Conceptul Privind Autonomia Financiara Localadocx

=== Conceptul privind autonomia financiara locala ===

2.1 Conceptul privind autonomia financiră locală

Cucerirea Daciei de catre romani s-a reflectat in planul organizarii administrative-teritoriala prin crearea provinciilor si dezvoltarea de noi orase pe linga cele existente, conturinduse premise favorabile extinderii finantelor publice locale. Dupa primul razboi mondial s-au produs o serie de modificari in organizarea finantelor locale, in sistemul de concentrare a veniturilor si in efectuarea cheltuielilor. Din perspectiva stiintei financiare, se afirma ca in conceptie moderna finantele publice locale vizeaza activitatea administratiilor locale in calitatea lor de utilizatoare a unor tehnici special, financiare, cum ar fi : bugetul, taxele, impozitele, alocatiile, imprumuturile. Comunitatile locale reprezinta, colectivitati umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic si administrative. Autonomia financiara a acestora este absolut necesara, deoarece autonomia administrative nu ar fi posibila fara autonomia financiara, care ii asigura un support material. In opinia unor autori, autonomia este o urmare a descentralizarii, iar descentralizarea este un process in cadrul careia puterea decizionala trece din competenta autoritatilor locale ,,efectul constind in modificarea cadrului de referinta in care se stabilesc obiectivele si se fundamenteaza optiunile’’1. Incercarile de a identifica autonomia in realizarea veniturilor locale presupun o analiza a surselor de venituri din punct de vedere al dreptului autoritatilor locale de a le modifica sai influenta. Autonomia locala implica dreptul autoritatilor administratiei publice locale de a dispune de resurse banesti si de a le utiliza in vederea indeplinirii atributiilor prevazute de lege, de a elabora buget, de a urmari executia bugetului,denumita uneori si autonomie financiara.
Autonomia locala, la nivel European are un beneficiu de reglementare care nu lasa nici un fel de indoiala, astfel prin Carta Europeana a Autonomiei Locale care precizeaza ca ,, prin autonomie locala se intelege capacitatea efectiva si dreptul pentru autoritatile locale de a solution si gestiona in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale. O mentionare care se impune in mod necesar este aceea ca dreptul si capacitatea efectiva trebuie private distinct, iar continutul lor ducind la doua laturi diferite ale autonomiei locale. In primul caz, dreptul reflecta ceea ce in material dreptului public se regaseste sub denumirea de competenta, adica un asamblu de atributii care revin,in virtutea legii, autoritatilor administratiei publice locale. Spre deosebire de primul caz, continutul capacitatii efective face trimitere la existent unor resurse financiare adecvate ca volum cu ajutorul carora dreptul sa poata fi efectiv realizat’’2. Problematica finantelor publice, implicit si cele locale, este strins legata de aparitia si manifestarea banilor si a statului, acestea fiind fundamentate obiectiv. Unul dintre autori spunea ca ,,Privind din perspectiva concentrarii acestor relatii financiare publice in bugetele corespunzatoare, se remarca permanenta bugetelor locale si preexistenta lor fata de bugetul centralizat al statului, factor care a determinat ca orientarea constructiei sistemelor bugetare publice sa se realizeze de la baza la virf’’3. In Romania, progresele in cristalizarea si ordonarea finantelor publice locale, respective trecerea de la listele de venituri si cheltuieli de genul ,,samilac visteriei’’ la consacrarea bugetelor publice in acceptiunea lor moderna s-au realizat odata cu adoptarea Regulamentelor Organice. Gestionarea treburilor publice de interes local, intr-un cadru legal, trebuie sa prezinte apanajul autoritatilor locale, aceastea fiind cele mai potrivite din perspectiva cunoasterii problemelor specific colectivitatii. Incercarile de a identifica autonomia in realizarea veniturilor locale presupune o analiza a surselor de venituri din punct de vedere al dreptului autoritatilor locale de a le modifica sau influenta.

