Conceptul, Sfera de Aplicare Si Principiile Procedurii de Drept Administrativ

Capitolul 1 Conceptul, sfera de aplicare și principiile procedurii de drept administrativ 2

1.1 Considerații generale privind procedura în sfera administrației publice 2

1.2 Codificarea procedurii administrative și implicațiile sale 4

1.3 Principiile aplicabile procedurii administrative 6

Capitolul 2 Reguli procedurale generale aplicabile procedurii administrative 13

2.1 Reguli generale privind procedura emiterii/adoptării actelor administrative 13

2.2 Reguli generale aplicabile procedurii contencioase 16

2.2.1 Competența instanțelor de judecată 16

2.2.2 Condițiile exercitării acțiunii civile 20

2.2.3 Învestirea instanței de judecată 21

2.2.4 Citarea și comunicarea actelor de procedură 22

2.2.5 Termenele procedurale 24

2.2.6 Probele în procesul civil 26

2.2.7 Ședințele de judecată 27

Capitolul 3 Procedura anterioară în emiterea sau adoptarea actelor administrative 31

3.1 Considerații privind procedura anterioară în emiterea sau adoptarea actelor administrative 31

3.2 Avizele 32

3.3 Acordul, propunerile și proiectele 34

3.4 Formalități procedurale impuse de respectarea transparenței decizionale în administrația publică 35

Capitolul 4 Procedura concomitentă și ulterioară în emiterea sau adoptarea actelor administrative 39

4.1 Condiții procedurale concomitente în emiterea sau adoptarea actelor administrative 39

4.2 Condiții procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actelor administrative 41

4.3 Procedura aprobării tacite a autorizațiilor 46

4.4 Aspecte privind procedura emiterii sau adoptării actelor administrative ca urmare a exercitării dreptului la recurs grațios sau ierarhic (dreptului de petiționare) 48

4.5 Reguli procedurale privind liberul acces la informațiile de ordin public 50

Capitolul 5 Reguli procedurale privind contractele administrative 54

5.1 Aspecte generale privind contractele administrative și procedura încheierii acestora 54

5.2 Contractul de achiziții publice 57

5.3. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică 62

5.4. Delegarea gestiunii serviciilor publice 66

Capitolul 6 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere juridică a funcționarilor publici 68

6.1 Considerații generale privind răspunderea juridică a funcționarilor publici 68

6.2 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere disciplinară a funcționarilor publici 68

6.3 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere administrativ-contravențională a funcționarilor publici 71

6.4 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere civilă a funcționarilor publici 71

6.5 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere penală a funcționarilor publici 71

Capitolul 7 Contenciosul administrativ și rolul său în statul de drept 73

7.1 Delimitări conceptuale privind contenciosul administrativ 73

7.2 Legitimarea procesuală în contenciosul administrativ 74

7.3 Actele care pot fi atacate și excepțiile de la controlul prin contencios administrativ 79

7.4 Instanța de contencios administrativ competentă în soluționarea acțiunii 83

7.5 Termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ 85

7.6 Condiția recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdicțional 86

7.7 Procedura în fața instanței de contencios administrativ 90

Bibliografie: 99

Capitolul 1 Conceptul, sfera de aplicare și principiile aplicabile procedurii de drept administrativ

1.1 Considerații generale privind procedura în sfera administrației publice

Administrația publică, în accepțiunile sale de sistem de organe sau instituții ori de activitate specializată, în legătură directă cu exercitarea puterii executive în cadrul statului, se subordonează generic imperativului de satisfacere a unor nevoi comune la nivelul colectivității (statale sau administrativ-teritoriale), beneficiind în realizarea sarcinilor specifice de prerogative de putere publică. În acest sens, administrației publice, ca parte a executivului, îi revine rolul de a asigura cadrul executării legilor și de a executa legea în concret. Îndeplinirea misiunii specifice a administrației publice, subsumată executării legii în concret și asigurării executării acesteia se realizează în principal prin adoptarea de decizii cu caracter de autoritate (acte administrative), ceea ce poartă în literatura de specialitate denumirea de activitate cu caracter executiv-dispozitiv, al cărei cadru de desfășurare este format, în mod firesc, dintr-un ansamblu de reguli procedurale, denumit în literatura de specialitate procedură necontencioasă. Totodată, prin intermediul diferitelor servicii publice (industriale, comerciale etc.), administrația publică desfășoară și o activitate cu caracter de prestație, adresată publicului eligibil sau interesat, bazele și schema de funcționare specifică fiind clar delimitate procedural.

În desfășurarea activității sale, administrația publică se supune, la rândul ei, legii. Situate în afara cadrului legal, eventualele „exagerări” ale poziției sale de autoritate în raport cu propria competență și discreție decizională sau cu cei administrați sunt soluționate prin contenciosul administrativ, cale conflictuală de rezolvare a diferendelor apărute, subsumată noțiunii de procedură contencioasă.

Având calitatea de corp intermediar între puterea politică (legislativă) și cetățeni, administrația trebuie supusă unui cadru care să răspundă mai multor exigențe de ordin constituțional, legislativ, economic etc.: separația puterilor în stat, respectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin evitarea abuzului de putere în relația cu cetățenii, transparența, economicitatea, eficacitatea și eficiența activităților desfășurate etc. Aceste imperative trebuie urmărite în relație directă cu sarcinile administrației publice, îndeplinite prin intermediul serviciilor publice, care beneficiază în acest scop de resurse materiale, umane, financiare și informaționale pe care le organizează, coordonează sau exploatează în raport cu competența proprie (atribuțiile obligatorii, puterile exercitate în baza și în executarea legii). Organizarea exercitării acestor atribuții sau puteri de către anumite persoane fizice (funcționarii publici), care trebuie să întrunească cumulativ anumite condiții cerute de lege, asumându-și anumite obligații și exercitând anumite drepturi, trebuie să se conformeze reglementărilor procedurale cuprinse în diferite acte normative (context în care apar regulile procedurale privitoare la funcția și funcționarul public).

Reprezentativ pentru activitatea administrativă publică, desfășurată de personalul specializat, serviciul public reprezintă o activitate organizată sau autorizată de o autoritate a administrației publice, pentru a satisface nevoi sociale de interes public. Trebuie observat că serviciul public desemnează atât organul administrativ însărcinat cu realizarea unei activități de interes general, cât și activitatea orientată spre satisfacerea unui interes general desfășurată de acel organ administrativ, regulile procedurale vizând cel de-al doilea înțeles. Astfel, de exemplu, prin serviciul public de “ordine internă” desemnăm atât instituțiile care activează în sfera respectivă, cât și activitatea specifică de asigurare a ordinii și liniștii publice.

Pe baza celor afirmate până aici, observăm că activitatea administrației publice se desfășoară într-o anumită ordine și în forme specifice, strict determinate și reglementate prin lege. Normele juridice (de drept administrativ, dar nu numai) prin care se realizează această reglementare sunt, prin natura lor, norme de drept procedural (care stipulează cum se face), corelate cu normele de drept material (care stabilesc ce se face). La rândul lor, instrumentele concrete prin care se realizează activitatea administrativă publică sunt atât producătoare de efecte juridice directe (acte sau contracte administrative), cât și neproducătoare de efecte juridice directe (operațiuni administrative, operațiuni tehnico-materiale etc.).

Forma procedurală reprezintă un element esențial al actului atunci când aceasta este prevăzută de lege (nerespectarea acesteia având ca efect principial nulitatea), este obligatorie și exclusivă, abstractă și constantă.

Această formă procedurală privește actul procedural, adică înscrisul menit să constate îndeplinirea unor forme procedurale (de exemplu, avizarea, confirmarea, aprobarea). Actul de procedură poate avea și semnificația formei procedurale în care se regăsește și prin care se constată o operațiune juridică. Astfel, observă unii autori, „totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ să producă efecte juridice reprezintă procedura de elaborare a acelui act. Această procedură este alcătuită din operațiuni tehnico-materiale numite și acte de procedură”.

Pornind de la aceste constatări, definim procedura administrativă ca reprezentând ansamblul formelor și modalităților specifice de elaborare, adoptare, punere în executare și control al actelor administrative, precum și modalitățile realizare a operațiunilor administrative și tehnico-materiale de către entitățile din sfera administrației publice.

Rolul fundamental al procedurii administrative este acela de a urmări limitele manifestării puterii discreționare a autorităților administrației publice, în corelație cu competențele acestora stabilite prin normele de drept material. Totodată însă, prin conținutul său concret, procedura administrativă trebuie să răspundă cerințelor de clarificare, simplificare și eficientizare a activității administrative.

Ca noțiune, procedura administrativă are un conținut complex, fiind posibile abordări diferite. Într-o primă variantă de abordare, mai restrânsă ca accepțiune, procedura administrativă este tratată pornind de la noțiunea de proces, izvorât dintr-un litigiu juridic. Potrivit cu o asemenea abordare, sfera procedurii administrative este redusă la așa-numita procedură contencioasă, semnificând procedura urmată de către organele jurisdicționale în soluționarea unui litigiu (noțiune afirmată prin analogie cu procedura civilă, procedura penală etc.). O asemenea abordare este însă mult prea restrictivă și nu surprinde întreaga sferă a procedurii administrative, care cuprinde și reguli procedurale privitoare la adoptarea sau emiterea actelor administrative, la încheierea și executarea contractelor administrative („procedura necontencioasă”), proceduri speciale (privind, de exemplu, asigurarea transparenței decizionale în activitatea administrativă) sau reguli procedurale privitoare la funcționarii publici. Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de autoritățile administrației publice atunci când emit acte administrative sau eliberează diferite certificate, avize, aprobări, etc., în absența unui litigiu.

Într-o altă abordare, mai cuprinzătoare, procedura administrativă ar cuprinde atât procedura necontencioasă (care ar include principiile fundamentale specifice administrației publice și regulile de elaborare și executare a actelor administrative), cât și procedura contencioasă (care privește în principal controlul jurisdicțional asupra activității administrației publice, procedură specifică completată cu procedura civilă).

În ce ne privește, pornim de la premisa că procedura administrativă reflectă formele îndeplinite în cadrul activității administrative publice și controlul (jurisdicțional) privind respectarea acestora, constituindu-se astfel ca o garanție pentru supușii administrației sub aspecte complexe (legalitatea, egalitatea, imparțialitatea, transparența, eficiența administrației publice etc.).

Procedura administrativă nu trebuie confundată cu activitatea administrativă în sine, ea reprezentând forma în care trebuie să se realizeze un anumit conținut (activitatea executivă sau controlul jurisdicțional asupra acesteia). O confuzie între cele două noțiuni ar susține, mai departe, o confuzie privind Dreptul procedural administrativ, ca (viitor) dezmembrământ al dreptului administrativ, care cuprinde normele juridice prin care se reglementează forma în care se desfășoară activitatea executivă și controlul asupra acesteia. Dreptul procedural administrativ ar putea fi definit ca ramură (în curs de desprindere și autonomizare din dreptul administrativ) a dreptului public care reglementează, în regim de putere publică, ansamblul relațiilor sociale reieșite din organizarea și funcționarea administrației publice. Reglementând forma de realizarea a activității administrative, dreptul administrativ procedural se află în strânsă legătură cu dreptul administrativ material, care reglementează conținutul și direcțiile de realizare a activității administrative. Dreptul administrativ procedural reprezintă în literatura și legislația altor state o instituție deja cristalizată, deși prezentarea „identității” sale nu este întotdeauna realizată în termeni foarte expliciți.

Fără a insista asupra necesității cristalizării cât mai rapide a unei asemenea ramuri de drept și în România, observăm că fiecare formă concretă de activitate executivă este supusă unei forme procedurale (măcar parțial) diferită, ceea ce imprimă conceptului și sferei de cuprindere a procedurii administrative o complexitate deosebită. Sub acest aspect, în cadrul procedurii administrative putem identifica atât o parte generală, care cuprinde reguli procedurale comune pentru activitățile administrative, cât și reguli procedurale speciale.

Tocmai această complexitate susține preocuparea permanentă și de mare actualitate a specialiștilor în domeniu pentru codificarea procedurii administrative. Un asemenea proces prezintă (cel puțin) o dublă valență pozitivă: pe de o parte susține clarificarea, simplificarea și eliminarea paralelismelor din procedura administrativă complexă prin natura sa, iar pe de altă parte susține formarea și identitatea dreptului administrativ procedural. Sub aspect teoretic, codificarea procedurii administrative facilitează demersul cercetării științifice a acesteia și a cunoașterii sale de către cei interesați, permițând concilierea opiniilor diferite exprimate, de multe ori, pe aceeași problemă. O analiză a acestui proces și a implicațiilor sale este realizată în cele ce urmează.

1.2 Codificarea procedurii administrative și implicațiile sale

Exercitarea guvernării ca proces de ansamblu presupune ca voința autorităților să îmbrace anumite forme specifice, putând fi astfel cunoscută de către cei vizați. Aceste forme sunt reglementate prin acte normative (ele însăși reprezentând forme de exteriorizare a unui anumit conținut), și se constituie ca cerințe esențiale de procedură pentru valabilitatea manifestării de voință. Unitatea reglementării regulilor procedurale administrative este în mod constant recunoscută ca o cerință de sistematizare specifică dreptului administrativ în societățile moderne, asigurând claritatea și coerența demersului administrativ. Realizată prin codificare, această cerință este cu atât mai stringentă cu cât dreptul unei societăți (exemplul României) se află într-o perioadă de creștere a complexității, derivată atât din natura relațiilor reglementate, cât și din receptarea unor valori specifice dreptului administrativ european.

În cazul nostru, există în discuție unele proiecte de codificare a materiei (administrative sau de procedură), urmărind nu o colecționare a actelor în materie, ci o sistematizare nouă a conținutului acestora, care să faciliteze cunoașterea și aplicarea acestor proceduri, cu eliminarea paralelismelor, a contradicțiilor și acoperirea eventualelor lacune legislative. Așa cum s-a reținut în tezele prealabile la aceste proiecte, „limitele practice ale procesului de codificare sunt date de faptul că nu pot fi codificate absolut toate dispozițiile legale sau reglementare dintr-un anumit domeniu de activitate. Excepțiile se justifică prin aceea că specificitatea unor reguli nu fundamentează soluția codificării lor. Cu toate acestea, codificarea este un aspect indispensabil al îmbunătățirii cunoașterii directe a materiilor și textelor administrative, fiind așadar o „necesitate tehnică” pentru utilizatorii dreptului administrativ”.

În viziunea echipei de specialiști care au construit tezele prealabile pentru acest act normativ, el ar reprezenta cadrul normativ principal de înfăptuire a activității administrației publice, având ca scop realizarea competenței autorităților publice cu respectarea interesului public și a drepturilor subiective sau intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice, precum și a regulilor statului de drept. Normele cuprinse se vor aplica activității administrative desfășurate de autorități publice și contenciosului administrativ. Pornind de la complexitatea domeniului reglementat, se are însă în vedere că anumite aspecte de procedură privind domenii specifice de activitate pot fi reglementate diferit prin lege specială, numai dacă această reglementare derogatorie este absolut necesară și numai dacă nu este contrară principiilor reglementate prin cod. Prevederile Codului se aplică, în completare, și în cazul unor proceduri administrative specifice, stabilite prin lege specială.

Răspunzând în mare parte propunerilor aduse de-a lungul timpului de specialiștii în domeniu, privind aspecte precum unitatea reglementării procedurilor administrative, claritatea acestora, concizia etc., proiectul în discuție sistematizează normele juridice în materie pe patru părți: Dispoziții generale, Procedura necontencioasă, Procedura contencioasă și Dispoziții finale și tranzitorii.

Partea a I-a se referă la obiectul de reglementare al Codului, lămurește înțelesul unor termeni utilizați și impune principiile specifice materiei, pe care le vom analiza ulterior. În partea de reglementare dedicată procedurii contencioase, regăsim dispoziții privitoare la părțile procedurii administrative, regimul juridic al competenței autorităților publice sau funcționarilor publici, termenele în procedura administrativă, etapele procedurii administrative, aspecte instituționale și de transparență, procedura specifică actelor administrative, operațiunilor și contractelor administrative, controlul administrativ și căile de atac pe cale administrativă.

Partea privitoare la procedura contencioasă reunește dispozițiile prin care se reglementează admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ, unele aspecte procedurale, hotărârea instanței de contencios administrativ, căile de atac a acesteia și executarea sa.

Prin dispozițiile finale ale proiectului codului se stabilește că în privința procedurii în fața instanței de contencios administrativ, dispozițiile codului se completează cu cele din Codul de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Principalele elemente de noutate pe care acest cod le va aduce odată cu adoptarea sa sunt reprezentate de:

– reglementarea coerentă a principiilor care guvernează procedura administrativă;

– clarificarea unor concepte, termeni și instituții în cadrul procedurii administrative;

– clarificarea regimului juridic al competenței;

– clarificarea aspectelor incidente procedurii administrative de la inițierea procedurii și până la finalizarea acesteia;

– raționalizarea regimului juridic aplicabil actelor administrative, operațiunilor administrative, contractelor administrative;

– reglementarea controlului administrativ corelativ cu dreptul de apreciere și a căilor de atac pe cale administrativă prin consacrarea regulilor și procedurii aplicabile recursului administrativ grațios și ierarhic și recursului administrativ în cazul contractelor administrative.

1.3 Principiile aplicabile procedurii administrative

Reperele fundamentale ale activității administrative publice, care determină, configurează implicit și procedura administrativă, sunt reprezentate de principiile de organizare sau funcționare a acesteia, în strânsă corelație cu principiile constituționale (principiul legalității, al egalității în fața legii și a autorităților publice, al bunei-credințe etc.). În mod similar, există o strânsă legătură între principiile administrației publice și principiile serviciilor publice. Principiile care guvernează procedura administrativă se află în strânsă legătură cu aceste principii de organizare și funcționare a administrației publice, respectiv serviciilor publice, motiv pentru care facem câteva precizări succinte referitoare la conținutul acestora.

În primul rând, avem în vedere principiul legalității, ca principiu fundamental conform căruia activitatea autorităților administrative trebuie să se desfășoare pe baza legii și în conformitate cu legea, urmărindu-se organizarea executării și executarea în concret a acesteia. Altfel spus, activitatea administrativă trebuie să aibă drept corolar permanent legalitatea. Statul român este un stat de drept, iar activitatea organelor statului trebuie să se întemeieze pe lege. În realizarea sarcinilor specifice, autoritățile administrative publice exercită atribuțiuni de putere publică, impunându-și voința în mod unilateral, prin adoptarea de acte obligatorii și executorii, fără a fi necesar acordul de voință al celor vizați. În principiu, actele administrative nu pot contraveni unei legi și nici nu o pot modifica, deoarece au o forță juridică inferioară acesteia. Excepția, fundamentată prin textul constituțional, o reprezintă ordonanțele de urgență ale Guvernului, care, deși sunt acte administrative, pot modifica o lege.

Dacă legalitatea activității administrative poate fi asigurată la nevoie prin coerciția statală, urmare a controlului jurisdicțional, oportunitatea deciziilor administrației publice este exclusă de la acest control. Având posibilitatea de a decide cu privire la momentul și mijloacele de utilizat în atingerea unui scop, administrația publică beneficiază de ceea ce numim „putere discreționară”, context în care se pot manifesta abuzuri (manifestări excesive ale puterii). Se impune însă ca decizia sau comportamentul adoptate de administrația publică, în virtutea puterii discreționare, să nu depășească cadrul legal.

Totodată, putem formula un al doilea principiu fundamental pentru administrația publică: interesul public primează în fața interesului privat. Explicația stă în faptul că interesele statului sunt interesele colectivității, deci trebuie să aibă întâietate față de cele ale individului. Întotdeauna vor exista situații în care, pentru satisfacerea unui interes general, trebuie nesocotite, încălcate unul sau mai multe interese individuale, dar acesta nu este un motiv pentru a nu satisface interesul general. Manifestarea intereselor particulare, într-un cadru democratic ce impune voința majorității (nu a tuturor, ca sumă de interese individuale convergente), justifică situații de tipul celor enunțate.

Permanența și continuitatea ca principiu fundamental al administrației publice reflectă perenitatea activității specifice administrației publice, de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia. În acest context, atât latura executiv-dispozitivă a activității administrative, dar și latura de prestațiune publică trebuie să se desfășoare în mod regulat și continuu, asigurând realizarea neîntreruptă a cerințelor generale ale societății. Acest deziderat este asigurat în practică prin supunerea administrației publice unui regim juridic special (regimul juridic administrativ), regim care permite adoptarea de acte juridice în mod unilateral, derogând de la regulile dreptului comun.

Deși se află în relație strânsă cu puterea politică, aceasta stabilindu-i sarcinile, administrația publică nu este și nu poate fi la fel de schimbătoare, întrucât s-ar perturba bunul mers al activităților economice și sociale. În sens juridic, continuitatea activității administrative este asigurată prin reglementarea întinderii mandatului Guvernului și autorităților administrației publice locale în timp până la constituirea legală a noului organ.

Un alt principiu des invocat pentru administrația publică îl reprezintă principiul subsidiarității. Subsidiaritatea are la bază ideea că decizia prin care se vizează realizarea propriilor interese trebuie să revină autorității cel mai apropiate de nivelul la care se manifestă problema. Din acest punct de vedere, subsidiaritatea reflectă cerința acțiunii eficiente în contextul repartizării competenței între autoritățile administrației publice centrale și cele locale.

O definiție a subsidiarității este dată de Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la Strassbourg de către Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 și ratificată de țara noastră prin legea 199/1997, astfel: „exercițiul responsabilităților publice trebuie, de o manieră generală, să revină, de preferință, acelor autorități care sunt cele mai apropiate de cetățeni. La atribuirea unei responsabilități către o altă autoritate trebuie să se țină seama de amploarea și de natura sarcinii, precum și de cerințele de eficiență și economie.”

Rezultă de aici că în virtutea principiului subsidiarității centrul de greutate în luarea deciziilor administrative publice de interes local trebuie să se situeze cât mai aproape de nivelul de bază, înlăturând „regula” luării deciziilor de către administrația centrală. Aceasta presupune că autoritățile locale trebuie să aibă competența legală și efectivă (capacitatea și resursele necesare) în materia satisfacerii interesului public. Autoritățile comunale, orășenești și județene se află la nivelul cel mai apropiat de nevoile cetățenilor și sunt alese de către aceștia, scopul alegerii fiind tocmai reprezentarea membrilor colectivității locale și exercitarea voinței generale a acestora în cadrul treburilor publice.

Subsidiaritatea se află în strânsă legătură cu descentralizarea administrativă, care asigură realizarea practică a acestui principiu. Conceptul descentralizării trebuie abordat însă cu prudență, presupunând existența unor posibilități concrete de control asupra activității autorităților locale, astfel încât să poată fi asigurate cerințele de coerență și unitate în cadrul sistemului administrativ de ansamblu. Din acest motiv, se afirmă că orice sistem administrativ public se sprijină pe două tendințe: centralizarea și descentralizarea.

Ca principiu de organizare administrativă, principiul centralizării administrative plasează în mâinile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative. Într-un regim în care se aplică strict acest sistem de organizare administrativă, unitățile administrativ-teritoriale nu au personalitate juridică efectivă și rămân în strânsă dependență față de puterea centrală, mărginindu-se la executarea instrucțiunilor acesteia. Sistemului centralizării îi este specific controlul ierarhic, exercitat asupra activităților inferiorilor. Acest tip de control dă dreptul superiorului ierarhic de a anula, abroga, revoca, și chiar uneori de a modifica actele inferiorului, poate fi exercitat oricând, fie din oficiu, fie la cerere (“recurs ierarhic”), nu trebuie prevăzut expres de lege, ci decurge din organizarea centralizată, privește întreaga activitate a inferiorului – acte, fapte, operațiuni materiale și vizează atât legalitatea, cât și oportunitatea actelor administrative. Un exemplu de centralizare administrativă îl constituie subordonarea unor instituții centrale față de un minister (Agenția Națională a Funcționarilor Publici este subordonată Ministerului Administrației și Internelor).

Ca principiu specific administrației publice, deconcentrarea administrativă este o variantă a centralizării, caracterizată prin faptul că reprezentanții locali ai puterii centrale capătă unele drepturi de decizie proprii; în realitate, tot statul decide, însă nu de la nivelul autorității centrale, ci direct în unitățile administrativ-teritoriale. Organele centrale exercită controlul ierarhic asupra celor teritoriale. Exprimând prin conținutul său specific o variantă îmbunătățită a centralizării, deconcentrarea constă în numirea și atribuirea unor competențe limitate agenților statului respectiv guvernului central, repartizați pe întregul teritoriu al țării, cărora li se recunoaște o anumită putere de decizie. Practic, centralizarea administrației există în orice moment, deoarece, pe de o parte, agenții sunt subordonați ierarhic puterii administrative centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului. Deconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale administrației ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică competențele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripție administrativă.

Deconcentrarea nu trebuie confundată cu descentralizarea, prima presupune că statul nu-și împarte puterea sa, ci el se apropie de cetățeni, instalând la fața locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie, în timp ce prin descentralizare se realizează o „împărțire” a puterii (executive) între stat și colectivitățile locale.

Descentralizarea administrativă (teritorială) implică dreptul unei colectivități locale, înglobată într-o colectivitate mai vastă, de a administra prin propriile mijloace probleme specifice apărute la nivel local. Aplicarea acestui principiu presupune acordarea de către puterea centrală colectivităților locale a autonomiei locale. Descentralizarea poate fi și pe servicii, prin scoaterea unui serviciu public din competența organelor centrale și organizarea lui autonomă, atribuirea de organe proprii și a unui patrimoniu distinct de autoritatea din care a fost desprins. Organele descentralizate se bucură de autonomie în gestionarea afacerilor locale, însă nu sunt independente. Asupra lor se exercită un control statal, numit tutelă administrativă. Tutela administrativă se exercită, spre deosebire de controlul ierarhic, doar în cazurile prevăzute expres de lege, numai de organele indicate expres de lege și privește doar legalitatea actelor administrative, nu și oportunitatea acestora. În România, tutela administrativă este jurisdicționalizată, adică este redusă doar la dreptul organului de control (Prefectul, de exemplu) de a sesiza instanța de contencios administrativ.

Autonomia locală este definită de Carta europeană și de Legea 215/2001 ca dreptul și capacitatea efectivă a autorităților locale de a gestiona și soluționa în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. În realizarea acestui principiu, autoritățile locale sunt înzestrate cu competența legală de a soluționa problemele de interes local, iar în acest sens ele au posibilitatea de a elabora, adopta și executa bugete locale, prin stabilirea de impozite și taxe locale, mobilizarea acestora și efectuarea de cheltuieli din bugetele locale.

Sub aspectul principiilor aplicabile serviciilor publice, strâns legate de cele aplicabile administrației publice, sunt reglementate:

– stabilitatea serviciului public, desemnând de fapt cerința anterior exprimată de continuitate a serviciului public;

– caracterul profesionist al serviciului public, având la bază profesionalismul celor ce realizează în concret activitățile în cadrul serviciului public, ocupând funcții publice, principiul vizând în mod direct ca cerință o calitate superioară a prestației administrative publice pe ansamblu;

– transparența serviciului public răspunde unor cerințe de ordin practic, sub aspectul cunoașterii de către cei interesați a activității administrative publice, impunând astfel suportul adecvat exercitării unui control al opiniei publice asupra serviciului;

– eficiența serviciului public, ce se impune activității acestuia nu numai ca o cerință rațională, comună, de îndeplinire a unei activități, ci, cu atât mai mult cu cât finanțarea activităților și rezultatele desfășurării acestora implică ansamblul colectivității;

– imparțialitatea serviciului public are ca temei prevederile Constituției, care consacră prin art. 16 egalitatea tuturor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și discriminări, precum și faptul că nimeni nu este mai presus de lege;

– realizarea serviciului public în interesul supușilor statului, dar și al autorităților și instituțiilor publice, criticată uneori pentru că ar putea induce ideea unor interese proprii ale administrației, diferite de cele generale, are un conținut specific tratat anterior în cadrul principiilor fundamentale ale administrației publice.

În strânsă legătură cu principiile evocate anterior, procedura administrativă necontencioasă se supune unor principii specifice, nereglementate deocamdată expres pentru procedura administrativă, menite să garanteze cetățenilor dreptul la o bună administrare. Aceste principii sunt:

– principiul legalității, oportunității și eficienței. Legalitatea procedurii administrative semnifică faptul că autoritățile publice trebuie să acționeze în conformitate cu legea și cu principiile de drept, exercitarea atribuțiilor neputând fi contrară scopului pentru care acestea au fost reglementate. Cerința de oportunitate vizează îndeplinirea procedurii administrative la momentul la care aceasta trebuia îndeplinită, iar eficiența semnifică obținerea rezultatului maxim cu un anumit efort. Este destul de complicată însă, în practică, aprecierea eficienței formei procedurale în sine, ceea ce arată faptul că regula se referă mai degrabă la derularea activităților specifice îndeplinirii formelor procedurale, impunând ca un corolar al acestora imperativul de eficiență. Semnificația eficienței procedurii administrative nu trebuie judecată restrictiv, doar pentru forma procedurală, ci ca cerință de urmărit pentru întreaga procedură administrativă, rezultând astfel că unele reglementări din procedura administrativă răspund și acestui principiu (de exemplu, condiția exercitării prealabile a recursului grațios, posibilitatea Ministerului Public în contenciosul administrativ de a cere, în anumite condiții, suspendarea actului administrativ normativ etc.). Ca urmare, eficiența în procedura administrativă impune, în primul rând, simplificarea procedurilor administrative și alegerea (în măsura în care este posibil) modului cel mai adecvat și rapid pentru realizarea procedurii.

– principiul exercitării obligatorii și cu bună-credință a competențelor legale. Așa cum acest principiu a fost formulat în doctrină, cerința impusă ar obliga numai autoritățile publice. Dintr-o perspectivă mai largă însă, actorii implicați de procedura administrativă (participanții la aceasta) nu sunt reprezentați doar de autoritățile administrației publice sau persoanele care îndeplinesc procedura în cadrul administrației, ci și de particularii ale căror drepturi sau interese le vizează procedura respectivă, instanțele de judecată etc. În mod rațional, buna-credință în exercitarea drepturilor sau atribuțiilor ar trebui să cuprindă toți acești subiecți. În această direcție, în proiectul codului de procedură administrativă se prevede în mod expres obligația exercitării drepturilor și îndeplinirii obligațiilor cu bună-credință pentru participanții la procedura administrativă (adică atât autoritățile publice, cât și persoanele care au inițiat procedura ori împotriva cărora a fost inițiată procedura, respectiv persoanele care au dreptul să participe în cadrul procedurii pentru apărarea drepturilor sau intereselor lor legitime). Această obligație revine, oricum, tuturor persoanelor implicate, în virtutea prevederilor art. 57 din Constituție.

– principiul egalității în fața administrației publice. În proiectul de Cod de procedură, apare în mod expres stipulat principiul egalității de tratament, în virtutea căruia nici o persoană nu poate beneficia de privilegii, nu poate fi prejudiciată, lipsită de drepturi sau scutită de obligații pe motiv de rasă, origini familiale, sex, limbă, cetățenie, apartenență etnică, religie, convingeri politice sau ideologice, educație, situație economică sau condiție socială, în cadrul procedurii administrative sau ca rezultat al acesteia. Autoritățile publice trebuie să trateze în mod egal persoanele aflate în situații similare, iar orice diferență de tratament trebuie justificată în mod obiectiv. Proiectul adaugă acestui principiu și imparțialitatea, în virtutea căreia autoritățile publice trebuie să-și exercite atribuțiile legale în mod imparțial, indiferent de propriile convingeri sau interese ale persoanelor care le reprezintă. În mod similar, este expres prevăzut principiul proporționalității, în sensul că autoritățile publice pot lua măsuri care afectează drepturile sau interesele persoanelor numai în cazurile când acestea sunt necesare și numai în măsura necesară atingerii scopului propus. În exercitarea dreptului de apreciere, autoritățile publice trebuie să ia în calcul efectele adverse ale deciziei asupra persoanelor private. Măsurile luate nu pot fi excesive, raportat la scopul lor. Dreptul de apreciere reprezintă posibilitatea autorităților publice, conferită expres sau implicit prin lege, de a opta cu bună credință între mai multe soluții posibile atunci când aplică o dispoziție legală, cu respectarea scopului legii. Exercitarea dreptului de apreciere nu poate duce la măsuri arbitrare.

– principiul motivării acțiunii administrative și a măsurilor dispuse. Orice act sau operațiune administrativă scrisă trebuie motivate. Motivarea acțiunilor și măsurilor administrative este de natură să susțină acțiunea obiectivă, imparțială și eficientă a administrației, răspunzând totodată cerințelor de înțelegere a deciziilor administrative de către cei vizați. În practică însă, motivarea nefiind pe deplin reglementată (ea este expres cerută pentru actele administrative individuale emise la cerere prin O.G. 27/2002 și pentru actele normative prin Legea 24/2000), se constată că actele administrative sunt motivate numai în drept, fără indicarea limpede a motivelor de fapt care stau la baza deciziei. În aceste condiții, pentru actele în cauză devine mai simplu de apreciat legalitatea acestora și mai greu de analizat exercitarea puterii discreționare. O motivare deplină a actelor administrative ar trebui să aibă în vedere întotdeauna motivele de drept, motivele de fapt, indicarea căii de atac și a instanței competente, precum și termenele în care decizia poate fi contestată.

