acte normative adoptate/emise în materia funcției publice, că există incoerențe și lacune ale acestui cadru normativ neunitar.
Numărul foarte mare de reglementări legislative secundare în domeniu ridică dificultăți funcționarilor publici și cetățenilor în cunoașterea și interpretarea acestei legislații și drept urmare, este afectată chiar capacitatea autorităților și instituțiilor publice cu competențe în managementul funcției publice și funcționarilor publici (pe pagina de internet a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sunt menționate 40 de acte normative în vigoare).
De aceea se impune coerența și sistematizarea legislației specifice ca o premisă importantă a reformei funcției publice și funcționarilor publici.
Prin actele normative amintite s-ar asigura unitatea de interpretare și aplicare a legislației în domeniu, evitarea paralelismelor, a excesului de reglementări și a modificărilor repetate ale aceluiași act normativ, toate reglementările cuprinse în Codul administrativ trebuind să asigure coerența, continuitatea și stabilitatea administrației publice.
Codul administrativ va trebui să cuprindă astfel „componentele importante ale legislației administrative în domeniu”.
Amendamentele aduse cadrului normativ privind Statutul funcționarilor publici, în special prin Legea nr. 251/2006, reprezintă un pas important în procesul reformei funcției publice, însă trebuie continuate eforturile pe linia reformei serviciului public și implicit în planul funcției publice.
În literatura juridică au mai fost identificate și alte probleme de ordin legislativ referitoare la funcția publică și la managementul acesteia după cum urmează:
sistemul de incompatibilități și interdicții pentru funcționarii publici este excesiv și discriminatoriu prin raportare la unele categorii de funcționari publici cu statut special (mai ales în condiții de criză financiară și de reducere a salariilor bugetarilor – s.n. D.M.P);S-a apreciat astfel că este “vădit excesiv ca funcționarilor publici să le fie interzis să dețină alte funcții și să desfășoare alte activități, remunerate sau neremunerate în cadrul oricăror unități cu scop lucrativ din sectorul privat sau în cadrul unei asociații familiale sau ca persoană fizică autorizată. Asemenea interdicții ar trebui stabilite –așa cum de altfel ele sunt stabilite în cazul unor categorii de funcționari publici cu statut special – exclusiv numai cu privire la activități economice și mandate care au legătură cu atribuțiile funcțiilor publice pe care aceștia le dețin/în legătură cu funcția pe care ei o îndeplinesc”.
numărul categoriilor de funcționari publici care pot beneficia de statute speciale este excesiv iar din lege ar trebui exclusă formularea care dă posibilitatea înființării nelimitate de categorii de funcționari publici cu statute speciale;
se impune analizată posibilitatea relaxării condițiilor minime de „vechime în specialitatea studiilor necesare participării la concursul de recrutare”, cel puțin pentru acele niveluri ale administrației unde competiția pentru ocuparea funcțiilor publice este mai mică;
actualul sistem de evaluare a performanțelor profesionale este amendabil, cu deosebire sub aspectul eficienței, al echității și fiabilității lui.
deși amendamentele aduse Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 251/2006 sunt importante, s-a apreciat că în continuare Legea răspunde într-o măsură insuficientă cerinței ca ANFP să-i fie conferit rolul care se impune în managementul resurselor umane din administrația publică.
Am afirmat anterior că, prin adoptarea si intrarea în vigoare a Codului de conduita a funcționarilor publici, au fost puse bazele unui cadru normativ și instituțional pentru morala și etica funcției publice și a funcționarilor publici din țara noastră.
Cu toate scăpările și limitele sale, menționate mai sus, Codul de conduita a funcționarilor publici, sancționează unele dintre normele esențiale de comportare pe care sunt ținute să le respecte persoanele numite în funcții publice de autoritate. Acest act normativ se constituie în prima încercare reușită de instituționalizare a principalelor reguli de comportament, de moralitate, echitate, etică și conduită din administrația publică.
