Conditionalitatea Si Conformitatea Romaniei Si Bulgariei cu Criteriile Uniunii Europene

Condiționarea politică este considerată ca povestea de succes a politicii de extindere a Uniunii Europene. Aderarea la Uniunea Europeană este un proces masiv de transfer al politicii în care statele candidate trebuie să transpună acquis-ului comunitar complet. Obiectul de studiu al acestei cercetări trebuie să răspundă în această lucrare la următoarea întrebare: Ce instrumente politice ale Uniunii Europene pot duce la respectarea condițiilor impuse de aceasta de către statele candidate la aderarea?

Începând cu anii 1990 condiționalitatea politică a UE a devenit o strategie puternică de transformare care viza schimbarea politicilor, precum și condițiile aderării, modelele de evaluare, recompensările și posibile sancțiuni. Condițiile care au fost expuse la Consiliul European de la Copenhaga ar trebui să se asigure că riscul ca noii membrii ai UE să devină instabili politic și economic ar trebui să fie minim.

Normele democratice și criteriile de la Copenhaga a trebuit să fie îndeplinite înainte ca aderarea să aibă loc. Cum condiționalitate influențează transpunerea criteriilor de la Copenhaga în legislația națională va fi, de asemenea, subiectul acestei lucrări.

– Condițiile Consiuliului de la Copenhaga sunt:

1. Calitatea de membru impune ca țara candidată a realizat stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului și protecția minorităților.

2. Calitatea de membru presupune existența unei economii de piață funcțională, precum și capacitatea de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței din cadrul Uniunii.

3. Capacitatea candidatului de a-și asuma obligațiile de membru, inclusiv aderarea la obiectivele uniunii politice, economice și monetare.

4. Capacitatea Uniunii de a absorbi noi membri, în timp ce se menține ritmul de integrare europeană, este de asemenea un aspect important în interesul general al Uniunii, atât și țările candidate.

Începând cu anul 2000, importanța condiționalității Uniunii Europene a crescut ca urmare a procesul de extindere în ceea ce privește Balcanii de Vest, țările CEE și Turcia. Comisia Europeană a adăugat, de asemenea, o serie de domenii, cum ar fi drepturile omului, securitatea nucleară, astfel încât este posibil să se elaboreze o nouă metodă de extindere și să se formeze un acquis care include mai multe cerințe, cum ar fi, reforma sistemului judiciar, drepturile minorităților, reforma administrativă orizontală, regionalizare și așa mai departe .

În timpul extinderii din 2004 capacitatea UE de a primi țări terțe care doreau să adere a fost consolidată și s-a acordat prioritate condiționalității pozitive .

Condiționalitatea are ca scop integrarea statelor candidate în UE și este destinat să promoveze reforma și de a prezenta beneficiile apartenenței de Uniune. Acesta prezintă situația candidatului în care trebuie să îndeplinească condițiile UE pentru a primi în cele din urmă feedback pozitiv de a adera la UE.

Pentru a se asigura respectarea criteriilor, UE utilizează strategii de condiționalitate pozitive și negative. Condiționalitate pozitivă funcționează la modul în care, atunci când status quo-ul nu satisface o parte (impusă de UE) astfel încât ceilalți actori se motivează (ale statelor candidate) să-l schimbe. Influența de a schimba status quo-ul se bazează de obicei pe strategia de a oferi stimulente, astfel încât actorii vizați vor reuși în îndeplinirea condițiilor.

Condiționalitate pozitivă presupune măsuri cum ar fi reducerea barierelor comerciale sau acordarea de ajutor financiar. În plus, este o măsură asimetrică și în funcție de condițiile preexistente, aceasta poate avea succes doar în situațiile în care beneficiile așteptate sunt mai mari decât costul de schimbare a politicii.

Condiționalitatea negativă, pe de altă parte, are drept scop influențarea unei situații deja existente, cum ar fi regimurile comerciale sau relațiile diplomatice, dacă țara candidată nu îndeplinește anumite cerințe. Condiționalitatea negativă presupune apoi că anumite sancțiuni, cum ar fi reducerea, suspendarea sau retragerea unei recompense va fi aplicată decât dacă statul vizat nu respectă criteriile stabilite de UE.

Alte instrumente de condiționalitate politică sunt clauzele de salvgardare impuse României și Bulgariei. Aceste clauze sunt dispoziții care permit Uniunii să remedieze dificultățile întâlnite ca rezultat al aderării. În plus, există o clauză potrivit căreia aderarea uneițări poate fi amânată cu un an dacă țara candidată este total nepregătită pentru aderare.

Dintre cele trei clauze de salvgardare, economică, a pieței și justiției și afacerilor interne, mă voi axa pe clauza justiției și a afacerilor interne, care se va aplica în cazul în care există riscul ca implementarea regulilor Uniunii Europene în acest domeniu să nu se fi realizat. Măsurile acestor clauze, luate de Comisia Europeană pot rezulta în suspendarea temporară a drepturilor acquisului comunitar, precum finanțarea diferitor programe ale Uniunii Europene din România sau Bulgaria.

Acest prim capitol se va concentra pe faza pre-aderării în baza rapoartelor Comisiei Europene pentru România și Bulgaria, din anii 2001-2002.

Astfel, punctul central al acestui studiu se va intinde pe compararea respectarea în timp și examinarea diferitelor instrumente politice care induc respectarea, în special clauzele de salvgardare.

Constatările arată că, pentru faza de pre-aderare și faza post-aderare ambele țări, Bulgaria și România, arată conformitatea în contradicție cu normele UE privind lupta împotriva corupției. Se poate spune că, după aderarea la UE a fost utilizată condiționalitatea negativă în încercarea de a face de rușine statele candidate , prin emiterea rapoartelor de verificare și prin evidențierea faptelor negative, punând în umbră progresele.

Trebuie totuși să analizăm dacă aceste rapoarte au fost imparțiale sau nu, dacă țările candidate au respectat cerințele Uniunii, dar nu în măsura în care se aștepta de ele. Comisia Europeană putea emite rapoarte în baza opiniei că țările nu s-au ridicat standardelor celorlalte state membre. Presupunem că rapoartele sunt imparțiale, și că analiza progreselor din România și Bulgaria nu a fost detaliată astfel se poate crede că Uniunea Europeană nu a creat condiții mai stricte pentru respectarea criteriilor de aderare. Pentru a verifica imparțialitatea rapoartelor, putem doar să analizăm acțiunile statelor candidate, România și Bulgaria, în domeniul luptei împotriva corupției.

Principala teorie spune că aplicarea condiționalității pozitive și negative va duce la sincronizarea legislației naționale cu normele europene. Există mai multe căi prin care condiționalitatea poate fi eficientă. O primă cale ar fi, respectarea regulilor va duce la recompensare, așa cum calitatea de membru este determinată și amenințările și promisiunile sunt credibile. De asemenea, se crede că aceste clauze ale salvgardării puse împotriva statelor candidate, vor stimula reformele și conformarea cu condișiile Uniunii Europene. Mai mult, o rată crescută a schimburilor economice între țările membre presupune un beneficiu pentru părțile participante, astfel formându-se un stimul pentru a se conforma cu regulile impuse de UE.

Când vorbim de cazul aderării României și al Bulgariei, nu putem spune că Uniunea s-a așteptat la reforme majore la nivelul instituțional, pentru că se opun jucători importanți precum politicienii țărilor candidate. Numai prin șantajul UE putem explica cum au reușit cele 2 țări să aplice reformele la nivelul instituțional astfel îndeplinind criteriile aderării. România și Bulgaria nu au început să producă schimbările așteptate până nu UE a exercitat excluziunea, astfel cele 2 țări resimțind efectele.

În perioada preaderării, din 1997-2004, Comisia Europeană a impus progresiv condiții tot mai dure împotriva României și Bulgariei, aceasta nefiind mulțumită de regresul țărilor în adoptarea de legi care să producă efectele cerute pentru a deveni membri UE. Așadar, UE s-a folosit de capacitățile de monitorizare pentru a critica măsurile luate de instituțiile române și bulgare și de a cere o îmbunătățire a guvernării și aplicare a legii. În special, Comisia Europeană s-a folosit de condiționalitatea poltică pentru România și Bulgaria,monitorizând procesul de reforme prin eliberarea rapoartelor periodice, în care țările candidate erau criticate și li se cerea în mod express să ia măsuri urgente pentru a combate corupția.

În 2004, România și Bulgaria au fost excluse din procesul de extindere masiv al UE, lucru menit să motiveze cele 2 țări să producă schimbarea dorită.

La data de 15 iunie 2004, Bulgaria a încheiat negocierile de aderare și la sfârșitul anului 2004, guvernul României a finalizat provizoriu toate capitolele acquisului. Consiliul European de la Bruxelles din 16-17 decembrie 2004 a confirmat apoi data aderării în 2007 pentru Bulgaria și România subliniind în același timp caracterul condițional al acestui angajament și a precizat că reformele necesare din cele două țări ar trebui în continuare să fie finalizate până în 2007.

Cu toate acestea, Bulgaria și România nu numai că nu se calificau pentru extinderea din 2004, dar în 2005 au devenit, de asemenea, obiectul unor condiții mai strânse, astfel încât clauzele de salvgardare au fost aplicate împotriva lor, după ce negocierile de aderare s-au încheiat.

Ca o condiție pentru a permite intrarea în 2007, UE a introdus un nou regim de sancțiuni care a permis amânarea cu un an la aderare în cazul în care obligațiile nu au fost puse în aplicare. Această abordare a prevăzut dispoziții mult mai stricte, puncte de referință și o procedură mult mai ușoaăr pentru întreruperea negocierilor. Această clauză de salvgardare a fost o extensie fără precedent a condiționalității dincolo de încheierea negocierilor destinate să mențină efectul de leverage din partea UE de a menține o presiune chiar și după ce tratatul de aderare este semnat. În plus, tratatul cu Bulgaria și România a fost făcut să conțină clauze specifice de salvgardare în domenii cum ar fi economia, justiția și afacerile interne care a permis Comisiei să suspende anumite beneficii de membru până la trei ani după aderare.

Chiar dacă vom merge înapoi în timp corupția la diferite niveluri a fost întotdeauna una dintre problemele-cheie cu care se confruntă Bulgaria și România în perioada de tranziție și scandalurile de corupție la nivel înalt au fost chestiuni obișnuite în ambele țări .

În Bulgaria, în 1999-2001 partidul UDF ce era la guvernare, s-a destrămat după ce facțiuni diferite aduceau acuzații de luare de mită, care au fost legate în principal de continuarea procesului de privatizare și prim-ministrul Kostov a fost pus împotriva mai multora dintre miniștrii săi și președinte Petar Stoianov, care a fost membru UDF el însuși. Astfel, combaterea corupției a avut costuri politice interne ridicate pentru guvern. Guvernul bulgar Saxe-Coburg Gotha a fost relativ mai eficient, chiar dacă au existat scandaluri majore ce implicau mari proiecte de infrastructură de exemplu.

În România situația era destul de asemănătoare. În 2003 trei miniștri, printre care ministrul integrării europene, Hildegard Puwak, care a fost acuzat de delapidarea banilor UE, au demisionat. Mai mult, un contract in valoare de 2 miliarde de euro încheiat de guvernul PSD cu americanii de la Bechtel, încălcând normele UE de licitații, a dus la un scandal intern masiv. Aceasta așa-numită corupție la nivel înalt a fost, totuși, doar o parte a problemei, deoarece cetățenii din Bulgaria și România și-a exprimat îngrijorarea cu privire la corupție măruntă în agențiile guvernamentale, serviciul de sănătate și poliție.

Prin urmare, UE a pus presiune considerabilă asupra ambelor țări sub forma unor rapoarte regulate și remărci ale funcționarilor UE, care au atacat constant ineficacitatea statului de a limita corupția la diferite niveluri, inclusiv sistemul judiciar și al administrației publice, astfel încât să ia măsuri drastice de combatere a corupției.

În 2001 Raportul periodic privind progresele Bulgariei în vederea aderării, se poate observa că în timp ce Bulgaria a făcut unele îmbunătățiri față de anul precedent, dar corupția a continuat să fie o problemă foarte gravă și reprezintă una dintre principalele probleme cu care se confruntă societatea bulgară . Acesta a fost încă, din păcate, văzută ca un mijloc eficient de abordare a problemelor private, în timp ce, în același timp, Comisia a observat că a existat o scădere în acceptarea publică a corupției în societatea civilă, care a fost activă în creșterea gradului de conștientizare a corupției și includerea pe agenda politică.

Noul guvern din 2001 a făcut un angajament de a combatere a corupției, dar corupția a rămas un obstacol serios pentru dezvoltarea afacerilor și climatul investițional. O evoluție pozitivă a fost însă adoptarea Strategiei naționale de combatere a corupției care a avut ca obiective crearea unui mediu instituțional și juridic combaterii corupției, reformarea sistemului judiciar, eliminarea corupției în cooperarea economică și între instituțiile guvernamentale, organizațiile non-guvernamentale și mass-media.

Cu toate acestea, Comisia a menționat de asemenea că, în timp ce cadrul legal pentru combaterea corupției a intrat în vigoare, punerea în aplicare în cadrul juridic era încă o problemă și nu a fost încă suficient accentuat pe prevenirea corupției, astfel s-a aprobat un Cod de Etică pentru Funcționarii Publici și Actul Partidelor Politice, care a introdus reguli mai clare pentru finanțarea partidelor politice.

Prin urmare, se poate spune că, deși Comisia a pus presiune pe Bulgaria prin intermediul rapoartelor de progres și chiar dacă au existat unele evoluții pozitive, cum ar fi adoptarea strategiei naționale de combatere a corupției ,conformitatea globală în domeniul luptei împotriva corupției a fost inconsecventă și condiționalitatea UE putea doar parțial realiza progrese în acest domeniu, din anul 2000 până la 2001.

Ceea ce se poate observa, de asemenea, este faptul că acceptarea societății civile față de corupție a scăzut și s-a transformat în campanii de sensibilizare, punerea corupție pe agenda politică care pot fi legate de progresele raportate de Comisia Eurpeană, dar nu există nici o legătură oarecare între cele două. Astfel, nu se poate respinge, nici confirma ipoteza alternativă care afirma "condițiile impuse de UE contribuie la consolidarea societății civile în statul solicitant și, prin urmare, la răspândirea normelor europene". Ne putem uita însă de semne în următorul raport de progres din 2002 a cărui condiționalitate a avut un impact asupra societății civile, aceasta la rândul său a avut un impact asupra politicii guvernului în lupta împotriva corupției.

În Raportul periodic al României privind progresele realizate pentru aderare, Comisia a observat măsuri anti-corupție îngrijorătoare, care în ciuda recunoașteri generale a gravității acestei probleme de către guvern, nu a existat nici o reducere vizibilă a nivelului de corupție și măsurile luate pentru a combate corupția au fost limitate.

Mai mult decât atât, Comisiei dat o notă negativă faptului că, deși Procuratura Generală a fost înființată în octombrie 2000, nu a fost niciodată funcțională din cauza lipsei de personal si echipament. În plus, coordonarea între diferitele organisme care sunt însărcinate cu combaterea crimei organizate și corupției era încă o problemă și schimbările administrative nu au condus la nicio îmbunătățire.

Cu toate acestea, au existat și evoluții în ceea ce privește lupta împotriva corupției, adoptarea unei ordonanțe în aprilie 2001 care a introdus proceduri de achiziții publice și a stabilit dreptul de a contesta atribuirea contractelor de achiziții publice.