– principiul exercitării ierarhice a recursului. Rezolvarea amiabilă a litigiilor administrative este prioritară în raport cu acțiunea în contencios administrativ. În acest sens, exercitarea prealabilă a recursului administrativ devine o condiție pentru admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ, în cazul în care printr-un act administrativ nelegal, prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii sau nesoluționarea cererii în termenul legal drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt vătămate.

– principiul transparenței în activitatea administrației publice și accesului liber la informațiile de interes public. Proiectul de Cod de procedură adaugă cerinței de transparență și cerința de participare (cetățenească) neîngrădită la procedura administrativă. Transparența, accesul liber la informațiile de ordin public și participarea cetățenească la procesul decizional public beneficiază de reglementare legală, afirmarea principiului în discuție nefăcând altceva decât să sublinieze importanța respectării acestora de către autoritățile administrației publice.

– principiul folosirii limbii române, în scris și vorbit, iar după caz, în condițiile legii, și a limbii minorității naționale. Principiul reia o dispoziție constituțională esențială (și) pentru exercitarea puterii executive, cuprinsă în art. 13: „În România, limba oficială este limba română”. Pornind de la necesitatea și raționalitatea respectării dreptului la identitate a minorităților naționale, este recunoscută și posibilitatea folosirii limbii materne a acestora în anumite condiții, fără ca această posibilitate (presupunând întotdeauna întocmirea actului/traducerea și în limba română sau după caz, traducerea în cadrul ședințelor de consiliu local) să aibă semnificația unei încălcări a principiului.

– principiul obligativității aducerii la cunoștință a actelor adoptate/emise și a măsurilor dispuse. La acest principiu, proiectul de Cod de procedură administrativă adaugă și principiul siguranței juridice, potrivit căruia autoritățile publice nu pot lua măsuri retroactive, cu excepția cazurilor când legea prevede altfel. Autoritățile publice nu pot lua măsuri care să afecteze situațiile juridice definitive sau drepturile dobândite decât în situații în care este absolut necesar, în temeiul interesului public. Impunerea unor noi obligații trebuie să fie efectivă numai după aplicarea unor termene sau norme tranzitorii.

– principiul exercitării controlului asupra activității executive. Controlul judecătoresc al activității administrative este garantat și nu poate fi îngrădit. Cerința exprimată de acest principiu nu se reduce însă numai la controlul extern jurisdicțional asupra activităților administrative, ci include și controlul intern. Declanșarea controlului administrativ poate fi realizată atât de către persoanele ale căror interese sunt vătămate ca urmare a activității administrației (particularii), cât și de către autoritățile din sistem, la inițiativă proprie sau de către autoritățile care exercită un control de tutelă.

– principiul celerității rezolvării problemelor cetățenilor. Procedura administrativă trebuie derulată în condiții de celeritate, răspunzând nevoilor cetățenilor în cel mai scurt timp posibil. În acest sens, simplificarea procedurilor administrative este o condiție esențială. Atunci când legea nu impune un anumit termen, autoritățile publice și instanțele de contencios administrativ trebuie să acționeze într-un termen optim și rezonabil. Corelat cu aceste cerințe, proiectul de cod de procedură stipulează și un principiu al comunicării: comunicarea inter-instituțională, cu părțile sau cu publicul în cadrul procedurii administrative se face prin orice mijloc (verbal, poștă, telefon, fax, poștă electronică), acordându-se prioritate mijloacelor care asigură o mai mare eficiență, rapiditate și economie de costuri.

– principiul subsidiarității. În virtutea acestui principiu, anterior discutat, rezolvarea problemei (luarea deciziei) trebuie să se facă de către nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățeni. Deși în literatura de specialitate acest principiu este invocat ca aplicabil procedurii administrative, apreciem că precizarea sa pentru organizarea și funcționarea administrației publice (serviciilor publice) este îndestulătoare, pe motiv că impactul său se regăsește în planul nivelului decizional la care se realizează procedura și nu la nivelul procedurii în sine.

– principiul colaborării și cooperării. Autoritățile publice au obligația de a colabora și coopera în vederea realizării competențelor care le revin potrivit legii. Principiul aduce în discuție o cerință absolut rațională pentru desfășurarea unei acțiuni eficiente a unui sistem cu mai multe componente, fiind evident că efectele pozitive maxime pot fi asigurate mai facil prin colaborarea în cadrul diferitelor activități. Precizarea sa este însă necesară în condițiile în care rezumarea activității unei autorități administrative la realizarea propriilor competențe, în termenele stabilite, adică adoptarea unei atitudini „pasive” în raport cu celelalte entități este de natură să îngreuneze îndeplinirea sarcinilor specifice administrației. Se impune astfel, un rol activ al autorităților administrației publice, corespunzător imperativului de orientare permanentă către cetățean.

– principiul responsabilității și răspunderii. Autoritățile publice și persoanele fizice care le reprezintă răspund, după caz, penal, civil, disciplinar și contravențional pentru activitatea administrativă, în condițiile legii. Principiul constituie o reluare a dispozițiilor constituționale și se întregește cu prevederi din legislația specifică activității administrative publice (legea administrației publice locale, legea de organizare și funcționare a Guvernului, legea răspunderii ministeriale, Statutul funcționarilor publici, Codul de conduită al acestora etc.) sau alte acte normative (Codul civil, Codul de procedură civilă, Codul penal, Codul Muncii) etc.

În procedura contencioasă, acolo unde legea mai prevede aceasta (jurisdicțiile speciale administrative), trebuie respectate și principiile:

– contradictorialității, principiu specific dreptului procesual care presupune că părțile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfășurarea judecății, atât prin susținerea și dovedirea drepturilor proprii, cat și prin dreptul de a combate susținerile părții potrivnice și de a-și exprima poziția față de măsurile pe care instanța le poate dispune.

– independenței în activitatea administrativ-jurisdicțională, principiu care presupune independența autorităților jurisdicționale, respectiv a judecătorului;

– garantării dreptului la apărare, reprezentare, precum și la exercitarea căilor de atac;

– stabilității și motivării actului administrativ-jurisdicțional.

Supuse acestor principii, regulile de procedură administrativă au ca domeniu de aplicare activitatea personalului din administrația publică, potrivit competențelor legal stabilite în raporturile dintre ele, precum și în raporturile cu alți subiecți de drept public sau privat. Astfel, pot fi părți în procedura administrativă autoritățile publice, funcționarii publici sau personalul contractual din autoritățile sau instituțiile publice, persoanele fizice sau juridice.

Așa cum a rezultat din aprecierile făcute, interpretarea cerințelor specifice acestor principii și aplicarea lor în practică trebuie realizată corelat, numai abordarea lor într-un mod integrator putând avea efectele scontate în momentul instituirii lor legale.

Capitolul 2 Reguli procedurale generale aplicabile procedurii administrative

2.1 Reguli generale privind procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Actele administrative pot fi emise sau adoptate numai de către personalul administrativ competent și numai în limitele competenței obligatorii și autonome de drept public pe care legea o conferă acestuia. Regulile care stabilesc competența au caracter de ordine publică, ceea ce semnifică faptul că în cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre părți și chiar instanța de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excepția de necompetență a autorității publice pârâte, motiv de nulitate absolută a actului administrativ atacat.

Competența poate fi delegată, semnificând însărcinarea unei autorități publice subordonate de a acționa în numele autorității legal competente, în anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni și în interiorul autorității publice, între funcționarii publici. Delegarea competenței trebuie să fie autorizată printr-un act normativ, iar actul administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării (nefiind admisibilă delegarea tuturor atribuțiilor autorității publice) și titularul delegării (autoritatea publică delegatară).

Delegarea poate fi de atribuții, presupunând renunțarea temporară la unele prerogative de putere publică într-un anumit domeniu sau de semnătură, caz în care titularul funcției publice păstrează competența și răspunderea în domeniul vizat.

Concursul de competențe al mai multor servicii publice la emiterea/adoptarea unui act poate avea loc, în condițiile legii, în una din următoarele forme:

a) concursul direct, prin colaborarea mai multor servicii administrative, care acționează în domenii diferite de activitate. Actul rezultat va fi opera comună a serviciilor administrative implicate, atât ca activitate propriu-zisă, cât și ca manifestare de voință.

b) concursul indirect, în cazul în care inițiatorul actului este obligat să solicite avizul, acordul prealabil, aprobarea/ratificarea sau confirmarea altor persoane sau autorități administrative, în condițiile legii. Actul rezultat aparține însă, în acest caz, în exclusivitate serviciului care l-a inițiat.

Cea mai mare parte din personalul angajat în administrație întocmește proiectele de acte sau pregătește emiterea ori adoptarea actelor efectuând, în acest sens, operațiunile administrative și tehnico-materiale necesare potrivit atribuțiilor prevăzute de lege. Operațiunile tehnico-materiale săvârșite de personalul competent sunt valabile numai dacă s-au respectat condițiile de fond și formă la întocmirea sau realizarea lor.

În general, procedura administrativă cuprinde pregătirea și elaborarea actului (procedura anterioară), emiterea sau adoptarea actului (procedura concomitentă), aducerea la cunoștință (prin publicare sau comunicare, după caz, conform regulilor de procedură ulterioară), punerea în executare și controlul.

Aceste faze ale procedurii administrative se pot declanșa în trei moduri: din oficiu, la cerere, prin exercitarea dreptului la petiționare.

Procedura administrativă din oficiu este declanșată de către personalul din administrație din proprie inițiativă (în realizarea atribuțiilor de serviciu) sau în temeiul dispoziției conducătorului ierarhic superior și are ca obiect emiterea/adoptarea actelor cu caracter normativ și/sau a celor cu caracter individual ori luarea unei măsuri administrative, în condițiile și cazurile legal prevăzute.

Procedura administrativă la cerere sau prin exercitarea dreptului de petiționare se declanșează printr-o solicitare (cerere, reclamație, sesizare, propunere) adresată unui serviciu public administrativ, în vederea dobândirii, recunoașterii, exercitării, apărării sau restabilirii unui drept ori a unui interes legitim, personal sau public. Această procedură se declanșează în nume propriu de către persoane fizice sau organizații legal constituite, în cazurile și condițiile prevăzute de lege.

Termenul general în care se poate emite sau adopta un act administrativ sau dispune o măsură administrativă în cazul declanșării la cerere a procedurii administrative este de 30 de zile de la data înregistrării solicitării. De la această regulă fac excepție termenele prevăzute prin legi speciale, iar în cazul solicitărilor formulate de cetățeni străini, termenul de 30 de zile începe să curgă de la data înregistrării cererii și, după caz, a documentației de susținere, tradusă și autentificată în limba română.

Termenul amintit se calculează pe zile calendaristice libere, în care nu sunt incluse prima și ultima zi. În cazul în care ultima zi, de împlinire a termenului, este o zi nelucrătoare sau de sărbătoare legală, termenul se prelungește până în prima zi lucrătoare. După regulile generale în materie, curgerea termenului se întrerupe în cazul în care titularul cererii nu prezintă serviciului public documentația completă și necesară pentru emiterea/adoptarea actului. Serviciul public (funcționarul public competent) va notifica solicitantului situația intervenită. După completarea documentației, curge un nou termen.

Conform actualei legi a contenciosului administrativ (art.7), înainte de se adresa instanței de judecată competente, persoana vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, printr-un act sau măsură de natură administrativă ori prin nesoluționarea în termen a unei cereri sau prin refuzul nejustificat privind o atare solicitare, trebuie să exercite recursul grațios, solicitând (printr-o altă cerere sau petiție) recunoașterea dreptului sau interesului său legitim, desființarea măsurii vătămătoare sau luarea unei măsuri corespunzătoare, precum și repararea eventualelor pagube materiale și morale produse. Exercitarea recursului grațios se face în termen de 30 de zile de la luarea la cunoștință, afară de cazul în care legea prevede altfel. În acest caz, se respectă aceleași reguli procedurale anterior invocate.

În derularea activităților administrative, pot să apară cazuri de incompatibilitate în legătură cu funcționarul sau angajatul contractual din administrație căruia i se repartizează cererea (reclamația, petiția, sesizarea, propunerea etc.) spre soluționare. Este vorba, în fapt, despre incompatibilitățile prevăzute de lege, de care trebuie să se țină cont în general la adoptare/emiterea actelor administrative.

Astfel, angajații din administrația publică cărora li se repartizează o cerere spre soluționare devin incompatibili în soluționarea acesteia atunci când:

a) au un interes personal în cauza care face obiectul respectivei cereri;

b) sunt rude sau afini până la gradul IV cu cel vizat prin solicitare, inclusiv cu persoana care a declanșat procedura.

În acest caz, personalul din administrația publică aflat într-una din situațiile de mai sus, are obligația să se abțină de la participarea în oricare dintre fazele procedurii administrative vizând acea cerere și să comunice, în scris, situația de incompatibilitate superiorului său ierarhic. În asemenea cazuri, superiorul ierarhic va dispune repartizarea cererii altui funcționar public competent. Actele administrative sau, după caz, operațiunile tehnico-materiale îndeplinite cu încălcarea acestor reguli ar trebui să fie lovite de nulitatea absolută, făcând excepție cele constatatoare, întocmite potrivit legii. Nulitatea ar trebui să se constate din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane interesate.

Condițiile procedurale de elaborare, emitere și adoptare a actelor administrative sunt strâns legate și de forma legală a acestora.

În legătură cu condițiile de formă, în literatura de specialitate au existat destule discuții referitoare la forma specială pe care trebuie să o cunoască actele administrative. Această preocupare este pe deplin actuală în țările și pentru legislațiile care nu cunosc încă o codificare a procedurii administrative, cum este și cazul țării noastre. Încă din primele lucrări de drept administrativ din secolul al XlX-lea, s-a impus teza după care actul administrativ trebuie adoptat sau emis într-o formă specifică, înțelegându-se atât aspectul exterior, cât și aspectele interioare ale acestora.

Majoritatea autorilor de drept administrativ fac referire la forma specifică a actului administrativ, fie atunci când analizează noțiunea, fie atunci când analizează regulile specifice regimului juridic aplicabil. Manifestarea de voință, care constituie actul administrativ, nu poate produce efecte juridice (dată fiind importanța acestor efecte), dacă nu este concretizată, ca regulă, într-o formă scrisă. Aceasta înseamnă că emiterea/adoptarea actele administrative în formă scrisă este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, mai exact o condiție de legalitate.

În lipsa unei reglementări speciale, se poate spune că doar actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai formă scrisă, deoarece legea, în primul rând legea fundamentală, prevede obligativitatea publicării lor. Unii autori consideră că unele acte administrative individuale pot îmbrăca și formă orală. Se dă ca exemplificare cazul Ordonanței de Guvern nr. 2/2001, privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, care prevede că sancțiunea avertismentului se aplică și oral. În opinia unor autori, pe deplin justificată, atâta timp cât nu există texte de lege care să îndrituiască funcționarii publici din administrația publică să emită „ordine verbale” cu valoare de act administrativ, în sensul științific al termenului, respectivele ordine nu pot avea o atare calificare, cu toate consecințele teoretice și practice care decurg de aici.

În același sens, se pune uneori în discuție și situația ordinelor și dispozițiilor care se transmit frecvent cu prilejul teleconferințelor sau videoconferințelor, sub aspectul producerii de efecte obligatorii. Pentru a produce efecte juridice, se impune ca asemenea ordine și dispoziții să fie însoțite de acte administrative scrise. În alte condiții, conținutul material al solicitărilor efectuate devine mai greu de înțeles și de susținut, poate induce interpretări arbitrare și nu permite pe deplin urmărirea îndeplinirii sau contracararea potențialelor efecte negative. Așadar, precizările efectuate cu prilejul unor asemenea conferințe sau prin telefon, cu caracter verbal în general, indiferent de la ce funcționar ierarhic provin, nu pot avea decât caracterul unor lămuriri cu privire la înțelegerea sensului actului administrativ scris, a nuanțelor legate de aplicarea acestuia, fiind operațiuni tehnice de administrație.

În general, se apreciază că forma scrisă este necesară pentru a cunoaște exact conținutul actului, pentru a putea fi executat întocmai de către toți cei care cad sub incidența efectelor sale, pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu, existența și efectele pe care actul trebuie să le producă, servind astfel ca dovadă și pentru a se putea stabili legalitatea lui și a se sancționa cei care eventual nu l-au respectat și executat întocmai.

Respectarea condiției de formă scrisă a actelor administrative implică și respectarea altor condiții de „formă exterioară”. Între acestea, limba în care este redactat actul, antetul (care ne indică organul emitent), titlul, preambulul, semnăturile, sigiliul, timbrul sec sau ștampila, data și locul emiterii, numărul de ordine, numărul de ieșire etc. sunt foarte importante, iar neîndeplinirea lor poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actului.

O a doua categorie de cerințe ale formei exterioare vizează aspectele de ordin tehnic, de redactare (de exemplu, recomandarea de a fi întrebuințați termeni tehnici doar atât cât este strict necesar sau aceea de a evita neologismele), care au o importanță mai redusă, iar nerespectarea acestora nu atrage, în principiu, sancțiunea nulității.

O altă condiție de legalitate a actelor administrative, care se regăsește și în normele procedurale, este și aceea referitoare la limba de redactare a respectivelor acte. Potrivit art.13 din Constituție, în România limba oficială este limba română, iar ca atare actele administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decât în limba română. Un act elaborat de o autoritate a administrației publice în altă limbă decât limba română este inexistent, întrucât nu este vorba despre încălcarea unei cerințe oarecare de formă exterioară, ci a unuia dintre principiile generale ale Constituției.

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, republicată, conține și principiul după care în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând minorităților naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, autoritățile administrației publice locale vor asigura folosirea, în raporturile cu aceștia și a limbii materne. În aplicarea acestei reguli, legea mai cere ca hotărârile normative ale consiliului local (corespunzător, ale consiliului județean) să se aducă la cunoștință publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar hotărârile cu caracter individual să fie comunicate, la cerere, și în limba maternă. Această situație nu trebuie considerată o încălcare a principiului constituțional privind limba oficială, ci ca o exprimare a garantării dreptului la identitate al cetățenilor aparținând minorităților naționale.

După cum a rezultat din cele subliniate mai sus, în general, regulile procedurale ale regimului actelor administrative, analizate ca „forme procedurale de emitere/adoptare a actelor administrative", sunt împărțite în trei categorii, în raport de momentul emiterii/adoptării actului: anterioare, concomitente și ulterioare, urmând a le trata distinct în capitolele următoare.

2.2 Reguli generale aplicabile procedurii contencioase

Procedura contenciosului administrativ, reglementată prin Legea 554/2004, cuprinde reguli procedurale specifice și care, potrivit prevederilor art. 28. alin 1 se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată de legea în cauză. Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabilește de către instanță, cu prilejul soluționării excepțiilor.

Din acest motiv, ne propunem o prezentare sintetică a regulilor „de drept comun” care ne interesează, potrivit actualului Cod de procedură civilă, urmând ca pe parcursul tratării din celelalte capitole, să facem precizările necesare privind specificitatea prevederilor legii contenciosului administrativ. Principalele reglementări procesuale civile care interesează în procedura administrativă în sensul completării se referă la competența instanțelor, la legitimarea procesuală, citarea părților și la termenele procedurale.

2.2.1 Competența instanțelor de judecată

Competența este aptitudinea recunoscută de lege unei instanțe judecătorești de a soluționa un anumit litigiu. Normele juridice care reglementează competența instanțelor judecătorești se regăsesc în Codul de procedură civilă, Legea de organizare judiciară, Legea contenciosului administrativ și alte acte normative (de exemplu, Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor).

Competența instanțelor judecătorești se împarte în competență materială și competență teritorială.

Competența materială poate fi funcțională (se stabilește în raport cu categoria procesului: fond, apel, recurs) sau procesuală (se stabilește în raport de obiectul, natura sau valoarea litigiului).

Competența teritorială se diferențiază sub trei aspecte: de drept comun, alternativă sau facultativă, respectiv exclusivă sau excepțională.

Potrivit cu ierarhia instanțelor judecătorești, competența acestora este diferit reglementată. Astfel, în ceea ce privește competența materială a judecătoriilor, Codul de procedură civilă (art. 94, C. proc. civ.) dispune că acestea judecă în primă instanță, următoarele cereri al căror obiect este evaluabil sau, după caz, neevaluabil în bani:

a) cererile date de Codul civil în competența instanței de tutelă și de familie, în afară de cazurile în care prin lege se prevede în mod expres altfel;

b) cererile referitoare la înregistrările în registrele de stare civilă, potrivit legii;

c) cererile având ca obiect administrarea clădirilor cu mai multe etaje, apartamente sau spații aflate în proprietatea exclusivă a unor persoane diferite, precum și cele privind raporturile juridice stabilite de asociațiile de proprietari cu alte persoane fizice sau persoane juridice, după caz;

d) cererile de evacuare;

e) cererile referitoare la zidurile și șanturile comune, distanța construcțiilor și plantațiilor, dreptul de trecere, precum și la orice servituți sau alte limitări ale dreptului de proprietate prevăzute de lege, stabilite de părți ori instituite pe cale judecătorească;

f) cererile privitoare la strămutarea de hotare și cererile în grănițuire;

g) cererile posesorii;

h) cererile privind obligațiile de a face sau de a nu face neevaluabile in bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual, cu excepția celor date de lege în competența altor instanțe;

i) cererile de împărțeală judiciară, indiferent de valoare;

j) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 lei inclusiv, indiferent de calitatea părților, profesioniști sau neprofesioniști;

Judecătoriile sunt competente să soluționeze căile de atac împotriva hotărârilor autorităților administrației publice cu activitate jurisdicțională și ale altor organe cu astfel de activitate, în cazurile prevăzute de lege, precum și orice alte cereri date prin lege în competența lor.

În ceea ce privește competența materială a tribunalelor (art. 95, C. proc. civ.), acestea judecă în primă instanță toate cererile care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe, ca instanțe de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în primă instanță, iar ca instanțe de recurs, în cazurile anume prevăzute de lege, soluționând totodată orice alte cereri date prin lege în competența lor.

Curțile de apel (art. 96, C. proc. civ.), judecă în primă instanță cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale, ca instanțe de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în primă instanță, iar ca instanțe de recurs, în cazurile anume prevăzute de lege. De asemenea, Curțile de Apel judecă și orice alte cereri date prin lege în competența lor.

Competența materială a Înaltei Curți de Casație și Justiție este stabilită prin dispozițiile art. 97 C. proc. civ. care stabilește că acesta judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor curților de apel, precum și a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege; recursurile în interesul legii; cererile în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor probleme de drept și orice alte cereri date prin lege în competența sa.

Normele de competență materială sunt imperative, părțile neputând deroga de la prevederile lor. Încălcarea lor poate fi invocată de orice parte din proces.

Sfera competenței instanțelor judecătorești trebuie delimitată nu numai material, dar și din punct de vedere al teritoriului care va intra sub jurisdicția acestora atunci când este vorba de instanțe judecătorești de același grad (competența teritorială a instanțelor). Cu excepția Înaltei Curți de Casație și Justiție care este unică, toate celelalte instanțe au o competență limitată la o anumită circumscripție teritorială arătată de lege.

În aplicarea regulilor privind competența teritorială de drept comun, Codul de procedură civilă distinge între tipurile de subiecte de drept care pot avea calitatea de pârâți într-o cauză și stabilește ca regulă generală în art. 107 că cererea de chemare în judecată se introduce la instanța în a cărei circumscripție domiciliază sau își are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel. Schimbarea (ulterioară sesizării) a domiciliului sau sediului pârâtului nu afectează competența teritorială a instanței de judecată.

Astfel, în cazul în care pârâtul este persoană fizică va fi competentă să judece pricina instanța de la domiciliul acestuia. În situația în care pârâtul este persoană juridică procesul va fi judecat de către instanța în a cărei circumscripție teritorială își are sediul principal aceasta. Dacă domiciliul sau, după caz, sediul pârâtului este necunoscut, cererea se introduce la instanța în a cărei circumscripție se afla reședința sau reprezentanța acestuia, iar dacă nu are nici reședință ori reprezentanță cunoscută, la instanța în a cărei circumscripție reclamantul își are domiciliul, sediul, reședința ori reprezentanța, după caz.

Cererea de chemare în judecată împotriva unei asociații, societăți sau altei entități fără personalitate juridică, constituită potrivit legii, se poate introduce la instanța competentă pentru persoana căreia, potrivit înțelegerii dintre membri, i s-a încredințat conducerea sau administrarea acesteia. În cazul lipsei unei asemenea persoane, cererea se va putea introduce la instanța competentă pentru oricare dintre membrii entității respective.

Cererile îndreptate împotriva statului, autorităților și instituțiilor centrale sau locale, precum și a altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanța de la domiciliul sau sediul reclamantului ori la instanța de la sediul pârâtului.

În conformitate cu dispozițiile Codului de procedură civilă, competența alternativă a instanțelor există atunci când pe lângă instanța de la domiciliul sau respectiv, de la sediul pârâtului, mai sunt competente și alte instanțe. Cu alte cuvinte, reclamantul are posibilitatea de a alege instanța la care urmează să introducă cererea, astfel:

1. instanța domiciliului reclamantului, în cererile privitoare la stabilirea filiației;

2. instanța în a cărei circumscripție domiciliază creditorul reclamant, în cererile referitoare la obligația de întreținere, inclusiv cele privind alocațiile de stat pentru copii;

3. instanța locului prevăzut în contract pentru executarea, fie chiar în parte, a obligației, în cazul cererilor privind executarea, anularea, rezoluțiunea sau rezilierea unui contract;

4. instanța locului unde se află imobilul, pentru cererile ce izvorasc dintr-un raport de locațiune a imobilului, cele în prestație, justificare sau rectificare tabulară;

5. instanța locului de plecare sau de sosire, pentru cererile ce izvorăsc dintr-un contract de transport;

6. instanța locului de plată, în cererile privitoare la obligațiile ce izvorăsc dintr-o cambie, cec, bilet la ordin sau dintr-un alt titlu de valoare;

7. instanța domiciliului consumatorului, în cererile având ca obiect executarea, constatarea nulității absolute, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractului încheiat cu un profesionist sau în cererile având ca obiect repararea pagubelor produse consumatorilor;

8. instanța în a cărei circumscripție s-a săvârșit fapta ilicită sau s-a produs prejudiciul, pentru cererile privind obligațiile izvorâte dintr-o asemenea faptă.

Când pârâtul exercită în mod statornic, în afara domiciliului său, o activitate profesională ori o activitate agricolă, comercială, industrială sau altele asemenea, cererea de chemare în judecată se poate introduce și la instanța în circumscripția căreia se află locul activității respective, pentru obligațiile patrimoniale născute sau care urmează să se execute în acel loc.

Dacă legea nu prevede altfel, cererile în materie de tutelă și familie se soluționează de instanța în a cărei circumscripție teritorială își are domiciliul sau reședința persoana ocrotită. În cazul
cererilor privind autorizarea de către instanța de tutelă și de familie a încheierii unor acte juridice, când actul juridic a cărui autorizare se solicită privește un imobil, este, de asemenea, competentă și instanța în a cărei circumscripție teritorială este situat imobilul, care va comunica de îndată o copie a hotărârii instanței de tutelă și de familie în a cărei circumscripție teritorială își are domiciliul sau reședința cel ocrotit.

În materie de asigurări (art. 115, C. proc. civ.), cererea privitoare la despăgubiri se va putea face și la instanța în circumscripția căreia se află domiciliul sau sediul asiguratului, bunurile asigurate sau locul unde s-a produs riscul asigurat. Alegerea competenței prin convenție este considerată ca nescrisă dacă a fost facută înainte de nașterea dreptului la despăgubire. În materia asigurării obligatorii de răspundere civilă, terțul prejudiciat poate introduce acțiune directă și la instanța domiciliului sau, după caz, a sediului său.

În materia imobilelor, cererile privitoare la drepturile reale imobiliare se introduc numai la instanța în a cărei circumscripție este situat imobilul. Când acesta este situat în circumscripțiile mai multor instanțe, cererea se va face la instanța domiciliului sau reședinței pârâtului, dacă aceasta se află în vreuna dintre aceste circumscripții, iar în caz contrar, la oricare dintre instanțele în circumscripțiile cărora se află imobilul. Aceste reguli se aplică prin asemănare, și în cazul acțiunilor posesorii, acțiunilor în grănițuire, acțiunilor privitoare la îngrădirile dreptului de proprietate imobiliară, precum și în cazul celor de împarțeală judiciară a unui imobil, cand indiviziunea nu rezultă din succesiune.

În materia moștenirii, până la ieșirea din indiviziune, sunt de competența exclusivă a instanței celui din urmă domiciliu al defunctului cererile privitoare la validitatea sau executarea dispozițiilor testamentare, cele privitoare la moștenire și la sarcinile acesteia, precum și cele privitoare la pretențiile pe care moștenitorii le-ar avea unul împotriva altuia, respectiv cererile legatarilor sau ale creditorilor defunctului împotriva vreunuia dintre moștenitori sau împotriva executorului testamentar.

În materie de societăți, cererile sunt de competența exclusivă a instanței în circumscripția căreia societatea își are sediul principal, până la sfârșitul lichidării sau, după caz, până la radierea societății.

Cererile privind insolvența sau concordatul preventiv sunt de competența exclusivă a a tribunalului în a cărui circumscripție își are sediul debitorul.

Cererile împotriva unui consumator formulate de un profesionist (în accepția legislației afacerilor, s.n.), pot fi introduse numai la instanța domiciliului consumatorului.

Prorogarea competenței este situația în care competența instanței investite cu judecarea unei cauze este extinsă, devenind aptă să judece și alte cereri în afara celei introduse de reclamant, cereri care în mod obișnuit nu intră în competența sa. Prorogarea poate interveni în temeiul legii (prorogare legală), al unei hotărâri judecătorești (prorogare judecătorească) sau în temeiul convenției părților (prorogare convențională sau voluntară).

Necompetența unei instanțe este situația în care aceasta nu poate judeca o cauză datorită lipsei de competență. Ea poate fi de ordine publică (în cazul încălcării competenței generale, când procesul nu este de competența instanțelor judecătorești, în cazul încălcării competenței materiale, când procesul este de competenta unei instanțe de alt grad sau în cazul încălcării competenței teritoriale exclusive, când procesul este de competența unei alte instanțe de același grad și părțile nu o pot înlatura) sau privată (în toate celelalte cazuri).

Părțile în proces ori judecătorul pot invoca necompetența generală în orice stare a pricinii, iar necompetența materială și teritorială de ordine publică la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instanțe. Necompetența de ordine privată poate fi invocată doar de către pârât prin întâmpinare sau, dacă întâmpinarea nu este obligatorie, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instante. Dacă necompetența nu este de ordine publică, partea care a făcut cererea la o instanță necompetentă nu va putea cere declararea necompetenței.

Excepția poate fi admisă sau respinsă, în funcție de situație. Dacă excepția este respinsă, instanța va continua judecarea cauzei, iar dacă excepția este admisă, instanța sesizată inițial își va declina competența în favoarea celei care este în drept să judece litigiul.

Conflictul de competență poate fi definit ca fiind situația în care două sau mai multe instanțe judecătorești ori alte organe cu activitate jurisdicțională se consideră simultan competente să soluționeze o cauză sau, din contră, se consideră necompetente și își declină reciproc competența.

Pornind de la cel două situații precizate în definiție, conflictele de competență pot fi pozitive și negative. Cele pozitive există atunci când două sau mai multe instanțe se consideră competente să judece o cauză, iar cele negative se nasc atunci când două sau mai multe instanțe se declară a fi necompetente să judece o cauză și își declină reciproc competența.

Indiferent dacă sunt pozitive sau negative, conflictele de competență se rezolvă de către instanța superioară comună instanțelor aflate în conflict. Conflictul ivit intre două judecătorii din circumscripția aceluiași tribunal va fi soluționat de către acel tribunal. Dacă judecătoriile nu sunt în circumscripția aceluiași tribunal, dar aparțin aceleiași curți de apel, atunci conflictul va fi soluționat de către aceasta din urmă.

Dacă un conflict de competență are loc între Înalta Curte de Casație și Justiție și o altă instanță, acesta va fi soluționat de către instanța supremă.

În cazul conflictului de competență între o instanță judecătorească și un organ cu activitate jurisdicțională intervine spre soluționare instanța superioară celei aflate în conflict.

Soluționarea conflictului de competență dintre o instanță judecătorească și un tribunal arbitral se va realiza de asemenea, de instanța superioară celei aflate în conflict.

2.2.2 Condițiile exercitării acțiunii civile

Doctrina actuală nu concretizează o opinie unitară în ceea ce privește condițiile care trebuie îndeplinite pentru exercitarea acțiunii civile. Pot fi reținute totuși patru condiții generale care trebuie îndeplinite cumulativ pentru a putea exercita acțiunea civilă: afirmarea unui drept (formularea unei pretenții), afirmarea unui interes legitim, capacitatea procesuală și calitatea procesuală.

Pentru a beneficia de protecție juridică, dreptul subiectiv afirmat trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: să fie recunoscut și ocrotit de lege, să fie exercitat numai potrivit scopului său economic și social, scop pentru care a fost recunoscut de lege, să fie exercitat cu bună-credință, să fie actual.

