Concesionarea Serviciilor Publice
CUPRINS
ABORDĂRI MODERNE DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
1.6.1. Concesionarea serviciilor publice
1.6.1.1. Definirea concesiunii
1.6.1.2. Materia concesiunii
1.6.1.3. Subiectele contractului de concesiune
1.6.1.4. Procedura concesionării
1.6.1.5. Contractul de concesiune
1.6.1.6. Drepturile și obligațiile părților contractului de concesiune
1.6.1.7. Încetarea contractului de concesiune
1.6.2. Asocierea în participațiune
1.6.3. Arendarea serviciilor publice
1.6.4. Prestarea serviciului în regie proprie
1.6.5. Serviciile publice în sistemul francizei (franchising)
1.6.6. Serviciul public în locație de gestiune
1.6.7. Achiziția de bunuri și servicii – S-A MODIFICAT ACUM IN 2009 –
1.6.8. Privatizarea
AICI SE POATE DEZVOLTA MAI MULT
1.6.9. Parteneriatul Public Privat
ABORDĂRI MODERNE DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
O lungă perioadă de timp s-a considerat că gestionarea serviciilor publice poate fi făcută numai de către persoanele juridice de drept public. Aceast lucru s-a perimat odată cu mutațiile produse de revoluția industrială, care a adus cu sine necesitatea acoperirii unei game crescânde și tot mai diversificată de servicii pe care statul și colectivitățile locale nu le mai pot asigura.
În prezent există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat, comunități locale, instituții), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică).
Persoana publică poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituție specializată.
Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:
în baza unui contract administrativ;
în temeiul unui contract de locație;
prin împuternicirea dată de autoritatea administrației publice locale sau mai bine spus prin delegare;
prin concesionare (trebuie făcută distincția față de arendarea recunoscută în legislația altor state, dar interzisă în România).
În afara unor dipoziții contrare, autoritățile administrației publice locale acționează atât în beneficiul statului, cât și al colectivităților locale și au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune.
Autoritățile administrației publice locale au dreptul de a încredința gestiunea unui serviciu public intuitu personae indiferent dacă agentul este public sau privat. Desigur această nominalizare a prestatorului de servicii trebuie făcută potrivit unei proceduri (ex: licitația).
Încredințarea unui serviciu public către o persoană publică sau privată trebuie să respecte transparența, sau altfel spus, publicitatea necesară pentru a pune candidații interesați în concurență și a permite celui mai bun să obțină gestiunea. Chiar și în legislația comunitară s-a stipulat obligația tranparenței în toate cazurile în care urmează a se încheia “contracte de delegare” (G. Lebreton, DAG, p. 115).
Înainte de a trece la prezentarea modalităților de gestiune a serviciilor publice am considerat că este oportun să explic diferența conceptuală dintre termenii de gestiune și cel de management, întrucât nu rareori, aceste concepte sunt confundate.
Este foarte important să se facă distincția între cei doi termeni des întâlniți în literatura de specialitate, și anume, termenul de gestiune și termenul de management. Dacă citim în dicționarul explicativ al limbii române (DEX) vom vedea că termenul de gestiune provine din limba latină (gestio, -onis), preluat mai târziu în limba franceză (gestion) și are în vedere administrarea bunurilor unei întreprinderi, instituții sau persoane; răspunderea păstrării bunurilor și a mânuirii fondurilor unei întreprinderi, instituții sau persoane; ansamblu de operații privind primirea, păstrarea și eliberarea unor bunuri materiale aparținând altcuiva; (concr.) totalitate a bunurilor încredințate cuiva în vederea administrării lor. Conform DEX termenul de management provine din limba engleză (management) și are mai multe definiții: 1.Activitatea și arta de a conduce. 2.Ansamblul activităților de organizare, de conducere și de gestiune a întreprinderilor. 3.Știința și tehnica organizării și conducerii unei întreprinderi. Cu toate acestea, în literatura de specialitate, termenul de management este prezentat ca derivând de la latinescul “manus” (mână) și reprezintă ca expresie literară “manevrare” sau “pilotare”. Managerul este cel care se ocupă cu pilotarea, cu conducerea.
De la latinescul „manus” s-a format în franceză „manège” de unde a fost împrumutat în engleză, apărând cuvintele derivate manager și management, ceea ce înseamnă conducător și conducere.
Deci, din punct de vedere etimologic, management înseamnă a conduce în mod eficient.
Management este un termen (expresie) englezesc (~ască) cu semantică deosebit de complexă. Complexitatea semantică a termenului este determinată de sensurile sale multiple, între acestea amintim :
1. managementul se constituie ca o știință, adică un ansamblu organizat și coerent de concepte, principii, metode și tehnici prin care se explică fenomenele și procesele în conducerea organizațiilor.
2. managementul reprezintă de asemenea, o artă, care reflectă latura sa pragmatică și constă în măiestria managerului de a aplica la realitățile practice concrete, în condiții de eficiență, cunoștințele științifice pe care le deține.
3. managementul reprezintă o stare de spirit specifică, reflectată de un anumit fel de a vedea, a dori, a căuta și accepta progresul.
Termenul de management s-a impus în ultima jumătate a secolului XX grație lucrării lui James Burnham The Managerial Revolution publicată în 1941. El impune în mod categoric noțiunea de manager ca vector al inovației și progresului. Ideea nouă, de mare valoare și actualitate pusă în circulație cu această ocazie, este aceea că “orice societate, indiferent de regimul ideologic”, politic sau juridic are nevoie de manageri dacă vrea ca economia ei să prospere în ritm novator și creator.
Dacă facem apel la definițiile date de specialiști constatăm că managementului i se dau multiple sensuri, după cum urmează :
Wiliam Newman, definește managementul ca direcționare, conducere și control ale eforturilor unei grupe de indivizi în vederea realizării unui scop comun. Un bun conducător este acela care face ca grupa să atingă scopurile sale cu un minim de cheltuieli de resurse.
A. Macknesie apreciază că managementul este procesul în care managerul operează cu trei elemente principale: idei, lucruri și oameni realizând obiectivul prin alții.
După Jean Gerbier, managementul înseamnă organizare, arta de a conduce, de a administra.
H. Johannsen definește managementul ca fiind arta sau știința de a direcționa, dirija și administra munca altora pentru a atinge obiectivele stabilite, procesul de luare a deciziilor și de conducere.
Pentru economist, managementul este un factor de producție care privește organizarea și coordonarea celorlalți factori (pământ, muncă, capital), pentru obținerea maximului de eficiență, procesul social care implică responsabilitatea pentru planificarea și reglementarea eficientă a activității unei organizații.
Desigur, au fost date și se vor mai da multe definiții managementului. Din acest motiv consider că managementul, ca acțiune practică, desemnează un sistem de principii, cerințe, reguli și metode de conducere precum și talentul de a le aplica.
Ținând cont de cele prezentate mai sus putem afirma că managementul reprezintă un complex de acțiuni desfășurate cu scopul de a asigura funcționarea normală, eficientă a colectivităților umane organizate (întreprinderi, instituții publice, organizații politice, unități de învățământ) în ansamblul lor cât și a fiecărei verigi structurale componente. El are ca scop atingerea obiectivului organizației în condițiile utilizării judicioase a resurselor materiale, umane, financiare etc. de care dispune.
În continuare, în analiza serviciilor de interes general voi utiliza conceptul de gestiune a serviciilor, întrucât, în urma literaturii de specialitate studiate, consider că acesta acoperă teoriile și practicile din UE.
Principalele modalități de gestiune a serviciilor publice cunoscute în literatura de specialitate din țară și din străinătate sunt:
1. Concesionarea serviciilor publice
2. Asocierea în participațiune
3. Arendarea serviciilor publice
4. Prestarea serviciului în regie proprie
5. Serviciile publice în sistemul francizei (franchising)
6. Serviciul public în locație de gestiune
7. Achiziția de bunuri și servicii
8. Privatizarea serviciilor publice
9. Parteneriatul Public-Privat
În continuare voi prezenta fiecare modalitate de gestiune, punând accent și, în același timp, dezvoltând mai mult concesionarea întrucât este cea mai întâlnită modalitate de gestionare a serviciilor publice utilizată la momentul actual în țara noastră.
1.6.1. Concesionarea serviciilor publice
Concesionarea, conform literaturii de specialitate, implică transmiterea spre administrare și gestionare a unui bun, serviciu public sau a unei activități de la o organizație publică ce reprezintă statul, județul sau comuna, către un privat, care are dreptul să le exploateze pentru o perioadă de timp determinată, în schimbul achitării unei taxe anuale, denumită redevență.
1.6.1.1. Definirea concesiunii
În opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se înțelege “ o convenție prin care o persoană publică însărcinează cu prestarea unui serviciu public o întreprindere privată care asigură finanțarea lucrărilor, exploatarea lor și care este remunerată din redevențele percepute de usageri” (LDA, p. 47).
După alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este “actul administrativ prin care o persoană publică numită concedent încredințează unei persoane private, numită concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul său, recunoscându-i dreptul de a percepe redevența de la beneficiarii serviciului (DAG, p. 122).
În doctrina românească actulă, Antonie Iorgovan arată că “prin contractul de concesiune o parte – cedentul (concedentul) – transmite altei părți – concesionarul – spre administrare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevențe, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren proprietate de stat. (DATE, vol. III, p. 103).
Aceste definiții necesită următoarele precizări:
În primul rând trebuie făcută distincția între concesionarea serviciului public și actele, foarte variate, în cazul cărora, datorită unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizează, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul că reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public. În cazul concesionării lucrărilor publice diferența este spre exemplu mult mai puțin semnificativă, reducându-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajează numai să asigure funcționarea serviciului, ci, în prealabil, se angajează să efectueze el însuși lucrările publice necesare acestei funcționări. Gestiunea serviciului trebuie să-i permită ca atare, printre altele să suporte cheltuielile și să amortizeze aceste lucrări publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionrea lucrărilor publice se face pe perioade lungi. Astăzi, procedeul se aplică și în cazul constituirii și exploatării autostrăzilor cu plată și a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există și cazul concesionării în stare pură, fără lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (rețeaua de autobuze).
În al doilea rând, conform accepțiunii clasice a concesionării, gestiunea serviciului public este încredințată, în principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate care păstrează acest caracter și se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionării are un cîmp limitat de acțiune, din cauza naturii sale, cât și a surselor de proveniență. El nu se poate aplica decât serviciilor cat cedentului. De aceea, concesionrea lucrărilor publice se face pe perioade lungi. Astăzi, procedeul se aplică și în cazul constituirii și exploatării autostrăzilor cu plată și a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există și cazul concesionării în stare pură, fără lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (rețeaua de autobuze).
În al doilea rând, conform accepțiunii clasice a concesionării, gestiunea serviciului public este încredințată, în principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate care păstrează acest caracter și se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionării are un cîmp limitat de acțiune, din cauza naturii sale, cât și a surselor de proveniență. El nu se poate aplica decât serviciilor care încasează în contrapartidă o sumă de la beneficiarii săi, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) și cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul căilor publice, mai puțin autostrăzile care permit individualizarea și a căror construcție/întreținere poate fi ca atare concesionată). Procedeul, pe de altă parte, presupune, cel puțin în forma sa clasică, adeziunea statului la liberalismul economic. Atunci când statul liberal, în secolul XIX, s-a văzut obligat să intervină pentru a permite dezvoltarea întreprinderilor (rezultate în urma progresului tehnic a cărui realizare excludea concurența și cerea măsuri de autoritate publică în domenii precum: căi ferate, gaze, electricitate), a considerat că gestionarea unor astfel de întreprinderi nu ține de competențele sale normale; exista teama riscului pe care aceste întreprinderi păreau să le suporte la înființare. Procedeul concesionării a permis statului să mențină aceste întreprinderi în afara sferei publice, să introducă în gestionarea lor conceptul de profit capitalist, piesă necesară a progresului economic din punct de vedere liberal, și, în sfârșit, să se elibereze de riscurile financiare ale acestor inițiative.
Regimul concesionării clasice rezultă din concilierea între cele două elemente fundamentale, și aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general; pe de altă parte, un particular care nu acceptă să-l gestioneze decât prin prisma interesului personal.
A fost necesar, ca urmare, să se mențină cedentului o autoritate strictă asupra serviciului și să se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera în mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domină regimul concesionării.
1.6.1.2. Materia concesiunii
Reglementarea concesiunii este o chestiune pe care autoritățile publice au privit-o cu mare seriozitate, datorită importanței instituției și datorită consecințelor pe care le are această operațiune juridică în viața comunităților locale.
Doctrina românească, în special de după 1866, manifestă rezerve în ceea ce privește această instituție, lucru reflectat în faptul că lipsesc reglementări în materie atât în Codul Civil, în Codul Comercial.
În perioada interbelică, sediul principal al materiei concesionării l-a constituit Legea pentru organizarea și administrarea pe baze comerciale a întreprinderilor și avuțiilor publice, precum și Legea contabilității publice. Potrivit primului act normativ, articolul 1, toate întreprinderile, instituțiile, exploatările și așezămintele publice (sau serviciile din care sunt compuse) care nu au atribuții exclusiv administrative, precum și toate bunurile și drepturile care fac parte din domeniul public sau privat al statului, unităților administrative-teritoriale sau din domeniul oricăror altor instituții de utilitate publică, aflate sub controlul acestora, se vor organiza în una din următoarele forme: arendare sau închiriere; concesiune; regie publică sau regie mixtă; regie comercială; regie cooperativă; o combinație între aceste sisteme.
Conform aceleiași legi, durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea fi mai mare de 30 de ani, iar pentru bunurile aparținând domeniului privat al statului, unităților administrativ-teritoriale sau instituțiilor aflate sub controlul acestora, durata concesiunii era de 50 de ani ( art.25, lit.c).
În prezent, există o serie de dispoziții legale privitoare la concesionarea bunurilor sau a serviciilor publice, în Constituție, dar și într-o serie de legi, cele mai multe anterioare legii fundamentale, cum ar fi Legea nr. 15 din 1990, privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, Legea nr. 18/1991, privind fondul funciar, cu modificările ulterioare, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, Legea nr.35 / 1991 privind regimul investițiilor străine , la care se adaugă o serie de hotărâri ale Guvernului, dintre care reținem H.G. nr.1228 / 1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării, închirierii și locației de gestiune. Importante dispoziții cu privire la concesiune sunt cuprinse în Legea petrolului nr.134 / 1995, care devine un fel de drept comun în materie de concesionare a bunurilor proprietate publică, deși legea în speță se referă la terenurile proprietate publică care conțin resurse petroliere.
În prezent prin Legea nr. 337 / 17 iulie 2006 s-a aprobat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, lege care reglementează regimul jurudic al concesionării.
1.6.1.3. Subiectele contractului de concesiune
Conform art. 5(1) au calitatea de concedent, în numele statului, județului, orașului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru bunurile proprietatea publică sau privată a statului ori pentru activitățile și serviciile publice de interes național;
b) consiliile județene, consiliile locale sau instituțiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică ori privată a județului, orașului sau comunei ori pentru activitățile și serviciile publice de interes local.
Alineatul (2) prevede ca poate avea calitatea de concesionar orice persoana fizică sau persoană juridică de drept privat, română ori străină.
1.6.1.4. Procedura concesionării
Concedentul va efectua , la inițierea concesionării , un studiu de oportunitate, care va cuprinde :
a) descrierea bunului, a activității sau a serviciului public care urmează să fie concesionat;
b) motivele de ordin economic, financiar, social și de mediu, care justifică acordarea concesiunii;
c) investițiile necesare pentru modernizare sau extindere;
d) nivelul minim al redevenței;
e) modalitatea de acordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la procedura licitației publice deschise cu preselecție sau la procedura de negociere directă, trebuie motivată această opțiune;
f) durata estimată a concesiunii;
g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.
Concesionarea unor servicii publice se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, orășenesc sau comunal, după caz. Conform art. 10 – concesionarea unui bun, a unei activități sau a unui serviciu public se realizează prin licitație publică deschisă, deschisă cu preselecție sau prin negociere directă.
Licitația publică deschisă se organizează de către concedent. acesta are obligația să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație locală anunțului licitației publice deschise, care va conține obligatoriu:
a) denumirea și sediul concedentului;
b) obiectul și durata concesiunii;
c) locul unde poate fi studiată documentația cerută în vederea participării la licitație, prevăzută la articolul 12( 1 );
d) data și locul de primire a ofertelor;
f) durata în care ofertanții rămân angajați prin termenii ofertelor lor;
g) data, ora și locul de deschidere a ofertelor.
În cadrul procedurii concesionării prin licitație publică deschisă cu preselecție. concedentul are obligația să elaboreze un anunț de primire de candidaturi,publicat în aceleași condiții ca și în cazul licitației publice deschise, în care va menționa:
a) obiectul concesionării;
b) obiectivele pe care și le propune concedentul;
c) actele doveditoare privind calitățile și capacitățile solicitate canditaților;
d) termenul de primire a canditaturilor;
e) criteriile de selecție a candidaților.
Candidaturile sunt înaintate, în plicuri sigilate, comisiei de evaluare, instituită conform art. 16 din legea nr. 337/2006.
Comisia de evaluare analizează documentele prezentate și întocmește lista candidaților admiși la prezentarea unei oferte, ținând seama de criteriile de selecție precizate în anunțul de primire de candidaturi. Concedentul informează, în termen de 5 zile calendaristice, candidații respinși despre neacceptarea candidaturii lor. La solicitarea în scris a candidaților respinși, în termen de 10 zile calendaristice de la primirea comunicării de respingere a candidaturilor, concedentul le va transmite o copie de pe procesul – verbal întocmit în urma activității de evaluare a candidaturilor.
Concedentul informează candidații ale căror candidaturi au fost selectate despre perioada și locul unde aceștia pot studia dosarul de prezentare a concesionării.
Începând cu data stabilită potrivit criteriilor formulate,candidații dispun de un termen, care nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice și nu poate depăși 60 de zile calendaristice, pentru a-și prezenta ofertele.
După depunerea ofertelor, procedura licitației publice deschise cu preselecție se desfășoară conform prevederilor art. 15 și ale art. 17 – 21 din lege.
Procedura de negociere directă este aplicabilă în cazul în care licitația publică nu a condus la desemnarea unui câștigător. În urma procedurii de negociere directă, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau persoanei fizice sau persoanei juridie de drept privat, române ori străine, pe care o alege.
Concedentul are obligația să publice în Monitorul Oficial al României, Partea IV-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație locală intenția de a recurge la procedura de negociere directă.
Anunțul, publicat conform prevederilor alin. (1) din lege,trebuie să precizeze:
a) denumirea și sediul concedentului;
b) obiectul concesiunii;
c) modalitatea prin care concedentul organizează desfășurarea negocierilor.
1.6.1.5. Contractul de concesiune
Contractul de concesiune se încheie între autoritatea cedentă și particularul pe care l-a ales în mod liber, cu respectarea prevederilor legii, în termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel. Nerespectarea termenului prevăzut la alin. (1) poate atrage plata de daune-interese de către partea în culpă. (Art. 28)
Refuzul ofertantului declarat câștigător de a încheia contractul de concesiune atrage după sine pierderea garanției depuse pentru participare, și dacă este cazul, plata de daune-interese.
Contractul de concesiune cuprinde două părți distincte :
– convenția încheiată între părți ;
– caietul de sarcini.
Contractul de concesiune va cuprinde clauze obligatorii, prevăzute în partea regulamentară, prevăzute în caietul de sarcini și partea contractuală ce cuprinde clauze convenite de părțile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini și fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.
În toate cazurile contractul de concesiune va menționa interdicția pentru concesionar de a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane obiectul concesiunii.
Contractul de concesiune va cuprinde și clauze contractuale referitoare la împărțirea responsabilităților de mediu între concedent și concesionar.
La expirarea termenului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.
În contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
a) bunurile de retur care revin de plin drept, gratuit si libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune.
b) bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot redeveni concedentului, in masura in care acesta din urma isi manifesta intentia de a prelua bunurile respective in schimbul platii unei compensatii egale cu valoarea contabila actualizata, conform dispozitiilor caietului de sarcini.
c) bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, raman in proprietatea concesionarului. In contractul de concesiune se va mentiona repartitia acestor bunuri la incetarea, din orice cauza, a concesiunii.
Se pune problema legii sub puterea căreia va fi încheiată concesiunea, dacă concesionarul este persoană fizică sau juridică straină. Art. 30 – (1) prevede: “ Contractul de concesiune va fi încheiat în conformitate cu legea română, indiferent de naționalitatea sau de cetățenia concesionarului, pentru o durată care nu va putea depăși 49 de ani, începând de la data semnării lui. Durata concesiunii se stabilește în funcție de perioada de amortizare a investițiilor ce urmează să fie realizate de către concesionar.” Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială, prin simplul acord de voința al părților.
Pentru soluționarea eventualelor litigii, părțile pot stipula în contract clauza compromisorie.
Concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau local, dupa caz.
1.6.1.6. Drepturile și obligațiile părților contractului de concesiune
Drepturile și obligațiile concedentului
Stabilirea,urmărirea și încasarea prețului stabilit; prin preț se realizează venitul garantat al colectivității locale, astfel încât el constituie element de fond al contractului de concesiune, asupra căruia nu se comportă negociere. Distingem între prețul concesiunii și redevență, ultima constituind un venit suplimentar pentru autoritățile administrației publice.
Concedentul are obligația de a plăti concesionarului o indemnizație în cazurile în care intervine o situație de forță majoră și concesionarul trebuie repus în situația anterioară încheierii contractului.
Dreptul concedentului de a controla modul cum concesionarul își îndeplineste obligațiile contractuale este constituit sub forma unei clause contractuale și decurge nu din calitatea concedentului de parte contractuală, așa cum s-a discutat în jurisprudență , cât din cea de protector al interesului general, de gestionar al bunurilor și serviciilor colectivității locale.
Concedentul poate modifica unilateral clauzele contractuale ori de câte ori este periclitat interesul general; concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepționale legate de interesul național sau local, după caz. În cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească în mod prompt o despăgubire adecvata si eficienta. În caz de dezacord între concedent și concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi stabilită de către instanța judecătorească competentă. Acest dezacord nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă obligațiilor sale contractuale.
De asemenea , concedentul are obligația să-l dezdăuneze pe concesionar în cazul în care volumul cheltuielilor efectuate depășește volumul veniturilor realizate, deși legea stabilește că, prin natura ei, concesiunea presupune un risc asumat, concesionarul acționând pe riscul și pe răspunderea sa.
Drepturile și obligațiile concesionarului
Sunt identificate două categorii de drepturi ale concesionarului, și anume, drepturi aferente gestionării serviciului și drepturi de natură pecuniară.
În prima categorie intră dreptul concesionarului de a exploata un ansamblu de mijloace materiale și juridice, care-i sunt necesare exploatării serviciului. Este vorba de bunuri ale domeniului public sau privat care-i sunt repartizate, sau de privilegii exorbiante de drept comun: concesionarul beneficiază cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare îl repun acum în discuție, administrația angajându-se să nu trateze cu un alt concurent și chiar să nu favorizeze indirect concurența.
În cea de-a doua categorie de drepturi, cele pecuniare reținem câteva aspecte esențiale. Relațiile contractuale dintre concedent și concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalități între avantajele care îi sunt acordate concesionarului și sarcinile care îi sunt impuse. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joacă un rol esențial în cazul concesiunii deoarece durata contractului este foarte mare. În consecință, concesionarul nu va fi obligat să suporte creșterea sarcinilor legate de execuția obligațiilor sale, în cazul în care această creștere rezultă în urma:
a) unei acțiuni sau unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) unui caz de forță majoră sau unui caz fortuit.
Concesionarul dispune, în principiu, de un monopol în exploatarea serviciului public concesionat. Concedentul nu poate concesiona același serviciu public la doi concedenți.
Concesionarul are dreptul de a încasa tarife de la utilizatorii serviciului public pe care îl gestionează, tarife care sunt controlate de către concedent. Tendința actuală a concedenților este în sensul diminuării acestui control al tarifelor, în scopul de a spori sentimentul de responsabilitate a gestiunii în rândul concesionarilor.
Obligațiile concesionarului se circumscriu asigurării funcționării serviciului public, cu respectarea regulilor din contractul de concesiune și din caietul de sarcini. Concesionarul trebuie să asigure continuitatea serviciului, numai forța majoră putându-l exonera pe concesionar. Obligația de continuitate privește și pe salariații operatorului serviciului public, aceștia sunt supuși dreptului comun al muncii, cu excepția dreptului la grevă, când se supun acelorași limitări ca și agenții publici, după regulile stabilite de legiuitor.
Concesionarul va respecta egalitatea beneficiarilor în fața serviciului, chiar dacă acesta este acum prestat sub gestiune comercială. Egalitatea are în vedere calitatea prestației pentru niveluri tarifare egale.
Acesta are obligația de a se adapta modicărilor de regim juridic impuse de către cedent. Cedentul poate face aceste modificări de regim juridic în scopul adaptării serviciilor publice la noile aspecte care privesc interesul general.
Chiar dacă administrația nu mai gestionează direct serviciul public concesionat, responsabilitatea acesteia față utilizatori și față de opinia publică nu se stinge. De aceea, ea exercită controale stricte, atât tehnice, cât și financiare, asupra gestiunii serviciilor publice, iar concesionarul trebuie să se supună.
Concesionarul are obligația de a executa personal serviciul public, neavând dreptul să subconcesioneze, în tot sau în parte, serviciul public în cauză.
Exploatarea bunurilor sau serviciilor concesionate trebuie realizată în condiții de eficiență, pentru a le fi conservată, eventual sporită valoarea. Dacă prin exploatare concesionarul produce din culpa sa prejudicii, el are obligația de a despăgubi administrația publică.
Prin caietul de sarcini concesionarul își asumă obligația de a efectua un volum de investiții, propune un program de retehnologizare etc.
În afara acestor obligații, mai sunt stipulate și norme referitoare la protecția mediului, la încadrarea și concedierea personalului prestator, la paza bunurilor pe care le gestionează etc.
1.6.1.7. Încetarea contractului de concesiune
La încheierea contractului de concesiune părțile vor conveni asupra cazurilor de încetare a contractului. În contract părțile vor putea înscrie clauze specifice referitoare la rezilierea unilaterală sau răscumpărare. Art. 35 prevede că încetarea contractului de concesiune poate avea loc în următoarele situații:
a) la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
b) în cazul în care interesul național sau local o impune, prin denunțarea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste și prealabile în sarcina concedentului;
c) în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concesionar, prin rezilierea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
d) în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concedent, prin rezilierea unilaterală de către concesionar, cu plata de despăgubiri în sarcina concedentului;
e) la dispariția, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei despăgubiri.
1.6.2. Asocierea în participațiune
Potrivit art. 251 din Codul Comercial, “asociațiunea în participațiune are loc atunci când un comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau mai multor persoane ori societăți o participare în beneficiile și pierderile uneia sau mai multor operațiuni sau chiar asupra întregului lor comerț”.
Din păcate, în practica autorităților administrației publice locale s-a generalizat tipul de asociere în participațiune cu diferite persoane private pentru a se eluda în acest mod obligația organizării de licitații publice. Odată ce administrația devine “asociată” ea nu-și poate scoate la licitație propria prestație întrucât nu se află în concurență cu alt prestator de servicii.
În fapt, nu suntem nici măcar în prezența unui contract de asociere în participațiune pentru că, de cele mai multe ori, administrația publică pune la dispoziția comercianților un spațiu comercial contra unei sume de bani, adică o chirie “mascată”.
Este știut că, atunci când una din părți procură munca, iar cealaltă parte se folosește de această prestație remunerând-o, este vorba de un contract de locație a lucrărilor (locatio operarum) cf. art. 1412 Cod Civil.
Din însăși definiția Codului Comercial rezultă mai multe condiții obligatorii pentru legalitatea încheierii unor asemenea contracte de asociere în participațiune.
În primul rând, persoana care se asociază trebuie să aibă calitatea de comerciant sau societate comercială, iar din acest punct de vedere autoritățile administrației publice nu convin definiției:
este adevărat că art. 252 din Codul Comercial permite și necomercianților să încheie astfel de contracte, dar precizează pentru “operațiuni comerciale”;
sarcinile administrației publice sunt expres stipulate în legea organică fără a exista nici o competență pentru desfășurarea de “operațiuni comerciale”.
În al doilea rând, pentru a fi în prezența unei participațiuni, trebuie ca asociații să participe atât la beneficii, cât și la pierderi. Din acest punct de vedere, administrația publică nu poate accepta încheierea unui contract în condiții de risc pentru că nu are dreptul să accepte pierderi din patrimoniul colectivităților locale (întrucât prin asocierea în participațiune nu se naște o persoană juridică nouă, urmează ca, în cazul pagubelor, să intervină răspunderea nemărginită și solidară a asociaților).