În concluzie, cu excepția importantă a legislației privind achizițiile publice, nu a existat nici un progres substanțial în lupta împotriva corupției în România de la raportul din 2000 și condiționalitatea nu a putut induce imbunătățiri suficiente sau consecvente în lupta împotriva corupției.

Această percepție a fost împărtășită de mulți români, și că ceea ce guvernul român a făcut au fost doar structuri menite să demonstreze Uniunii Europene că ceva se făcea. Odata cu aceasta ei a subliniat faptul că doar o mână de jucători de nivel inferior au fost condamnați pentru fapte de corupție în urma măsurilor anti-corupție luate. Aceeași percepție era împărtășită și de reprezentanți ai UE alocați Bulgariei și României, astfel încât, în 2005 raportul periodic al Comisiei a declarat că cele mai multe condamnări au implicat oamenii de afaceri și nu funcționarii guvernamentali sau funcționari publici la nivel înalt.

Ce a adus schimbări în această chestiune în România a fost victoria opoziției de centru-dreapta la finele anului 2004, care a creat un nou impuls pentru reformă. În consecință, noul guvern în 2005 a atribuit instituțiilor sarcini de eficientizare mai clare și se elimină imunitatea de urmărire penală de care până atunci se bucurau de foștii miniștrii.

Bulgaria pe de altă parte, nu a întreprins schimbări instituționale majore, dar s-a concentrat pe îmbunătățirea legislației.

Acest lucru poate fi văzut în raportul periodic din 2001 privind progresele Bulgariei în vederea aderării. Mai mult, Parlamentul bulgar în 2003 a modificatLegea Serviciului Public adăugând dispoziții privind conflictul de interese și divulgarea activelor la fel ca și România. În 2005, atunci a fost aprobată, de asemenea, o nouă lege a partidelor politice cerându-le lista sponsorilor mari, măsură care România a introdus-o deja în 2003.

În raportul periodic bulgar cu privire la progresele înregistrate în vederea aderării din 2002, Comisia menționează că progresele au fost făcute cu adaptarea unui plan de acțiune pentru implementarea Strategiei Anticorupție. O altă acțiune a fost înființarea unui comitet de coordonare a activităților în lupta împotriva corupției.

Strategia globală a combaterii corupției este complexă; controlul financiar și fiscal ar trebui să fie îmbunătățit, agențiile vamale îmbunătățite, precum și măsurile de combatere a corupției ar trebui să fie puse în aplicare, în strânsă legătură cu sistemul judiciar. În plus, guvernul bulgar în 2002 au avut drept obiectiv creșterea transparenței și simplificarea procedurilor.

Cu toate acestea, sondajele indicau că, la momentul la care raportul periodic fost scris corupția a rămas o problemă gravă. Publicul de exemplu a enumerat actele de corupție ca fiind una dintre cele mai grave probleme cu care se confruntă Bulgaria. Prin urmare, se poate spune din nou că respectarea normelor UE privind lupta împotriva corupției a fost inconsecventă și că condiționalitatea în cazul în care se presupune că avea un impact prin intermediul raportului periodic precedent, a avut doar un impact limitat asupra modificărilor de politică din Bulgaria în lupta împotriva corupției. Mai mult decât atât, opinia societății civile asupra raportului de progres nu a avut nici un impact suplimentar asupra politicii anti-corupție a guvernului.

În cazul conținutului raportului periodic al Comisiei privind progresele României înregistrate în vederea aderării a fost destul de asemănătoare. Aici studiile au indicat faptul că corupția a rămas o problemă mare și răspândită, precum și sistemică în România, problemă rămasă în mare parte nerezolvată. Aplicarea legii a rămas slabă și structurile instituționale au fost create, dar nu au fost încă pe deplin operaționale.

În plus, analiștii independenți au concluzionat că nu a existat nici o reducere vizibilă a corupției în timpul perioadei de raportare. O evoluție importantă a fost adoptarea Planului Național de Prevenire a Corupției, care a fost aprobat în octombrie 2001, împreună cu Programul Național de Prevenire a Corupției, ambele având date țintă stabilite pentru ratificarea raport internațional instrumentelor juridice pentru lupta împotriva corupției, venind în ajutorul completării cadrului juridic existent și a stabili planuri pentru elaborarea strategiilor sectoriale pentru combaterea corupției și promovarea participării active în România la programele internaționale anti-corupție.

O dezvoltare instituțională majoră în perioada de raportare a fost înființarea Biroului Național Procuraturii Anticorupție. Cu toate acestea, chiar dacă au existat unele evoluții, nici un progres nu a fost făcut în a face finanțarea partidelor politice mai transparentă sau în rezolvarea potențialelor conflicte de interese ale politicienilor și funcționarilor publici.

Apoi, a fost cazul și noțiunea de răspundere penală a persoanelor juridice încă necesară de a fi introdusă în Codul penal român și al legislației lucru necesar în continuare pentru a putea fi pe deplin pus în aplicare în legea anti-corupție din 2000 . Astfel, respectarea generală a normelor UE privind măsurile de combatere a corupției apare inconsecventă din nou.

În timp ce corupția a rămas larg răspândită și o problemă a sistemului, guvernul a încercat să remedieze această problemă prin adoptarea Planului Național de Prevenire a Corupției și a Programului Național de Prevenire a Corupției, precum și înființarea de Parchetul Național Anticorupție . Cu toate acestea nu a existat nici o reducere vizibilă a corupției și, prin urmare, condițiile impuse de UE trebuie să fie considerate un eșec în acest caz.

Ceea ce a contat cu adevărat pentru Comisie Europeană a fost determinarea de a urmări cazurile de corupție la nivel înalt.

Un caz important în România a fost, în 2006, când fostul Prim-Ministru Năstase a fost adus la tribunal sub acuzațiile de îmbogățire ilegală și luare de mită. În Bulgaria o evoluție importantă a fost că Procurorul General Boris Velcev a reușit să ducă mai departe punerea sub acuzare de săvârșirea de fapte de corupție împotriva foștilor colegi din motive de obstrucționarea justiției și împotriva managerilor de top din companii de utilități publice. Apoi, el a obținut și ridicarea imunității a mai multor parlamentari.

O altă evoluție importantă în momentul a fost apariția actorilor societății civile care erau activi în campaniile de monitorizare și a scandării împotriva corupției la nivel înalt. Un exemplu în acest sens este Coaliția 2000, o asociație de ONG-uri și mass-media bulgare stabilite în 1997 și Coaliția pentru Parlament Curat în România, care a pus pe lista neagră mai mult de 200 de candidați implicați în activități de corupție înainte de alegerile din 2004.

Prin urmare, se pare că ipoteza alternativă conform căreia condițiile impuse de UE contribuie la consolidarea societății civile în statul solicitant și, prin urmare, la răspândirea normelor europene aceasta la rândul ei duce la respectarea normelor UE parea plauzibilă.

Toate acestea nu înseamnă neapărat că UE ar putea pretinde că a avut succes în realizarea schimbării în lupta împotriva corupției în Bulgaria și România și este încă incert dacă măsurile UE au fost eficiente pe termen scurt. Cu toate acestea, Comisia Europeană a concluzionat în raportul său final înainte de aderare în septembrie 2006 că fenomenul corupției a rămas o problemă în ambele state în administrația locală și la frontierele din Bulgaria.

Tranziția Bulgariei și României ilustrează importanța, precum și limitele Uniunii Europene de a se impune în privința guvernării interne în țările candidate. Acest lucru este exact ceea ce face Uniunea Europeană un factor important.

Pe de o parte, avem factori interni care pot reprezintă performanța slabă a Bulgariei și România în comparație cu alte state candidate, dar, pe de altă parte, există efectul de leverage al UE, care ajută sa explice modul în care cele două codașe ar putea ieși din cercul vicios post-comunist și de a beneficia de aderarea la UE . Din 1997, UE a intensificat presiunea asupra tuturor statelor candidate și a fost deosebit de strictă cu Bulgaria și România și sancționarea lor de două ori pentru deficiențe prin excludere, ridicând astfel baremul consecințelor nerespectării criteriilor, deprivându-i de beneficii provizorii, dar în acest fel le-a împins spre noi reforme, astfel încât acestea ar putea în cele din urmă să devină state membre.

Până în prezent în ceea ce privește faza de pre-aderare există mai multe puncte care sunt demne de menționat. În primul rând, Comisia a utilizat condiționalitatea politică în ceea ce privește Bulgaria și România prin monitorizarea procesului de reformă prin rapoartele sale periodice care critica și identifica rezultatele cerute în reducerea nivelului de corupție în structurile de stat în ambele state și clauzele de salvgardare au fost impuse împotriva celor două state chiar și după ce negocierile de aderare s-au încheiat.

UE pune presiune considerabilă asupra ambelor țări sub forma unor rapoarte regulate și remărci ale funcționarilor UE care au atacat continuu ineficacitatea statului de a limita corupția la diferite niveluri, inclusiv de a rectifica problemele sistemului judiciar și administrației publice, astfel încât să ia măsuri mai serioase de combatere a corupției.

În 2001 Bulgaria a făcut unele îmbunătățiri, dar corupția continua să fie o problemă foarte gravă. În timp ce au fost unele evoluții pozitive, cum ar fi adoptarea strategiei naționale de combatere a corupției, conformitatea cu lupta globală în domeniul corupției a fost inconsecventă și condițiile impuse de UE putea realiza doar parțial progrese în acest domeniu, din anul 2000 până în 2001.

În 2002 a existat o recunoaștere generală a gravității acestei probleme de către guvern, dar nu a existat nici o reducere vizibilă a nivelului de corupție și măsurile luate pentru a combate corupția au fost limitate și nu au existat progrese substanțiale în lupta împotriva corupției în România de la raportul din 2000 și condiționalitatea, evident, nu a putut induce îmbunătățiri suficiente sau consecvente în lupta împotriva corupției.

În plus, este de remarcat că respectarea normelor UE privind lupta împotriva corupției a fost inconsecventă și că condiționalitatea în cazul în care se presupune că avea un impact prin intermediul raportului periodic precedent, a avut doar un impact limitat asupra modificărilor de politică din Bulgaria în lupta împotriva corupției . În plus, societatea civilă judecând din raportul de progres nu a avut nici un impact suplimentar asupra politicii anti-corupție a guvernului.

Pentru România analiștii independenți au concluzionat că nu a existat nici o reducere vizibilă a corupției în timpul perioadei de raportare.

Per ansamblu, respectarea normelor UE privind măsurile de combatere a corupției apare inconsecventă din nou. În timp ce corupția a rămas o problemă extinsă în sistemul de guvernare, guvernul a încercat să remedieze această problemă prin adoptarea Planului Național de Prevenire a Corupției și a Programului Național de Prevenire a Corupției, precum și înființarea Parchetului Național Anticorupție . Cu toate acestea nu a existat nici o reducere vizibilă a corupției și, prin urmare, condițiile impuse de UE sunt considerate fără succes în acest caz.

Mai mult decât atât ONG-urile bulgare au pus pe lista neagră mai mult de 200 de candidați implicați în activități de corupție înainte de alegerile din 2004. Prin urmare, se pare că ipoteza alternativă potrivit căreia condițiile impuse de UE contribuie la consolidarea societății civile în statul solicitant și, prin urmare, la răspândirea normelor europene acesta, la rândul său duce la respectarea normelor UE pare veridică.

Cap. 2. Lupta împotriva corupției în România și Bulgaria, post-aderare

Când Bulgaria și România au aderat la Uniunea Europeană în 2007, ei au trebuit să demonstreze că statul de drept a fost pe deplin respectat în sistemul lor intern. Pentru a identifica și aborda orice deficiență, Uniunea Europeană a dezvoltat mecanismul de cooperare și verificare (MCV), un proces de monitorizare care solicită un răspuns politic prompt de la guvernele Bulgariei și României.

Mecanismul de Cooperare și Verificare este un instrument menit să mențină ritmul reformelor din cele două țări și pentru a preveni regresul reformelor în statul de drept adoptate în cadrul negocierilor de aderare la UE. La fiecare șase luni, Consiliul emite un raport MCV pentru Bulgaria și România, ce constă în evaluarea progreselor, stabilirea reperelor și semnalarea celor mai presante probleme care ar trebui să fie abordate înainte de raportul următor. Aceste rapoarte de monitorizare au fost foarte apreciate pentru detaliile sale și pentru a urmărirea evoluției specific reformelor administrative, cazurile judiciare, și evoluțiile politice.

Ca atare, rapoartele au jucat un important rol în colectarea și diseminarea informațiilor despre starea de reformă în ambele țări. Principalele rapoarte au fost publicate în luna iulie, și așa-numitele Rapoarte interimare "tehnice" sau actualizări au venit în luna februarie.

În iulie 2012 vor fi cinci ani de la începutul emiterii rapoartelor MCV. Comisia este de așteptat să facă o evaluarea a reformelor în ambele țări în cadrul MCV de la aderare, și să facă recomandări cu privire la MCV dacă ar trebui să rămână în vigoare sau nu.

Obiective care trebuie atinse de România:

1. Asigurarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient.

2. Stabilirea unei agenții de integritate responsabilă cu verificarea averilor, a incompatibilităților și a potențialelor conflicte de interese.

3. Continuarea profesională, imparțială a investigaților în cazul sesizărilor de corupție la nivel înalt.

4. Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în administrația locală.

Aceste măsuri sunt menite să afecteze un spectru mai larg de funcționari publici dincolo de guvernul central, cum ar fi cei care lucrează la nivel regional și nivel municipal.

Obiective care trebuie atinse de Bulgaria:

1. Adoptarea unor modificări constituționale care să înlăture orice ambiguitate cu privire la independența și responsabilizarea sistemului judiciar.

2. Asigurarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient.

3. Continuarea reformei sistemului judiciar, cu scopul de a spori profesionalismul, responsabilitatea și eficiența.

4. Conduită profesională, imparțială în raport cu investigațiile în cazul sesizărilor de corupție la nivel înalt.

5. Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și luptă împotriva corupției, în special la frontiere și în guvernul local. Aceste măsuri sunt menite să afecteze o spectru mai larg de funcționari publici dincolo guvernul central, cum ar fi cei care lucrează la nivel regional și nivel municipal.

6. Punerea în aplicare a unei strategii de luptă împotriva criminalității organizate, cu accent pe infracțiunile grave, spălarea banilor, precum și pe confiscarea sistematică a bunurilor obținute în mod ilicit.

Evaluarea progreselor în Bulgaria și România

În această secțiune voi prezenta date care ilustrează modul în care reforma instituțională internă din Bulgaria și România se compară cu reforma în opt membrii UE post-comuniști care au aderat la UE în 2004 (denumiți aici în UE ECE 8). Așa cum este ilustrat în figurile 1 și 2, Bulgaria și România sunt în mod clar codașe în eficiența guvernului și calitatea de reglementare, deși s-au îmbunătățit substanțial în timp. În cazul reformelor sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, cum este ilustrat în figurile 3 și 4 au, în medie, efectuat mai rău decât ECE UE 8.

Cu toate acestea, ele au avut performanțe semnificativ mai bune decât statele din Balcanii de Vest, care sunt încă la coadă, cu excepția Croației. Datele de aici și în alte studii este în concordanță cu argumentul că procesul de aderare la UE a ajutat mult Bulgaria și România să se îndepărteze de caracteristicile administrative și economice mai puțin dezvoltate a regiunii balcanice.

Măsura de eficiență a guvernului de la Banca Mondială în Figura 1 prezintă diferența dintre opt țări post-comuniste, care vor adera la UE în 2004 (ECE UE 8) și România și Bulgaria în 1996 când colectarea setului de date a fost început. Bulgaria îndeplinește ceva mai bine condițiile decât România în general, dar se deteriorează în mod semnificativ pe durata guvernului bulgar condus de Partidul Socialist (BSP); dar recuperează mai târziu.