Existența dreptului și îndeplinirea condițiilor exercitării acțiunii civile sunt verificate de instanță în timpul dezbaterilor, la sfârșitul judecății, de aceea inițial se cere afirmarea unui drept și nu dovedirea existenței sale.

Interesul (legitim) urmărit de partea care exercită acțiunea civilă poate fi material sau moral și trebuie să fie legitim, adică să nu contravină legii sau regulilor de conviețuire socială, să fie născut și actual, adică să existe în momentul exercitării acțiunii civile, să fie personal și direct, adică să vizeze nemijlocit persoana celui care a pus în mișcare acțiunea civilă. Drepturile afirmate, pretențiile celui care exercită acțiunea civilă, formează obiectul acesteia.

Capacitatea procesuală cerută pentru persoana care exercită acțiunea civilă presupune de fapt existența capacității civile a acesteia. Astfel, persoana trebuie să aibă capacitatea de a avea drepturi și obligații procesuale și de a le exercita, respectiv executa.

Capacitatea procesuală de folosință constă în aptitudinea unei persoane de a avea drepturi și obligații pe plan procesual. Ea se dobândește la naștere pentru persoanele fizice și de la data înregistrării pentru persoanele juridice.

Capacitatea procesuală de exercițiu reprezintă aptitudinea unei persoane de a-și exercita personal drepturile procesuale și de a-și executa singură obligațiile procesuale.

Regulile de dobândire și încetare a capacității procesuale de exercițiu urmează întocmai regulile capacității de exercițiu civile.

Persoanele lipsite de capacitate de exercițiu vor fi reprezentate în justiție în condițiile legii. Persoanele cu capacitate de exercițiu restrânsă vor fi asistate.

Calitatea procesuală implică existența unei identități între persoana care exercită acțiunea civilă și titularul dreptului subiectiv afirmat (subiectul activ – calitate procesuală activă) și între persoana chemată în judecată, pârâtul, și titularul obligației corelative în raportul juridic dedus judecății (subiect pasiv – calitate procesuală pasivă).

Obligația dovedirii calității procesuale îi incumbă reclamantului. Lipsa calității sale procesuale poate fi invocată de pârât, procuror sau de către instanța de judecată și duce la respingerea acțiunii.

Calitatea procesuală poate fi transmisă, având în vedere faptul că și drepturile și obligațiile procesuale pot fi transmise pe cale de convenție sau pe cale legală (moștenire, reorganizarea sau transformarea persoanei juridice).

2.2.3 Învestirea instanței de judecată

Cererea de chemare în judecată este actul inițial al procesului civil, îndeplinind funcția de act de sesizare al instanței, în lipsa căruia acesta nu poate judeca, întrucât instanța civilă nu se poate sesiza din oficiu decât cu anumite excepții prevăzute de lege. Această regulă este justificată de principiul potrivit căruia nimeni nu își poate face singur dreptate.

În ceea ce privește termenul de „cerere de chemare în judecată” trebuie menționat că atât în legislație, cât și în practică întâlnim și termeni sinonimi cu acesta: cerere, cerere principală, cerere introductivă, cerere inițială, petiție, acțiune etc. Cererea de chemare în judecată trebuie să cuprindă anumite elemente esențiale, fără de care acest act procedural va fi considerat nul. Aceste elemente sunt:

– numele și prenumele, domiciliul sau reședința părților ori, pentru persoane juridice, denumirea și sediul lor;

– codul numeric personal sau, după caz, codul unic de înregistrare ori codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerțului sau de înscriere în registrul persoanelor juridice și contul bancar ale reclamantului, precum și ale pârâtului, dacă părțile posedă ori li s-au atribuit aceste elemente de identificare potrivit legii, în măsura în care acestea sunt cunoscute de reclamant

– domiciliul ales de reclamant în România pentru efectuarea comunicărilor privind procesul, dacă acesta locuiește în strainătate;

– numele, prenumele și calitatea celui care reprezintă partea în proces (și sediul profesional, în cazul reprezentării prin avocat), precum și dovada calității de reprezentant;

– obiectul cererii și valoarea lui, după prețuirea reclamantului, atunci când acesta este evaluabil în bani, precum și modul de calcul prin care s-a ajuns la determinarea acestei valori, cu indicarea înscrisurilor corespunzătoare.

– indicarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiaza cererea;

– indicarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere (înscrisuri anexate, martori identificați ca atare etc.)

Sancțiunea nulității se aplică cererii de chemare în judecată care nu cuprinde identificarea părților, obiectul cererii, motivele de fapt ale acesteia ori semnătura părții sau a reprezentantului acesteia. Lipsa semnăturii poate fi acoperită pe parcursul judecății în fața primei instanțe.

Cererea de chemare în judecată se depune la instanța competentă în atâtea exemplare câte sunt necesare pentru comunicare, însoțită de dovezile referitoare la plata taxei de timbru și a timbrului judiciar, cu excepția cererilor care sunt scutite de taxă de timbru, și de înscrisurile de care reclamantul înțelege să se folosească pentru a-și dovedi pretențiile. Cererea de chemare în judecată se înregistrează și primește dată certă la registratură în ziua depunerii ei personal sau prin reprezentant, primirii prin poștă, curier, fax sau scanată și transmisă prin poșta electronică ori prin înscris în formă electronică, urmând a fi repartizată aleatoriu unui complet de judecată. Părțile vor fi chemate la judecată prin intermediul citației.

2.2.4 Citarea și comunicarea actelor de procedură

Codul de procedură civilă reglementează și modul în care părțile sunt chemate la judecată părțile și ceilalți participanți la procesul civil precum și modalitatea prin care li se comunică actele de procedură. Instanța nu va putea soluționa o cerere decât după citarea părților, în afara cazului în care legea dispune altfel. De asemenea, potrivit legii instanța este obligată să amâne judecata ori de câte ori constată că partea care lipsește nu a fost citată cu respectarea cerințelor legale, sub sancțiunea nulității.

Scopul citării părților este cel al înștiințării lor despre existența procesului, despre data și locul unde va avea loc ședința de judecată. Este posibil ca partea să fi depus personal cererea sau prin mandatat sau să fi fost prezentă la un termen personal sau prin mandatar, în acest caz operând instituția procedurală a termenului în cunoștință.

Actul procedural prin care se realizează încunoștințarea părților și a celorlalți participanți la procesul civil se numește citație.

Citația trebuie să cuprindă denumirea instanței, sediul acesteia, data emiterii, numărul dosarului, anul, luna, ziua și ora înfățișării, numele și prenumele sau denumirea, după caz, ale/a celui citat, precum și locul unde se citează, calitatea celui citat, numele și prenumele sau denumirea, după caz, ale/a părții potrivnice și obiectul cererii, indicarea, dacă este cazul, a taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar datorate de cel citat, mențiunea că, prin înmânarea citației, sub semnatură de primire, personal ori prin reprezentant legal sau convențional ori prin funcționarul sau persoana însarcinată cu primirea corespondenței pentru un termen de judecată, cel citat este considerat că are în cunoștință și termenele de judecată ulterioare aceluia pentru care citația i-a fost înmânată, alte mențiuni, ștampila instanței și semnătura grefierului

Lipsa mențiunilor referitoare la instanță, numărul dosarului, anul, luna, ziua și ora înfățișării, numele, domiciliul și calitatea celui citat, parafa președintelui instanței și a semnăturii grefierului duce la nulitatea citației pentru că se presupune că a intervenit o vătămare. Pentru lipsa celorlalte elemente vătămarea trebuie dovedită.

Codul de procedură civilă stabilește și regulile privitoare la locul citării:

1. statul, prin Ministerul Finanțelor Publice sau alte organe anume desemnate în acest scop de lege, la sediul acestora;

2. unitățile administrativ-teritoriale și celelalte persoane juridice de drept public, prin cei însăcinați să le reprezinte în justiție, la sediul acestora;

3. persoanele juridice de drept privat, prin reprezentanții lor, la sediul principal sau, atunci când este cazul, la sediul dezmembrământului lor;

4. asociațiile, societățile și alte entități fără personalitate juridică, prin reprezentantul desemnat, la sediul sau domiciliul acestuia;

5. cei supusi procedurii insolvenței, precum și creditorii acestora, la domiciliul sau, după caz, la sediul acestora; după deschiderea procedurii, citarea va fi efectuată potrivit legii speciale;

6. persoanele fizice, la domiciliul lor; în cazul in care nu locuiesc la domiciliu, citarea se va face la resedința cunoscută ori la locul ales de ele; în lipsa acestora, citarea poate fi facută la locul cunoscut unde își desfașoară permanent activitatea curentă;

7. incapabilii sau cei cu capacitate de exercițiu restransă, prin reprezentanții sau ocrotitorii lor legali, la domiciliul ori sediul acestora, după caz; sau prin curator la sediul său profesional;

8. bolnavii internați în unități sanitare, la administrația acestora;

9. militarii încazarmați, la unitatea din care fac parte, prin comandamentul acesteia;

10. cei care fac parte din echipajul unei nave maritime sau fluviale, alta decât militară, dacă nu au domiciliul cunoscut, la căpitănia portului unde este înregistrata nava;

11. deținuții, la administrația locului de deținere;

12. personalul misiunilor diplomatice, al oficiilor consulare și cetățenii români trimiși să lucreze în cadrul personalului organizațiilor internaționale, precum și membrii de familie care locuiesc cu ei, cât timp se află în strainatate, prin Ministerul Afacerilor Externe;

13. persoanele care se află în străinătate, altele decat cele prevăzute anterior, dacă au domiciliul sau resedința cunoscută, printr-o citație scrisă trimisă cu scrisoare recomandată cu conținut declarat și confirmare de primire;

14. cei cu domiciliul sau reședința necunoscută, prin publicitate;

15. moștenitorii, până la intervenirea lor în proces, printr-un curator special numit de instanță, la domiciliul acestuia.

Comunicarea actelor de procedură se face din oficiu prin intermediul agenților procedurali, angajați ai instanței și este gratuită.

2.2.5 Termenele procedurale

Termenul procedural este intervalul de timp înăuntrul căruia trebuie îndeplinite sau, după caz, este oprită efectuarea unor anumite acte de procedură. Termenul de procedură poate fi și o dată fixă (termenul de judecată, termenul de înfățișare a martorului etc.) sau un anumit stadiu al procesului (prima zi de înfățișare, încheierea dezbaterilor etc.).

Termenele procedurale pot fi clasificate după mai multe criterii. Astfel, după caracterul lor termenele pot fi:

– imperative (peremptorii), termenele înăuntrul cărora trebuie îndeplinit un anumit act procedural (termenul pentru declararea apelului etc.);

– prohibitive (dilatorii), termenele înăuntrul cărora legea interzice să se efectueze actul de procedură (termenul de 15 zile în cazul vânzării la licitație a bunurilor debitorului etc.).

În funcție de modul în care sunt stabilite, termenele pot fi:

– legale, termenele stabilite în mod expres de lege și care sunt în principiu fixe, cu unele excepții admise de lege;

– judecătorești, termenele pe care le fixează instanța în cursul judecării procesului: termenele de înfățișare a părților, martorilor, pentru depunerea raportului de expertiză etc.;

– convenționale, termenele fixate de părți fără a fi necesară încuviințarea instanței: termenul arbitrajului fixat de părți.

În funcție de sancțiunea care intervine în cazul nerespectării lor, termenele pot fi:

– absolute, a căror nerespectare afectează eficacitatea sau validitatea actelor de procedură, intervenind decăderea, perimarea, prescripția, nulitatea;

– relative, a căror nerespectare nu afectează validitatea actelor de procedură, ci atrag numai sancțiuni pecuniare sau disciplinare pentru cei care nu le respectă (termenul de 7 zile pentru pronunțarea hotărârii, termenul de 30 de zile pentru motivarea hotărârii etc.).

În funcție de durata lor, termenele procedurale pot fi stabilite pe ore, zile, luni și ani. Calculul termenelor procedurale are în vedere durata acestora, respectând următoarele reguli:

– termenul pe ore începe să curgă de la miezul nopții zilei următoare;

– termenul pe zile se calculează pe zile libere, neintrând în calcul ziua în care a început să curgă și ziua în care se sfârșește;

– termenele pe săptămâni, luni sau ani se sfârșesc în ziua săptămânii, lunii sau anului corespunzătoare zilei de plecare. Dacă termenul se sfârșește într-o lună care nu are o asemenea zi, termenul se va socoti împlinit în ultima zi a lunii respective.

– indiferent de termen, când acesta se sfârșește într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat, termenul se va prelungi până la sfârșitul zilei de lucru următoare.

Termenele procedurale nu pot fi întrerupte sau suspendate, cu unele excepții stabilite de lege. Termenul începe să curgă de la data comunicării actelor de procedură, dacă legea nu dispune altfel. Există însă și situații când termenele încep să curgă din alte momente, cum ar fi: pronunțarea hotărârii, încuviințarea probei, stabilirea prețului imobilului în cazul executării silite etc. Momentul împlinirii termenului este acela în care termenul își produce efectul. Termenul care se socotește pe zile, săptămâni, luni sau ani se împlinește la ora 24.00 a ultimei zile în care se poate îndeplini actul de procedură, dar cu toate acestea, dacă este vorba de un act ce trebuie depus la instanță sau într-un alt loc, termenul se va împlini la ora la care activitatea înceteaza în acel loc în mod legal.

Sancțiunile pentru nerespectarea termenelor procedurale pot fi reprezentate de: nulitatea actului de procedură, decăderea din termenul prevăzut pentru îndeplinirea actului de procedură, perimarea cererii prin care a fost investită instanța, prescripția dreptului de a cere executarea silită, sancțiuni pecuniare, obligația de a completa sau reface actul îndeplinit fără respectarea dispozițiilor legale, obligația de a despăgubi partea vătămată prin încălcarea formelor procedurale.

În conformitate cu dispozițiile Codului de procedură civilă, neexecutarea în termenul stabilit de lege a actelor procedurale atrage decăderea, cu excepția situațiilor când legea dispune altfel sau când partea dovedește că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai presus de voința sa.

Decăderea este o sancțiune procedurală care constă în pierderea dreptului de a exercita o cale de atac sau de a îndeplini orice alt act de procedură, dacă nu a fost respectat termenul imperativ impus de lege, așadar, cu alte cuvinte, constă în pierderea unui drept procedural neexercitat în termenul legal.

Decăderea nu operează de drept, ci trebuie invocată și se hotărăște de către instanță. Dacă normele încălcate sunt de ordine publică, decăderea va putea fi invocată de către oricare dintre părți, de către procuror sau de către instanță, din oficiu. Dacă normele încălcate sunt de ordin privat, atunci decăderea va putea fi invocată numai de către partea interesată. Mijlocul procedural de invocare a decăderii este excepția.

Repunerea în termen operează atunci când partea decăzută din dreptul său procedural dovedește că a fost împiedicată să își exercite acest drept datorită unei împrejurări, care a intervenit mai presus de voința sa, actul fiind totuși îndeplinit în termen de 15 zile de la încetarea acesteia. Repunerea în termen nu poate fi acordată din oficiu, ci trebuie solicitată și dovedită de partea interesată.

2.2.6 Probele în procesul civil

Noțiunea de probă are mai multe accepțiuni. Astfel, prin probă, în sens larg, înțelegem acțiunea prin care se încearcă dovedirea existenței sau inexistenței unui raport juridic, mijlocul folosit în acest sens, rezultatul obținut prin folosirea mijloacelor de probă, adică măsura în care prin intermediul acestora s-a reușit formarea convingerii instanței de existența sau inexistența respectivului raport juridic supus judecății.

În sens restrâns, noțiunea de probă poate avea două accepțiuni: cea de mijloc de probă, adică mijlocul procedural prin care se poate dovedi un raport juridic (înscrisuri, declarații de martori, mărturisirea, prezumții etc.) și fapt probator, adică un fapt material dovedit care la rândul său va servi la dovedirea unui alt fapt material, determinant în soluționarea cauzei.

Potrivit regulilor procedurale civile actuale, dovada unui act juridic sau a unui fapt se poate face prin înscrisuri, martori, prezumții, mărturisirea uneia dintre părți, făcută din proprie inițiativă sau obținută la interogatoriu, prin expertiză, prin mijloacele materiale de probă, prin cercetarea la fața locului sau prin orice alte mijloace prevăzute de lege.

Obiectul probei este reprezentat de fapte juridice, în sensul larg al noțiunii, din care izvorăsc drepturile și obligațiile părților aflate în litigiu. Faptele care pot face obiectul probei pot fi generatoare de drepturi și obligații, modificatoare de drepturi și obligații, fapte extinctive de drepturi și obligații și fapte de ineficacitate. De asemenea, faptele dovedite pot fi materiale sau psihologice, pozitive sau negative.

Potrivit prevederilor Codului de procedură civilă, cel care face o propunere în fața instanței de judecată trebuie să o dovedească. Cu alte cuvinte, sarcina probei revine celui care face o afirmație.

În procesul civil, având în vedere că reclamantul este cel care pornește procesul introducând cererea de chemare în judecată, tot el este cel care va avea sarcina probei susținerilor sale.

Pârâtul va avea și el sarcina probei atunci când va răspunde la pretențiile reclamantului, apărându-se.

Pe cale de excepție, există și situații în care pârâtul este cel care are primul sarcina probei: contestarea paternității, litigii de muncă etc.

Pentru admiterea în justiție a unei probe, aceasta trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

– să nu fie oprită de lege;

– să fie verosimilă, adică să tindă la dovedirea unor fapte credibile;

– să fie utilă, o probă fiind inutilă dacă tinde la dovedirea unor fapte incontestabile;

– să fie pertinentă, adică să aibă legătură cu pricina;

– să fie concludentă, adică de natură să conducă la rezolvarea cauzei.

Propunerea probelor se face de către reclamant prin cererea de chemare în judecată și de către pârât prin întâmpinare. Părțile pot propune probe și la prima zi de înfățișare.

Administrarea probelor se face în fața instanței, în ordinea stabilită de aceasta, înainte de începerea dezbaterilor asupra fondului. De obicei, proba și proba contrarie trebuie administrate în același timp.

Aprecierea probelor se realizează de către instanță în mod liber, judecătorul examinând cu atenție probele administrate și propunând soluția în cauză în raport de intima sa convingere.

În unele situații speciale, instanța va putea dispune luarea unor măsuri asigurătorii în ceea ce privește probele, pentru a evita dispariția sau îngreunarea administrării lor în viitor, chiar înainte de începerea procesului.

2.2.7 Ședințele de judecată

Desfășurarea judecății unui proces se realizează în etape.

Strigarea cauzei se realizează de către grefier care va face și referiri la obiectul pricinii, stadiul în care se află judecata, modul în care s-a îndeplinit procedura.

În soluționarea cauzei, instanța se pronunță asupra excepțiilor ridicate de părți, iar dacă acestea au fost respinse se trece la dezbateri. Președintele va da mai întâi cuvântul reclamantului și apoi pârâtului pentru a-și prezenta susținerile. În cazul în care procurorul participă la dezbateri, el va vorbi ultimul, cu excepția cazului în care acțiunea a fost introdusă de el.

Dacă este cazul, președintele va putea da cuvântul părților de mai multe ori, le va putea adresa acestora întrebări, luând în discuție orice împrejurare de fapt sau de drept pentru soluționarea corectă a cauzei.

Grefierul va consemna numărul dosarului, susținerile părților, măsurile dispuse de instanță și toate celelalte aspecte care privesc desfășurarea procesului în această etapă.

Când instanța se va socoti lămurită, președintele va declara dezbaterile închise, instanța retrăgându-se pentru deliberare. În acest moment părțile din proprie inițiativă sau la cererea instanței pot depune concluzii scrise.

În cazul în care judecata s-a amânat, grefierul de ședință, pe baza notelor luate, întocmește în 24 de ore de la terminarea ședinței încheierea de ședință care se atașează la dosarul cauzei. Încheierea de ședință este de fapt un proces-verbal în care sunt consemnate dezbaterile din ședință și care se întocmește la fiecare termen de judecată, permițând urmărirea evoluției cauzei.

Deliberarea se realizează pe baza probelor administrate în cauză și a normelor de drept, cu ajutorul raționamentelor logice, judecătorul pronunțându-se asupra pretențiilor invocate în fața sa.

Președintele completului de judecată, după deliberare, adună părerile judecătorilor începând cu cel mai nou în funcție. Președintele se pronunță ultimul în cauză.

În situația în care nu se poate realiza majoritatea, în cazul completului de doi judecători, cauza se va judeca din nou în complet de divergență. Completul de divergență se realizează prin aducerea în completul care a judecat inițial cauza a unui alt judecător.

Judecata se reia în aceeași zi sau în cel mult cinci zile de la organizarea completului de divergență. Dacă și după judecarea în complet de divergență nu se poate ajunge la o părere majoritară, judecătorii ai căror păreri se apropie mai mult sunt datori să ajungă la o singură opinie.

Soluția poate fi luată cu majoritate sau unanimitate de voturi.

În cadrul deliberărilor se vor lua în discuție toate capetele de cerere formulate de părți, indiferent de caracterul lor, principal, accesoriu sau incidental.

În principiu, în urma deliberării, instanța poate adopta una din următoarele soluții:

– respingerea cererii;

– admiterea cererii;

– admiterea în parte a cererii.

În afara acestora, în funcție de împrejurările concrete, instanța poate stabili anularea cererii, admiterea perimării sau închiderea dosarului.

Rezultatul deliberării, soluția adoptată în cauză, se consemnează într-o minută redactată de unul dintre membrii completului pe cererea de chemare în judecată sau, atunci când acest lucru nu este posibil, pe ultima încheiere ori pe file separate care se vor atașa la dosar. În funcție de situație, în minută se va consemna și opinia judecătorului rămas în minoritate.

Minuta se va semna de către judecători, președinte și grefier, sub sancțiunea nulității. După redactarea minutei, președintele completului sau unul dintre judecători va trece, înainte de pronunțare în ședință publică, în condica de ședințe, datele esențiale din minută, precum și numele judecătorului care va redacta hotărârea.

După efectuarea acestor operațiuni, hotărârea se pronunță în ședință publică, chiar în lipsa părților. După pronunțare, nici un judecător nu mai poate reveni asupra părerii sale.

Apelurile și recursurile declarate oral sau renunțarea expresă la acest drept în ședința în care s-a pronunțat hotărârea vor fi consemnate în scris, într-un proces-verbal, de președintele completului și grefierul de ședință pe minută.

Hotărârea dată în cauză trebuie să fie motivată, demonstrându-se în mod logic legătura dintre situația de fapt și textul de lege care conferă soluția în cauză. În acest sens, motivarea trebuie să fie clară, concisă, precisă și fermă, având putere de convingere.

Motivarea soluției date în hotărâre va fi cuprinsă în dispozitivul acesteia, care trebuie să fie identic cu minuta întocmită de complet la deliberare.

Dispozitivul hotărârii va cuprinde răspunsul la toate capetele de cerere formulate de părți. Consemnarea se va face fără greșeli, ștersături sau adăugări. Orice modificare a dispozitivului hotărârii se poate realiza numai în cazurile prevăzute de lege, prin încheieri date pentru îndreptarea greșelilor materiale.

Redactarea hotărârii se va face în mai multe exemplare în funcție de numărul persoanelor pentru care legea prevede că hotărârea se comunică integral. Întotdeauna un exemplar din hotărâre va rămâne la dosarul cauzei, iar un altul va fi anexat la mapa de hotărâri a instanței.

În cazul în care unul dintre judecători nu poate semna hotărârea, acesta va fi semnată de către președintele instanței sau al completului. Dacă grefierul care a redactat hotărârea de asemenea nu o poate semna, cel care o va face va fi primul grefier. În ambele cazuri, pe hotărâre se va face mențiune despre cauzele care au dus la imposibilitatea semnării actului de către cei în drept.

În mod obișnuit, executarea unei hotărâri judecătorești se face voluntar, imediat după pronunțare sau de îndată ce acest lucru este posibil. Pe cale de excepție, uneori, executarea se realizează silit.

Executarea silită sau urmărirea silită este procedura prin intermediul căreia creditorul, titular al dreptului recunoscut printr-o hotărâre judecătorească sau printr-un alt titlu executoriu, constrânge cu ajutorul organelor competente pe debitorul său care refuză să-și execute în mod voluntar obligațiile ce îi revin.

De obicei, titlul în baza căruia se face executarea silită este o hotărâre judecătorească care a rămas definitivă, a devenit irevocabilă sau a fost dată cu executare vremelnică.

Atunci când titlul executoriu îl constituie o hotărâre judecătorească, executarea silită este ultima parte a procesului civil. Executarea silită are două modalități de realizare: executarea silită directă și executarea silită indirectă.

Executarea silită este directă atunci când cel în drept tinde să obțină realizarea în natură a prestației care formează obiectul obligației debitorului, obligația de a face.

Executarea va fi indirectă în cazul în care este vorba despre realizarea unei creanțe bănești, creditorul urmărind în acest caz să-și îndestuleze creanța din sumele obținute prin valorificarea bunurilor debitorului, prin poprirea sumelor pe care le-a primit de la terți, iar în cazul persoanelor juridice titulare de conturi, prin virarea sumei din contul debitorului în contul creditorului.

Executarea silită, ca parte a procesului civil, implică activitatea concurentă a mai multor subiecți procesuali în legătură cu actele procedurale pe baza cărora iau naștere, se modifică sau se sting raporturile procedurale execuționale.

Subiecții care participă la procedurile de executare silită sunt în primul rând părțile, creditorul urmăritor, persoana care urmărește realizarea dreptului și debitorul urmărit, cel care a fost obligat prin hotărâre la predarea unui bun sau plata unei creanțe, organele de executare investite cu autoritate de stat, instanța judecătorească, procurorul.

Principalele organe de executare sunt: executorii judecătorești care sunt investiți să îndeplinească un serviciu de interes public, executorii bugetari abilitați de organele de executare în cazul colectării creanțelor bugetare, executorii bancari împuterniciți să îndeplinească orice activități legale în scopul realizării obligațiilor stabilite prin titlurile executorii ce aparțin băncilor, eventual executori ai altor autorități (de exemplu, cazul AVAS).

Punerea în mișcare a executării silite se face de obicei, prin sesizarea executorului judecătoresc cu o cerere. Executorul judecătoresc va înainta cererea instanței de executare însoțită de titlu executoriu și prin care se solicită încuviințarea executării.

Instanța va hotărî printr-o încheiere, fără citarea părților. Executorul judecătoresc va primi încheierea de încuviințare a executării silite și va pune în aplicare procedura sub controlul de legalitate a instanței care a încuviințat-o. Astfel, ori de câte ori părțile vor avea obiecții cu privire la îndeplinirea executării silite se vor putea adresa instanței de executare prin contestații la executare.

Un rol auxiliar în faza executării silite revine și organelor administrației publice locale sau organelor poliției, jandarmeriei ori ai altor agenți ai forței publice care sunt chemați să sprijine buna desfășurare a operațiunilor de executare întreprinse de executorii judecătorești.

Executarea silită încetează atunci când:

– s-a realizat integral obligația prevăzută în titlul executoriu, s-au achitat cheltuielile de executare precum și alte sume datorate potrivit legii – executorul va preda titlul debitorului, menționând pe acesta stingerea totală a obligațiilor;

– nu mai poate fi efectuată sau continuată, din cauza lipsei de bunuri urmăribile ori a imposibilității de a valorifica astfel de bunuri – executorul va restitui creditorului titlul executoriu, menționând pe acesta cauza restituirii și partea din obligație care a fost executată;

– creditorul a renunțat la executare;

– a fost desființat titlul executoriu.

Capitolul 3 Procedura anterioară în emiterea sau adoptarea actelor administrative

3.1 Considerații privind procedura anterioară în emiterea sau adoptarea actelor administrative

Procedura anterioară emiterii sau adoptării actelor administrative este reprezentată de o succesiune, uneori foarte numeroasă, de operațiuni și fapte administrative, pe care trebuie să le realizeze cea mai mare parte a personalului angajat în diversele servicii de administrație publică. Între numeroasele operațiuni procedurale anterioare emiterii sau adoptării actului administrativ (expertize, referate, studii, note, date statistice, sesizări, inițiative, propuneri, anchete, procese-verbale, dări de seamă, dezbateri publice, rapoarte, schițe, proiecte, studii de fezabilitate etc.), probleme teoretice și practice deosebite ridică avizele și acordul prealabil. Celelalte forme procedurale prealabile sunt, ca natură juridică, operațiuni tehnico-administrative, care declanșează sistemul decizional administrativ, procedura strictă de elaborare a actelor administrative.

Legislația noastră conține numeroase exemple de asemenea proceduri prealabile. Unele dintre acestea produc chiar efecte juridice prin ele însele, deși nu sunt acte administrative. Așa, de pildă, art. 5 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, în redactarea inițială, prevedea că cererea de eliberare a autorizației de construire va fi însoțită de certificatul de urbanism, emis de organele abilitate (prefecturi, primării), ceea ce însemna că certificatul de urbanism era o formă procedurală prealabilă și nu un act administrativ de sine stătător (o operațiune administrativă). Legea nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 a schimbat însă datele problemei, în sensul că în redactarea art. 5 citat, devenit art. 6 cu ocazia republicării din 2004, certificatul de urbanism devine act administrativ, fiind calificat expres ca “act de informare”.

Prin formele procedurale prealabile, autoritățile administrației publice își asociază în cele mai multe cazuri alte autorități publice la decizie, în vederea fundamentării ei din punct de vedere legal și al criteriului oportunității. În ultima perioadă, se constată acordarea unei importanțe sporite procedurilor de consultare a cetățenilor (dezbateri publice) în procesul de luare a deciziei administrative. În principiu, privilegiul de putere al administrației permite ca aceasta, prin autoritățile sale, să emită sau să adopte acte administrative fără să fie condiționată de această consultare. Cu toate acestea, argumente precum necesitatea apropierii administrației publice de cetățeni sau faptul că o decizie luată cu participarea cetățenilor are șanse sporite de respectare din partea celor vizați față o decizie luată unilateral pur, determină instituirea unor proceduri de consultare, care devin obligatorii prin cuprinderea lor în acte normative. Acestui imperativ modern, de consultare a administraților, i se adaugă și cerința rațională de transparență, în virtutea căreia deciziile administrației publice trebuie luate în așa fel încât toate persoanele interesate să le cunoască încă din faza de proiect, iar procedura de emitere și de executare a deciziei administrative să fie deschisă, coerentă și corectă, ușor de urmărit de către public, ceea ce impune la rândul său noi forme procedurale.

Distincția dintre actul administrativ emis ori adoptat și formele procedurale prevăzute de lege pentru acesta este importantă, întrucât în contencios administrativ poate fi atacat pe calea unei acțiuni directe numai actul administrativ, nu și procedurile prealabile. Urmărind însă legalitatea actului administrativ, instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe și asupra formelor procedurale, din nerespectarea cărora poate rezulta nelegalitatea actului atacat.

Unele dintre aceste forme procedurale sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor administrați sau pentru informarea autorităților publice și pot atrage anularea actului administrativ la baza căruia au stat (nulitate relativă sau absolută) pe când altele, având caracter facultativ, nu au un asemenea efect.

Avizul și acordul, ca și aprobarea, ratificarea sau confirmarea se întocmesc în scris, sub sancțiunea nulității. Avizele favorabile cu observații, avizele nefavorabile, refuzul de aprobare sau de ratificare, confirmare sau emitere a acordului, trebuie motivate în toate cazurile. Inițiatorul actului, după obținerea avizelor, definitivează proiectul, reținând sau respingând motivat propunerile, recomandările sau observațiile formulate de avizatori. Dacă în urma propunerilor, recomandărilor și observațiilor primite, se aduc modificări de esență proiectului inițial, se vor solicita alte avize, note de fundamentare sau referate decât cele inițiale.

Actele normative pentru a căror punere în executare se emite sau adoptă actul administrativ vor fi menționate în formula introductivă, alături de prevederile din actul de organizare și funcționare a serviciului public administrativ prin care se stabilește competența sa în privința emiterii ori adoptării actului.

3.2 Avizele

Sub aspect strict juridic, procedura administrativă are ca element central manifestarea voinței unilaterale a organului administrativ (decidentului), reglementând operațiunile anterioare sau concomitente acestui moment, precum și pe cele ulterioare. De asemenea, mai ales în cazul autorităților colective (colegiale), procedura administrativă impune reguli specifice care trebuie respectate pentru ca hotărârea adoptată să fie valabilă, prima dintre ele fiind regula cvorumului de ședință.

Ca formă procedurală anterioară emiterii sau adoptării actului administrativ, avizul reprezintă opinia de specialitate, solicitată de serviciul public administrativ competent să emită sau să adopte actul administrativ, cu privire la necesitatea și oportunitatea emiterii ori adoptării și la conținutul actului. Avizele nu pot fi solicitate de către autoritățile administrative ierarhic superioare emitentului, iar eventuala revocare a avizului obținut, ulterior emiterii sau adoptării actului administrativ cu respectarea acestuia, nu influențează valabilitatea actului administrativ în discuție. Avizele, îndeosebi cele consultative și conforme, deși concretizează o opinie, o manifestare de voință a unei componente a sistemului de administrație publică, nu sunt acte administrative de sine stătătoare, ci doar operațiuni administrative foarte importante.

