Competitivitate Si Concurenta In Servicii Publice
I N T R O D U C E R E
România a aderat la 1 ianuarie 2007 la Uniunea Europeană, parcurgând tranziția de la o planificare centralizată, spre economia de piață și convergență cu practicile și standardele Uniunii Europene. Administrația publică românească a cunoscut în ultimii 15 ani un proces de transformare radicală, de la o administrație publică specifică unui regim totalitar spre una potrivită unui regim democratic.
Noi instituții și reglementări au fost promovate, inclusiv cu ajutorul fondurilor de pre-aderare ale Uniunii Europene și ale altor donori, în scopul de a restructura administrația și de a o eficientiza. Instituțiile statului au înregistrat progrese semnificative în modernizarea fundamentelor legislative și administrative ale funcționării sectorului public, acesta fiind pregătit să-și asume obligațiile de stat membru al Uniunii Europene.
În anul 2004, Guvernul român a elaborat “Strategia actualizată de accelerare a reformei administrației publice”, document agreat și de Comisia Europeană. Totuși, aceste progrese nu sunt suficiente, Comisia Europeană solicitând punerea unui accent sporit pe întărirea capacității administrative pentru aderare. Nevoia investițiilor în capacitatea administrativă este recunoscută prin “Orientările strategice comunitare pentru coeziune”, în care capacitatea administrativă și buna guvernare („good governance”) constituie una dintre principalele priorități ale perioadei 2007-2013.
În procesul de reformă, administrația publică suferă schimbări importante, restructurări, reduceri sau suplimentări de personal. Apar noi reglementări care au drept scop creșterea transparenței administrației publice și alinierea la standarde europene a calității serviciilor oferite cetățeanului.
Adoptarea legilor nu asigură automat și rezolvarea problemelor la care acestea încearcă să răspundă. Pe traseul care începe cu apariția legii și care se termină cu obținerea efectelor scontate se interpune o variabilă relativ independentă, de mare importanță, cu legități și mecanisme proprii și specifice de funcționare: administrația publică. În consecință, funcționarea administrației publice poate asigura și potența efectele pozitive ale implementării unei politici guvernamentale sau ale aplicării unei legi sau, dimpotrivă, le poate bloca.
Premisa de la care pornește această lucrare este una foarte simplă : modernizarea administrației publice poate fi interpretată drept o reușită numai în măsura în care succesul modernizării este resimțit și la zona de interfață a administrației cu cetățeanul.
Analiza temei alese, “Competitivitate și concurență în servicii publice” răspunde la o serie de întrebări: ce sunt serviciile publice și administrația publică, care este rolul și compunerea acestora, care este impactul integrării în Uniunea Europeană asupra administrației publice, precum și în ce constă modernizarea administrației, cine sunt beneficiarii, care sunt carențele apărute pe parcursul și în urma procesului de evaluare a modernizării etc.
Lucrarea de față este structurată pe trei capitole astfel:
Primul capitol tratează noțiunea de serviciu public local și central în România.
În al doilea capitol sunt prezentate aspecte ale modernizării administrației publice în perspectiva integrării europene.
În al treilea capitol sunt scoase în evidență procedurile de implementare și evaluare a strategiei de modernizare.
Abordarea acestei importante problematici pe parcursul celor trei capitole, susținută printr-o prezență a unei bibliografii reprezentative și a unor concluzii pertinente, o consider ca o încercare, dacă nu chiar o reușită, în a formula întrebări și a da răspunsuri adecvate acestei realități cu importanță deosebită atât pentru administrația publică în curs de modernizare, cât și pentru cetățenii în curs de acomodare cu aceste noi schimbări aduse serviciilor oferite.
CAPITOLUL I
SERVICIILE PUBLICE CENTRALE ȘI LOCALE DIN ROMÂNIA
1.1. Noțiunea de servicii publice
În literatura juridică posterioară anului 1989 s-a exprimat ideea că la noi noțiunea de serviciu public și-a recăpătat importanța interbelică, reocupându-și locul important avut în structura dreptului administrativ.
Pentru prima dată s-a recurs la noțiunea de serviciu public, în Franța în intenția lărgirii sferei de competență a tribunalelor administrative, mai ales după ce distincția între actele administrative de autoritate și cele de gestiune a fost abandonată o dată cu decizia Blanco din 8 februarie 1873 a Tribunalului Conflictelor.
Doctrina franceză, marcată de evoluția practicii judiciare după hotărârea Blanco, și-a construit o teorie în care a asigurat serviciului public un loc exclusiv în știința dreptului administrativ, cu consecința apariției unor adevărate “școli a serviciului public”, având ca reprezentanți de seamă pe Duguit, Jéze, Bonnard.
În Franța, conceptul de serviciu public a evoluat o dată cu evoluția administrației publice, caracteristice fiind două fenomene: proliferarea de servicii publice având un obiect economic, respectiv servicii publice industriale și comerciale; dezvoltarea participării particularilor la sarcinile de interes general (gestiunea serviciilor publice de persoane private este ilustrată cel mai bine de concesiunea serviciilor publice).
Literatura franceză a definit serviciul public ca fiind totalitatea activităților unei colectivități publice vizând satisfacerea unor nevoi de interes general (apărare națională, transporturi pe căile ferate, etc.) Diversele colectivități publice (stat, colectivități locale) asigură serviciile publice: relațiile externe ale Franței sunt de exemplu un serviciul public al statului și național; un serviciu de transport într-un oraș este un serviciu public municipal.
Este de remarcat că nu toate activitățile asumate de administrație sunt servicii publice, pentru unele activități s-au creat întreprinderi private ale administrației având drept obiect exploatarea lor într-un interes patrimonial (de exemplu, închirierea de imobile, exploatarea de proprietăți funciare, ș.a.m.d.).
În prezent noțiunea de serviciu public în dreptul francez se află într-un declin evident, provocat de divergențe mari între teoria abstractă a serviciului public și dreptul pozitiv jurisdicțional.
În consecință, doctrina franceză, respingând astăzi teoria serviciului public, încearcă să pună în locul acesteia fie noțiunea de utilitatea publică, fie de noțiunea de interes general.
În România interbelică definirea noțiunii de serviciu public s-a făcut cel puțin prin prisma a două criterii: funcțional sau organic.
După criteriul funcțional serviciul public a fost definit ca fiind orice activitate a autorităților administrației publice îndeplinită pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, cu caracter regulat și continuu (de exemplu, poliția, învățământul, asistența socială, etc.).
Profesorul Erast Diti Tarangul în susținerea acestui punct de vedere arată că prin noțiunea de serviciu public se înțelege numai activitatea pentru satisfacerea unei nevoi de interes general nu și organul care o exercită. Ca atare se desprinde ideea că noțiunea de serviciu public trebuie separată de noțiunea de autoritate publică sau de organ public însărcinat cu girarea unui serviciu public. Astfel, se exemplifică că Universitatea este o instituție care cu organele ei girează activitatea sau serviciul public de învățământ superior. În aceeași ordine de idei, nu toate activitățile particularilor realizate de societăți sau fundații, pot fi apreciate drept servicii publice, chiar dacă urmăresc satisfacerea unor interese generale.
După criteriul organic serviciul public este definit ca o structură organizatorică menită să îndeplinească activități specifice. În acest sens Paul Negulescu definea serviciul public drept o “creațiune a statului, județului, sau a comunei, pusă la dispoziția particularului în scopul de a satisface, în mod regulat și continuu, nevoi cu caracter general, cărora inițiativa privată nu ar putea să le dea decât o satisfacție incompletă și intermitentă”.
Această structură dihotomică o întâlnim și în prezent în doctrina dreptului administrativ român în încercarea de stabilire a conținutului noțiunii de serviciu public.
Administrația publică urmărește satisfacerea interesului public, a utilității publice, (hrană, locuință, transport, cultură, sănătate, etc.), în mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice.
Noțiunea de serviciu public a apărut și s-a dezvoltat treptat în contextul sporirii nevoilor generale ale societății omenești. Termenul de serviciu public a apărut pentru prima dată în doctrina juridică franceză, în prima ediție a Tratatului de drept administrativ, apărut sub redacția prof. Maurice Haurion (1892). De la nașterea sa termenul de „serviciu public” a putut fi întâlnit sub diverse aspecte, cum ar fi de exemplu „interes public”, „utilitate publică”, „interes general”.
Noțiunea de serviciu public este definită din mai multe de vedere, existând o mare varietate de servicii publice. Mircea Djuvara considera noțiunea de serviciu public ca fiind o noțiune relativ recentă în dreptul administrativ, care a apărut pentru satisfacerea cerințelor membrilor unei colectivități umane.
Trebuie făcută precizarea că nu este suficientă existența interesului unei persoane sau grup restrâns de persoane pentru apariția unui serviciu public, fiind nevoie de interesele unei colectivități pentru anumite cerințe.
Dezvoltarea rolului administrației publice în furnizarea bunăstării sociale a impus descentralizarea serviciilor publice, pentru a permite o mai bună apropiere a cetățeanului de serviciile oferite. Serviciul public este acel serviciu scos din subordinea autorităților centrale și organizat în mod autonom, atribuindu-li-se un patrimoniu și o gestiune proprie în unitatea administrativ-teritorială.
Doctrina franceză susține existența a două accepțiuni asupra noțiunii de serviciu public. Conceptul de serviciu public trebuie conceput, în primul rând, ca o activitate desfășurată de autoritățile publice în vederea satisfacerii intereselor generale, pentru că serviciul public nu apare decât atunci când colectivitatea scoate în evidență o anumită nevoie generală.
Această definiție comportă două componente: o componentă materială și o componentă formal – organizatorică.
Din punct de vedere al componentei materiale, serviciul public prevede o activitate de interes general, ce îmbracă multiple forme în funcție de natura cerințelor sociale.
Scoțând în evidență conținutul material al serviciului public, marele profesor Antonie Iorgovan, definește serviciul public ca fiind forma acțiunii administrative prin care o persoană publică își asumă satisfacerea unei nevoi de interes general.
O altă modalitate de definire a serviciului public este realizată de Rodica Narcisa Petrescu, care arată că, ne aflăm în prezența unui serviciu public dacă:
„- o activitate de interes general sau public este desfășurată de o autoritate a administrației publice sau o persoană juridică publică organizată de aceasta; – dacă o persoană juridică privată este autorizată de administrația publică să presteze anumite activități de interes general”.
Într-un alt studiu, serviciul public este definit ca fiind: „acel organism administrativ înființat prin lege sau pe baza legii, de către stat, județ sau comună pentru satisfacerea în mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societății”.
După cum se poate observa, acest tip de definiție încearcă să îmbine concepțiile unor autori interbelici, respectiv a profesorilor P. Negulescu și A. Teodorescu.
În ceea ce privește componenta formal-organizatorică, aceasta este strâns legată de componenta materială, pentru că nu poate fi conceput un serviciu public fără ansamblul de agenți și de mijloace materiale, alocate în vederea împlinirii intereselor specifice.
Paul Negulescu accentuează caracterul formal al serviciului public, definindu-l ca fiind un „organism administrativ creat de stat, județ sau comună, cu osau comună, cu o competență și puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administrației publice creatoare, pus la dispozițiunea publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacție incompletă și intermitentă”.
Alte definiții încearcă să pună în evidență faptul că serviciul public reprezintă în primul rând o activitate. Nu orice activitate întreprinsă pentru satisfacerea unor necesități ale populației reprezintă o activitate de prestare a serviciilor publice, ci doar acele activități care sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea publică ca fiind de interes public. Ioan Alexandru definea serviciul public ca fiind “acea organizație de stat sau a colectivităților locale, înființată de autoritățile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerințe ale membrilor societății, în regim de drept administrativ sau civil, în procesul de executare a legii”.
1.2. Serviciile publice centrale de stat
Se știe că administrația publică reprezintă sistemul în care se desfășoară activitatea de organizare a executării și de execuție concretă a legii. Această activitate se realizează de către autoritățile administrative centrale sau locale, putând avea caracter :
– de dispoziție – reglementări elaborate și emise pe bază de lege și în interesul execuției legii;
– de prestație – servicii publice de interes general sau local.
Având în vedere faptul că nevoile și cerințele societății în general sau ale fiecărui cetățean în parte suferă modificări frecvente în timp și spațiu, administrația publică trebuie să aibă un caracter dinamic, să se adapteze la aceste realități, fapt pentru care își creează și organizează structuri care să răspundă acestor cerințe și nevoi reclamate de societate.
Aceste cerințe și nevoi pot fi:
– generale – la nivelul întregii comunități organizate de către stat (apărare, ordine publică, educație, sănătate);
– specifice – la nivelul colectivităților din județe, orașe sau comune (alimentare cu apă, gaze, lumină, energie termică, salubrizare).
Autoritățile administrative au menirea de a transpune în practică prevederile legii, executând-o sau organizând executarea acesteia. În acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale, umane) și de competențe atribuite corespunzător sarcinilor ce revin fiecăreia.
În prezent, administrația publică din România este structurată pe două mari nivele:
– administrația publică de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale;
– administrația publică locală.
Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate și furnizate de administrația centrală și ele au existat în țările române încă înainte de organizarea guvernului ca organ de stat.
1.3. Categorii de instituții prestatoare de servicii publice centrale
Instituțiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:
– Președinția României prin administrația prezidențială;
– Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;
– Administrația centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităților subordonate ministerelor și autorităților autonome.
1.4. Serviciile publice din administrația locală
Administrația publică locală din România este reglementată, în principal, de Constituție și de Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. În plan secund, există multe alte reglementări care completează sau detaliază cadrul legal în care se desfășoară activitatea autorităților locale. Dintre acestea putem aminti:
– Legea Bugetului de Stat;
– Legea nr. 72/1996 a finanțelor publice;
– Legea nr. 189/1998 a finanțelor publice locale;
– Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ;
– Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală;
– Legea nr. 50/1991 (republicată) privind regimul construcțiilor;
– Legea nr. 1937/1995 a protecției mediului etc.
Acestor legi li se adaugă ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, ordine ale ministerelor ce vizează direct sau indirect activitatea autorităților administrative locale.
În plus, pentru aplicarea prevederilor legilor, ordonanțelor și hotărârilor de Guvern, autoritățile locale elaborează și emit propriile acte administrative care pot fi hotărâri ale primarului sau dispoziții ale președintelui consiliului județean.