Figura 2 prezintă că toți candidații UE post-comuniste si progresul destul de consistent în liberalizarea pieței în ultimii cincisprezece ani. Partea acquis-ului UE se referă la buna funcționare a pieței interne; îndepărtarea statului din economie, prin reglementare, privatizare și scăderea subvențiilor de stat a mers mână în mână cu îmbunătățirea modului de supraveghere a instituțiilor de stat și de reglementare a activității economice.

Astfel, progresul constant arătat de România, Bulgaria și Croația, de asemenea, în Figura 2 sugerează că UE a avut cea mai mare influență în acest domeniu, reducând progresiv diferența cu UE ECE 8. În general, această analiză se poate compara cu alte studii care au arătat că statele post-comuniste, ca grup, nu și-au inversat cursul după aderare, si s-au descurcat destul de bune la punerea în aplicare a acquis-ului.

Figurile 3 și 4 prezintă tendințele regionale în piața internă de schimbare instituțională vizează reformarea sistemului judiciar și controlul corupției. Această măsură a statului de drept prezintă o imagine mai puțin pozitivă a capacității efectului de leverage ale UE de a transforma instituțiile naționale – ambele înainte de aderare și după. Diferența dintre România și Bulgaria, pe de o parte, și ECE UE 8, pe

FIGURA 1- EFICIENȚA GUVERNULUI

FIGURA 2- CALITATEA MĂSURILOR DE REGLEMENTARE

de altă parte, este mare și s-a diminuatt doar un pic în 12 ani. Pe această măsură și Croația, a rămas bine în urma ECE UE 8.

Acest lucru nu este surprinzător, deoarece indicatorii care alcătuiesc această măsură includ eficiența sistemului judiciar – o instituție care a fost supusă efectului de leverage al UE, în mod indirect și care a fost foarte dificil de reformat. Această măsură reflectă, de asemenea, percepțiile despre criminalitate în activitatea economică și politică, pe care ne-am aștepta a fi mult mai mareâi într-o țară care are un nivel ridicat de corupție și de ani de reforme economice parțiale.

Cifra este în concordanță cu argumentul că îmbunătățirile substanțiale în statul de drept necesită un angajamentul intern susținut de schimbarea instituțională. Contribuirea la crearea acestui tip de angajamentul este unul dintre scopurile MCV a UE.

Măsura anti-corupție este similară cu măsura statului de drept, deși se arată o îmbunătățire în ultimii 15 ani față de punctul de plecare, în Bulgaria și Croația. În timp ce, în termeni generali, pare să fi fost făcut mai multe progrese în domeniul corupției, decalajul dintre Bulgaria, România și ECE UE 8 este încă considerabil.

Acest măsură prezintă deteriorarea controlului asupra corupției, măsuri luate în jurul datei de aderare la UE în cadrul Guvernul bulgar de Partidul Socialist (BSP), dar a existat o îmbunătățire a unor astfel de măsuri în România.

Cu toate acestea, ultimul punct de date, în analiza calitativă, iar rapoarte MCV recente ale UE sugerează că tendințele s-au inversat după ce guvernul s-a schimbat din Bulgaria.

Consolidarea democrației după aderarea la UE: Lupta împotriva corupției și Reforma sistemului judiciar

În ultimele două decenii, doi factori au avut succes intermitent în a determina Bulgaria și România ca guvernele lor să continue schimbările instituționale interne pentru reformarea sistemului judiciar și de controlare a corupției: prin criteriile UE și stimulente interne.

MCV are scopul de a prelungi o parte din capacitatea UE de după aderare în zonele critice ale calității judiciare, în lupta împotriva corupției și a criminalității organizate, de asemenea, – domenii în care jucători locali puternici din Bulgaria și România au încercat în mod deschis ca să stopeze reforma instituțională.

Voi măsura stimulentele UE care folosesc MCV-ul lansat de Comisie în decembrie 2006. Scopul MCV-ului este "de a netezi intrarea celor două țări și, în același timp, de a proteja eforturile sale [UE] politicile și instituționale ".Comisia creează "criterii de referință" pentru evaluarea progreselor în reforma judiciară, corupție și crimă organizată, și a înființat echipe de a monitorizare a schimbărilor instituționale interne în aceste zone. Până în prezent, șapte rapoarte de progres au fost publicate pentru fiecare țară (principalele rapoarte sunt în Iunie / iulie și rapoartele intermediare în luna februarie a fiecărui an) .

În timp ce rapoartele anterioare ale UE privind progresele statelor candidate care au fost de multe ori avertizate fără a pune o presiune prea mare, aceste rapoarte MCV sunt detaliate, în urma activităților instituțiilor relevante și urmărește rezultatul cauzelor penale la nivel înalt.

Afirmația referitoare la longevitatea probabilă a raportului MCV, Consiliul a declarat în septembrie 2010, că MCV este un "instrument adecvat", care va rămâne în vigoare "în așteptarea rezultatelor așteptate în acest cadru. De la aderarea, susținem că importanța de cauzalitate a stimulentelor interne a crescut substanțial.

În moduri diferite, efectul de leverage al UE a ajutat coaliții interne cu obiective democratice liberale și a subminta cele neliberale. În ajunul negocierilor de aderare la UE, aproape toate partidele politice au adoptat o agendă compatibilă cu UE; ulterior, toate partidele politice de guvernământ au ajutat la aducere negocierilor mai aproape.

Acum, că aderarea a fost încheiată, totuși, ceea ce este evident este impunerea costurilor externe care nu urmăresc reforme sau conformitate cu normele UE s-au diminuat. Stimulentele interne de combatere a corupției sunt, în general, legate de obținerea alegerilor. Partidele politice pot alege să construiască platformele lor electorale privind îmbunătățirea statului de drept. Odată ce aceste angajamente au fost făcute, credibilitatea partidului politic poate conta pe capacitatea sa de a furniza.

Șansa de a fi re-aleși poate scădea drastic în cazul în care alegătorii nu mai au încredere că partidul va adopta și pune în aplicare reformele instituționale interne pentru a lupta împotriva corupției și crimei organizate. Aici, resursele societății sunt critice în a forța liderii politici să ține cont de reformele pe care ei au promis să le aplice. O presă liberă și o societate civilă activă sunt esențiale pentru analiza performanței partidelor politice și să sublinieze deficiențele importante.

Presiunea internă susținută de reformă, condusă de societatea civilă, rămâne slabă în ambele țări. În cele din urmă, MCV poate funcționa numai în combinație cu o cerere internă puternică-

Figura 3- IMPUNEREA LEGII

Figura 4- CONTROLUL CORUPȚIEI

– un punct subliniat în rapoartele MCV interimare ale Comisiei în februarie 2012 care fac apel pentru o mai mare implicare a societății civile în reformele judiciare (Comisia Europeană 2012).

Bulgaria

Din 2007 când Bulgaria a aderat la UE, a fost condusă de două guverne diferite: de către un guvern de coaliție condus de Partidul Socialist Bulgar (BSP) din 2005 până în 2009, precum și Guvernul Cetățenilor pentru Dezvoltarea Europeană a Bulgariei (GERB) din 2009. Cele două guverne au fost diferite în mod substanțial în abordarea lor asupra corupției și a statului de drept, deoarece acestea au diferite surse de ideologie; anii BSP au fost construiți în baza clientelismului și de control al statului, iar GERB pe o reacție populară împotriva corupției.

Pentru a promova reforma instituțională internă din Bulgaria după aderare, UE a folosit ambele stimulente pozitive, cum ar ca finanțarea și consultanța de specialitate, precum și stimulente negative cum ar fi înghețarea fondurilor UE și impunerea amenzilor.

Raportul MCV din iunie 2007 a detaliat cele mai grave neajunsuri politice: reforma sistemului judiciar, corupției și a criminalității organizate (Comisia Europeană 2007). Un an mai târziu, iunie 2008 Raportul MCV a stabilit că, în ciuda unor schimbări instituționale interne, cum ar fi legislația anti-corupție și planuri de acțiune, lipseau rezultatele practice, în special în domeniul gestionării fondurilor UE. Guvernul condus de BSP a eșuat în a traduce schimbările instituționale interne formale (și destul de superficial) în rezultate politice.

Contextul stimulentelor UE în Bulgaria s-a schimbat substanțial în 2008, după ce UE a înghețat un număr de programe de finanțare din cauza gestionării defectuoase, și a cerut ca Bulgaria să îmbunătățească "transparența și reglementarea fluxurilor de active financiare și tranzacții ". Aceasta a marcat o trecere dramatică la utilizarea stimulentelor negative, în scopul de a induce schimbarea. Ca răspuns, coaliția condusă de BSP a respectat unele dintre schimbările instituționale și juridice solicitate, dar Comisia a concluzionat că rezultatele concrete au fost în mare măsură absente și a întrebat dacă reformă veritabilă va avea loc (Comisia Europeană 2009).

Stimulentele interne pentru guvernul condus de BSP au fost orientate spre rent-seeking, în special în domeniul achizițiilor publice și gestionarea fondurilor UE. Un studiu al Transparency International din 2008 a sugerat că Bulgaria a avut cel mai înalt nivel de corupție în UE.

Acesta a atribuit instaurarea de corupției în cele mai bune oferte de achiziții publice de guvernul de coaliție, și presiuni politice asupra sistemului. Centrul Judiciar pentru Studiul Democrației (CSD) (2007), a fost de acord că, deși e la nivel scăzut, corupția administrativă a fost în declin, " corupția politică care implică membrii guvernului, deputații, înalți funcționari de stat, primari și consilieri municipali " a fost în creștere. Aderarea la UE a ajutat la reducerea corupției administrative, tăinuirea veniturilor, evaziunea fiscală, și ocuparea informală.

Cu toate acestea, pe piața internă au fost necesare profunde schimbări instituționale pentru a închide lacunele și a crește transparența în gestionarea activelor statului și achizițiile publice (CSD 2007: 6).

Piața achizițiilor publice evidențiază lacunele în cadrul instituțional intern, care a permis clientelismul să înflorească. Până în 2008, această piață, măsurată prin contractele încheiate, au dublat atât în număr și cât și în valoare. În același timp, ponderea companiilor care au participat la licitațiile de achiziții publice a scăzut semnificativ, iar 25 cele mai mari autoritățile contractante dețin controlul a mai mult de 45 la sută din valoarea totală (CSD 2009: 82).

Lipsa prevederilor legale și instituționale pentru o concurență loială a creat un mediu fertil în care stabilirea relațiilor clientelare și comisioanele ilegale cerute în schimbul contractelor guvernamentale mari. Acest lucru a fost valabil mai ales în cele mai mari piețe de achiziții publice cum ar fi produsele farmaceutice, combustibili, servicii de afaceri, echipamente de birou, precum și autovehicule (CSD 2009: 82).

Cazul bulgar arată, de asemenea, modul în care ONG-urile pot deveni un instrument de corupție și rent-seeking. După ce ajutorul pentru promovarea democrației în Bulgaria a fost eliminat, UE și alte subvenții distribuite de către guvern au devenit tot mai importante, constituind 40 la sută din întregile finanțări ale ONG-urilor. Existau zvonuri cum că era o tendință îngrijorătoare de "controlare a societății civile" de către elite pentru a beneficia de finanțare din partea UE.

Până în 2009, numărul ONG bulgare au crescut de cinci ori. CSD a constatat că 75 la sută din parlamentari și miniștri bulgari, și 90 la sută din primarii municipali bulgari au fost membrii consiliilor ONG-urilor. Funcționarii publici au dezvoltat "bucle de ONG-uri care au obținut subvenții generoase din partea statului în ciuda conflictelor de interese flagrante (CSD-ului 2009: 40). În cazul în care s-au pus în bordul conducerii, membrii Parlamentul au făcut lobby de multe ori colegilor de atribuire a proiectelor UE. Ministerul Regional de Dezvoltare se ocupa de alegerea finanțărilor UE de dezvoltare regională și a proiectelor de ajutor rurale.

Funcționarii publici care se ocupă de managementul proiectelor se ofereau pentru a procesa din rapoartele de proiect și încasări în schimbul a 15 la suta din valoarea ONG-urilor. Un proiect înființat în Bulgaria cum ar fi Centrul pentru Strategii Liberale și Centrul pentru Studiul Democrației (CSD) au fost pivoții în demascarea corupției și crearea de presiune pentru transparența și responsabilitatea în guvern.

Există câteva ONG-uri similare din România, inclusiv Societatea Academică Română(SAR) și Pro Democrația. Cu toate acestea, de la aderare, oficialii din partidele de guvernământ din ambele țările plătesc sume substanțiale de finanțare ONG-urilor din programele UE. Ca rezultat, ONG-urile mai mici și mai putin solide se abțin de la a critica Guvernul – o lovitură serioasă pentru responsabilitate, transparență și presiunea internă de reformă în ambele Bulgaria și România (SAR 2011).

În concluzie, în timp ce am observat schimbări instituționale interne superficiale abordând recomandările UE de a combate corupția și de a îmbunătăți statul de drept, guvernul bulgar BSP nu a fost convingător. De fapt, au fost implicați politicieni de rang înalt în rețele clientelare și Bulgaria a pierdut teren în lupta împotriva corupției.

Absența unor stimulente interne puternice pentru a promulga o schimbare instituțională internă profundă duce la progres parțial în consolidarea democratică. Să examinăm modul în care stimulentele interne modificate în baza noului guvern al partidului GERB după alegerile parlamentare din 2009.

Intrarea GERB pe scena politică din Bulgaria subliniază importanța stimulentelor electorale interne. Evoluțiile politice din Bulgaria din 1989 sugerează că clientelismul și corupția subminează stabilitatea economică și conduce la eșec electoral. Guvernul precedent BSP, care a urmărit în mod energic rent-seeking, în cele din urmă s-a confruntat cu o intensificare a crizei economice, proteste la nivel național, și a fost demis în alegerile anticipate.

În 2009, gestionarea incorectă a înghețat fondurile UE fapt ce a contribuit la un eșec electoral al guvernului de coaliție condus de BSP. De asemenea, a făcut agenda anti-corupție a opoziției cu atât mai populară și, din punctul de vedere al cetățeanului și a unor grupuri de interne. Un nou partid politic de centru-dreapta, GERB, a profitat de ocazie și a câștigat alegerile parlamentare pe o platformă anti-corupție puternică. Liderul său, Boyko Borissov, a devenit Prim-ministru. Atât Comisia Europeană în raportul său MCV din iulie 2010 și CSD gândesc cum ar fi arătat o schimbare clară în voința politică a guvernului bulgar de a aborda corupția în cazul în care cabinetul GERB ar fi preluat mandatul.

Pentru guvernul GERB, stimulentele interne pentru reformă au fost puternice: acesta primește o campanie electorală axată pe combaterea corupției și limitarea influenței crimei organizate. Borissov a promis categoric că urmărirea penală a corupției și a abuzului fondurilor UE ar fi o prioritate de bază a guvernului său, în schimb ce, politica de ordinea de zi a guvernului precedent condus de BSP a fost axat pe crearea de locuri de muncă și creștere economică .

Alegerea lui GERB a priorităților politice pentru campania electorală 2009 a rezonat bine cu opinia publică. Alegătorii au plasat în mod clar combaterea corupției ca o prioritate de top: 64,7 la sută în 2008, în timp ce 35,6 la sută din respondenți au fost de acord că anti-corupția ar trebui să fie o prioritate a guvernului în 2004. În mod similar, toleranța managerilor de afaceri față de corupție și înclinația lor de a se angaja în acte de corupție au fost scăzută în 2009.