Prin aviz se concretizează opiniile altui organ administrativ decât cel care urmărește să emită un act, opinii de care organul emitent trebuie sau nu să țină seama, după cum este vorba despre un aviz conform, un aviz consultativ sau unul facultativ. Rezultă așadar că, în esența lor, avizele reprezintă tot manifestări unilaterale de voință, care condiționează sau, după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voință a organului administrativ emitent. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el însuși efecte juridice, deși fără el, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil. Legalitatea actului administrativ, condiționat în emiterea sa de existența unui aviz, este în mod firesc apreciată și în funcție de conținutul avizului.

În unele opinii, apare mai potrivit să tratăm avizele, aprobările etc., ca o problemă de drept administrativ procedural și nu de drept administrativ material. Competența organelor administrației de stat în sine, ca ansamblu de atribuții în realizarea puterii publice, nu poate fi condiționată, ea există atâta timp cât este în vigoare norma juridică care a consacrat aceste atribuții. Pentru realizarea atribuțiilor, este nevoie însă de un ansamblu de reguli procedurale și, cum forma juridică principală a activității organelor administrației publice este actul administrativ, apare firesc ca respectivele reguli procedurale să vizeze, în primul rând, emiterea acestui act.

Avizele pot fi solicitate de la orice serviciu al administrației publice, fie de competență materială generală, fie de competență materială specială, cu excepția organului ierarhic superior emitentului. Avizele, inclusiv cele conforme, apar ca elemente de conținut ale raporturilor administrative de colaborare.

Procedura emiterii sau adoptării unui act administrativ este supusă, nu în puține cazuri, unui complex proces de avizare nu a proiectului ca atare, ci a problemei în sine, dar avizele, la rândul lor, sunt precedate de studii, rapoarte, prezentate de cel administrat și construite în multe cazuri, firesc, cu aportul profesioniștilor în domeniu. În aceste ipoteze, avizele care vin din partea unor instituții sau autorități publice, sunt, în primul rând, “validări” sau, după caz, “invalidări” de specialitate ale studiilor care însoțesc cererea de autorizare a celui administrat. Este motivul pentru care, într-un litigiu de contencios administrativ, instanța nu se poate pronunța asupra substanței științifice sau tehnice a avizului, ci doar asupra respectării sau nerespectării normelor juridice ale procedurii de avizare, iar aceasta numai în măsura în care asemenea abateri de la regulile juridice afectează grav și iremediabil procedura emiterii actului sau, după caz, au determinat serviciul administrativ competent să refuze emiterea actului administrativ, de exemplu a acordului de mediu sau a autorizației de construire.

În alte situații, avizele se referă la proiectul actului administrativ, mai ales în cazul actelor administrative normative, așa după cum rezultă din dreptul comun în materie de tehnică legislativă, ipoteze în care avizul nu mai este o validare sau invalidare de specialitate a temeiului actului, ci a actului administrativ însuși, cu toate consecințele care decurg de aici în plan teoretic și practic.

Sub aspectul obligativității respectării lor, avizele pot fi facultative, consultative și conforme.

Avizele sunt facultative atunci când serviciul administrativ care emite sau adoptă actul nu este obligat să le solicite, iar în cazurile în care avizul a fost solicitat și obținut, inițiatorul actului nu este obligat să se conformeze acestuia. Consultarea facultativă presupune așadar libertatea de decizie a autorității publice, în condițiile în care există și posibilitatea solicitării opiniei altei autorități publice, instituții publice, a unui funcționar public sau a unei persoane fizice sau juridice private. Autoritatea publică emitentă poate modifica și după consultare proiectul, fără a fi obligată să recurgă la o altă consultare.

Avizele sunt consultative atunci când autoritatea publică emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorități sau publicului, însă nu trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie să corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului antrenând obligativitatea unei noi consultări. Asemenea avize sunt emise de către Consiliul Legislativ, autoritate publică autonomă, potrivit prevederilor Legii nr. 24/2000, acesta putând emite aviz favorabil, favorabil cu obiecții sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecții sau propuneri, precum și cele negative se motivează și pot fi însoțite de documentele sau de informațiile pe care se sprijină. Observațiile și propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoțitoare. În acest caz, deși avizul rămâne unul consultativ, autoritatea publică emitentă va trebui să-și motiveze decizia de ignorare a conținutului avizului.

De asemenea, Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, prevede că proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justiției în original, împreună cu o copie și numai după obținerea avizelor autorităților publice interesate. Ministerul Justiției avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalității, încheind succesiunea operațiunilor din etapa de avizare. În acest caz suntem în prezența unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat, dar care nu condiționează conținutul actului final.

Avizele sunt conforme, atunci când inițiatorul actului administrativ este obligat atât să le solicite, cât și să le respecte. Procedura avizului conform este o procedură de excepție, aplicabilă doar când legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autorități publice să emită un act administrativ numai după consultarea prealabilă a unei alte autorități publice, iar actul administrativ emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obținut. În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opțiunea de a nu-l mai emite.

Sub aspectul emiterii lor, avizele sunt exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevăzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru încheierea acordurilor de cooperare transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de zile, el se consideră a fi favorabil încheierii acordului.

3.3 Acordul, propunerile și proiectele

Acordul, ca operațiune a procedurii emiterii sau adoptării actelor administrative, exprimă consimțământul dat de un organ administrativ pentru emiterea unui act de către un alt organ și poate fi, în opinia majoritar exprimată în literatură, prealabil, concomitent sau ulterior. Sub aspectul formelor acordului, se poate invoca însă și o altă opinie: acordul concomitent reprezintă de fapt o asociere a emitenților (pentru că, practic, acordul trebuie să fie dat întotdeauna anterior manifestării de voință vizate), iar acordul ulterior reprezintă, de fapt, o aprobare care condiționează producerea de efecte juridice de către actul în speță. Altfel spus, „forma naturală” a unui acord, sensul propriu al noțiunii ar subzista numai în cazul acordului prealabil. Utilizarea noțiunilor de acord concomitent sau ulterior este consecința unor neregularități de ordinul tehnicii juridice, legiuitorul nefiind preocupat atât de o folosire consecventă și unitară a termenilor, cât de reglementarea, de punerea într-o anumită ordine a unor relații sociale. În plan mai larg, „anomaliile terminologice” apărute în cadrul reglementativ pot crea confuzii substanțiale în practică, motiv pentru care legiuitorul ar trebui să țină cont de opiniile exprimate în doctrină cu privire la acestea.

Acordul se deosebește de avizul conform, în primul rând, prin faptul că efectul juridic, în cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestării de voință a mai multor servicii publice. Valabilitatea acordului este, de regulă, precizată de actul normativ care reglementează în domeniu, dar înainte de împlinirea termenului de valabilitate acesta poate fi revizuit, dacă apar elemente noi, necunoscute la data emiterii.

Unii autori sunt de părere că acordul, la fel ca și avizul conform, nu este decât o formă procedurală și nu o parte componentă a unui act administrativ complex, el condiționând legalitatea actului, dar nu existența lui.

Acordul prealabil reprezintă consimțământul unui serviciu administrativ (autoritate, organ etc.) determinat, cu privire la emiterea sau adoptarea în viitor a unui act administrativ, de către un alt serviciu administrativ. Emiterea sau adoptarea actului administrativ fără acordul prealabil prevăzut de lege atrage nulitatea actului administrativ. Actul administrativ este valabil în cazul în care acordul prealabil sau refuzul emiterii acestuia nu au fost comunicate solicitantului în termenul legal (ca o consecință a prevederilor actului normativ referitor la aprobarea tacită).

Propunerea reprezintă o altă operațiune pregătitoare actului administrativ, prin care este sesizat un serviciu public administrativ în vederea luării unei măsuri. Ca urmare, propunerea, ca modalitate de implicare a unei autorități publice în procesul decizional derulat de o altă autoritate publică, implică emiterea actului administrativ numai în urma unei astfel de propuneri. Cu alte cuvinte, autoritatea emitentă nu poate proceda la adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa acesteia fiind motiv de nulitate a actului administrativ.

Proiectele de acte administrative cu caracter normativ pot fi inițiate de persoane cu funcții de conducere sau de către alte persoane, în condițiile legii. Proiectul unui astfel de act va fi însoțit, după caz, de nota de fundamentare, de referatul sau de raportul întocmit de către instituția sau de către compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum și de avizele de specialitate.

Proiectul de act administrativ cu caracter normativ se transmite serviciului public administrativ competent stabilit de lege. Respectivul serviciu are obligația, ca în termenul legal sau în cel stabilit de inițiator, să examineze proiectul prin prisma specializării lui și să comunice avizele sau, după caz, observațiile, recomandările, propunerile și opiniile formulate. După primirea avizelor și soluționarea eventualelor observații și propuneri formulate, proiectul se supune adoptării sau emiterii de către serviciul public administrativ competent.

3.4 Formalități procedurale impuse de respectarea transparenței decizionale în administrația publică

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora. Legea stabilește doar un cadru general, care este completat prin acte administrative de la nivel local, în funcție de specificul autorității administrației publice locale.

Procedurile de asigurare a transparenței decizionale în activitatea autorităților publice au la bază anumite principii, cum ar fi:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli: ședințele autorităților și instituțiilor publice care fac obiectul legii sunt publice; dezbaterile vor fi consemnate și făcute publice; minutele acestor ședințe vor fi înregistrate, arhivate și făcute publice.

Se supun acestei reglementări autoritățile administrației publice centrale, excepție făcând Guvernul: ministerele, alte organe centrale ale administrației publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice deconcentrate ale acestora, precum și autoritățile administrative autonome și autoritățile administrației publice locale: consiliile județene, consiliile locale, primarii, instituțiile și serviciile publice de interes local sau județean.

Fac excepție de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative și ședințele în care sunt prezentate informații privind apărarea națională, siguranța națională și ordinea publică, interesele strategice economice și politice ale țării, precum și deliberările autorităților, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii; valorile, termenele de realizare și datele tehnico-economice ale activităților comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenței loiale, potrivit legii, precum și datele personale, potrivit legii.

Pentru a asigura participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative se impun mai multe obligații ale autorităților publice.

Astfel, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să redacteze un anunț referitor la această acțiune, care va fi adus la cunoștința publicului cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare și adoptare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde o notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Anunțul va fi publicat pe site-ul propriu, afișat la sediul propriu într-un spațiu accesibil publicului și transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.

La publicarea anunțului autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Conducătorul autorității publice va desemna o persoană din cadrul instituției, responsabilă pentru relația cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile și opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.

Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații. Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate de cei interesați.

Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociație legal constituită sau de către o altă autoritate publică. În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei și locului unde urmează să fie organizate.

Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție. În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedură de urgență prevăzută de reglementările în vigoare.

Condițiile în care se realizează participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor sunt:

– anunțul privind ședința publică se afișează la sediul autorității publice, este inserat în site-ul propriu și se transmite către mass-media, cu cel puțin 3 zile înainte de desfășurare, și va conține data, ora și locul de desfășurare a ședinței publice, precum și ordinea de zi. Acest anunț trebuie adus la cunoștința cetățenilor și a asociațiilor legal constituite care au prezentat sugestii și propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în ședință publică; difuzarea anunțului și invitarea specială a unor persoane la ședința publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relația cu societatea civilă.

– participarea persoanelor interesate la ședințele publice se va face în limita locurilor disponibile în sala de ședințe, în ordinea de precădere dată de interesul asociațiilor legal constituite în raport cu subiectul ședinței publice, stabilită de persoana care prezidează ședința publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la ședințele publice.

– persoana care prezidează ședința publică oferă invitaților și persoanelor care participă din proprie inițiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi.

– adoptarea deciziilor administrative ține de competența exclusivă a autorităților publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul ședințelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare.

– minuta ședinței publice, incluzând și votul fiecărui membru, cu excepția cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afișată la sediul autorității publice în cauză și publicată pe site-ul propriu. Autoritățile publice sunt obligate să elaboreze și să arhiveze minutele ședințelor publice. Atunci când se consideră necesar, ședințele publice pot fi înregistrate. Înregistrările ședințelor publice, cu excepția celor prevăzute la art. 6 din Legea 52/2003, vor fi făcute publice, la cerere, în condițiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public.

– autoritățile publice sunt obligate să întocmească și să facă public un raport anual privind transparența decizională, care va cuprinde cel puțin următoarele elemente: numărul total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte normative și în conținutul deciziilor luate; numărul participanților la ședințele publice; numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situația cazurilor în care autoritatea publică a fost acționată în justiție pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora; numărul ședințelor care nu au fost publice și motivația restricționării accesului. Raportul anual privind transparența decizională va fi făcut public pe site-ul propriu, prin afișare la sediul propriu într-un spațiu accesibil publicului sau prin prezentare în ședință publică.

Respectarea obligațiilor autorităților publice privind transparența și participarea cetățenilor este susținută prin posibilitatea oricărei persoane care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de lege, de a face plângere în condițiile Legii contenciosului administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorității administrației publice de a respecta dispozițiile legii. Plângerea și recursul se judecă în procedură de urgență și sunt scutite de taxă de timbru.

Tot ca o garanție a respectării dispozițiilor legii, constituie abatere disciplinară și se sancționează, potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici republicată sau, după caz, potrivit legislației muncii, fapta funcționarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la ședințele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public.

Cu semnificație similară (de garanție juridică a transparenței decizionale), se impun și unele măsuri administrative: persoanele care asistă la ședințele publice, invitate sau din proprie inițiativă, trebuie să respecte regulamentul de organizare și funcționare a autorității publice, urmând ca în cazul în care președintele de ședință constată că o persoană a încălcat regulamentul, să dispună avertizarea și, în ultimă instanță, evacuarea acesteia.

Capitolul 4 Procedura concomitentă și ulterioară în emiterea sau adoptarea actelor administrative

4.1 Condiții procedurale concomitente în emiterea sau adoptarea actelor administrative

Dintre condițiile procedurale concomitente emiterii sau adoptării actului administrativ, cele mai des citate în lucrările de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară, consensul, emiterea/adoptarea în comun, motivarea, redactarea, semnarea și, după caz, contrasemnarea. Primele două, care vizează autoritățile colegiale din administrația publică, deși asemănătoare, nu sunt identice, întrucât cvorumul are în vedere condiția de întrunire valabilă a organului colegial, iar cea de-a doua are în vedere condiția de adoptare (votare) propriu-zisă a actului.

Cvorumul reprezintă majoritatea cerută de lege pentru întrunirea valabilă a unei autorități colegiale. Aceste autorități lucrează legal, de regulă, în prezența majorității membrilor lor, în afara cazurilor în care legea dispune altfel. Ca regulă generală, actele normative cer prezența a cel puțin jumătate plus unul. În anumite situații este cerută prezența unei majorități calificate, cum este cazul ședinței de constituire a consiliului local, când se adoptă deciziile de validare etc. Astfel, textul din Legea nr. 215/2001, în partea care interesează, are următoarea redactare: “Ședința este legal constituită dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor aleși. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, ședința se va organiza, în aceleași condiții, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dacă nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către prefect, peste alte 3 zile, în aceleași condiții".

Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului este reprezentată de numărul minim de voturi necesar pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil. Așadar, majoritatea cerută pentru vot poate fi: majoritate simplă, absolută sau calificată.

Majoritatea simplă impune ca, pentru adoptarea actului, să voteze favorabil cel puțin jumătate plus unul din numărul membrilor prezenți, iar majoritatea absolută impune ca, pentru adoptarea unui act administrativ, să voteze favorabil cel puțin jumătate plus unul din numărul membrilor care compun autoritatea colegială. Majoritatea calificată impune ca, pentru adoptarea actului administrativ, să voteze favorabil un anumit număr, legal determinat, din numărul membrilor autorității colegiale.

Motivarea actelor administrative normative se află, de regulă, în expunerea de motive, care, firesc, ar trebui dată publicității, făcând corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie să fie cuprinsă în conținutul acestora sau într-un document justificativ care însoțește actul care emană de la aceeași autoritate, chiar sub semnătura altei persoane. De altfel, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, consacră o întreagă secțiune motivării proiectelor de acte normative, dispunând expres că „Expunerile de motive la legi și notele de fundamentare la ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, elaborate de inițiator, se publică împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I sau se prezintă pe Internet de către autoritatea emitentă”.

Motivarea constituie, așadar, operațiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt și de drept care justifică emiterea sau adoptarea unui act administrativ. Motivarea în drept este obligatorie pentru toate actele administrative, cu excepțiile prevăzute de lege.

Practic, motivarea actului administrativ se face în temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau altor asemenea cerințe procedurale, întocmite de inițiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunoștința solicitantului la cerere, fie integral, fie în rezumat ori se comunică din oficiu, în condițiile legii.

Consensul impune ca adoptarea actului administrativ să se realizeze prin acordul de voință al tuturor membrilor care compun serviciul colegial de conducere. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 27 din Legea de organizare și funcționare a Guvernului (Legea 90/2001), hotărârile și ordonanțele Guvernului se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru.

Emiterea sau adoptarea în comun a unui act administrativ reprezintă constituirea acestuia prin voința simultană a cel puțin două servicii publice administrative ori cu participarea și a unei alte organizații sau structuri legal constituite, neaflată în raporturi ierarhice.

Redactarea actelor administrative se face într-un stil concis, clar și neechivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și ortografice. Structura actului administrativ este cea prevăzută de lege.

Semnarea actului administrativ se face, după caz, de către conducătorul serviciului public administrativ ori de către împuterniciții acestuia, după care va avea loc înregistrarea, numerotarea, datarea și ștampilarea actului. Semnarea actelor administrative este condiția de formă obligatorie prin care se atestă autenticitatea acestora. Lipsa semnăturii atrage inexistența actelor administrative emise de organele unipersonale. Dintre formele substanțiale necesare pentru ca actul administrativ să fie valid, semnarea acestuia reprezintă o formă procedurală foarte importantă, care permite verificarea competenței de emitere a actului și este indispensabilă pentru dovada existenței deciziei administrative. Orice act administrativ trebuie semnat de către persoana împuternicită să angajeze autoritatea publică emitentă: dispozițiile primarului se semnează de către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonală, hotărârile consiliului local se semnează de către președintele de ședință, ordinele prefectului se semnează de către prefect, ordinele și instrucțiunile ministeriale se semnează de către ministru, hotărârile și ordonanțele de guvern se semnează de către primul ministru etc.

Refuzul persoanelor competente de a semna actul adoptat în mod valabil de autoritățile colegiale poate fi acoperit prin semnarea actului de către înlocuitorii desemnați de însăși autoritatea respectivă sau stabiliți de lege.

Când legea prevede în mod expres, actele administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate. Contrasemnătura are semnificația unei autentificări a semnăturii persoanei competente și atrage și răspunderea celui care are competența să contrasemneze actul în ceea ce privește legalitatea sau oportunitatea sa. Lipsa contrasemnăturii reprezintă un viciu de formă și nu unul de competență, deoarece contrasemnatarul nu se asociază în emiterea actului respectiv. Potrivit Constituției, ordonanțele și hotărârile guvernamentale sunt contrasemnate de către miniștrii care au obligația punerii lor în executare. În mod similar, hotărârile consiliilor locale și dispozițiile primarului vor fi contrasemnate de către secretarul unității administrativ-teritoriale.

Ca o altă condiție de valabilitate, actele administrative vor purta denumirea emitentului, numărul de înregistrare, numerotarea, data, ștampila sau sigiliul și semnăturile legale. În cazul actelor cu caracter normativ, se va preciza modalitatea de aducere la cunoștință publică. De obicei, înregistrarea și numerotarea actelor administrative se face într-o evidență unică, în ordine cronologică, pe ani calendaristici și pe categorii de acte.

4.2 Condiții procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actelor administrative

Între condițiile procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului administrativ întâlnim aprobarea, ratificarea, confirmarea, comunicarea sau aducerea la cunoștință publică, rectificarea, reconstituirea și arhivarea. Acestea au valoare juridică diferită, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar în cadrul aceleiași categorii (mai exact în cadrul aceleiași denumiri), acesta fiind încă un „efect” al inexistenței unui Cod de procedură administrativă.

Aprobarea, pe lângă semnificația proprie (manifestare de voință a organului superior, prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fără această manifestare de voință posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice) mai este folosită și în sens strict de act administrativ, când organul ierarhic superior aprobă propunerile organului inferior. Așa de exemplu, art. 11 din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, republicată în anul 2000, prevede că aprobarea cererilor de acordare a cetățeniei române se face prin hotărâre a Guvernului, care apreciază în acest sens asupra propunerilor ministrului justiției, iar art. 19 din Legea nr. 60/1991 privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice precizează că intervenția în forță a organelor de ordine publică va fi decisă de către prefect, primar sau înlocuitorii acestora, din localitatea în care se desfășoară adunarea publică, la solicitarea șefului organului local de poliție sau împuternicitului acestuia, desemnat să asigure măsurile de ordine la locul manifestației. Se subînțelege că, în aceste cazuri, propunerile organului inferior au valoarea unor condiții procedurale prealabile.

Prin confirmare, o autoritate publică își menține un act administrativ emis anterior. Noțiunea de confirmare este folosită, cel mai des, cu înțelesul de manifestare de voință distinctă de cea care constituie substanța actului administrativ confirmat, căci este ea însăși act juridic. Confirmarea reprezintă acțiunea de validare a unui act administrativ, realizată în scopul de a-i întări forța juridică, iar actele administrative supuse confirmării produc efecte juridice numai de la data confirmării lor. Într-un alt sens, fundamentat doctrinar, dar care nu se întâlnește în practica noastră, confirmarea poate fi considerată o procedură prin care se acoperă viciile de legalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior.

Ratificarea este o regulă procedurală mai puțin întâlnită decât avizele, aprobările sau confirmările. Aceasta este un act de drept constituțional, prin care autoritățile abilitate de legea fundamentală (uneori, chiar și prin altă lege) aprobă anumite decizii (acte administrative) anumitor componente ale sistemului de administrație publică. Procedura ratificării se aplică numai în cazurile expres prevăzute de lege.

Actele administrative cu caracter individual se pun în executare de la data comunicării lor către destinatari, cu excepția cazurilor în care legea dispune altfel, iar serviciul public respectiv (care a emis ori adoptat actul administrativ) trebuie să facă dovada comunicării actului.

În cazul actelor administrative individuale pentru care legea impune aducerea la cunoștința publică sub sancțiunea inexistenței acestora, punerea în executare se face de la această dată. În aceste situații, comunicarea actului administrativ este facultativă.

Pentru terții actului administrativ individual, adică pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, însă sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci când persoana în cauză ia cunoștință efectiv de act. Această regulă are ca explicație faptul că terților actului administrativ nu li se comunică actul, prin urmare luarea la cunoștință efectivă este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului față de ei.

Actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoștință publică în formele prevăzute de lege sau de la o dată ulterioară prevăzută în conținutul actului, cu excepția celor pe care legea le exceptează de la publicare.

În situația în care legea nu prevede în mod expres modalitatea de aducere la cunoștință publică, persoana sau serviciul administrativ care a emis ori adoptat actul administrativ are obligația să îl aducă la cunoștința celor interesați, într-una din următoarele forme:

a) afișare la sediul emitentului;

b) publicare într-un cotidian central sau local de largă circulație;

c) prin orice alte mijloace de publicitate prevăzute sau permise de lege.

Modalitatea de aducere la cunoștință se precizează în conținutul actului administrativ și în registrul de evidență a acestora. Actele administrative sunt obligatorii pentru autorul acestora din momentul emiterii sau adoptării lor legale.

Legislația noastră folosește în paralel termenul de publicare cu cel de aducere la cunoștința publică. Aducerea la cunoștința publică are însă o semnificație mai largă în raport cu publicarea, permițând și informarea publică prin intermediul adunărilor cetățenești, a anunțurilor prin transmisiuni radio și tv etc.

Publicarea este obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situațiile în care actele administrative individuale se publică (spre exemplu, hotărârea guvernamentală de numire în funcție a unui prefect).

Practic, publicarea se poate realiza prin Monitorul Oficial al României, Monitorul oficial al județului sau al municipiului București, Monitorul oficial al comunei/orașului/municipiului (acolo unde există – art.9 din Ordonanța Guvernului nr. 75/2003), prin afișarea la sediul autorității publice, prin publicarea în presa centrală și/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ, precum și prin afișarea pe pagina web a autorității publice.

Atunci când legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistența actului respectiv, cu excepția cazului când chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotărârile guvernamentale din domeniul militar, cu caracter de comandament, care se comunică numai instituțiilor interesate). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoașterea legii), ajungem la concluzia că legea în sens larg (incluzând, deci și actele administrative normative), trebuie aplicată numai atunci când poate fi cunoscută de către public prin publicare, iar prin urmare, chiar dacă legea nu prevede în mod expres sancțiunea inexistenței pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerată a fi aplicabilă ca regulă generală și ca principiu de drept în toate cazurile în care nu sunt publicate actele normative.

Un act administrativ este inexistent atunci când el nu prezintă nici măcar aparența de legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza. Spre deosebire de actul nul, care poate fi pus în executare până la momentul constatării nulității, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistența lui poate fi constatată de orice subiect de drept, nu numai de către instanța de judecată. Vor fi competente să constate, prin urmare, inexistența unui act administrativ, atât autoritatea ierarhic superioară, cât și alte autorități publice, instanța de judecată și chiar persoanele fizice și juridice. În cazul în care se refuză executarea unui act inexistent și persoana respectivă este sancționată, contestarea sancțiunii implică ridicarea excepției de inexistență a actului care se pretinde a fi fost respectat.

Sancțiunea inexistenței poate fi prevăzută expres în lege (de exemplu, în art. 100 și art. 108 din Constituție) sau poate reieși din anumite formalități procedurale esențiale stabilite prin lege, a căror nerespectare împiedică producerea efectelor juridice ale actului administrativ (publicarea, comunicarea, semnarea).

Rectificarea este operațiunea de îndreptare a erorilor materiale din înscrisurile administrative. Operațiunea de rectificare poate avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau mențiuni greșite din respectivele înscrisuri administrative. Rectificarea înscrisurilor administrative care au produs schimbări în statutul civil al persoanelor fizice operează în condițiile legii speciale.

Actele administrative sunt supuse regimului juridic al arhivării în condițiile legii. Arhivarea reprezintă operațiunile de evidență, inventariere, selecționare, păstrare și folosire a înscrisurilor administrative create sau deținute de serviciile administrației publice.

Conform regulilor comune de drept, actele administrative produc efecte juridice până în momentul ieșirii din vigoare sau al desființării, prin anulare sau revocare, potrivit legii. Actele administrative pot fi abrogate, anulate, revocate, suspendate, modificate ori completate, respectându-se o procedură prevăzută, parțial, de lege.

După cum se știe, abrogarea reprezintă situația de încetare definitivă a efectelor actului administrativ prin emiterea sau adoptarea unui nou act administrativ, de către același serviciu public, cu aceeași forță juridică, aceeași denumire și procedură ca și în cazul actului revocat sau abrogat.

În practică, după modul în care se dispune, abrogarea poate fi expresă sau implicită (deși regimul juridic al acestor acte prezumă numai forma expresă), iar după întinderea efectelor pe care le produce, aceasta poate fi totală sau parțială.

Prevederile cuprinse într-un act administrativ anterior cu caracter normativ contrare unei noi reglementări având aceeași forță juridică sau o forță superioară se socotesc abrogate implicit.

Abrogarea totală se dispune, de regulă, printr-o dispoziție expresă, cu menționarea elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numărul, data și locul publicării sau aducerii acestuia la cunoștința publică. Se înțelege că în cazul abrogării parțiale, în actul de abrogare vor fi menționate și textele a căror aplicare încetează. Abrogările parțiale trebuie asimilate modificărilor. Abrogarea unui act administrativ are, întotdeauna, caracter definitiv.

Anularea reprezintă sancțiunea aplicată actelor administrative emise ori adoptate cu încălcarea legii și constă în lipsirea acestora de efectele juridice în vederea cărora au fost emise sau adoptate. Ne aflăm în prezența anulării atunci când sancțiunea intervine din exteriorul autorității publice, propria desființare a actului administrativ de către autoritatea publică emitentă fiind numită revocare.

Anularea se deosebește de revocare prin temeiul juridic, revocarea putând avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe când anularea este sancțiunea ilegalității actului administrativ. Doar atunci când legea prevede expres sau implicit posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalității și este sancționată cu anularea.

Anularea este o formă specifică de desființare a actelor administrative, ea fiind inaplicabilă celorlalte forme de activitate administrativă, faptul administrativ și operațiunea administrativă.

Anularea poate fi dispusă de autoritatea publică superioară, de autoritatea publică însărcinată cu anumite atribuții de control specializat sau de instanța de judecată.

O caracteristică esențială a actului nul este aceea că el trebuie respectat până în momentul anulării sale, deoarece prezintă o aparență de legalitate.

Ilegalitatea sancționată cu nulitatea poate rezulta din nerespectarea unei cerințe legale de formă, stabilită fie în vederea asigurării operativității activității administrative, fie în vederea asigurării legalității și oportunității actului administrativ sau din nerespectarea unor condiții de fond cerute de lege.

Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru viitor, cât și pentru trecut, adică din momentul emiterii actului administrativ. Drepturile câștigate cu bună-credință prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale care s-au epuizat nu mai pot fi anulate.

Pe de altă parte, anularea actului administrativ atrage după sine obligația de revocare sau de anulare și a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dacă instanța, autoritatea superioară sau de control nu dispun prin același act de anulare și desființarea actelor administrative subsecvente, revine autorității publice emitente obligația de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate.

Revocarea actului administrativ este manifestarea de voință prin care autoritatea emitentă a actului determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii. Revocarea este numită și retractare sau retragere.

Revocarea are efect retroactiv și este corespondentul anulării, doar că aparține chiar autorității care a emis actul. Prin efectul său retroactiv, revocarea actului administrativ se deosebește fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor.

Revocarea unui act duce la repunerea în funcție a actului anterior care avea ca obiect aceleași situații juridice, dacă un astfel de act există; dacă se atacă în justiție actul de revocare, situațiile juridice în cauză vor fi guvernate tot de actul anterior (în lipsa unei suspendări a actului de revocare) sau de actul revocat (dacă decizia de revocare a fost suspendată); în fine, în cazul anulării actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind producător de efecte juridice fără întrerupere, cu alte cuvinte și pentru perioada cât a fost revocat.

În principiu, sunt exceptate de la principiul revocabilității actele administrative individuale, adică sunt irevocabile actele administrativ-jurisdicționale și actele care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Actele administrativ-jurisdicționale împrumută de la hotărârile judecătorești, cu care se aseamănă, caracterul irevocabil, în sensul că autoritatea emitentă nu mai poate reveni asupra soluției date prin actul administrativ jurisdicțional, acesta din urmă putând fi anulat doar de către o autoritate superioară sau de către instanța de judecată.

Actele normative sunt întotdeauna revocabile, deoarece aplicarea lor nu se mărginește la una sau mai multe situații, determinate ca număr, ci se aplică de câte ori o anumită situație juridică se încadrează în prevederile sale, nelimitat în timp.

Modificarea este operațiunea juridică prin care se schimbă parțial conținutul unui act administrativ. Modificarea poate fi determinată, după caz, de schimbarea stării de drept sau a stării de fapt, avute inițial în vedere la adoptarea sau emiterea actului administrativ și se face, de regulă, de către emitentul actului. Actul administrativ cu caracter normativ poate fi modificat și printr-un act normativ cu forță juridică superioară, conform procedurii specifice acestuia din urmă. Pe data intrării în vigoare a actului modificator, dispozițiile acestuia se integrează în actul modificat, înlocuind dispozițiile care au fost schimbate. Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la încetarea efectelor juridice a dispozițiilor modificate, cu începere de la publicarea sau comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat (sau a actului de modificare).

Modificarea poate fi, așadar, expresă sau implicită (în ultimul caz rezultând din reglementarea diferită dată acelorași probleme printr-un act ulterior).

Nu pot face obiectul modificării sau desființării de către emitent următoarele categorii de acte administrative individuale:

a) actele care au intrat in circuitul civil;

b) actele care produc efecte juridice garantate de lege sub aspectul stabilității;

c) actele jurisdicționale;

d) actele care au fost executate material;

e) actele pe care legea le exceptează în mod expres de la modificare sau desființare. De asemenea, nu pot fi supuse modificării sau desființării actele individuale care au dat naștere la drepturi, libertăți și interese legitime.

Modificarea nu trebuie confundată cu completarea actului, care este o formă de modificare, însă fără efecte asupra dispozițiilor cuprinse în act, și, prin urmare, fără a produce încetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Completarea actelor administrative constă în introducerea unor dispoziții noi, cuprinzând soluții normative și practice suplimentare, exprimate în texte, care se adaugă elementelor structurale existente.

Importante reguli de procedură trebuie respectate și în cazul suspendării actelor administrative, operațiune de excepție în ceea ce privește regimul juridic al respectivelor acte, dar reglementată de lege.

Suspendarea este operațiunea juridică prin care încetează, în mod vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative. Suspendarea actelor administrative poate avea loc din oficiu sau la solicitare, în condițiile legii. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este considerată o excepție a acestuia.