În al treilea rând, asocierea în participațiune are caracter ocult (fiind cunoscută numai de asociați) și ca atare nu are nici firmă, nici sediu, nici semnătură sau capital social. Activitatea desfășurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de publicitate și a înregistrării la administrația financiară pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscală.
În sfârșit, implicarea autorităților administrației publice în asocieri cu persoane fizice/juridice private are ca efect scăderea imaginii acestora în fața cetățenilor:
prestarea de servicii în asociere cu agenți economici privați duce atât la scăderea cantității și calității produselor furnizate cât și la inechitarea în distribuirea lor (asociatul luând partea leului);
administrația publică nu are compartimente specializate pentru a urmări contabilitatea asociaților și nici servicii de control financiar proprii pentru a urmări în ce măsură asociații își respectă obligațiile;
administrația publică nu poate verifica modul în care asociații își realizează investițiile; ori, este de notorietate că orice comerciant are intenția de a-și crește valoarea investițiilor proprii cu scopul de a-și micșora cota de participare pe care o plătește primăriei;
mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente, instalații etc. sunt utilizate de așa-numiții asociați în alte scopuri decât cele stabilite prin contractul de participațiune.
Potrivit art. 20 din Legea Administrației Publice Locale nr. 286/2006, consiliile locale pot să hotărască “în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale sau județene pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public precum și colaborarea cu agenții economici din țară sau străinătate, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun”.
Textul mai sus citat are două părți distincte: în prima parte se face vorbire de “asociere” și este mai restrictiv chiar decât Codul Comercial întrucât se referă numai la alte autorități ale administrației publice, iar în partea a doua se referă la “colaborare”, ceea ce implică un sens mult mai larg decât acela comercial.
De altfel, chiar și atunci când legea permite asocierea administrației cu agenți economici privați scopul acesteia nu poate fi decât realizarea de lucrări și servicii de interes public:
este evident că asocierea cu un comerciant de băuturi nu se realizează în interes public, atâta timp cât profitul se împarte între comerciant și primărie;
în practică s-a ridicat însă problema ca profitul încasat de primărie de la comercianți să fie destinat unor lucrări publice;
nici asocierea cu agenți economici furnizori de produse alimentare (pâine, lapte, carne) nu corespunde interesului public prevăzut de lege (comerciantul desfășoară într-adevăr o activitate de interes social, dar în scopul obținerii de profit).
În ceea ce privește “colaborarea” considerăm că sunt permise acele contracte economice prin care se realizează investiții întrucât legea se referă la execuția unor “lucrări” de interes comun (evident, pentru colectivitatea locală). Contractele comerciale nu intră așadar în discuție atunci când avem în vedere “colaborări”.
Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie să fie încheiate “în condițiile legii”; și singura lege care reglementează asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale, lege ce a fost actualizată în data de 12 ianuarie 2007.
1.6.3. Arendarea serviciilor publice
În practica țărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice printr-un contract de affermage, adică printr-un contract administrativ prin care o persoană publică deleagă unei persoane private, numită fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este identică celei pentru concesionar, însă contractul diferă sub trei aspecte:
în primul rând, fermierul are obligația de a restitui autorității administrației publice o parte din încasările primite de la utilizatori;
al doilea aspect constă în faptul că fermierul primește utilajele necesare de la administrație și le utilizează pe toată durata contractului (administrația păstrându-și dreptul de proprietate);
al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul exclusiv comercial al contractului (administrația neavând dreptul de a-l rezilia unilateral ca în cazul concesiunii).
De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei unei concesiuni, adică după ce s-au realizat mijloacele necesare funcționării unui serviciu public și aceste mijloace pot fi arendate unui fermier.
Potrivit legislației române pot fi date în arendă numai bunurile agricole (terenuri cu destinație agricolă) cu interdicția expresă pentru regii, instituții publice sau stațiuni de cercetare de a administra terenuri proprietate de stat și de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezultă că administrația publică locală, instituțiile publice pot da în arendă terenuri aparținând domeniului privat.
Legiuitorul român a definit arendarea ca un “contract ce se încheie între proprietar, uzufructar sau alt deținător legal de bunuri agricole și arendaș, cu privire la exploatarea bunurilor agricole pe o perioadă determinată și la un preț stabilit prin acordul părților.
Contractul de arendare trebuie să cuprindă clauze referitoare la: părțile contractante, inclusiv domiciliul; obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole arendate); obligațiile fiecăreia dintre părți și durata lor (minim 5 ani); și arenda și modalitățile de plată (în natură, în bani sau în natură și bani).
Pentru a fi opozabile terților, contractele de arendă se înregistrează la consiliul local în raza căruia se află situat bunul arendat; dacă bunul arendat se află pe raza administrativă a mai multor localități, contractul va trebui înregistrat la fiecare consiliu local din acele localități.
Specificul contractului de arendă rezidă în posibilitatea arendașului de a dobândi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipulează că “la expirarea contractului se poate recunoaște arendașului, prin hotărâre judecătorească, un drept de retenție cu privire la contraprestațiile sale față de cealaltă parte, izvorâte din contract”.
În plus, arendașul, persoană fizică, are un drept de preemțiune înaintea statului, în cazul vânzării-cumpărării terenurilor arendate dacă sunt situate în extravilan.
După emiterea titlurilor de proprietate de către comisiile județene asupra terenurilor în echivalent arabil se pun în posesie persoanele îndreptățite, iar după expirarea termenului arendei, persoanele rămân proprietare de plin drept.
1.6.4. Prestarea serviciului în regie proprie
Un serviciu public se prestează în regie proprie atunci când este gestionat direct de către persoana publică, autoritatea care l-a înființat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea juridică distinctă față de persoana publică prin care s-a înființat. În principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate în regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate în regie proprie: potrivit legilor române, serviciul de spațiu locativ se desfășoară în regie proprie, deși el poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenție imobiliară). De lege ferenda ar fi utilă restructurarea acestor servicii publice și transformarea lor în agenți comerciali sub controlul administrațiilor locale.
Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza finanțării de către administrație, sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare. Această distincție este absolut necesară atunci când este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial deoarece acestea trebuie să-și acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).
Ca atare, serviciile în regie prezintă următoarele trăsături:
Serviciile în regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea teritorială, de stat, de regiune, departament sau comună, care sunt titularele drepturilor și obligațiilor ce rezultă din activitatea lor. Nu cu serviciul de “Poduri și șosele” contractează întreprinderile lucrări publice, ci cu statul, prin intermediul “Serviciului de Poduri și șosele”. Trebuie să se insiste asupra acestui aspect care dă naștere la confuzii datorită limbajului folosit.
În ceea ce privește organizarea lor, serviciile în regie sunt dependente direct de colectivitatea căreia îi aparțin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente ministeriale. Agenții cărora le sunt încredințate aceste servicii sunt subordonați ierarhic ministrului, cu considerarea relației aferente autorității prefectului la nivel județean sau departamental. Este, în special, cazul serviciilor de poliție. Serviciile municipale, regionale și departamentale țin de consiliul și puterea executivă aferente colectivității respective.
Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate). Creditele necesare funcționării sale sunt prevăzute în bugetul general de venituri și cheltuieli al colectivității. Dacă serviciul are încasări, acestea se transferă masei încasărilor bugetare pe baza căreia sunt suportate majoritatea cheltuielilor.
Ca excepție, în cazul colectivităților locale, termenul de “regie” desemnează atât servicii fără personalitate, cât și servicii cu autonomie financiară cu sau fără personalitate.
Principalele categorii de servicii în regie
Cadrul general permite două variante. De regulă, serviciile în regie sunt servicii administrative. Ca atare, toate regulile și toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenții lor sunt funcționari în cea mai mare parte, lucrările realizate sunt lucrări publice, responsabilitatea lor este angajată conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicția administrativă.
În mod excepțional, procedeul regiei se aplică și în cazul serviciilor comerciale și industriale, mai ales în cadrul colectivităților locale. În acest caz, regulile precedente suferă anumite modificări: în lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabilă, care îi permite să știe dacă obține sau nu profit, iar dreptul privat se aplică relațiilor lor cu furnizorii și utilizatorii.
Astăzi, conform art. 23, alin (2) din Legea nr. 51/2006 stipulează că „Gestiunea serviciilor de utilități publice se organizează și se realizează în urmatoarele modalități:
a) gestiune directă;
b) gestiune delegată.”
Observație: Serviciile în regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control administrativ, fie o acțiune de sprijinire a activităților private de interes general și control a acestora.
Pentru satisfacerea unor necesități ale populației, administrația publică locală poate crea servicii publice, fără personalitate juridică, sub forma unor departamente, direcții, birouri etc. a căror organizare și funcționare se caracterizează prin:
serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de venituri și cheltuieli și, ca atare, nici autonomie financiară;
conducerea serviciului public se face de către un funcționar subordonat direct primarului sau președintelui consiliului județean, care nu se află într-un raport juridic de management, ci de muncă, față de administrație;
atât capacitatea de folosință cât și capacitatea de exercițiu a acestor servicii nu se pot manifesta decât ca o ficțiune a legii, în sensul că recunoașterea lor ca subiecte de drept civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituții publice pot încheia acte juridice în nume propriu, urmând însă ca răspunderea să revină consiliului local în numele căruia acționează. De aici, necesitatea ca autoritatea administrației publice să precizeze la înființarea oricărui serviciu categoriile de acte pe care acestea la pot încheia.
1.6.5. Serviciile publice în sistemul francizei (franchising)
Conceptul istoric al acestui tip de comerț se regăsește încă din perioada Evului Mediu, iar după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în țările capitaliste, în special, în SUA.
Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mărcii, a mijloacelor de comercializare a mărfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea și comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte regiuni) în zone noi. Avantajul franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca unui produs pune la dispoziția comerciantului toate informațiile necesare (experiența anterioară), metodele sale comerciale, copyright, îi asigură acces la sistemul de publicitate și reclamă, îi asigură asistență tehnică și pune la dispoziție rețeaua de distribuție.
În țările occidentale, administrația utilizează contractele de franchising pentru a menține astfel simbioza dintre sistemul politic și cel privat; față de avantajele prestatorului în franchising enumerate mai sus, administrația publică își rezervă un singur drept, și anume, acela de stabili planul general de marketing. În acest fel, administrația publică rămâne producătoare de servicii publice, dar distribuția lor se face prin intermediul unui agent economic privat.
Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din următoarele considerente:
agentul economic privat are tot interesul să-și mărească permanent piața de desfacere pentru a-și crește profiturile;
administrația este degrevată de riscuri atâta timp cât producerea/desfacerea se realizează cu banii agentului economic privat;
agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să asigure funcționarea comercială, să efectueze investiții, să plătească o redevență (calculată în procente sau cotă fixă) funcție de desfacerile realizate.
O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe baza căruia agentul privat alocă fonduri, proiectează și construiește obiective de interes public pe care apoi le administrează pe termen lung.
1.6.6. Serviciul public în locație de gestiune
Locația de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană publică încredințează unei persoane private (pe care o plătește cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (închirierea fondului de comerț).
Cele mai cunoscute, în practică, sunt contractele de locație a lucrărilor de construcții, încredințate unor antreprenori specializați care, după terminarea lucrărilor, beneficiază în continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ.
Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arendă, titularul contractului de locație este remunerat direct de către administrația publică, iar, spre deosebire de regie, remunerația este forfetară (pe bază de comision calculat asupra facturii).
În România, după 1989, potrivit legii de transformare a întreprinderilor socialiste în regii autonome sau societăți comerciale s-a permis locația de gestiune în cazul unor “secții economice din structura regiei autonome”. Locația de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice române sau străine prin decizia administrației publice centrale (în cazul regiilor autonome de interes național) sau decizia consiliilor locale (în cazul regiilor de interes local).
Prin noțiunea de “decizie” trebuie să înțelegem actul administrativ, respectiv Hotărârea de Guvern (Hotărârea Consiliului Local).
În practică s-a generalizat tipul locației de gestiune care constă în ceea privește administrația în economia de fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), iar pentru comerciant în dreptul de a folosi domeniul public o perioadă relativ mare de timp.
În jurisprudență locația de gestiune a fost tratată ca regim juridic asemănător concesiunii din două considerente: întâi, că se bazează pe un contract guvernat de dreptul comercial și apoi pentru că rezilierea lui unilaterală nu este posibilă (în afara clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui contract comercial.
1.6.7. Achiziția de bunuri și servicii – S-A MODIFICAT ACUM IN 2009 –
Autoritățile administrației publice pot, potrivit legii (prin Legea nr. 337 / 17 iulie 2006 s-a aprobat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii) să achiziționeze prin licitație publică bunuri sau servicii.
prin bunuri se înțelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalații, inclusiv imobile etc.);
prin servicii se înțelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparațiile (cu excepția reparațiilor capitale și a demolărilor la construcții și instalații pentru care se aplică normele achiziției de investiții).
Achiziția de servicii se poate realiza numai prin licitație publică potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Economiei și Finanțelor.
Pentru achiziția de active corporale, comisiile de licitații se numesc prin ordin al ministrului de resort (în cazul regiilor de interes național) sau prin decizia autorității administrației publice locale (pentru regiile de interes local).
În cazul achizițiilor de bunuri și servicii se pot organiza mai multe tipuri de licitație:
licitația fără preselecție, la care pot participa un număr nelimitat de ofertanți interni sau externi cu condiția să îndeplinească cerințele specificate de administrație;
licitația cu preselecție, care se organizează în două etape: în prima, participă toți cei interesați și care răspund anunțului publicitar; în a doua – ofertanții selecționați de comisia de licitație ca fiind competenți și potențiali;
licitația publică restrânsă, determinată de faptul că nu există ofertanți sau pentru că la o licitație anterioară nu s-a încheiat contractul. Oricum, numărul participanților este de minim trei.
Autoritatea administrației publice achizitoare trebuie să facă anunțul publicitar în presă cu minimum 10 zile înaintea datei stabilite pentru desfășurarea licitației. Conținutul minim al anunțului publicitar cuprinde:
denumirea și sediul instituției publice achizitoare;
condițiile de participare;
forma și obiectul licitației precum și descrierea serviciilor ce urmează a fi contractate (cantitate, calitate, termene, condiții de livrare sau de furnizare, plata etc.);
locul, data și ora limită de depunere a ofertelor.
Ofertele se depun sau se transmit prin poștă cu scrisoare recomandată semnată de reprezentantul persoanei juridice interesate până la ora și locul stabilit.
Deschiderea ofertelor se face în prezența membrilor comisiei de licitație. Aceștia vor consemna într-un proces verbal toate elementele necesare din timpul desfășurării licitației.
comisia de licitație are dreptul de a cere ofertanților să precizeze anumite aspecte din oferta lor, fără însă a modifica valoarea sau conținutul.
Evaluarea se face pe baza unor punctaje prestabilite de comisia de licitație, specificate în caietele de sarcini, a prețului și a condițiilor tehnice propuse. În cel mult 10 zile, comisia de licitații va redacta o hotărâre de acceptare a ofertei, în două exemplare, prin care se arată: componența comisiei, numele ofertantului câștigător, justificarea tehnico-economică a alegerii, semnătura participanților și data.
Legea obligă autoritățile publice achizitoare să redacteze caiete de sarcini (specificații tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziționate prin care să se țină seama de:
necesitatea definirii bunului/serviciului funcție de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia și mai puțin în raport de aspect sau formă;
încadrarea în standarde și norme internaționale sau în reglementări și norme naționale, dar recunoscute internațional.
1.6.8. Privatizarea
O altă modalitate de gestionare a serviciilor publice cunoscută în literatura de specialitate și larg dezbătută în ultimul timp este privatizarea. Aceasta a apărut ca urmare a faptului că serviciile sunt într-o continuă diversificare și creștere în vederea satisfacerii nevoilor sociale ale consumatorilor tot mai pretențioși și a interesului public general. Astfel, pentru a obține performanță și eficiență în furnizarea și prestarea serviciilor publice este necasar un volum foarte mare de resurse financiare, umane, materiale și informaționale, motiv pentru care ele nu mai pot fi asigurate integral de autoritățile administrației publice centrale și locale. Ca urmare a dificultăților în principal de ordin financiar și de transfer de know-how în gestionarea serviciilor publice, au fost identificate diferite modalități de administrare a acestora (modalități ce au fost prezentate în subcapitolele de mai sus), printre care și privatizarea unor servicii publice fiind văztă ca o soluție ideală de a le gestiona.
De-a lungul timpului această modalitate de gestionare a serviciilor publice s-a dovedit a nu fi întotdeauna cea mai bună soluție, și aici stau mărturie numeroase cazuri de eșecuri în gestionarea de către sectorul privat a serviciilor, atât în România, cât și la nivel internațional. De multe ori privatizarea unui serviciu nu a adus nici o îmbunătățire prestațiilor, dar în schimb a atras majorarea repetată și nefundamentată a tarifelor, practic transferându-se monopolul de stat la „investitorul privat”, iar costurile privatizării au fost suportate de beneficiarii serviciilor, ceea ce pe mulți i-a determinat să renunțe la acel serviciu.
Din acest motiv, în prezent, la nivelul UE sunt trasate politici de evitarea a privatizării serviciilor publice și în special a celor de utilități publice, întrucât categoriile mai sărace, defavorizate ale populației nu mai își pot permite, nu mai au acces serviciile de bază, precum: alimentarea cu apă, canalizare, energie termică, salubritate, sănătate etc.
Nu trebuie uitat niciodată că scopul privatizării este cel de a crește eficiența serviciilor prestate, de a ajunge la nivelul superior al calității prestațiilor. Regimul de prestare al serviciilor, atunci când vorbim de privatizare, trebuie să aibă la bază concurența, adică mecanismul cererii și ofertei.
Unul din principalele motive pentru care multe servicii au fost privatizate a avut în vedere utilizarea mecanismelor de management ale sectorului privat, deoarece cele publice care le guvernau prezentau numeroase deficiențe și lacune.
În România sunt cunoscute și practicate mai multe metode de privatizare, acestea aplicându-se în funcție de caracteristicile speciale ale domeiului în cauză, condițiile economice și sociale, nivelul de trai al populației etc. aceste metode sunt încadrate în funție de aspectul privatizării pe care îl au în vedere, și anume: privatizarea materială și privatizarea managementului. Privatizarea managementului este utilizată atunci când din anumite motive nu este posibilă o privatizare materială, dar trebuie realizată o creștere a eficienței, iar prin privatizarea materială sunt modificate raporturile de proprietate, adică întreprinderea devine proprietate privată. Astfel, privatizarea materială este reprezentată de cele mai multe metode. Mai jos voi prezenta sub formă grafică metodele de privatizare a serviciilor publice.
Practica țărilor dezvoltate a demonstrat faptul că privatizarea unor servicii publice poate constitui o modalitate de asigurare și creștere a eficienței, în reforma sectorului public, argumentele teoretice și practice fiind demonstrate de costul inferior și de calitatea superioară a serviciilor furnizate de cele două sectoare, public și privat.
Totuși, în urma investigării realităților din Uniunea Europeană și din România, am ajuns la concluzia că această modalitate de gestiune a serviciilor publice este o formă limitată deoarece provoacă fenomenul de asimetrie, în sensul că în majoritatea cazurilor cetățenii nu mai au acces în mod egal la respectivul serviciu.
AICI SE POATE DEZVOLTA MAI MULT
1.6.9. Parteneriatul Public Privat
În ultima vreme, în România se constată o creștere tot mai mare a interesului pentru cooperarea dintre sectorul public și cel privat, în realizarea de proiecte de infrastructură, în diferite sectoare de activitate.
Parteneriatul public privat (PPP) reperezintă pentru România un concept de o noutate relativă, dar care este, totodată, deja menționat în toate strategiile serviciilor publice, ca fiind un obiectiv de maximă importanță. Acesta nu poate fi un obiectiv strategic pentru nici unul din serviciile publice, dar poate constitui un instrument, un mijloc pentru atingerea unor scopuri bine definite.
Recentele experiențe subliniează deopotrivă atât avantajele, cât și dezavantajele (respectiv riscurile) care pot apare în derularea unui parteneriatul public privat, iar în ceea ce privește riscurile se impun o serie de sublinieri care pot fi utile la fundamentarea strategiilor din sistemul serviciilor publice.
Parteneriatul Public-Privat (PPP) se constituie ca o modalitate viabilă de introducere a managementului privat în serviciile publice, pe calea unei legături contractuale de lungă durată, între un operator privat și o autoritate publică.
Este greu de prezentat o definiție general acceptată a parteneriatului public-privat. Pentru prima dată, PPP a fost utilizat în Marea Britanie și în Statele Unite ale Americii, extinzându-se apoi și la nivelul altor state pe măsură ce exemplele din primele două state și-au dovedit rezultatele practice.
Conceptul de PPP este perceput în mod diferit în literatura de specialitate în funcție de perspectiva din care este privit.
În perspectiva americană PPP reprezintă o înțelegere între sectorul public și privat în urma căreia sunt realizate servicii de interes public, care erau furnizate până în acel moment, de către administrația publică locală.
Caracteristicile principale ale unui astfel de parteneriat sunt date departajarea investiției, a riscurilor, responsabilităților și beneficiilor între cei doi parteneri.
În doctrina franceză se pune un mare accent pe contractul propriu-zis, din acest punct de vedere prezentând o mai mare rigiditate spre deosebire de sistemul anglo-saxon care identifică parteneriatul public-privat cu o multitudine de forme de colaborare între sectorul privat și cel public.
Potrivit legislației românești, PPP este o înțelegere contractuală încheiată între sectorul public și cel privat cu o împărțire clară a obiectivelor ce trebuie îndeplinite, pentru realizarea unui produs și pe această bază furnizarea unui serviciu care în mod tradițional ar fi fost asigurat de către furnizorii din domeniul public.
Parteneriatul Public-Privat asigură, în mod fundamental realizarea, în totalitate sau parțial a serviciului public proiectat, făcând apel la know-how-ul și resursele sectorului privat.
De-a lungul timpului practica a dezvoltat o mare diversitate de parteneriate public-privat, generate de dinamismul dezvoltării, multitudinea particularităților aranjamentelor contractuale și circumstanțele conjuncturale.
Principalul criteriu însă, care separă diferitele tipuri de PPP este riscul, măsura în care sectorul public este dispus să transfere în totalitate sau parțial răspunderea și riscul către sectorul privat.
Acest criteriu impune, pentru fiecare PPP, aplicarea unei anumite legislații și a unei anumite metodologii de selectare a partenerilor privați.
La baza selectării partenerilor privați și a încheierii contractelor de PPP stau următoarele principii:
– nediscriminarea;
– tratamentul egal;
– recunoașterea reciprocă;
– transparența;
– proporționalitatea;
– eficiența utilizării fondurilor publice;
– asumarea răspunderii.
Din multitudinea de PPP-uri (concesiuni de lucrări/servicii) se disting cîteva forme uzuale de relații parteneriale public-privat, pornindu-se de la nivelul de transfer al riscului și responsabilitățile sectorului privat, și anume:
În funcție de transferul riscului către sectorul privat
Contracte de servicii
Contracte de management
(contracte pe termen scurt, 1-5 ani)
Contracte de leasing (operare)
(contracte pe termen mediu)
Contracte de lucrări (investiții greenfield)
(contracte pe termen mediu și lung)
Tipuri de PPP:
1.Proiectare-construcție-operare (DBO) -un contract între autoritatea publică și investitor, în care proiectarea, construcția și exploatarea sunt transferate investitorului pe o durată de maximum 50 de ani. Contractul poate include și finanțarea proiectului public-privat de către investitor. Contractul poate prevedea faptul că investitorul asigură și servicii prin intermediul proiectului public-privat. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
2.Construcție-operare-reînnoire (BOR) -investitorul își asumă finanțarea, construcția și costurile pentru operarea și întreținerea bunului public, pe o durată de maximum 50 de ani. Investitorului i se permite să perceapă, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, tarife corespunzătoare pentru utilizarea bunului public pentru o perioadă stabilită. În acest mod investitorul poate să recupereze investiția și să finanțeze întreținerea și poate să asigure un profit rezonabil. Aceste niveluri de tarifare sunt stabilite în prima ofertă a investitorului. Ulterior investitorului i se permite să renegocieze nivelul de tarifare la reînnoirea dreptului de exploatare a facilității pentru o nouă perioadă, la expirarea perioadei stabilite inițial, dacă aceasta a fost mai mică de 50 de ani. Durata totală a contractului inițial și a noii perioade nu poate depăși 50 de ani în total. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
3. Construcție-operare-transfer (BOT) -un contract în care investitorul își asumă construcția, incluzând finanțarea, exploatarea și întreținerea unui bun public. Investitorului i se permite să perceapă tarife de utilizare pentru a-și recupera investiția și a-și acoperi costurile de întreținere, inclusiv pentru a obține un profit rezonabil. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
4. Leasing-dezvoltare –operare (LDO) -un contract încheiat între autoritatea publică și investitor, în care investitorul preia în leasing un bun public existent (având inclusiv dreptul de a obține venituri din furnizarea anumitor servicii), pentru o perioadă care nu poate depăși 50 de ani. În acest tip de contract investitorul nu este obligat să investească în bunul public. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
5.Reabilitare -operare –transfer (ROT) -un contract între autoritatea publică și investitor, în care bunul public este transferat investitorului. Investitorul finanțează, reabilitează, operează și întreține bunul public pentru o anumită perioadă, care nu poate depăși 50 de ani. După această perioadă bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
În prezent nu există o clasificare larg acceptată privind tipurile de contracte de Parteneriat Public-Privat și concesiuni, și nici o limitare privind varietatea tipurilor de PPP.
Succesul utilizării PPP este asigurat de:
– Accesul liber pe piață a ofertanților, într-un cadru concurențial loial
– Protejarea interesului public prin încurajarea supravegherii asociaților și a grupurilor implicate
– Asigurarea unei compatibilități depline între aranjamentele PPP și regulile ajutorului de stat
– Aprecierea justă a nivelului alocațiilor financiare vis-a-vis de beneficiile sectorului public și limitarea profitului sectorului privat
– Selectarea celui mai potrivit tip de PPP pentru proiectul anunțat
– Evaluarea factorilor de succes și a constrângerilor impuse de Comisia Europeană în alocarea de granturi
– Realizarea în timp real a obiectivelor
– Utilizarea cea mai bună a alocațiilor financiare, condiționate și limitate la realizarea obiectivelor anunțate și acceptate
– Satisfacerea cerințelor viitoare legate de legislație, sistemul financiar, capacitatea instituțiilor publice de a constitui PPP etc.
Elementele de bază pentru implementarea unui PPP de succes:
elementul politic. Un proiect PPP își poate realiza obiectivele doar dacă există un angajament clar din partea factorilor de decizie; persoane cu putere decizională să dorească să se implice în mod activ în realizarea proiectului și chiar mai mult, să asigure coordonarea și conducerea proiectului; un conducător politic bine informat poate juca un rol important în minimizarea posibilelor efecte negative datorate percepțiilor greșite în legătură cu rezultatele scontate și beneficiile unui proiect PPP.
implicarea sectorului public. Sectorul public trebuie să rămână implicat în mod activ în derularea proiectului; Monitorizarea, în cursul proiectului, a performanțelor îndeplinite este un element de bază în asigurarea succesului; Monitorizarea trebuie făcută sistematic prin grafice lunare și săptămânale pentru fiecare dintre parteneri cu rol pozitiv în propunerea de soluții ce trebuie luate în cazul schimbărilor apărute în mediul de afaceri și economic.
un plan bine pus la punct. Încă de la început fiecare partener trebuie să-și definească foarte exact obiectivele pe care și le propune. Pe baza obiectivelor propuse proiectul trebuie să fie elaborat cu cea mai mare atenție. Dacă se consideră necesar se poate apela la un expert independent lucru ce ar crește șansele de succes. Proiectul trebuie să descrie în detaliu, în mod clar, responsabilitățile celor două părți, dar mai ales mecanismul de soluționare a eventualelor litigii.
comunicarea cu părțile implicate. Un proiect de PPP are implicații nu numai asupra autorității publice locale și ai partenerilor implicați, ci și asupra altor categorii cum ar fi: salariații, beneficiarii serviciului respectiv, sindicatele din domeniu, presa, alte grupuri de interes. Toți cei enumerați au o opinie personală și de cele mai multe ori o concepție greșită despre parteneriat și beneficiile lui pentru publicul larg. Din acest punct de vedere este importantă comunicarea deschisă cu toate părțile implicate atrăgând comunitatea de partea PPP.
alegerea corectă a partenerului. Oferta cea mai ieftină nu este întotdeauna metoda cea mai bună pentru alegerea partenerului. Oferta cea mai “valoroasă”este elementul critic într-o relație de parteneriat de lungă durată și este miezul unui proiect de succes. Experiența candidatului în domeniul care face obiectul proiectului reprezintă modul prin care se face cel mai bine selecția partenerului.