2.2 Analiza principalelor categorii de venituri ale bugetelor locale din Romania

2.2 (a) Analiza veniturilor bugetelor locale in Romania, presupune o privire de asamblu asupra evolutiei principalelor categorii de venituri din perioada 1991-2009, atfel structura veniturilor publice locale au suferit diverse modificari de la an la an in decursul procesului de descentralizare. Putem vorbi despre o tendinta de scadere a veniturilor proprii de la 29% in anul 1991, la 16% in anul 1992 concomitent creste si ponderea subventiilor de la bugetul de stat de la 71% la 84% in anul 1992. In anii 1993-1998, reforma administratiei publice locale este marcata de trei momente importante :
1 – este anul 1994, atunci cind intra in vigoare Legea nr.27/1994 a impozitelor si taxelor locale, efectele acestei legi se simte incepind cu anul 1995 atunci cind ponderea veniturilor proprii cresc de la 16% la 26,92%;

2- este anul 1997, in care se instituie Fondul special cu alimentare cuapa si pietruire a drumurilor, iar ponderea prelevarilor din bugetul de stat cresc de la 76,45% la 80,71%;

3 – este anul 1998, atunci cind se adopta Legea finantelor publice nr.189/1998,acesta fiind considerat anul de rascruce in reforma finantelor publice din cauza delimitarii sferii,,finantele publice locale’’.

Figura nr.3.7 : Ponderea veniturilor proprii in total venituri bugetelor locale in perioada 1991 – 1999

In figura data observam ca veniturile proprii inregistreaza fluctuatii in perioada 1993 – 1998 cu o usoara tendinta de crestere intre anii 1993 si 1995 (de la 15,43% in anul 1993 si la 26,92% in anul 1995) si apoi de descrestere in perioada 1996 – 1997. Prelevarile din bugetul de stat au o pondere medie anuala de 75% aceasta semnificind o dependent accentuate a comunitatilor locale fata de transferurile din bugetul de stat.

2.2(b) Masurarea autonomiei in realizarea veniturilor bugetelor locale

In continuare, unii din autori au detaliat analiza autonomiei veniturilor locale in functie de anumiti parametric. Astfel in acest sens, Owens si Norregaard 258 in anul 1991 au clasificat sursele de venituri locale dupa gradul lor de autonomie. Dupa Owens si Norregaard, se poate face urmatoarea clasificare a veniturilor din punct de vedere al dreptului de asezare si administrare:

Tabelul nr.1: Autonomia surselor de venituri locale conform clasificatiei lui Owens si Norregaard(1991)

Mai departe , ei au analizat separat categoriile de venituri 1,2 si 4 din table ajungind la concluzia ca daca autoritatile locale stabilesc baza de impozitare, atunci vor avea libertate totala de a stabili si cota de impozitare, aceasta genereaza un control total din partea autoritatilor publice asupra impozitelor si a taxelor avute. Analiza categoriilor 5 si 6 de venituri din tabelul urmator, accentuiaza faptul ca subventiile nu reduc in mod automat autonomia veniturilor,ci depinde de tipul de subventie. Acesti doi autori, Owens si Norregaard considera ca subventiile de capital de obicei genereaza o autonomie mai scazuta a cheltuielilor decit subventiile curente.

259 Prin venituri proprii se intelege impozite sit axe locale

260 Veniturile partajate se refera la situatia in care la nivel central se colecteaza anumite taxe si impozite si apoi sunt redistribuite total sau partial autoritatilor locale.

2.3 Metode si rezultate

Organizarea distincta a finantelor locale, pe baza autonomiei financiare a administratiilor locale, permite degrevarea finantelor central de o seama de cheltuieli, reducerea numarului si amploarei fluxurilor banesti intre cele doua niveluri structural ale finantelor publice. Cu ajutorul unor serii de indicatori s-au facut cercetari referitor la finantele locale:
a. Capacitatea de autofinantare a autoritatilor locale – aceasta arata ponderea veniturilor proprii in asamblul veniturilor bugetelor locale si este caracterizata prin urmatoarea formula : (1) Caloc= unde Caloc.- ilustreaza capacitatea de autofinantare a autoritatilor locale; Vploc. – semnifica veniturile proprii ale autoritatilor locale; Vtloc. – reflecta veniturile totale ale jurisdictiilor locale.

b. Gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama veniturilor proprii: (2) Gvp/cloc.=x 100 unde Gvp/cloc. –reprezinta gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama veniturilor proprii; Vploc. – semnifica veniturile proprii ale autoritatilor locale; Chtloc. – reflecta cheltuielile totale ale jurisdictiilor locale. Asa cum reiese din Tabelul nr.2, veniturile proprii din Romania, in urma unor calcule efectuate in perioada anilor 1991-1994 prezinta o crestere de 47,1% in anul 1993 fata de anul 1992,asta datorita policitilor fiscale si bugetare, ca pina la urma sa scada cu 8,1% in 1994 fara de 1993.

