Commonwealth 1962 [614639]

Page 109
Butler's speech negotiated a path between capitulation and defiance. By emphasizing the seriousness of the issues at stake, the importance of immigrants to the British 
economy, and the value of the Commonwealth, he offered a sop to liberal opinion. Yet he also made clear to the Conference, and the country, that the Conservative 
government was prepared to see an end to its traditional free entry policy.37
The Commonwealth Immigrants Act
The legislation, which was to be temporary, had two main sections.
Part I— 
Control of Immigration
The first part of the act specifies which Commonwealth citizens were subject to control. Out of a complex process of specifying by default, restrictions were applied to 
any Commonwealth citizen who ( a) had not been born in the UK, ( b) does not hold a United Kingdom passport as a citizen of the United Kingdom and Colonies or a 
Republic of Ireland passport, and ( c) is not included in the passport of ( a) or (b).38
The second requirement was linked with the question of a passport's 'issuing authority'. As CUKC had not been replaced, there was no such thing as a British 
passport. Rather, there were CUKC passports held by Britons. To 'exempt' such individuals from restrictions, 'passport' was defined in Section 1 (3) as a passport 
issued by the United Kingdom government. This in itself did not go far enough. It would have restricted citizens of independent Commonwealth countries (Australians, 
Indians, Canadians, and so forth), but it would not have excluded colonial citizens. It was here that the question of 'issuing authority' came into play. If CUKCs 
received passports under the authority of colonial governments, they were subject to control; if CUKCs received them under the authority of London (all CUKCs —
British­born or not), then they were not.39 This bizarre mechanism, a triumph of British prag ­
(footnote continued from previous page)
Unionist Associations, 80th Annual Conference , 11–14 Oct. 1961, 26 –33. The convention that governments could not reveal the contents of the Queen's Speech in advance of its 
delivery was stronger in 1961 than today, and the substance of Butler's speech reflected an effort to respect this constraint. Interview with a Home Office official.
37 For a less favourable reading of Butler's speech, see B. Levin, 'The Image and the Search',  Spectator  (20 Oct. 1961), 529 –31.
38 Such as dependants, for example.
39 In practice, this meant that Britons and others excluded from controls would have a stamp in their CUKC passport to the effect of 'issued under the authority of Her Majesty's
(footnote continued on next page)
Copyright © 2000. OUP Oxford. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher,
except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.
EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) – printed on 4/11/2018 2:25 PM via CEPOL – EUROPEAN UNION AGENCY FOR LAW ENFORCEMENT TRAINING
AN: 56460 ; Hansen, Randall.; Citizenship and Immigration in Postwar Britain : The Institutional Origins of a Multicultural Nation
Account: ns242913

Page 110
matism over Cartesian logic, opened another Pandora's box of future policy problems. Most importantly, though it was poorly understood at the time and continues to 
be, it was at the heart of the Kenyan Asians crisis of 1968.
All of this was a rather tortured way of saying that Britons, including those born in the country and those who had migrated before 1962, were free from migration 
controls. The act then went on, in Section 1 (2), to include the employment voucher scheme. Individuals who had successfully applied for one of three categories were 
free to enter the UK:
• Category A for people promised a specific job by a specific employer;
• Category B for individuals with training, skill, or educational attainments deemed useful to Britain; and
• Category C for all unskilled workers without a job in the United Kingdom.40 This last provision was subject to a variable limit, defined according to the employment 
situation in the UK,41 and it was to be operated on a 'first ­come, first served' basis, with no preference for any part of the Commonwealth. The first quota for category 
C was set at 10,000 vouchers per year, while the quota for  A and B together was 20,800.
Other privileged individuals, both Commonwealth citizens and aliens, included students attending full ­time courses or substantial part time courses, the independently 
wealthy and members of the armed forces.
Finally, there was a halfway house of individuals who, in some cases even if they held a labour voucher, could be refused admission:
• those individuals who, in the judgement of a medical inspector, are suffering from a mental disorder or are otherwise undesirable for medical reasons.
• those believed to have been convicted of any crime which is subject to extradition.
• individuals whose admission would, in the view of the Secretary of State, be contrary to national security.
(footnote continued from previous page)
Government in the UK' or 'issued under the authority of the British High Commission in [for example] Ottawa'. Passports subject to control would have a stamp to the effect of 
'issued under the authority of the Colonial Government in [for example] Kenya'. The latter stamp could be issued either in the colony concerned, or in London; it was the authority 
that was central, not the specific location. None the less, certain CUKCs attempted to evade controls through securing the former stamp. Thus, a Hong Kong student in the United 
Kingdom might renew his or her passport in London in the hope that a negligent official would stamp the passport incorrectly. If this occurred, as the Home Office believes it did 
in a few instances, the student could escape immigration restrictions. Interview with a Home Office official.
40 CIA, Section 3( a).
41 CPA, CRD/2/44/20 , 'The Commonwealth Immigrants Bill', HAC (61) 3, 2, Nov. 1961.
Copyright © 2000. OUP Oxford. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from the publisher, except fair
uses permitted under U.S. or applicable copyright law.
EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) – printed on 4/11/2018 2:25 PM via CEPOL – EUROPEAN UNION AGENCY FOR LAW ENFORCEMENT TRAINING
AN: 56460 ; Hansen, Randall.; Citizenship and Immigration in Postwar Britain : The Institutional Origins of a Multicultural Nation
Account: ns242913

Page 111
These measures drew on aliens' law, which had, after the First World War, granted the Home Secretary substantial discretion in excluding individuals on security 
grounds. They were the starting point in a process, culminating in 1971, that would extend provisions of aliens' legislation to Commonwealth citizens.
Part II— 
Deportation
The second part of the Act provides provisions for deportation; these had not existed, although they had been considered, before the 1962 Act. All those subject to 
control could be deported if they were over 17 years old and were convicted of an offence punishable with imprisonment. Any court could recommend the offender's 
deportation. Only those Commonwealth citizens who had been normally resident in the UK for more than five years, could not be deported. As CUKCs entered with 
a British passport, this meant that colonial citizens were effectively, and automatically, naturalized as full British citizens after five years' residence.
The Commonwealth Immigrants Act in Parliament
The decision to restrict was announced in the Queen's Speech on 31 October, and Butler moved the Second Reading of the Commonwealth Immigrants Bill on 16 
November. The justification for the bill, he told the House
is that a sizeable part of the entire population of the earth is at present legally entitled to come and stay in this already densely populated country. It amounts altogether to one ­
quarter of the population of the globe and at present there are no factors visible which might lead us to expect a reversal or even a modification of the [current] immig ­ration 
trend.42
Whatever credit the Conservatives may have taken for the act later in the decade, the legislation was viewed as a distasteful necessity of which they were not proud. 
Butler had no enthusiasm for control,43 and many in the party shared Macleod's view that it was a detestable bill.44 This attitude of
42 Parliamentary Debates (Commons)  (649), col. 687, 16 Nov. 1961.
43 Interviews with Home Office officials; confidential interview.
44 PRO, CO 1032/306 , Letter from Iain Macleod, 4 Oct. 1961. The bill was publicly opposed by Nigel Fisher, and Reginald Maudling, who succeeded Macleod as Colonial Secretary, 
later revealed that his attachment to the idea of free entry made him extremely reluctant to support the bill. R. Maudling,  Memoirs (London: Sidgwick & Jackson, 1978), 157 –8.
Copyright © 2000. OUP Oxford. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from
the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.
EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) – printed on 4/11/2018 2:25 PM via CEPOL – EUROPEAN UNION AGENCY FOR LAW ENFORCEMENT TRAINING
AN: 56460 ; Hansen, Randall.; Citizenship and Immigration in Postwar Britain : The Institutional Origins of a Multicultural Nation
Account: ns242913

Page 112
unenthusiastic and reluctant agreement left the Conservatives ill ­prepared for Labour's attack.45
The Labour Party had three objections to the bill: (i) it harmed relations between Britain and the New Commonwealth, (ii) it was prejudicial to good race relations 
throughout the world, and (iii) it damaged economic prospects in the West Indies.
The bill's damage to the New Commonwealth was said to result from the fact of control itself, and it was believed by Labour to be exacerbated by the failure to 
ensure proper Commonwealth consultation. This point was raised several times in the debates,46 and Gaitskell, the Labour leader, spoke with Sir Grantley Adams of 
Jamaica after the Second Reading. He received a telegram from Adams stating that 'I categorically deny that West Indies Government was ever consulted in any way 
whatever about form or detailed provisions of Bill [ sic].' Gaitskell informed Macmillan of his intention to publish the letter and requested a statement in the House.47 
Macmillan responded with an icy letter claiming that telegrams exchanged between the UK and the West Indies, some of which Adams showed to Gaitskell, 'provided 
information of Her Majesty's Government's intentions, invited comments and sought the co ­operation of Colonial Governments in implementing the scheme outlined in 
them. This is what I understand to be consultation.'48 The charge unsettled the government; Macleod noted with annoyance Gaitskell's efforts to 'make a great fuss 
about Commonwealth consultation',49 and somewhat defensive letters circulated between ministers in an effort to rebut the charge.50 Labour's criticism was in fact a 
legitimate one; the colonies were not informed until early October, a few weeks before the bill was announced in
45 The Home Secretary had consulted the Opposition in October and concluded that 'some sections' would find the bill less objectionable if it were subject to annual renewal. 
Butler thought this was impossible (though annual renewal ultimately was incorporated during the bill's passage through Parliament), but he agreed to a five ­year renewal by 
Order­in­Council. PRO, CO 1032/307 , 'Commonwealth Immigrants Bill', Admiralty House meeting, 19 Oct. 1961. It is possible that this concession encouraged the government to 
believe that the bill's passage would be a less difficult one.
46 See, for example,  Parliamentary Debates (Commons)  (649), cols. 692 –4 and 716, 16 Nov. 1961. In the latter, Gordon Walker stated that '[w]e bitterly oppose the Bill and will resist it. 
It has been rushed. There has been no inquiry, no consultation with the Commonwealth. It is widely and rightly regarded as introducing a colour bar into our legislation. It will do great 
harm to the Commonwealth. It is so ill ­conceived that it will not achieve even its own mis ­begotten purposes.'
47 PRO, CO 1032/323 , Letter from Gaitskell to Macmillan, 22 Nov. 1961.
48 PRO, CO 1032/323 , Letter from Macmillan to Gaitskell, 22 Nov. 1961.
49 PRO, CO 1032/308 , Letter from Macleod to Butler, 15 Nov. 1961.
50 See for example,  PRO, CO 1032/308 , 'Consultations with Colonial Governments about Proposed Commonwealth Immigrants Bill', 16 Nov. 1961.
Copyright © 2000. OUP Oxford. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission from
the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.
EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) – printed on 4/11/2018 2:25 PM via CEPOL – EUROPEAN UNION AGENCY FOR LAW ENFORCEMENT TRAINING
AN: 56460 ; Hansen, Randall.; Citizenship and Immigration in Postwar Britain : The Institutional Origins of a Multicultural Nation
Account: ns242913

Page 113
the Queen's Speech, and the government was not prepared to countenance changes.51
The Opposition argued that the bill harmed race relations because it was racially discriminatory. Its application, which favoured (skilled) Old Commonwealth 
immigrants, was itself discriminatory, and the bill's racist intent was confirmed by the exclusion of immigrants from the Irish Republic.
Control on immigration between the Irish Republic and Great Britain (I use this term deliberately) had existed only once: during the Second World War. By 1960, 
following the dismantling of wartime controls, Ireland and Britain formed a 'common travel area' in which people could travel freely without identity documents. There 
were two options for controlling the movement of persons between Ireland and the United Kingdom. The first was to patrol the border between the Republic and 
Northern Ireland. This had never occurred; the government felt that the extensive number of crossings would make border controls expensive and cumbersome, while 
the thousands of people who crossed every day would be forced to carry identity papers. Such papers were considered both cumbersome and continental; it is not 
clear which was the greater offence. The second option, which was implemented during the Second World War, was to allow free movement between the two 
Irelands but to patrol the border between Great Britain and Northern Ireland (as well, of course, as the border between Great Britain and the Irish Republic). The 
government argued that this was highly undesirable because it would offend the patriotic sentiments of the Northern Irish and would create the anomaly of border 
controls within a democratic polity.52
The government, which had never intended to apply controls to the Irish Republic, anticipated strong opposition to its exclusion. Its extremely weak strategy was to 
introduce controls on Ireland in the original bill but to make clear in Parliament that, in practice, controlling Irish immigration was impractical and thus would not 
occur.53 This attempt convinced no one. After
51 PRO, CO 1031/3946 , Letter from Colonial Secretary to all Governors and Administrators, the West Indies, 13 Oct. 1995. The telegram also stated that the government hoped 
that the 'telegram under reference will not be interpreted as inviting Colonial Governments to propose to the British Government any policy changes'. It is rather 'intended to give 
your Government the opportunity to raise questions about the implementation of the measures proposed'. Consultation appears rather like directive.
52 The difficulties associated with controlling Irish migration come up frequently in official discussions. See, for instance,  PRO, PREM 13/2157 , Letter from Harold Wilson to the 
Archbishop of Canterbury, 18 Jan. 1967, concerning the Archbishop's complaints about the absence of migration restrictions on Ireland.
53 Parliamentary Debates (Commons)  (649), cols. 700 –1, 16 Nov. 1961. This strategy followed the recommendation of the working party.  PRO, CO 1032/303 , 'Working Party to report 
on the social and economic problems arising from the growing influx into the United Kingdom of coloured workers from other Commonwealth Countries', undated.
Copyright © 2000. OUP Oxford. All rights reserved. May not be reproduced in any form without permission
from the publisher, except fair uses permitted under U.S. or applicable copyright law.
EBSCO Publishing : eBook Collection (EBSCOhost) – printed on 4/11/2018 2:25 PM via CEPOL – EUROPEAN UNION AGENCY FOR LAW ENFORCEMENT TRAINING
AN: 56460 ; Hansen, Randall.; Citizenship and Immigration in Postwar Britain : The Institutional Origins of a Multicultural Nation
Account: ns242913