Succesul PPP mai depinde și de recunoașterea de către parteneri a obiectivelor și sistemelor de control și managament, prin prisma acordurilor contactuale încheiare.
Actorii principali implicați în PPP sunt diferiți de la un proiect la altul:
– sectorul public: administrația publică centrală și locală; o agenție guvernamentală specializată sau asociații ale acestora;
– sectorul privat: o singură companie, un consorțiu de firme, o asociație profesională (de lucrări), ONG-uri.
Marile provocări impuse de adaptarea la economia de piață (legea cererii și ofertei, legea concurenței) și de procesul de integrare a României în Uniunea Europeană (reabilitarea infrastructurii de transport; alimentarea cu apă și canalizare; reciclarea deșeurilor; protecția mediului înconjurător; insuficiența fondurilor; energia termică, transportul public în comun) sunt tot atâtea motive de a utiliza parteneriatul public-privat ca o cale de cooperare între sectorul public, cel care prezintă și face cunoscute proiectele de utilitate publică și sectorul privat deținător de fonduri și managament performant.
În ceea ce privește cadrul legislativ în Romania este în curs de desfășurare un proces de reînnoire a reglementărilor aplicabile PPP prin armonizarea acestora la directivele europene privind achizițiile publice și concesiunile. Astfel, în prima parte a anului 2006 a fost adoptată OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii (aprobata prin Legea nr.337/2006), care preia în legislația româna directivele UE în domeniu .
Normele metodologice aplicabile concesiunilor, inițiate de Autoritatea Natională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, care este autoritatea de reglementare în domeniul achizițiilor publice și concesiunilor, au fost aprobate recent (HG nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice și de concesiune de servicii din OUG nr. 34/2006).
Noua legislație (OUG 34/2006) a abrogat vechiul cadru de reglementare privind contractele de parteneriat public-privat, însa normele metodologice privind concesiunile preiau unele instrumente de lucru promovate anterior prin legislația referitoare la PPP (Ex. Matricea preliminara de repartitie a riscurilor de proiect). Cadrul legal aplicabil proiectelor PPP se regăsește în contractele de concesiune de lucrări și de concesiune de servicii. De altfel înca prin Legea 528/2004, contractele PPP erau definite drept „contracte PPP pentru concesiunea de lucrări”. În mai multe țări din Europa Centrală și de Est au fost adoptate recent reglementări speciale privind PPP (Polonia, 2005; Slovenia, 2006) sau există „Declarații de politici”, guvernamentale, pentru promovarea Parteneriatului Public-Privat în administrație (Cehia, Ungaria). Acest lucru este important pentru că în aceste țări, ca și în România, este larg răspândită concepția potrivit căreia soluțiile care nu sunt prevăzute expres prin lege nu pot fi aplicate.
În ceea ce privește cadrul instituțional, pe langă fostul Minister al Finanțelor Publice, actualul Minister al Economiei și Finanțelor, funcționează "Unitatea Centrală pentru Coordonarea Activităților de tip Parteneriat Public-Privat", cu rol de definire și coordonare a politicilor guvernamentale privind parteneriatul public-privat. În același timp nuclee de competență și expertiză sunt necesare la nivel teritorial și sectorial, pentru proiectele ce urmează a fi realizate în parteneriat public-privat. De asemenea, Camera de Comerț și Industrie a României a organizat un CENTRU DE EXCELENȚĂ PENTRU PARTENERIATUL PUBLIC PRIVAT – CCIR, și face demersuri pentru inițierea de centre similare la nivel local, pe langă Camerele de Comerț și Industrie Teritoriale, și la nivel sectorial.
Pași obligatorii în realizarea PPP:
1. Evaluarea mai multor opțiuni pentru realizarea unui obiectiv de natură publică, inclusiv parteneriatul public-privat. În această etapă, administrația își defineșteprincipalele proiecte, pe care le are în vedere, precum și principalele modalități prin care ele pot fi realizate. Dacă legislația și condițiile investiției permit atunci inițiativa este prezentată consiliului local care adoptă decizia pentru realizarea PPP.
2. Anunțarea intenției de a realiza parteneriatul. În cazul legislației românești această etapă este o condiție și se realizează prin publicarea în Monitorul Oficial -partea a VI-a. Această etapă are rolul, în principal, de a atrage investitori parteneri. Există situații în care inițiativa PPP este a investitorului privat și atunci se justifică mai puțin anunțarea intenției. Se recomandă totuși pentru evaluarea mai multor oferte.
3. Planificarea și întocmirea documentației de bază. În această etapă are loc realizarea studiilor de prefezabilitateși de fezabilitate atunci când este vorba de proiecte de investiții. Reprezintă temelia PPP deoarece se pregătesc în detaliu etapele, activitățile, implicațiile bugetare viitoare. Realizarea studiilor este responsabilitatea administrației publice locale care le poate subcontracta unei firme de consultanță sau chiar firmei partenere.
4. Selectarea partenerului. Această etapă presupune acțiuni intermediare care să aibă ca rezultat alegerea partenerului:
-se lansează cereri de ofertă
-se face o primă evaluare a acestora (lista scurtă)
-o comisie competentă negociază cu aplicanții, de regulă pe baza unor criterii prestabilite
-se face alegerea propriu-zisă
5. Negocierea contractului. Cea mai importantă etapă a procesului de selecție în cadrul acesteia stabilindu-se termenii de referință ai contractului. Chiar dacă există un singur ofertant această etapă este utilă și stă la baza încheierii contractului. În cadrul acestei etape se analizează oferta investitorului comparativ cu obiectivele stabilite de autoritatea publică și se discută până la momentul acceptării unei anumite forme a contractului.
6. Implementarea și monitorizarea contractului. Este ulima etapă în realizarea parteneriatului, la încheierea căreia, scopul parteneriatului trebuie atins. Se recomandă administrației publice locale să monitorizeze atent modul în care partenerul respectă prevederile contractului. La sfârșitul contractului să evalueze rezultatele obținute.
Procedura practică de realizare a PPP presupune:
Realizarea studiului de prefezabilitate
•Adoptarea de către consiliul local a Hotărârii de inițiere a proiectului de PPP și aprobarea studiului deprefezabilitate
•Publicarea în MOf.(part.VI) a anunțului de intenție
•Primirea scrisorilor de intenție din partea firmelor interesate
•Constituirea comisiei pentru analiza scrisorilor de intenție
Selectarea partenerului prin stabilirea unui clasament al firmelor în urma negocierilor derulate și ierarhizarea firmelor pe criteriul celei mai bune oferte
•Negocierea contractului cu firma clasată pe primul loc
•Semnarea contractului
•Implementarea și monitorizarea contractului
Avantaje și riscuri în cadrul PPP
Avantaje:
-posibilitatea de a realiza rapid și eficient din punct de vedere al costurilor, obiective de investiții publice;
-decongestionarea adției de activități ce pot fi mai bine realizate ca urmare a colaborării cu sectorul privat;
-distribuția riscului între mai mulți parteneri;
-dezvoltarea mediului de afaceri local prin încurajarea competiției și responsabilizarea lui prin implicarea în proiecte de interes public;
-apariția unor efecte pozitive în domeniul forței de muncă (mai ales în construcții, servicii, înaltă tehnologie);
– utilizarea eficientă a expertizei deținută de sectorul public, respectiv de cel privat.
Riscuri asumate în cadrul proiectelor de PPP:
– riscuri ce țin de recuperarea investiției realizate, lipsa garanțiilor fiind cel mai des invocată;
– pericolul abandonării parteneriatului de către unul din parteneri într-o fază avansată a parteneriatului când s-au realizat deja anumite investiții;
– îndepărtarea administrației de problemele sociale, PPP determinând orientarea acțiunilor pe principii economice;
– încurajarea dezvoltării unor grupuri de interese private în detrimentul altora;
– prioritate acordată proiectelor pe termen scurt în detrimentul strategiei.
Obstacole în implementarea PPP pot apare atunci când:
inițiativa unui PPP aparține doar sectorului public;
limitarea domeniilor de utilizare a PPP;
reglementările legale birocratice și dificil de implementat;
identificarea partenerului din partea sectorului public;
schimbările dese și implementarea greoaie a legislației în special în domeniul fiscal.
În anul 2005, BERD a inițiat un proiect de studiere a celor mai bune practici privind Parteneriatul Public-Privat în dezvoltarea regională.
Analiza privind aplicarea PPP la nivel central și local și modul în care aplicarea PPP afectează politicile fiscale și împărțirea responsabilităților între autoritățile centrale, regionale și locale. Pentru această sarcină au fost selectate două categorii de țări:
– cu experiență în PPP: , Ungaria, Olanda, Portugalia și Marea Britanie
– fără experiență în PPP: , Cehia și România.
În cadrul proiectului a fost elaborat un prim studiu (BERD/Atkins) pentru țările selectate, privind: cele mai bune practici internaționale cu accent pe politicile fiscale și pe împărțirea riscurilor între guvern, structurile regionale și autoritățile locale; prezentarea unor studii de caz; recomandări de politici pentru PPP și ghid de dezvoltare a PPP la nivel național și regional
În continuare voi prezenta pe scurt experiența unor țări europene în coordonarea unor proiecte de tip PPP.
Pe parcursul ultimului deceniu, experiența unor state ca Marea Britanie, Canada, Franța sau Statele Unite al Americii a arătat că beneficiile implicării resurselor și managementului privat în construcția de infrastructuri sunt deosebit de mari. Proiecte de succes, cum ar fi Canalul de sub Marea Mânecii, legătura fixă dintre Danemarca peste Strâmtorea Orsunnd sau rețeaua de autostrăzi din Statele Unite, Canada sau Anglia au demonstrat excelente avantaje ale realizării unui parteneriat între sectorul public și cel privat.
A) Experiența Marii Britanii
În Marea Britanie, Unitatea Centrală pentru PPP inițial organizată în cadrul Ministerului de Finanțe este în prezent un parteneriat public-privat, Partnerships UK, în care Ministerul de Finanțe mai detine doar 49% din acțiuni. Activitatea Partnerships UK este supravegheată de „Partnerships UK Advisory Council”, care cuprinde reprezentanți ai administrației publice centrale și locale.
Partnerships UK sprijină derularea proiectelor de tip PPP/PFI și colaborează cu ministerele si administrațiile locale pentru implementarea de programe multiproiect pentru PPP/PFI, în domenii cum sunt: infrastructura de transporturi, educație, sănătate, apărare, ordine publică, utilități, IT&C
Utilizarea PPP/PFI a atins un nivel important în Anglia, ultima analiza a relevat peste 700 proiecte semnate și 450 aflate în derulare
Rolul PPP depinde de dimensiunile pieței unde se realizează proiectul și de acumularea / atragerea de capital privat instituționalizat, întrucât cu banii vine și puterea. Inițial, este nevoie de un Buget de la trezorerie orientat către diverse sectore, pentru a putea cunoaște gradul de angajare al sectorului public. Recrutarea resurselor umane pentru UNIT (Centrul de Excelență) se realizează pe piață: nu poți recruta specialiști buni din sectorul particular dacă nu ești pregătit să-i plătești corespunzător și este important să nu plătești „advisers” (consilieri), ci „consultanți” – pe bază de contract. Număr optim, conform studiilor citite vis a vis de experiența Angliei, este 4-10 membri. De asemenea, este nevoie de ghiduri, legislație și reglementări
În Anglia și Irlanda există specialiști PPP/PFI Drivers. Coordonatori: Public-Private Partnership / Private Finance Investment. Principalele cerințe sunt următoarele:
• Cadrul legal trebuie să nu fie conflictual, ci permisiv
• Un regim statutar permisiv și angajant (stimulator)
• Standardele UE privind reglementările în domeniul achizițiilor publice trebuie însușite
• Contracte model (generic) – standardizarea documentelor
• Cooperarea administrației publice centrale și locale
• Contribuții ale clienților la costurile de licitație
• Nevoia de legislație specifică pentru PFI/PPP
Investițiile PPP trebuie bazate pe concurență și pe concesionare de servicii publice
B) Experiența Irlandei
Rolul partenerilor:
a) finanțele guvernamentale au rol de planificare după ce guvernul face arhitectura generală, prin planificare și stabilește prioritățile, sectorul privat caută nișele de plasament; de calificarea personalului și distribuire a mecanismelor diferite pentru PPP – contractuale, joint venture sau concesiuni.
b) sectorul privat: flexibil la schimbarea regulilor; dorește un cadru organizat de reglementare; CONTRACTUL este un instrument foarte flexibil, dar elaborat conform intereselor proiectului (unității).
c) probleme ale puterii: guvernele nu ascultă totdeauna societatea civilă, motiv pentru care este nevoie de un „Centru de Excelență” pentru a avea mai multă putere și competență organizată.
C) Experiența Italiei
Cum se poate obține Excelență în proiectele PPP?
Toate structurile / firmele sunt angajate în: liberalizare, privatizare și restructurare. Italia a început cu sectorul de telecomunicații, apoi cu cel energetic, după care a abordat infrastructura. Problematica amendării Codului Civil a fost necesară pentru comunitatea bancară. În funcție de problema cu care se confruntă și de proiect autoritățile italiene caută și soluțiile de finanțare care nu sunt întotdeauna de tip PPP. În cazul Italiei în procesul de descentralizare a apărut o dereglementare între administrația publică și cea locală – cine este inițiatorul? Astfel, în Italia administrația locală are nevoie de înțelegerea (cunoașterea) problemelor financiare, vis-à-vis cu proiectele ce le dețin (este necesară educație și expertiză).
PPP este un mecanism pentru parteneriate de afaceri, nu mecanism social (parteneriat social) de distribuire (împărțire) a resurselor. Problema esențială pe care au ridicat-o autoritățile italiene este cum creează bogăția și nu cum o împart.
D) Experiența Poloniei
Există o instituție de administrare a drumurilor. Salariații acesteia nu sunt specialiști în proiecte PPP. Prin crearea PPP UNIT ca centru de Excelență la Ministerul Finanțelor apar probleme inter-departamentale și de implementare. UNITATEA ar putea fi un „joint-venture” sau un „one stop office” bazat pe delegare de autoritate. Pentru aceasta există soluții diferite de acreditare și contractare (ex.: în există BOT – – proiecte de investiții PPP pentru apă).
Monitorizarea inter-instituțională (MONITORY UNIT) este ușor de realizat prin acreditare inter-disciplinară, fără un drept de veto și include și comunitățile locale. Dacă se realizează parametri profesionali de „buni consultanți” nu este esențial ce guvern conduce; deciziile profesionale, în interes general, se pot impune. În domeniul PPP pot fi exportate: legislația, know-how, consultanța. Sistemul de salarizare este important în cadrul aceleiași UNITĂȚI. Sunt necesare: o scară de salarizare pe criterii ferme, promovarea calificării, promovarea responsabilității și asumarea riscurilor.
În ceea ce privește utilitățile publice și serviciile municipale din România pot spune cu siguranță că în contextul actual acestea reprezintă un mare potențial pentru afaceri bazate pe PPP, întrucât: în aceste domenii sectorul de stat este predominant; producția, transportul și distribuția de energie electrică se află într-o etapă de descentralizare către administrația publică locală; de divizare a unităților mari pe centre de profit și activități susținute de privatizare, corelate cu investițiile noi în tehnologie. Sectorul energetic se bazează în general pe proiecte foarte mari, cu flexibilitate redusă; furnizarea apei potabile și tratarea apelor reziduale sunt, de asemenea, susținute prin proiecte multiple, aflate în gestiunea administrației publice locale, acestea sunt principalele investiții pe plan local și presupun o rețea vastă de servicii plătite direct de populație și managementul deșeurilor industriale și al celor menajere este confruntat, la rândul său, cu multiple probleme specifice. Excesele activităților comerciale în valorificarea deșeurilor industriale au creat adesea probleme pentru protecția mediului
Comunitățile locale din România au fost nevoite în ultimul timp să se orienteze către noi metode de atragere a veniturilor pe plan local, cu precădere a acelor venituri care sunt menite să susțină dezvoltarea locală – veniturile pentru investiții, pe de o parte pentru că transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se diminuează ca mărime tot mai mult, iar pe de altă parte deoarece autoritățile centrale anunță accelerarea procesului de descentralizare, inclusiv cea financiară, având consecința directă de creștere a responsabilităților ce revin autorităților publice locale. După ce în ultimii cinci ani a crescut “popularitatea” unor instrumente precum emisiunile de obligațiuni sau împrumuturile de la băncile comerciale, în urma adoptării unei noi legislații cu privire la parteneriatul public-privat, interesul comunităților față de acest mijloc de încurajare a dezvoltării locale a crescut.
Integrarea României în Uniunea Europeană aduce cu sine și o serie de oportunități în ceea ce privește parteneriatul public-privat, prin intermediul Fondurilor Structurale și de Coeziune, care vor facilita realizarea de investiții în infrastructură. Fondurile UE pot acoperi până la 75% din costul proiectelor de infrastructură (85% în cazul Fondului de Coeziune). Provocarea vine așadar sub forma capacității administrațiilor publice locale de a construi un cadru coerent de absorție, completare și administrare a acestor fonduri (experiența statelor membre UE din 2004 evidențiază o slabă capacitate de absorție a fondurilor comunitare). În acest context, PPP se remarcă ca fiind cea mai potrivită soluție pentru finanțarea proiectelor de infrastructură. Astfel partenerul privat va completa resursele partenerului public, prin constituirea de către cele două părți a unei societăți cu capital mixt public-privat. În plus, Comisia Europeană încurajează o mai mare implicare a finanțării private în vederea completării grant-urilor UE.
În ciuda tuturor acestor avantaje și oportunități, PPP se află încă într-o fază incipientă în România. Principala explicație pentu slaba implicare a investitorilor stăini pare a fi cadrul legislativ, considerat a fi foarte limitativ. Alte critici se referă la faptul ca aspectele legate de asumarea riscurilor de către parteneri sunt vag reglementate și o oarecare neclaritate planează asupra noțiunii în sine. În plus instabilitatea cadrului legislativ face ca proiectele de parteneriat public- privat să fie foarte puțin atractive pentru operatorii privați.
În opinia mea, potrivit realizărilor din domeniu consider că forma de gestiune a serviciilor cu cele mai multe rezultate benefice este PPP.
În concluzie, ținând cont de cele prezentate mai sus și date fiind avantajele financiare, economice și sociale, este în interesul României să promoveze proiecte în regim de parteneriat public-privat. Experiența Statelor Membre ale UE și asistența tehnică și financiară pe care instituțiile comunitare (instituționale și financiare) o pot acorda României reprezintă o contribuție importantă în pregătirea sistematică pentru atragerea de fonduri de la Uniunea Europeană.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Concesionarea Serviciilor Publice (ID: 126851)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.