Tabelul nr.2 Evoluția veniturilor proprii, veniturilor și cheltuielilor locale, in Romania, in perioada 1991-2008 – ansamblu esantion

In anul 1995, obersvam o crestere a acestora pina la 103,7% fata de anul 1994, insa din pacate acestia nu se mentin in urmatorii doi ani bugetari cind resursele financiare proprii ale bugetelor locale scad cu 15,7% in 1996 fata de anul 1995 si cu 29% in 1997 fata de anul 1996. Dinamica veniturilor proprii este una ascendenta, pentru anii 1998-2002, asta observam dupa o crestere maxima de pina la 53,7% in anul 1999 fata de anul 1998, si de 11,3% in anul 2000 fata de anul 1999. Abia din anul 2003, veniturile proprii manifesta niste majorari si descresteri in termini reali privind finantele publice locale. Pe baza intervalului studiat , am analizat ca cea mai accentuate scadere se constata in anul 2007, fata de anul 2006, cu 40,8%. Din (Tabelul nr.2) se observa cum veniturile si cheltuielile totale ale autoritatilor locale din Romania, au parte de scaderi de aproximativ 15-17% in fiecare an, cu exceptia anilor 1997 -1998. Un lucru important pe care il constatam in anul 2003 este majorarea veniturilor si a cheltuielilor publice, aceste majorari au fost insotite de o crestere sustinuta a cheltuielilor locale, generate de procesul de descentralizare financiara. Gradul de acoperire a cheltuielilor pe seama veniturilor proprii in Romania prezinta o dinamica asemanatoare cu cea a capacitatii de autofinantare (Figura nr.1), determinata de modificarile de ordin legislativ si de faptul ca veniturile totale difera cu un mic procentaj fata de volumul cheltuielilor locale.

Figura nr.1 Gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama veniturilor proprii, in Romania, in perioada 1991-2008

In figura data obervam, valori reduse ale indicatorului in anii 1991-1994, care cuprind calori intre 15,9% si 19,3%, aceasta ne demonstreaza ca finantarea cheltuielilor publice s-a efectuat pe baza sumelor din impozitul de salarii. Dupa anul 1994, datorita schimbarilor legislative pe calea descentralizarii din anii 1994 si 1998, se remarca o tendinta de crestere a gradului de finantare a cheltuielilor prin intermediul veniturilor proprii, cea mai mica valoare fiind inregistrata in anul 1997, de 19,1%.

2.4 Asigurarea autonomiei financiare locale in Romania in sistemul actual

Noi stim ca autonomia financiara locala vizeaza si se reflecta prin cresterea veniturilor proprii. Privite global prin prisma concentrarii lor putem spune ca resursele financiare pe care se sprijina bugetele colectivitatilor locale trebuie sa fie sa fie suficient de diversificat pentru a fi posibila urmarirea evolutiei cheltuielilor bugetare. In opinia unui autor francez autonomia financiara inseamna conditia ,,sine qua non’’ a descentralizarii administrative .Conform Legii 273/2006 5 , finantele publice si veniturile locale este reprezentata de : venituri proprii, subventii, transferuri si resurse atrase care este redata in figura 2 de mai jos :

Astfel, in sfera veniturilor proprii sunt incluse : impozitul pe profit, cotele defalcate din impozitul pe venit, impozitele si taxele generale pe bunuri si servicii,, taxele pe servicii specific,taxele pe utilizarea bunurilor. In ceea ce priveste resursele atrase de catre colectivitatile locale, aici se includ : imprumutul de piata intern/extern, fondurile nerambursabile de la UE. In privita resurselor atrase pe seama imprumutului, acestea se pot constitui contractarea de imprumuturi de la institutiile specializate sau prin emiterea de obligatiuni. Atfel, autoritatile locale pot contracta imprumuturi interne sau externe pe termen scurt, precum si refinantarea datoriei publice local iar gradul lor maxim de indatorare locala nu poate depasi 20%. Un factor care ar fi trebuit sa aiba un impact pozitiv in consolidarea autonomiei financiare locale este sistemul transferurilor, in opinia mea si in present prezinta o piedica in asigurarea resurselor proprii bugetului local din motiv ca nu stimuleaza managerii financiari locali sa identifice sis a valorifice alte surse de venit. Utilizind sensul larg al termenului, in tabelul 3 , am evidentiat evolutia gradului de autonomie locala si a capacitatii de finantare a colectivitatilor locale in perioada 1992 – 2008.

5 Legea 273/2006 privind finantele publice locale publicata in Monitorul Oficial nr.618, iulie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare Tabelul nr.3 Raportul dintre veniturile proprii si veniturile/cheltuielile totale ale autoritatilor publice locale in Romania, in perioada 1992 – 2008

Sursa: Florin Oprea, Sisteme bugetare publice, teorie si practica, editura Economica, Bucuresti, 2011, p.242.

Datele din tabel, ne arata ca in perioada 1992-2008 dependenta financiara a autoritatilor locale fata de cele central a fost una ridicata, gradul de autonomie financiara nedepasind 25,75%(valoarea minima inregistrata fiind 15,82% in anul 1992), iar capacitatea de atofonantare a avut o valori destul de reduse, intre 15,85% in anul 1992, si 25,93% in 2000. Aceasta o putem explica , prin faptul interrelatiilor dintre bugetul de stat si bugetele locale, din primul efectuindu-se cedarea unor sume consistente ( aprox.80% din totalul veniturilor BS) sub forma transferurilor pentru echilibrare. In 2004, gradul de autonomie financiara locala a crescut de pina la 60,85% iar capacitatea de autofinantare la 62,48%. In timp ce sistemul de transferuri asigura o parte substantiala din veniturile bugetelor locale, rolul taxelor speciale este subminat de catre colectivitatile locale. Motivul, pentru care colectivitatile locale nu exploateaza aceasta sursa de venit este tocmai faptul ca transferurile ,,amortizeaza’’ dificitul dintre venituri si cheltuieli. Desi statul si-a diminuat implicarea in mobilizarea veniturilor si a cheltuielilor publice, autonomia financiara a bugetelor colectivitatilor locale masurata in ,,unitatile’’ capacitatii financiare pe baza raporturilor dintre continutul exact si veniturile proprii si modul lor de obtinere, a reflectat de fapt in continuare dependent bugetelor locale fata de bugetul de stat. Pentru a putea aprecia importanta bugetelor locale în cadrul sistemului bugetar din România, vom realiza o analiza a evolutiei veniturilor si cheltuielilor locale pe perioada 2002-2007.

Tabelul nr. 4 Nivelul valoric al veniturilor si cheltuielilor reale ale bugetelor locale din Romania, în perioada 2002-2007

In tabelul 4,  se poate observa ca, în perioada 2002-2007, resursele financiare mobilizate la bugetele locale au fost într-o continua crestere (în termeni reali). Se poate constata ca, în termeni reali, veniturile bugetelor locale au crescut de 5,03 ori în intervalul de timp 2002-2007. Aceasta evolutie pozitiva a fost demarata cu o crestere cu 47,59% a veniturilor bugetelor locale în anul 2003 fata de anul 2002. în anii urmatori tendinta de crestere a continuat, ajungându-se la o crestere anuala record, de 53,32%, în anul 2005. În ultimii doi ani ai perioadei de analiza, ritmul anual de crestere a veniturilor bugetelor locale s-a diminuat la 28,22%, în anul 2006 si, respectiv, 26,00%, în anul 2007.

În ceea ce priveste evolutia cheltuielilor totale reale ale bugetelor locale se poate mentiona ca au aproximativ aceeasi evolutie ca si veniturile, acestea înregistrând în perioada supusa analizei o crestere de 4,89 ori. Dupa cum se poate observa, cheltuielile bugetelor locale au înregistrat un ritm de crestere mai redus decât cel al veniturilor. Ponderile veniturilor reale (VBL) si a cheltuielilor reale (CHBL) ale bugetelor locale în totalul veniturilor reale (VBGC), respectiv al cheltuielilor reale (CHBGC) ale bugetului general consolidat, precum ti în PIB, sunt prezentate în tabelul urmator: 

Tabelul nr.5 Importanta relativa a bugetelor locale

În perioada analizata, importanta bugetelor locale în cadrul sistemului bugetar din România a crescut, dupa cum ne arata cresterea însemnata a ponderii veniturilor bugetelor locale în totalul veniturilor bugetului general consolidat, de la 13,28%, în anul 2002, la 23,28%, în anul 2007 (de 1,75 ori), precum si a ponderii cheltuielilor bugetelor locale în totalul cheltuielilor bugetului general consolidat, de la 11,70%, în anul 2002, la 21,86%, în anul 2007 (de 1,87 ori). Aceasta tendinta releva o crestere a gradului de descentralizare financiara si o mai mare autonomie pentru autoritatile publice locale, care au la dispozitie tot mai multe finduri pentru îndeplinirea sarcinilor proprii. Există deci o serie de posibilități, care ne pot oferi o perspectivă asupra procedurilor necesare pentru a fi puse în practică, pentru a asigura o autonomie financiară necontestată .