Suspendarea unui act administrativ poate fi dispusă de către următorii subiecți de drept:

a) serviciul administrativ emitent, cu titlul de excepție;

b) autoritatea administrativă ierarhic superioară;

c) autoritatea cu atribuții jurisdicționale stabilită prin lege;

d) instanța judecătorească, în condițiile Legii 554/2004.

Suspendarea poate opera și de drept, în temeiul unei prevederi legale sau intervine în cazuri excepționale, atunci când există suspiciuni cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului. În cazurile în care suspiciunile privind legalitatea actului administrativ nu se confirmă, acesta va fi repus în vigoare sau în executare, după caz, iar în cazurile în care se stabilește cu certitudine nelegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ suspendat, se va dispune desființarea sa, prin revocare sau anulare.

Actele administrative sunt executorii din oficiu de la data aducerii lor la cunoștință. Ele pot fi executate silit asemenea oricărui titlu executoriu. Dacă prin lege se prevăd alte termene de intrare în vigoare sau posibilitatea exercitării unei căi de atac, actele administrative pot fi executate numai după expirarea acestor termene sau după respingerea căii de atac.

După cum am mai arătat, actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare și trebuie executate de la data publicării sau aducerii lor la cunoștință publică în formele prevăzute de lege sau la o dată ulterioară precizată chiar în actul administrativ respectiv, iar actele administrative individuale se pun în executare din momentul comunicării lor către cei interesați atunci când ele au fost emise în beneficiul acestora. În cazul în care actul administrativ este de natură să producă pierderea sau restrângerea unui drept, instituirea unei obligații sau sancțiuni ori provocarea unui prejudiciu destinatarului sau unui terț, punerea în executare ar trebui să se facă după un termen de 15 zile de la comunicare, dacă în acest termen nu a fost atacat.

Punerea în executare a actelor administrative se realizează de către serviciul public administrativ emitent, prin structurile sale organizatorice sau, după caz, de agenți anume abilitați, în condițiile legii, iar executarea se face de către subiectele de drept legal obligate, cărora le este destinat actul.

Împotriva modului de executare se poate exercita calea de atac în fața serviciului public administrativ emitent, a celui superior ierarhic sau a altor autorități competente, în condițiile legii.

Executantul are obligația, în toate cazurile, să informeze despre îndeplinirea dispoziției sau ordinului primit.

Răspunderea juridică pentru abaterile și consecințele vătămătoare revine tuturor factorilor de decizie și de execuție implicați în procesul emiterii sauadoptării actelor și aplicării măsurilor administrative dispuse, în funcție de gradul de vinovăție și contribuția efectivă la producerea consecințelor ilicite.

Încetarea producerii efectelor juridice ale actelor administrative poate avea loc și prin intervenția anumitor fapte administrative: actele administrative normative temporare își încetează efectele juridice prin împlinirea termenului, actele administrative individuale pot înceta prin decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ, după cum prescripția executării actului determină încetarea efectelor juridice ale acestuia sau executarea actului administrativ individual duce la încetarea efectelor acestuia.

4.3 Procedura aprobării tacite a autorizațiilor

Sediul materiei îl reprezintă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, care reglementează o modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizațiilor de către autoritățile administrației publice, având la bază următoarele obiective: înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; responsabilizarea autorităților administrației publice în vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizațiilor; impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiții cât mai favorabile întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizare cât mai reduse; combaterea corupției prin diminuarea arbitrarului în decizia administrației; promovarea calității serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative.

Dispozițiile ordonanței de urgență se aplică, după caz: procedurilor de emitere a autorizațiilor; procedurilor de reînnoire a autorizațiilor; procedurilor de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a autorizațiilor sau a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.

Procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizațiilor emise de autoritățile administrației publice, cu excepția celor emise în domeniul activităților nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, munițiilor și explozibililor, regimul drogurilor și precursorilor, precum și a celor din domeniul siguranței naționale. Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorități a administrației publice interesate, și alte excepții de la aplicarea procedurii aprobării tacite.

În sensul reglementării actuale, prin autorizație se înțelege actul administrativ emis de autoritățile administrației publice competente prin care se permite solicitantului desfășurarea unei anumite activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. Noțiunea de autorizație include și avizele, licențele, permisele, aprobările sau alte asemenea operațiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării propriu-zise.

De asemenea, prin procedura aprobării tacite se înțelege procedura prin care autorizația este considerată acordată dacă autoritatea administrației publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizații. Răspunsul negativ al autorității administrației publice competente, în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizației, nu echivalează cu aprobarea tacită.

Autoritățile administrației publice care au competența de a emite autorizații au obligația de a afișa la sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizație, următoarele informații: formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum și modul de completare a acesteia; lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizației și modul în care acestea trebuie prezentate autorității administrației publice; toate informațiile privind modul de întocmire a documentelor și, dacă este cazul, indicarea autorităților administrației publice care au competența de a emite acte administrative care fac parte din documentația ce trebuie depusă, precum: adresa, numărul de telefon sau fax, programul de lucru cu publicul.

Orice persoană interesată poate obține o copie conținând aceste informații, autoritățile administrației publice putând elabora ghiduri privind procedura de autorizare și constituirea documentației care stă la baza emiterii unei autorizații.

În scopul simplificării procedurilor administrative, autoritățile administrației publice efectuează o analiză a tuturor condițiilor cerute pentru emiterea autorizațiilor și identifică acele condiții care nu sunt absolut necesare, în vederea eliminării sau a înlocuirii acestora cu declarații pe propria răspundere.

Prin prisma celor expuse deja, se poate observa că aprobarea tacită semnifică, în fapt, o acordare tacită a autorizației, și nu o aprobare, termenul fiind folosit într-un mod impropriu.

Astfel, chiar și în textul actului normativ invocat se precizează că autorizația se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă autoritatea administrației publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei autorizații. Dacă legea nu prevede un termen pentru soluționarea cererii de autorizare, autoritățile administrației publice sunt obligate să soluționeze cererea de autorizare în termen de 30 de zile de la depunerea acesteia.

Solicitantul autorizației depune, odată cu cererea, documentația completă, întocmită potrivit prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare respectivă și potrivit informațiilor furnizate de autoritatea administrației publice în condițiile descrise mai sus.

În cazul în care constată o neregularitate a documentației depuse, autoritatea administrației publice va notifica acest fapt solicitantului autorizației cu cel puțin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizații, dacă acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puțin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea autorizației, dacă acest termen este mai mic de 15 zile. Autoritatea administrației publice va preciza totodată și modul de remediere a neregularității constatate. Pentru aceste situații, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizației se prelungește în mod corespunzător cu 10 zile, respectiv cu 5 zile.

După expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizației și în lipsa unei comunicări scrise din partea autorității administrației publice, solicitantul poate desfășura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.

Pentru obținerea documentului oficial prin care se permite desfășurarea activității, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autorității în cauză sau direct instanței judecătorești.

În situația în care solicitantul s-a adresat autorității administrației publice în cauză, acesta îi aduce la cunoștință existența cazului de aprobare tacită cu privire la autorizație și solicită eliberarea documentului oficial prin care se permite desfășurarea unei activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. În cazul în care autoritatea administrației publice respectivă nu răspunde sau refuză să elibereze documentul oficial prin care se permite desfășurarea unei activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanței judecătorești, potrivit procedurii stabilite prin ordonanța de urgență care formează sediul materiei.

4.4 Aspecte privind procedura emiterii sau adoptării actelor administrative ca urmare a exercitării dreptului la recurs grațios sau ierarhic (dreptului de petiționare)

Prin exercitarea celor două forme ale recursului administrativ, în condițiile legii, se urmărește dobândirea, recunoașterea, exercitarea, promovarea, apărarea sau restabilirea unui drept legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau public.

Procedura privind exercitarea respectivului drept (de petiționare) se declanșează prin cereri formulate în nume propriu, adresate de cei interesați serviciului public administrativ competent (adică serviciul emitent al actului sau serviciul care trebuia să emită actul administrativ ori, dacă este cazul, autorității ierarhic superioare). Respectivele cereri (reclamații, sesizări etc.) vor fi însoțite de actele doveditoare necesare în susținerea lor.

Exercitarea dreptului menționat este scutită de taxă, iar serviciile publice administrative au obligația să primească, să examineze, să verifice, să soluționeze cererile și să comunice, în scris, răspunsurile în cel mai scurt timp, fără a depăși 30 de zile de la înregistrarea lor. Răspunsurile vor viza, în mod obligatoriu, pe solicitant (în corelație directă cu obiectul petiției) și vor fi motivate legal.

Cererile (petițiile) nesemnate nu se iau în considerare, exceptând cazul când prin acestea sunt semnalate încălcări ale legii.

Chiar și în cazul exercitării recursului grațios obligatoriu (procedura prealabilă) prevăzut de Legea nr. 554/2004 (a contenciosului administrativ), serviciul administrativ este obligat să primească și să înregistreze cererea de îndată și să elibereze dovada înregistrării acesteia.

Dacă este cazul, serviciul public competent are obligația să informeze, de îndată, pe cei interesați asupra condițiilor legale pe care trebuie să le îndeplinească cererile sau petițiile formulate.

Cererile (petițiile) se redactează, de regulă, în limba română, dar aplicând prevederile Legii administrației publice locale în materie, cetățenii aparținând minorităților naționale le pot adresa și în limba minorității respective. Răspunsul va fi redactat în limba română iar, la cerere, și în limba minorității în cauză.

Cererea sau petiția va cuprinde, de regulă, următoarele elemente, afară de cazul în care legea mai indică și altele:

a) nume, prenume (denumire) și domiciliul (sediul);

b) obiectul detaliat al solicitării și justificarea acesteia, după caz;

c) împuternicirea dată reprezentantului legal, dacă este cazul;

d) semnătura petiționarului sau a reprezentantului sau legal;

e) data prezentării.

Autorul cererii sau petiționarul poate renunța la solicitare înainte de emiterea sau de adoptarea actului administrativ ori de luare a măsurii pretinse, cu excepția cazului în care actul sau măsura se dispun din oficiu. La fel, aceiași subiecți sunt în drept să renunțe la solicitarea lor și după emiterea sau adoptarea actului administrativ ori luarea măsurii care face obiectul petiției. În această situație, serviciul public administrativ va trebui să revoce actul sau măsura la care s-a renunțat, cu excepția cazurilor în care actul produce efecte și față de terți sau servește interesul public.

Renunțarea poate fi făcută numai în scris, iar autorul ei poate fi obligat, dacă este cazul, să suporte eventualele daune ocazionate de actul de renunțare.

În cursul derulării procedurii administrative pot interveni și alte persoane interesate, care se consideră îndreptățite, dacă pot face dovada interesului demersului lor. De fapt, orice persoană care are un drept sau un interes legitim personal, poate cere serviciului public administrativ punerea la dispoziție a unor informații, date sau documente pe care aceasta le deține și care au legătură cu solicitarea sa, precum și orice altă informație de interes public, dacă prin lege nu se interzice accesul la documentele respective.

Se înțelege că nu obligă la răspuns și nu pot face obiectul răspunsului documente, date sau informații care aduc atingere dreptului la viața particulară a unei alte persoane, cele care nu privesc recunoașterea sau realizarea unui drept personal sau a unui interes legitim sau dacă, în felul acesta, s-ar încălca confidențialitatea sau prevederile legale privind protecția informațiilor clasificate ori dacă datele solicitate nu sunt de interes public. În cazul imposibilității rezolvării cererii, răspunsul va fi formulat în scris, motivat și comunicat petiționarului în termen legal. Terții vătămați prin acte sau măsuri administrative le pot contesta la serviciul administrativ competent, în termen de 30 de zile de la luarea la cunoștință a vătămării.

Procedura administrativă declanșată poate fi continuată și de alte persoane decât petiționarul, în următoarele situații:

a) în cazul decesului autorului cererii sau a petiționarului, de către moștenitorii acestuia;

b) în cazul înstrăinării unui bun care are legătura cu petiția introdusă, de către dobânditorii legali ai bunului;

c) în cazul desființării sau transformării organizației legal constituite, de către lichidatorii acesteia sau de către succesorii legali, în condițiile legii.

Participanții la procedura administrativă respectivă trebuie să-și exercite drepturile și obligațiile cu bună-credință, fără să încalce drepturile sau interesele legitime ale celorlalți.

Autorii cererilor sau petițiilor vor prezenta actele sau înscrisurile necesare rezolvării lor, în original și copie, serviciul public administrativ va certifica copiile și va restitui originalele.

Situațiile negative nu trebuie dovedite și nici probate, cu excepția cazurilor prevăzute expres de lege. În asemenea cazuri, eventualul petent ar trebui să dea o declarație pe propria răspundere sub sancțiunea prevăzută de Codul penal.

Necomunicarea în termenul legal a modului de soluționare a cererii echivalează, în condițiile legii, cu aprobarea tacită a solicitării, daca s-a depus integral și la termen documentația justificativă de către solicitant sau nu s-a primit comunicarea răspunsului negativ al serviciului public.

4.5 Reguli procedurale privind liberul acces la informațiile de ordin public

Legea nr. 544/2001 consacră accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice, prevederile ei fiind întregite prin normele de aplicare cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 123/2002.

Legea prevede două modalități de asigurare de către autoritățile și instituțiile publice a accesului la informațiile de interes public: din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relații publice sau al persoanei desemnate în acest scop.

Fiecare autoritate sau instituție publică are obligația să comunice din oficiu următoarele informații de interes public:

a) actele normative care reglementează organizarea și funcționarea autorității sau instituției publice;

b) structura organizatorică, atribuțiile departamentelor, programul de funcționare, programul de audiențe al autorității sau instituției publice;

c) numele și prenumele persoanelor din conducerea autorității sau a instituției publice și ale funcționarului responsabil cu difuzarea informațiilor publice;

d) coordonatele de contact ale autorității sau instituției publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail și adresa paginii de Internet;

e) sursele financiare, bugetul și bilanțul contabil;

f) programele și strategiile proprii;

g) lista cuprinzând documentele de interes public;

h) lista cuprinzând categoriile de documente produse și/sau gestionate, potrivit legii;

i) modalitățile de contestare a deciziei autorității sau a instituției publice în situația în care persoana se consideră vătămată în privința dreptului de acces la informațiile de interes public solicitate.

Comunicarea din oficiu și accesul la informațiile prevăzute mai sus se realizează prin:

a) afișare la sediul autorității sau al instituției publice ori prin publicare în Monitorul Oficial al României sau în mijloacele de informare în masă, în publicații proprii, precum și pe pagina de Internet proprie;

b) consultarea lor la sediul autorității sau al instituției publice, în spații special destinate;

c) un buletin informativ care va cuprinde informațiile prevăzute mai sus, publicat și actualizat anual de către autoritățile și instituțiile publice.

Cât privește comunicarea informațiilor de interes public la cerere, orice persoană are dreptul să solicite și să obțină de la autoritățile și instituțiile publice, în condițiile legii, informațiile de interes public, iar autoritățile și instituțiile publice sunt obligate să asigure persoanelor, la cererea acestora, informațiile de interes public solicitate în scris sau verbal. Solicitarea și obținerea informațiilor de interes public se poate realiza, dacă sunt întrunite condițiile tehnice necesare, și în format electronic.

Solicitarea în scris a informațiilor de interes public va cuprinde autoritatea sau instituția publică la care se adresează cererea, informația solicitată, astfel încât să permită autorității sau instituției publice identificarea informației de interes public, numele, prenumele și semnătura solicitantului, precum și adresa la care se solicită primirea răspunsului.

Autoritățile și instituțiile publice au obligația să răspundă în scris la solicitarea informațiilor de interes public în termen de 10 zile sau, după caz, în cel mult 30 de zile de la înregistrarea solicitării, în funcție de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor documentare și de urgența solicitării. În cazul în care durata necesară pentru identificarea și difuzarea informației solicitate depășește 10 zile, autoritatea publică este obligată să-l înștiințeze pe petent în scris, în cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului că s-a prelungit termenul de soluționare la 30 de zile.

Refuzul comunicării informațiilor solicitate se motivează și se comunică în termen de 5 zile de la primirea petițiilor.

Pentru informațiile solicitate verbal funcționarii din cadrul compartimentelor de informare și relații publice au obligația să precizeze condițiile și formele în care are loc accesul la informațiile de interes public și pot furniza pe loc informațiile solicitate. În cazul în care informațiile solicitate nu sunt disponibile pe loc, persoana este îndrumată să solicite în scris informația de interes public, urmând ca cererea să îi fie rezolvată în termenele precizate mai sus. Informațiile de interes public solicitate verbal se comunică în cadrul unui program minim stabilit de conducerea autorității sau instituției publice, care va fi afișat la sediul acesteia și care se va desfășura în mod obligatoriu în timpul funcționării instituției, incluzând și o zi pe săptămână, după programul de funcționare.

În cazul în care solicitarea de informații implică realizarea de copii de pe documentele deținute de autoritatea sau instituția publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant. Persoanele care efectuează studii și cercetări în folos propriu sau în interes de serviciu au acces la fondul documentaristic al autorității sau al instituției publice pe baza solicitării personale, în condițiile legii. Dacă în urma informațiilor primite petentul solicită informații noi privind documentele aflate în posesia autorității sau a instituției publice, această solicitare va fi tratată ca o nouă petiție, răspunsul fiind trimis în termenele legale.

Pentru a nu se confunda regimul juridic al petițiilor având ca obiect obținerea de informații de interes public cu regimul juridic al petițiilor având alt obiect, legea prevede expres că nu este supusă prevederilor Legii 544/2001 activitatea autorităților și instituțiilor publice de răspunsuri la petiții și de audiențe, desfășurată potrivit specificului competențelor acestora, dacă aceasta privește alte aprobări, autorizări, prestări de servicii și orice alte solicitări în afara informațiilor de interes public.

Cu alte cuvinte, activitatea de soluționare a petițiilor va cuprinde și activitatea de soluționare a cererilor de informații de interes public, însă nu se reduce la atât, obiectul ei fiind mai vast; de asemenea, termenele de soluționare sunt diferite dacă este vorba de o petiție simplă (30 de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizează obținerea unor informații de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile).

Se exceptează de la accesul liber al cetățenilor următoarele informații:

– informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informațiilor clasificate, potrivit legii;

– informațiile privind deliberările autorităților, precum și cele care privesc interesele economice și politice ale României, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii;

– informațiile privind activitățile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenței loiale, potrivit legii;

– informațiile cu privire la datele personale, potrivit legii;

– informațiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidențiale ori se pun în pericol viața, integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfășurare;

– informațiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părțile implicate în proces;

– informațiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecție a tinerilor.

Informațiile care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o autoritate sau o instituție publică nu pot fi incluse în categoria informațiilor clasificate și constituie informații de interes public.

Informațiile cu privire la datele personale ale cetățeanului pot deveni informații de interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a unei funcții publice.

Informațiile publice de interes personal nu pot fi transferate între autoritățile publice decât în temeiul unei obligații legale ori cu acordul prealabil în scris al persoanei care are acces la acele informații.

Legea 544/2001 conține și unele dispoziții speciale privind accesul mijloacelor de informare în masă la informațiile de interes public.

Astfel, pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare în masă la informațiile de interes public autoritățile și instituțiile publice au obligația să desemneze un purtător de cuvânt, de regulă din cadrul compartimentelor de informare și relații publice.

De asemenea, autoritățile publice au obligația să organizeze periodic, de regulă o dată pe lună, conferințe de presă pentru aducerea la cunoștință a informațiilor de interes public.

Ziariștii vor avea acces la informațiile publice pe baza unei acreditări acordate fără discriminare de către autoritatea publică. Acreditarea se acordă la cerere, în termen de două zile de la înregistrarea acesteia. Autoritățile publice pot refuza acordarea acreditării sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai pentru săvârșirea fapte care împiedică desfășurarea normală a activității autorității publice și care nu privesc opiniile exprimate în presă de respectivul ziarist, în condițiile și în limitele legii. Refuzul acordării acreditării și retragerea acreditării unui ziarist se comunică în scris și nu afectează dreptul organismului de presă de a obține acreditarea pentru un alt ziarist.

Autoritățile și instituțiile publice au obligația să informeze în timp util mijloacele de informare în masă asupra conferințelor de presă sau oricăror alte acțiuni publice organizate de acestea, și nu pot interzice în nici un fel accesul mijloacelor de informare în masă la acțiunile publice organizate de acestea. Autoritățile publice care sunt obligate prin legea proprie de organizare și funcționare să desfășoare activități specifice în prezența publicului sunt obligate să permită accesul presei la acele activități, în difuzarea materialelor obținute de ziariști urmând să se țină seama doar de deontologia profesională.

Mijloacele de informare în masă nu au obligația să publice informațiile furnizate de autoritățile sau de instituțiile publice.

Refuzul autorității publice de a oferi informațiile de interes public atrage, după caz, răspunderea disciplinară a funcționarului public desemnat cu aplicarea legii (atunci când acesta refuză explicit sau tacit să ofere informațiile de interes public); posibilitatea înaintării recursului administrativ (se poate depune reclamație la conducătorul autorității sau al instituției publice respective în termen de 30 de zile de la luarea la cunoștință de către persoana lezată, dovedirea ei ca întemeiată obligând autoritatea publică să transmită răspunsul persoanei lezate în termen de 15 zile de la depunerea reclamației, conținând atât informațiile de interes public solicitate inițial, cât și menționarea sancțiunilor disciplinare luate împotriva celui vinovat); posibilitatea acțiunii în contencios administrativ (în cazul în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute în lege, aceasta poate face plângere la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază teritorială se află sediul autorității ori al instituției publice). Plângerea se face în termen de 30 de zile de la data expirării termenului de soluționare a cererii. Instanța poate obliga autoritatea sau instituția publică să furnizeze informațiile de interes public solicitate și să plătească daune morale și/sau patrimoniale. Hotărârea tribunalului este supusă recursului la Curtea de apel, iar decizia Curții de apel este definitivă și irevocabilă. Atât plângerea, cât și apelul se judecă în instanță în procedură de urgență și sunt scutite de taxă de timbru.

Capitolul 5 Reguli procedurale privind contractele administrative

5.1 Aspecte generale privind contractele administrative și procedura încheierii acestora

Contractul administrativ reprezintă acordul de voințe cu caracter bilateral sau multilateral, încheiat între unul sau mai multe servicii publice administrative și una sau mai multe persoane fizice sau juridice, prin care se urmărește satisfacerea unui interes de ordin general. Aceste contracte sunt reglementate prin dispoziții legale speciale, dar regimul lor juridic cuprinde multe reguli comune atât de drept public, cât și de drept privat.

Contractele administrative au ca obiect realizarea unei activități de interes public și acestea pot viza prestarea unui serviciu public, realizarea unor lucrări publice, punerea în valoare a unui bun proprietate publică ori privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, efectuarea de achiziții publice. Astfel, după obiectul lor, contractele administrative ar putea fi clasificate în:

a) contract de concesionare (a activităților și a serviciilor publice, precum și a bunurilor din domeniul public sau privat al statului sau unităților administrativ teritoriale), prin care o autoritate publică administrativă (numită concedent) transmite, pentru o perioadă determinată, unei alte persoane (numită concesionar), care acționează pe riscul și pe răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun, a unei activități sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevențe;

b) contract de achiziții publice, care reprezintă dobândirea definitivă sau temporară, de către o autoritate publică achizitoare, de bunuri sau investiții publice, prin cumpărare, închiriere sau antrepriză, precum și servicii publice finanțate integral sau parțial din bugetul public sau din fonduri extrabugetare. Acest contract are trei variante: contract de furnizare de produse, contract de lucrări publice, contract de servicii.

c) contractul de împrumut public este contractul prin care statul sau unitățile administrativ-teritoriale obțin sau garantează împrumuturi de pe piețele interne sau externe pentru realizarea de investiții publice, precum și pentru refinanțarea datoriei publice;

d) contractul de grant este acel contract încheiat între autoritatea de management a unui Fond (de ex. Fondul Român de Dezvoltare Socială) și reprezentanții unei entități (de ex. comunitățile rurale) în temeiul căruia Fondul transmite beneficiarilor sau, după caz, organizațiilor intermediare, cu titlu gratuit, sume de bani denumite granturi, în scopul exclusiv al executării proiectelor aprobate.

După cum se știe, unul dintre principiile generale ale dreptului, în materie contractuală, este principiul consensualismului, în conformitate cu care un contract ia naștere pe baza și pe data realizării acordului de voință între părțile contractante. Acest principiu își menține valabilitatea și în cazul contractelor administrative, dar este, în parte, atenuat întrucât cele mai importante clauze ale acestor contracte sunt stabilite, în mod unilateral, de către administrație, prin caietul de sarcini.

Clauzele stabilite prin caietul de sarcini constituie partea reglementară a contractelor administrative, dar ele devin valabile numai după ce au fost inserate în contract, cu acordul ambelor părți. Celelalte clauze contractuale care se stabilesc de către părți, de comun acord, și formează partea convențională a contractului administrativ. Prin modul de elaborare, contractele administrative se aseamănă cu contractele de adeziune.

De regulă, contractele administrative se încheie cu acel particular (persoană fizică sau juridică) declarat adjudecatar în urma licitației organizate de către administrație. Cu alte cuvinte, particularul contractant al administrației publice este ales în baza unei licitații, finalizate cu un proces-verbal de licitație și o hotărâre de adjudecare a comisiei de licitație, care stau la baza încheierii contractului.

Așadar, licitația reprezintă o condiție de valabilitate a contractelor administrative alături de cele prevăzute în Codul civil (art. 1179). De altfel, conform art. 125 (alin.2) din Legea nr. 215/2001, această condiție este necesară și în cazul actelor de gestiune privată ale administrației publice. Această condiție procedurală esențială pentru încheierea unui contract cu administrația publică este justificată de necesitatea unei mai bune administrări a intereselor publice (în prim plan, cu relevanță financiară).

Contractele administrative se încheie în formă scrisă, sub sancțiunea nulității absolute. În aceste cazuri, forma scrisă reprezintă o condiție de validitate a contractului administrativ.

O altă condiție specială de valabilitate a actelor de gestiune (contractelor administrative) o reprezintă aprobarea lor de către autoritățile administrației publice. Astfel, de exemplu, potrivit art. 125 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale și cele județene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local sau județean, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.

Tot în cazul contractelor administrative, autoritatea administrativă trebuie să aprobe, în prealabil, caietul de sarcini care stabilește condițiile minime care trebuie îndeplinite de către participanții la licitație. Clauzele cuprinse în caietul de sarcini, odată aprobate, vor constitui partea reglementară și cea mai importantă a contractului administrativ, ceea ce face ca o aprobare ulterioară să nu mai fie necesară.

Desigur, contractul administrativ va cuprinde și clauzele convenite de părțile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a putea contraveni acestora. Aceste clauze, reduse la număr și de (relativ) mai mică importanță ca, de exemplu, stabilirea redevenței, formează partea convențională a contractului.

Așadar, pe lângă condițiile generale de valabilitate ale oricărui act juridic contractual, prevăzute de art. 1179 din Codul civil, contractele administrative (acte de gestiune ale administrației publice) trebuie să întrunească și unele condiții speciale.

Serviciul public administrativ poate să modifice sau să rezilieze unilateral contractul, atunci când interesul public o cere. Rezilierea unilaterală din partea serviciului public îl obligă pe acesta să despăgubească cealaltă parte pentru prejudiciul/paguba suferită, dacă vătămarea nu este rezultatul culpei acesteia din urmă. Cuantumul despăgubirii se stabilește de comun acord de către părțile contractante, iar în cazurile în care părțile nu se înțeleg cu privire la acest cuantum, va hotărî instanța de contencios administrativ.

Contractul administrativ este supus, în principiu, unui regim de drept public, dar, după caz, și în măsura în care sunt compatibile și normelor de drept privat. În același timp, fiecare tip de contract administrativ va respecta și prevederile din legile speciale aplicabile.

În temeiul Legii contenciosului administrativ (legea nr. 554/2004), litigiile în legătură cu încheierea, executarea și desființarea contractelor administrative intră în competența instanțelor specializate de contencios administrativ și fiscal.

Părțile nu pot fi, de regulă, substituite în executarea obligațiilor lor, întrucât contractul a fost încheiat în considerarea prestației particularului adjudecatar. Numai, în mod excepțional, pentru asigurarea continuității serviciului public, acesta poate fi substituit cu acordul administrației, iar aceasta își poate, eventual, substitui o autoritate publică subordonată.

După cum s-a arătat în literatura juridică, răspunderea părților din contractele administrative este, de regulă, asemănătoare cu cea din dreptul comun. Ceea ce diferă este modalitatea de punere în executare a sancțiunilor pentru neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a contractelor administrative sau, mai bine zis, regimul juridic al răspunderii părților din aceste contracte. Astfel, prin caietul de sarcini, administrația stabilește anumite clauze speciale privind sancțiunile care se aplică contractantului său, atunci când acesta nu-și îndeplinește obligațiile sau le îndeplinește în mod defectuos. Așadar, în asemenea cazuri, administrația își poate rezerva dreptul să rezilieze contractul fără să apeleze la justiție și să oblige cocontractantul său la plata de penalități și daune, potrivit clauzelor din contract. Această putere a administrației este justificată de necesitatea luării tuturor măsurilor de garanție pentru o bună executare a contractului, în vederea satisfacerii intereselor colectivităților locale, motiv pentru care ea inserează în contract atât o clauză rezolutorie (pact comisoriu), cât și o clauză penală.

Cu totul alta însă trebuie să fie situația atunci când administrația este cea care nu-și respectă obligațiile asumate. Din rațiuni de ocrotire sau salvare a serviciului public, legea nu recunoaște particularului contractant dreptul de a rezilia contractul în mod unilateral, ci doar dreptul de a se adresa justiției, pentru obligarea administrației la executarea contractului și acordarea de despăgubiri. Instanța poate dispune și rezilierea contractului, dar numai în mod excepțional, întrucât ceea ce prevalează, întotdeauna, este salvarea interesului public (punct de vedere predominant, încă, în legislația în temă și în practică).

Obligația principală a particularului contractant depinde de tipul contractului administrativ încheiat, constând, după caz, în:

asigurarea continuității funcționării serviciului public;

executarea unor lucrări publice;

achiziționarea (livrarea) unor bunuri publice;

exploatarea unui bun din domeniul public sau privat.

Alte obligații accesorii pot fi:

– executarea lucrărilor de investiții la care particularul s-a obligat prin caietul de sarcini;

– plata de redevențe;

– restituirea bunurilor concesionate libere de orice sarcini la expirarea contractului etc.

Obligația principală a autorității sau serviciului de administrație publică este de a asigura condițiile necesare executării contractului și, în anumite cazuri, de a plăti prețul convenit. Autoritatea administrativă are însă dreptul să verifice, pe perioada derulării contractului, modul în care se respectă clauzele acestuia de către particularul cocontractant.

Toate contractele administrative își încetează efectele, în mod firesc, prin executarea lor integrală de către ambele părți contractante. În cazul contractelor cu executare succesivă, momentul stingerii lor este cel al expirării termenului pentru care au fost încheiate. Contractele administrative mai pot înceta oricând, prin acordul părților.

5.2 Contractul de achiziții publice

Prin obiectul său, contractul de achiziție publică nu se deosebește de contractul de vânzare cumpărare de drept comun, încheiat între persoane private. Este vorba, în esență, de procurarea, de către administrație, prin cumpărare, a unor bunuri, servicii sau lucrări, în schimbul unui preț.

În România, materia achizițiilor publice este reglementată în prezent de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Potrivit acestui act normativ, contractul de achiziție publică este acel contract cu titlu oneros, încheiat în formă scrisă între una sau mai multe autorități contractante, pe de o parte, și unul sau mai mulți operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.

Rezultă că, după obiectul lor, contractele de achiziție publică pot fi de trei feluri:

– contract de furnizare, numit în literatura mai veche „de furnituri”, are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, așa cum sunt acestea cuprinse în clasificările statistice oficiale, pe baza cumpărării, inclusiv în rate, a închirierii sau leasing-ului cu sau fără opțiune de cumpărare. Se observă că acest tip de contract are ca obiect bunuri mobiliare (produse), neputând fi achiziționate prin cumpărare, închiriere sau leasing, bunuri imobiliare. Excluderea din sfera contractelor de achiziție publică a contractului prin care se achiziționează sau închiriază terenuri, clădiri sau alte bunuri imobiliare, precum și drepturile asupra acestora, este făcută, de altfel, în mod expres prin Ordonanța de urgență nr. 34/2006 (art. 13).

– contracte de servicii, care au ca obiect prestarea unor servicii, așa cum sunt acestea cuprinse în clasificările statistice oficiale. Complexitatea realității desemnată de termenul „servicii” determină o apropiere destul de mare a contractelor de acest tip față de alte contracte (de exemplu, similitudinea contractului de servicii cu contractul de antrepriză care nu are ca obiect bunuri imobiliare).

– contracte de lucrări, care se referă la execuția sau la proiectarea și execuția uneia sau mai multor lucrări de construcții sau a oricărei combinații a acestor lucrări de construcții, care conduce sau nu conduce la un rezultat menit să îndeplinească prin el însuși o funcție tehnico-economică.