Potrivit reglementărilor Legii nr. 215/2001, autoritățile administrației publice locale sunt:
– Consiliul local – autoritate deliberativă autonomă (care adoptă hotărâri), care funcționează în comună, oraș sau municipiu și are rolul de a soluționa problemele de interes local, dispunând de autonomie în ceea ce privește rezolvarea treburilor publice ale comunității;
– Primarul – autoritatea executivă autonomă la nivelul comunei, orașului sau municipiului, care are rolul de a acționa în vederea satisfacerii cerințelor și nevoilor membrilor comunității de către care a fost ales și, în plus, acționează ca reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Comunele, orașele și municipiile au câte un primar și un viceprimar, municipiile reședință de județ și sectoarele municipiului București au câte un primar și un viceprimar, iar municipiul București are un primar și doi viceprimari.
Comisia județeană consultativă face legătura între administrația locală numită (de către puterea centrală) și cea autonomă (aleasă de către colectivitățile locale).
Comisia consultativă dezbate și își însușește prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economică și socială al județului, respectiv al municipiului București, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament. Acest program se comunică serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, filialelor din județ ale regiilor autonome sau ale societăților naționale, regiilor autonome de interes local și societăților comerciale și serviciilor publice de interes local interesate, precum și autorităților administrației publice locale și județene.
CAPITOLUL II
MODERNIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN PERSPECTIVA INTEGRĂRII EUROPENE
2.1. Conceptul de integrare europeană și formele sale de manifestare
Uniunea Europeană este cea mai mare comunitate economică și politică internațională a 27 State Europene, formată cu scopul asigurării păcii, stabilității și prosperității cetățenilor acestora, în cadrul unui proces continuu de integrare bazat pe scopuri economice, politice și sociale comune.
Principale scopuri declarate ale Uniunii Europene sunt: promovarea progresului economic și social, confirmarea identității UE la nivel internațional, introducerea cetățeniei Uniunii, menținerea și dezvoltarea Uniunii ca o regiune a libertății, securității și justiției, în care se asigură circulația liberă a persoanelor, menținerea acquis-ului comunitar în întregime și consolidarea acestuia.
Ideea unei Europe unite a fost mult timp susținută de-a lungul secolelor, dar numai după cel de-al doilea război mondial statele europene au instituționalizat forme de cooperare internațională, cu competențe în domenii specifice, cum ar fi: Organizația pentru Cooperare Economică Europeană (OCEE), Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), Uniunea Europei Occidentale (UEO). Aceste organizații au pus bazele unei solidarități mai strânse între statele europene, dar încă manifestau trăsăturile clasice ale unei uniuni a statelor și ale cooperării interguvernamentale. Uniunea este deschisă tuturor statelor europene care respectă valorile sale și care se angajează să le promoveze în comun. Având la origine voința politică și clarviziunea unor lideri politici ai Europei abia ieșită din cel mai devastator război pe care omenirea l-a cunoscut vreodată, procesul de integrare europeană s-a bazat multă vreme pe crearea și aprofundarea unor forme noi, adesea ingenioase, de cooperare tehnică și economică.
Începutul procesului de integrare europeană – caracterizat prin trăsături originale și specifice, care constituie baza actualei structuri a Uniunii Europene – poate fi considerat anul 1950, când ministrul francez al afacerilor externe, Robert Schuman, a propus implicarea câtorva state europene într-un proiect de cooperare mai strânsă, comparativ cu formele tradiționale existente la acel moment. Acest nou tip de cooperare presupunea transferul de suveranitate către o organizație cu puteri de constrângere asupra membrilor săi. Inițiativa a constat în integrarea producției de cărbune și oțel a Franței și Germaniei, în cadrul unei organizații deschise participării și altor state europene. Printre promotorii ideii unei Europe unite, acesta a fost primul pas către o cooperare lărgită: o integrare sectorială ce ar fi putut influența și alte sectoare economice. Aceasta era ideea declarată, însă obiectivul politic imediat îl constituia alipirea Germaniei la Europa și eliminarea rivalităților existente între Franța și Germania privind zonele strategice ale Ruhr-ului și Saar-ului.
Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, a libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.
Scopul Uniunii este de a promova pacea, valorile sale și bunăstarea popoarelor sale. Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, precum și o piață internă în care concurența este liberă și nu este denaturată. Uniunea acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață foarte competitivă, care tinde spre ocuparea întregii forțe de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului. Aceasta promovează progresul științific și tehnic.
Uniunea combate excluderea socială și discriminările și promovează justiția și protecția socială, egalitatea între femei și bărbați, solidaritatea între generații și protecția drepturilor copilului. Aceasta promovează coeziunea economică, socială și teritorială, precum și solidaritatea între statele membre.
Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale și lingvistice și veghează la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european. În relațiile cu restul comunității internaționale, Uniunea își afirmă și promovează valorile și interesele. Aceasta contribuie la pacea, securitatea, dezvoltarea durabilă a planetei, solidaritatea și respectul reciproc între popoare, comerțul liber și echitabil, eliminarea sărăciei și protecția drepturilor omului, și în special a drepturilor copilului, precum și la respectarea strictă și dezvoltarea dreptului internațional, inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite. Uniunea își urmărește obiectivele prin mijloace corespunzătoare, în funcție de competențele care îi sunt atribuite.
Delimitarea competențelor Uniunii este reglementată de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competențe este reglementată de principiile subsidiarității și proporționalității. În temeiul principiului atribuirii, Uniunea acționează în limitele competențelor ce i-au fost atribuite de statele membre pentru atingerea obiectivelor stabilite. Orice altă competență neatribuită Uniunii aparține statelor membre.
În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu țin de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi atinse în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar pot fi mai bine atinse, datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, la nivelul Uniunii.
Orice stat european care dorește să devină membru al Uniunii adresează o cerere Consiliului. Parlamentul European și parlamentele naționale sunt informate cu privire la această cerere. Consiliul hotărăște în unanimitate, după consultarea Comisiei și după aprobarea Parlamentului European, care se pronunță cu majoritatea membrilor care îl compun. Condițiile și aranjamentele referitoare la admitere fac obiectul unui acord între statele membre și statul candidat. Acest acord se supune ratificării de către toate statele contractante, în conformitate cu normele lor constituționale.
Realizările Comunității Europene / Uniunii Europene în ultimele patru decade sunt remarcabile si reflectă faptul că Uniunea Europeană tinde să nu mai poată fi încadrată în tiparele tradiționale folosite pentru descrierea organizațiilor internaționale. Natura supranațională a Uniunii Europene devine un instrument ajutător în înțelegerea și explicarea relațiilor instituționale dintre Uniune și membrii săi.
Sistemul de guvernare a cunoscut numeroase dezvoltări în planuri diverse. Uniunea Europeană a devenit un actor cu grad crescut de complexitate pe măsură ce impactul în creștere al politicilor sale a atras tot mai mulți participanți guvernamentali și non-guvernamentali în procesul de formulare a politicilor, s-a extins pe mai multe niveluri, pe măsură ce nivelul sub-național a câștigat în importanță, iar paternurile interacțiunilor supranațional – național au fost diversificate. Totodată, Uniunea Europeană a devenit un proces cu mai multe fațete pe măsură ce au fost stabilite un număr în creștere de responsabilități, acest portofoliu extins fiind imposibil de realizat fără proceduri de luare a deciziilor și fără statuarea unui principiu al flexibilității.
2.2. De la administrația națională la o administrație europeană. Idealul modelului de administrație publică
În prezent, Uniunea Europeană parcurge o etapă de redefinire a identității și a coeziunii sale interne, în contextul necesității de a se afirma ca actor competitiv și dinamic într-o lume în continuă globalizare, dar și pe fundalul „digerării” celui de-al cincilea val al extinderii, început în 2004 cu zece state și finalizat prin aderarea României și a Bulgariei la 1 ianuarie 2007.
Uniunea trebuie să facă față provocării de a se adapta permanent schimbărilor generate de o serie de factori, atât interni (adâncirea integrării, în paralel cu extinderea, îmbătrânirea și scăderea populației, necesitatea adaptării instituțiilor Uniunii, eficiența, transparența și legitimitatea deciziei la nivel comunitar, comunicarea cu proprii cetățeni), cât și externi (criza mondială a resurselor naturale și de materii prime, competiția venind din partea celorlalți poli de putere, dar nu numai, amenințarea teroristă, amenințări care țin de mediul înconjurător, cum ar fi schimbările climatice, dezastrele naturale, pandemii etc.).
În concluzie, Uniunea Europeană este o construcție în mișcare într-un context internațional caracterizat, la rândul său, de o dinamică accentuată. Aceasta face ca profilul României să țină cont de oportunitățile existente, în scopul minimizării vulnerabilităților tipice unui stat nou membru, al promovării unor politici coerente, având ca obiectiv creșterea bunăstării cetățenilor români.
După mai bine de un deceniu de reforme structurale, legislative și instituționale, de restructurare economică și socială în vederea pregătirii aderării, România trebuie să facă față unui context semnificativ schimbat și cu un nivel crescut de interdependențe între statele membre, care necesită un comportament strategic rațional și eficace.
În primul rând, aderarea la Uniunea Europeană constituie oportunitatea și mijlocul de a spori calitatea vieții cetățenilor săi, alături de toți cetățenii europeni. Faptul că România este un stat membru al Uniunii Europene cu un PIB pe cap de locuitor mult sub media europeană accentuează nevoia de folosire eficientă a resurselor proprii și a fondurilor comunitare, de stimulare mai activă a investițiilor străine și autohtone. România are astfel nevoie de menținerea pe o perioadă cât mai lungă a creșterii economice rapide, echilibrate și durabile, de instituții puternice și eficiente, de un sistem legislativ coerent și de un sistem fiscal predictibil. România trebuie, de asemenea, să îndeplinească la termen obligațiile pe care și le-a asumat prin Tratatul de aderare și să contribuie la realizarea obiectivelor Europei unite.
Tot mai des se pun întrebări în legătură cu modalitățile în care se poate realiza o reală integrare europeană politică, economică, culturală. Având în vedere funcțiile administrației publice, ca principal instrument de implementare a opțiunilor politico-economice, studiile de știința administrației și drept comparat, elaborate în mai multe țări din Europa, și-au pus frecvent întrebarea dacă există, sau dacă poate fi conceput un model european de administrație publică.
În primul rând, este vorba de a defini o administrație publică ideală, o administrație tip, care ar putea deveni realitate numai în măsura în care ar însuma toate avantajele – deziderate pentru orice administrație, adică : raționalitate, eficacitate, servire optimă a cetățenilor.
Apreciem că s-ar putea pune în discuție și ar fi conform aspirației noastre către perfecțiune, identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administrații europene, care ar constitui nucleul unei coerențe interne pentru un ipotetic model european, distinct de alte modele posibil de imaginat.
Marea fractură între Europa de Est și Vest, a generat dezvoltarea unor teze teoretice și practici administrative substanțial deosebite între fostele țări socialiste și cele din occidentul european. Sistemul administrativ specific statului totalitar s-a prăbușit sub propriile defecțiuni de construcție, iar administrația publică, construită pe principiile democratice ale statului de drept, s-a dovedit a fi superioară, astfel că ipoteticul model al unei administrații publice europene nu poate avea în vedere decât administrația publică de tip occidental. Aceasta, cu atât mai mult cu cât, în aceste țări, regăsim din plin structuri și instituții administrative, cândva în stare de funcționare în România interbelică.
Uniunea Europeană este o structură organizațională internațională, cu caracter interguvernamental, la nivel regional european. Deși personalitatea sa juridică și calitatea de organizație internațională au suscitat, până la adoptarea “Tratatului de instruire a unei Constituții pentru Europa”, subiect de controversă în literatura de specialitate, Uniunea Europeană este o organizație internațională interguvernamentală având propria sa capacitate juridică internațională chiar dacă prezintă anumite particularități, rezultat al faptului că este vorba de o construcție evolutivă.
Uniunea acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, bazată pe o creștere echitabilă. Ea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, precum și o piață unică, unde concurența este liberă și nedenaturată, combate excluderea socială și discriminările și promovează justiția și protecția socială, egalitatea între femei și bărbați, solidaritatea între generații și protecția drepturilor copilului. Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale și lingvistice și veghează la păstrarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european.
2.3. Fonduri și programe ale Uniunii Europene
Anul 2007 nu este doar anul aderării României la Uniunea Europeană, ci și momentul în care acest proces s-a încheiat și a început integrarea și conectarea profundă la mecanismele Uniunii Europene. Una din politicile de la care se așteaptă cel mai mult este Politica Regională și de Coeziune implementată și susținută de fondurile structurale.
Îndeplinirea obiectivelor strategiei de preaderare a necesitat recurgerea la instrumente de susținere și de ajutor financiar din partea Uniunii Europene. Consiliul European de la Berlin, din martie 1999, a decis dublarea ajutorului de preaderare începând cu anul 2000. Practic, pe lângă Programul PHARE, Consiliul European creează încă două instrumente specifice. Aceste instrumente sunt:
Programul ISPA, destinat finanțării măsurilor privind infrastructura de transporturi și de mediu. A fost creat prin Regulamentul Consiliului, din 21 iunie 1999, cu scopul de a furniza ajutor financiar pentru pregătirea aderării la Uniunea Europeană a țărilor candidate din Europa centrală și de est în domeniul coeziunii economice și sociale, în particular, în materie de mediu și transport. ISPA (Instrument Structural de Pre-Aderare) a fost stabilit la valoarea de 1 miliard de euro pe an, în perioada 2000-2006. Selecția și aprobarea proiectelor se fundamentează pe programele naționale cu privire la transport și mediu, dar să figureze în programul național la adoptarea acquis-ului.
Programul SAPARD, destinat finanțării măsurilor privind agricultura și dezvoltarea rurală. Acronim al denumirii „Program Special de Accesiune pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală”, reprezintă un cadru de ajutor comunitar pentru agricultură și dezvoltare rurală durabilă, destinat țărilor din Europa centrală și de est, în perioada de preaderare. Practic, este vorba despre un instrument de punere în aplicare a acquis-ului comunitar în materie de politică agricolă comună și a politicilor conexe. Ajutorul financiar este acordat pentru perioada 2000-2006, creditele anuale fiind autorizate în limitele perspectivelor financiare. Contribuția comunitară nu poate depăși 75% din costurile publice totale eligibile, dar, în unele cazuri, contribuția poate atinge 100%. Dacă o acțiune nu justifică acordarea creditului alocat, Comisia poate decide reducerea sau chiar suspendarea acelui credit.
Programul PHARE este unul dintre cele trei instrumente de pre-aderare finanțat de către Uniunea Europeană pentru a asista țările candidate din Europa Centrală și de Est candidate la aderare.
Creat inițial în 1989 pentru a asista Polonia și Ungaria, programul PHARE acoperă la ora actuală zece țări. El asistă cele zece state membre: Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia și Slovenia, precum și Bulgaria și România într-o perioadă de restructurare economică și schimbare politică masivă.
Obiective acestui program sunt:
Întărirea administrațiilor și instituțiilor publice pentru funcționarea eficientă întru Uniunea Europeană.
Promovarea convergenței cu legislația vastei legislații a Uniunii Europene (acquis communautaire) și reducerea nevoilor de perioade de tranziție.
Promovarea coeziunii economice și sociale.
Aceste orientări au fost îmbunătățite mai departe în 1999 odată cu crearea SAPARD și ISPA, care au preluat dezvoltarea rurală și a agriculturii (SAPARD) și proiectele de infrastructură în domeniile de mediu și transporturi (ISPA) permițând Phare să se concentreze asupra priorităților cheie care nu erau acoperite de aceste domenii.
Considerând că 8 din cele 10 țări care eligibile anterior pentru programul Phare au devenit state membre ale Uniunii Europene în mai 2004 (România și Bulgaria rămânând țări candidate), schimbări substanțiale sunt făcute la scopul programului Phare. 2003 a fost anul final stabilit pentru țările nou aderate, dar contractarea de proiecte a continuat până în 2005, iar plățile bazate pe aceste contracte pot continua până în 2006. Însă, luând în calcul reducerea treptată a delegărilor în noile state membre și înlocuirea lor de către reprezentanțe mai mici, din mai 2004 noii membri vor deține responsabilitate completă asupra administrării programului Phare printr-un proces extins de descentralizare.
Asistența financiară acordată României de Uniunea Europeană în perioada 1992-1999 s-a ridicat la suma de aproximativ 1,2 miliarde euro. În perioada 2000-2003, România a primit aproximativ 660 milioane euro pe an, prin cele trei instrumente de pre-aderare: PHARE, ISPA și SAPARD. În urma propunerii Comisiei Europene de a spori considerabil ajutorul pentru țările candidate, începând din 2004, pentru a le sprijini în parcurgerea ultimelor etape necesare pentru a îndeplini criteriile de aderare, România a primit fonduri suplimentare (în valoare de până la 40% în 2006), iar asistența financiară UE pentru perioada 2004-2006 a ajuns la circa 1,8 miliarde euro.
Pentru o absorbție bună a banilor comunitari e nevoie de o corectă programare a investițiilor publice, în timp ce o integrare incompletă ar duce la apariția de programe/proiecte concurente, care le subminează absorbția și impactul, în al doilea rând, pentru o bună rată de absorbție este necesară consolidarea capacității administrative.
Diferențierile substanțiale între statele membre ale Uniunii Europene nu creează numai diversitatea culturală specifică Uniunii Europene, ele sunt și de natură economică, cu specificități locale în fiecare regiune a statelor membre. Pentru a putea reduce decalajele economice dintre diferite state membre ale Uniunii, fiecare stat membru fiind la rândul lui împărțit în diferite tipuri de regiuni, Uniunea Europeană acordă asistență financiară statelor membre sub forma fondurilor structurale. Așadar, una dintre definițiile cele mai larg utilizate pentru problema fondurilor structurale, este aceea conform căreia acestea reprezintă instrumente financiare prin care Uniunea Europeană acționează pentru eliminarea disparităților economice și sociale între regiuni, în scopul realizării coeziunii economice și sociale.
Pregătirea pentru accesarea fondurilor structurale reprezintă una dintre etapele de parcurs, esențială pentru întreaga dezvoltare socio-economică post-aderare. Diversele estimări arată că fondurile structurale ar putea reprezenta un procent în jurul valorii de 4% din PIB, dacă România reușește să realizeze cu succes procesul de absorbție al fondurilor postaderare.
Experiența țărilor candidate la Uniunea Europeană arată că principalele dificultăți cu care s-au confruntat în cadrul procesului de absorbție a fondurilor structurale pot reprezenta, în contextul specific României, obstacole similare în cadrul dezvoltării proiectelor post-aderare. Astfel, disponibilitatea unei co-finanțări suficiente, mai ales în mediul rural, dezvoltarea unor indicatori de monitorizare și evaluare a stadiului derulării proiectelor, împărțirea clară a responsabilităților între nivelul central și cel local, dezvoltarea unui sistem informatic unic de management al datelor, dar și lipsa de informare a potențialilor beneficiari cu privire la asistența din fondurile post aderare reprezintă constrângeri identificate în România. Studiile anterioare arată că dincolo de bugetele impresionante ale campaniilor de informare desfășurate pe tema integrării europene, administrația publică locală din România este încă relativ departe de a fi bine informată cu privire la aspecte cheie din procesul de aderare, cum ar fi responsabilitățile care derivă din atragerea fondurilor europene în propriile proiecte de investiții.
În multe domenii, din nefericire pentru România, deși se trage un semnal de alarmă față de unele rămâneri în urmă, autoritățile par că sunt prinse nepregătite. În cazul fondurilor structurale, situația este și mai critică, întrucât autorităților publice li se cere să învețe cum să le fie mai bine, adică să atragă mai multe fonduri, punându-se la punct cu cerințele și obligațiile pe care le vor avea când vor câștiga proiecte din fonduri structurale. Mulți continuă să creadă că Europa ne datorează bani, iar noi nu trebuie decât să-i cheltuim, desigur în mod corect și transparent. Lucrurile nu sunt tocmai așa, în sensul în care autoritățile publice din România trebuie să acționeze profesionist, să devină un partener pentru alte țări din Uniunea Europeană, propunând proiecte fezabile, bine documentate, cu viziune pentru dezvoltarea comunităților din România.
După 1 ianuarie 2007, toți oficialii români de rang înalt au afirmat că prioritatea numărul zero a României este asimilarea eficientă a fondurilor comunitare de care va beneficia începând cu anul acesta. Suma globală alocată pentru perioada 2007-2013 este de 20 de miliarde de euro din fondurile structurale și de coeziune plus aproximativ 13 miliarde de euro pentru agricultură și dezvoltare rurală. Capacitatea de absorbție depinde de trei factori principali: capacitatea instituțională de implementare a fondurilor, pregătirea unui număr mare de proiecte și capacitatea de cofinanțare.
Din 2007 autoritățile române au o autonomie deplină în managementul fondurilor postaderare față de situația anterioară când primeau ajutor de la Comisia Europeană.
În prezent etapa de programare este în desfășurare, ceea ce poate duce la amânarea datei la care se vor putea depune primele proiecte pentru fondurile structurale. Primii bani europeni vor putea fi accesați în a doua jumătate a anului 2007 sau chiar la finalul acestuia, fapt datorat atât lipsei de experiență în întocmirea documentației a structurilor administrative naționale, cât și birocrației Bruxellesului. În luna ianuarie 2007, a fost transmis Comisiei spre aprobare Cadrul Strategic Național de Referință și Programele Operaționale (PO) care definesc managementul fondurilor structurale, iar Comisia are patru luni la dispoziție ca să întreprindă procedurile de analiză și aprobare a Programelor Operaționale. Dar nu este obligatoriu ca acestea să fie aprobate simultan, durata depinzând de negocierile dintre Comisie și autoritățile române, de calitatea și complexitatea programului.
Proiectele pentru accesarea banilor europeni sunt cea mai importantă etapă a acestui proces o dată ce programarea se va fi încheiat. Autoritățile centrale și locale au și un alt nivel de responsabilitate: informarea, motivarea și pregătirea oamenilor pentru a putea elabora proiecte care să fie finanțate. Acestea acoperă arii foarte diverse: industrie, mediu, agricultură, IT, servicii etc. Autoritățile locale și centrale, precum și firme private de consultanță au lansat încă de anii trecuți o serie de seminarii și sesiuni de training, campanii de informare a beneficiarilor. Autoritățile vizează organizarea acestora la nivel central, regional și local de către fiecare minister care gestionează un Program Operațional.
Pentru ca un proiect să aibă șanse mari de finanțare, el trebuie să se încadreze în criteriile programului de unde solicită finanțare, să răspundă unei probleme dintr-un anumit domeniu corelată cu locul în care va fi implementat (șomaj, protecția copilului, egalitate de șanse între femei și bărbați, educație, infrastructură, mediu, informare europeană generală, servicii, dezvoltare rurală, meșteșuguri tradiționale, creștere de animale și crearea de microferme etc.). De asemenea, proiectul trebuie să fie susținut de un dosar complet care să conțină documentația solicitată de finanțator, să dovedească existența fondurilor care să acopere cheltuielile neeligibile și cofinanțarea.
Programarea și gestionarea fondurilor europene, trainingul și pregătirea beneficiarilor pentru a întocmi proiecte bune care să primească finanțare și capacitatea de cofinanțare sunt trei repere esențiale în înțelegerea mecanismului finanțărilor europene și în folosirea eficientă a banilor europeni. Modelul oferit de statele membre din regiune a indicat un cadru de practici și cazuri mai puțin fericite în accesarea asistenței financiare, dar și un peisaj global din care România poate învăța. Dar aceasta depinde de efortul combinat al autorităților, sistemului financiar, al sectorului privat și nu în ultimul rând de inițiativa și atitudinea proactivă a beneficiarilor finali.
2.4. Probleme privind viitorul administrației publice în România
În contextul complexului proces de schimbare care trebuie să-l parcurgă administrația publică din țara noastră este necesară fixarea unor obiective, a unor priorități ce trebuie îndeplinite, atât pe termen scurt cât și pe termen scurt și lung.
Pentru a putea vorbi de o reformă în administrația publică, asupra acestui proces trebuie să existe amprenta marketingului și managementului public. Administrația este o afacere și trebuie condusă corespunzător pentru a avea randament.
Nu se poate face reformă fără a fi făcută o analiză SWOT prin care să se identifice avantajele și dezavantajele, oportunitățile și pericolele. Reforma trebuie structurată în scopuri, obiective principale și secundare, strategii, toate stabilite prin raportare la rezultatele analizei menționate mai sus. După o elaborare riguroasă, aceste planuri trebuiesc implementate cu elementele de rigoare: activități, responsabili, executanți, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuiesc monitorizate și controlate, iar când este cazul, actualizarea planului. Pașii reformei trebuiesc stabiliți în urma unei abordări manageriale care să confere dinamică procesului de transformare a organizațiilor publice.
Este bine cunoscut faptul că majoritatea oamenilor sunt nemulțumiți de calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între administrația locală și cetățeni, este necesar ca periodic să se efectueze cercetări (monitorizarea plângerilor, instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisă) din care să se afle gradul de satisfacere a nevoilor consumatorilor și măsura în care serviciile corespund necesităților beneficiarilor. Având în vedere faptul că serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile (nu pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie să corespundă tot timpul cererii, și cu multă precauție în situațiile când aceasta este fluctuantă. Administrația publică trebuie să fie pregătită și să anticipeze perioadele de vârf ale cererii, iar în condițiile unei cereri reduse să nu mai fie consumate inutil resurse financiare și materiale.
Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, în domenii de competența administrației publice locale, a unor servicii desconcentrate ale ministerelor de aceeași natură; e recomandată o mai bună comunicare pe orizontală.
Referitor la formarea profesională, este nevoie de funcționari publici profesioniști care să implementeze programele de reformă, care să fie susținători fideli ai acesteia, să fie pregătiți și să aibă cunoștințele necesare să răspundă la schimbare. Trebuie acordată o mare atenție procesului de recrutare, intervievare și selecție a personalului, avându-se în vedere profilul candidatului ideal.
Un lucru deloc îmbucurător este faptul că, potrivit statisticilor, administrația publică ocupă un loc fruntaș în cadrul domeniilor corupte. Acest fenomen are o manifestare piramidală și stoparea lui ar trebui făcută ”de la vârf”, dar asta nu presupune că nu ar trebui luată atitudine și la nivel local. Funcționarii publici trebuie să dea dovadă de probitate și demnitate și să aibă concepția că sub aspect moral ei se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcția sa. Pentru a preîntâmpina unele situații de acest fel, ar trebui să li se asigure un sistem mai avantajos de salarizare și posibilitatea realizării unei cariere care să atragă și să mențină oamenii competenți și să-i motiveze, iar promovarea lor să se facă pe criterii de performanță și moralitate.
Intrarea în vigoare a Legii privind dezvoltarea regională demonstrează că s-a înțeles rolul cooperării locale și că aceasta reprezintă cheia îmbunătățirii calității vieții prin dezvoltarea capacității economiei locale de a stimula o creștere economică stabilă și condiții pentru valorificarea oportunităților.
Într-un document elaborat de Guvernul României și Comisia Europeană în anul 1996 în cadrului Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regională, se arăta că organizarea administrativ-teritorială actuală este dezavantajoasă, cu un număr mare de județe. Și într-adevăr, organizarea administrativ-teritorială a țării noastre corespunde unor realități istorice, din punct de vedere administrativ, economic, social. Este evident că anumite orașe, potrivit condițiilor economice și sociale pe care le posedă, nu au nici o șansă de dezvoltare, ele abia reușind să supraviețuiască; o reorganizare teritorială le-ar modifica situația prin asimilarea lor de către orașele puternice. Nivelul de dezvoltare economică actual nu ar permite, direct și imediat, crearea unor județe de dimensiuni medii ale regiunilor puternice de la nivel european, dar o poziție realistă în prezent ar fi de dublare a suprafețelor județelor, deci de reducere la jumătate a numărului lor la circa 20. Acest lucru ar duce la reducerea disparităților existente între diferite „regiuni” ale României și autonomia locală nu va mai fi sufocată, iar colectivitățile teritoriale dependente total de stat.
Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibilități de realizare în viitorul îndepărtat. Pentru moment trebuie vizată cooperarea locală și dezvoltarea regională. Cooperarea locală va avea ca scop realizarea unor proiecte comune ale colectivităților locale în scopul dezvoltării economice, amenajării teritoriale, protecției și punerii în valoare a mediului, elaborării planurilor de transport.
Strategia de dezvoltare locală presupune un cadru normativ procedural care să definească întinderea competențelor diferitelor nivele de decizie strategică, identificarea, antrenarea și solidarizarea actorilor locali pe o bază partenerială pentru sprijinirea și realizarea efectivă a proiectelor locale, evaluarea resurselor locale umane, fizice, naturale, economice, financiare. Atâta timp cât nu se creează condiții legale pentru această colaborare locală și administrațiile locale nu acționează în vederea realizării ei, investitorii, chiar și cu acordarea unor facilități, nu vor avea încredere în acest proiect și nu vor contribui la efectuarea lui. Deși strategia de dezvoltare locală ar aduce multe avantaje (îmbunătățirea și dezvoltarea infrastructurii regionale și locale, dezvoltarea turismului (rural, cultural), politici active de ocupare a forței de muncă, promovarea unor politici pliate pe specificul zonal), dacă nu se va acționa la nivel administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arăta bine doar „pe hârtie”.
În același timp trebuie să se asigure o monitorizare a aplicării reformei, urmărindu-se fiecare pas și adoptându-se eventualele schimbări de strategie în timp util. Modul de gestionare a banului public trebuie supus unui control riguros. Un impediment în reforma administrativă îl constituie birocrația excesivă care determină un circuit lent al documentelor. Trebuie regândit acest circuit prin comasarea unor proceduri sau prin realizarea lor în cadrul aceluiași compartiment. Tot în sprijinul debirocratizării stă și extinderea utilizării în administrația publică a tehnologiilor informatice.
Cu tot progresul științific și tehnic, cea mai utilă și importantă funcție a administrației viitorului este și rămâne organizarea ei rațională și eficientă, astfel încât ea să poată realiza toate misiunile, în condiții optime, pentru servirea societății și a omului. Fără a contesta utilitatea mașinilor moderne, care sunt și ele în serviciul omului, funcția de organizare și de îmbunătățirea ei necontenită, precum și concepția și realizarea ei rămân opera omului, precum care nu poate fi înlocuit în acest domeniu.
Reforma administrativă în România este necesară numai în condițiile în care ea va fi realizată conștiincios și va avea efecte pozitive. Deși statele europene dezvoltate constituie un model, să nu facem reforma doar că așa spune Uniunea Europeană, ci pentru că românii au nevoie de ea.
CAPITOLUL III
PROCEDURI DE IMPLEMENTARE ȘI EVALUARE A STRATEGIEI DE MODERNIZARE
3.1. Scopul și obiectivele generale ale strategiei de modernizare
Reforma administrației publice reprezintă prioritatea Guvernului României și totodată condiția esențială aderării României la Uniunea Europeană, ce depinde, în mare măsură, de îmbunătățirea standardelor administrației publice și de implementarea reformelor în toate domeniile acesteia.
Modernizarea administrației publice se caracterizează prin crearea de structuri flexibile și printr-un înalt profesionalism al angajaților acesteia care să-și aducă aportul la satisfacerea nevoilor cetățenilor și așteptările acestora.
Modernizarea constituie una dintre condițiile esențiale pentru aplicarea cu rezultate tangibile a politicilor publice de transformare a statului și economiei, precum și de dezvoltare a comunităților locale.
Pentru a satisface această prioritate, în anul 2001, Guvernul României a adoptat „Strategia privind accelerarea reformei în administrația publică”. După trei ani, în anul 2004, se recunoștea faptul că, rezultatele obținute nu sunt satisfăcătoare. Obiectivele fixate atunci au fost prea ambițioase, necesitând mijloace financiare considerabile, la concurență cu alte priorități. Realizarea unor obiective, de o asemenea anvergură, presupune și o schimbare a mentalităților atât în actul de guvernare, cât și la nivelul întregii societăți.
S-au înregistrat însă progrese, prin adoptarea unui pachet complex de legi privind funcția publică, descentralizarea serviciilor publice, finanțele publice locale, lupta împotriva corupției și prin înființarea unor noi instituții, care să pregătească și să pună în aplicare reformele.
Practica a arătat însă că multe din aceste legi nu au fost bine aplicate, iar noile instituții nu și-au îndeplinit în totalitate misiunea. Această constatare generală a fost de mai multe ori exprimată în rapoartele Comisiei Europene.
Strategia elaborată a avut ca deziderat realizarea schimbării de fond a raporturilor dintre administrație și cetățean – apropierea autorităților de cetățeni, plasarea instituțiilor în slujba acestora, iar răspunderea și acțiunile ce privesc problemele social-cultural, edilitar-gospodărești, protecția mediului și apărarea ordinii publice, să revină autorităților locale, asigurându-le și mijloacele necesare îndeplinirii acestor misiuni, administrația manifestându-se ca un serviciu public aflat în slujba cetățeanului, nu deasupra lui.
Existența unei administrații eficiente și democratice reprezintă unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei țări. În acest moment, România nu dispune de o astfel de administrație. De asemenea, realizarea acestor schimbări profunde trebuie să se înscrie pe coordonatele impuse de procesul de integrare în Uniunea Europeană, ceea ce presupune atingerea – la termenele stabilite – a unor standarde de funcționare caracteristice statelor membre.
Având în vedere cele de mai sus, administrația publică centrală și locală trebuie să utilizeze instrumente adecvate pentru a implementa într-un mod concret, clar și eficient reformele.
În acest context, Ministerul Administrației și Internelor, prin Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice (UCRAP), a conceput un instrument de programare, monitorizare și evaluare, din perspectivă multianuală, a acțiunilor de modernizare de la nivelul autorităților aparținând administrației publice centrale și locale: ministere, prefecturi, consilii județene, denumit Program multianual de modernizare.
Programul multianual de modernizare cuprinde următoarele documente:
Strategia proprie de modernizare a administrației publice, aferentă autorității administrației publice respective;
Planul de acțiune, având la bază obiectivele înscrise în strategia de modernizare;
Raportul anual de monitorizare a implementării planului de acțiune.
În luna august 2003, în conformitate cu prevederile Circularei Primului Ministru al Guvernului României, adresată autorităților publice centrale și locale, pentru elaborarea Strategiilor proprii de accelerare a reformei administrației în domeniul de activitate pe care îl administrează, ministerele, prefecturile și consiliile județene au elaborat și înaintat Ministerului Administrației și Internelor Strategiile și Planurile de acțiune proprii, pe baza metodologiei de realizare, elaborate de UCRAP și un grup de experți ai programului PAL- Banca Mondială.
Reforma administrației publice din România este un proces complex și de durată. Măsurile de reformă nu pot fi implementate într-un mod eficient și nu vor avea impactul scontat dacă instituțiile implicate în acest proces nu au capacitatea administrativă de a gestiona întreg procesul. Reforma reală a administrației publice reprezintă o prioritate pentru România. Scopul acestui proces este ridicarea calității serviciilor publice la nivelul standardelor administrațiilor europene care să fie caracterizate prin transparență, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate, eficiență și eficacitate.
Unul dintre factorii de succes ai reformei reale a administrației publice din România îl constituie capacitatea de planificare strategică a modernizării instituțiilor publice și ridicarea gradului de implicare a actorilor locali în formularea inițiativelor de reformă. Modernizarea administrației publice reprezintă o provocare pentru toate instituțiile publice, mai ales în privința diversificării necesităților formulate de către clienții administrației publice.
Necesitatea implementării acestui instrument rezidă tocmai din abordarea acestuia cu privire la reforma administrației publice. Tehnica implementării acestui instrument, bazat pe principiile managementului strategic, nu face decât să întărească coerența de ansamblu a acestuia, atunci când nu este implementat formal.
Prin dezvoltarea și adaptarea la specificul instituțiilor administrației publice locale a unui instrument de planificare pentru modernizarea funcționării instituțiilor se creează premizele unei abordări strategice a procesului de reformă la nivel local. Activitățile care vor fi cuprinse în strategiile de modernizare ale instituțiilor, a căror implementare a dus la realizarea obiectivelor cuprinse în strategiile instituționale, în urma monitorizării și evaluării de către UCRAP, pot constitui inițiative pentru propuneri de politici publice, realizându-se astfel abordarea de jos în sus a reformei administrației publice și implicit simplificarea implementării politicilor publice la nivel național.
În acord cu cerințele impuse de procesul de modernizare al administrației publice și al integrării europene, și ținând seama de concluziile desprinse în urma analizelor Comisiei Europene, se au în vedere următoarele priorități pentru reforma administrației publice:
– reforma funcției publice va asigura crearea unui corp profesionist de funcționari publici, stabil și neutru din punct de vedere politic prin implementarea unui cadru legislativ unitar și coerent și dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane și de instruire profesională, prin deplinul angajament al ministerelor, agențiilor și al altor organisme guvernamentale;
– reforma administrației publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice prin care trebuie să se asigure:
– îmbunătățirea managementului serviciilor publice la nivel local și creșterea calității acestora;
– alocarea coerentă a responsabilităților, resurselor financiare și drepturilor legate de serviciile oferite;
– îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice prin crearea sistemelor de coordonare și îmbunătățirea capacității de management a structurilor guvernamentale.
În afara celor trei priorități menționate, reforma administrației publice va avea în vedere de asemenea, accelerarea procesului de informatizare la nivelul întregului sistem administrativ, precum și simplificarea procedurilor administrative.
Realizarea obiectivelor specifice funcției publice, inclusiv cele referitoare la formarea continuă a funcționarilor publici, creează premisele realizării obiectivelor legate de reforma administrației publice centrale și locale, prin creșterea capacității administrative prin componenta de resurse umane.
Obiectivele referitoare la funcția publică vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reformă pe termen lung.
– pe termen mediu (2004 – 2006) – dezvoltarea managementului schimbării;
– pe termen lung (2007 – 2010) – stabilizarea și consolidarea sistemului funcției publice.
Un aspect important al reformei administrației publice îl constituie managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în realizarea reformei administrației publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, rămânând astfel puțin timp pentru a căuta noi soluții la disfuncționalitățile apărute.
Administrația publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv și în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de obținerea unui consens în plan politic în ceea ce privește cerințele necesare realizării întregului proces de reformă, prin:
Diseminarea pe scară largă a informațiilor privind reforma și încurajarea participării cetățenilor, a societății civile, a mediului de afaceri, a funcționarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legătură cu desfășurarea acestui proces;
Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activității și performanțelor administrației publice, precum și pe baza evaluării periodice a consecințelor activităților finalizate;
Folosirea experiențelor în domeniul reformei administrației publice din alte state, în special din statele membre UE și din țările candidate, menținând totodată elementele istorice și culturale ale administrației publice românești;
Abordarea reformei în mod global: nici o schimbare izolată sau parțială nu trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă și organică a întregii strategii de reformă;
Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă vor fi actualizate și adaptate schimbărilor din mediul extern, dar și transformării altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experiența acumulată în timpul implementării;
Stabilirea priorităților strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenție și pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care determină progresul reformei în ansamblul său și condiționează sau influențează toate celelalte transformări;
Asigurarea continuității funcționării administrației publice, astfel încât aceasta să își îndeplinească funcțiile în timpul reorganizării, descentralizării etc.;
Coordonarea și managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerența implementării strategiei.
În cadrul procesului de reformă, principalii actori implicați în coordonarea, implementarea și monitorizarea măsurilor prevăzute sunt:
Primul Ministru – are rolul de a coordona reforma de ansamblu a Guvernului și a delega sarcinile specifice către toți miniștrii responsabili;
Întregul proces al reformei administrației publice va fi coordonat de ministrul administrației și internelor;
Fiecare ministru trebuie să prezinte o declarație de intenție privind orientările strategice pentru ministerul pe care îl conduce, care poate fi actualizată periodic;
Consiliul Superior pentru Reforma Administrației Publice, Coordonarea Politicilor Publice și Ajustare Structurală va analiza strategiile sectoriale, pentru fiecare minister în parte sau în ansamblu, și va face sugestii către ministere si recomandări către Primul Ministru;
Trei miniștri care au un rol special în procesul de reformă: ministrul administrației și internelor, ministrul finanțelor publice și ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Diferența dintre ministerele conduse de cei trei miniștri în raport cu celelalte ministere este că, acestea au o responsabilitate generală pentru anumite aspecte esențiale ale întregii administrații publice, dar și o responsabilitate specifică pentru sectorul pe care îl reprezintă;
La nivelul Ministerului Administrației și Internelor actorii implicați în procesul de reformă sub directa autoritate a ministrului sunt:
Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice, direcție în cadrul Ministerului Administrației și Internelor, asigură suportul tehnic și monitorizarea întregului proces de reformă. De asemenea, această structură asigură împreună cu Unitatea de Politici Publice secretariatul Consiliului Guvernamental, punând în practică deciziile acestuia;
Institutul Național de Administrație împreună cu centrele regionale este responsabil cu formarea continuă a funcționarilor publici din administrația publică centrală și locală;
Agenția Națională a Funcționarilor Publici este responsabilă pentru managementul funcției publice.
Grupurile de monitorizare a reformei administrației publice din județe și ministere coordonate de Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice. Aceste grupuri constituie o rețea națională a modernizatorilor, reprezentând o interfață între administrația publică centrală și locală, între nivelul politic și aparatul tehnic din administrația publică.
Ministerul Finanțelor Publice trebuie să elaboreze un nou sistem bugetar orientat către programe și performanțe, care să sprijine un management eficace al performanțelor în întreaga administrație publică; procese de execuție a bugetului mai flexibile și transparente și tehnici contabile care să permită atât contabilizarea activelor, cât și a fluxurilor bugetare.
Secretariatului General al Guvernului trebuie să pregătească reforma sistematică, pe termen lung, a managementului elaborării politicilor, al analizei și evaluării politicilor și al procesului decizional central;
În cadrul Secretariatului General al Guvernului, a fost constituită Unitatea de Politici Publice a cărei misiune este de întărire a capacității Guvernului de coordonare a procesului de formulare, implementare și monitorizare a politicilor publice, asigurând rolul de interfață între diferitele instituții cu rol determinant în domeniul formulării politicilor publice.
3.2. Informatizarea administrației publice locale și utilizarea poștei electronice în sistemul de comunicații (E-Administrație)
În ultimii ani un radical proces de reformă a modificat profund cadrul general de referință pentru activitățile guvernamentale, generând o semnificativă schimbare. Acest impetuos proces de înnoire cere acțiuni ferme de direcționare și conducere. Problemele nu constau în numărul inițiativelor avute, care sunt impuse de prevederile legislative, de reglementările specifice și de planul lor de aplicare, ci într-o lipsă generalizată de integrare, de uniformizare a scopului urmărit, de o viziune unitară și – mai ales – de o utilizare inadecvată a oportunităților oferite de către tehnologia informației și comunicațiilor.
Reformele trebuie să demareze apelul la schimbare în cultura organizatorică a administrației publice. Dintr-o administrație dirijată, descendentă, segmentată, se dorește să devină o administrație orizontală, de deservire, cu un schimb intensiv de informații, atât între toate părțile sale componente, cât și cu exteriorul. O schimbare de acest fel corespunde transformării organizatorice pe care noile tehnologii o provoacă și o permit în egală măsură. Din acest motiv utilizarea corespunzătoare, atât intensiv, cât și extensiv, a noilor tehnologii informaționale este esențială pentru implementarea reformei guvernamentale.
Acțiunile necesare pentru atingerea acestor obiective trebuie să devină operaționale imediat, să fie implementate urgent și să-și dovedească eficiența prin servicii corespunzătoare acordate cetățenilor și agenților economici, în sensul de a răspunde satisfăcător cerințelor sociale crescânde, atât ca exigență, cât și ca răspândire, în ceea ce privește schimbarea și modernizarea.
Aceste acțiuni nu pot fi lansate izolat, ci trebuie să constituie un set de inițiative organice și coerente care să cuprindă infrastructura, instrumentele de lucru, sistemele de distribuție, conținutul, managementul schimbării și modificările legislative.
Strategia propusă nu se referă la algoritmul general de dezvoltare a Societății Informaționale, ci în mod exclusiv la acele aspecte, asociate generic în termenul de IAP (sau de “E-Administrație”), care se referă la utilizarea metodelor specifice IT în modernizarea administrației noastre și care cuprinde următoarele categorii de acțiune:
1. Informatizarea, desemnată a crește eficiența operațională în cadrul organismelor administrației centrale și locale;
2. Informatizarea serviciilor având ca beneficiari cetățenii și agenții economici, fapt care implică adesea integrarea serviciilor prestate de administrația centrală și locală;
3. Asigurarea accesului la informații prin IT pentru utilizatorii finali ai serviciilor administrației centrale.
Guvernarea electronică (EGovernment) se impune din ce în ce mai mult ca o componentă esențială a noii societăți informaționale. Guvernarea electronică a cunoscut în ultimii ani o evoluție exponențială la nivel global și în special în Europa, fapt confirmat de:
a) numărul tot mai mare de cetățeni ce participă la dezbateri on-line;
b) rolul central al Internetului ca sursă de informații publice;
c) numărul mare de servicii guvernamentale oferite on-line;
d) planurile de dezvoltare in domeniu, cum ar fi inițiativa eEurope la nivelul Uniunii Europene.
Guvernarea electronică constă în interacțiunea guvernului, parlamentului sau a altor instituții publice cu cetățenii, prin intermediul mijloacelor electronice. Informarea asupra proiectelor de lege aflate în discuție și exprimarea opiniilor asupra acestora de către cetățeni, plata taxelor de către contribuabili, completarea unor plângeri și petiții on-line reprezintă mijloace eficiente puse la dispoziție de către stat pentru exercitarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor, așadar sensul implementării guvernării electronice este de sus în jos (de la stat la cetățean).
Secțiunea de servicii online a portalului www.e-guvernare.ro face parte din programul Guvernului României de reformă la ghișeu, de îmbunătățire a interacțiunii dintre administrație și cetățeni sau companii.
În acest moment sunt disponibile câteva servicii online, dar numărul acestora va fi extins succesiv, prin decizii ale Guvernului. Serviciile online presupun ca furnizarea de servicii publice de bază se face și prin intermediul mijloacelor electronice, altfel decât tradițional, "la ghișeu". Aceasta nu semnifică dispariția ghișeului, este mai degrabă o democratizare necesară prin crearea posibilității de a alege, prin crearea unei alternative, inexistentă până în acest moment.
Acest portal marchează începutul "reformei la ghișeu", constituindu-se într-un punct unic de acces la serviciile și informațiile instituțiilor administrației centrale și locale. Prin www.e-guvernare.ro, Guvernul României își propune să promoveze transparența, să eficientizeze administrația prin reducerea costurilor și a birocrației, să asigure accesibilitatea largă la informațiile și serviciile publice, indiferent de timp și de loc, să prevină și să combată corupția prin mijloace electronice.
În acest moment sunt disponibile câteva servicii online, dar numărul acestora va fi extins succesiv, prin decizii ale Guvernului. Momentan, cele 6 servicii incluse în Formularul Unic sunt disponibile numai marilor contribuabili din țară, în număr de aproximativ 1500, și necesită înregistrare prealabilă.
Servicii publice electronice disponibile prin Formularul Unic :
– Declarație privind evidența nominală a asiguraților și a obligațiilor de plată către bugetul asigurărilor de șomaj – ANOFM
– Declarație pentru CNAS
– Declararea obligațiilor de plată către bugetul asigurărilor sociale – CNPAS
– Declarație privind obligațiile de plată la bugetul general consolidat – MFP
– Declarație privind impozitul pe profit – MFP
– Decont privind taxa pe valoarea adăugată – MFP
Secțiunea formularelor online își propune să pună la dispoziția cetățenilor formularele utilizate în relația cu administrația. În prezent pot fi descărcate circa 172 de formulare, numărul acestora urmând a fi extins gradual. Descărcarea formularelor este un serviciu gratuit.
Punerea formularelor administrative la dispoziția cetățenilor prin intermediul portalului www.e-guvernare.ro face parte din programul Guvernului României de reformă la ghișeu, de promovare a transparenței și îmbunătățire a interacțiunii dintre administrație și cetățeni sau companii.
Portalul pentru formulare administrative online se bazează pe soluția proiectului pilot realizat de Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației în 2002 și permite accesul la informații de interes pentru cetățeni și în afara programului stabilit de lucru. Portalul are următoarele funcții: informarea cetățenilor cu privire la legislația și reglementările aferente interacțiunii dintre aceștia și administrația publică, punctul "unic" de descărcare a formularelor și a instrucțiunilor de completare a acestora, spațiul electronic pentru completarea asistată a formularelor electronice. Formularele pot fi semnate electronic conform legislației în vigoare și trimise agențiilor destinatare prin mijloace electronice ce garantează livrarea.
Aceste formulare pot fi accesate direct de pe site sau accesând adresa www.formulare.e-guvernare.ro. Mai există, de asemenea, în portal, trimiteri directe către formulare electronice aflate pe portalurile proprii ale Consiliilor Județene și ale Municipiilor din România.
Sisteme de plată electronică a taxelor și impozitelor locale funcționează în: Aiud, Alba Iulia , Arad, Babadag, Bacău, Baia Mare, Bistrița, Blaj, Brașov, Brăila, București – Sectorul 1, București – Sectorul 2, București – Sectorul 3, București – Sectorul 4, București – Sectorul 5, București – Sectorul 6, Bumbești, Câmpia Turzii, Câmpina, Câmpulung Moldovenesc, Cluj Napoca, Constanța, Craiova, Dej, Deva, Drobeta Turnu Severin, Găești, Galați, Gherla, Giurgiu, Hunedoara, Isaccea, Lugoj, Mangalia, Medgidia, Mediaș, Miercurea – Ciuc, Onești, Oradea, Orăștie, Otopeni, Piatra Neamț, Pitești, Ploiești, Rădăuți, Reșița, Roman, Salonta, Satu Mare, Sebeș, Sibiu, Sighetul Marmației, Sighișoara, Slobozia, Suceava, Sulina, Târgoviște, Târgu Jiu, Târgu Mureș, Târgu Neamț, Timișoara, Toplița, Tulcea, Turda, Turnu Măgurele, Vaslui, Vulcan, Zalău.
Pentru a realiza un program integrat de IAP, trebuie trecut rapid la o nouă fază, în care toate administrațiile centrale și locale sunt autorizate și au capacitatea de a se angaja în cooperarea informațională de pe poziții de egalitate.
Această nouă fază va avea un protagonist situat ierarhic deasupra administrației locale, care într-un sistem descentralizat, va exercita din ce în ce mai mult un rol operațional, de front-office (ghișeu), având rol de interfață în serviciile publice, în timp ce organismele administrației centrale sunt destinate să acționeze ca back-office (în spatele ghișeului).
Toate proiectele inovatoare de anvergură trebuie să fie susținute de o viziune clară care să specifice obiectivele generale ce trebuie atinse. Strategia Guvernului propusă cetățenilor și care poate fi realizată datorită posibilităților actuale ale IT, poate fi rezumată în următoarele fraze:
Cetățenii pot beneficia de orice servicii publice la care au dreptul printr-o cerere adresată oricărui birou administrativ autorizat să exercite serviciile respective, indiferent de domiciliu sau de competența judiciară teritorială;
Când solicită un serviciu, în afara actelor personale de identitate, cetățeanul nu trebuie să furnizeze alte informații personale care sunt deja în baza de date a oricărei administrații de stat. O dată ce respectivul cetățean a fost identificat, sistemul informațional al ghișeului trebuie să fie capabil să asigure, direct de la orice agenție sau departament care le deține, toate informațiile necesare pentru autorizarea exercitării serviciilor solicitate.
Cetățenii nu trebuie să știe cum se organizează Statul pentru acordarea serviciilor sau care este departamentul la care să solicite aceasta, ci pot solicita un serviciu exclusiv pe baza propriilor necesități și fără să știe cu ce se ocupă fiecare organism.
Cetățenii trebuie să poată sesiza Administrația o singură dată, la momentul producerii evenimentului, despre orice schimbare intervenită în viața lor sau – în măsura în care poate fi relevantă – despre viața unor terțe persoane. Această sesizare va produce automat efecte corespunzătoare. Administrația va păstra pentru fiecare cetățean un fișier separat, permițându-i acestuia să transmită schimbarea intervenită către toate organismele interesate și să activeze serviciile corespunzătoare.
Elaborarea Strategiei Guvernului privind IAP trebuie să decurgă din această viziune. Implementarea lui va necesita însă niște precondiții, dintre care cele mai importante sunt:
Toate organismele trebuie să fie echipate cu un sistem informațional desemnat nu doar să automatizeze funcțiile și procedurile interne și serviciile către utilizatori, ci și furnizarea de servicii direct de la sistemele informaționale ale altor unități ale administrației centrale;
O rețea de utilizatori echivalenți trebuie să interconecteze sistemele operaționale ale tuturor unităților administrației centrale, fără nici o ierarhie care să reflecte o suprastructură instituțională sau organizatorică. Limitările sau constrângerile interacțiunii dintre sisteme trebuie să fie generate exclusiv de natura serviciului solicitat;
Toate administrațiile care activează în spatele ghișeului (back-office), cum ar fi cele care din motive de statut instituțional dețin arhive care conțin informații necesare furnizării atât către propriile servicii, cât și pentru alte unități ale administrației centrale, vor permite accesul la propriile servicii, gratis, permanent, tuturor unităților administrative care activează ca interfață (front-office), permițând astfel acestora din urmă să furnizeze servicii fără a cere cetățenilor informații pe care administrația deja le deține;
Administrațiile de interfață trebuie să îndeplinească integrarea serviciilor administrațiilor din spatele ghișeului în scopul de a furniza servicii complete conform nevoilor cetățenilor și nu conform unor aranjamente organizaționale ale unităților furnizoare de servicii;
Identificarea (autentificarea identității) persoanei care solicită un serviciu (persoană fizică sau juridică) și verificarea autorizărilor necesare, trebuie să fie efectuată conform unei proceduri unitare pe întreg teritoriul țării, utilizând mijloace de identificare independente de tipul serviciului solicitat, în scopul de a asigura accesibilitatea tuturor serviciilor la orice ghișeu din țară. În acel moment, cartea electronică de identitate (I.D. card) va fi instrumentul de lucru preferat pentru accesul la diverse servicii publice.
Strategia Guvernului constă într-o serie de acțiuni proiectate, coordonate și direcționate către atingerea acestor obiective. Strategia nu se limitează la proiectarea unor sisteme informaționale și de telecomunicații ci, în același timp, solicită perfecționarea cadrului legal care să facă asemenea acțiuni posibile și, mai ales, crearea unor structuri organizaționale suplimentare corespunzătoare, atât pentru elaborarea strategiei, cât și pentru implementarea proiectelor, care să cuprindă un număr mare de unități ale administrației centrale ce vor purta în egală măsură responsabilitatea asupra rezultatelor.
Stadiul actual al tehnologiei și pieții face ca interconectarea rapidă a tuturor organismelor administrației publice centrale și locale, prin rețea extranet organizată după un model de interoperabilitate care să asigure așezarea tuturor beneficiarilor pe un același palier de egalitate, să fie un obiectiv realist.
Piața serviciilor IT oferă acum soluții, care acum câțiva ani erau inaccesibile, pentru crearea unor rețele fără a investi în infrastructura fizică. Furnizorii de servicii Internet (ISP) și operatorii de telecomunicații oferă acum servicii de acces la Internet, servicii de creare a unor rețele virtuale private (VPN); practic, ei au un catalog complet de servicii necesare pentru realizarea de rețele intranet sau extranet ale oricărei organizații. Aceste servicii constituie cu siguranță modalitatea necesară pentru interconectarea pe picior de egalitate a tuturor administrațiilor publice.
Rețeaua extranet care se intenționează a fi creată va fi un multifurnizor virtual de tip IP dedicat administrației publice locale, realizată printr-un contract de interconectare între furnizori. Rețeaua va fi creată prin trecerea în revistă a furnizorilor ce garantează servicii de un nivel standard IP minim și interoperabilitate totală între autoritățile administrației centrale, folosind serviciile de tip IP ale oricăruia dintre furnizorii de pe listă. Contractul de interconectare și interoperabilitate dintre furnizori este identic din punct de vedere tehnic și managerial cu acela pe baza căruia funcționează Internetul. Pentru toate aceste scopuri și intenții, rețeaua este echivalentă cu o rețea Internet privată pentru administrația publică.
Pentru a pătrunde pe listă, furnizorii vor trebui să îndeplinească cerințe de natură economică, de acoperire teritorială și de nivel standard minim impus al serviciilor garantate.
Autoritățile administrației locale își vor alege furnizorul de servicii de pe listă, folosind propriile criterii la compararea ofertelor de pe piață, dar asigurând garanția nivelului serviciilor și a interoperabilității cu toate celelalte administrații.
Integrarea rețelei extranet cu rețelele existente se va face respectând același model. Managerii rețelelor județene, de exemplu, vor fi considerați fie ca făcând parte din listă, integrați deci automat în rețeaua extranet, fie drept clienți ai unora dintre furnizorii de pe listă. Rețeaua unică a administrației publice va fi astfel considerată în mod special, conform acestui model, ca furnizorul de servicii de acces la organismele administrației centrale.
Administrațiile locale constituie un pas esențial în implementarea Strategiei Guvernului privind IAP, din următoarele motive:
Județele au un rol crucial în acțiunea efectivă de descentralizare a administrației în domeniul serviciilor publice (muncă, învățământ, finanțe, sănătate etc.)
Județele pot juca un rol din ce în ce mai important, atât la nivel național cât și european, în dezvoltarea societății informaționale la nivel local, prin dezvoltarea infrastructurii și serviciilor.
Județele pot activa, împreună cu propriile administrații locale (municipale, orășenești, comunale), adoptarea cooperării administrative și integrarea furnizării de servicii.
Județele, în concordanță cu propria viziune și strategie, vor decide, asupra unei mari părți a acestor inițiative, în mod individual și separat. Coordonarea dintre județe va maximiza recuperarea investițiilor în inovarea tehnologică, pe care Guvernul intenționează să o promoveze la nivel local; deci, o condiție necesară o constituie transferul resurselor de la administrația centrală la cele județene.
Județele joacă un rol esențial în crearea principalelor infrastructuri și servicii necesare pentru implementarea sistemului informațional unitar al României. Multe județe au promovat și parțial deja au constituit rețele destinate să interconecteze propriile administrații locale. În același scop, există și alte organisme și administrații locale care au promovat rețele locale la nivelul municipiilor, orașelor și comunelor.
O principală sarcină în cadrul planului de acțiune constă în interconectarea și asigurarea interoperabilității tuturor acestor rețele, cu rețeaua unică a administrației publice, în scopul de a crea o rețea națională, permițând ca toate unitățile și administrațiile locale, împreună cu organismele administrației centrale, să opereze interactiv de pe picior de egalitate și să facă schimb de aplicații necesare serviciilor furnizate.
Administrațiile locale, în special cele municipale, sunt personajele principale în Strategia Guvernului României privind IAP; ele sunt acelea care vor trebui să creeze interfața, ghișeele pentru furnizarea serviciilor unitare către cetățeni.
Date fiind diferențele de mărime, de ocupare a forței de muncă și de capacitatea de a utiliza tehnologia modernă, trebuie lansată o strategie care să nu accentueze și mai mult diferențele, la nivelul serviciilor locale, dintre diverși cetățeni și agenți economici, în funcție de locul unde activează.
Trebuie accelerată nu numai computerizarea completă a organismelor administrației locale, ci și conectarea lor la una dintre rețelele regionale accesibile la nivel local; mai presus de orice, în același timp trebuie accelerată posibilitatea transmiterii on-line a serviciilor standard, definite clar pentru fiecare tip de organism al administrației centrale.
Principala problemă constă sau în stimularea preluării soluțiilor IT adoptate deja de către alte administrații locale sau unități ale administrației centrale, sau în oferirea unor soluții la cheie, inclusiv a serviciilor de susținere aferente.
Trebuie susținută de asemenea dezvoltarea rețelelor civile de către rețelele administrative orășenești, rețele care pot furniza nu numai servicii publice, dar care încurajează participarea cetățenilor, promovând aspectele sociale și productive ale rețelei.
Introducerea tehnologiei informaționale în birourile de lucru la toate nivelele creează necesitatea unei instruiri corespunzătoare a funcționarilor publici. Nefamiliarizarea lor cu potențialul oferit de noile tehnologii și lipsa instruirii aferente pot duce la o reacție de respingere din partea acestora, viciind efectul scontat de pe urma substanțialelor investiții făcute de Guvern în acest domeniu.
Mulți funcționari publici (estimare 30% din numărul lor total) sunt deja familiarizați cu instrumentele IT. Acest lucru este în strictă concordanță cu răspândirea folosirii calculatorului personal în cadrul administrațiilor publice, care în prezent este variabilă. Programul de răspândire a instrumentelor IT și a rețelelor informaționale trebuie însoțit de un program de instruire în operarea pe calculator.
3.3. Îmbunătățirea calității serviciilor cu impact asupra cetățeanului
Evaluarea mecanismelor de funcționare ale administrației publice pornește în mod firesc de la analiza interacțiunii dintre cetățean și funcționarul public, adică cel care este împuternicit să reprezinte și să pună în aplicare scopurile administrației publice. Aceasta este în cele din urmă cheia cu ajutorul căreia putem spune dacă administrația publică funcționează bine sau nu.
Evoluțiile socio-economice din ultimii ani au relevat nevoia de schimbare la nivelul serviciilor publice. La toate palierele, guvernul este supus acelorași presiuni: părțile interesate reclamă un acces mai rapid și mai direct la serviciile publice.
O problema acută, existentă în starea serviciilor publice din România, este excesul de birocrație, resimțit de solicitanți (în special de cetățeni), care este datorat, în principal, redundanței ridicate a datelor manipulate și a problemelor de comunicare existente între instituțiile publice.
Pe lângă aceasta, informația disponibilă nu a fost niciodată atât de abundentă. Noile tehnologii ale informației impun guvernului identificarea unor soluții pentru solicitările venite din partea cetățenilor.
Asigurarea unei interacțiuni informaționale eficiente, operative și calitative între componentele societății (guvern, cetățeni, mediul de afaceri, societatea civilă) necesită utilizarea celor mai moderne tehnologii, cum ar fi portalul guvernamental. Interacțiunea Guvernului cu cetățenii și mediul de afaceri în procesul de prestare a serviciilor publice prin mijloace electronice are loc prin intermediul unei singure “porți guvernamentale” – așa-numitului “portal guvernamental”. Sistemul Electronic Național – www.e-guvernare.ro, instituit prin Legea 161/2003, reprezintă unicul punct de acces la servicii și informații publice ale instituțiilor administrației centrale, de interes pentru persoane fizice sau juridice.
Portalul guvernamental este un instrument de suport în activitatea guvernării electronice (e-guvernare), ce oferă posibilitatea schimbului de informații cu persoanele fizice și juridice, cu autoritățile publice prin rețele de comunicații, inclusiv Internet, și reprezintă un punct de acces la serviciile informaționale.
Ministerele, alte autorități ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale și alte instituții și organizații publice creează și gestionează pagini web oficiale proprii, care vor fi integrate în portalul guvernamental al e-guvernării.
În literatura de specialitate este deja cunoscută figura care reprezintă templul guvernării bazate pe noile tehnologii.
Utilizatorii portalului guvernamental, care interacționează cu autoritățile administrației publice și au acces la Internet, sunt:
a) cetățeanul – interacțiunea dintre autoritățile administrației publice și cetățean Guvern – Cetățean (G2C);
b) reprezentanții mediului de afaceri, companiile – interacțiunea dintre autoritățile administrației publice și mediul de afaceri Guvern – Mediul de afaceri (G2B);
c) autoritățile administrației publice – în interacțiunea interdepartamentală Guvern – Guvern (G2G) și în interacțiunea Guvern și angajații acestuia (G2E);
d) societatea civilă , organizațiile neguvernamentale (ONG), mass-media.
Portalul guvernamental pune la dispoziție utilizatorilor informații despre serviciile, prestate prin intermediul portalului, și asigură accesul utilizatorilor la aceste servicii. Prin intermediul Portalului guvernamental va fi asigurat accesul unic la resursele informaționale de stat conform normelor de acces reglementate. Totodată , Portalul guvernamental facilitează informarea cetățenilor cu privire la legislația și reglementările aferente interacțiunii dintre aceștia și administrația publică prin publicarea informației respective pe portal sau prin mass-media.
Portalul furnizează informații și servicii populației la cerere, pe principiul „aici și acum”. Astfel, utilizatorul este mai aproape de autoritatea administrației publice, care răspunde în aceste condiții mai eficient solicitărilor cetățenilor și reprezentanților mediului de afaceri. Aceste servicii presupun soluționarea unui se de probleme în relația cu autoritatea administrației publice respective , accesul la completarea unui circuit de formulare, fără a mai fi necesară deplasarea la ghișeu.
Portalul permite prestarea continuă a serviciilor, inclusiv în afara programului de lucru al personalului autorităților administrației publice. Cetățenii pot completa formulare în regim de timp real (online) sau în regim deconectat (off-line) folosind îndrumări de completare publicate pe portal și pot transmite autorităților formulare deja corect completate, economisind astfel atât din propriul lor timp, cât și din timpul funcționarilor publici.
Evoluția eGovernment a permis inventarierea principalelor servicii care se oferă în lume cetățenilor și organizațiilor. Mai mult decât la nivelul uniunii Europene au fost definite serviciile publice de bază a căror implementare este obligatorie pentru compararea progreselor eGovernment în statele membre. Ele sunt prezentate mai jos pe cele două categorii de servicii, pentru cetățeni și pentru entitățile juridice.
Servicii publice pentru cetățeni:
Așa cum reiese din sondajele efectuate până acum, mai bine de jumătate din populația urbană a României percepe ca slabă ori foarte slabă relația cu autoritățile și instituțiile care oferă servicii de interes cetățenesc.
Majoritatea cetățenilor sunt nemulțumiți de timpul îndelungat și de numărul mare de pași intermediari pe care trebuie să îl parcurgă pentru obținerea rezultatului final în cazul unui demers. Comunicarea dintre autorități, instituții și cetățeni constituie unul dintre indicatorii relevanți ai gradului de dezvoltare al societății civile. Modul în care oamenii percep relația lor cu instituțiile publice poate influența interesul și participarea populației la viața comunităților, articularea cerințelor reformei instituționale cu interesele particulare și/sau generale ale indivizilor.
Pe un fond social-economic perceput ca fiind marcat de costul ridicat al vieții, sărăcie, corupție, încălcarea legii și șomaj, disfuncționalitățile de comunicare dintre cetățeni și instituții sunt percepute diferențiat de cei doi actori ai relației (cetățeni, respectiv instituții) în funcție de modul în care fiecare dintre ei își definesc și interpretează propriul rol.
Evaluarea mecanismelor de funcționare ale administrației publice pornește în mod firesc de la analiza interacțiunii dintre cetățean și funcționarul public, adică cel care este instituit să reprezinte și să pună în aplicare scopurile administrației publice. Aceasta este în cele din urmă cheia cu ajutorul căreia putem spune dacă administrația publică funcționează bine sau nu.
Se resimte la nivelul utilizatorilor de servicii publice necesitatea unui ghișeu unic ca o posibilitate de regrupare a demersurilor administrative, evitarea deplasărilor inutile și a demersurilor inutile, nevoia unei mai bune informări asupra procedurilor administrative și bineînțeles o simplificare și o reducere la nivelul formalităților administrative.
Analiza stadiului actual al procesului de implementare a ghișeului unic are la bază un studiu comparativ efectuat în anul 2004, în mai multe instituții similare din mai multe orașe ale țării cu privire la modalitatea de obținere a unor documente diferite (ajutor social, cazier judiciar, certificate de înmatriculare, permis de conducere, ajutor de șomaj, autorizație de construcție, certificat de căsătorie, carte de identitate, dosar de pensie, preschimbarea certificatului de înmatriculare, pașaport).
Studiul a relevat o serie de nemulțumiri ale cetățenilor cum ar fi :
– modul general de organizare a sistemului de comunicare (birocrația foarte mare și lipsa de transparență);
– termenele, durata și condițiile de așteptare la ghișeu;
– modul de organizare a relațiilor cu publicul la nivelul instituțiilor (corupția și comportamentul inadecvat al funcționarilor publici);
– imperfecțiunile sistemului juridic (număr mare de acte normative și modificarea lor frecventă).
De cealaltă parte funcționarii din cadrul instituțiilor identifică și alte cauze cum ar fi:
– nivelul scăzut de informații deținute de către utilizatorii acestor servicii, pentru a-și rezolva problema;
– capacitatea redusă a instituțiilor, de a utiliza mijloacele de popularizare (mediatizarea serviciilor și informațiilor necesare);
– volumul mare de activități în raport cu numărul de personal;
– logistică insuficientă ;
– constrângeri bugetare.
Ghișeul unic reprezintă sistemul de intermediere a relației dintre solicitanții de acte de identitate, cărți de alegător, pașapoarte simple, permise de conducere, certificate de înmatriculare a vehiculelor și plăcuțe cu numere de înmatriculare, pe de o parte, și autoritățile publice competente să le emită, pe de altă parte, și are rolul de a facilita accesul persoanelor la serviciile publice corespunzătoare, prin abilitarea unei singure autorități să primească cererile și să elibereze documentele respective.
Instituirea ghișeului unic prin simplificarea procedurilor birocratice și preluarea de către instituțiile publice a majorității pașilor intermediari are atât avantaje cât și dezavantaje.
Avantaje:
– un singur punct de contact între cetățean și instituția publică sau între cetățean și un număr de instituții publice, respectiv eliminarea drumurilor inutile pentru clienții instituției;
– posibilitate mai bună de monitorizare;
– posibilitatea de a selecționa funcționari care prezintă riscul cel mai mic de corupție și au abilitățile necesare pentru a avea o relație corespunzătoare cu clienții instituției;
– posibilitatea instituirii unui sistem de repartizare aleatoare a dosarelor către funcționari din cadrul instituției;
– introducerea unui control al corespondenței între ordinea preluării și cea a eliberării dosarelor;
– posibilitatea creării unui mediu plăcut pentru clienți, cu cheltuieli reduse pentru instituție;
– îmbunătățirea cadrului legislativ existent;
– monitorizare mai bună a calității serviciilor oferite;
– reducerea actelor de corupție prin eliminarea etapelor intermediare;
– creșterea transparenței și o mai bună posibilitate de monitorizare, în cazul existenței unui număr mai mic de puncte de contact între funcționari și cetățeni;
– posibilitatea realizării unui sistem informatic integrat;
– interconectarea instituțiilor implicate prin intermediul unui sistem informatic integrat;
– obținerea de finanțări din fonduri de pre-aderare și fonduri structurale;
– reducerea numărului de deplasări efectuate de către solicitanți;
– îmbunătățirea imaginii instituțiilor publice.
Dezavantaje:
– diferențiere privind calitatea serviciilor publice oferite în mediu urban/rural;
– modificări frecvente ale legislației în domeniu;
– resurse financiare reduse pentru dotarea tehnică necesară;
– disfuncționalități ale sistemului informatic;
– întârzieri în realizarea sistemului informatic integrat;
– rezistența personalului la schimbare;
– fluctuația personalului;
– mijloace reduse de motivare financiară;
– spațiu limitat și insuficient pentru funcționarea ghișeului unic.
– număr redus de personal specializat ;
– constrângeri financiare;
– resurse materiale limitate (echipamente de calcul și comunicații);
– numărul mare de acte solicitate;
– lipsa unei baze de date integrate la care să poată avea acces fiecare instituție implicată (cu drept de acces diferențiat pentru fiecare instituție implicată) ;
– circuit al documentelor deficitar;
– spații insuficiente de lucru cu publicul;
– mediatizarea redusă a serviciilor și informațiilor oferite;
– distanța mare între instituții;
– posibilități reduse de atragere în corpul funcționarilor publici a personalului tânăr;
– insuficiența resurselor financiare destinate perfecționării profesionale;
Pentru susținerea funcționării optime a ghișeului unic trebuiesc avute în vedere și următoarele:
– introducerea unui set de proceduri interne care să reglementeze modul în care funcționarii din cadrul ghișeului unic interacționează cu instituția; aceste proceduri ar trebui să prevadă modul în care se repartizează dosarele, traseul acestora în interiorul instituțiilor, timpul în care fiecare departament sau serviciu trebuie să ofere o soluție, responsabilități și sancțiuni pentru nerespectarea termenelor, alte prevederi necesare;
– încheierea unor protocoale interinstituționale pentru a reglementa aspecte similare punctului anterior;
– publicitate adecvată pentru a avertiza populația asupra înființării ghișeului și asupra optimizării proceselor de deservire a cetățenilor;
– monitorizare strictă a proceselor pentru a asigura funcționarea corectă a întregului proces;
– raționalizarea și simplificarea procedurilor și proceselor din cadrul instituției sau din cadrul fiecărei instituții implicate; eliminarea actelor și verigilor intermediare inutile;
– simplificarea formularisticii;
Pentru cazurile în care instituțiile (direcțiile deconcentrate) din cadrul aceluiași minister sau agenții guvernamentale funcționează cu standarde diferite, se recomandă impunerea prin intervenția ministrului sau a conducătorului instituției, adoptarea standardului cel mai performant.
Introducerea sistemului de Ghișeu unic va contribui pe de-o parte la creșterea transparenței și eficienței în relația dintre administrație și cetățean, iar pe de altă parte va oferi acces egal la serviciile publice atât locuitorilor din mediul urban cât și celor din mediul rural.
Funcționarea sistemului de Ghișeu unic asigură infrastructura, metodele și instrumentele necesare pentru a garanta confidențialitatea și securitatea informațiilor personale solicitate. În esență, acest concept este o paradigmă pentru interconectarea agenților publici, care își dau concursul pentru rezolvarea unei solicitări. Ideea este de a scuti solicitantul de efortul depus pentru obținerea documentelor care susțin rezolvarea unei solicitări, în măsura în care datele relevante din aceste documente pot fi obținute direct de la un alt departament sau de la o altă instituție publică.
Modalitatea optimă de implementare a acestui sistem, trebuie identificată și pusă în practică în urma unei consultări/colaborări cu celelalte instituții ale administrației centrale și locale implicate precum și cu reprezentanții societății civile. Cooperarea și coordonarea între organismele administrative implicate sunt esențiale pentru implementarea unui ghișeu unic eficace. De asemenea presupune un angajament puternic din partea factorilor guvernamentali.
De asemenea, implementarea ghișeului unic trebuie să se bazeze pe resurse suficiente și durabile, mai ales pentru dezvoltarea investițiilor în vederea sprijinirii administrației locale. În acest sens, strategia propusă pentru implementarea conceptului de Ghișeu unic susține ideea de descentralizare rațională și coerentă, în scopul creșterii satisfacției cetățeanului față de serviciile publice oferite. În consecință, este nevoie de crearea unui mecanism care să finanțeze cheltuielile legate de echipamentele tehnice și a costurilor operaționale.
Chiar dacă într-o prima fază vor exista anumite disfuncționalități, totuși avantajele justifică adoptarea acestui sistem care presupune: un acces îmbunătățit la serviciile publice, o colectare mai bună a informațiilor care să faciliteze luarea deciziilor la nivel guvernamental și o mai bună eficacitate atât pentru guvern/administrație cât și pentru utilizatori. Adevărata provocare nu constă în crearea de noi servicii publice ci în redimensionarea serviciilor existente în noua epocă a globalizării.
Conceptul Ghișeului unic plasează utilizatorul în centrul atenției administrației astfel încât calitatea serviciilor prestate și satisfacția utilizatorului să devină principala preocupare pentru orice serviciu public.
Prestarea serviciilor publice prin intermediul ghișeului unic modernizează structura administrativă și crește randamentul activității personalului. Ca și în cadrul oricărei schimbări culturale de amploare, cheia unei transformări reușite este un leadership solid. Un leadership pozitiv care echilibrează interesele utilizatorilor serviciilor publice cu cele ale administrației, favorizează colaborarea și creativitatea și susține luarea deciziilor și managementul conflictului. Odată cu implementarea ghișeului unic, trebuie investit atât în resurse umane cât și în tehnologie.
Este de o importanță vitală, ca personalul administrativ să beneficieze de formare dar și de echipamente adecvate pentru a putea să-și desfășoare activitatea în mod corespunzător. Un personal bine instruit care dispune de experiența și cunoștințele necesare conduce la câștiguri de productivitate și la îmbunătățirea serviciului. Pentru a crește satisfacția beneficiarilor serviciilor publice, este nevoie de o orientare mai curând asupra serviciilor decât asupra procesului. Trebuie integrate serviciile și stabilite standarde ridicate în domeniu. Este nevoie de o mentalitate potrivită și de un personal responsabilizat pentru a elabora și aplica proceduri integrate cu ajutorul instrumentelor și tehnologiilor moderne.
De asemenea, este nevoie de îmbunătățirea comunicării atât intra cât și interinstituțională ca factor cheie pentru armonizarea punctelor de vedere și schimbul de bune practici cât și pentru consolidarea sistemului de ghișeu unic la nivel local.
În data de 5 decembrie 2002, Ministrul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației, Dan Nica, a participat, alături de Gabriel Oprea, Prefectul Municipiului București, și Neculai Ontanu, Primarul Sectorului 2, la inaugurarea oficială a sistemului de plată electronică a impozitelor și taxelor locale, lansat de Primăria Sectorului 2.
Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației a fost inițiator al ordonanței care stabilește obligația tuturor municipiilor și orașelor de a dezvolta și sisteme de plată electronică a taxelor și impozitelor locale. Guvernul din care făceau parte nu credea că modernizarea administrației în România este opțională și de aceea a încercat să impună un ritm rapid al schimbărilor în acest domeniu.
Administrația este în serviciul cetățeanului, nu invers, iar sistemul
inaugurat la acea dată dovedește că acest concept funcționează în realitate la
Primăria Sectorului 2. Orice persoană care achită taxe și impozite are
dreptul să aibă acces la servicii moderne, să nu fie nevoită să stea la
cozi, să piardă timp ca să-si îndeplinească obligațiile față de stat.
Din acest punct de vedere, sistemul de la Primăria Sectorului 2 reprezintă un model de evitare a unor situații neplăcute din trecut: asigură toate informațiile de interes pentru cetățeni și oferă o soluție facilă pentru plata rapidă și comodă a taxelor și impozitelor datorate. Un sistem care asigură o informare corectă și completă a cetățenilor, care e ușor de utilizat – nu necesită cunoștințe deosebite din partea celor care îl folosesc, este modelul de soluție care ar trebui promovat de administrație. În plus, Primăria Sectorului 2 face disponibilă și efectuarea plății în numele altor persoane. Posesori de carduri din Sectorul 2 al Capitalei au din 5 decembrie 2002 la dispoziție o nouă modalitate de achitare a impozitelor, care decongestionează, în același timp, activitatea de trezorerie la nivelul primăriei. O administrație mai bună este o administrație cu mai puțină birocrație, care permite reducerea contactului direct dintre cetățeni și funcționari, precum și rezolvarea cererilor cetățenilor în orice moment și din orice loc.
Sistemul electronic de plată a taxelor și impozitelor locale de la Primăria Sectorului 2 va putea fi folosit de aproximativ 3000 de agenți economici și 200.000 de cetățeni. Contribuabilii pot achita astfel peste 30 de categorii de taxe și impozite datorate bugetului local. Orice persoană care dorește să efectueze o plată trebuie să se conecteze la Internet, să fie parte într-un contract de Internet Banking cu Banc Post sau BCR, să aibă deschis la bancă un cont curent sau de card, să dețină o carte de credit și să fie în posesia unui identificator (codul numeric personal, spre exemplu) și a unei parole de acces, care îi va fi atribuită în baza unei cereri scrise de către Direcția de Venituri Buget Local – Sector 2. Înainte de efectuarea plății, informațiile relevante referitoare la obligațiile de plată pot fi consultate pe site-ul Direcției de Venituri Buget Local – Sector 2.
Ordonanța nr. 24 din 30 ianuarie 2002 privind încasarea prin mijloace electronice a impozitelor și taxelor locale prevede obligația autorităților administrațiilor publice locale de a asigura implementarea de sisteme electronice pentru colectarea taxelor și impozitelor în fiecare municipiu din teritoriu până la data de 1 februarie 2003. Taxele și impozitele de la cetățeni și persoane juridice reprezintă aproximativ 70% din totalul veniturilor la bugetele locale.
Având parte de un leadership solid și de un personal bine informat, calitatea serviciului de ghișeu unic va crește substanțial, permițând extinderea lui și la alte domenii. Cheia succesului rezidă în prestare unui serviciu de calitate către cetățean.
O guvernare eficientă, pentru țări ca România, nu se poate rezuma numai la exercitarea atribuțiilor economice, politice și administrative. Ea trebuie să includă, de asemenea, mecanismele, procesele și instituțiile prin care cetățenii și grupurile să își poată articula interesele, exercita drepturile legale, respecta obligațiile și atenua diferențele.
O guvernare eficientă implică, printre alte aspecte, participare, transparență, eficiență și echitate în contextul mai larg al promovării statului de drept.
CAPITOLUL IV
STUDIU DE CAZ
Aducerea la aceeași masă de discuții a cetățenilor, aleșilor locali și funcționarilor publici este, în sine, un lucru destul de dificil. Numeroase obstacole (precum disponibilitatea redusă de timp a multor potențiali participanți, diferențele relativ mari între nivelurile de expertiză ale participanților, diferențele de opțiuni politice, lipsa generală de încredere a cetățeanului în autorități, existența unor rivalități personale) pot ca, atunci când acest gen de întâlniri au loc, să determine un caracter formal iar rezutatele obținute să fie minime sau chiar nule.
Dar, atât timp cât participanții la discuții sunt conștienți că pentru binele comunității trebuie să formeze un grup și să lucreze ca o echipă, aceste obstacole pot să fie depășite. Atunci când acest lucru se întâmplă, au de câștigat nu doar participanții direcți, în plan personal și profesional, ci mai ales comunitatea în care ei trăiesc și pe care, într-o formă sau alta, o servesc.
Membri ,, Parteneriatului pentru o bună Guvernare ” au implementat proiectul pilot în comuna Cristești (județul Iași), în care punctele slabe și tari ale experienței în ceea ce privește guvernarea locală să constituie un bun exemplu pentru conturarea unor planuri viitoare de adoptare a unor bune practici de către administrația locală.
Comuna Cristești
Comuna Cristești este situată în partea de vest a județului Iași, la granița cu județele Neamț și Suceava, la 92 km de municipiul Iași și la 17 km de orașul Pașcani, în a cărui arie de influență se află.
Teritoriul comunei este traversat de Drumul Național 2 (DN2), Drumul Național 15B (DN 15B) și de calea ferată Pașcani-Târgu Neamț, existând o stație CFR în satul Cristești.
Datorită situării la intersecția drumurilor de legătură cu orașele Pașcani, Roman, Bacău, Suceava și Târgu Neamț, comuna are perspective favorabile de dezvoltare economică.
Comuna Cristești are o populație de 4.340 de locuitori, un număr de 1410 gospodării și 1610 locuințe și este formată din trei sate: Cristești, Herești și Homița. Ea se întinde pe o suprafață de 5.340 ha, din care 2.943 ha teren agricol, 2.397 ha teren neagricol, din care 1.841 ha pădure. Principalele activități economice desfășurate sunt: agricultura, zootehnia și extragerea de balast din albia râului Moldova, râu care străbate teritoriul comunei.
Cristești este o comună care nu iese în evidență la citirea unor simple date despre ea. Aceasta comună nu este ușor de administrat, aici neexistând, cel puțin pe moment, agenți economici importanți care să genereze venituri majore pentru bugetul local.
Grupul de lucru local
Primul pas în implementarea proiectului a fost formarea unui grup de lucru ce a luat forma, în această localitate, a unui grup de inițiativă cetățeneasca care urma să contribuie la creșterea calității guvernării locale, pe fiecare dimensiune discutată.
Componența grupului
Constituirea Grupului de inițiativa cetățenească (GIC) a fost un proces destul de dificil, deoarece trebuia ca acesta să fie compus din cetățeni dornici să se implice în îmbunătățirea calității guvernării locale dar și din reprezentanți ai administrației publice, astfel încât să se respecte un echilibrul în luarea deciziilor și în cunoașterea problemelor cu care se confruntă comunitatea.
Grupul de inițiativă cetățenească din Cristești beneficiază de prezența:
– unor reprezentanți ai Primăriei și Consiliului local care dau legitimitate grupului atunci când recomandările sale trebuie să fie implementate. De asemenea, acești membri sunt cei care se îngrijesc de aspectele practice ale funcționarii GIC și oferă expertiza necesară formulării unor propuneri viabile;
-unor lideri informali (persoane respectate în comunitate) – două profesoare, doi întreprinzători privați, doi agricultori, doi pensionari. Rolul liderilor informali este acela de a comunica grupului de lucru problemele, neliniștile cu care se confruntă comunitatea și soluțiile dorite de cetățeni.
La constituirea Grupului de inițiativă cetățenească, s-a ținut cont de următoarele elemente:
– disponibilitatea pentru acțiuni voluntare;
– domiciliul membrilor – s-a urmărit ca din GIC să facă parte cetățeni din toate cele trei sate ale comunei;
– gradul de relaționare cu primăria, dată fiind profesia acestora – s-a avut în vedere ca membri GIC să aibă profesii care presupun un contact permanent cu administrația publică locală (este vorba de cadre didactice, medici, mici întreprinzători);
– vârsta membrilor – s-a urmărit o echilibrarea a vârstei membrilor, astfel încât GIC să nu fie un sfat al bătrânilor, ci o structura în care să fie reprezentate toate categoriile de vârstă.
La prima întâlnire, membri GIC au participat la un curs de instruire pe tema bunei guvernări, Consiliul Local luând act de constituirea GIC. La următoarea sa ședința, grupul și-a adoptat Carta, un document conținând regulile de funcționare a grupului.
Evaluarea calității guvernării locale
În paralel cu formarea grupului, a început etapa de evaluare a calității guvernării locale în Cristești.
Într-o primă fază a procesului de evaluare, au fost realizate interviuri cu oameni de afaceri și simpli cetățeni, pe de o parte, și angajații Primăriei și membri Consiliului Local, pe de altă parte.
Au fost intervievate 53 de persoane, cu profesii diverse, opt persoane care lucrează în administrație ca funcționari publici și aleși locali și o persoană din mass-media locală. Primul criteriu de care s-a ținut seama în selectarea interlocutorilor din afara aparatului administrativ al Primăriei și a Consiliului Local a fost rolul activ al acestora în comunitate. S-a ținut cont, de asemenea, de domiciliul intervievaților, urmărind ca ei să fie locuitori din toate cele trei sate din componența comunei.
În afară de interviuri, s-au trimis cereri de informații de interes public (conform Legii 544/2001 privind liberul acces la informații de interes public), metodă des folosită în cercetările care privesc relația administrație publică-cetățean, dar și prin, poate, cea mai eficientă și simplă metodă: observația directă.