Analiza de procedură bulgară arată modul în care mecanismul MCV poate stimula mass-media și societatea civilă, și a pus cazurile de corupție în lumina reflectoarelor. Pentru a se conforma cu recomandările MCV după 2008, guvernul bulgar a crescut transparența hotărârilor judecătorești și accesul la hotărârile judecătorești. Acest lucru, la rândul său, a permis mass-media bulgare pentru a investiga și să publice discrepanțe în hotărârile judecătorești cu privire la cazuri similare, în unele cazuri din cauza corupției.

După lansarea raportului MCV din iulie 2010, guvernul a adoptat modificări instituționale interne substanțiale pentru a aborda UE și critici interne. Ministerul Justiției din Bulgaria a instituit o interdicție legală privind participarea funcționarilor publici la nivel înalt privind ONG-urile și consiliile de administrație. Guvernul a simplificat procedură de licitație publică și a făcut-o mai transparentă.

O nouă lege privind prevenirea și detectarea conflictelor de interese, introduse în 2009 obliga funcționarii publici de declara și de a evita conflictele de interese .

În plus față de schimbările instituționale interne, Borissov guvern a arătat comportamentale mai consistente conformitatea cu presiunea UE pentru urmăririi penale la nivel înalt.

Trei magistrați au fost respinși de la birou și alții 15 au primit sancțiuni disciplinare. Omul de afaceri Mario Nikolov a fost condamnat în mai 2010 la 12 ani de închisoare în baza acuzațiilor de fraudă și deturnarea a € 7.5 milioane din fondurile UE. Nikolov a fost, de asemenea, condamnat de spălare de bani într-un caz legat, ambele care au venit la tribunal în urma unei anchete de OLAF, oficiul UE anti-fraudă . Ca urmare, primul raport MCV evalua guvernul GERB a recunoscut că crima organizată [era] abordată în mod activ, pentru prima dată de la începutul a MCV.

Decizia Comisiei de a dezgheța fondurilor UE blocate după un raport pozitiv MCV din iulie 2010 a fost un mare succes pentru guvernul GERB. În 11 februarie 2011 raportul interimar, deși pozitiv în perspectivă, a recomandat mai departe schimbări instituționale interne, cum ar fi de instituire a unei autorități independente de a identifica și a sancționa conflictele de de interese, precum și a confisca acumulările inexplicabile de avere.

Evoluțiile recente au scos în evidență un echilibru între schimbarea instituțională și politica de control. O nouă lege privind confiscarea activelor a fost prezentată la Parlament doar pentru a fi respinsă la 8 iulie 2011. Propunerea ar oferi putere statului de confiscare a bunurilor penale chiar și atunci când verdictul unei instanțe este încă în curs. În timp ce această lege ar permite statului să identifice și să asigure bunurile penale, și, astfel, să abordeze mai eficient crima organizată, a devenit foarte controversată.

Un număr de parlamentari bulgari și-au exprimat preocupările că, dacă ar fi trecut, legea ar putea fi folosită la tăcere adversarii politici ai guvernului la putere. La urma urmei, în trecutul recent al Bulgariei în regimul comunist, studiile erau pre-aranjate și confiscarea activelor au fost utilizate frecvent pentru a scapa de adversarii politici incomozi. Cu toate acestea, Comisia ridică semne de întrebare despre averea nejustificată a clasei politice bulgare, și recomandă cu fermitate împuternicirea unei instituții independente pentru a investiga activele oficialilor seniori și politicienilor. În februarie 2012 Raportul MCV arată că până în prezent Sofia nu a reușit să acționeze în acest domeniu.

Reforma sistemului judiciar rămâne o provocare mai dură pentru Bulgaria. Chiar dacă guvernul a creat o instanță specială pentru a rezolva cazurile mai rapid, cele legate de crimă organizată, care se ocupă de cazurile problematice rămâne imparțială și eficientă. Magistrații competenți au foarte puțin timp pentru a studia fiecare caz.

Agenți de executare a legii nu dispun de resurse adecvate și autorizație de a desfășura investigațiile și a asigura dovezi de calitate care pot duce la acuzații de succes în sala de judecată. Cel mai important, atât în Bulgaria și România, blocajul "conservatorilor" din cadrul sistemului judiciar în sine a blocat reforma instituțională și cu această manevră s-a mărit și nivelul corupției.

Comisia, solicită reforme radicale, în februarie 2012 prin raportul MCV intermediar, care compromitea credibilitatea Consiliului Judiciar Suprem din Bulgaria acuzându-i de o lipsă de transparență și responsabilitate .

Deși Comisia a salutat guvernul GERB pe axarea sa pe reformă instituțională, acesta a arătat în iulie 2011 în raportul MCV al Bulgariei că "conducerea sistemului judiciar nu a fost încă în stare să arate un angajament real față de reforma sistemului judiciar. De exemplu, mai multe acuzații importante în cadrul sistemului judiciar, în 2011 a dus la revolta opiniei publice.

Totodată, Asociația Judecătorilor din Bulgaria a solicitat Consiliului European pentru o evaluare aprofundată a Bulgariei a sistemului judiciar și pentru recomandări cu privire la modul de a evita presiunea politică asupra membrilor sistemului judiciar. Prin urmare, enigma care a afectat reforma judiciară în Bulgaria: Cum se poate reforma sistemul judiciar, fără a a pune în pericol independența și substitui un set de funcționari numiți pe criterii politice pentru un alt grup?

Cu amendamentele la Legea privind organizarea sistemului judiciar aprobată în decembrie 2010, guvernul GERB a creat un temei juridic pentru îmbunătățiri structurale importante în cadrul sistemul judiciar. În general Comisia monitoriza îndeaproape și nu obliga sistemul judiciar bulgar de a produce unele rezultate.

În perioada 2010-2011, noile procese bulgare monitorizate de Comisie au fost stabilite de instanța de judecată, inclusiv patru cu decizii finale. Cu îmbunătățirea rezultatelor reformei sistemului judiciar, Comisia a recomandat stabilirea și formarea rețelelor de procurori specializați și anchetatorilor din criminalitatea economică și financiară în cooperare cu experții străină.

Aducerea împreună a anchetatorilor și procurorilor să coopereze pe cazuri legate de corupție, fraudă și spălare de bani ar ajuta să dezvolte o înțelegere comună a standardului de dovezi cerute de către judecători. Acest lucru, la rândul său, ar conduce la un număr mai mare de cazuri încheiate cu succes.

Privind în perspectivă, acceptarea internă și capacitatea de a punerea în aplicare recomandările Comisiei va fi crucială pentru susținerea impulsului de reforme anti-corupție în Bulgaria. Pentru a menționa câteva preocupări , procesul de recrutare în sistemul judiciar încă nu dispune de o evaluare convingătoare a calificărilor profesionale, a abilităților manageriale și integritatea personală a candidaților .

Mai mult decât atât, analiza Comisiei și a experților independenți a demonstrat deficiențe grave în justiție și practica de investigație. Aceste deficiențe se referă în principal la colectarea de probe, protecția martorilor și lipsa generală de investigații financiare ample. Pentru a întări lupta împotriva crimei organizate, apelurile Comisiei pentru a "îmbunătăți practica de investigație, în ceea ce privește tehnicile de investigare și în colectarea de probe rămân a fi demonstrată prin consolidarea profesionalismului în timpul acțiunilor de poliție, perioade mai scurte de anchetă și prin verdicte finale și definitive".

În lupta împotriva corupției, putem conclude că "istoricul deciziilor și sancțiunilor în cazurile legate de corupție la nivel înalt, fraudă și a criminalității organizate în curs de investigare și în instanța de judecată încă nu furnizează rezultate convingătoare și necesare pentru a asigura descurajare efectivă ".

De asemenea, raportul regretă că cazurile de fraudă electorală și de fraudă legate de fondurile UE nu au fost investigate sau judecate în Bulgaria în ultimul an.

România

În România, voința politică de a aborda reforma instituțională internă a fost un proces inegal din 2007. Nu a fost o creștere a activității în perioada pre-aderare, dar o mare parte din elita vieții politice a răspuns prin închiderea rândurilor de lucru pentru a dilua sau elimina comisiile privind corupția, puse în aplicare la acel moment.

Spre deosebire de Bulgaria, în cazul în care noul partid a exploatat eșecul guvernului de a lupta împotriva corupției, în România unele dintre vechile partide au lucrat la a împinge problema sub covor. Cu toate acestea, atunci când UE a pus o presiune puternică asupra României, guvernul a răspuns, în principal, prin trecerea legislației în Parlament.

Președintele în funcție din 2004, Traian Băsescu, a construit o reputație pe lupta împotriva corupției. Sub presiunea criticilor din partea Comisiei, partidul său din nou a trecut unele reforme anti-corupție în 2010; cel mai important a fost resuscitarea agențiilor anti-corupție din România. Cum susținea Mihaiela Ristei, chiar și în România nu au existat progrese în lupta împotriva corupției, când efectul de leverage al UE și presiunea electorală au creat stimulente politice pentru unele elite interne de a lansa reforme .

Pentru ultimele două decenii, politica internă românească s-au confruntat la nivel înalt dramă politică înconjurător problema corupției. Fostul partid comunist, condus de Ion Iliescu, a condus de la 1989 până în 1996 în mai multe nume, care se încheie de regulă ei ca Partidul Democrației Sociale în România (PDSR).

În 1996 a învins o coaliție mare de partide condusă de Convenția Democrată din România (CDR). Acest guvern a schimbat traiectoria din România, ea orientându-se clar spre îndeplinirea cerințelor de aderarea la UE, inclusiv toleranța pentru minoritatea maghiară din România și liberalizarea economică rapidă. CDR a pierdut alegerile din 2000 din greutăților economice ale reformei structurale și conflictele în cadrul coaliției.

Primul partid comunist, numit acum Partidul Social-Democrat(PSD), a câștigat aceste alegeri și Iliescu a devenit Președinte. Guvernul PSD a continuat pregătirea României pentru aderarea la UE, dar, ca și guvernul condus de BSP în Bulgaria a fost împotmolit în acuzații de corupție, iar acestea au contribuit la înfrângerea lor în 2004.

Traian Băsescu de la Partidul Democrat-Liberal (PDL) a câștigat președinția în anul 2004 pe o platformă anti-corupție vehementă . Un guvern de coaliție a fost format din mai multe părți, sub conducerea Primului- -Ministru Călin Popescu-Tăriceanu, ce făcea parte din Partidul Național Liberal (PNL). Înainte, PSD și PNL au lucrat împreună pentru a bloca reformele lui Basescu, dovada lipsei de sprijin amplă pentru reformă între partidele politice din România, fapt care a deranjat UE.

Deoarece în 2007 Comisia a considerat activarea clauzei amânării cu un an aderarea României la UE, aceasta a exercitat o presiune considerabilă, pe Guvernul român. În 2005, oficialii l-au numit și sprijinit pe Băsescu să aplice reforme, care a fost foarte energic în lupta împotriva corupției la nivel înalt; dar adversarii lui Băsescu în PSD și PNL au susținut că investigațiile lor au fost motivate politic, de direcționare a politicienilor din partide politice opuse.

Cel mai activ a fost Ministrul Justiției, Monica Macovei, a cărui efort de a îmbunătăți sistemul judiciar și să aducă cazuri de studiu a fost anunțat în capitalele europene ca un mare progres. Rapoartele initiale MCV au fost, prin urmare, mult mai pozitive decât cele ale Bulgariei. Mulți politicieni din România, cu toate acestea, nu sunt de acord și parlamentul a votat o majoritate covârșitoare, de 322 la 108, pentru suspendarea lui Băsescu în aprilie 2007 pentru încălcarea drepturilor Guvernului, Parlamentului și sistemului judiciar.

Această punere sub acuzare a trebuit să fie supusă unui referendum în care 74 la sută au votat împotriva demiterii lui Băsescu (prezența la vot a fost de doar 44 la sută) .Cu toate acestea, Macovei a fost demisă de către Prim-ministrul PNL-ist în 2007, iar acest lucru a fost întâmpinat cu proteste moderate în București.

Până în 2008 a fost clar că ritmul reformelor după victoria lui Băsescu în 2004 a fost oprit și chiar inversat. Parlamentul român a continuat obiceiul său de a folosi dreptul de veto pentru a preveni cazurile de profil înalt împotriva politicienilor să a meargă în instanța de judecată.

Și judecătorii României de obicei, acordau pedepsele ce mai mici. De exemplu, din 109 de cazuri care au fost judecate în 2007 de către Agenția Română Anti-corupție, condusă de Macovei, doar 25 au dus la pedepse cu închisoarea, mai ales pentru un minim de trei ani. Reforma judiciară și lupta împotriva corupției a jucat aproape nici un rol în campania din alegerile premergătoare din decembrie 2008.

Economia românească, afectată de Criza financiară globală, a fost principala preocupare; cetățenii s-au axat pe șomaj, economie, și inflație (2010b Comisia Europeană). După alegeri, Partidul lui Băsescu, PDL, a intrat în coaliție foarte puțin probabilă cu PSD pentru a face noi reforme. Această coaliție, condusă de Emil Boc (PDL), s-a prăbușit în octombrie 2009, deschizând calea pentru un nou guvern PDL condus tot de Boc în coaliție cu partidele maghiare și ale minorităților. Acest guvern de coaliție nou, mai de bun augur a luat ajuns la putere în decembrie 2009. Cu toate acestea, România a fost lovită mult mai dur de criza economică din 2008 decât Bulgaria.

Guvernul a trebuit să pună în aplicare o măsură de austeritate dificilă pentru a răspunde la criza economică; pentru aceasta a fost atacat vicios de opoziție și a pierdut substanțial sprijinul poporului.

Ce UE a aplaudat a fost o schimbare instituțională internă importantă: crearea în 2007 a Agenției Naționale de Integritate (ANI), care a avut competențe substanțiale în a forța funcționarili publici să dezvăluie activele lor, pentru a investiga persoanele care nu ar putea explica în mod adecvat proveniența lor și agenția putea și confisca bunurile inexplicabile.

Este necesar, de asemenea, ca funcționarii publici să depună declarații de conflict de interese. Cel mai mare număr de cazuri împotriva politicienilor de rang înalt urmăriți prin această agenție a implicat politicieni din PSD . În aprilie 2010, multe dintre activitățile ANI au fost declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională după ce a fost, de asemenea, atacată în Parlament.

Rapoartele presei au arătat că șapte din cei nouă judecători ai Curții au fost ei înșiși investigați de ANI. Președintele Băsescu a promis la Bruxelles că România va atinge obiectivul de "control al veniturilor celor de la putere și investigarea provenienței averii lor ", deși ANI a fost practic "anihilată" de către Curtea Constituțională. Raportul MCV din iulie 2010 al Comisiei Europene a fost extrem de critic, în special de distrugerea ANI, și a declarat că România a încălcat angajamente sale de aderare.

Comisia a invitat Bucureștiul să "restabilească competențele ANI de a propune confiscarea efectivă a averilor nejustificate (Comisia Europeană 2010a: 7). De asemenea, Comisia a observat că România nu are "un sprijin politic larg în favoarea transparenței și protecției eficiente împotriva corupției și conflictelor de interese "(Comisia Europeană 7).

Curând după aceea, în luna august 2010, ambele camere ale Parlamentului român au votat pentru reinstaurarea ANI dar slab; acest lucru a fost pe larg înțeles ca fiind rezultatul direct al presiunii UE. PSD, cu toate acestea, a boicotat votul. 21 iulie 2011 raportul MCV a salutat faptul că România a avut "răspuns rapid la recomandarea Comisiei prin adoptarea unui nou cadru juridic pentru Agenția Națională de Integritate (ANI). Agenția Națională de Integritate a devenit operațională în cadrul acestei noi structuri juridice și a început să restabilească un record de anchete " (Comisia Europeană 2011b: 3).