Deosebirea între concesiunea de lucrări și achiziția de lucrări constă în aceea că în primul caz autoritatea publică acordă dreptul concesionarului de a exploata lucrarea realizată o anumită perioadă de timp, în schimbul unei redevențe, pe când în cel de-al doilea caz lucrarea este achiziționată la finalizarea ei de către autoritatea publică, în schimbul unui preț, iar contractantul nu mai păstrează nici un drept asupra ei. În cazul achiziției suntem în prezența unui procedeu de constituire a domeniului public sau privat al autorității publice, iar în cazul concesiunii, este vorba de o administrare a acestuia, de o punere în valoare.

Observăm că legiuitorul a avut în vedere două criterii pentru a fixa contractul de achiziție publică: participanții (o autoritate contractantă, definită în actul normativ și un operator economic numit contractant) și obiectul contractului (dobândirea unor produse, lucrări sau servicii de către autoritatea contractantă). Aceste criterii trebuie însă subsumate cerinței ca autoritatea contractantă să încheie contractul de achiziție în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, întrucât reglementarea în speță impune autorităților contractante să folosească, în anumite domenii, doar acest tip de contract. Pe de altă parte, este avută în vedere și excluderea din sfera reglementării în speță a anumitor contracte, chiar dacă ele sunt încheiate de autorități publice în vederea furnizării unor produse, executării unor lucrări sau prestării unor servicii. Excluderea poate avea ca sursă fie dispozițiile exprese ale ordonanței de urgență, fie alte acte normative.

Astfel, o autoritate contractantă din domeniul apărării naționale, ordinii publice, siguranței și securității naționale nu are obligația de a aplica prevederile ordonanței de urgență atunci când achiziționează produse și servicii în legătură cu producția sau comerțul de arme, muniție și sisteme de armament pentru război sau atunci când atribuirea contractului de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de informații contrare intereselor de apărare și securitate a țării, când contractul are caracter secret sau îndeplinirea sa implică măsuri speciale de securitate etc.

Autoritatea contractantă are dreptul de a proceda la cumpărare directă, fără a avea obligația de a aplica procedurile de achiziție publică, în cazul în care achiziționează produse, lucrări sau servicii, a căror valoare, nu depășește echivalentul în lei a 15.000 Euro pentru fiecare achiziție de produse, serviciu sau lucrare (art.19).

Sub aspectul părților contractante, autoritatea contractantă poate fi reprezentată de:

– o autoritate publică sau instituție publică centrală sau locală;

– un organism de drept public cu personalitate juridică înființat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial și care fie este finanțat, în majoritate, de către o autoritate contractantă sau de către un alt organism de drept public, fie se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorități contractante sau unui alt organism de drept public, fie în componența consiliului de administrație/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiți de către o autoritate contractantă, sau de către un alt organism de drept public;

– o asociere de entități de tipul celor de mai sus;

– oricare întreprindere publică care desfășoară una sau mai multe dintre activități în următoarele sectoare de utilitate publică: apă, transport, energie și poștă, atunci când aceasta atribuie contracte de achiziție publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activități;

– oricare subiect de drept, altul decât cele invocate anterior, care desfășoară una sau mai multe dintre activități în următoarele sectoare de utilitate publică: apă, transport, energie și poștă, în baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziție publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activități.

Contractantul este ofertantul care a devenit, în condițiile legii, parte într-un contract de achiziție publică. Termenul de “ofertant” este folosit aici în sens generic, deoarece, în funcție de procedura de atribuire a contractului utilizată de autoritatea contractantă, persoanele fizice sau juridice pot avea calitatea de candidat (atunci când solicită invitație de participare la o licitație restrânsă sau la o negociere competitivă), ofertant (când a depus o ofertă) și concurent (când a depus o soluție la un concurs de soluții). Prin operator economic se înțelege oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrări – persoana fizică/juridică, de drept public sau privat, ori un grup de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piața produse, servicii și/sau execuție de lucrări.

Contractant poate fi și o persoană publică, deoarece definiția „operatorului economic” include și această categorie. Chiar dacă, de regulă, se vorbește de un contract între administrație și particulari, putem admite că acordurile de voință între două persoane publice sunt contracte administrative, supuse dreptului public. Această calificare subzistă chiar dacă persoana publică participă cu bunuri proprietate privată.

Ordonanța de urgență nr. 34/2006 cu completările aduse ulterior reglementează procedurile care pot fi (și trebuie) aplicate de autoritatea contractantă în vederea atribuirii contractului de achiziție publică. Din dispozițiile exprese și din ansamblul reglementării rezultă că licitația publică, cu cele două forme ale sale – deschisă și restrânsă – constituie regula în ceea ce privește atribuirea contractului de achiziție publică, iar celelalte trei proceduri pe care le vom prezenta reprezintă situații de excepție, aplicabile în condiții speciale. Procedurile particulare sau speciale de atribuire a contractului sunt justificate de obiectul achiziției sau valoarea acesteia, însă în principal ele au ca scop simplificarea atribuirii și o mai bună adaptare a prestației la scopul achiziției.

Procedurile în discuție sunt reprezentate de:

– licitația deschisă la care orice furnizor, executant sau prestator interesat are dreptul de a depune ofertă. Autoritatea contractantă stabilește prin anunțul de participare data limită de depunere a ofertelor, iar numărul de furnizori, de executanți sau de prestatori care au dreptul de a depune ofertă este nelimitat. În cazul în care numărul de furnizori, executanți sau prestatori care au depus ofertă este mai mic de 2, autoritatea contractantă are obligația de a repeta procedura de licitație deschisă, iar dacă nici în acest caz nu sunt cel puțin doi ofertanți, se poate repeta procedura sau atribui contractul de achiziție publică ofertantului care a depus ofertă conformă. Așadar, obligația de a repeta procedura nu subzistă atunci când cel puțin o ofertă primită este corespunzătoare din punct de vedere al tuturor cerințelor solicitate.

– licitația restrânsă, care se desfășoară în două etape distincte și prin care numai candidații selectați de către autoritatea contractantă în prima etapă sunt invitați să depună oferte. La prima etapă de selectare are dreptul de a participa orice ofertant, iar în urma aplicării unor criterii referitoare la capacitatea tehnică și economico-financiară a acestora, numărul candidaților selectați trebuie să fie de minim 5.

– dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-și depune candidatura și prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidații admiși, în scopul identificării uneia sau mai multor soluții apte să răspundă necesităților sale, urmând ca, pe baza soluției/soluțiilor, candidații selectați să elaboreze oferta finală. Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de dialog competitiv pentru atribuirea unui contract de achiziție publică atunci când contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită și aplicarea procedurii de licitație deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea contractului de achiziție publică în cauză. Numărul minim al candidaților, indicat în anunțul de participare, respectiv numărul candidaților preselectați trebuie să fie suficient pentru a asigura o concurență reală și, în orice situație, nu poate fi mai mic de 3.

– negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidații selectați și negociază clauzele contractuale, inclusiv prețul, cu unul sau mai mulți dintre aceștia. Negocierea poate avea loc cu sau fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare.

– cerere de ofertă, o procedură simplificată prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la mai mulți furnizori, executanți sau prestatori. În cazul în care nu există mai mult de două oferte, procedura se repetă, prin transmiterea invitației de participare și altor persoane. Dacă nici în acest caz nu există cel puțin două oferte, autoritatea contractantă are de ales între repetarea procedurii și atribuirea contractului persoanei care a prezentat singura ofertă, dacă aceasta este corespunzătoare. Începând cu data de 1 ianuarie 2007, cererea de oferte se inițiază prin publicarea în SEAP (sistemul electronic de achiziții publice) a unei invitații de participare la procedura de atribuire. Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai în cazul în care valoarea estimată, fără TVA, a contractului de achiziție publică este egală sau mai mică decât echivalentul în lei al următoarelor praguri:

– pentru contractul de furnizare: 100.000 Euro;

– pentru contractul de servicii: 100.000 Euro;

– pentru contractul de lucrări: 750.000 Euro.

– concursul de soluții reprezintă procedura care permite autorității contractante să achiziționeze, îndeosebi în domeniul amenajării teritoriului, al proiectării urbanistice și peisagistice, al arhitecturii sau în cel al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurențiale de către un juriu, cu sau fără acordarea de premii concurentului/concurenților câștigător/câștigători. Concursul de soluții poate fi o procedură independentă sau parte a unei proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achiziție publică. Autoritatea contractantă are obligația de a preciza în cadrul documentației de concurs orice informație, cerință, regulă, criteriu sau altele asemenea, necesare pentru a asigura potențialilor concurenți o informare completă și corectă cu privire la modul de aplicare a concursului de soluții.

La baza atribuirii contractului de achiziție publică stau următoarele principii expres prevăzute în reglementarea legală:

– promovarea concurenței între operatorii economici: asigurarea condițiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii, indiferent de naționalitate, să aibă dreptul de a deveni, în condițiile legii, contractant. Publicitatea, alăturată liberei concurențe, contribuie la evitarea corupției în atribuirea contractelor de achiziție publică.

– garantarea tratamentului egal și nediscriminarea operatorilor economici privește aplicarea în mod nediscriminatoriu a criteriilor de selecție și a criteriilor pentru atribuirea contractului de achiziție publică, astfel încât orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii să aibă șanse egale de a i se atribui contractul respectiv.

– asigurarea transparenței și integrității procesului de achiziție publică vizează punerea la dispoziția tuturor celor interesați a informațiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică, impunându-se publicarea intenției de a efectua achiziții publice, publicarea unui anunț de participare sau publicarea anunțului de atribuire a contractului de achiziție publică;

– asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autoritățile contractante, respectiv prin folosirea sistemului concurențial și a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziție publică.

– principiul recunoașterii reciproce;

– principiul proporționalității;

– principiul asumării răspunderii.

Aceste ultime trei principii nu sunt explicate de legiuitor, dar conținutul transmis poate fi apreciat pornind de la materia reglementată. Astfel, recunoașterea reciprocă vizează bunurile și serviciile și servește ca cerință, într-un plan mai larg, asigurării liberei circulații a mărfurilor în Uniunea Europeană, presupunând că autoritățile statelor membre vor recunoaște conformitatea cu standardele la care este supus un produs în statul membru de origine. Prin recunoașterea reciprocă, un producător sau furnizor care corespunde cerințelor de conformitate în țara sa de origine, are dreptul, în principiu, să își vândă produsul în toate celelalte state membre. În plan european, impunerea unui principiu al recunoașterii reciproce a standardelor (mutual recognition) a fost inspirată de o sentință din 1979 a Curții Europene de Justiție în cazul Cassis de Dijon.

Respectarea principiului proporționalității vizează asigurarea unei corelații adecvate între nevoia de achiziții, obiectul viitorului contract și cerințele impuse pentru configurarea acestuia. În acest sens, în contextul stabilirii cerințelor privind achiziția publică, autoritatea contractantă trebuie să se asigure că vizează un ofertant potențial care să aibă capacitatea executării conforme, în bune condiții a contractului, fără a impune însă condiții excesive pornind de la imperativul de prudență, condiții care să elimine o parte consistentă a ofertanților.

Asumarea răspunderii, cerință rațională a achizițiilor publice derivată din principiul responsabilității, impune să existe o determinare clară a sarcinilor și responsabilităților persoanelor implicate în procesul de achiziție publică. În alte condiții, diluarea responsabilității și disiparea răspunderii (susținute de stabilirea confuză a sarcinilor) pot induce o utilizare păguboasă a resurselor financiare publice.

Procedura de atribuire a contractului de achiziție publică cuprinde mai multe etape:

– etapa publicității, reprezentată de anunțul de intenție, respectiv de participare și de atribuire, care cade în sarcina autorității contractante;

– etapa elaborării și comunicării documentației privind prezentarea ofertelor, care cuprinde, printre altele, criteriile de calificare, caietul de sarcini și criteriile de atribuire a contractului;

– etapa trimiterii de către candidați, a ofertelor – în cazul licitației deschise și a cererii de oferte, respectiv a scrisorii de intenție urmată, ulterior, de oferte, în cazul licitației restrânse sau a negocierii competitive;

– etapa evaluării ofertelor, fie pe criteriul oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere tehnico-economic fie, în mod exclusiv, prețul cel mai scăzut. În cazul aplicării primului criteriu, oferta stabilită ca fiind câștigătoare este oferta care întrunește punctajul cel mai mare, stabilit prin includerea într-un algoritm a unor indicatori (cost, garanție, calitate etc.). Atât indicatorii, cât și algoritmul sunt stabilite, anunțate și păstrate pe durata atribuirii contractului. În cazul aplicării criteriului "prețul cel mai scăzut", cerințele impuse de către autoritatea contractantă, prin caietul de sarcini sunt considerate cerințe minimale.

– etapa comunicărilor ce au ca obiect rezultatul procedurii și pe parcursul căreia se poate face anularea procedurii. Dacă nu a fost posibilă stabilirea unui nivel corespunzător al concurenței sau candidații nu îndeplinesc condițiile de calificare prevăzute de lege, precum și în alte cazuri expres prevăzute de ordonanța de urgență, cum ar fi imposibilitatea încheierii contractului, autoritatea contractantă poate decide anularea procedurii.

– etapa încheierii, executării și finalizării contractului de achiziție publică. Încheierea contractului se realizează în mod firesc cu ofertantul câștigător, dar în cazul în care autoritatea contractantă nu ajunge să încheie contractul cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare, aceasta are dreptul fie de a invita ofertanții, în ordinea descrescătoare a clasamentului, în vederea încheierii contractului, fie de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică.

Garantarea derulării în bune condiții a procedurilor privind achiziția publică se realizează practic și prin contenciosul achizițiilor publice.

Calea de atac pe cale administrativă a actelor și deciziilor nelegale în materia achizițiilor publice poartă denumirea de contestație și se adresează Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Autoritatea poate să admită contestația, caz în care va adopta măsuri corective sau să o respingă, contestatarul nemulțumit putând acționa în justiție. Decizia prin care Consiliul anulează în parte sau în tot actul atacat ori obligă autoritatea contractantă să emită un act sau să dispună orice altă măsură necesară pentru înlăturarea actelor ce afectează procedura de atribuire este executorie.

Calea de atac jurisdicțională în materia achizițiilor publice presupune că persoana care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim printr-un act al autorității contractante, cu încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicțională sau în justiție, în condițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

La judecarea unei măsuri provizorii, instanța ia în considerare și efectele probabile ale acesteia, ce vizează “alte interese, inclusiv interesul public”. Dacă afectarea interesului public sau privat este considerată mai mare decât beneficiile care decurg din implementarea măsurii, instanța poate refuza instituirea acesteia, însă această opțiune nu poate duce la lezarea unui alt drept al persoanei care solicită măsura.

Soluționând acțiunea, după caz, instanța poate să admită plângerea și, modificând decizia Consiliului, să dispună anularea în tot sau în parte a actului autorității contractante, obligarea la emiterea actului de către autoritatea contractantă, îndeplinirea unei obligații de către autoritatea contractantă sau orice alte măsuri ce se impun. Instanța poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, până la soluționarea plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului.

Pentru acordarea despăgubirilor, Ordonanța de urgență nr. 34/2006 prevede că persoana vătămată trebuie sa facă dovada că prevederile legale au fost încălcate și că ar fi avut o șansă reală de a câștiga contractul, iar aceasta a fost compromisă ca urmare a încălcării ordonanței de urgență. Pentru soluționarea litigiilor privind acordarea de despăgubiri, este competentă numai instanța de judecată.

5.3. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică

Concesiunea poate privi servicii, activități sau bunuri publice. Ne propunem în cele ce urmează tratarea regimului juridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, reglementat prin O.G. 54/2006.

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe.

Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea română, indiferent de naționalitatea sau de cetățenia concesionarului, pentru o durată care nu va putea depăși 49 de ani, începând de la data semnării lui. Durata concesiunii se stabilește de către concedent pe baza studiului de oportunitate. Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială, prin simplul acord de voință al părților.

Fac obiectul contractului de concesiune bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, potrivit Constituției și reglementărilor legale privind proprietatea publică.

Calitatea de concedent în numele statului, județului, orașului sau comunei revine ministerelor sau altor organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru bunurile proprietate publică a statului, respectiv consiliilor județene, locale sau instituțiilor publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a județului, orașului sau comunei. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină.

Concesionarea are loc la inițiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri însușite de acesta. Această propunere trebuie să fie fundamentată din punct de vedere economic, financiar, social și de mediu, având la bază un studiu de oportunitate care să precizeze bunul care urmează să fie concesionat, motivele care justifică realizarea concesiunii, nivelul minim al redevenței, procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune și justificarea alegerii procedurii, durata estimată a concesiunii, termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare. Acest studiu de oportunitate se inițiază într-un termen de 30 de zile de la însușirea propunerii de concesionare formulate de orice persoană interesată, putând fi realizat și cu ajutorul unor consultanți de specialitate.

Studiul de oportunitate se aprobă de către concedent, iar concesionarea, pe baza studiului, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz.

 Principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune sunt similare celor specifice contractului de achiziție publică: transparența, tratamentul egal, proporționalitatea, nediscriminarea, libera concurență.

Procedurile de atribuire a contractului de concesiune constau în licitație (aceasta fiind regula, orice persoană fizică sau juridică interesată având dreptul de a depune ofertă) și negociere directă (concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv redevența, cu unul sau mai mulți participanți la procedura de atribuire a contractului de concesiune).

În cazul procedurii de licitație, concedentul are obligația să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație locală anunțul de licitație, care se trimite spre publicare cu cel puțin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.

 Orice persoană interesată are dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune. Concedentul are obligația să asigure obținerea documentației de atribuire de către orice persoană interesată care înaintează o solicitare în acest sens, fie asigurând accesul direct, nerestricționat și deplin, prin mijloace electronice, la conținutul documentației de atribuire, fie punând la dispoziție oricărei persoane interesate care a înaintat o solicitare în acest sens a unui exemplar din documentația de atribuire, pe suport hârtie și/sau pe suport magnetic.

Procedura de licitație se poate desfășura numai dacă în urma publicării anunțului de licitație au fost depuse cel puțin 3 oferte valabile. În cazul în care în urma publicării anunțului de licitație nu au fost depuse cel puțin 3 oferte valabile, concedentul este obligat să anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație.

Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere directă numai în situația în care, după repetarea procedurii de licitație, nu au fost depuse cel puțin 3 oferte valabile. Obligația publicității anunțului subzistă în aceleași condiții ca și în cazul licitației. Anunțul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puțin 10 zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor. Concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.

Ofertantul are obligația de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentației de atribuire. Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conținutului, pe toată perioada de valabilitate stabilită de concedent. Persoana interesată are obligația de a depune oferta la adresa și până la data limită pentru depunere, stabilite în anunțul procedurii. Riscurile legate de transmiterea ofertei, inclusiv forța majoră, cad în sarcina persoanei interesate. Oferta depusă la o altă adresă a concedentului decât cea stabilită sau după expirarea datei limită pentru depunere se returnează nedeschisă. Conținutul ofertelor trebuie să rămână confidențial până la data stabilită pentru deschiderea acestora, concedentul urmând a lua cunoștință de conținutul respectivelor oferte numai după această dată.

Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenței, dar concedentul poate ține seama și de alte criterii precum: capacitatea economico-financiară a ofertanților, protecția mediului înconjurător, condiții specifice impuse de natura bunului concesionat. Concedentul are obligația de a stabili oferta câștigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire precizate în documentația de atribuire și de a încheia contractul de concesiune cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare.

Concedentul are obligația de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, un anunț de atribuire a contractului de concesiune, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea oricăreia dintre procedurile de atribuire a contractului de concesiune prevăzute de prezenta ordonanță de urgență și de a informa ofertanții despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora.

Anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune este posibilă dacă concedentul ia această decizie, de regulă, înainte de data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire și, oricum, înainte de data încheierii contractului, numai în cazul când nu au fost depuse trei oferte valabile în urma publicării anunțului de licitație sau când se constată abateri grave de la prevederile legale care afectează procedura de atribuire sau fac imposibilă încheierea contractului. De asemenea, încălcarea prevederilor O.G. 54/2006 poate atrage anularea procedurii, potrivit dispozițiilor legale în vigoare.

Ordonanța Guvernului 54/2006 stabilește și unele reguli privind conflictul de interese:

– persoana care a participat la întocmirea documentației de atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar numai în cazul în care implicarea sa în elaborarea documentației de atribuire nu este de natură să distorsioneze concurența;

– persoanele care sunt implicate direct în procesul de verificare/evaluare a ofertelor nu au dreptul de a fi ofertant sub sancțiunea excluderii din procedura de atribuire;

– de asemenea, nu au dreptul să fie implicate în procesul de verificare/evaluare a ofertelor următoarele persoane: soț/soție, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv cu ofertantul, persoană fizică; soț/soție, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv cu persoane care fac parte din consiliul de administrație, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanți, persoane juridice; persoane care dețin părți sociale, părți de interes, acțiuni din capitalul subscris al unuia dintre ofertanți sau persoane care fac parte din consiliul de administrație, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanți; persoanele care pot avea un interes de natură să le afecteze imparțialitatea pe parcursul procesului de verificare/evaluare a ofertelor.

Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini și clauzele convenite de părțile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini. Contractul de concesiune trebuie să conțină interdicția pentru concesionar de a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane obiectul concesiunii, cu excepția cazurilor în care subconcesionarea este permisă prin O.G. 54/2006. Contractul de concesiune va cuprinde și clauze contractuale referitoare la împărțirea responsabilităților de mediu între concedent și concesionar.

În contractul de concesiune trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:

 a) bunurile de retur ce revin de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii;

 b) bunurile proprii care la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparținut concesionarului și au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii.

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepționale legate de interesul național sau local, după caz. În cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească fără întârziere o justă despăgubire.

În caz de dezacord între concedent și concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi stabilită de către instanța judecătorească competentă. Acest dezacord nu poate în nici un caz să permită concesionarului să nu își execute obligațiile contractuale.

Raporturile contractuale dintre concedent și concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii între drepturile care îi sunt acordate concesionarului și obligațiile care îi sunt impuse. Astfel, concesionarul nu va fi obligat să suporte creșterea sarcinilor legate de execuția obligațiilor sale, în cazul în care această creștere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică sau a unui caz de forță majoră ori a unui caz fortuit.

Concedentul are dreptul să verifice în perioada derulării contractului de concesiune modul în care sunt respectate clauzele acestuia de către concesionar. Concesionarul are obligația ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de concesiune să depună, cu titlu de garanție, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligației de plată către concedent, stabilită de acesta și datorată pentru primul an de exploatare, din care sunt reținute, dacă este cazul, penalitățile și alte sume datorate concedentului de către concesionar, în baza contractului de concesiune.

 Încetarea contractului de concesiune poate avea loc în următoarele situații:

– la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;

– în cazul în care interesul național sau local o impune, prin denunțarea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste și prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind competentă instanța de judecată;

– în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;

– în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;

– la dispariția, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei despăgubiri.

La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat.

 Concedentul are obligația de a întocmi dosarul concesiunii pentru fiecare contract atribuit, cuprinzând: studiul de oportunitate al concesiunii; hotărârea de aprobare a concesiunii și, după caz, hotărârea de aprobare a subconcesiunii; anunțurile referitoare la procedura de atribuire a contractului de concesiune și dovada transmiterii acestora spre publicare; documentația de atribuire; nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul în care procedura aplicată a fost alta decât licitația deschisă; denumirea/numele ofertantului/ofertanților a cărui/a căror ofertă/oferte a/au fost declarată/declarate câștigătoare și motivele care au stat la baza acestei decizii; justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă este cazul; contractul de concesiune semnat. Acest dosar are caracter de document public.

Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. Acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicție se află sediul concedentului. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secția de contencios administrativ a Curții de apel, conform prevederilor legale.

5.4. Delegarea gestiunii serviciilor publice

În lipsa unei reglementări unificate a regimului juridic al serviciilor publice, în literatura de specialitate se invocă contractul de delegare a gestiunii serviciului public, analizat pe baza reglementărilor cuprinse în diverse acte normative (vizând iluminatul public, salubritatea, alimentarea cu apă etc.). Astfel, contractul de delegare a serviciului public reprezintă acel contract administrativ încheiat între o autoritate publică și o persoană fizică sau juridică prin care prima cedează celui de-al doilea dreptul de gestionare a unui serviciu public, urmând ca remunerarea să se facă din rezultatele financiare ale prestării (gestiunii) serviciului respectiv.

Practic, contractul de delegare a gestiunii este tratat ca un procedeu prin care autoritatea publică conferă gestiunea serviciului public unei persoane fizice sau juridice private. Caracteristica esențială a contractului de delegare a serviciului public constă în aceea că persoana privată este remunerată din rezultatul exploatării serviciului public, din sumele colectate de la beneficiarii acestui serviciu public, și nu direct de către autoritatea publică. Această caracteristică îl deosebește în mod esențial de contractul de achiziție publică de servicii, unde remunerarea se face direct de către autoritatea publică, din sumele alocate în buget. Spre exemplu, contractul încheiat de administrația publică prin care o persoană privată se angajează să colecteze și să transporte deșeurile contra unui preț este o achiziție publică de servicii, nu o delegare a serviciului public.

Tipul cel mai cunoscut de delegare a gestiunii serviciului public este concesiunea, însă există și alte forme de contracte care pot fi considerate contracte de delegare a gestiunii, reglementate în legi speciale (contractul de management, contractul de închiriere, contractul de parteneriat public-privat etc.).

În lipsa unei reglementări unitare, ca în cazul altor contracte administrative (de exemplu, concesiunea bunurilor proprietate publică), contractul de delegare a gestiunii serviciilor publice se poate concretiza în diferite (alte) tipuri de contracte administrative existente.

Reglementările din domeniu acordă autorităților administrației publice locale dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice:

– gestiunea directă a serviciului public local (fie prin compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau județean, fie prin intermediul unor servicii publice înființate de consiliul local sau județean și funcționând în subordinea acestora);

– gestiunea indirectă, delegată, a serviciului public local.

În acest ultim caz, se încheie un contract de gestiune a serviciului public, cu un operator de servicii publice locale (un compartiment din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau județean sau un serviciu public organizat în subordinea autorității administrației publice locale; o societate comercială cu capital public, privat sau mixt). Dacă operatorul este un compartiment din aparatul propriu al consiliului local/județean sau un serviciu public din subordinea acestora, el poate fi privatizat în condițiile legii.

Delegarea gestiunii nu afectează în nici un mod dreptul autorităților administrației publice locale de a stabili politicile și strategiile în domeniul de activitate supus gestiunii, precum și controlul asupra modului de gestionare.

În principiu, contractul de delegare a gestiunii serviciului public local cuprinde o parte reglementară, derivată din reglementările speciale și actele consiliului local sau județean (clauze privind calitatea serviciilor publice locale prestate pentru utilizatori, indicatorii minimali de performanță modul de măsurare a acestora, tariful practicat și formulele de actualizare ale acestuia, modul de încasare a facturilor, răspunderea contractuală etc.), respectiv o parte negociată, cuprinzând clauze liber negociate de părți, dar care nu pot afecta existența clauzelor reglementare, exorbitante.

Bunurile afectate serviciului public local, aparținând domeniului public sau privat al unității administrativ teritoriale sunt date în administrare (gratuită sau cu plata unei redevențe) operatorului serviciului public local, pe durata contractului de delegare.

Contractul de delegare a serviciului public poate lua forma unui contract-cadru de delegare a serviciului public, reglementat prin legislație specială pentru un anumit domeniu sau poate lua forma unor contracte numite: contractul de management, contractul de concesiune, contractul de închiriere, contractul de parteneriat public-privat, contactul de locație de gestiune etc.

Procedurile de atribuire a contractului de delegare a gestiunii serviciului public local sunt licitația publică și negocierea directă.

Capitolul 6 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere juridică a funcționarilor publici

6.1 Considerații generale privind răspunderea juridică a funcționarilor publici

Responsabilitatea juridică reprezintă legătura instituită în baza legii între o conduită ilicită a unui subiect de drept și sancțiunea corespunzătoare acestei conduite. Instituția responsabilității implică manifestarea de voință a legiuitorului, care prin reguli generale, abstracte și impersonale stabilește anumite consecințe juridice negative în cazul apariției anumitor fapte comisive sau omisive. Prin fixarea responsabilității, legiuitorul intenționează să elimine sau să descurajeze săvârșirea faptelor respective, dar și să precizeze statutul special al subiecților declarați responsabili. Responsabilitatea părinților, a tutorelui, a administratorului, a mandatarului sau a guvernului constituie astfel consecința logică a drepturilor care le revin potrivit cu calitățile enunțate. Răspunderea juridică reprezintă în majoritatea cazurilor consecința sancționatoare a nerespectării anumitor reguli de drept. În cazul răspunderii avem de-a face cu un subiect concret pentru care trebuie determinată o sancțiune concretă. Dacă responsabilitatea este stabilită de legiuitor, răspunderea este determinată de o autoritate ori de un organ administrativ sau de justiție.

Potrivit cu cerințele principiului constituțional al legalității, încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, administrativ-contravențională, civilă sau penală, după caz. Statutul modificat în anul 2006 stabilește, în consonanță deplină cu prevederile Legii contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se poate adresa instanței judecătorești, în condițiile legii, împotriva autorității sau instituției publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. În cazul în care acțiunea se admite și se constată vinovăția funcționarului public, persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituția publică.

Răspunderea juridică a funcționarului public nu se poate angaja dacă acesta a respectat prevederile legale și procedurile administrative aplicabile autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea.

6.2 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere disciplinară a funcționarilor publici

Încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinară a acestora.

Constituie abateri disciplinare următoarele fapte:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

b) neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;

c) absențe nemotivate de la serviciu;

d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

e) intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;

f) nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;

g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

h) desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;

i) refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu;

j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici;

k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici.

Sancțiunile disciplinare sunt:

a) mustrare scrisă;

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;

d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcția publică pe o perioadă de până la un an;

e) destituirea din funcția publică.

La individualizarea sancțiunii disciplinare se va ține seama de cauzele și gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârșită, gradul de vinovăție și consecințele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcționarului public, precum și de existența în antecedentele acestuia a altor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate în condițiile Statutului.

Sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârșirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare. În cazul în care fapta funcționarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară și ca infracțiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmării penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

Pe perioada cercetării administrative, în situația în care funcționarul public care a săvârșit o abatere disciplinară poate influența cercetarea administrativă, conducătorul autorității sau instituției publice are obligația de a interzice accesul acestuia la documentele care pot influența cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau structuri a autorității sau instituției publice.

Sancțiunea disciplinară a mustrării se poate aplica direct de către persoana care are competența legală de numire în funcția publică. Celelalte sancțiuni disciplinare prevăzute se aplică de către persoana care are competența legală de numire în funcția publică, la propunerea comisiei de disciplină.

Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal.

Sancțiunile disciplinare pentru înalții funcționari publici se aplică prin decizie a primului-ministru, prin ordin al ministrului ori, după caz, al conducătorului autorității sau instituției publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.

Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice se constituie comisii de disciplină. Din comisia de disciplină face parte și un reprezentant al organizației sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorității funcționarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcționarii publici nu sunt organizați în sindicat. Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulți membri și, după caz, poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităților sau instituțiilor publice, să cerceteze faptele sesizate și să prezinte rezultatele activității de cercetare.

Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici este compusă din 5 înalți funcționari publici, numiți prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor. Modul de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru a acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare.

Pentru evidențierea situației disciplinare a funcționarului public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului public și care nu au fost radiate în condițiile legii. Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri: a) desemnarea unui funcționar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcționarilor publici; b) desemnarea unui funcționar public în calitate de președinte și membru în comisia de disciplină; c) desemnarea unui funcționar public ca membru în comisia paritară; d) ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici sau categoriei funcționarilor publici de conducere; e) în orice alte situații prevăzute de lege.

Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea:

a) funcționarului public interesat;

b) conducătorului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

c) președintelui comisiei de disciplină;

d) altor persoane prevăzute de lege.

Sancțiunile disciplinare se radiază de drept, astfel:

a) în termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scrisă;

b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, în cazul sancțiunilor de diminuare a drepturilor salariale, de suspendare a dreptului la avansare, de trecere într-o funcție inferioară

c) în termen de 7 ani de la aplicare, sancțiunea de destituire din funcție.

Radierea sancțiunilor disciplinare în condițiile lit. a) și b) se constată prin act administrativ al conducătorului autorității sau instituției publice.

6.3 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere administrativ-contravențională a funcționarilor publici

Răspunderea administrativ-contravențională a funcționarilor publici se angajează în cazul în care aceștia au săvârșit o contravenție în timpul și în legătură cu sarcinile de serviciu.

Contravențiile săvârșite de funcționarii publici în afara serviciului și fără legătură cu sarcinile de serviciu nu sunt supuse regimului juridic al răspunderii administrative a funcționarilor publici deoarece pentru săvârșirea celorlalte contravenții funcționarul public răspunde potrivit dreptului comun în materie (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor).

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii funcționarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripție își are sediul autoritatea sau instituția publică în care este numit funcționarul public sancționat.