Pe baza prevederilor Legii 544/2001, s-au solicitat toate documentele care trebuie să existe în Primărie și Consiliul Local, în care să se reflecte asumarea prevederilor Legii 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și ale Legii 544/2001 privind liberul acces la informația de interes public. S-au solicitat procese verbale ale ședințelor de Consiliu Local pentru a putea evalua gradul de participare a cetățenilor la procesul de luare a deciziilor în cadrul acestei instituții, declarațiile de avere și de interese (pentru a aprecia aspecte legate de integritatea personalului și a aleșilor locali).
După evaluare
Măsurile propuse în cadrul raportului de evaluare au fost discutate cu ocazia organizării unui seminar de instruire la care au participat atât reprezentanți ai Primăriei – aleși locali și funcționari publici –, cât și reprezentanți ai celor trei sate din comuna Cristești (membrii GIC).
Discuțiile au fost purtate pornindu-se de la punctele tari și punctele slabe identificate în raportul de evaluare privind cele cinci dimensiuni ale bunei guvernări urmărite de către echipa proiectului, ținându-se cont și de recomandările și observațiile cuprinse în raport, precum și de cele rezultate în cadrul întâlnirilor de lucru.
Printre măsurile care pot fi dezvoltate de către administrația publică locală în vederea îmbunătățirii calității guvernării locale discutate la seminarul de instruire s-au numărat:
– editarea unui buletin informativ (lunar) care să fie distribuit tuturor familiilor din comună și care să conțină: informații despre proiectele de hotărâre de Consiliu Local care sunt în lucru; informații despre deciziile luate în cadrul Primăriei; programul de audiențe; agenda ședințelor de consiliu și programarea acestora; informații de interes general pentru comunitate (privitoare la acordarea subvențiilor agricole, a licitațiilor publice etc.);
– angajarea unei persoane care să fie responsabilă cu facilitarea relației dintre Primărie și cetățeni. Aceasta ar urma să aibă atribuții în: activitățile de informare și consultare a cetățenilor, realizarea buletinului informativ, actualizarea informațiilor de la aviziere, invitarea factorilor interesați la ședințele Consiliului Local, organizarea de dezbateri publice etc.;
– montarea de aviziere în spații circulate (școli, magazine etc.) în toate cele trei sate ale comunei și afișarea de informații relevante;
– stabilirea unui program lunar de audiențe pentru consilierii locali, în fiecare dintre cele trei sate ale comunei;
– identificarea și invitarea persoanelor interesate de un subiect anume la ședința de consiliu local la care ar urma să se discute respectivul subiect;
– organizarea de întâlniri publice, regulat, în toate cele trei sate ale comunei;
– sondarea opiniei cetățenilor cu privire la calitatea serviciilor oferite de administrație;
– elaborarea unui program anual al achizițiilor și diseminarea lui prin canale multiple de informare publică;
– definitivarea situației declarațiilor de avere;
– înființarea unui registru de evidență a darurilor;
– îmbunătățirea paginii web a comunei . (http://comunacristesti.ro)
Rezultatele activității Grupului de Inițiativă Cetățenească
Pornind de la raportul de evaluare, pe parcursul câtorva întâlniri, membri grupului au analizat probleme legate de guvernarea locală, o parte dintre propuneri fiind asumate de către primar în ședințele Consiliului Local. Astfel:
– răspunzând nevoii de informare a locuitorilor comunei, a fost editat și distribuit buletinul informativ al Primăriei și Consiliului Local, intitulat Jurnal sătesc. Acesta conține informații legate de ședințele Consiliului Local, informații de interes general, anunțuri de licitații etc. Fiecare dintre cele cinci numere editate până în prezent au ajuns la aproximativ 600 de familii din toate cele trei sate;
– răspunzând nevoii de îmbunătățire a comunicării dintre administrație și cetățeni, Primăria a decis ca, începând cu anul 2010, să angajeze un funcționar responsabil cu informarea și consultarea cetățenilor. GIC a luat în discuție și a creat o propunere de fișă a postului acestui funcționar;
– în privința îmbunătățirii site-ului – s-a agreat publicarea pe pagina web a proceselor verbale de la ședințele de consiliu, aducerea la zi a publicării hotărârilor de consiliu, publicarea buletinului informativ;
– pentru a stabili mult mai clar raportul de conduită profesională între funcționarii Primăriei Cristești și cetățenii comunei, a fost adoptat noul Regulament de Ordine Interioară al Primăriei Cristești. În cadrul acestuia sunt cuprinse cinci articole privind metodologia de aplicare a politicilor de transparență decizională, acces la informație și relații cu publicul;
– pentru sporirea gradului de informare a cetățenilor din comuna Cristești, au fost redate folosinței cele trei aviziere din comună.
La sugestia grupului, acestea au fost repoziționate în locuri circulate din cele trei sate – Cristești, Herești și Homița și conțin informații actuale despre hotărârile autoritarilor publice locale;
– răspunzând nevoii de sporire a integrității funcționarilor publici și aleșilor locali, s-a instituit un registru pentru evidența darurilor primite de către aceștia.
“Cazul Cristești” a fost considerat un caz de succes pentru că:
-au fost produse schimbări reale: există acum un buletin informativ, în curând va exista un funcționar care se va ocupa de comunicare și de consultarea cetățenilor, au fost revitalizate avizierele etc. Poate că aceste schimbări nu sunt schimbări radicale, dar importanța lor provine în primul rând din modul în care au fost produse, cu participarea cetățenilor care au putut vedea că atunci când au o idee sau o opinie și o discută cu reprezentanții administrației publice sunt ascultați și că pot modifica aspecte concrete în modul în care este administrată comunitatea;
– în cadrul acestui proiect, a fost prima ocazie în care autoritățile din Cristești au stat la aceeași masă de discuții cu o structură ce reprezintă interesele cetățenilor și au acceptat ca membri acesteia să intervină în definirea modului în care lucrează Primăria;
– grupul a decis să continue să funcționeze și după încheierea proiectului și să își asume rolul de comitet consultativ cetățenesc pentru Primar și Consiliul Local. De asemenea, membri grupului de lucru vor continua să monitorizeze modul în care primăria comunică cu cetățenii și administrează comunitatea.
Elementele care au asigurat succesul “cazului Cristești”:
– construirea rapidă, în cadrul GIC, a unei viziuni comune referitoare la modul în care ar trebui să decurgă activitățile proiectului în comuna Cristești. Acest lucru i-a ajutat pe membri grupului să-și înțeleagă rolul și să identifice scopul comun;
– dedicația și disponibilitatea membrilor grupului de lucru;
– faptul că, în raportul de evaluare realizat de echipa de proiect, membri grupului de lucru au găsit o analiză clară și obiectivă a punctelor tari și a punctelor slabe, existând astfel o bună bază de pornire în vederea identificării de soluții și măsuri necesare;
– deschiderea reală a autorităților locale, faptul că aleșii locali și funcționarii publici din Cristești au acceptat cu toată deschiderea să dezbată cu cetățenii modul în care merg lucrurile în Primărie și Consiliul Local.
CONCLUZII
O guvernare eficientă, pentru țări ca România, nu se poate rezuma numai la exercitarea atribuțiilor economice, politice și administrative. Ea trebuie să includă, de asemenea, mecanismele, procesele și instituțiile prin care cetățenii și grupurile să își poată articula interesele, exercita drepturile legale, respecta obligațiile și atenua diferențele.
O guvernare eficientă implică, printre alte aspecte, participare, transparență, eficiență și echitate în contextul mai larg al promovării statului de drept.
Evoluțiile socio-economice din ultimii ani au relevat nevoia de schimbare la nivelul serviciilor publice. La toate palierele, guvernul este supus acelorași presiuni: părțile interesate reclamă un acces mai rapid și mai direct la serviciile publice.
În urma realizării acestei lucrări am ajuns la următoarele concluzii, însoțite de câteva propuneri, care sunt prezentate în cele ce urmează.
Pentru rezolvarea etapelor intermediare impuse de autoritățile instituțiilor publice, cetățeanul este obligat să parcurgă un număr mare de pași, mulți din aceștia fiind considerați inutili.
Prin urmare este necesară reanalizarea tuturor etapelor și demersurilor necesare și modificarea algoritmului prin schimbarea cadrului legislativ (legi, hotărâri de guvern, ordine și dispoziții). În același timp prin măsuri organizatorice luate în cadrul instituțiilor publice se pot obține îmbunătățiri substanțiale ale calității serviciilor oferite publicului.
Cele mai multe instituții publice nu și-au adaptat programul cu publicul noilor realități economice și sociale din România, mulți cetățeni având dificultăți în rezolvarea problemelor pe care le au cu administrația publică din cauza neconcordanței între programul instituțiilor publice și propriul program.
Dependența cetățeanului față de rezolvarea instituțională a unei probleme este percepută de către foarte mulți dintre cei care activează în administrație ca o dependență față de funcționarul public, care asociată cu birocrația, încurajează mica corupție sau corupția de ghișeu.
Excesul de birocrație permite soluții alternative pentru cei care au resurse, însă aceste mecanisme încurajează mica corupție pentru funcționarii publici de la ghișeu.
În această situație se practică, de fapt, o dublă impozitare una formală – prin taxele legale și una informală – prin taxa sau “șpaga de ghișeu”. În acest context sub mai mult decât binevenite utilizarea serviciilor online oferite, care ar diminua considerabil aceste mici insuficiențe existente între relația dintre funcționarul public și cetățean.
Majoritatea cetățenilor nu cunosc condițiile și procedurile legale pe care trebuie să le îndeplinească pentru rezolvarea unei probleme precum și căile și mijloacele dorite pentru obținerea informațiilor. În acest sens trebuie avută în vedere de către autoritățile administrației publice o mai buna informare a cetățeanului asupra serviciilor oferite, a modului de acces la ele și documentele necesare în vederea obținerii produsului final.
Pentru a determina administrația publică să adopte soluții IT&C complete și performante care să eficientizeze activitatea curentă a funcționarilor publici și, implicit, să genereze o ameliorare vizibilă a relațiilor cu cetățeanul, ar trebui identificate problemele majore care se opun procesului de informatizare.
Apreciem că, acestea pot fi canalizate pe două mari direcții: resursele financiare și resursele umane. Problema limitării din punct de vedere financiar poate fi soluționata prin implicarea activă a sectorului privat care să pună la dispoziția instituțiilor publice soluții de finanțare atractive, cu atât mai mult cu cât legislația achizițiilor publice permite adoptarea variantei leasing pentru sisteme informatice complete, integrate.
O altă posibilitate avantajoasă ar fi aceea a unor parteneriate public-privat bazate pe aportul inițial majoritar al investitorului privat care să susțină atât componenta de furnizare a soluției informatice complete, cât și pe cea de implementare și suport ulterior în vederea utilizării eficiente a noului sistem și obținerii unui pachet de servicii electronice util și performant.
În ceea ce privește celălalt aspect, acela al resurselor umane, este de notorietate faptul că administrația publică locală nu dispune în acest moment de personal calificat pentru implementarea unor soluții IT&C complexe, iar specialiștii în domeniu fac față cu greu unei asemenea provocări din lipsa de timp, fonduri sau chiar motivație.
Utilizarea tehnologiilor IT în procesul de guvernare și în administrația publică este o realitate pregnantă a zilelor noastre. Avantajele care le incumba noile tehnologii pot conduce la simplificarea proceselor de guvernare și la dinamizarea acestora.
Reforma administrativă în România este necesară numai în condițiile în care ea va fi realizată conștiincios și va avea efecte pozitive. Deși statele europene dezvoltate constituie un model, să nu facem reforma doar că așa spune Uniunea Europeană, ci pentru că românii au nevoie de ea.
BIBLIOGRAFIE
1. Albu, E., Administrația prezidențială în România, București, Editura All Beck, 2004.
2. Alexandru, I., Criza administrației, București, Editura All Beck, 2002.
3. Alexandru, I., Administrația Publică, București, Editura Lumina Lex, 2003.
4. Androniceanu, A., Noutăți în managementul public, Editura Economică, București, 2003
5. Androniceanu, A., Plumb, I., Managementul serviciilor publice, București, Editura Universitară, 2005.
6. Apostol Tofan, D., Drept Administrativ, București, Editura All Beck, 2003.
7. Bărbulescu, Ghe., Uniunea Europeana de la național la federal, București, Editura Triton, 2005.
8. Bărbulescu, I., Uniunea Europeană de la economic la politic, București, Editura Tritonic, 2005.
9. Brezoianu, D., – „Drept administrativ român”, București, Editura All Beck, 2004
10. Cosma, M., Dinicu, A., Politologie , Sibiu, Editura Academiei Forțelor Terestre, 2003
11. Gornig, G., Rusu, I. E., Dreptul Uniunii Europene, București, Editura C. H. Beck, 2006.
12. Ionică, M., Minciu, R., Stănciulescu, G., Economia serviciilor, București, Editura Uranus, 1997
13. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ român, București, Editura All Beck, 2005.
14. Manda, C., Manda, C.C., Administrația publică locală din România, București, Editura Lumina Lex, , 1999
15. Marinescu Ghe., Marinescu V., Uniunea Europeană – proiect și devenire, București, Editura Antet XX Press, 2004.
16. Oroveanu,M.T., "Tratat de drept administrativ", București, Universitatea Creștină "Dimitrie Cantemir", Facultatea de drept, 1994
17. Parlagi, A., Costea, M., Plumb, I., Dobrescu, R., Managementul administrației publice locale – Servicii Publice ,Editura Economică, București, 1999.
18. Pavelescu, T.,Moinescu, G., Drept administrativ român, București, Editura Titronic, 2004.
19. Popescu, L. C., Autonomia locală și integrarea europeană,
20. Popescu, I., Profiroiu, A., Bazele administrației publice, Editura Economică, București, 2003
21. Preda, M., Autoritățile administrației publice, Editura Lumina Lex, București, 1999
22. Prisăcaru, I. V., Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, 2002.
23. *** – Administrația publică locală în România în perspectiva integrării europene, Editura Economică, 2003.
24. *** – Dreptul românesc și integrarea europeană, București, Editura Tritonic, 2005.
www.administrație.ro
www.anaf.mfinante.ro
www.artfin.ro
www.cadranpolitic.ro
www.ccimm.ro
www.cdep.ro
www.cspd.ro
www.eadministrație.ro
www.e-guvernare.ro
www.euabc.ro
www.eufinantare.ro
www.euractiv.ro
www.europa.eu.int
www.gov.ro
www.info-legal.ro
www.intercultural.ro
www.internews.ro
www.mcti.ro
www.mie.ro
www.modernizare.gov.ro
www.presidency.ro
www.sapard.ro
www.softnet.ro
www.undp.md
www.wall-street.ro
www.comunacristesti.ro
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Competitivitate Si Concurenta In Servicii Publice (ID: 126814)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.