De asemenea, Comisia a constatat că istoricul Direcția Națională Anticorupție (DNA), care investighează și judecă cazuri de corupție la nivel înalt, a fost "convingătoare". Aceasta a salutat o creștere a hotărârilor judecătorești definitive în cazurile DNA de la 85 în 2010 la 158 în 2011, inclusiv în cazul unor politicieni și funcționari de rang înalt (Comisia Europeană 2012: 3). De-a lungul procesului MCV, Comisia monitorizează progresele cazurilor importante și ajută la creșterea presiunii asupra sistemului judiciar și asupra Parlamentului ca să acționeze în mod corespunzător.

În ciuda acestui fapt, progresul în lupta împotriva corupției rămâne lent. Multe cazuri nu merg la proces; altele sunt respinse sau pierdute din cauza întârzierilor în cursul perioadei de preluare a probelor; și de multe ori, confiscarea cu puțină eficacitate a bunurilor. Procedurile judiciare permit de multe ori inculpaților să ridice obiecții care amână anchetele. Comisia a exprimat regretul că anumite cazuri importante de corupție la nivel înalt a văzut puțină mișcare în instanță în cursul anului 2011 (2011a Comisia Europeană / b).

Aceasta a invitat la "măsuri urgente" pentru a accelera procesele care riscă să nu fie încheiate pentru că prea mult timp a trecut de la presupusa crima. În raportul interimar februarie 2012, România a fost lăudată de progres în acest domeniu (Comisia Europeană pentru anul 2012).

În raportul MCV din iulie 2011, Comisia a chemat la "măsuri urgente pentru a îmbunătăți recuperarea infractorilor, urmărirea spălărilor de bani și protecția împotriva conflictelor de interese în gestionarea fondurilor publice "(2011b Comisia Europeană: 3). În timp ce ANI identifică și investighează cazuri de câștig financiar inexplicabil, organele judiciare și administrative rareori fac pasul următor și să aplice sancțiuni semnificative.

Într-un semnal important pentru București, Comisia regretă totuși că " efectul potențial al cazurilor ANI este împiedicat de întârzierile și lipsa de coerență în sistemul judiciar și administrativ în consecințele cazurilor ANI " (Comisia Europeană 2012). În general, Comisia a solicitat o mai mare voință politică și angajament pe de o parte a sistemului judiciar de a lupta împotriva corupției, și a regretat că parlamentul nu arată sprijin politic puternic. Parlamentul este identificat în mod clar ca un obstacol pentru progres și Comisia invită pentru a aproba proiectul strategiei de combatere a corupției și un proiect de lege ce creșterea sancțiunile pentru corupție, și pentru a concedia parlamentarii cu condamnări pentru corupție (Comisia Europeană 2012).

În domeniul reformei sistemului judiciar, au existat unele schimbări instituționale ce vizau îmbunătățirea capacității și coerenței sistemului judiciar. Noile coduri de procedură penală și civile au fost aprobate în 2010. În Iulie 2011 în raportul MCV, Comisia a salutat faptul că România a luat măsuri semnificative pentru a îmbunătăți eficiența procedurilor judiciare și a continuat să se pregătească pentru intrarea în vigoare a patru noi coduri, care vor fi fundația pentru un proces judiciar modern "( Comisie Europeană 2011b: 3).

Unii reformatori s-au alăturat Consiliul Suprem al Magistraturii, al cărui atribuții includ numirea judecătorilor și disciplinarea lor. Cu toate acestea, Comisia a observat în raportul MCV din iulie 2011 că aceasta nu a fost încă pregătit pentru a oferi reformele masive (2011b Comisia Europeană). Ea observat progrese limitate în cooperarea în curs de dezvoltare între guvern, societatea civilă și sistemul judiciar privind standardele de formare a reformelor și de recrutare judiciară care trebuie îmbunătățite, împreună cu transparența și responsabilitatea.

Ca și în Bulgaria, o facțiune destul de mare "conservatoare" în cadrul sistemului judiciar pare să se fi angajat să lupte împotriva transparenței și responsabilității, care continuă să protejeze beneficiarii de corupție pe scară largă în România. Performanța oficialilor guvernamentali din multe domenii rămâne slabă, deoarece responsabilitatea este în mare măsură absentă și politica este principalul factor determinant al succesul.

Conectarea MCV-ului de intrarea în Schengen pentru Bulgaria și România

La sfârșitul anului 2010, problema Bulgariei și României la intrarea în zona de liberă circulație Schengen a fost etapa centrală. Rapoartele de presă au speculat că România ar trebui să producă o ANI funcțională pentru a obține admiterea la Schengen. Formal, Comisia a declarat în mod repetat că nu există nicio legătură între cerințele tehnice de intrare în Schengen și reperele MCV.

Cu toate acestea, în decembrie 2010 Franța și Germania a unit cele 2 țări, declarând într-o scrisoare comună că intrarea în Schengen trebuie amânată până ce "ambele state membre au inițiat clar și obiectiv, evoluții pozitive, durabile și ireversibile în lupta împotriva corupției și a crimei organizate și în reformarea sistemului judiciar. În iunie și decembrie 2011 statele membre au întârziat în continuare cu decizia cu privire la intrarea în Schengen pentru ambele țări.

Reflectând diferențele de stimulente interne, cele două guverne au răspuns destul de diferit. Guvern Borissov din Bulgaria a fost de acord imediat că muncă semnificativă trebuia făcută, și a promis să-și intensifice eforturile. Având în vedere că Borissov legat strâns agenda sa cu cea a UE, cel puțin retoric, această strategie a avut sens – în special în contextul respectării cetățenilor bulgari.

În 2011, oficialii guvernului bulgar au fost acuzați pentru eșecul lor cu privire la intrarea în Schengen în baza populismului în UE, chiar cănd acreditările anticorupție a guvernului Borisov au intrat sub control. Guvernul Boc din România, în schimb, a luat o poziție fermă și au acuzat Paris și Berlin de acțiune discriminatorie în căutarea unei "Europe cu două viteze". Ministrul român de Externe Teodor Bachonschi a declarat că România s-ar putea retrage din MCV.

Comisia, la rândul său, a reamintit României că numai aceasta poate elimina treptat MCV odată ce reperele sunt îndeplinite. Guvernul Boc și Băsescu pare să fi mobilizarea opinia internă împotriva UE, poate pentru că nu au putut furniza reforma mult prea exigentă. Cu toate acestea, guvernul Băsescu a acționat asupra criticilor și recomandărilor din rapoartele MCV.

Comisia a continuat, de asemenea, să propună schimbări instituționale care erau utile la consolidarea sistemului judiciar și la lupta împotriva corupției. Într-un pachet al reformelor constituționale, care a fost bine primit la Bruxelles în iunie 2011, Băsescu a propus, de exemplu, limitarea imunității parlamentare. Într-un aviz consultativ aceasta a fost respinsă ca fiind neconstituțională de către Curtea Constituțională, care este controlată de PSD.

La sfârșitul anului 2011, Guvernul a elaborat o strategie anti-corupție, care are a fost bine primită de către Comisie. Ar fi fost greșit să ia în considerare partid lui Basescu, PDL, ca un cartel politic care beneficiază de structura instituțională coruptă din România.. Cu toate acestea, dacă va ajunge să controleze PSD următorul guvern, corupția se va aprofunda și echilibrul de putere se va schimba (în continuare) împotriva celor care lucrează pentru schimbare instituțională internă.

Intrarea în Schengen este puternic dorită de bulgari și de alegătorii români, folosind Schengen ca o recompensă pentru respectarea reperelor MCV stimulentele externe crescând semnificativ pentru ambele părți. În octombrie și noiembrie 2011, Olanda și Finlanda au preluat conducerea din mâinile Germaniei și Franței în condiționarea intrării în Schengen la progrese în lupta împotriva corupției, măsurată de către Comisie prin MCV.

Olandezii au declarat că orice progres pe intrare în spațiul Schengen ar veni doar după ce cel puțin două rapoarte MCV sunt pozitive, și acestea au crescut, de asemenea, ingrijorarea cu privire la frontieră și s-au îngrijorat de faptul că indivizi aparținând mafiei ar putea avea acces la bazele de date Schengen, după ce Bulgaria și România intră.

Concluzii și recomandări

La cinci ani după aderarea la UE, Bulgaria și România încă rămân în mod semnificativ în spatele CEE a UE 8 în combaterea corupției și îmbunătățirea calității sistemului judiciar. Este neclar dacă exploziile episodice ale reformei instituționale interne pot depăși corupția adânc înrădăcinată în instituțiile de stat suficient pentru a închide acest decalaj.

La fel , cele două țări sunt substanțial mai performante decât statele UE-eligibile din Balcanii de Vest, cu excepția Croației. Croația surclasează Bulgaria și România pe statul de drept și de control al indicatorilor de corupție (Figurile 3 și 4) – dar numai puțin.

Acest lucru este interesant având în vedere faptul că Croația aderă la UE cu nici un raport MCV în derulare – și conform declarațiilor Comisiei în 2011, că nu are nici o intenție de a include un MCV în orice viitoare aderări.

Comisia planifică ca candidații rămași în Balcanii de Vest ar trebui să obțină aplicarea tuturor reformelor înainte ca ei se alăture. Cu toate acestea, am arătat că, ar trebui să se reducă rapoartele MCV, acestea urmând a fi susținute de recompense concrete și sancțiunile pot ajuta la mobilizarea schimbării instituționale. Este un proces lent, laborios – și atât România, cât și Bulgaria au făcut progrese, uneori la alte discuții au apărut în ascensiune sau în declin. Cu toate acestea, procesul MCV a contribuit în mod clar la implementare reformelor pozitive.

Valorificarea Schengen, poate spera ca mass-media și grupurile societății civile interne în Bulgaria și România, precum și mulți actori internaționali vor concentra atenția asupra rapoartelor MCV din iulie 2012 în scopul de a motiva și mai mult, reformele imediate.

Principalele mele concluzii și recomandări sunt precum urmează:

1. Guvernele din România și Bulgaria au răspuns la cererile specifice din rapoartele MCV, sugerând cu tărie că în absența MCV nu ar fi avut loc reforme mai puține. Monitorizarea detaliată și evaluarea în cadrul rapoartelor MCV , împreună cu presiunea politică au cimentat respectarea criteriilor UE.

2. Având în vedere problemele uriașe ale statului de drept, calitatea sistemului judiciar și lupta împotriva corupției în statele din Balcanii de Vest, UE ar putea înființa o structură MCV pentru fiecare stat care aderă.

Acest lucru ar putea fi întrerupt unde nu ar fi nevoie. Unii au observat o deteriorare semnificativă a noii instituiri a funcționarilor publici în zonele de responsabilitate, transparență și lupta împotriva corupției dacă țara lor are a aderat la UE. O structură MCV ar contribui la descurajarea regresului.

3. Presiunea UE poate fi puternică atunci când este înfrățită cu stimulente interne legate de alegeri și care dețin puterea. Grupurile societății civile joacă un esențial rol în evidențierea corupției și nevoia de reformă judiciară. UE trebuie să-și regândească finanțarea societății civile că este canalizată prin instituțiile guvernamentale, întrucât aceasta subminează disponibilitatea grupurilor societății civile pentru a evidenția corupție.

4. Pârghiile UE legate de procesul MCV sunt mai eficiente în motivarea guvernelor dacă UE este în pericol să împiedice dorințele alegătorilor.

Decizia unor state membre ale UE la sfârșitul anului 2010 și 2011 de a bloca intrarea în Schengen, ca o sancțiune pentru că s-a ajuns la îndeplinirea obiectivelor MCV, a ajutat la inițierea de reformelor atât în România cât și în Bulgaria. Legarea intrării în Schengen de obiectiveșe de referință MCV a ajutat la a declanșa reforma.

5. Amânarea intrării în Schengen este motivată de populism în unele dintre vechile state membre, cu toate acestea, se riscă diminuarea leverage-ului creat ce leagă MCV de intrare Schengen. Ar fi de preferat pentru statele membre ale UE să vorbească pe această temă cu o voce mai unită.

6. Una dintre consecințele cele mai importante din România și Bulgariei pentru UE e că a ajutat la lupta împotriva corupției – un exemplu, poate, de "revers condiționalitate" .

În iunie 2011, Comisia Europeană a lansat o nouă inițiativă, UE anti-corupție raportul, care va fi publicat de către Comisie la fiecare 2 ani, începând din 2013. Raportul avea să fie însoțit de analiză de țară de fiecare stat membru UE și va conține recomandări specifice fiecărei țări.

Orientarea acestei inițiative constă în măsuri de soft law, cum ar fi (adică fără caracter obligatoriu) identificarea tendințelor și cele mai bune practici în lupta împotriva corupției, precum și îmbunătățirea schimbului de informații între statele membre (Comisia Europeană 2011c). Cu toate acestea, țările se va confrunta, de asemenea, aproape de control în rapoartele individuale și va fi obligate să ia măsuri ca răspuns la recomandările Comisiei.

Cap. 3. Influența actorilor non-statali în elaborarea politicilor în România și Bulgaria, post-aderare

Acest articol investighează dacă aderarea la UE poate ajuta Bulgaria și România să limiteze controlul statului și influența nejustificată a oamenilor de afaceri cu privire la procesul politic. Deosebit de vulnerabili la astfel de influențe, instituțiile bulgare și române sunt monitorizate prin mecanisme de cooperare și de verificare a UE și procedurile Comisiei și Curții Europene de Justiție privind încălcarea dreptului comunitar. Afirm că,în anumite condiții, aceste instrumente pot îmbunătăți calitatea democrației în ambele țări.

Condiții esențiale sunt prezența actorilor interni care se pot folosi de Uniunea Europeană și transpun cerințele politicii procedurale de la acquis-ul comunitar la policy-making. Analizând procesele de elaborare a politicilor în sectorul forestier, găsim ONG-uri capabile să utilizeze legături în Uniunea Europeană și în guvernele țărilor europene sensibile la critic, lucru ce poate duce la o influență pozitivă a normelor UE privind procesul de politică și calitatea democrației. Acest lucru este valabil chiar și în cazul cel mai puțin probabil, cum ar fi zonele de politică de bază non-acquis-ului în Bulgaria și România.

La zece ani de la extinderea inițială spre Est, capacitatea Uniunii Europene de a sprijini

democrațiile fragile ale membrelor post-comuniste, pare mai nesigur decât oricând. Amenințarea decăderii democrației pare a fi deosebit de acută pentru codașele extinderii în Est, Bulgaria și România, unde control statului și crima organizată au subminat instituțiile democratice și statul de drept.

În acest articol voi argumenta că a face parte din sistem multi-nivel al UE garantează că instituțiile uniunii pot acționa ca o verificare finală și ca un echilibru atunci când instituțiile naționale nu reușesc. Instituțiile UE pe care le voi analiza sunt mecanismele de cooperare și verificare (MCV) și mecanismele periodice de conformitate ale UE. Mai mult decât atât, vom examina dacă prezența UE și atenția acordată normelor și procedurilor democratice pot îmbunătăți calitatea democrației în Bulgaria și România, concentrându-se pe o dimensiune mai puțin explorată de guvernare democratic, anume procesul politic. Putem observa că, chiar și în cazurile cel mai puțin probabile, cum ar fi Bulgaria și România, actorii interni pot utiliza normele UE pentru a îmbunătăți procedurile politice și pentru a limita controlul statului. Voi detalia mai încolo condițiile în care o astfel de influență este posibilă.

Cum Scharpf a susținut, rezolvarea eficace a problemelor oferă un aspect important de legitimitate democratică în UE. În timp ce instituțiile democratice post-comuniste la nivel macro, cum ar fi partidele politice sau a normelor constituționale, au fost în centrul analizei științifice, procesele politice nu au primit o atenție crescută din perspectiva democratizării.

Se poate spune, că aderarea la UE poate face o diferență considerabilă – în primul rând, pentru că impactul extinderii a fost mai puternic cu privire la măsurile politice decât la caracteristicile constituționale de bază ale politicii și, în al doilea rând, deoarece aspecte ale procesului politic, cum ar fi eficiența și incluziunea, sunt deosebit de vulnerabile la influența statului și a corupției.

Dacă regulile și normele UE pot acționa ca măsuri de protecție împotriva procesului politic de către un grup de actori – de exemplu, interese din domeniul afacerilor – acest lucru ar contribui la limitarea controlului statului și a corupției și de a îmbunătăți calitatea de democrației. Pentru ca acest lucru să se întâmple, alți actori trebuie să se sincronizeze cu UE și să utilizeze aceasta ca o resursă pentru a garanta aplicarea normelor și procedurilor adecvate.

Pentru a stabili dacă UE poate juca un rol post-aderare, voi urmări să examinez două procese politice în Bulgaria și România, noile state membre cele mai afectate de controlul statului și a corupției. Putem considera calitatea democratică ca fiind înrădăcinată în aspectele procedurale de elaborare a politicilor și conținutul satisfăcător față de utilizatori. O democrație calitativă este una în care cetățenii pot verifica eficacitatea, responsabilitatea și respectarea guvernelor a statului de drept a cerintelor exprimate de societatea civilă.

Conceptul de "legitimitate externă" – capacitatea unei democrații de a rezolva probleme în mod eficient – subliniază, de asemenea legătura dintre democrație și ordine publică. Dacă avem politici eficiente care rezolvă problemele sociale, acestea contribuie la legitimitatea democratică și la calitatea democrației. Vedem un proces politic contribuind la calitatea democrației, atunci când aceasta are loc în conformitate cu procedurile formale stabilite, oferă conținut de calitate (politică, drept) și este eficientă în rezolvarea problemelor. Mai mult decât atât, pe baza literaturii existente pe controlul statului, observăm legătura dintre aderarea la proceduri adecvate (formale) în procesul de politică (statul de drept) și limitarea controlului statului și corupției.

Pornind de la această afirmație, voi evalua rolul UE în asigurarea normelor de elaborare a politicilor, în protejarea statului de drept, acționând ca o ultimă instanță, atunci când procedurile formale de consultare sunt neglijate și ca o resursă pentru actorii interni ce caută să participe la policy-making. Mă voi axa pe procesele politice, mai degrabă decât pe rezultate, și pe scopul de a stabili dacă UE poate ajuta actorii interni în protejarea aspectelor proceselor politice cum ar fi consultarea publică și statul de drept. Consider că UE este potențial capabilă să influențeze democrația la nivel de policy-making prin intermediul a două mecanisme.

În primul rând, se pot utiliza reguli și sancțiuni directe. În al doilea rând, și mai ales, în cazurile noastre, UE poate exercita o influență în colaborarea cu actorii interni non-statali, atunci când astfel de actori au interese în concordanță cu UE și invocă normele formale în termini de procedură (participarea părților interesate, mecanisme de consultare publică).

Analiza se concentrează pe politica de mediu a UE. Am ales acest domeniu pentru că este unul din cazurile în care există condiții prealabile pentru UE de a influența procedurile de politică, așa cum acestea sunt încorporaet în politica UE.

Studiul se bazează pe un cadru instituționalist orientat spre actor care presupune că existența normelor UE este o condiție necesară, dar insuficientă pentru calitatea de policy-making. Numai dacă există actori interni – în cadrul statului sau în societate – care caută să utilizeze noile norme și implică UE ca o resursă pentru legitimitate sau sancțiuni în caz de încălcare, poate duce la o mai bună policy-making.

Actorii ar putea folosi normele UE în două moduri diferite. În primul rând, regulile formale ale UE referitoare la aspectele procedurale de policy-making sunt invocate și pot deveni "reguli de bază" ceea ce poate duce, la sancțiuni din partea UE prin Curtea Europeană de Justiție (CEJ).

În al doilea rând, normele și procedurile unei policy-making mai eficiente poate repercuta și asupra altor măsuri de politică, non-acquis, în cazul în care Uniunea Europeană este utilizată ca o resursă politică de actori interesați în menținerea acestor norme.

Structura articolului vorbește în prima parte despre elaborarea legăturii dintre controlul statului – cea mai mare provocare a consolidării democratice în Europa Centrală și de Est (ECE) – și ineficiența de policy-making. Apoi voi discuta despre instrumentele UE introduse post-aderare pentru a face față corupției și controlului statului. Stabilind limitele instrumentelor UE, voi explica rolul actorilor interni și interacțiunile lor cu UE, în secțiunea următoare. Apoi, voi studia urmările politicilor non-acquisului în două cazuri din sectorul forestier din Bulgaria și România de policy-making.

Alegerea țărilor urmează logica cazului cel mai puțin probabil, că Bulgaria și România pot fi caracterizate ca state slabe cu societăți slabe, care la prima vedere, nu s-ar ameliora situația procesului politic după aderare. Variația societății civile verzi dintre cele două țări îmi permite să stabilesc dacă utilizarea UE ca o resursă de organizațiile non-guvernamentale puternice (ONG-uri) actorii pot duce la îmbunătățirea procesului politic, în ciuda condițiilor general nefavorabile.

În baza acestuia, putem pretinde că instrumentele UE și utilizarea UE prin actorii interni poate avea un impact pozitiv asupra calității democrației în noile state membre în condiții specifice.

Instrumente post-aderare ale Uniunii Europene pentru o mai bună guvernarea în statele slabe

În ciuda tutror așteptărilor legate de aderarea la UE, nu se poate aștepta de la cetățenii din noile state să facă distincția dintre politicile UE și cele ce nu aparțin UE.

Din perspectiva unui cetățean, monitorizarea Uniunii Europene de punere în aplicare acquis-ului nu îmbunătățește neapărat policy-making-ul și guvernanța în general. Caracterul neuniform al influenței UE nu este atât de problematic în statele eficiente cu procesele politice transparente , dar este o problemă în statele slabe și controlate. În următoarele paragrafe, voi discuta pe scurt efectele slăbiciunii statului, a controlului și a corupției la policy-making și la instrumentele post-aderare ale UE ce trebuie să contracareze astfel de efecte.

În ciuda deceniilor de reforme și de pregătiri pentru aderare, statele Europei Centrale și de Est, în special Bulgaria și România, rămân deficiente în două aspecte esențiale. În primul rând, ele sunt încă codașe în formularea și implementarea politicilor coerente.

Acest lucru este evident în ceea ce privește capacitatea de elaborare a politicilor strategice și capacitatea de a încorpora feedback-ul și să evalueze impactul măsurilor politice. În al doilea rând, slăbiciunea statului se manifestă ca o incapacitate de a face față corupției din cauza controlului și influenței negative.

Controlul statului subminează capacitatea regulatoare a unui stat ca rețea de antreprenori și "partidele politice de masă" , compromit structuri cheie de guvernare . La nivel de politică, influența excesivă a actorilor ce cuprind structuri de stat – subminează procesul politic și influențează spre rezultate politice specifice, pentru limitarea transparenței și participarea altor părți interesate. Astfel de actori acționează în calitate de jucători informali de veto ,limitând respectarea unor norme și proceduri formale.

Instituțiile UE au observat că acești jucători de veto informali subminează instituțiile democratice la finalul procesului de extindere, când prezența lor se manifesta sub masca corupției și a crimei organizate. Procese de concurență post-comuniste fac toate statele post-comuniste deschise controlului statului. Bulgaria și România au fost deosebit de vulnerabile din cauza elitelor democratice slab pregătite și, s-a micșorat nivelul creșterii economice care face statul – și post-aderare, ținte atractive. Pentru a aborda aceste amenințări, UE a instituit mecanismul de cooperare și verificare (MCV) ca un instrument de supraveghere post-aderare pentru Bulgaria și România.

Astfel, în cazul membrilor "codași" de aderare, UE are la dispoziție două instrumente: MCV bazat pe non-acquis și "mecanismele tradiționale" concentrându-se pe politica și punerea în aplicare a acquis-ului.

MCV a fost creat pentru a încuraja reforma judiciară, combaterea corupției și a crimei organizate. Inițial, aceasta nu pare să aibă un impact vizibil, în parte pentru că Rapoartele negative de monitorizare din partea Comisiei Europene nu au fost legate de sancțiuni. Mai târziu, statele membre au reușit să adăuge unele clauze dure MCV-ului prin utilizarea condiționalității atașate la aderărea la Spațiul Schengen și dinamicii electorale interne.

Existența Mecanismelor de Cooperare și Verificare creează un context general care ajută actorii interni la a limita controlul negativ și de a îmbunătăți calitatea democratică în două moduri: în primul rând, efectul MCV este legată de mecanismele de legitimitate politică existentă și în al doilea rând, oferă o focalizare pentru eforturile societății civile de a alege guvernele responsabile.

Aderarea la UE nu a fost doar un obiectiv politic atotcuprinzător pentru guvernele ECE, a fost, de asemenea, o sursă de legitimitate pentru elitele politice .

Mecanismele simbolice și de legitimaitate utilizate în timpul extinderii, fiind normative în natură, a supraviețuit perioadei de pre-aderare. Politicienii cheie au continuat să folosească UE pentru a legitima reformele interne. Astfel, Boiko Borisov, liderul partidului GERB(Cetățeni pentru Dezvoltarea Europeană a Bulgariei) care a câștigat alegerile din 2009 în Bulgaria, și președintele român Traian Băsescu de la Partidul Liberal Democrat (PDL), au primit sprijinul electoral de la platforme pro-europene. Dar, cu ajutorul UE cu scopul de a legitima este un proces bidirecțional care crește efectul de leverage al UE și fac guvernele vulnerabile la strategii de înjosire.

Rezultatele rapoartelor MCV și criticile UE în general, contează în măsura în care politicienii se bazează pe discursuri pro-europene de legitimitate politică pentru a atrage alegători. Utilizarea strategică de norme de către UE se bazează pe rezonanța lor în plan intern și pe prezența actorilor non-statali interesați în utilizarea UE ca resursă politică.

Scopul Mecanismul de Cooperare și Verificare este de a asigura că deciziile administrative și judiciare inclusiv practicile în aceste domenii sunt în conformitate cu restul Uniunii Europene. Comisia precizează că reforma judiciară, lupta împotriva crimei organizate și a corupției sunt esențiale pentru ca statele vizate să aplice legislația UE în mod corect.

În 2013, un ONG bulgar a produs un "raport MCV" alternativ pentru a evidenția starea de reformă în anumite zone (Asociația bulgară a judecătorilor, 2013). Inițiativa pentru Justiție Curată din România a monitorizat în mod regulat răspunsurile statului la Rapoartele MCV (CIJ, 2008). Astfel, atât în ceea ce privește MCV și acquis-ul, succesul eforturilor UE de a promova o mai bună guvernare după aderare se bazează în mod esențial pe preferințele și capacitățile actorilor interni interesați în utilizarea regulilor formale ale UE și rezonanța internă a normelor UE. Există o corelație pozitivă între capacitatea statului și a participării civile, cred că o coaliție de actori naționali non-statali și UE ar putea compensa pentru unele aspecte salbe ale statului.

O serie de studii din literatura de europenizare identifică actorii non-statali ca parteneri ai UE: ONG-uri și grupuri de interese. Cele mai multe organizații ale societății civile din Europa Centrală, cu toate acestea, nu au dobândit încă capacități organizatorice și cuprinderea de a acționa ca parteneri de stat în domeniul de policy-making. Nici administrațiile de stat nu au căutat să le implice. Această lipsă de cooperare în elaborarea politicilor a fost identificată ca fiind problematică prin unele studii .

Alți analiști sunt mai optimiști și sugerează că menținerea legăturilor cu UE și cerințele acesteia pentru consultare, ca parte a punerii în aplicare au consolidat și au ridicat la un alt nivel anumite tipuri de ONG-uri . O problemă oarecum trecută cu vederea de literatura de specialitate de europenizare este că, într-un stat controlat, actorii interni care cooperează cu UE nu sunt singurii care influențează policy-making. Așa cum am menționat mai sus, antreprenorii de afaceri, uneori organizați ca ONG-uri, dar mulți acționează informal, sunt strâns legați de instituțiile de stat și exercită o oarecare influență mai pronunțată asupra procedurilor și rezultatelor de elaborare a politicilor decât ONG-urile.

Situația acestor două grupuri de actori, este de multe ori asimetrică în ceea ce privește puterea și oportunitățile lor. Oamenii de afaceri fac parte din rețele ce pătrund structurile statului, dar ele sunt mai puțin probabile de a se alinia cu instituțiile UE din cauza manierei lor informală de funcționare și lipsa de norme comune. Interesele lor sunt afectate de regulile UE, care, dacă sunt aplicate în mod corespunzător, limitează capacitatea lor de a se folosi de structurile de stat pentru câștigul personal.

Presupunem, prin urmare, că ONG-urile conectate cu UE ar avea un avantaj în urmărirea scopurilor lor atunci când măsurile UE trec. Jucătorii de veto, pe de altă parte, au un avantaj în procesele politice închise cu transparență limitată și consultare simbolică. Pentru ca UE să facă o diferență la democrația la nivel de politici, ar trebui să lucreze cu actorii locali pentru promovarea procedurilor de consultare semnificative și să limiteze alți actori ce au scopul de a controla procesul de policy-making.

Acest lucru susține că UE are un impact prin crearea coalițiilor cu anumiți actori interni, în timp ce formează un sentiment de constrângere pentru alții .

Identificarea condițiilor utilizării UE pentru a îmbunătăți guvernanța

Totuși nu trebuie să identificăm UE ca singura posibilă cauză a schimbării și reformei prin axarea analizei pe o cale îngustă, de la Bruxelles la București sau Sofia. Putem crede că actorii interni folosesc UE ca un set de oportunități și constrângeri, pentru a transforma aceste practici în politică în a-și atinge propriile obiective.

Când Normele de procedură specifică necesitatea de consultare și participare ca făcând parte din acquis-ul UE, aceasta încă nu asigură o îmbunătățire în procesele politice, deoarece aceste norme trebuie să fie utilizate de către actori interni pentru a deveni "reguli de utilizare". Ținând cont de acest lucru, voi analiza configurația și preferințele actorilor naționali care pot invoca și folosi normele de procedură UE .

Consider că "utilizarea UE" ar trebui să fie analizată ca un proces orientat spre actorul intern, independent de existența acordurilor oficiale interinstituționale. Analiza evidențiază utilizarea strategică a procedurilor informale ale UE prin actori interni ca o modalitate de a declanșa reforme.

Se așteaptă ca regulile formale referitoare la diferite măsuri politice pot fi folosite de către actori interni într-un mod similar. dovezi acestea prezintă că actorii se deplasează între diferite sectoare sau niveluri de politică atunci când se folosesc de UE modelează, de asemenea, așteptările noastre cu privire la strategia ONG-urilor de mediu.

Ne așteptăm ca unii actori non-statali va folosi UE pentru a promova o mai bună punerea în aplicare a acquis-ului și de elaborare a politicilor, dar și în alte politici din același sector.

Din însumarea acestor perspective diferite, putem spune că îmbunătățirea politicilor dintr-un anumit sector va depinde de interacțiunea strategică dintre patru grupe de actori:

(1) Uniunea Europeană, Comisia Europeană și Parlamentul European;

(2) Statul (administrația centrală și ministerele);

(3) Sectoarele specifice, transnaționale sau ONG-urile naționale;

(4) Actorii de afaceri non-statali – oamenii care tind să controleze statul care au ca scop influență procesul politic.

Pentru studiul meu de caz voi selecta sectorul de politică de mediu puternic europenizată ca un caz pentru observarea acestor efecte ale aderării la UE. Cele mai multe măsuri politice la nivel național în acest domeniu revin la un fel de impuls al UE, și există actori non-statali locali care pot invoca normele UE.

Șabloanele de politică ale UE accentuează puternic măsurile de participare. Cerințele politicii UE privind biodiversitatea, culminând în stabilirea rețelei Natura 2000 astfel cum sunt prevăzute de Directiva privind Flora-Fauna-Habitatele 92/43 / CEE a Consiliului implicând o deschidere considerabilă a guvernanței biodiversității față de o elaborare a politicilor mai incluzivă.

Spre deosebire de politica biodiversității și în tandem cu cazul cel mai puțin probabil, politica noastră forestieră, pe care o voi analiza aici, a rămas în mare parte un domeniu național și, astfel, efectul de leverage juridic al UE este limitat.

Dacă observăm influența UE în astfel de domenii de politică non-acquis, fie prin interacțiuni directe, fie prin utilizarea strategică a normelor sau utilizarea UE de către actorii interni, putem afirma că aderarea a îmbunătățit procesul de politici în ansamblu și, implicit, calitatea democrației.

Modificările legislației forestiere din Bulgaria și România sunt, prin urmare, un alt caz adecvat să analizez dacă legăturile dintre UE și actorii interni au dus la schimbări în procesul politic. Cautăm în special procedura adecvată, aplicarea regulilor formale existente și a consultării publice ca indicatori pentru calitatea îmbunătățită de elaborare a politicilor definite în introducere.

Încep analiza prin stabilirea relațiilor stat-societate-sectoare, precum și diferențele și asemănările dintre Bulgaria și România în mediul elaborării politicilor după aderare.

II. Politica forestieră în Bulgaria și România

Selectarea Bulgariei și României, le identifică ca state controlate, cu o capacitate slabă de reglementare, niveluri similare de influență ale UE prin MCV, dar diferențiate de indicatorii ONG-urilor. Indicatorii băncilor mondiale de capacitate a statului, plasează cele două țări în partea de jos din tabela statele membre ale UE. Indicatorii de activism ai societății civile (Sondajul valorilor europene) și mediul în care ONG-urile funcționează (realizat de ONG-ul USAID, Indicele de sustenabilitate), arată că Bulgaria și România au societăți destul de slabe.

Concentrându-ne pe sectorul de mediu, cu toate acestea, putem observa o imagine mai nuanțată. În timp ce cadrul de reglementare a politicii de mediu și resursele organizatorice ale statului par a fi mai mult sau mai puțin de impact similar – sau, mai precis, fără impact – în ambele țări, găsim variații în ceea ce privește prezența și puterea societății civile verde.

Numărul de ONG-urilor de mediu active înregistrate în registrul Centrului Regional de Mediu al ONG-urilor (din 2004), este ceva mai mare în Bulgaria decât în România, dar mai important, rolul mișcării verzi în Bulgaria a fost mult mai proeminent.

Grupurile bulgare de mediu, cum ar fi Ekoglasnost au fost printre principalii factori ai schimbării politice înainte de prăbușirea comunismul în 1989-1990, în timp ce în România această tradiție a fost în mare măsură absentă. Sondajele recente sugerează că ONG-urile de mediu din Bulgaria au crescut în termini de capacități organizaționale și de susținere.

Privind aceste diferențe, în următoarea parte a articolului, voi urmări cele două procese politice în vederea evaluării impactului UE în interacțiune cu actorii interni.

III. Bulgaria

1.Procesul politic

Voi începe cu un punct de cotitură, care servește ca o introducere la un complex de relații. În decembrie 2011, a fost propus un amendament la legea existentă privind silvicultura în Bulgaria, de guvernul bulgar. Schimbările aduse de amendament ar crește exploatarea lemnului din pădurile bulgare, astfel slăbind gestionarea durabilă a pădurilor și ar permite posibile construcții în zonele de pădure, fapt ce limitează controlul public asupra pădurilor deținute de întreprinderi în cadrul unor contracte de concesiune.

Încercarea de a adopta amendamentul a dus la mobilizarea socială cea mai importantă și proteste din Bulgaria în iarna din 1997-1998. Încălcările de procedură în adoptarea proiectului, în special lipsa de consultării adecvate, precum și conținutul modificărilor propuse au fost cheia problemelor expuse de protestatari.

Legislația forestieră în Bulgaria a fost introdusă în 1997 și modificată în numeroase rânduri de atunci, aproape de două ori pe an. Până în 2011, doar 10 la sută din păduri au fost private, dar ele furnizau 20-25 la sută din lemn.

În 2000-2009 au fost mai multe acuzații de schimburii cu zone forestiere aparent ieftine aparținând întreprinzătorilor aflați în legătură cu guvernul pentru proprietățile de pe litoral și în alte zone atractive pentru dezvoltare. Acuzațiile de corupție la adresa funcționarilor și miniștrilor, care au autorizat acele schimburi, au devenit unul dintre aspectele cheie în campania electorală a mișcării GERB, care a câștigat alegerile din 2009.

Cu scopul de a evita supra-exploatarea și pentru a limita utilizarea ilegală a zonelor forestiere de schimb, o nouă lege ce reglementează domeniile forestiere a fost adoptată în februarie 2011. Cu toate acestea, în decembrie 2011 un alt proiect de amendament care conține schimbări favorabile industriei lemnului a fost propusă de actorii industriei silviculturii.

Acesta este amendamentul, care a devenit punctul central al protestelor și al cererilor pentru o mai bună consultare de către ONG-urile locale. Trecerea legii a expus caracteristicile tipice unui proces politic controlat: lipsa de transparență, adoptarea rapidă la prima lectură, consultarea foarte limitată.

Perioada mandatată de consultare publică, timp în care Parlamentul și Comitetul permanent de conducere a primit și integrat observații de la diverse interese sociale, a scăzut limitându-se între Crăciun și Anul Nou 2011.

O coaliție informală pre-existentă a ONG-urilor de mediu, denumită "Pentru Natură", a intervenit în acest moment și a devenit un participant tot mai activ în dezbaterea din jurul legii. Reprezentanții coaliției au identificat în mod explicit participarea cetățenilor și consultarea adecvată ca obiective principale, pe lângă fondul de schimbări în proiectul care limitează posibilitățile de exploatare ilegală a zonelor de pădure desemnate.

Coaliția a protestat împotriva programării perioadei de consultare și caracterul simbolic ei, care țintea a fi pentru a evita o consultare adecvată și implicarea cetățenilor.

Acest lucru nu a împiedicat discuțiile inițiale ale proiectului, în cadrul Comitetului Permanent pentru Agricultură și Silvicultură al Parlamentului bulgar care au luat loc într-un mod similar și superficial. Legea a trecut la a doua lectură și a fost adoptată la 13 iunie 2012.

În această perioadă ONG-urile de mediu și alte grupuri civile s-au mobilizat împotriva amendamentelor și au organizat o campanie de protest fără precedent care a combinat acțiuni oficiale pașnice și blocaje într-o intersecție importantă de trafic. Conflictul din jurul amendamentului a devenit o problemă extrem de politizată ce a rămas în centrul atenției publice timp de luni de zile.

Cum protestele au crescut, Prim-ministrul s-a întâlnit cu protestatarii și reprezentanți ai coaliției ONG-urilor și a promis o dezbatere deschisă a amendamentelor. Deoarece modificarea a fost deja adoptată, ONG-urile au utilizat posibilitatea legală de apel la președinte, de a folosi dreptul său constituțional de veto și legea să se întoarcă pentru continuarea deliberării în Parlament.

Coaliția ONG-urilor a organizat o petiție on-line făcând apel la Președinte rugându-l să se folosească de dreptul de veto, petiție ce a avut succes, legea revenind în Parlament la 15 iunie 2012. La 27 iunie 2012, parlamentarii au votat pentru a accepta dreptul de veto prezidențial, 11 – acum sprijinit, de asemenea, de Prim-ministru.Veto-ul prezidențial s-a dovedit a fi punctul de cotitură, după care au avut loc consultări cu un grup mai larg de părți interesate, inclusiv cu coaliția "Pentru Natura ".

Versiunea finală a legii a fost adoptată la 25 iulie 2012, fără majoritatea amendamentelor controversate contestate de coaliția "Pentru Natură". Per ansamblu, rezultatul a fost considerat un succes de coaliția de mediu. Adversarii lor au putut vedea modificările nefavorabile, așa cum au declarat într-o conferință de presă în luna august 2012, că legea a fost inaplicabilă și că vor apela la Comisia Europeană.

Utilizarea strategică a normelor UE de către Societatea Civilă, UE a jucat un rol important în creșterea capacității de organizare și profesionalizarea ONG-urilor de mediu care au continuat după aderare. Chiar dacă impulsul pentru protestele din jurul silviculturii amendamentul corect a venit în mod clar de la ONG-urile de mediu, și ei la rândul lor au fost consolidați prin interacțiunile lor cu UE în ceea ce privește întărirea capacității și prin utilizarea procedurilor și sancțiunilor (acolo unde este posibil) oficiale ale UE sau invocarea "Europei".

Următoarele paragrafe ilustrează pe scurt acestea mecanisme diferite.

În ceea ce privește consolidarea capacităților, coaliția "Pentru Natură" s-a reunit, ca urmare a implicării ONG-urilor în stabilirea rețelei UE Natura 2000 și a acțiunilor ulterioare pentru a proteja zonele desemnate conservării naturii. În perioada de pre-aderare, membrii ai unora dintre ONG-uri a efectuat o parte substanțială a expertizei implicate în definirea, caietului de sarcini și cartarea zonelor pentru conservarea naturii pentru rețeaua Natura 2000. Atât datele primite în urma interviurilor si alte analize găsesc că ONG-urile au utilizat lecțiile învățate din campaniile precedente, în campania forestieră.

ONG-urile au învățat, de asemenea, în urma colaborării lor cu UE: într-un sondaj, au concluzionat referindu-se la instituțiile UE ca o oportunitate de a influența pe cele naționale ca fiind una din tehnicile cheie de advocacy .

ONG-urile au utilizat UE pentru furnizarea de input pentru rapoartele MCV sau de semnalizarea unei posibile încălcări ale cazurilor legate de acquis-ul comunitar de mediu, dar, de asemenea, normele privind ajutorul de stat.

Dovada acestor interacțiuni poate fi găsită în rapoartele MCV ale Comisiei, dintre care unul este direct adresat schimburilor de terenuri forestiere. Raportul din 2009 a declarat că: Comisia constată că legile care ar trebui să interzică abuzul de schimburi de terenuri și păduri au fost introduse în vigoare de la 1 februarie (păduri) și 1 martie (terenuri).

Comisia va continua să monitorizeze îndeaproape punerea în aplicare efectivă a acestor legi. Într-un interviu, reprezentanții ONG-urilor enumerat legăturile cu Comisia Europeană și, post-2007, cu deputații europeni verzi, ca modalități de mobilizare a presiunilor politice și ca mod de forțare a guvernului de a opri practicile ilegale. Potrivit aceluiași expert, instituțiile bulgare (guvernul și parlamentul) au fost sensibile la pierderea reputației suferită în urma încălcării procedurilor reglementate de media.

Guvernul bulgar GERB, care a demisionat în februarie 2013, ca reacție la protestele continue, a fost de asemenea, sensibil la sancțiuni cum ar fi suspendarea programelor de finanțare ale UE. Pe scurt, în cuvintele aceluiași expert, strategia ONG-urilor poate fi rezumată ca "ne-am rezolvat problemele din Bulgaria prin prezentarea lor ca fiind europene. "

Alți jucători încurcați cu statul

Așa cum s-a discutat mai sus, alți actori non-statali implicați în afaceri și conectați la structurile statului, dificili de controlat, au o influență importantă asupra elaborării politicilor în contextul post-comunist. În cazul Bulgariei, sunt dovezi indirecte implicând actorii non-statali în spălarea banilor prin intermediul unor proiecte de dezvoltare a turismului, fapt menționat în raportul de monitorizare MCV al Comisiei Europene din iulie 2012.

Cazurile speciale de antreprenori care lucrează în Parlament și împing anumite amendamente, au fost supuse investigației Comisiei Parlamentare pentru Prevenirea și Constatarea Conflictul de Interese.

Mai concret, președintele adjunct al Comisiei Agriculturii și Pădurilor (care se ocupă cu legea), a fost investigat și găsit vinovat de conflict de interese pe două acuzații separate. Implicarea antreprenorilor în strânsă legătură cu structurile de stat au devenit din ce în ce mai vizibil în timpul procesului politic de modificare a silviculturii.

Trei grupuri diferite de actori au apărut pentru a apăra modificările forestiere controversate în timpul adițional consultări. Primul – proprietarii de păduri private – au susținut într-o prezentare în fața Parlamentului în timpul consultărilor de după veto-ul prezidențial că dispozițiile care permit tăierea lemnului de până la 80 la sută peste nivelul de înlocuire au fost necesare pentru a garanta drepturile lor de a dispune de proprietatea lor.

Al doilea grup, protejând amendamentele legii forestiere, condus de impresia promovării turismului, au fost reprezentanți ai administrației locale din zonele montane. Ei au participat la o așa-numită "contra-protest", deși, potrivit interviurilor, unii primari au ordonat funcționarilor publici locali să protesteze și i-am trimis cu autobusele la capitală.

Al treilea actor a fost o companie off-shore cu proprietari incerți, "Vitosha ski", care deținea o concesiune pentru exploatarea teleschiurilor la Vitosha, o zonă muntoasă în apropierea capitalei. Ei au susținut modificarea ce facilitează instalării de noi ascensoare și folosirea teritoriilor forestiere ca stațiuni de schi.

Cunoscuți pentru legăturile lor cu caracter personal la Prim-ministru, au fost susținătorii cei mai activi ai amendamentelor, așa cum se vede în procesul-verbal accesibil publicului consultărilor suplimentare.

Modificările în procesul politic: limitarea controlului de către stat, prin consultări mai ample

Mobilizarea ONG-ului a unui grup larg de protestatari tineri și educați în măsură să propună soluții alternative la amendamentul forestier, dar, de asemenea au limitat controlul statului prin susținerea și votarea unor proceduri de politică mai transparente.

Dovada preferințelor legate de procesul actorilor de mediu "(în ceea ce privește procedurile oficiale, regulă de drept și (transparență) pot fi găsite în procesul-verbal al consultărilor suplimentare publicat online, în ansamblul lor. Un astfel de număr al participanților și opiniile lor a fost în contrast cu anonimatul "tâlharilor de stat", participanții influențând elaborarea schiței de legi și lucru aproape fără precedent pentru instituțiile de stat din Bulgaria.

Prima cerere a reprezentanților coaliției de mediu în cadrul consultărilor a fost respectarea procedurilor legale în loc de "pactele secrete ". Ultima reuniune a consultării a prezentat caracteristicile unei adevărate – și nu doar simbolice – consultări, cu toate părțile interesate identificate în mod explicit și prezentarea pozițiile lor.

Deschiderea guvernului față de aceste reuniuni și față de extinderea perioadei de consultare iar procedura de elaborare a fost direcționată în mod clar pro-UE. În plus, problemele de mediu au avut o rezonanță socială largă. În ianuarie 2013, sondajul sociologic periodic ce urmărește tendințe electorale a identificat dezvoltarea neautorizată dar cu aprobarea autorităților locale și naționale în Zonele Natura 2000 la litoralul bulgar ca fiind unul dintre cele mai negative trei acțiuni percepute de guvern.

Ce efect a avut toate această activitate asupra calității procesului de elaborare a politicilor? Ipoteza inițială era că UE ar fi direct implicată și invocarea MCV nu a fost confirmată. Măsura politică controversată nu a făcut parte din acquis-ul UE. Ca o diferență, al doilea mecanism de influență al UE pe care l-am subliniat – actorii implicați în utilizarea UE ca resursă strategică – a fost inclusă. În cele din urmă, procesul politic din jurul amendamentului silviculturii în Bulgaria a fost îmbunătățit în două aspecte esențiale: statul de drept și consultare.

IV. România

Procesul politic

În același timp cu țara vecină, Bulgaria, în 2011, o coaliție între partidele deputaților români au format legături intime cu industria lemnului și au introdus o inițiativă legislativă care vizează înlocuirea legislației existente cu așa-numitul ”Noul Cod Forestier”.

Modificările propuse de această coaliție formată din toate partidele a fost extrem de controversată si a inclus posibilitatea de a crește exploatarea lemnului, slăbirea principiilor gestionării durabile a pădurilor și facilitarea relocării zonelor împădurite, astfel încât acestea ar putea fi utilizate în scopuri comerciale. După ce inițiativa a trecut prin Senat fără a fi discutată în profunzime, Comisia pentru Agricultură și Pădurilor a aprobat propunerea după o audiere publică ce a exclus organizațiile împotriva inițiativei.

Aprobarea Noului Cod Forestier a fost cea mai recentă schimbare în aproape două decenii de reformulare continup a legislației forestiere din România. Mai multe restituiri a terenurilor a dus la transferul a două treimi din teritoriul împădurit din România de la stat la proprietatea publică privată sau locală.

Această schimbare masivă în domeniul proprietății a fost urmată de apariția unor noi actori, cum ar fi proprietarii de păduri private, și de asemenea, ONG-urile de mediu din sectorul forestier, care până în prezent era sub controlul puternic al statului .

Deși Noul Cod Forestier a fost întâmpinat cu critici din partea mediului academic și în rândul organizațiilor societății civile, nu au fost proteste publice radicale, care ar putea fi comparate cu cele în Bulgaria. Mai degrabă schimbarea guvernului în aprilie 2012 și criza politică desfășurată în lunile următoare a fost cea care a amânat trecea amendamentelor.

În paralel, legislația privind protecția naturii adoptată în cadrul aderării la UE, România a devenit din ce în ce mai relevantă pentru teritoriile împădurite deoarece acestea reprezintă zona de siguranță a speciilor și habitatelor care fac obiectul directivelor UE Natura 2000.

După logica de mai sus, acest lucru a permis organizațiilor de mediu să se impună și să obiecteze la ceea ce a fost o politică forestieră extrem de nesigură. În martie 2013, răspunzând la criticile organizațiilor societății civile, noul guvern a retras în mod neașteptat proiectul din Parlament și a inițiat un proces de consultare nou, mai deschis , proiectul numindu-se: Proiectul de Lege pentru Modificarea si Completarea Legii nr. 46/2008 – Codul silvic (PL.x 573/2011).

în 2013. Noile consultări au inclus diferite grupuri formate din părți interesate, cum ar fi proprietarii de păduri, organizațiile de mediu și sindicatele active în domeniul forestier. Astfel, chiar dacă într-o măsură mai mică decât în cazul bulgar, vom găsi dovezi de consultare crescută și mai multă transparență în politica forestieră românească.

Utilizarea strategică a normelor UE de către Societatea Civilă

Organizațiile societății civile au fost actori-cheie pentru sprijinirea realizării directivelor interne de protecție a naturii în România. Birourile române de WWF și Greenpeace au devenit actorii centrali în coordonarea activității ONG-ului " Coaliția Natura 2000 "(" Coaliția ONG Natura 2000 România "). Mai ales WWF România, condus de Europarlamentarul liberal Magor Csibi, s-a implicat în activitățile de lobby pentru conservarea naturii atât la București și Bruxelles.

La fel ca în Bulgaria, în colaborare cu Comisia Europeană ONG-urile și-au consolidat capacitatea de lobby și capacitatea de a forma rețele. ONG-urile de mediu pun în mod repetat, guvernul sub presiune prin furnizarea Comisiei europene cu informații privind încălcările legate de siturile Natura 2000.

În timpul procesul de desemnare a siturilor protejate, Comisia Europeană a urmărit în mod regulat punctul de vedere al ONG-urilor împotriva poziției guvernului și a declarat lista site-uri propuse de guvernul român incomplet protejate. Excluderea de site-uri propus de ONG-urile din lista oficială de site-uri protejate a dus la lansarea UE a primei proceduri privind încălcarea dreptului la politica de mediu împotriva României. Comisia a rămas activă în monitorizarea procesului de implementare a procedurii legale și a efectuat o vizită neașteptată pe câmp, în 2012, pentru a verifica detaliile.

Mobilizarea societății civile împotriva Noului Cod Forestier s-ar putea construi pe rețelele și expertiza creată în timpul campaniilor Natura 2000. WWF, Greenpeace și mai mult de 70 de organizații de mediu au atras atenția mass-mediei asupra dezbaterilor parlamentare privind modificarea legii forestiere arătând spre interesele ilegitime din spatele ei. Ei au exercitat presiuni individuale asupra parlamentarilor, cu ajutorul mass-mediei și a campaniilor directe prim mail.

În contextul campaniei, Greenpeace a efectuat un studiu științific mai amplu subliniind semnificativ degradarea teritoriului împădurit în timpul celor două decenii de la schimbare de regim. WWF România a prezentat un cu drepturi depline proiect alternativ legislației cu descrierea detaliată a problemelor potențiale și alternative.

Spre deosebire de cazul bulgar, politica forestieră nu a fost menționată în cadrul rapoartelor MCV. Cu toate acestea, Coaliția ONG-urilor utilizată de UE în campania de legarea a domeniului silvic de întrebarea de "buna guvernare" – un subiect recurent în România în contextul MCV. Strategia lor a fost de a conecta problema forestieră la monitorizarea pe scară largă împreună cu discursul despre actele de corupție și criticile UE.

Referindu-se la acuzațiile de corupție în sectorul forestier a atras un public mai larg decât ar putea fi realizat prin mobilizarea cetățenilor pe probleme de mediu. În plus, politica forestieră a fost vizat nu numai de ONG-urile de mediu, dar și prin unele dintre cele mai importante grupuri academice din România cum ar fi Societatea Academică Română, care a ajutat la conștientizarea activă a publicului.

Alți Jucători: O fuziune între afaceri și structurile de stat

Privatizarea parțială a teritoriului împădurit român a dus la structuri de proprietate neclare sau "proprietatea recombinată", referindu-se la situații în care activele sunt transferate în firmele private, dar obligațiile rămân proprietate de stat.

Administrația Națională Forestieră Romsilva, care administrează nu numai pădurile de stat, dar este, de asemenea autoritatea de reglementare a domeniului, a devenit un mecanism de extracție a chiriilor prin conducerea sa politică. Romsilva a fost considerată ca principalul vinovat din spatele creșterii dramatice în exploatarea forestieră ilegală din ultimul deceniu, rezultând în pierderi ireparabile în teritoriile împădurite.

Conducerea sa a fost acuzată de a contribui în mod ilegal la campaniile bugetelor partidelor și ale deciziilor corupte din numeroase cazuri locale și naționale de achiziții publice. De exemplu, într-un caz mult mediatizat, Curtea Supremă de Justiție l-a eliberat pe șeful Romsilva care a provocat daune de mai multe milioane prin cumpararea uniformelor (inclusiv ace de cravată Versace) pentru toți pădurarii din România, la prețuri umflate.

Deputații cu interese financiare din sectorul de procesarea lemnului, adesea descriși ca "baroni lemnului”, comercializau cu contactele lor la guven, alte instituții de stat și a sistemului judiciar cu acces privilegiat la informații sau protecție de la urmărirea penală. Printre deputații inițiatori ai Noului Cod Forestier, cazurile de conflict de interese au fost abundente: oameni de afaceri aleși în calitate de politicieni și acționau ca autorități de reglementare, au inclus președintele și raportorul în agricultură și pădure. Este exact acest tip de influență politică asupra instituțiilor statului ce UE a încercat să constrângă prin MCV.

Normele UE și folosirea lor par să fi contribuit recent la destindere a coaliției între instituțiile statului și interesele de afacerilor private. Tot mai mult, organizațiile de mediu folosesc litigii în fața instanțelor naționale din România. Utilizând accesul UE la informații, Greenpeace România a avut succes în accesul la documentele care justificau compensarea teritoriilor împădurite. Schimbările instituționale suplimentare în cadrul silviculturii române au declanșat în țară probleme semnificative în punerea în aplicare a directivei din Natura 2000.

Aceste probleme a determinat Comisia Europeană să inițieze o "revizuire funcțională" al sistemului de management de mediu, care a scos la iveală o divizie neclară a competențelor și a sugerat necesitatea unei reforme profunde a Romsilva. Prin urmare, în timp ce Uniunea Europeană nu a avut nici o pârghie directă asupra politicii de pădure, influență externă asupra sectorului a fost exercitat ca un excedent din alte domenii de politică, mai europenizat.

Deschiderea pieței și restituirea proprietăților au adus, de asemenea, actori noi și puternici în sectorul forestier, ceea ce a dus la achiziționarea de porțiuni mari din teritoriul împădurit de investitorii străini. Proforest, grupul de lobby care reprezintă cele mai mari companii din lemn cu capital străin a stabilit legături intime cu Romsilva și Ministerul Mediului. Cu toate acestea, poziția lor și accesul la structurile de stat nu sunt de necontestat ca actori

în domeniul politicii forestiere iar procesul de restituire a pădurilor creat de 830000 proprietari de păduri, reprezentați de un număr mare de organizații, cu diverși membrii și interese.

Procesul de schimbare: Utilizarea Site-uri UE de către toți actorii

Spre deosebire de marii jucători din afaceri de silvicultură, cum ar fi Romsilva și Proforest, accesul micilor proprietari privați de păduri la procesul de elaborare a politicilor în jurul Noului Cod Forestier a fost limitat. Cu toate acestea, la fel cum organizațiile de mediu legate de rețele de la nivelul UE, aceste organizații au creat și utilizat contactele cu organizațiile sectoriale de proprietari de păduri mici la nivelul UE, cum ar fi Confederația Europeană de Proprietari de Pădure. În cadrul dezbaterilor Noului Cod Forestier, se face referire la nevoia României de a face față reglementărilor forestiere UE.

Asociația Proprietarilor de Păduri din România (o organizație umbrelă formată din asociații locale și județene și Federația Nostra Silva), a afirmat că schemele de ajutor agricol al UE pentru teritoriile protejate în baza rețelei sau Natura 2000 așa-numitul Regulamentul lemnului ilegal (995/2010) trebuiau să fie puse în aplicare pentru a preveni încălcarea procedurilor . În timp ce deliberările privind noul proiect de legislație forestieră, inițiat la începutul anului 2013, nu au fost finalizate, unele argumente legate de UE au fost clar preluate de către oficiali guvernamentali însărcinați cu reformularea politicii.

Rezumând studiul de caz al României, găsim mai puține semne clare de îmbunătățire a transparenței și a creșterii consultării decât în Bulgaria, dar am putea vedea o respectare față de aderarea la regulile formale. În timp ce coaliția dintre actorii statali și interesele de afaceri par să fie sub controlul procesului politic, a existat o apariție a unor noi actori – investitori străini, care, cel puțin la nivel oficial, acceptă un nivel mai ridicat de transparență și de consultare.

Această schimbare de procedură treptată a fost, de asemenea condusă de organizațiile de mediu și asociațiile de proprietari, care s-au postat strategic în protestul lor față de agenda anti-corupție a UE și a încercat să valorifice suprapunerea politicii de silvicultură cu politicile UE stabilite pentru conservarea naturii.

Concluzii

Procesele de elaborare a politicilor analizate în partea a doua a acestui articol au furnizat dovezi clare de interacțiuni între actorii UE și cei non-statali din Bulgaria și România. În ambele țări, coalițiile pro-mediu nu numai că s-au sincronizat cu punerea în aplicare a normelor de mediu, dar, s-au și reportat la cerințele procedurale potențial limitând controlul statului în alte măsuri politice.

Cu legăturile lor transnaționale și expertize, a crescut și capacitatea, ONG-urilor de mediu fapt ce a servit drept conductor pentru normă și a participat la jocurile pe două nivele care au căutat să folosească normele UE și implica UE sau alți actori internaționali de a schimba practicile de politică și pentru a preveni sau limita controlul statului eficient, care era o amenințare constantă în acest domeniu de politică.

Am documentat variația în măsura în care interacțiunile dintre UE și acești actori au adus îmbunătățiri în aspectele procedurale ale proceselor politice în două cazuri. În Bulgaria, activiștii de mediu au construit pe tradiția lor pe termen lung de mobilizare politică pentru a deschide cu succes procesul de politici privind legea silviculturii, în timp ce în România, afacerile în silvicultură au menținut o poziție mai puternică la nivel național.

În Bulgaria ONG-urile au împiedicat în cele din urmă adoptarea aspectelor controversate ale domeniului forestier drept promovare a intereselor de afaceri, în timp ce în România procesul de reformulare continuă și rezultatele sunt incerte. Cu toate acestea, chiar și în România am văzut o creștere a pluralismulului, în cazul în care corupții statului sunt din ce în ce mai contestați de către proprietarii forestieri mai mici, și asociațiile și organizațiile de mediu.

Acest lucru nu s-ar fi putut întâmpla în oricare țară dacă guvernele nu ar fi invocat anterior mecanismele pro-europene de legitimitate și ar fi fost sensibili la criticile UE în contextul MCV. Astfel, constatăm că la mai multe niveluri, cadru multi-actor care se ia în considerare atât strategiile legitime ale guvernului și rezistența societății civile poate ajuta prezice cât de eficient e UE pentru a promova buna guvernare post-aderare.

Cea mai importantă concluzie a studiilor de caz este că, chiar și în cel mai puțin probabil din cazuri într-o zonă politică non-acquis în state cu capacități slabe, putem găsi încă actori pe piața internă cu posibilitatea de a instrumentaliza metodele UE pentru a îmbunătăți procesul politic.

Astfel, impactul UE privind calitatea democratică în ceea ce privește procesul de politic nu poate fi ignorat. Posibilitatea de apel la UE atunci când regulile formale de procedură și de consultare sunt eludate este un aspect important al dezvoltării guvernării democratice în aceste state. În acest sens, putem constata că UE a oferit o oportunitate de a promova actori emergenți est-europeni și a politicii de procedură sub aspecte de guvernare democratică.

Deși nu putem generaliza pe baza acestor două cazuri, este rezonabil să ne așteptăm că astfel de procese de contagiune sectorială de norme, inițiată de actorii interni interesați, poate ajuta reduce decalajul dintre membrele din est și vest. Această posibilitate este condiționată, însă, pe suportul UE rămas cu o puternică influență în rândul publicului larg.