Trebuie observat că textul legal nu prevede termenul în care poate fi atacat procesul verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii și nici faptul că dispozițiilor din această lege le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței de Guvern nr. 2/2001. Aceste lacune pot avea ca efect fie nerespectarea dreptului comun în materie, fie inaplicabilitatea dispozițiilor art. 28 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. De asemenea, se pot ivi neconcordanțe între cele două acte normative, în condițiile în care contravenția săvârșită s-a produs în afara sediului autorității sau instituției publice în care este numit funcționarul public sancționat (art. 32 alin. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 stabilind că plângerea se soluționează de către judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită contravenția).

6.4 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere civilă a funcționarilor publici

Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:

a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.

Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzuta la lit. c), pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile. Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.

6.5 Reguli procedurale privind tragerea la răspundere penală a funcționarilor publici

Răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile săvârșite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale.

În cazul în care funcționarul public este trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit. h), persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține. Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv își va relua activitatea în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

În situația în care nu sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

De la momentul începerii urmăririi penale, în situația în care funcționarul public poate influența cercetarea, persoana care are competența numirii în funcția publică are obligația să dispună mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau structuri fără personalitate juridică a autorității sau instituției publice.

Capitolul 7 Contenciosul administrativ și rolul său în statul de drept

7.1 Delimitări conceptuale privind contenciosul administrativ

Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituția contenciosului administrativ reprezintă „forma democratică de reparare a încălcărilor săvârșite de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraților” sau, mai sintetic, „forma juridică de apărare a particularilor, persoane fizice sau juridice, împotriva abuzurilor administrației publice”.

Ca instituție juridică, contenciosul administrativ reprezintă ansamblul de reguli juridice privind soluționarea pe cale jurisdicțională a litigiilor administrative. Etimologic, noțiunea derivă din latinescul contendo, contendere, care evocă ideea unei înfruntări prin luptă, în sens metaforic, adică între interese contrarii.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca “activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Ca urmare, trăsăturile principale ale contenciosului administrativ constau în:

a) contenciosul administrativ este o activitate de soluționare a unui litigiu dintre o autoritate publică și alte entități publice sau private;

b) activitatea specifică este realizată de instanțe specializate (de contencios administrativ);

c) conflictul juridic soluționat de instanțele de contencios administrativ se poate naște fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, fie din refuzul nejustificat de a rezolva cererea.

Contenciosul administrativ român își are sediul materiei în Constituție, în legea generală a contenciosului administrativ, precum și în legi speciale.

Astfel, art.52 alin.1 al Constituției din 1991 revizuite în 2003, chiar dacă nu folosește expres noțiunea de „contencios administrativ”, descrie esența acestei instituții juridice: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”. În alineatul 2 al aceluiași text constituțional, se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condițiile și limitele exercitării acestui drept. Textului menționat i se adaugă cel al art. 123 alin. 5, care consacră faza jurisdicționalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităților locale.

În literatura de specialitate se face o distincție asupra tipurilor de contencios administrativ:

– contencios administrativ obiectiv și subiectiv, primul fiind un proces “contra actului administrativ”, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care îi guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ;

– contenciosul în anulare, care dă dreptul judecătorului să anuleze actul atacat, respectiv contenciosul de plină jurisdicție, care autorizează un organ al statului (Consiliul de Stat) să se substituie administrației, decizia sa înlocuind actul administrativ anulat (specific doctrinei franceze și celei interbelice românești).

Uneori se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem în prezența unui contencios de plină jurisdicție, iar contenciosul obiectiv este un contencios în anulare.

Condițiile referitoare la acțiunea în contencios administrativ pot fi de admisibilitate a acțiunii, condiții absolut necesare pentru exercitarea dreptului la acțiune și fără de care cauza nu poate fi judecată pe fond (recursul administrativ prealabil, capacitatea și legitimarea procesuală activă și pasivă, termenele de intentare a acțiunii, obiectul acțiunii, competența etc.) și de admitere pe fond a acțiunii de contencios administrativ (existența și vătămarea dreptului subiectiv, prin actul ilegal sau refuzul nejustificat). Efectele practice ale neîndeplinirii acestor condiții sunt diferite: lipsa unei condiții de admisibilitate duce la respingerea acțiunii ca inadmisibilă (sau la declinarea competenței instanței), iar în cazul în care actul este legal sau refuzul justificat, acțiunea va fi respinsă ca nefondată. În momentul introducerii acțiunii de contencios administrativ, reclamantul afirmă doar existența unui drept subiectiv sau interes legitim și vătămarea sa prin actul atacat, urmând ca efectiv existența dreptului sau a interesului și legătura de cauzalitate între actul administrativ și vătămare să fie dovedite cu prilejul judecării pe fond a litigiului.

Admiterea unei acțiuni în contencios administrativ poate interveni atunci când instanța constată, după aprecierea condițiilor de admisibilitate și judecarea fondului litigiului, că:

a) actul atacat este ilegal în mod obiectiv (vatămă interesul public), deoarece a încălcat dispoziții legale care reglementează emiterea sau adoptarea sa;

b) actul administrativ este ilegal în mod subiectiv (vatămă drepturi subiective sau interese legitime private), existând o încălcare a reglementărilor care vizează dreptul subiectiv sau interesul legitim, indiferent de faptul că actul este legal sau nu în mod obiectiv;

c) refuzul (explicit sau implicit) de a soluționa o cerere este nejustificat, fiind contrar unor reglementări care apără drepturi subiective.

7.2 Legitimarea procesuală în contenciosul administrativ

În determinarea legitimării procesuale active în contenciosul administrativ, trebuie avute în vedere dispozițiile constituționale și cele din legea contenciosului administrativ. Legea precizează pentru început, făcând aplicarea art. 52 din Constituția republicată în 2003, faptul că “orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată”, și că “se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.

Reprezintă, deci, persoană vătămată orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Din definiția legală dată noțiunii de “persoană vătămată” în lege rezultă că acțiunea poate aparține sub un prim aspect persoanei fizice sau juridice titulară a unui drept subiectiv căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ, prin efectul tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii. Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică și procesuală. Persoanele fizice pot acționa în contencios administrativ chiar dacă nu au cetățenia română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens.

Sub un al doilea aspect, sunt asociate persoanelor vătămate și grupurile de persoane fizice. În acest caz, avem de-a face cu un fel de acțiune colectivă, întemeiată pe comunitatea de drepturi și interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane fizice. În unele opinii, textul legal este neconstituțional în raport cu art. 52 din legea fundamentală, care se referă exclusiv la “persoane” , iar interpretarea sa în sensul că acțiunile sunt introduse separat de persoanele fizice, duce la concluzia că textul dublează, în mod inutil, dispozițiile C.pr. civ., care prevede o asemenea posibilitate.

Persoanele juridice pot introduce acțiune separat, urmând a fi apoi obligate prin decizia judecătorului să-și desemneze un mandatar.

Conform legii, sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. În acest caz, suntem în prezența unei acțiuni de contencios administrativ obiectiv, care vizează anularea actului administrativ, în temeiul interesului public. Acțiunea este asimilată în ceea ce privește celelalte aspecte în totalitate acțiunii persoanei fizice sau juridice vătămate în drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleași, la fel și procedura prealabilă administrativă. Potrivit legii, sunt organisme sociale interesate: structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.

Posibilitatea terțului față de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, este expres prevăzută de lege. În unele opinii, precizarea nu era absolut necesară, textul legal având în vedere „orice persoană care…”.

Legea reglementează și o acțiune intentată de instituția Avocatului poporului. Astfel, dacă Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu pot fi înlăturate decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiționarul nu își însușește acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanța de contencios administrativ anulează cererea.

Utilitatea acestei prevederi poate fi considerată discutabilă, întrucât, pe de o parte, „spiritul” instituției de tip Ombudsman este unul de mediere a relației administrație-cetățean, fără ca acesta să devină „avocat” în sensul propriu (pledant), iar pe de altă parte, persoana vătămată poate oricum intenta singură acțiunea în contencios administrativ, fie și la îndrumarea sa de către Avocatul Poporului. În același sens, atâta timp cât continuarea procesului depinde de petiționar, acesta poate decide să renunțe la litigiu când a fost introdus de Avocatul Poporului.

Petiționarul devine reclamant din momentul în care este introdusă acțiunea și va fi citat în cauză în această calitate. După acest moment, Avocatul poporului nu mai poate interveni în nici un fel în proces. Potrivit dispozițiilor art. 28 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 “acțiunile introduse de persoanele de drept public și de orice autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum și cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepția situației în care sunt formulate și pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat”.

Taxa de timbru pentru acțiunea în contencios administrativ introdusă de Avocatul Poporului se achită de către petiționar, la prima zi de înfățișare la care a fost citat în calitate de reclamant. Neplata taxei (refuzul plății) echivalează cu o renunțare de bună voie la proces (desistare) a petiționarului. Spre deosebire, Avocatul Poporului (la fel ca și Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici), nu are un asemenea drept de desistare.

Potrivit legii speciale, Avocatul poporului nu este obligat să efectueze procedura prealabilă. În acest context, legitimarea procesuală activă specială a Avocatului poporului ridică unele probleme privind termenul de introducere a acțiunii și procedura prealabilă. Dacă persoana fizică vătămată nu efectuează procedura prealabilă sau pierde termenul de sesizare directă a instanței de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului poporului, pentru care termenul de sesizare a instanței (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existența actului nelegal (momentul sesizării de către petiționar). Altfel spus, apelând la sprijinul procesual al Avocatului poporului, persoana în cauză obține o „reluare” a curgerii termenelor de contestare.

În condiții similare cu cele privitoare la Avocatul Poporului, legea nr. 554/2004 reglementează și acțiunea introdusă în numele și pe seama persoanei fizice sau juridice de către Ministerul public.

Atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, Ministerul public apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate, cu acordul prealabil al celor vătămați. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Deosebirea față de acțiunea anterior discutată este că Avocatul poporului poate acționa numai în numele persoanelor fizice, nu și juridice, iar obiectul cererii îl constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate publică, nu și refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tăcerea administrativă.

Prin prisma posibilității sale de acțiune în contencios administrativ în numele și pe seama persoanei fizice sau juridice, Ministerul public joacă rolul de apărător al prerogativelor subiective ale acestora în fața eventualelor exagerări de putere ale administrației publice.

Potrivit cadrului legal actual, Ministerul public reprezintă în activitatea judiciară interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor. Atunci când acesta apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă de la sediul autorității publice emitente. Instanța, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică interesate.

Interesul legitim public este definit de legea contenciosului administrativ ca “interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice”.

Acțiunea Ministerului public este o acțiune de contencios administrativ obiectiv, vizează doar actele administrative normative, nu și cele individuale și urmărește doar anularea actului, nu și acordarea de despăgubiri. Ministerul public poate acționa fie din oficiu, în urma exercitării competențelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice.

Ministerul public poate cere instanței, acționând la cerere sau din oficiu, în temeiul art.14 alin.3 din lege, suspendarea actului administrativ normativ, însă numai în prezența unor anumite condiții: interesul public pretins a fi apărat să fie unul major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ. Instanța va rezolva cererea de urgență și cu precădere, cu citarea părților (art.14 alin.2). În mod inexplicabil, textul se referă numai la servicii publice naționale, nu și locale.

În condițiile legii, acțiuni în contencios administrativ pot fi introduse de către Prefect, de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.

Persoanele de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridică), ministerele, județul, orașul și comuna, precum și alte entități declarate ca atare prin legi sau hotărâri de Guvern (de exemplu, Fondul Român de Dezvoltare Socială).

În calitatea sa de autoritate de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru autoritățile administrației publice locale, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ, dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local, dispozițiile președintelui consiliului județean și hotărârile consiliului județean. Prefectul exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituționale art. 123 alin.5 din Constituție (“prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”), ale Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, ca lege specială, respectiv ale legii contenciosului administrativ, ca lege generală. Prin urmare, Prefectul are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări. Reținem că Prefectul nu are doar o „facultate” de a acționa, ci el este obligat să atace actele ilegale ale autorităților locale.

Termenul de contestare este de 6 luni pentru actele administrative individuale (cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, în temeiul art.11 alin.2, pentru motive temeinice), termen care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect, iar actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ.

În principiu, obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este reprezentat de actul administrativ, căruia i se asimilează tăcerea administrativă și refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, acționând în temeiul dreptului și interesului legitim public conferit prin art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiție, îndeplinirea atribuțiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în fața instanței de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale.

Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi doar anularea în tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate este conferită prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii acțiunii și până la soluționarea cauzei, soluție menită a împiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau perturbarea bunei funcționări a administrației publice locale.

Pentru admiterea acțiunii, prefectul va trebui să facă dovada și a unui interes procesual. Acțiunea prefectului este scutită de taxa de timbru, se judecă de urgență și cu precădere, termenele de judecată neputând depăși 10 zile.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în temeiul art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, este autoritate de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru toate autoritățile publice, centrale și locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcție publică.

Acțiunea acesteia poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale care au ca obiect raporturi de funcție publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative, art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenția va putea contesta actele administrative de numire în funcție emise cu încălcarea legii, dar și refuzul autorităților publice de a-și îndeplini obligațiile derivate din legislația funcției publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcție vacantă sau de a asigura evaluarea anuală a funcționarilor publici.

Procedura prealabilă prevăzută de art.7 alin.1 nu este obligatorie, însă Agenția Națională a Funcționarilor Publici are posibilitatea de a efectua procedura prealabilă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru. Efectuarea recursului administrativ nu prorogă în aceste condiții termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici va achita taxa de timbru, deoarece nu este scutită prin lege specială ca în cazul prefectului.

Actul atacat este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt de 6 luni (art.11 alin.1) de la momentul comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz, pentru actele individuale, respectiv oricând, pentru actele administrative normative.

Calitatea procesuală pasivă revine în contenciosul administrativ „autorității publice”, noțiune utilizată în primul rând de Constituție, chiar dacă nu în mod unitar (desemnând atât cele trei puteri tradițional recunoscute, cât și Avocatul poporului, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi etc.).

Potrivit dispozițiilor legii contenciosului administrativ, autoritatea publică este entitatea care întrunește următoarele caracteristici:

a) entitatea este organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale;

b) entitatea acționează în regim de putere publică;

c) acțiunea entității respective are ca scop satisfacerea unui interes legitim public.

În accepțiunea legii, sunt asimilate autorităților publice persoanele juridice private care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau care sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică (Barouri de avocați, asociații, fundații, societățile cooperative sau comerciale).

Utilitatea publică este un atribut recunoscut persoanelor juridice de drept privat organizate sub formă de fundații sau asociații în anumite condiții. Asociația sau fundația de utilitate publică poate emite acte administrative sau poate refuza rezolvarea unei cereri adresate de un particular (persoană fizică sau juridică), referitoare la activitatea proprie sau la drepturile particularilor opozabile asociației sau fundației, caz în care se deschide calea contenciosului administrativ.

Deosebirea dintre autoritatea publică și asociația sau fundația de utilitate publică este dată de faptul că prima este organul unei persoane juridice de drept public, pe când asociația sau fundația rămân persoane private. Pe de altă parte, fundația sau asociația au personalitate juridică, pe când autoritățile publice nu au toate personalitate juridică (de exemplu, consiliul local, primarul, consiliul județean, ministrul).

Persoanele juridice de drept public (comuna, orașul, județul, ministerul, alte autorități centrale), rezultă din calificarea ca atare prin lege și se deosebesc de asociațiile sau fundațiile de utilitate publică prin forma de finanțare, prin natura juridică a proprietății, precum și prin natura atribuțiilor.

Relația dintre persoana de drept public și autoritatea publică este asemănătoare relației dintre persoana juridică de drept privat și organele sale de conducere (primarul este autoritatea publică care reprezintă persoana juridică de drept public – comuna sau orașul, în relațiile cu alte persoane și prin intermediul căreia se pune în aplicare principiul autonomiei locale).

În raport cu considerentele anterioare, autoritățile publice vor avea, în principiu, calitate de pârât în litigiile de contencios administrativ, fiind emitentele actelor administrative ilegale, însă numai alături de persoana de drept public atunci când se solicită și despăgubiri; lor li se alătură, ca urmare a asimilării situațiilor juridice, asociațiile și fundațiile de utilitate publică, precum și alte persoane juridice private care prestează servicii publice.

Calitatea de reclamant, însă, revine persoanele juridice private în temeiul art.1 alin.1 al Legii contenciosului administrativ, atunci când le sunt vătămate drepturile sau interesele lor private, iar persoanelor juridice de drept public, când le sunt vătămate drepturile sau când este vătămat interesul public. Autoritățile publice vor putea prin urmare acționa ca reclamante în contencios administrativ doar în numele persoanei juridice de drept public pe care o reprezintă, cum este cazul primarului care poate introduce acțiune în această calitate doar în numele comunei sau orașului.

7.3 Actele care pot fi atacate și excepțiile de la controlul prin contencios administrativ

O primă condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ este ca obiectul acțiunii să îl constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asociate acestuia. Actul administrativ este un act unilateral, emis de autoritățile publice în scopul executării sau organizării executării legi, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice de drept public sau administrativ. Adeverințele care atestă existența sau inexistența unui fapt, comunicările interne, propunerile, referatele, etc., menite să pregătească emiterea actului administrativ, nu sunt acte administrative.

Legea nr. 554/2004 reglementează în mod expres asimilarea cu actele administrative unilaterale a tăcerii administrative (faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal) și a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere.

Tăcerea administrativă este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe când refuzul nejustificat, fiind o manifestare de voință a autorității publice, poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic.

Definită prin folosirea formulării extinse, de „nesoluționare în termenul legal a unei cereri”, tăcerea administrativă vizează două situații distincte, care dau dreptul petiționarului să intenteze acțiunea în fața instanței de contencios administrativ: lipsa unui răspuns în termenul de soluționare a cererii inițiale adresate unei autorități publice; lipsa unui răspuns în termenul de soluționare a recursului administrativ prealabil adresat autorității publice emitente a actului administrativ ilegal sau celei superioare.

Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru răspunsul autorității publice este de 30 de zile, însă cu precizarea „dacă prin lege nu se prevede un alt termen”. Termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 este aplicabil ca termen special, însă textul legal care îl reglementează se completează cu Ordonanța Guvernului nr. 27/2002, care este dreptul comun în materia petițiilor, consecința fiind că termenul se poate prelungi cu maximum 15 zile în condițiile art. 9 din ordonanță. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice.

Prin ”refuzul nejustificat de rezolvare a cererii” legiuitorul a înțeles „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile”. Spre deosebire de tăcerea administrativă, care este considerată refuz implicit de rezolvare a cererii, de această dată suntem în prezența unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie să fie exprimat „cu exces de putere”, sintagmă care, deși pare la prima vedere greu de descifrat, desemnează, de fapt, ilegalitatea subiectivă a refuzului.

În ceea ce privește forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul că soluționarea unei cereri în defavoarea petiționarului sau contrar așteptărilor sale, nu reprezintă automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putând reieși numai prin raportare la legislația existentă, cu care refuzul trebuie să fie în contradicție.

Refuzul trebuie să fie exprimat în scris și motivat în drept, deoarece Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 impune aceste forme procedurale în cazul soluționării petițiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu în instanță. Preferabil este, în cazul unui refuz verbal, să se aștepte expirarea termenului de răspuns, tăcerea administrativă fiind mai ușor de dovedit.

Art.1 al Legii nr. 554/2004 se referă la atacarea în justiție a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept, fără să prevadă prin ce anume trebuia să fie rezolvată cererea – prin act administrativ sau printr-o altă manifestare de voință. În consecință, rezolvarea cererii poate fi făcută nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci și prin emiterea unei adeverințe (care nu este act administrativ), certificat etc., adică prin înscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte sau chiar printr-un fapt administrativ.

Obiectul cererii, și, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant în aprecierea admisibilității acțiunii de contencios administrativ, cu condiția, totuși, ca el să aibă legătură cu un raport juridic de drept administrativ, să se fundamenteze pe un “drept subiectiv public”, adică opozabil administrației, și, bineînțeles, să fie licit. Pe de altă parte, avizul negativ al oficiului juridic nu este refuz de soluționare a cererii, ci un act preparator emiterii deciziei finale de către autoritatea publică. Prin urmare, refuzul trebuie să privescă un act final al administrației, sau o operațiune finală, prin care se rezolvă cererea adresată de petiționar, nu acte preparatorii care nu produc efecte juridice decât în interiorul aparatului administrativ.

Legea asimilează actului administrativ și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizițiile publice. Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). În primul rând, trebuie să remarcăm că, deși în mod evident legiuitorul a avut în vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denumește, în unanimitate, contracte administrative, noțiunea în sine nu se regăsește în legea contenciosului administrativ, preferându-se o formulare ambiguă, sfera contractelor cărora li se aplică textul legal fiind determinată prin referire la obiectul lor. Astfel, legea asimilează actelor administrative anumite contracte încheiate de autoritățile publice, în funcție de obiectul lor, fiind vorba de contractele de concesiune a unui bun public, de închiriere a unui bun public, de administrare a unui bun public, concesiunea de lucrări și servicii, contracte privind prestarea serviciilor publice.

Cât privește actul administrativ jurisdicțional, acesta este definit de Legea nr. 554/2004 ca actul juridic emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organică cu atribuții de jurisdicție administrativă specială. Jurisdicția administrativă specială este (potrivit dispozițiilor Legii nr. 262/2007) “activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale”.

Cât privește actele exceptate de la control, legea nr. 554/2004 prevede în art. 5 că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

– actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

– actele de comandament cu caracter militar;

– actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară;

– actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere, instituindu-se în acest caz o excepție relativă și nu absolută ca în primele trei cazuri.

Legea precizează că, spre deosebire de regimul juridic obișnuit al acțiunii întemeiate pe excesul de putere, în cazul excepțiilor relative nu se aplică dispozițiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art.14) și cele referitoare la judecarea recursului în situații deosebite (art.21).

Pentru prima situație de acte exceptate de la controlul prin contenciosul administrativ, legea 262/2007 definește actele care privesc raporturile cu Parlamentul ca fiind actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul. Actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul (informații, documente cerute de Camerele Parlamentului, declarații cu privire la politica Guvernului, propuneri privind negocierea unor tratate internaționale, etc.) sunt toate acte cu caracter politic.

Actul de comandament militar este definit ca actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar. Asemenea acte sunt ordinele și instrucțiunile de serviciu privind măsurile de pregătire a trupelor, mobilizările și concentrările de trupe, atribuirea și efectuarea de comenzi, manevre, exerciții și operațiuni militare.

Actele de gestiune (contractele) încheiate de autoritățile militare cu diferite persoane în vederea asigurării funcționării serviciului de apărare națională, precum și alte acte de administrație militară decât cele cu caracter de comandament militar sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ (acte prin care se realizează avansarea personalului militar, sancționarea acestuia, pensionarea etc.).

Cu privire la cea de-a treia excepție fundamentată de lege, trebuie invocat așa zisul recurs paralel, caz în care calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosită doar atunci și în măsura în care nu există o lege specială care să prevadă o altă procedură de urmat.

Cât privește ultima categorie de acte exceptate (actele emise pentru aplicarea regimului stării de război, de asediu și de urgență), trebuie precizat că o reglementare cadru a stării de război a existat, dar a fost abrogată (art. 6 din Ordonanța de urgență nr. 1/1999), în prezent aplicându-se doar convențiile internaționale la care România este parte și dispozițiile din legi speciale.

Starea de asediu și starea de urgență privesc situații de criză, care impun măsuri excepționale, care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre.

Pe durata stării de asediu și a stării de urgență sunt interzise: a) limitarea dreptului la viață, cu excepția cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de război; b) tortura și pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infracțiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului național sau internațional; d) restrângerea accesului liber la justiție. Prin urmare, chiar dacă legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise în aceste condiții din competența instanței de contencios administrativ, atunci când sunt vătămate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea specială (O.U.G. 1/1999) permite accesul liber la justiție, chiar dacă numai pentru despăgubiri. Prin urmare, excepția de ilegalitate va putea fi utilizată ca mijloc de obținere a despăgubirilor.

Ca efect al exceptării acestor acte de la controlul instanțelor de contencios administrativ, conformitatea lor cu legea specială care le reglementează emiterea nu va putea fi verificată, însă rămâne verificabil aspectul vătămării drepturilor și libertăților fundamentale cetățenești, cu posibilitatea acordării despăgubirilor.

Actele referitoare la siguranța națională sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorită faptului că au un pronunțat caracter politic, reglementarea legală aplicabilă actelor în discuție fiind Legea nr. 51/1991 privind siguranța națională, care statornicește că prin siguranță națională se înțelege “starea de legalitate, echilibru și stabilitate socială, economică și politică, necesară existenței și dezvoltării statului național român, ca suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit normelor și principiilor democratice statornicite prin Constituție”.

Asemenea acte pot fi emise de Consiliul Suprem de Apărare a Țării, structurile specializate din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne și Ministerul Justiției, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază.

Exceptarea de la controlul pe calea contenciosului administrativ a actelor emise pentru restabilirea ordinii publice are un caracter de noutate și are în vedere reglementările speciale din domeniu, în primul rând la Legea nr. 61/1991 privind sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, care prevede o serie de contravenții pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate și sancționate (cu amendă) prin acte administrative emise de primar, împuterniciții acestuia, de către ofițerii sau subofițerii de poliție ori de către ofițerii, maiștrii militari, subofițerii sau militarii din jandarmerie, angajați pe bază de contract.

Actele emise pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, a epidemiilor, epizootiilor sunt acte emise în situații excepționale de către autoritățile administrației publice centrale, însă de cele mai multe ori locale.

În concluzie, raportat la excepțiile instituite de reglementarea actuală privind atacarea actelor administrative în contencios administrativ, reținem că excepțiile absolute sunt atacabile pe calea dreptului comun, pentru despăgubiri, cu ridicarea excepției de ilegalitate (neconstituționalitate în cazul ordonanțelor), iar excepțiile relative sunt atacabile atât în contencios administrativ pentru ilegalitate obiectivă (exces de putere), cât și în fața instanțelor de drept comun pentru despăgubiri, cu ridicarea excepției de ilegalitate (iar dacă legea specială prevede o procedură specială de contestare, ea se aplică, de asemenea, reclamantul având alegere între procedura specială și procedura contenciosului administrativ). Refuzul nejustificat de exercitare a atribuțiilor legale din domeniile exceptate poate fi atacat doar pentru ilegalitate subiectivă. În cazul în care legea specială reglementează o anumită formă de contestare a acestui refuz, ea va fi aplicabilă.

7.4 Instanța de contencios administrativ competentă în soluționarea acțiunii

Competența materială de fond este reglementată de lege în funcție autoritatea publică emitentă a actului ilegal, precum și de valoarea sau natura sumei din litigiu.

Astfel, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.

Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale.

Legea vizează, pentru stabilirea competenței, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestată prin acțiunea în contencios administrativ; astfel, chiar dacă se contestă doar o parte din suma impusă prin act, competența va fi stabilită totuși în raport cu întreaga sumă ce face obiectul actului administrativ; în situația opusă, când actul are ca obiect un impozit într-un anumit cuantum, însă despăgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instanța competentă va fi stabilită în funcție de suma ce face obiectul actului administrativ, fără despăgubiri.

Cât privește competența teritorială de fond, aceasta este, în principiu, de trei feluri: de drept comun (aplicabilă, în principiu, tuturor proceselor dacă legea nu prevede altfel), alternativă (care conferă reclamantului posibilitatea de a alege între două sau mai multe instanțe deopotrivă competente) și exclusivă sau excepțională (care se referă la capacitatea specială a unei instanțe de a judeca un anumit litigiu). În cazul nostru, reclamantul poate alege între instanța de la domiciliul (sau sediul) său și cea de la sediul pârâtului (autoritatea publică). Odată însă aleasă instanța de către reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opțiunii sale, decât dacă s-a aflat în eroare. În situația în care un străin sau apatrid contestă un act administrativ în contencios administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instanța de la sediul autorității pârâte, reclamantul neavând drept de opțiune, deoarece nu există o instanță judecătorească românească la domiciliul său. Cu alte cuvinte, în acest caz, competența nu mai este alternativă, ci exclusivă.

Unele probleme de interpretare apar în cazul când reclamantul este persoană juridică privată autorizată să presteze servicii publice, considerându-se că întinderea teritorială a serviciului public prestat este cea relevantă în această situație și nu sediul persoanei juridice. Prin urmare, dacă serviciul prestat acoperă teritoriul unei localități sau unui județ, competent va fi tribunalul, iar dacă el este un serviciu public național, Curtea de apel. Cât privește competența teritorială, în cazul în care reclamantul nu optează pentru instanța de la domiciliul sau sediul său, va fi stabilită în funcție de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece există situații în care acestea nu coincid. Dacă serviciul public profită mai multor județe, atrăgând competența unor tribunale diferite, se consideră că primul tribunal sesizat este cel competent.

Competența de judecare a cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe care încă nu au fost declarate neconstituționale aparține, conform art.10 din lege, Curții de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate centrală.

Legea nr. 554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi organice speciale să fie consacrată altă competență materială decât cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementează în mod derogator competența de soluționare acțiunilor de contencios administrativ rămân valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ.

7.5 Termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ

Art.11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de 6 luni și altul de 1 an. Sesizarea instanței înainte ca termenul să-și înceapă cursul determină respingerea acțiunii ca prematură, pe când introducerea cererii cu depășirea termenului atrage respingerea acțiunii ca prescrisă.

În cazul emiterii actului administrativ ilegal, urmat de recursul administrativ și de refuzul nejustificat al autorității publice privind soluționarea, (prin răspuns nesatisfăcător, refuz propriu-zis de soluționare sau tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului), termenul de 6 luni de sesizare a instanței va curge din momentul primirii răspunsului nesatisfăcător, a refuzului, respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile (plus 15 zile, dacă s-a decis) pentru răspuns la recursul administrativ. Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vătămător.

În cazul actului administrativ asimilat, în care petiția primește un răspuns nemulțumitor pentru petiționar, un refuz nejustificat explicit de soluționare sau nu primește nici un răspuns în termenul legal, termenul de 6 luni și cel de 1 an vor curge din momentul răspunsului, refuzului, respectiv al expirării termenului.

În cazul suspendării procedurii de soluționare a plângerii prealabile (potrivit legii speciale), termenul curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare, după caz.

În cazul contractelor administrative termenul de 6 luni curge de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, din momentul comunicării către părți a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.

Legea precizează că termenul de 6 luni și cel de 1 an se aplică și acțiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunoștință a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Deși legea nu precizează în mod expres, în cazul refuzului nejustificat de soluționare a cererii sau în cazul tăcerii administrative, termenele de 6 luni și 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de răspuns. În cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizării recursului administrativ propriu, exercitat în temeiul legii speciale, fără răspuns favorabil din partea autorității publice. În cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de către secretarul unității administrativ teritoriale (6 luni de la momentul comunicării actului către prefect).

Acțiunile vizând actul administrativ normativ și ordonanțele guvernamentale sunt imprescriptibile.

Legea califică expres aceste termene (cel de 6 luni, termen de prescripție, iar cel de 1 an, termen de decădere). Aceste termene au, practic, același efect juridic, distingându-se doar prin ordinea de aplicare și condițiile în care ele pot fi folosite. Importanța practică a calificării corecte decurge din două aspecte: numai termenele de prescripție pot fi suspendate, întrerupte ori repuse în termen; termenul de decădere se întrerupe în caz de forță majoră, urmând să înceapă derularea unui nou termen la încetarea cauzei de întrerupere, termenul de prescripție se suspendă în aceeași situație. Motivele pentru care instanța poate accepta depășirea termenului de 6 luni sunt cele prevăzute de art.103 C.pr.civ. pentru repunerea în termen: împrejurări mai presus de voința părții (forța majoră și cazul fortuit).

Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raportează la sesizarea instanței, la exercitarea dreptului la acțiune. Importanța practică a includerii termenului în categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, constă în metoda diferită de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfârșesc în ziua lunii corespunzătoare zilei de plecare, iar dacă termenul a început la 29, 30 sau 31 ale lunii, și se sfârșește într-o lună care nu are o asemenea zi, el se va socoti împlinit în ziua cea din urmă a lunii, pe când termenele de drept material sunt calculate conform art. 1887 și 1889 C. civ., adică folosind sistemul intermediar, în care nu se socotește ziua de început a cursului prescripției, dar intră în calcul ultima zi a acestuia.

Prin legi speciale pot fi stabilite și unele termene speciale (de exemplu, Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale stabilește termene speciale pentru contestarea în contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvării de drept a consiliului local – 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoștință de către consilierii interesați). În aceste cazuri, o consecință a instituirii unor termene foarte scurte este aceea că se exclude în mod implicit procedura prealabilă, legea specială prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clară dorința legiuitorului de a duce actul administrativ direct în fața instanței de contencios administrativ cât mai rapid.

7.6 Condiția recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdicțional

Înainte de revizuirea constituțională din 2003, recursul administrativ jurisdicțional trebuia obligatoriu exercitat înainte de sesizarea instanței de contencios administrativ, sub sancțiunea decăderii, fiind, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizării acestei instanțe. Deși a rămas un recurs prealabil sesizării instanței de contencios administrativ, caracterul obligatoriu al recursului administrativ jurisdicțional nu mai subzistă, el devenind facultativ în considerarea dispozițiilor art. 21 alin.4 din legea fundamentală, conform căruia „jurisdicțiile administrative sunt facultative și gratuite”.