BIBLIOGRAFIE
Literatură
ALEXANDRU Ioan, CARAUSAN Mihaela, BUCUR Sorin, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti;
CARP Radu, Strategii și propuneri de reformă a administrației publice în perspectiva integrării europene în Revista de drept public nr. 2/2006;
CETERCHI Ioan, CRAIOVAN Ion, Introducerea în teoria generală a dreptului, Editura All Beck, București, 1999;
COMTE-SPONVILLE Andre, Mic tratat al marilor virtuți, Editurii Univers, București, 1998;
CRISTEA Simona, Considerații privind statutul legal al funcției publice, în Revista de Drept public nr. 2/1999;
DREYFUS Françoise, FRANÇOIS D’ARCY, Les institutions politiques et administratives de la France, Paris, IV édition;
DOGARU I., DĂNIȘOR D. C., Drepturile omului și libertățile politice, Editura Zamolxe, Chișinău, 1998;
GHERASIM Dimitrie, Buna-credință în raporturile juridice civili, Editura Științifică, București, 1981;
HEGEL G.W.F., Filozofia spiritului, Editura Academia, București, 1966;
IORGOVAN Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, București, 2002;
IORGOVAN Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția a III-a revăzută și adăugită, Editura All Beck, București, 2001;
IVANOFF Ivan Vasile, Deontologia funcției publice, Editura Bibliotheca Târgoviște, 2013;
IVANOFF Ivan Vasile, Deontologia funcției publice Ed. a 3-a, rev., Editura Bibliotheca Târgoviște, 2010;
IVANOFF Ivan Vasile, Exercițiul onest al funcției publice, Editura Bibliotheca Târgoviște, 2004;
MACHIAVELLI Niccolo, Măștile puterii, Institutul European, 1996;
MORAR Vasile, Etica în afaceri și în politică. Editura Universității din București, 2006;
NEGOIȚĂ Al., Știința administrației, Editura Did. și Ped., București 1977
OROVEANU M. T., Teoria generală a serviciului public, Editura Academia Române, București 1994;
POSTELNICU Romeo Paul, DIMITRIU Monica Nicolle, Adoptarea unui cod de conduită pentru funcționarii publici – prioritate pentru România, în Revista de drept public, nr. 3/2003;
POSTELNICU Romeo Paul, Statutul funcționarilor publici, Editura Carol Davila București 2006;
PRISĂCARU Valentin, Tratat de drept administrativ, Ediția a II-a revăzută și adăugită, Editura All Beck, București, 1996;
ROUSSEAU Jean Jaques, Contractul social , Editura Științifică, București, 1957;
TĂNĂSESCU Simina Elena, Principiul egalității în dreptul românesc Edituta AllBeck,București 1999;
TEODORESCU Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. 1, Editura Editura Marvan, București, 1935;
THUDEROZ, Christian, Negocierile – Eseu de sociologie despre liantul social , Editura Știința, 2002;
TOMPEA Doru, Etică, morala și putere, Editura Polirom, Iași, 2000;
TRĂILESCU Anton, Drept administrativ, ediția a 3-a, Editura C.H. Beck, București, 2008;
VALERIAN Stan și CRISTINA RENERT Cristina, Statutul funcționarului public pentru buna guvernare. Raport preliminar de evaluare legislativă, Fundația Soros România, București, 2007;
VEDINAȘ Verginia, Deontologia vieții publice, Editura Universul Juridic, București, 2007;
VEDINAȘ Verginia, Drept administrativ, ediția a III-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2007;
VEDINAȘ Verginia, Statutul funcționarului public, Editura Nemira, București, 1998;
VINTILĂ Gheorghe, FURTUNĂ Constantin, Daunele Morale, studiu de doctrină și jurisprudență, Editura All Beck, București, 2002;
II Articole de specialitate
Cartea Albă a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, 2001-2004;
Curs editat de Societatea studenților în drept, 1939;
Managementul Funcțiilor Publice și al Funcționarilor Publici Raport 2003, București-2004;
Raport de Activitate al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pe anul 2015.
III. Jurisprudență
Emanuel Albu, Jurisprudeța Înaltei Curți de Casație și Justiție, Contencios Administrativ și Fiscal, 2005, Editura Lumina Lex, București, 2006;
Buletinul Jurisprudenței – Înalta Curte de Justiție și Casație, Culegere de decizii pe anul 2005, Editura C. H. Beck, București,2006;
Buletinul Jurisprudenței – Înalta Curte de Justiție și Casație, Culegere de decizii pe anul 2006, Editura C. H. Beck, București, 2007.
IV. Legislație
Constituția României, revizuita prin Legea nr. 429/2003, aprobata prin Referendumul National din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 3 din 22 octombrie 2003;
Legea nr. 7/18 februarie 2004 prind Codul de conduită a funționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157/23 februarie 2004, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007;
Legea nr. 477/2004 publicată în Monitorul Oficial nr. 1105 din 26 noiembrie 2004;
Legea nr. 188/ 1999, publicata in Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicata in Monitorul Oficial al României,Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007;
Hotărârea Guvernului nr. 1000/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 620 din 2 septembrie 2010;
O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 166 din 7 martie 2014.
Legea nr. 53/2003, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011;
Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002;
Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administrației publice locale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007;
Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004;
Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 3 februarie 2003;
H.G nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008;
H.G. nr. 379/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru evaluarea performanțelor profesionale individuale ale înalților funcționari publici în anul 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 10 aprilie 2008
H.G. nr. 1066/2008 pentru aprobarea normelor privind formarea profesională a funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 665 din 24 septembrie 2008
V. Website-uri (pagini Internet)
Site-ul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici: http://www.anfp.gov.ro;
Site-ul Guvernului României: http://gov.ro;
Site-ul Ministerului Administrației și Internelor: http://www.mai.gov.ro;
Site-ul Înaltei Curți de Casație și Justiție a României http://www.scj.ro.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Conduita Functionarului Public (ID: 112196)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.