Astfel, persoanele fizice sau juridice nu mai sunt obligate să recurgă la recursul administrativ-jurisdicțional atunci când intenționează să conteste un act administrativ pentru care legea prevede această procedură, putând intenta direct acțiunea în contencios administrativ.

Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesizării instanței de contencios administrativ se află în art. 7 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind petițiile.

Astfel, art. 7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul ”procedura prealabilă”, că “înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există. Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni. Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție”.

În continuare, textul exclude anumite autorități publice de la obligativitatea efectuării procedurii prealabile (prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Avocatul poporului, Ministerul public) și, de asemenea, scutește acțiunea contra ordonanțelor guvernamentale de această procedură. În fine, se mai precizează că plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.

Recursul administrativ este cererea adresată unei autorități administrative prin care particularul solicită luarea unor măsuri administrative cu privire la actul vătămător: anularea, modificarea sau emiterea unui act atunci când acest lucru a fost refuzat de administrație. Recursul jurisdicțional (acțiunea de contencios administrativ) este o cale de atac prin a cărei exercitare particularul duce conflictul său cu administrația în fața unei instanțe judecătorești de drept comun sau a unui tribunal administrativ, așadar a unui judecător.

În principiu, cele două mijloace juridice enunțate mai sus sunt independente, însă în unele cazuri legea condiționează exercitarea recursului jurisdicțional de exercitarea în prealabil a recursului administrativ sau conferă recursului administrativ, dacă este efectuat, efecte juridice în planul recursului jurisdicțional. În acest fel ia naștere recursul administrativ prealabil sesizării instanței de contencios administrativ.

Recursul administrativ presupune existența prealabilă a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ; simpla cerere adresată administrației pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizații nu poate fi considerată recurs administrativ. Doar în cazul refuzului de eliberare a autorizației sau a lipsei unui răspuns la cerere în termenul legal, atitudinea administrației dă naștere unei contestații care poate forma obiectul unui recurs administrativ. Particularul poate fi însă vătămat și printr-o operațiune administrativă, nu numai printr-un act administrativ, ca în cazul recursului jurisdicțional.

Semnificația “recursului” în dreptul administrativ diferă de cea din dreptul procesual civil, unde este privit ca fiind cale ordinară de atac prin care se cere unei instanțe judecătorești superioare modificarea unei hotărâri nelegale ori netemeinice, pronunțate de o instanță inferioară sau casarea (desființarea) ei în vederea rejudecării. Recursul administrativ reprezintă calea de atac sau mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcărilor drepturilor subiective și a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate de către organele administrației de stat.

Recursul administrativ poate fi condiționat de lege, într-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiții referitoare la petiționar, sau poate fi redus, în privința obiectului său, doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu.

În cazul în care persoana fizică sau juridică adresează o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflăm în prezența recursului grațios. În unele cazuri recursul grațios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativă constituie ultima treaptă a ierarhiei administrative.

Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresată organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă, cererea este adresată unui organ cu atribuții de control într-un anumit domeniu, dar care nu este, în ierarhia administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflăm în prezența recursului ierarhic impropriu.

O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutelă. Acesta se adresează autorității administrative însărcinate cu controlul deciziilor administrației publice descentralizate (de regulă, Prefectul), care însă are dreptul de a hotărî liber declanșarea controlului de tutelă.

În reglementarea noastră actuală, recursul administrativ poate fi grațios (adresat autorității emitente a actului administrativ) sau ierarhic (adresat autorității superioare ierarhic, atunci când aceasta există). Dacă sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autorități, iar acestea nu-și coordonează răspunsul, soluția favorabilă petiționarului (anularea sau revocarea actului) se va impune în fața celei de soluționare negativă (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent dacă ea vine de la organul superior sau de la cel emitent și indiferent de succesiunea răspunsurilor. Termenul de sesizare a instanței va începe însă în momentul primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.

Organul ierarhic superior nu se poate dezînvesti de soluționarea recursului ierarhic, pe motivul că a fost introdus și recurs grațios, deoarece scopul celor două recursuri este relativ diferit, la fel și controlul declanșat prin ele (ierarhic, respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligată să răspundă.

Anularea de către autoritatea publică superioară a actului emis de o autoritate inferioară este posibilă în principiu, pe baza reglementărilor care guvernează funcționarea celor două instituții, însă superiorul ierarhic nu va putea emite un alt act administrativ decât dacă atribuția nu este exclusiv prevăzută în competența emitentului.

Obligativitatea recursului administrativ prealabil este impusă de lege numai în cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ, nu și în cazul acțiunilor întemeiate pe tăcerea administrației sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. În aceste ultime cazuri, justificarea inutilității recursului prealabil constă în aceea că persoana fizică sau juridică nu mai trebuie supusă încă o dată unui refuz din partea administrației, prin urmare poate intenta direct acțiunea în fața instanței de contencios administrativ.

Recursul prealabil este obligatoriu numai în cazul acțiunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative, nu și a acțiunilor exercitate în temeiul unei legitimări procesuale active speciale (Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul public, Avocatul poporului), a acțiunilor contra ordonanțelor guvernamentale, precum și în cazul excepției de ilegalitate.

Termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual. Natura juridică a termenului este la prima vedere de termen de recomandare, deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la emiterea actului administrativ, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripție. Depășirea termenului de 30 de zile, fără motive întemeiate, are ca efect atât inadmisibilitatea recursului administrativ, cât și a acțiunii în fața instanței de contencios administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare fără efecte juridice.

Momentul la care recursul grațios se consideră introdus este cel al expedierii prin poștă, al primirii mesajului de poștă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul autorității publice, respectiv al consemnării în scris a reclamației verbale. Forma scrisă a recursului sau consemnarea acestuia în scris se impune, deoarece numai astfel se poate face, ulterior, dovada efectuării lui. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada mai dificilă; în cazul în care, însă, în cursul procesului autoritatea pârâtă recunoaște efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior excepția neefectuării lui.

Recursul administrativ trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului și să fie semnat de acesta, petițiile anonime atrăgând clasarea.

Legea nu se pronunță cu privire la termenul de efectuare a recursului administrativ în cazul actelor administrative normative, care se publică, nu se comunică, însă nici nu îl exclude expres sau implicit din punct de vedere al obligativității. În cazul acestor acte, care pot fi atacate oricând în fața instanței de contencios administrativ, recursul administrativ prealabil este obligatoriu și poate fi exercitat oricând înainte de intentarea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ; prin urmare, acțiunea nu va putea fi exercitată decât după efectuarea recursului administrativ și primirea unui răspuns din partea autorității publice emitente, respectiv după expirarea termenului de răspuns.

Termenul de soluționare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conducătorului autorității publice, atunci când aspectele sesizate prin recurs necesită o cercetare mai amănunțită.

Dacă, în urma recursului administrativ, autoritatea publică este în imposibilitate de revocare a actului administrativ datorită prevederilor privind la irevocabilitatea actelor intrate în circuitul civil, ea este obligată să solicite instanței de contencios administrativ constatarea nulității actului administrativ, urmând ca reclamantul să facă cerere de intervenție în proces doar pentru obținerea despăgubirilor pentru daune materiale sau morale.

În cazul terților față de actul administrativ, aceștia vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul luării la cunoștință a existenței actului administrativ vătămător, în limita termenului de 6 luni de la emiterea actului administrativ, fără a fi nevoiți să justifice depășirea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunoștință, nici chiar dacă destinatarul actului, autoritatea publică sau altă persoană care are interes în menținerea actului face această dovadă.

Cât privește sancțiunea neexercitării recursului administrativ, respingerea de către instanță a acțiunii neprecedate de recursul prealabil, va fi făcută pe motiv de prematuritate, atunci când termenul de exercitare a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate, atunci când recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (după 6 luni de la emiterea actului administrativ).

Obiectul recursului administrativ va fi întotdeauna, revocarea actului administrativ ilegal, despăgubirile putând fi cerute, în principiu, numai în fața instanței de contencios administrativ, odată cu cererea de anulare sau ulterior. Dacă actul a fost revocat de către emitent, reclamantul are deschisă acțiunea de drept comun în despăgubiri, întemeiată pe actul de revocare, care dovedește culpa autorității publice.

Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni, care va începe să curgă:

a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;

b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului;

c) de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;

d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului;

e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.

Procedura de conciliere, reglementată de C.proc.civ., presupune ca reclamantul să convoace partea adversă la conciliere, comunicându-i în scris pretențiile sale și temeiul lor legal, precum și toate actele doveditoare pe care se sprijină acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandată cu dovadă de primire, prin telegramă, telex, fax sau orice alt mijloc de comunicare care asigură transmiterea textului actului și confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face și prin înmânarea înscrisurilor sub semnătură de primire. Data convocării pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna într-un înscris cu arătarea pretențiilor reciproce referitoare la obiectul litigiului și a punctului de vedere al fiecărei părți. Înscrisul despre rezultatul concilierii ori, în cazul în care pârâtul nu a dat curs convocării, dovada că de la data primirii acestei convocări au trecut 30 de zile, se anexează la cererea de chemare în judecată. Instanța competentă să “arbitreze” concilierea este instanța de contencios administrativ competentă să judece și litigiile născute din contract, în temeiul art. 8 alin. 2 din legea contenciosului administrativ (fiind vorba de o chestiune de aplicare și executare a contractului administrativ).

Recursul administrativ-jurisdicțional are la bază emiterea de către autoritatea administrativă a unui act administrativ ilegal (sau refuză explicit sau implicit soluționarea unei cereri) pentru care legea specială prevede căi administrativ jurisdicționale de atac. În aceste condiții, cel vătămat în drepturi prin actul administrativ ilegal poate alege între efectuarea recursului administrativ și apoi contestarea în contencios administrativ în termenul de 6 luni, sau utilizarea recursului administrativ-jurisdicțional (procedurii administrativ jurisdicționale) prevăzute de legea specială (de exemplu, Codul fiscal).

Dacă cel vătămat alege cea de-a doua soluție, organul administrativ jurisdicțional va soluționa litigiul, prin emiterea unui act administrativ jurisdicțional. După sesizarea organului administrativ jurisdicțional și până la emiterea actului administrativ jurisdicțional, petentul mai poate renunța la alegerea făcută prin cererea de soluționare a litigiului, optând pentru procedura de contestare obișnuită, care presupune și efectuarea recursului administrativ prealabil.

Legea română reglementează asemenea recursuri (proceduri) administrativ jurisdicționale în materie fiscală sau în materia exproprierii pentru cauză de utilitate publică.

7.7 Procedura în fața instanței de contencios administrativ

Din precizările anterior făcute pentru condițiile acțiunii în contencios administrativ, rezultă că obiectul acțiunii judiciare poate viza:

– acordarea de despăgubiri, în cazul în care există un răspuns favorabil la recursul administrativ, prin care actul administrativ este și revocat, iar dacă s-a solicitat, a fost emis alt act administrativ;

– anularea în tot sau în parte a actului și/sau obligarea la emiterea unuia legal, plus despăgubiri, în cazul în care există un răspuns favorabil, dar care nu este urmat de revocarea actului, respectiv urmat de revocarea actului, dar fără emiterea unuia nou;

– anularea (totală sau parțială) a actului, obligarea la emiterea unui alt act și/sau despăgubiri, în cazul unui răspuns nefavorabil explicit sau implicit;

– obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau la efectuarea unei operațiuni administrative, precum și plata despăgubirilor pentru daune materiale și/sau morale, în cazul refuzului nejustificat;

– acțiunea directă exclusiv pentru despăgubiri, admisibilă când o ordonanță a fost declarată neconstituțională în urma unei excepții ridicate în altă cauză, odată cu ridicarea excepției de neconstituționalitate, respectiv atunci când autoritatea publică sesizează ea însăși instanța de contencios administrativ în vederea constatării nulității actului, fiind în imposibilitate de a-l revoca. În afară de aceste situații, nu este admisibilă o acțiune intentată exclusiv pentru obținerea de despăgubiri pentru daune materiale sau pentru despăgubiri pentru daune materiale și morale, fără a se cere anularea actului administrativ vătămător încă atacabil pe cale directă, chiar dacă se ridică excepția de ilegalitate a actului administrativ. Argumentul pentru această soluție este legat de faptul că ridicarea excepției de ilegalitate este admisibilă doar atunci când nu mai este posibilă anularea directă a actului administrativ care produce, nemijlocit, vătămarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim, prin urmare ea va fi admisibilă atunci când este vorba de un act administrativ care nu vatămă direct, nemijlocit, dreptul sau interesul părții, indiferent de faptul că acesta este anulabil pe cale directă sau nu.

– în cazul acțiunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul public, persoanele juridice de drept public) nu se pot solicita despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii;

– în cazul acțiunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus în proces va aprecia dacă solicită și despăgubiri, în acest caz completându-și acțiunea introductivă;

– în cazul contractelor administrative obiectul acțiunii rezultă din circumstanțierea legală (art. 18 din Legea contenciosului administrativ) a soluțiilor eventuale ale instanței de contencios administrativ: în faza premergătoare încheierii contractului – obligarea autorității publice la încheierea contractului, iar în faza posterioară încheierii acestuia – anularea contractului, obligarea părților la îndeplinirea unei obligații sau suplinirea voinței acestora atunci când interesul public o cere, obligarea la plata unor despăgubiri.

– acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, în cazul acțiunilor împotriva ordonanțelor Guvernului.

Potrivit cerințelor procedurale specifice, reclamantul anexează la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. În situația în care reclamantul introduce acțiune împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar și copia certificată după acest act.

La primirea cererii, instanța va dispune citarea părților și va putea cere autorității al cărei act sau refuz este atacat să îi comunice de urgență acel act sau motivația refuzului, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanță lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nici o formalitate. Actele administrative sunt executorii din oficiu și prin ele însele, adică nu necesită intervenția unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalității și când prin executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituția contenciosului administrativ. În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acțiunii în justiție; suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri; suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, odată cu aceasta sau după pornirea procesului. Astfel, în principiu, în Franța, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuției actului atacat, excepțiile de la principiu trebuind să fie prevăzute în mod expres. Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea executării actelor care impun obligații, precum și a celor care restrâng drepturi. Excepțiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor sau de către administrație, care poate ordona, dacă un interes public sau privat o cere, executarea imediată a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru rațiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia și Norvegia recursul nu paralizează execuția actului decât dacă organul de recurs decide în acest sens, la fel se întâmplă și în Elveția, cu excepția actelor ce obligă la prestații pecuniare, întotdeauna suspendate.

În sistemul nostru actual, instanța soluționează cererea de suspendare, de urgență și cu precădere, cu citarea părților. Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.

În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept. În acest caz nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive. Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării.

Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresata instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării se prelungește de drept pana la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ.

Competența de judecare a cererii de suspendare aparține instanței competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanțe competente teritorial atunci când acțiunile sunt introduse separat (mai întâi, cererea de suspendare și ulterior acțiunea în anulare). Prin urmare, opțiunea realizată de reclamant la intentarea acțiunii în suspendare este obligatorie și pentru acțiunea în anulare.

Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public poate viza doar acte normative și este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav activitatea unui serviciu public administrativ, privește un interes public major și nu un drept subiectiv vătămat și este independentă de acțiunea în anularea actului administrativ normativ.

În temeiul unor dispoziții ale legii contenciosului administrativ, dar și a unor legi speciale, introducerea acțiunii în contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanșat la inițiativa Prefectului sau a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. De asemenea, în temeiul Legii nr. 215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate de drept în momentul intentării acțiunii de către consilierii interesați (art. 57 alin. 3 și art. 58 alin. 3).

Art. 16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea în judecată și a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă. La rândul ei, persoana acționată astfel în justiție îl poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. Legitimarea procesuală specială reglementată de acest text legal privește persoane fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

Textul vizează persoanele fizice care au elaborat, emis sau încheiat actul, prin urmare legea acoperă atât sfera funcționarilor publici, cât și pe cea a demnitarilor, dar și personalul angajat cu contract de muncă în autoritățile publice sau în serviciile publice. Referindu-se la elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest act – cei care au emis avize, acorduri, cei care au făcut propunerea în vederea emiterii actului, cei care au participat în comisia de licitație, cei care au contrasemnat actul etc. Răspunderea lor se angajează de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ (de exemplu, emiterea unei autorizații de construcție pe un teren mai mare decât are în proprietate beneficiarul, încălcând dreptul de proprietate al altei persoane).

Prin emiterea actului administrativ sunt vizați cei care semnează actul administrativ, în baza competenței legale, determinând calitatea de emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă. Aici intervine o răspundere derivată din atribuțiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmând ca, în cazul în care actul a fost elaborat ilegal, el să solicite instanței introducerea în cauză și a persoanei care a elaborat actul, pentru a răspunde solidar cu aceasta.

Încheierea se referă la manifestarea de voință prin care autoritatea publică devine parte a unui contract administrativ și ea poate fi un act administrativ distinct (hotărârea consiliului local, spre exemplu), prin care se aprobă un contract administrativ. Răspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe ori, încheie contractele administrative, va fi angajată pe principiul solidarității, cu exceptarea celor care nu au participat la ședință sau au votat împotrivă.

În fine, poate fi acționată în instanță și persoana fizică care a semnat (în solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabilă pentru tăcerea administrației, care este cea însărcinată cu răspunsul în termen la petiții (conducătorul autorității publice, în temeiul art.4 din Ordonanța Guvernului nr.27/2002, în solidar cu șeful compartimentului care avea competența de a rezolva petiția – art.13 – sau cu șeful compartimentului de relații cu publicul, dacă petiția nu a fost repartizată corespunzător – art.6).

Răspunderea persoanei fizice poate fi angajată dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru întârziere, prin urmare ea este inadmisibilă în acțiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.

Chemarea în garanție a superiorului ierarhic, justificată în mod corect în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris, este în concordanță cu soluția promovată de Statutul funcționarilor publici, care, în art. 43 alin.2, prevede posibilitatea funcționarului inferior de a refuza, motivat, îndeplinirea dispozițiilor date de funcționarul superior, atunci când le consideră ilegale; el va fi, însă obligat să execute dispoziția, dacă, în urma refuzului, primește un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu îl face răspunzător pe el, ci pe superiorul ierarhic.

Chemarea în judecată a funcționarului public se face odată cu acțiunea în despăgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii acțiunii în anulare sau în obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerută pe cale principală, ulterior judecării cererii de anulare, atunci când despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecării cererii în anulare, sau în fața instanței de contencios administrativ, atunci când nu se dorește anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin acțiune în regres, potrivit dreptului comun (art. 26 din lege) atunci când aceasta nu aduce la îndeplinire dispozițiile hotărârii judecătorești de contencios administrativ, iar conducătorul autorității publice este obligat de instanță la plata unei amenzi de întârziere sau atunci când, pe același motiv, reclamantul solicită acordarea daunelor pentru întârziere, în condițiile art. 24 alin.2 din lege. În cazul în care cei vinovați sunt demnitari sau funcționari publici, se aplică reglementările speciale. 

Soluțiile posibile în dispozitiv pot fi:

– anularea în întregime sau în parte a actului administrativ;

– obligarea autorității publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris;

– obligarea la plata de daune materiale sau morale (alături de anularea actului sau de obligarea la rezolvarea cererii, adică în caz de admitere a acțiunii principale, respectiv atunci când actul administrativ a fost revocat de emitent sau anulat de instanță). Se pot acorda exclusiv daune, prin acțiune separată, atunci când nu se cunoștea întinderea pagubei la data judecării cererii de anulare sau de obligare la rezolvarea cererii. Astfel, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Despăgubirile pot fi cerute pe următoarele căi procedurale:

a. odată cu anularea actului sau cu acțiunea în obligare, printr-o cerere accesorie, care urmează soarta cererii principale;

b. după anularea actului sau după admiterea acțiunii în obligare, în termen de 1 an de la cunoașterea pagubei, dacă paguba nu a fost cunoscută la data judecății, prin acțiune principală adresată instanței de contencios administrativ;

c. pe cale principală, în cazul ordonanțelor guvernamentale declarate neconstituționale sau odată cu ridicarea excepției de neconstituționalitate;

d. pe cale principală, în urma admiterii acțiunii în constatare a nulității actelor administrative care nu mai pot fi revocate;

e. pe cale principală, în cazul unui act normativ anulat în urma acțiunii unei alte persoane sau a Ministerului public, a Prefectului, a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici;

f. pe cale principală, în fața instanțelor de drept comun, cu ridicarea excepției de ilegalitate a actului administrativ definitivat prin neatacare, a cărui acțiune în anulare a fost respinsă, respectiv celui executat;

g. pe cale principală, în fața instanței de contencios administrativ, în cazul întârzierii de executare a hotărârii de contencios administrativ.

– obligarea celui căzut în pretenții la plata cheltuielilor de judecată.

Instanța poate stabili un termen pentru executare, în caz contrar aplicându-se termenul de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin.1; de asemenea, instanța poate să hotărască, încă din această fază, că în cazul nerespectării termenului de executare a hotărârii de contencios administrativ, conducătorul autorității publice sau persoana vinovată de emiterea actului vor fi obligați la plata amenzii de întârziere prevăzută la art. 24 alin.2; despăgubirile pentru întârziere se pot acorda însă reclamantului numai în urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite. În cazul acțiunilor de contencios administrativ obiectiv (înaintate de Prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici) nu se pot solicita despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. În cazul acțiunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus în proces va aprecia dacă solicită și despăgubiri, în acest caz completându-și acțiunea introductivă.

În cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art. 2 alin.1 lit.c teza a doua), soluțiile din dispozitiv pot viza:

– în faza premergătoare încheierii contractului – obligarea autorității publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operațiuni premergătoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operațiuni (aceste două soluții din dispozitiv nu sunt prevăzute expres în lege, însă reies din faptul că instanța este competentă să se pronunțe asupra litigiilor din fazele premergătoare contractului administrativ, în temeiul art. 8 alin.2), respectiv la încheierea contractului.

– în faza posterioară încheierii contractului – anularea contractului, obligarea părților la îndeplinirea unei obligații sau suplinirea voinței acestora atunci când interesul public o cere, obligarea la plata unor despăgubiri.

Unele soluții din dispozitiv pot fi prevăzute “sub sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de întârziere” (art.18 alin.5); este vorba de: obligarea autorității administrative la rezolvarea cererii, obligarea autorității publice la încheierea contractului administrativ, precum și obligarea uneia din părțile contractului administrativ la îndeplinirea unei obligații.

Legea contenciosului administrativ reglementează pentru prima dată în dreptul nostru excepția de ilegalitate. Astfel, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza. În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Trăsăturile caracteristice ale excepției de ilegalitate, în temeiul noii legi a contenciosului administrativ, sunt următoarele:

– are caracter defensiv, nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea ilegalității și înlăturarea lui din cauză. De aceea, faptul că termenul de exercitare a acțiunii directe în anularea actului a expirat și că acțiunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea excepției de ilegalitate;

– este imprescriptibilă, putând fi ridicată pe tot parcursul procesului judiciar (fond, apel sau recurs). Astfel, în cazul în care nu a fost ridicată în fața instanței de fond sau dacă a fost ridicată și respinsă, excepția poate fi ridicată din nou în apel sau recurs, fie prin cererea de apel sau recurs, fie ulterior, deoarece legea precizează „oricând în cadrul unui proces” (art.4 alin.1);

– vizează numai actele administrative tipice, nu și actele administrative asimilate;

– poate fi ridicată de oricare parte a procesului, sau de instanță din oficiu;

– instanța de drept comun poate refuza sesizarea instanței de contencios administrativ numai în cazul în care de actul administrativ cercetat nu depinde soluționarea în fond a pricinii, fapt care va fi reflectat ulterior de considerentele hotărârii. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă nici unei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul;

– natura juridică a excepției este aceea a unei excepții procesuale de ordine publică, chiar dacă are efecte doar inter partes.

– poate fi ridicată în orice proces de competența instanțelor judecătorești (civil, comercial, de dreptul muncii, penal, precum și în procese de contencios administrativ), însă nu și în cazul procedurilor administrativ-jurisdicționale, deoarece acestea rămân căi administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dacă împrumută caracteristici jurisdicționale;

– competența soluționării pe fond a excepției de ilegalitate aparține instanței de contencios administrativ, sesizată fiind de instanța în fața căreia a fost ridicată, prin încheiere motivată; pe tot parcursul judecării excepției de ilegalitate, cauza principală va fi suspendată. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.

– în cazul excepției de ilegalitate, constatarea ilegalității actului se face de către instanța de contencios administrativ printr-o hotărâre, în dispozitiv, iar de către instanța în fața căreia a fost ridicată, în considerentele hotărârii, unde va fi reluat dispozitivul hotărârii de contencios administrativ.

– excepția de ilegalitate este admisibilă indiferent de faptul că actul în discuție mai poate fi contestat pe cale directă sau nu, deoarece legea nu face această distincție. De asemenea ea este admisibilă și în cazul actelor exceptate de la controlul judecătoresc al instanțelor de contencios administrativ prin Constituție și legea contenciosului administrativ pentru că actul nu este atacat direct și anulat, ci doar ignorat în judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre exemplu, acordarea despăgubirilor; la fel, în cazul actelor exceptate pe temeiul recursului paralel, excepția este admisibilă, intenția legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de sub controlul justiției, ci de a le da în competență unei alte instanțe decât cea de contencios administrativ.

Sub aspectul procedurii de executare a hotărârilor de contencios administrativ, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și s-au acordat cheltuieli de judecată se investesc cu formulă executorie și se execută silit, potrivit dreptului comun.

Executarea hotărârilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etapă având propriile mijloace de constrângere:

– hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă constituie titlu executor și trebuie executată fie în termenul stabilit de instanță în dispozitiv, fie în 30 de zile de la pronunțare (potrivit dreptului procesual comun, jurisprudența a consacrat ca o completare a textului legal și posibilitatea curgerii termenului de la comunicare, în cazul părții lipsă);

– hotărârile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate în “Monitorul Oficial al României”, partea I (actele autorităților centrale), respectiv în Monitoarele de județ (actele autorităților locale sau județene), la solicitarea instanței, fiind scutite de taxe de publicitate;

– executarea silită este necesară în primul rând în cazul hotărârii de obligare a autorității publice la rezolvarea cererii, indiferent dacă aceasta dublează hotărârea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate hotărârile de anulare a actului administrativ și în același timp de obligare a autorității publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operațiuni administrative, precum și hotărârile date în urma tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit.

Într-o primă fază a neexecutării, persoanei obligate sau, în lipsa acesteia, conducătorului autorității publice îi poate fi aplicată amenda pentru întârziere, valoarea ei fiind dublă față de cea a amenzi aplicate de instanță pentru necomunicarea actelor necesare judecării dosarului (art.13 alin.4), și anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru întârziere, care vor fi plătite din bugetul autorității publice, urmând a fi imputate funcționarului public vinovat de neexecutare, în temeiul art. 72 din Statutul funcționarilor publici. Autoritatea publică poate însă solicita introducerea forțată în cauză a funcționarului vinovat, astfel încât acesta să fie obligat direct prin hotărâre la plata daunelor cuvenite reclamantului.

Amenda și despăgubirile pentru întârziere sunt utile în cazul acțiunii în anulare când s-au acordat despăgubiri, fiind menite a “impulsiona” plata despăgubirilor de către autoritatea publică și a înfrânge rezistența acesteia. Despăgubirile pentru întârziere se vor adăuga la despăgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulându-se în beneficiul reclamantului.

Într-o a doua fază a neexecutării, care presupune deja că persoana responsabilă a fost obligată la amendă pentru întârziere, se permite reclamantului sau instanței din oficiu sesizarea Ministerului public pentru începerea urmăririi penale, în considerarea infracțiunii prevăzute la art. 24 alin.3 din Legea nr. 554/2004. Hotărârea de obligare la amendă (și despăgubiri) trebuie să fie definitivă și irevocabilă pentru a se face plângere penală.

Dacă cel obligat la plata amenzii și a despăgubirilor pentru întârziere este conducătorul autorității publice, el se poate îndrepta cu acțiune în regres contra demnitarului, funcționarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C. muncii) vinovat de întârzierea în executare.

În cazul contractelor administrative, amenda și despăgubirile pentru întârziere în executare pot fi aplicate (acordate) în cazul obligării autorității publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operațiuni în faza prealabilă încheierii contractului sau chiar la încheierea contractului, respectiv în cazul obligării uneia din părțile contractului la îndeplinirea unei obligații sau atunci când o parte este obligată la plata unor despăgubiri.

Bibliografie:

Alexandru, I., ș.a., Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Ed. Lumina Lex, București, 2007;

Alexandru, I., Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000

Bălan, Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, București, 2005

Dacian , C.D., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Ed. a II-a, Editura C.H. Beck, București, 2009

Deleanu, I., Instituții și proceduri constituționale, Editura C.H. Beck, București, 2006

Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, 2 vol., Ed. All Beck, București, 2005

Manda, C., ș.a., Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, București, 2005

Tofan, A.D., Drept administrativ, Editura C.H. Beck, București, 2008

Tofan, A.D., Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2007

Trăilescu, A., Drept administrativ, Ed. C.H. Beck, București, 2008

Vedinaș, V., Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2007

Constituția României din 1991, cu modificările și completările aduse prin Legea de revizuire nr.429/2003, aprobată prin referendumul național din 18-19 octombrie 2003, intrată în vigoare la 29 octombrie 2003 și republicată în M.Of. nr.767, din 31 octombrie 2003;

Principalele Constituții europene, în diverse ediții: Les Constitutions de l’Europe des Douze (Textes ressemblés et presentés par Henri Oberdorff), La documentation Française, Paris, 1992; Constituția Republicii Italiene, Ed. All-Beck, București, 1998; Constituția Spaniei, Ed. All, București, 1998; Constituția Republicii Federale Germania, Ed. All, București, 1998; D. Currie, Constituția S.U.A. Comentarii, Ed. Nord-Est, Iași, 1992; Actele constituționale ale Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Ed.All Beck, 2002; Constituția Republicii Franceze, Ed.All, București, 1998; Constituția Republicii Italiene, Ed. All Beck ș.a.

Legea nr 2/1968 (privind organizarea administrativă a teritoriului României, republicată în Buletinul Oficial al României nr. 54-55/1981)

Legea 61/1991 (pentru sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, în M.O., nr. 196, din 27 sept. 1991), cu modificările ulterioare.

Legea 119/1996 (cu privire la actele de stare civilă, în M.O., nr.282, din 11 nov. 1996, cu modificările ulterioare);

Legea nr.199/1997 (de ratificare a Cartei europene a autonomiei locale, în M.O. nr.331/1997)

Legea 213/1998 (Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în M.O. nr 448, din 24 nov. 1998).

Legea 115/1999 (Legea privind responsabilitatea ministerială, in M.O. nr.300, din 28 iunie 1999, modificată prin O.U.G. nr.289/2000, în M.O. nr.706/2000 și prin Legea 161/2003 în M.O. nr.279, din 23 aprilie 2003).

Legea 188/1999 (Legea privind statutul funcționarului public, în M.O. nr. 600, din 8 dec. 1999, modificată prin O.U.G. nr.82/2000, în M.O. nr.293/2000, O.U.G. nr.284/2000, în M.O. nr.696/2000 și prin O.U.G. nr.291/2000, în M.O. nr. 706/2000, prin Legea 161/2003, în M.O. nr.279/2003, republicată în M.O.nr.251, din 22.03/2004, modificată în continuare, mai ales prin Legea nr. 251, din 23/06/2006, în M.O. nr.574/2006).

Legea nr. 90/2001 (de organizare și funcționare a Guvernului, în M.O. nr.164/2001, cu modificările ulterioare)

Legea 215/2001 (Legea administrației publice locale, în M.O. nr.204, din 23 aprilie 2001, republicată în M.O. nr.123, din 20 feb.2007,cu modificările ulterioare,

Ordonanța Guvernului nr.2, din 12 iulie 2001 (privind regimul juridic al contravențiilor, în M.O. nr.410, din 25 iulie 2001, cu modificările ulterioare, în special Legea nr.526/25 XI/2004)

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.108/24 oct.2003 (pentru desființarea sancțiunii închisorii contravenționale), în M.O. nr.747/26 oct. 2003.

Legea nr.7/2004 (privind Codul de conduită al funcționarului public, în M.O., nr.157, din 23 II/2004)

Legea nr. 67/2004 (pentru alegerea autorităților administrației publice locale, în M.O. nr.271/29 III.2004).

Legea nr.340/2004 (privind instituția prefectului, în M.O. nr.658/2004, cu modificările ulterioare);

Legea nr.393/28 IX/2004 (privind Statutul aleșilor locali, în M.O.nr.912/07 X/2004, cu modificările ulterioare).

Legea nr.554/02 XII 2004 (Legea contenciosului administrativ, în M.O. nr.1154/2004

Legea nr.195/2006 (Lege cadru a descentralizării)

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.34/19.04.2006 (privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii), în M.O. nr.418/15.05.2006, modificată și aprobată prin Legea nr.337/17.07.2006, cu modificările ulterioare.

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 54/28.06.2006, privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică