Cheltuielile Locale
Cheltuielile locale
CHELTUIELE LOCALE
CAPITOLUL I: FINANȚELE PUBLICE………………………………………………4
1.1. Conținutul economic și rolul finanțelor publice……………………………………5
1.1.1 Conținutul economic al finanțelor publice……………………………………….5
1.1.2 Rolul finanțelor publice în economia de piață……………………………………9
1.2. Funcțiile finanțelor publice………………………………………………………..15
1.2.1 Funcția de repartiție a finanțelor publice……………………………………….15
1.2.2 Funcția de control al finanțelor publice…………………………………………18
CAPITOLUL II: SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE………………………21
2.1 Conținutul cheltuielilor publice……………………………………………………21
2.2 Criterii de grupare a cheltuielilor publice………………………………………… 25
2.3 Nivelul, structura și dinamica cheltuielilor publice………………………………..35
2.3.1 Nivelul cheltuielilor publice……………………………………………………35
2.3.2 Structura cheltuielilor publice………………………………………………….37
2.3.3 Dinamica cheltuielilor publice…………………………………………………39
CAPITOLUL III: EFICIENȚA CHELTUIELILOR PUBLICE……………………43
3.1 Semnificația eficienței cheltuielilor publice……………………………………….43
3.2 Analiza eficienței cheltuielilor publice…………………………………………….47
3.3 Detalierea referitoare la tipurile de cheltuieli publice……………………………..49
CAPITOLUL IV: CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE…………………….59
4.1 Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare……………………59
4.1.1 Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari……………………….59
4.1.2 Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari…………………….61
4.1.3 Incertitudine și risc în optimizarea indicatorilor……………………………….67
4.2 Cheltuieli publice pentru învățământ……………………………………………….71
4.2.1 Cheltuielile bugetului de stat în structură funcțională………………………….85
4.2.2 Învățământ preuniversitar de stat……………………………………………….91
CAPITOLUL V : STUDIU DE CAZ ȘI CONCLUZII……………………………….97
BIBLIOGRAFIE………………………………………………………………………..125
CAPITOLUL I
FINANȚELE PUBLICE
Procurarea și distribuirea resurselor financiare ale statului se realizează în procesul repartizării produsului intern brut cu ajutorul unor metode si instrumente specifice într-un cadru juridic adecvat, în scopul satisfacerii nevoilor sociale și al influențării activității economice. Aceste prelevări și redistribuiri de resurse bănești au loc între persoane fizice și juridice, prin intermediul autorităților publice și afectează, direct sau indirect, întreaga economie națională și pe toți membrii societății. De aici concluzia, pe care o împărtășim, că finanțele exprimă relații sociale, de natură economică, în expresie bănească, ce apar într-un anumit proces și cu un scop bine determinat.
Finanțele constituie o ramură a științelor economice și au ca obiect de studiu:
a) relațiile economice care apar in procesul constituirii și repartizării fondurilor bugetare și extrabugetare ale autorităților publice centrale, ale unităților administrativ-teritoriale și ale altor instituții de drept public denumite generic fonduri de resurse financiare publice;
b) metodele de gestionare folosite în cadrul sectorului public;
c) modalitățile de stabilire, percepere și urmărire a impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a veniturilor nefiscale;
d) metodele de dimensionare și repartizare a cheltuielilor publice pe obiective, acțiuni și beneficiari;
e) procedura de angajare, lichidare, ordonanțare și efectuare a cheltuielilor publice din fonduri bugetare și extrabugetare;
f) întocmirea, aprobarea, executarea și încheierea bugetelor de venituri și cheltuieli publice la diferite eșaloane ale autorităților publice;
g) modalitățile de echilibrare a diferitelor categorii de bugete, de acoperire a eventualelor goluri temporare de casă și de finanțare a deficitelor bugetare;
h) organizarea și efectuarea controlului financiar de natură politică, administrativă și jurisdicțională, cu caracter preventiv, operativ-curent și postum, de către diverse organe de stat;
i) plasarea și rambursarea împrumuturilor de stat, gestionarea datoriei publice;
j) metodele de raționalizare a opțiunilor bugetare;
k) metodele de planificare, proiectare și prognozare financiară;
l) politica financiară promovată de stat;
m) criteriile ce trebuie avute în vedere de organele de decizie cu prilejul aprobării și finanțării cheltuielilor publice;
n) efectele directe și indirecte ale prelevărilor de resurse la fondurile publice, ale repartizării și utilizării acestora asupra procesului reproducției sociale;
o) metodele de determinare a eficienței sau eficacității cu care sunt utilizate fondurile publice;
Finanțele publice au legături strânse cu dreptul administrativ și cu cel constituțional care rezidă în următoarele:
Prelevările de resurse bănești de la persoane juridice și fizice la fondurile publice se fac, în majoritatea cazurilor, prin constrângere, fără contraprestație, și cu titlu nerambursabil. Întrucât acestea conduc la diminuarea patrimoniului plătitorilor, ele trebuie să fie stabilite de autoritățile publice competente și să îmbrace o formă juridică adecvată – lege, decret, hotărâre de guvern, decizie a autorităților publice regionale (provinciale sau locale) etc. – opozabilă tuturor membrilor societății.
1.1 Conținutul economic si rolul finanțelor publice
1.1.1 Conținutul economic al finanțelor publice
Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății este necesară constituirea unor importante fonduri bănești la dispoziția autorităților publice. Aceste fonduri se formează pe seama unei părți din produsul intern brut și sunt utilizate pentru finanțarea nevoilor sociale atât de interes național, cât și local.
Fondurile la care ne referim se constituie pe seama transferului de valoare, de putere de cumpărare de la diverse persoane fizice și juridice la dispoziția organelor administrației de stat, centrale și locale. De la aceste fonduri se efectuează transferuri de putere de cumpărare către diverși beneficiari – persoane fizice și juridice. Au loc, așadar, fluxuri de resurse bănești în dublu sens – către și de la fonduri publice – ceea ce generează anumite relații (raporturi) sociale între participanții la acest proces.
Este vorba de :
relațiile care apar între participanții la procesul de constituire a fondurilor de resurse financiare, și anume : – agenții economici, indiferent de forma de proprietate, care se desfășoară activitate cu scop lucrativ și membrii societății luați în mod individual, ca cetățeni ai statului care realizează venituri -, pe de o parte, și colectivitate, reprezentată prin stat, pe de altă parte ;
relațiile care apar între colectivitate, reprezentată prin stat, pe de o parte, și beneficiarii fondurilor bănești ce se constituie în economie : întreprinderi, instituții publice, membri ai societății luați în mod individual, ca cetățeni care încasează pensii, alocații pentru copii, ajutoare, burse și alte indemnizații, pe de altă parte. Relațiile sociale la care ne referim, apărute în procesul constituirii și dirijării fondurilor de resurse bănești din economie sunt, prin natura lor, relații economice, legate indisolubil de repartiția produsului intern brut.
În condițiile existenței producției de mărfuri și ale acțiunii legii valorii, repartiția celei mai mari părți a produsului creat în economia națională se face prin intermediul banilor, iar relațiile economice analizate mai sus îmbracă formă bănească.
Aceste relații economice, exprimate valoric, care apar în procesul repartiției produsului intern brut în legătură cu satisfacerea nevoilor colective ale societății, constituie relații financiare sau, pe scurt, finanțe.
În legătură cu aceasta, trebuie precizat că nu toate relațiile bănești care apar în procesul repartiției și circulației produsului intern brut sunt, în același timp, relații financiare. Sfera finanțelor, mai îngustă decât aceea a relațiilor bănești, cuprinde numai relațiile bănești care exprimă un transfer de valoare, nu și pe cele care reflectă o schimbare a formelor valorii.
În legătură cu transferul de valoare care generează relații financiare, se impun câteva precizări2:
1) În primul rând, apariția relațiilor financiare este determinată de: transferul, în formă bănească, de valoare de la persoane juridice (societăți comerciale, bancare, de asigurări și reasigurări, cooperative și instituții) sau persoane fizice(salariați, țărani, liber-profesioniști, cooperatori etc.) la fondurile ce se constituie in economie sau de la aceste fonduri la dispoziția persoanelor juridice sau fizice beneficiare. Transferul de valoare are de la bun început caracterul unui transfer de putere de cumpărare. În cazul în care transferul se face în natură, acesta exprimă relații de repartiție, dar nu dă naștere la relații financiare.
2) În al doilea rând, transferul de valoare la fondurile ce se constituie în economie se efectuează, de regulă, fără contraprestație directă. Astfel, societatea comercială care a vărsat la bugetul de stat o sumă de bani cu titlu de impozit pe profit nu are dreptul să solicite statului nici rambursarea acestuia și nici o alta prestație de egală valoare; un liber-profesionist care a vărsat la buget o sumă de bani cu titlu de impozit pe profit, nu dobândește prin aceasta un drept de creanță asupra statului. Impozitul pe teren. Impozitul pe clădiri, taxa asupra mijloacelor de transport ori impozitul pe veniturile din cedarea folosinței bunurilor, vărsat la buget de o persoană fizică, este, de asemenea, fără contraprestație directă. Sumele primite de la buget de persoana în cauză, cu titlu de alocație de stat pentru copii, pensie de asigurări sociale etc., nu are o legătură directă cu impozitul plătit de aceasta.
Transferul de valoare care se realizează prin actul de vânzare-cumpărare a unor bunuri, reflectă o schimbare a formelor valorii – din forma marfă în forma bani și invers – nu o cedare definitivă și fără contraprestație de putere de cumpărare. Retribuirea muncii presupune, de asemenea, un schimb de echivalente, nu un transfer de putere de cumpărare fără contraprestație. În asemenea cazuri, transferul de valoare adăugată dă naștere la relații bănești, dar acestea nu constituie relații financiare.
Între relațiile financiare și relațiile bănești legate de schimbarea formelor valorii există o legătură strânsă, cele dintâi fiind condiționate de înfăptuirea celor din urmă. Astfel, plata salariului constituie o premisă a prelevării la buget a unei părți din venitul unui muncitor ori funcționar sub formă de impozit pe venit.
De la fondurile bugetare se efectuează plăți cu titlu nerambursabil către unele regii autonome sau companii naționale (subvenții) sau către instituțiile publice din sfera nematerială care prestează servicii pentru populație. Același caracter nerambursabil poartă și transferurile către populație sub formă de pensii, burse, alocații de stat și alte ajutoare pentru copii etc.
3) În al treilea rând, transferul de valoare la și de la fondurile ce se constituie în economie se realizează, parțial, în condiții de rambursabilitate. Un asemenea caracter, rambursabil, poartă, spre exemplu, sumele de bani vărsate de persoanele fizice sau juridice în contul împrumuturilor contractate de stat pe piața internă; garanțiile depuse de administratorii și cenzorii societăților comerciale, ca și de persoanele care gestionează bani sau alte valori publice.
De la fondurile publice se fac transferuri, în condiții de rambursabilitate, către unele întreprinderi și către populație. Transferurile către unitățile economice se efectuează cu ajutorul mecanismului bugetar sau al celui de credit, după caz.
Așadar, relațiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la fondurile ce se constituie în economie sau de la aceștia către diverși beneficiari, efectuat prin intermediul banilor, fără echivalent sau cu titlu nerambursabil sau în condiții de rambursabilitate, după caz, în scopul satisfacerii nevoilor obștești. Întregul proces de constituire și repartizare a fondurilor publice este subordonat satisfacerii nevoilor generale ale societății, dar se realizează cu instrumente diferite în funcție de proveniența sau destinația resurselor. Acest lucru face ca relațiile financiare să se diferențieze datorită condițiilor specifice în care apar. Astfel, în cadrul relațiilor financiare, la care ne-am referit mai sus, se particularizează3:
a) relațiile care exprimă un transfer de resurse bănești fără echivalent și cu titlu nerambursabil; acestea sunt relațiile financiare clasice, care își găsesc reflectarea în bugetul de stat, în bugetul asigurărilor sociale de stat, în bugetele locale sau în anumite fonduri speciale constituite în cadrul sau în afara bugetului;
b) relațiile care exprimă un împrumut de resurse bănești pe o perioadă de timp determinată, pentru care se percepe dobândă; acestea sunt relații de credit, mijlocite de bănci sau de alte instituții specializate;
c) relațiile care exprimă, după caz, un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bănești, în schimbul unei contraprestații care depinde de producerea unui fenomen (eveniment) aleatoriu. În unele împrejurări, de contraprestații beneficiază toți participanții la constituirea fondului, în altele numai unii dintre aceștia. Aceste relații apar în procesul constituirii și repartizării fondurilor de asigurări de bunuri, de persoane și de răspundere civilă, a fondului pentru ajutor de șomaj etc.
Asemenea operațiuni se derulează prin societăți de asigurări și reasigurări, prin intermediari de asigurări (comisionari, brokeri), prin organizații mutuale de asigurări sau prin cluburi de protecție și indemnizare. Unele operațiuni legate de asigurările sociale se realizează prin intermediul caselor de pensii;
d) relațiile care apar în procesul formării și repartizării fondurilor bănești la dispoziția întreprinderilor în vederea desfășurării activității economice și a dezvoltării acestora, pe seama veniturilor realizate, a creditelor bancare, a vânzării de acțiuni (părți sociale), a emiterii de obligațiuni sau e alte căi. Acestea sunt denumite finanțe ale întreprinderilor.
Finanțele întreprinderilor, creditul, asigurările, ca și finanțele publice, deservesc procesul reproducției lărgite, contribuind astfel la satisfacerea nevoilor generale ale societății.
1.1.2 Rolul finanțelor publice în economia de piață
Repartizarea unei importante părți din produsul intern brut, prin intermediul finanțelor publice, generează anumite efecte utile pentru întreaga societate, pentru unele grupuri sociale sau pentru anumite persoane luate în mod individual. Prin transferul de putere de cumpărare de la persoanele fizice și juridice la fondurile publice și de la aceștia la diverși beneficiari are loc o modificare a raporturilor sociale, care influențează procesul reproducției sociale, potențialul economic al întreprinderilor, veniturile și averea cetățenilor, nivelul de trai al populației, calitatea vieții în general. Cu alte cuvinte, intervenția statului în economie, cu ajutorul finanțelor, nu are un caracter neutru, ci ea îndeplinește un rol activ.
Acțiunile publice la care ne-am referit în primul paragraf al acestui capitol urmăresc sporirea potențialului economic al țării, dezvoltarea economică al unor regiuni rămase în urmă, creșterea economică în general. Alte acțiuni sunt îndreptate spre asigurarea forței de muncă într-o structură socio-profesională corespunzătoare nevoilor economiei naționale; menținerea stării de sănătate a populației cât mai aproape de standardele europene; ridicarea gradului de cultură a tuturor membrilor societății, îmbunătățirea condițiilor de trai materiale și spirituale ale întregii populații. În sfârșit, o serie de acțiuni publice au ca obiect asigurarea condițiilor pentru instaurarea și consolidarea unei democrații autentice pluripartidiste, respectarea drepturilor omului și ale minorităților naționale; îndeplinirea riguroasă a angajamentelor asumate prin tratate, acorduri și convenții bi și multilaterale; participarea țării la diviziune internaționala a muncii, la soluționarea problemelor cu care se confruntă omenirea, menținerea păcii în lume.
Redistribuirea mijlocită de finanțe are un impact favorabil asupra economiei numai în măsura în care acțiunile publice se fac cu luarea în considerare a priorităților din fiecare etapă istoricește determinată (interesele naționale se armonizează cu interesele de grup și cele individuale), asigură efectele economice, sociale sau de altă natură corespunzător efortului financiar cerut de realizarea lor, îmbină armonios avantajele imediate (raționalitatea pe termen scurt) cu cele de perspectivă (raționalitatea pe termen mijlociu și lung)4.
Efectele utile ale acțiunilor sociale, economice și de altă natură, finanțate din fondurile publice, nu sunt direct proporționale cu efortul reclamat de acestea. Ceva mai mult, greșelile comise de autoritățile publice, însărcinate sa stabilească prioritățile și opțiunile în satisfacerea nevoilor sociale, pot provoca efecte adverse: în loc ca fluxurile financiare dirijate de la fondurile publice să favorizeze progresul social-economic, se poate ca ele să ducă la limitarea acestuia, din cauza orientării lor spre acțiuni ineficiente sau neconforme cu nevoile reale ale țării, în perioada considerată.
Deoarece în economia de piață nu există o concurență perfectă, nici deciziile luate de agenții economici, în calitate de conducători autonomi, nu asigură dimensionare corectă a producției de bunuri private (oferta) în raport cu necesarul pentru consum (cererea) de asemenea produse. Abaterile în plus sau în minus ale ofertei față de cerere influențează, evident, și nivelul prețului obtenabil și implicit rata rentabilității.
Deciziile luate de autoritățile publice cu privire la volumul și structura bunurilor sociale (colective) oferite membrilor societății și agenților economici nici ele nu sunt ireproșabile. Acest lucru se explică prin necunoașterea dimensiunii reale a nevoilor sociale și a stringenței acestora, ca și prin contradicțiile existente între interesele participanților la formarea fondurilor publice, de a ceda o parte cât mai mică din puterea lor de cumpărare, și cele ale beneficiarilor acestor fonduri, de a primi prestații în natură (bunuri publice) sau transferuri în bani în cuantum cât mai mare. De aceea, perfecționarea deciziilor financiare (sau cu efecte financiare) ale autorităților publice constituie o preocupare de cea mai mare actualitate și importanță în toate țările.
Impactul finanțelor publice asupra economiei nu se manifestă numai sub forma bunurilor publice puse la dispoziția membrilor societății care influențează mărimea și structura acumulării de capital, a consumului total, privat și public, individual și social. Acesta se manifestă și sub forma redistribuirii veniturilor și averii în rândurile populației, ca și ale întreprinzătorilor.
Prelevările de impozite, taxe și contribuții de la persoanele fizice și juridice, la fondurile de resurse financiare publice se fac cu titlu definitiv și nerambursabil și în proporții diferite de la un contribuabil la altul. Acest tratament diferențiat, aplicat prin mijlocirea impozitelor progresive, este dictat de imperativul justiției sociale, al echității fiscale. Ca urmare, impozitele, taxele și contribuțiile servesc nu numai ca mijloace de procurare a resurselor necesare autorităților publice centrale sau locale, dar și ca instrumente de redistribuire a veniturilor și averii cetățenilor și agenților economici.
Redistribuirea înfăptuită cu ajutorul impozitelor, taxelor și contribuțiilor este urmată de o a doua redistribuire, realizată pe calea alocațiilor bugetare, a subvențiilor și a transferurilor de resurse de la fondurile publice la diverși beneficiari. La dirijarea acestor resurse către persoane fizice și juridice se urmărește sprijinirea cu precădere a celor lipsiți de posibilități materiale sau cu un potențial economic redus.
Pe această cale se corectează, parțial, evident, disproporțiile mari și inechitățile adesea flagrante între cei avuți și cei neavuți. Deși nu se poate spune de la ce persoană provine suma de bani utilizată de stat pentru finanțarea unei cheltuieli de care beneficiază o anumită persoană, se poate presupune, totuși, că persoanele fizice cu venituri mari și cu averi importante, suportând impozite progresive, contribuie cu o parte din resursele lor la finanțarea burselor, pensiilor, indemnizațiilor sociale etc., cuvenite celor cu venituri modeste. Aceasta, în mod teoretic, deoarece practic uneori suma impozitelor, taxelor, contribuțiilor încasate de la persoanele cu venituri mari și foarte mari are o pondere redusă în totalul veniturilor fiscale și, deci, o contribuție pe măsură la finanțarea cheltuielilor de care beneficiază masele largi ale populației.
Autoritățile publice folosesc instrumentele financiare si în scopul influențării proceselor economice, al corectării ciclului economic, al înlăturării dezechilibrelor economice. În perioadele de supraîncălzire a economiei, se iau măsuri financiare pentru temperarea creșterii obținute pe seama accentuării fenomenelor inflaționiste, iar în perioadele de depresiune ori de recesiune, prin facilități fiscale ori prin alocații bugetare, se asigură oxigenul necesar relansării economiei. Pe seama resurselor financiare publice se finanțează diverse acțiuni orientate spre crearea de noi locuri de munca, recalificarea șomerilor și îndrumarea lor către alte ramuri și subramuri ale economiei, pensionarea înainte de termen a celor care nu-și mai găsesc plasament din cauza vârstei înaintate și ajutorarea celor care și-au pierdut locul de munca. Contractarea de împrumuturi pe piața internă, pentru acoperirea deficitului bugetar, constituie o modalitate frecvent folosită de stat pentru readucerea in circuitul economic a disponibilităților bănești temporare din economie și de influențare a echilibrului monetar. Prin contractarea de împrumuturi externe de către stat sau prin garantarea împrumuturilor contractate de agenții economici se urmărește completarea resurselor financiare interne si folosirea lor pentru realizarea de obiective și acțiuni de interes național.
Așadar, finanțele publice sunt utilizate în scopul realizării unei dezvoltări economice și sociale a țării pe cât posibil într-un cadru echilibrat.
În încheiere, menționăm că nu toți economiștii fac o demarcație netă între funcțiile și rolul finanțelor publice. Astfel, unii, vorbind despre funcțiile finanțelor, prezintă, de fapt, efectele acestora asupra economiei naționale, iar alții nu abordează aceste probleme cu referire la finanțele publice în general, ci tratează rezultatele obtenabile cu ajutorul impozitelor, împrumuturilor de stat, emisiunii monetare, cheltuielilor bugetare, folosite de autoritățile publice ca instrumente de intervenție in economie5.
Lăsând la o parte deosebirile de terminologie, observăm că o serie de economiști occidentali remarcă și apreciază pozitiv formele variate ale intervenției autorităților publice în economie, prin mijlocirea finanțelor publice sau al altor instrumente.
Necesitatea intervenției alocative a statului în economie apare în cazul:
a) proprietății comune asupra resurselor;
b) al comportamentului neadecvat și păgubitor al unor indivizi (de tipul ..călărețului liber")
c) al bunurilor publice.
Atunci când un anumit bun (teren agricol, pădure, resurse de apa etc.) se află în proprietatea comună a mai multor persoane, între care nu există un spirit de cooperare și colaborare, se ajunge ca acțiunile unora să intre în conflict cu interesele celorlalți. Fiecare urmărește să-și promoveze propriile sale interese, chiar dacă acestea aduc atingere intereselor celorlalți proprietari. Maximizarea intereselor individuale, în detrimentul interesului general al proprietarilor, are urmări dezastruoase. Proprietatea comună, tratată ca și cum ar fi proprietatea nimănui, sfârșește prin a dispărea ca sursă de venit pentru titularii acesteia. Pentru a evita un asemenea deznodământ, se impune intervenția statului care să reglementeze modul de utilizare a resurselor aflate în proprietate comună.
Încălcări frecvente ale intereselor generate se întâlnesc și în industrie, agricultură, transporturi și în alte ramuri ale economiei, care reclamă intervenția statului. Astfel, unii agenți economici degajă în atmosferă gaze, praf ori alte substanțe nocive, rezultate din procesul de producție, în loc să le capteze și să le neutralizeze; deversează în râuri, în bălți sau în mare ori lasă să ajungă în pânza freatica ape uzate, în loc sa le trateze (epureze) în prealabil; produc zgomote superioare limitelor admise cu efecte negative asupra organismului uman; pe scurt, poluează mediul ambiant fără să plătească vreun ban pentru acoperirea prejudiciilor produse celor din jur prin faptele lor iresponsabile.
Faptul că anumite bunuri (servicii) publice nu pot fi furnizate de producătorii privați, determină autoritățile publice să intervină pentru a asigura producerea acestora în instituții specializate și a le pune la dispoziția utilizatorilor fără plată, după criterii nonpiață. Prelevarea prin metode de constrângere (impozite, taxe, contribuții etc.) a resurselor necesare finanțării producției de bunuri publice și dirijarea acestora către instituțiile prestatoare (armată, politie, justiție, școli, spitale etc.) constituie o forma de manifestare a funcției alocative a finanțelor publice și a rolului jucat de autoritățile publice.6
Cu ocazia colectării resurselor financiare si, respectiv, a finanțării cheltuielilor publice, are loc un proces de redistribuire a veniturilor și averilor persoanelor fizice și juridice în societate.
Redistribuirea se produce între cei cu venituri mai mari (cu un potențial economic mai ridicat) și cei fără venituri (sau cu venituri insuficiente pentru un trai decent) și se realizează sub diferite forme, și anume: prin oferirea de către autoritățile publice de bunuri și servicii fără plată (învățământ, ocrotire medicală, protecție socială etc. cu titlu gratuit); prin subvenționarea de la buget a producției anumitor bunuri și servicii sau a distribuției acestora; prin acordarea unor sume de bani (ajutoare, indemnizații, pensii, burse etc.) celor îndreptățiți, pentru ca aceștia să-și procure bunurile sau să-și achite serviciile de care au nevoie.
În oricare variantă, autoritățile publice îndeplinesc un rol distributiv cu ajutorul finanțelor publice.
Implicarea statului în viața economică îmbracă, de asemenea, forma adoptării, de către autoritățile publice, a unor reglementări indispensabile bunei funcționări a economiei naționale. Este vorba de astfel de reglementări – legi, hotărâri sau ordonanțe guvernamentale, norme metodologice etc. – cum sunt cele privind protecția consumatorului, sancționarea concurenței neloiale și a practicilor monopoliste, protecția și securitatea muncii, regimul de muncă, nivelul salariului minim, asigurările sociale, protecția mediului ș.a. Asemenea reglementari sunt percepute de către unii ca îngrădiri ale libertăților individuale, iar de către alții ca măsuri utile, menite să contribuie la mai buna funcționare a mecanismului economic.
Amploarea rolului regulator al autorităților publice în economie diferă de la o țară la alta și de la o perioadă la alta, uneori acesta se extinde, alteori se restrânge, după caz.
În țările cu economie de piață, apar frecvent disfuncționalități și dezechilibre sub diferite forme: rămânerea în urmă a desfacerilor de mărfuri în raport cu producția, ceea ce conduce la creșterea stocurilor, sporirea numărului șomerilor; înregistrarea de deficite bugetare, solduri negative ale balanței comerciale și ale contului curent al balanței de plăți ori majorarea acestora; multiplicarea volumului plăților restante către furnizori, buget și bănci; încetinirea ritmului creșterii economice sau înregistrarea de creșteri negative ale produsului intern brut etc.
Pentru corectarea unor asemenea fenomene, autoritățile publice apelează la diverse instrumente monetare, valutare, fiscale ori bugetare pentru stabilizarea economiei. Asemenea intervenții, ca și cele la care ne-am referit mai înainte, sunt contestate de către unii economiști, pe motiv că economia de piață se poate autoregla și că amestecul statului in viața economică ar fi contraproductiv, în timp ce alții le consideră inevitabile si binevenite.
1.2 Funcțiile finanțelor publice
1.2.1 Funcția de repartiție a finanțelor publice
Funcția de repartiție a finanțelor publice cunoaște două faze distincte : constituirea fondurilor și distribuirea acestora.
Prima fază constă în formarea fondurilor de resurse financiare publice. La constituirea acestora participă :
– întreprinderile, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social și de forma juridică de organizare a acestora ;
instituțiile publice și unitățile din subordinea acestora ;
populația ;
persoane juridice și fizice rezidente in străinătate, dar care realizează venituri în țara considerată.
Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare îmbracă forme diferite, și anume : impozite, taxe, contribuții pentru asigurări sociale, amenzi, penalități, vărsăminte din veniturile instituțiilor și chirii din concesiuni și închirieri de terenuri și alte bunuri proprietate de stat ; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat și a bunurilor fără stăpân ; împrumuturi de stat primite de la persoane juridice și fizice ; rambursări ale împrumuturilor de stat acordate ; dobânzi aferente împrumuturilor acordate ; donații, ajutoare și alte transferuri primite ; alte venituri.
Resursele care alimentează fondurile publice, în majoritatea lor covârșitoare își au izvorul în produsul intern brut și într-o mai mică măsură în avuția națională sau în transferuri primite din străinătate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei naționale, însă în proporții diferite, în funcție de gradul de dezvoltare a acestora.
La constituirea fondurilor publice participă toate sectoarele sociale: mixt și privat, precum și populația, în proporții diferite în raport cu capacitatea lor financiară. Constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii și redistribuirii produsului intern brut, între diverse persoane juridice și fizice, pe de o parte, și stat, pe de altă parte.
Cea de-a doua fază a funcției de repartiție a finanțelor publice constă în distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari – persoane juridice și fizice. Repartiția propriu-zisă este precedată de inventarierea nevoilor sociale existente în anul (perioada) de referință, cuantificarea acestora în expresie bănească și ierarhizarea lor în funcție de acuitatea și importanța pe care o prezintă, unele în raport cu celelalte. Cum nevoile sociale, care exprimă cererea de resurse financiare de la fondurile publice, întrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan național, adică oferta de resurse financiare, este necesar ca autoritățile publice competente să trieze cererile formulare de organele centrale și locale abilitate și să stabilească opțiunile lor în funcție de anumite criterii.
Distribuirea resurselor financiare reprezintă de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinații, și anume pentru :
a) învățământ, sănătate, cultură ;
b) asigurări sociale și protecție socială ;
c) gospodărie comunală și locuințe ;
d) apărare națională ;
e) ordine publică ;
f) acțiuni economice ;
g) alte acțiuni ;
h) datorie publică.
În cadrul fiecărei destinații, resursele se defalcă pe beneficiari, obiective și acțiuni.
Dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice către diverși beneficiari se realizează tot în procesul distribuirii și redistribuirii produsului intern brut care are loc între stat și diverse persoane fizice și juridice. Prin urmare, constituirea și dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar și neîntrerupt care se realizează cu ajutorul funcției de repartiție a finanțelor și joacă un rol important în înfăptuirea reproducției sociale lărgite.
Distribuirea și redistribuirea produsului intern brut, mijlocite de finanțe, se înfăptuiesc în cadrul aceleași forme de proprietate (prelevări de resurse de la unități de stat la fondurile publice și, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri la unități de stat) sau cu schimbarea formei de proprietate (prelevări de resurse de la unități economice private) ori mixte și de la populație la fondurile publice, și, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri către beneficiari din alte sectoare sociale și populație.
Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispoziția statului, în vederea îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor sale, se resimte în toate țările, indiferent de gradul lor de dezvoltare economică, de structura de ramură, de orânduirea socială sau de alți factori, ceea ce demonstrează că funcția de repartiție are un caracter obiectiv. În schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse are un caracter subiectiv; el depinde de capacitatea factorilor de răspundere, de a percepe corect nevoile sociale la un moment dat; de gradul de dezvoltare economică și socială a țării; de politica promovată de partidele politice aflate la putere.
Procesul de constituire și dirijare a fondurilor de resurse financiare publice dă naștere la multiple fluxuri, dintre care unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare către cele în care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la aceste din urmă fonduri către beneficiarii resurselor respective.
Fondurile de resurse financiare publice sunt în continuă modificare ca dimensiune, proveniență și destinație. Astfel mărimea fondurilor publice este influențată de volumul produsului intern brut, de rata acumulării și, respectiv, a consumului, de raportul dintre consumul individual și cel social, de regimul amortizării capitalului fix, ca și de alți factori.7
Proveniența fondurilor de resurse financiare publice se modifică în funcție de gradul de dezvoltare a sectoarelor sociale, de politica de stat față de acestea, de raportul dintre resursele interne și atrase de afară, de raportul dintre creditele externe primite și cele acordate etc.
Destinația fondurilor de resurse financiare publice suferă modificări ca urmare a acțiunii a numeroși factori interni și externi. Astfel, de la o perioadă la alta se modifică proporțiile în care fondurile publice sunt dirijate către obiective și acțiuni economice, social-culturale, de apărare, administrație etc.; se modifică repartizarea resurselor financiare publice pe ramuri (subramuri) economice, sectoare sociale, membri ai societății, zone geografice și localități etc.
1.2.2 Funcția de control a finanțelor publice
Necesitatea funcției de control a finanțelor publice decurge din faptul că fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziția statului aparțin întregii societăți. Aceasta este interesată în: asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor sociale; dirijarea resurselor respective cu luarea în considerare a priorităților stabilite de autoritățile abilitate; utilizarea resurselor financiare în condiții de maximă eficiență economică, eficacitate socială și de altă natură; armonizarea intereselor imediate ale societății cu cele de perspectivă la dimensionarea resurselor financiare puse la dispoziția statului si, respectiv, a colectivităților locale și la orientarea acestora către diferite destinații.
Necesitatea controlului este cu atât mai exigentă cu cât în etapa actuală mai sunt încă membri ai societății care au o comportare reprobabilă, o atitudine de nepăsare față de avutul public, încalcă regulile de conviețuire în societate, nesocotesc prevederile legi. Pentru a împiedica folosirea nerațională a resurselor materiale, de muncă și bănești, risipa, schimbarea destinației fondurilor publice încredințate spre gestionare, tendințele de speculă și înavuțire fără justă cauză, este necesar ca statul să exercite un control sistematic și organizat asupra sectorului public al economiei. În țara noastră, organelor specializate de control le revine sarcina de a verifica integritatea avutului public, eficiența folosirii fondurilor de producție și de circulație aflate la dispoziția unităților economice cu capital integral sau majoritar de stat, legalitatea, necesitatea și oportunitatea cheltuielilor efectuate de instituțiile publice, respectarea obligațiilor contractuale, a obligațiilor față de buget, de creditori, de furnizori etc.
Controlul statului are o sferă largă de manifestare. El îmbrățișează toate domeniile vieții sociale, care țin de sectorul public, și anume: activitatea economică, cultural-educativă, de ocrotire medicală și protecție socială, se asigurări sociale de stat, de menținere a ordinii publice, de apărare a țării, de promovare e relațiilor cu celelalte state ale lumii etc. ca urmare, controlul îmbracă forme diferite, se realizează de organe diferite și folosește instrumente diferite.
Funcția de control a finanțelor publice este strâns legată de funcția de repartiție, dar are o sferă de manifestare mai largă decât aceasta, deoarece vizează, pe lângă constituirea și repartizarea fondurilor din economie, și modul de utilizare a resurselor. Între cele două funcții ale finanțelor publice există raporturi de intercondiționare: funcția de repartiție oferă câmp de manifestare funcției de control, iar funcția de control, la rândul său, generează uneori forme de manifestare a funcției de repartiție.8
Controlul financiar se efectuează, în mod necesar, în faza repartiției. Aici el urmărește proveniența resurselor care alimentează fondurile publice și destinația pe care acestea o capătă; nivelul la care ele se constituie; titlul cu care se mobilizează și cel cu care se repartizează către diverși beneficiari; dimensiunea fondurilor în raport cu produsul intern brut; gradul de redistribuire a fondurilor între sferele de activitate, sectoarele sociale, membrii societății și între diverse regiuni (zone) geografice; modul de asigurare a echilibrului între necesarul de resurse financiare și posibilitățile de procurare etc. controlul financiar nu se limitează însă la faza repartiției, ci se extinde, în amonte de aceasta, asupra producției, iar în aval, asupra schimbului și a consumului.
Controlul financiar se exercită asupra producției de bunuri și servicii realizate în sectorul public, deoarece aceasta constituie faza cea mai importantă a reproducției care influențează toate celelalte faze. În faza producției se creează valorile de întrebuințare, care fac obiectul schimbului și consumului, și valoarea adăugată, care este supusă repartiției. Raportul dintre valoarea adăugată și valoarea producției obținute indică eficiența cu care au fost folosite mijloacele de muncă și forța de muncă. Controlul financiar îmbrățișează toate elementele producției: mijloacele de muncă, obiectivele muncii și forța de muncă și se efectuează asupra întregului circuit al fondurilor, de la aprovizionarea unității economice cu materii prime și materiale pentru producție și până la încasarea contravalorii produselor finite livrate în afară.
În faza schimbului, in sectorul public, controlul financiar se exercită pentru a verifica dacă produsele obținute în întreprinderile cu capital integral sau majoritar de stat se realizează ca mărfuri, dacă valoarea de întrebuințare își dovedește utilitatea socială, dacă prețul mărfii stabilit prin mecanismul pieței acoperă cheltuielile de producție și de circulație și asigură un anumit profit. În această fază, controlul financiar urmărește, de asemenea, viteza cu care mărfurile circulă de la producător la consumator. O stagnare a produselor finite în depozitele producătorului sau în cele ale organizațiilor comerciale întârzie momentul recuperării cheltuielilor materiale și al realizării valorii adăugate9.
În faza consumului, controlul financiar vizează consumul productiv al unităților economice cu capital integral sau majoritar de stat, precum și consumul final al instituțiilor publice. Consumul productiv se judecă prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime și a materialelor, a rentabilității diferitelor produse, a eficienței exportului etc. consumul final al instituțiilor publice se referă la cheltuielile școlilor de stat de toate gradele, ale instituțiilor sanitare de stat, ale așezămintelor culturale, ale ministerelor, celorlalte instituții centrale și locale etc. și evidențiază mărimea absolută și relativă a acestora, precum și efectele utile (rezultatele) obținute de pe urma lor.
În țara noastră, controlul financiar se exercită de : organe ale Curții de Conturi, ale Ministerului Finanțelor, organe specializate ale ministerelor, departamentelor, întreprinderilor de stat și instituțiilor publice ; direcțiile generale ale finanțelor publice județene și ale controlului financiar, garda financiară. Atribuții de control în domeniul finanțelor au și parlamentul și guvernul țării, precum și alte organe.
Din cele spuse mai sus, rezultă că finanțele publice constituie un sistem de relații economice, prin intermediul cărora se asigură formarea și repartizarea fondurilor de resurse financiare publice în scopul dezvoltării economice și sociale a țării, precum și al satisfacerii celorlalte nevoi obștești10.
CAPITOLUL II
SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE
2.1 Conținutul cheltuielilor publice
Cheltuielile publice concretizează cea de-a doua fază a funcției de repartiție a finanțelor publice, și anume: cea a repartizării resurselor financiare publice pe diverse destinații. Utilizarea propriu-zisă a acestor resurse pentru înfăptuirea obiectivelor cuprinse în programele guvernamentale privind activitatea socială, economică, administrativă și de altă natură, desfășurată pentru realizarea acestora se reflectă în cheltuielile publice. Prin cheltuieli publice, statul acoperă necesitățile publice de bunuri și servicii considerate prioritare în fiecare perioadă.
Obiectivele finanțate de către guvern în cadrul sectorului public se regăsesc atât în sfera nematerială, cat și în sfera producției materiale. Îndeplinirea funcțiilor – interne și externe – de către statele contemporane se realizează printr-un sistem complex de organe și instituții, pentru care și prin care se fac cheltuieli cu multiple destinații.
Cheltuielile publice exprimă relații economico-sociale în forma bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, și persoane fizice și juridice, pe de alte parte, cu ocazia repartizării și utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia.11
Cheltuielile publice se finalizează în plăți efectuate de stat din resurse mobilizate pe diferite căi, pentru achiziții de bunuri sau prestări de servicii necesare pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, acțiuni social-culturale, întreținerea armatei și a întregii activități desfășurate în domeniul militar, ordinea publică internă, securitatea socială, acțiuni economice etc.
Cheltuielile publice sunt indicatori care se aprobă prin lege sub forma creditelor bugetare, care exprimă limita maximă aprobată a nivelului de finanțare a diferitelor nevoi colective. Creditele bugetare nu pot fi depășite, dar existența lor implică mecanisme de finanțare, prin alimentarea conturilor consumatorilor de resurse financiare publice, la nivelul instituțiilor publice. Utilizarea propriu-zisă a creditelor bugetare reprezintă un proces complex care antrenează competența și responsabilitatea conducătorilor instituției publice, în calitate de ordonatori de credite. Acest proces are la bază principii și norme specifice, în general foarte riguroase, referitoare la buna și corecta gestionare a bunurilor publice, pentru care ordonatorii de credite, pe de o parte, sunt avertizați să pună în aplicare prevederile bugetare, iar pe de alta parte, la sfârșitul fiecărui an, sunt descărcați de gestiune, pe baza unui raport public al Curții de Conturi.
Conținutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu efectul produs de acestea pe destinațiile lor. Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut, reprezentând valoarea plăților pe care le efectuează instituțiile publice în formele specifice ale cheltuielilor curente, iar alte cheltuieli publice exprimă o avansare de produs intern brut, reprezentând participarea statului la finanțarea formării brute a capitalului atât în sfera producției materiale, cât și în sfera nematerială.
Cheltuielile publice înglobează:
a) Cheltuielile efectuate din fondurile constituite la nivelul bugetelor administrațiilor publice centrale (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de sănătate, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondului pentru ajutorul de șomaj, bugetele instituțiilor publice autonome și altele). La statele cu structură federală, se cuprind și cheltuielile autorităților publice ale statelor membre ale federației.
b) Cheltuielile efectuate din fondurile constituite în bugetele administrațiilor publice locale, pe trepte, ale acestora;
c) Cheltuielile efectuate din intrările anuale de credite externe;
d) Cheltuielile efectuate din fonduri externe nerambursabile constituite la nivelul organismelor internaționale și distribuite, pe programe, statelor beneficiare.
La nivelul bugetului general consolidat al statului se calculează cheltuielile publice totale consolidate, care comportă următoarele operații: cheltuielile publice totale ale fiecărui buget component, minus transferurile între bugete, plus intrările anuale de credite externe, minus rambursările anuale de credite externe, mai puțin dobânzile aferente.
Calculul cheltuielilor publice totale cuprinde:
1. Cheltuielile administrației publice centrale (Cpc), care cuprind:
1.1. cheltuielile administrației publice centrale, finanțate de la bugetul de stat (din bugetul guvernului central / federal);
1.2. cheltuielile finanțate din fondurile securității sociale (din bugetul asigurărilor sociale de stat);
1.3. cheltuielile administrației publice centrale finanțate din fonduri speciale.
2. Cheltuielile publice ale subdiviziunilor politice și administrative intermediare (Cp'), finanțate de la bugetele acelor subdiviziuni: bugetele statelor, ale provinciilor și ale regiunilor membre ale federației (landurilor, cantoanelor etc.);
3. Cheltuielile colectivităților locale (Cp'), finanțate de la bugetele unităților administrativ-teritoriale.
Suma acestora reprezintă totalul cheltuielilor publice neconsolidate, conform
relației: Σ C = Ccp + c'p + c'p = Cpt
Cheltuielile publice totale consolidate dimensionează efortul financiar anual al statului pentru finanțarea obiectivelor și al acțiunilor în cadrul politicii bugetare, la nivelul sectorului public.
Relația de calcul a cheltuielilor publice totale consolidate este:
C pt = Cpt — Tig + Cr exi — Ri ;în care:
Cpj = cheltuielile publice definite mai sus: Ccp; c'p; c'p;
Cpt = cheltuielile publice totale neconsolidate;
Ccpt = cheltuielile publice totale consolidate;
Tig = transferuri între bugetele administrațiilor publice centrale și cele locale sau alte bugete din sistem;
i = numărul treptelor de bugete.
Cr exi = intrări anuale de credite externe în fiecare buget;
ri = rambursări anuale de credite externe, mai puțin dobânzile.
Trebuie făcută distincție între noțiunile de cheltuieli publice și cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public, prin intermediul instituțiilor publice (aparat de stat, instituții social-culturale, armată, ordine internă și siguranță națională, cercetare științifică ș.a.) care se acoperă fie de la buget (pe plan central sau local), fie din veniturile proprii ale instituțiilor, obținute de acestea. Cheltuielile bugetare se refera numai la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurărilor sociale de stat. Cheltuielile bugetare sunt cuprinse în bugetele din cadrul sistemului public de bugete, definit conform legii finanțelor publice.
Delimitarea cheltuielilor bugetare în cadrul celor publice se bazează pe câteva principii12:
– efectuarea cheltuielilor bugetare este condiționată de prevederea expresă și aprobarea nivelului acestora de către parlament sau de consiliile locale, după caz, în conformitate cu legile în vigoare;
– nerambursabilitatea sumelor alocate și cheltuite conform destinațiilor pentru care s-au aprobat aceste sume;
– efectuarea cheltuielilor este determinate de îndeplinirea condițiilor legate și nu numai de constituirea (existența) resurselor bănești;
– finanțarea se efectuează în funcție de gradul de subordonare a instituțiilor sau activităților cu caracter bugetar. din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat, din bugetele locale, din bugetele fondurilor speciale, din bugetul creditelor externe, din bugetul fondurilor externe nerambursabile și alte bugete;
– exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv și acordarea vizei cu ocazia operațiunilor de deschidere a finanțării, de alocare și utilizare a resurselor financiare publice;
Fig. 2.1. Delimitarea cheltuielilor publice în raport cu cheltuielile bugetare
Dimensionarea cheltuielilor publice totale și repartizarea acestora pe destinații și beneficiari rezultă direct din necesitatea satisfacerii nevoilor publice, prezentându-se din acest punct de vedere mai întâi ca o chestiune politică de maximă importanță și apoi ca o chestiune economică, de colectare a resurselor bănești necesare pentru acoperirea lor.
Volumul cheltuielilor publice reflectă cererea de bunuri publice acoperită prin finanțare din resurse financiare publice. Acest proces presupune identificarea, selectarea și ierarhizarea cheltuielilor în funcție de criterii de natură politică, economică, socială și financiară.
Înțelegerea conținutului și a întregului proces de delimitare a nivelului cheltuielilor corespunzătoare destinațiilor, a nivelului resurselor și a desemnării beneficiarilor de avantaje create de stat pe seama acestor eforturi financiare presupune cunoașterea criteriilor de clasificare a cheltuielilor publice pe diferite grupe.
2.2 Criterii de grupare a cheltuielilor publice
Abordarea structurii cheltuielilor publice necesită utilizarea mai multor criterii de grupare. În literatura și practica financiară și statistică a statelor și a organismelor internaționale, se folosesc următoarele tipuri de clasificații:
a) administrative;
b) economică;
c) funcțională;
d) financiară;
e) în funcție de rolul lor în procesul reproducției sociale;
f) gruparea folosită de organismele O.N.U. și clasificații mixte sau combinate.
a) Clasificația administrativă. Această clasificație are la bază criteriul instituțiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere (departamente, agenții guvernamentale), instituții publice autonome, unități administrativ-teritoriale etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utilă, deoarece alocațiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere și alte instituții centrale, județe, orașe, comune etc. Ea însă suferă prin faptul că un minister, departament, agenție guvernamentală, județ, municipiu sau oraș reunește cheltuieli cu destinații variate și, în plus, structura ministerelor și, respectiv, subordonarea instituțiilor publice se modifică periodic, ceea ce face cheltuielile publice necomparabile în timp. Acest criteriu este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare.
b) Clasificația economică. În cadrul acesteia se folosesc două criterii de grupare: primul, conform căruia cheltuielile se împart în: cheltuieli curente (de funcționare) și cheltuieli de capital (cu caracter de investiții); al doilea, care împarte cheltuielile în: cheltuieli cu bunuri și servicii și cheltuieli de transfer (de redistribuire).
Cheltuielile curente asigură întreținerea și buna funcționare a instituțiilor publice, finanțarea satisfacerii acțiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remunerație ori având venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (împrumuturi). Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut și trebuie să se reînnoiască anual. În cea mai mare parte a lor, cheltuielile publice sunt cheltuieli curente. Cheltuielile curente cuprind cheltuieli privind plata de bunuri și servicii de către instituțiile publice (inclusiv drepturile de personal), plata dobânzilor, subvențiile si transferurile.
Cheltuielile de capital (de investiții) se concretizează în achiziționarea de bunuri de folosită îndelungată, destinate sferei producției materiale sau sferei nemateriale (scoli, spitale, așezăminte de cultură, administrație etc.), după caz. Ele duc la dezvoltarea și modernizarea patrimoniului public.
Cheltuielile privind bunurile și serviciile se deosebesc de cheltuielile de transfer, după cum au sau nu la baza o contraprestație, în momentul și în măsura în care, acestea se efectuează de către stat. Astfel, cheltuielile privind plata bunurilor și serviciilor cuprind, în general, remunerarea serviciilor, a prestațiilor și a furniturilor necesare bunei funcționări a instituțiilor publice sau achiziționării de mobilier, aparatură și echipamente.
Cheltuielile de transfer reprezintă trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziția unor persoane juridice (instituții cu activități autofinanțate, întreprinderi productive), unor persoane fizice (pensionari, șomeri, studenți, elevi etc.), sau a unor bugete ale administrațiilor locale. Ele pot avea, deci, caracter economic (subvenții acordate agenților economici pentru acoperirea unor cheltuieli de producție, stimularea exportului, redresarea financiară, restrângerea unor activități economice etc) sau sociale (burse, pensii, ajutoare și alte indemnizații definitive și fără contraprestație), finanțarea unor acțiuni de importanță majoră efectuate prin intermediul administrațiilor publice locale. În buget, transferurile sunt consolidabile și neconsolidabile, in funcție de conținutul lor și de legăturile pe care le implică între diferitele verigi ale sistemului bugetar. Transferurile consolidabile sunt cele efectuate între diferitele niveluri ale bugetelor. Transferurile neconsolidabile sunt, prin esența lor, cheltuieli de transfer.
Combinarea grupării cheltuielilor publice în cheltuieli de capital (investiții și cheltuieli curente de funcționare), cu gruparea lor în cheltuieli privind bunurile și serviciile plătite și cheltuieli de transfer permite definirea unei alte grupări13:
a) cheltuieli privind bunuri, care cuprind cheltuieli curente și cheltuieli de capital;
b) cheltuieli de transfer, care cuprind cheltuieli privind crearea de venituri în bani (alocații, asistență socială) și subvenții acordate întreprinderilor productive sau instituțiilor pentru activitățile autofinanțate în vederea acoperirii cheltuielilor care devansează veniturile obținute pe seama prețurilor sau tarifelor și transferuri de capital.
c) Clasificația funcțională folosește drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinații ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri între diferitele niveluri ale administrațiilor publice, plata dobânzilor la datoria publică sau constituirea de rezerve la dispoziția autorității executive. Ele reflectă obiectivele politicii bugetare a statului.
Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate și obiective care definesc nevoile publice și reprezintă obiectivul principal urmărit la examinarea și aprobarea prevederilor bugetare de către parlament. Instituțiile care funcționează în diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar conducătorii lor sunt desemnați ordonatori de credite bugetare.
În România, cheltuielile din aceste domenii sunt stabilite avându-se în vedere politica financiară a statului, numărul de salariați, rețeaua de instituții publice în funcțiune, cele care urmează a se înființa în noul exercițiu bugetar, folosirea bazei tehnice existente cu maximă eficacitate, precum și următoarele:
a) in domeniul social – utilizarea resurselor financiare ale statului pentru învățământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret și sport, refacere și ocrotire a mediului înconjurător, menținerea echilibrului ecologic și altele, în condițiile stabilite de lege;
b) susținerea unor programe prioritare de cercetare, îndeosebi fundamentală;
c) in domeniul economic – realizarea unor investiții și a altor acțiuni economice de interes public, acordarea de subvenții, facilități și alte mijloace stabilite potrivit legii;
d) asigurarea cerințelor de apărare a țării, ordinii publice și siguranța națională;
e) finanțarea administrație publice centrale și locale și a altor cheltuieli prevăzute de lege;
f) dobânzile aferente datoriei publice și cheltuielile determinate de emisiunea și plasarea valorilor mobiliare necesare finanțării acestei datorii, precum și de riscul garanțiilor de stat în condițiile legii.
d) Clasificația financiară. În funcție de momentul în care se efectuează și de modul în care afectează resursele financiare publice, cheltuielile publice se grupează in: cheltuieli definitive; cheltuieli temporare și/sau operațiuni de trezorerie și cheltuieli virtuale sau posibile.
Cheltuielile definitive finalizează distribuirea resurselor financiare. Ele cuprind atât cheltuieli curente, cât și cheltuieli de capital. Majoritatea cheltuielilor publice efectuate au caracter definitiv, finalizându-se cu plăți la scadențe certe și atestă lichidarea completă a angajării statului pentru a efectua cheltuielile prevăzute în buget. Cheltuielile definitive sunt cuprinse, deci, ca posturi distincte în bugetele publice.
Cheltuielile temporare sunt urmate de finalizarea prin plăți cu scadente certe. Majoritatea dintre acestea reprezintă operațiuni de trezorerie și sunt evidențiate în conturile speciale ale trezoreriei (de exemplu, finanțarea rambursării împrumuturilor și avansurilor anterior consimțite). Cheltuielile temporare nu figurează în bugetele publice, ci se gestionează separat prin trezoreria publică.
Cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiții. De exemplu, garanțiile acordate de stat pentru împrumuturi pot conduce la cheltuieli publice numai dacă rambursarea lor din resursele special constituite sau de către debitorii girați nu poate fi înfăptuită; cheltuielile ce se vor efectua pentru acțiuni sau obiective neprevăzute, pe seama rezervelor la dispoziția guvernului, aprobate în legea bugetară anuală.
După forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: cu sau fără contraprestație; definitive și provizorii; speciale și globale.
Cheltuielile fără contraprestație au caracter de alocații bugetare, reprezentând finanțare definitivă, fără un contraserviciu din partea colectivității beneficiare de resurse publice (alocații familiale, indemnizații de șomaj, burse s.a.).
Cheltuielile cu contraprestație se referă la încasarea unor sume de bani de către stat, conform condițiilor în care se efectuează aceste cheltuieli: dobânzi la împrumuturi acordate, comisioane la garanțiile guvernamentale ale împrumuturilor și altele.
Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor bănești alocate de stat, în timp ce cheltuielile provizorii (împrumuturi și avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligației de furnizare de produse sau servicii instituțiilor statului.
e) Clasificația după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducției sociale. În cadrul acesteia, cheltuielile publice se împart în cheltuieli reale (negative) și cheltuieli economice (pozitive).
În categoria cheltuielilor reale intră cheltuielile cu întreținerea aparatului de stat, plata anuităților, dobânzilor și a comisioanelor la împrumuturile de stat, întreținerea și dotarea armatei cu armament si tehnică militară etc. Acestea reprezintă un consum definitiv de produs intern brut.
În categoria cheltuielilor economice se cuprind investițiile efectuate de stat pentru înființarea de unități economice, dezvoltarea și modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc. Aceste cheltuieli au ca efect crearea de valoare adăugată și reprezintă o avansare de produs intern brut.
f) Clasificația folosită de instituțiile specializate ale O.N.U14. Aceasta are la baza două criterii principale: clasificația funcțională și clasificația economică.
Clasificația funcțională O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale; apărare; ordine internă și securitate civilă; educație; sănătate; securitate socială; locuințe și servicii comunale; recreere, cultură și religie; acțiuni economice; alte acțiuni. În plus, clasificația funcțională acoperă toate componentele cheltuielilor, unele având destinație diferită în clasificația economică: împrumuturile acordate; transferurile, dobânzile, rezervele.
Clasificația economica" O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde: cheltuieli care reprezintă consum final: bunuri și servicii; dobânzi aferente datoriei publice; subvenții de exploatare și alte transferuri curente; formarea brută de capital (investiții brute și creșterea stocurilor materiale); achiziții de terenuri și active necorporale; transferuri de capital (figurile 2.2 și 2.3)
Fig. 2.2 Clasificația O.N.U a cheltuielilor publice pe baza criteriului economic
Conform acestei clasificații, calculul cheltuielilor publice totale consolidate integrează și relația „împrumuturi minus rambursări", care servește dimensional efortului financiar public total și a deficitului la nivelul bugetului general consolidat, care reflectă nevoia de finanțare anuală a acestuia.
Fig. 2.3 Clasificația O.N.U. a cheltuielilor publice pe baza criteriului funcțional
În România, cuprinderea în buget a cheltuielilor publice se analizează la criteriile utilizate în clasificațiile O.N.U., folosindu-se următoarele grupări:
a) clasificația economică;
b) clasificația funcțională;
c) clasificația administrativă;
d) clasificația pe surse de finanțare.
Clasificația bugetară a cheltuielilor publice în România din 1 ianuarie 2006 este:
– clasificația economică, conform tabelului 1;
– clasificația funcțională, conform tabelului 2.
Tabelul 1. Principalele titluri de cheltuieli prevăzute în clasificația economică
Clasificația economică arată natura cheltuielilor finanțate pe seama resurselor financiare publice. În acest fel, se poate stabili: ce ponderi dețin cheltuielile curente, incluzând și subvențiile, transferurile, dobânzile la datoria publică și rezervele, în totalul cheltuielilor publice; ce ponderi dețin cheltuielile de capital; care este ponderea împrumuturilor acordate; cât reprezintă rambursările de credite, dobânzile și comisioanele aferente. Parlamentul poate interpreta raționalitatea deciziilor guvernamentale privind repartizarea resurselor financiare publice pe destinațiile economice.
Tabelul 2. Principalele capitole ale cheltuielilor publice prevăzute in clasificația funcțională
Clasificația funcțională reflectă gruparea cheltuielilor publice în funcție de categoriile de bunuri, servicii, activități, obiective ale politicilor statului, prin care acesta își îndeplinește funcțiile în cadrul societății. Clasificația funcțională este detaliată cu clasificația economică, ce redă conținutul economic al fiecărei subdiviziuni funcționale.
Clasificația administrativă sau instituțională se utilizează la repartizarea fonduri-lor publice în cadrul clasificației funcționale, la nivelul ordonatorilor de credite principali (gradul I), adică la nivelul instituțiilor publice care nu sunt subordonate altor instituții. Este de competenta acestora să asigure repartizarea cheltuielilor publice în cadrul clasificației funcționate și economice către ordonatorii de credite secundari (gradul II), iar aceștia, la rândul lor, către ordonatorii de credite terțiari (gradul III).
În cadrul bugetului, cheltuielile publice anexate la bugetul de stat și la alte bugete, se grupează și după sursele de finanțare, astfel:
a) din bugetul public (Cb);
b) din venituri proprii ale instituțiilor publice (Cvp);
c) din intrări anuale de credite externe (CRex);
d) din fonduri externe nerambursabile (Cfen).
Astfel, cheltuielile publice totale (Cpt) efectuate la nivelul administrațiilor publice se stabilesc prin însumarea acestor componente, conform relației:
Cpt = Cb + CRex + Cvp + Cfen
2.3 Nivelul, structura și dinamica cheltuielilor publice
2.3.1 Nivelul cheltuielilor publice
Nivelul cheltuielilor publice totale și al diferitelor categorii de cheltuieli se apreciază atât static (la un moment dat), cât și dinamic (în evoluție pe o perioadă de timp), pe baza următorilor indicatori:
1. Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală și reală;
2. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;
3. Volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe un locuitor.
O analiză aprofundată a cheltuielilor publice servește la caracterizarea politicii bugetare a fiecărui stat în diferite perioade de timp. Aprecierea efectelor intervenției statului în viața socială și în economie presupune cunoașterea, mai întâi, a volumului cheltuielilor publice efectuate de organele centrale și locale de stat din fondurile publice de resurse financiare.
Indicatorul cheltuieli publice în expresie nominală sau reală este util pentru a reflecta volumul acestora, în monedă națională și servește la efectuarea de analize pe plan internațional. El nu are putere de comparație internațională.
Indicatorul care poate exprimă o caracterizare a nivelului cheltuielilor publice și a dinamicii acestora în fiecare stat, într-o anumită perioadă, este ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut.
Calculul se efectuează pe baza relației:
CP / PiB = Cpn / PIBn * 100, în care:
cp/pib = ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;
Cpn = cheltuielile publice in expresie nominală (în prețuri curente);
PIBn = produsul intern brut în expresie nominală (în prețuri curente).
Tabelul 3. Ponderile cheltuielilor publice ale bugetului general în produsul intern brut, în țările selectate, în anul 200515
– în procente –
Notă: *Pentru România, calculele s-au efectuat pe baza raportărilor statistice ale M.E.F., 2006.
Sursa: Calculat după Government Finance Statistics Yearbook, 2006 și International Finance Statistics Yearbook, 2006.
Analiza comparativă, pe grupe de țări, a datelor din tabelul 3, conduce la o serie de aprecieri. Ponderea în produsul intern brut a cheltuielilor publice efectuate din fondurile bugetului general consolidat este diferită, fiind influențată în primul rând de nivelul de dezvoltare al fiecărei țări, dar și de proporțiile sectorului public față de cel privat, de gradul de intervenție a statului în viața economică și socială, de gradul de îndatorare și de alți factori.
Tabelul 4. Ponderea în PIB a cheltuielilor publice totale consolidate ale României în anii 2003 – 2006
Sursa: Informații curente ale Ministerului Economiei și Finanțelor, 11.10.2007
În România, ponderea cheltuielilor publice totale consolidate în produsul intern brut este de peste 30%, înregistrând o tendință de creștere în perioada 2003 -2006. În comparație cu alte țări membre ale Uniunii Europene, ponderile sunt mai mici, ceea ce înseamnă că, odată cu creșterea PIB, va fi posibilă și creșterea nivelului cheltuielilor publice, în perspectiva anilor următori.
2.3.2 Structura cheltuielilor publice
Analiza cheltuielilor publice ale unei țări poate fi efectuată din punctul de vedere al structurii lor pe diferite categorii potrivit unui anumit criteriu de clasificare (specific fiecărei țări și cu valabilitate generală în cadrul organismelor internaționale). Cele mai importante grupări sunt, clasificația economică și cea funcțională.
În acest scop, este necesară stabilirea ponderii (greutății specifice) a fiecărei categorii de cheltuieli publice în totalul acestora, pe baza relației:
gsCpi = Cpi / Cpt * 100
gsCpi = ponderea categoriei de cheltuieli publice i, în totalul cheltuielilor publice;
Cpi= cheltuielile publice ale grupării i;
Cpt = cheltuielile publice totale;
i = 1 … n grupări de cheltuieli.
Cu ajutorul ponderilor gsCpi, se poate stabili în ce proporție au fost orientate resursele financiare ale statului spre anumite obiective: sociale, administrative, militare, economice etc. Determinarea structurii cheltuielilor publice servește, de asemenea, la urmărirea în dinamică a modificării opțiunilor bugetare sau extrabugetare ale statelor. Totodată, pe seama structurii cheltuielilor se pot efectua comparații între statele cu niveluri diferite de dezvoltare.
Tabelul 5. Structura funcțională a cheltuielilor bugetului central consolidat al României în perioada 1995-2002 (ani selecționați)
– în procente –
Sursa: Calculele sunt efectuate după datele din Government Finance Statistics Yearbook, International Monetary Fund, 2001, 2002, 2006.
Din tabel rezultă că cea mai mare pondere o au cheltuielile cu securitatea socială (între 28,2% si 33,5%), urmate de acțiuni economice (între 13,9% si 23,1%), armată (între 7,6% si 15,5%), educație (între 5,8 si 12,1%).
În tabelul 5 este prezentată structura economică a cheltuielilor publice ale bugetelor centrale consolidate într-un număr de 27 de țări selectate.
Tabelul 6. Structura economică a cheltuielilor publice ale bugetului general consolidat al României, în anii 2003 – 2006
– în procente –
Sursa: Calculat după datele Ministerului Economiei și Finanțelor 11.10.2007.
Se observă că predominante în structură sunt cheltuielile curente (salarii, bunuri și servicii, dobânzi, subvenții) și transferurile. Acestea dețin ponderi de peste 50% (cheltuieli curente) și peste 35% (transferuri). Cheltuielile de capital se situează la sub 12%, în intervalul de timp analizat. O analiză concretă a acestei structuri comportă cunoașterea factorilor care au influențat politicile bugetare aplicate.
2.3.3 Dinamica cheltuielilor publice
Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul și structura acestora în decursul unui interval de timp.
Pentru o perioadă considerată, indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:
1. Creșterea nominală și creșterea reală a cheltuielilor publice;
2. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut;
3. Modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor;
4. Modificarea structurii cheltuielilor publice;
5. Indicatorul privind corespondența dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea produsului intern brut;
6. Elasticitatea cheltuielilor publice față de produsul intern brut.
1. Creșterea nominala si cea reala a cheltuielilor publice
Creșterea nominală rezultă din comparația cheltuielilor publice exprimate în prețuri curente, iar creșterea reală rezultă din comparația cheltuielilor exprimate în prețuri constante.
Ambele modalități de calcul exprimă creșterea în mărimi absolute, conform relațiilor:
∆Cnp¹/o = C np¹ – Cnpo;
∆Cr p¹/o = Crp¹ – Crpo,
în care:
∆Cnp¹/o = creșterea nominală absolută a cheltuielilor publice, în perioada 1 fată de 0;
Cnp¹, Cnp0= cheltuielile publice ale perioadei curente (1) și ale perioadei de bază (0), exprimate în prețuri curente;
∆Cr p¹/o = creșterea reală absolută a cheltuielilor publice, în perioada 1 fată de 0;
Crp¹, Crp0 = cheltuielile publice ale perioadei curente (1) și ale perioadei de bază (0), exprimate în prețuri constante.
Comparația cheltuielilor exprimate în prețuri curente (creșterea nominală) poate da o imagine deformată, dacă în perioada analizată a avut loc o depreciere monetară, care a dus la creșterea nominală a cheltuielilor, o criză economică, o criză monetară care să determine scăderea prețurilor și, respectiv, reducerea nominală a cheltuielilor. Fenomenul se amplifică în condițiile agravării procesului inflaționist în perioada crizei economice mondiale. Pentru corectarea influențelor determinate de modificarea prețurilor, este necesară exprimarea creșterii cheltuielilor în prețuri constante.
2. Modificarea ponderii cheltuielilor publice in produsul intern brut
Calculul se efectuează astfel:
∆CpPIB1/0 = Cpl/PIB1 *100 – Cp0/PIB0*100,
în care:
∆CpPIB1/0 = modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB, în perioada 1 față de 0;
3. Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor
Calculul se efectuează cu ajutorul formulei:
∆Cp/loc1/0 = Cp/loc = Cp/loc 1 – Cp/loc0,
în care:
∆Cp/loc1/0 = modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe locuitor, în perioada 1 fata de 0.
4. Modificarea structurii cheltuielilor publice
Calculul se efectuează astfel:
∆gsCpi1/0 = gsCpi1- gsCpi0,
în care:
∆gsCpi1/0 = modificarea ponderii cheltuielilor publice ale categoriei i în totalul cheltuielilor publice, în perioada 1 față de 0.
În perioada considerată, ponderea unor categorii de cheltuieli în totalul acestora a crescut, în timp ce ponderea altora a scăzut, în funcție de obiectivele urmărite.
5. Indicatorul privind corespondența dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea produsului intern brut
Calculul acestui indicator se efectuează pe baza relației:
K = Icp1/0 / Ipib1/0,
în care:
K = coeficientul de corespondență dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea PIB, în perioada 1 față de 0;
Icp1/0 = indicele creșterii cheltuielilor publice, în perioada 1 față de 0;
Ipib1/0 = indicele creșterii produsului intern brut, în perioada 1 față de 0.
6. Elasticitatea cheltuielilor publice față de produsul intern brut
Acest indicator măsoară amploarea reacției cheltuielilor publice la modificarea produsului intern brut. El se calculează astfel:
ecp = (∆Cp1/0 / Cp0) / (∆PIB1/0 / PIB0 ),
în care:
Cp și ∆CP = cheltuieli publice și modificarea acestora în perioada analizată;
PIB și ∆PIB = produsul intern și modificarea acestuia în perioada analizată;
ecp = elasticitatea cheltuielilor publice, în perioada analizată (1 față de 0).
Când ecp>1, aceasta exprimă tendința de utilizare într-o mai mare măsură a PIB, pentru finanțarea cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt elastice la creșterea PIB. Când ecp = 1, tendința rămâne aceeași. Când ecp < 1, aceasta exprimă tendința de restrângere a proporției cheltuielilor publice în PIB. Cheltuielile publice sunt inelastice față de creșterea PIB.
CAPITOLUL III
EFICIENȚA CHELTUIELILOR PUBLICE
3.1 Semnificația eficienței cheltuielilor publice
Conceptele utilizate în literatura de specialitate și în practica pentru evaluarea nivelului cheltuielilor publice repartizate pe obiective și acțiuni, în condiții optime, sunt: eficiența, eficacitatea și economicitatea. Acestea se exprimă sub forma unor indicatori calculați pe seama comparării efectelor cu eforturile, în diferite ipostaze. Eficiența este redată prin raportul dintre efectele obținute și eforturile (financiare) corespunzătoare. Eficacitatea este redată de raportul dintre efectele obținute și cele prevăzute. Economicitatea compară raportul dintre eficacitate și gradul de realizare a rezultatelor prevăzute. În cele ce urmează vom folosi, în general, conceptul de eficiență a cheltuielilor publice.
Eficienta cheltuielilor publice ocupă din ce în ce mai mult locul principal între criteriile de selectare a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului acestora în vederea cuprinderii lor în legile bugetare anuale sau în bugetele program multianuale, prin care cheltuielile se adoptă ca sarcini maxime.
Aprecierea eficienței cheltuielilor publice este de competența factorilor de decizie politici și ai celor executivi, de coordonare a procesului de utilizare a fondurilor alocate. Pe parcursul acestui proces pot fi găsite soluții de minimizare a costurilor, a investițiilor sau a cheltuielilor curente privind obținerea și distribuirea în condiții optime.
Eficienta cheltuielilor se realizează în cele mai bune condiții, de optim social, atunci când16:
– este posibilă alegerea alternativei celei mai puțin costisitoare, în raport cu rezultatul final al serviciului public, pentru care se dorește creșterea cantitativă a serviciului public;
– modernizarea, din punctul de vedere al producerii serviciului public, în vederea maximizării utilității la consumator, dată de satisfacția performantelor;
– maximizarea utilității la consumator, comportând și latura economică (cel mai mic preț plătit și cel mai mic cost în utilizare);
– puterea de previziune în cadrul unui orizont de timp stabilit.
Coroborarea acestor aspecte implică minimizarea costurilor proiectelor obiectivelor de finanțat, ceea ce permite costuri sociale minime (fiscalitate mai redusă, renunțări cât mai puține la îndeplinirea altor obiective, deficit bugetar minim și altele); prețuri accesibile plătite de consumatori (dacă asemenea prețuri se aplică în regimul de producere și distribuire a bunurilor publice); creșterea calității consumului de bunuri publice și, deci, a satisfacției consumatorului public etc. Toate acestea conduc la maximizarea bunăstării sociale.
Eficienta poate fi privită ca valoare economică. Ea nu este însă singura valoare, dar este singura care poate fi neglijata la o creștere a costului exprimată în termeni atât ai bunăstării economice, cât și ai abilității în atingerea obiectivelor sociale.
Problemele eficienței au o importantă legătură în abordarea lor, după cum urmează:
1 . Împărțirea activității economice între sectoarele piață și non-piață;
2. Împărțirea sectorului pieței între mecanismele specifice sectorului public și celui privat;
3. Operarea sectorului public non-piață, atât în privința alocării resurselor între utilizatorii competitori, cât și a nivelului input-urilor, în ordinea atingerii unor obiective date.
Există două dimensiuni ale eficienței economice care sunt utilizate separat, dar intercondiționat:
A. Eficiența alocativă a resurselor;
B. X – Eficiența resurselor.
A. Eficiența alocativă a resurselor
În general, cercetarea eficienței alocării resurselor este o temă sistematică, în lucrările de specialitate, în care conceptul optimalității al lui Pareto joacă rolul central. Astfel, o alocare a resurselor este descrisă ca fiind corespunzătoare optimului lui Pareto, dacă nici o alta nu poate fi făcută mai bine, fără să-i facă rău ultimei persoane consumatoare. Economia bunăstării paretiene tratează propuneri referitoare la dorința alocării alternative a resurselor. Astfel, ele se bazează, în mod necesar, pe judecăți de valoare.
Explicând judecățile de valoare, care sunt mai puternice decât pot părea la prima vedere, devine mai ușor de evaluat semnificația criteriului lui Pareto. Există patru judecăți de valoare, și anume:
1. Preocuparea pentru bunăstarea tuturor indivizilor din societate, luați în mod separat, mai curând decât a unei entități numită ,,societate” sau ,,stat” sau a unui grup social sau a unei clase sociale;
2. Unii factori neeconomici afectând bunăstarea indivizilor pot fi ignorați; s-a crezut că alocarea resurselor economice poate fi separată de factorii sociali, psihologici și politici, cu condiția ca ei să nu poată avea efect restrictiv direct asupra schimbului pe piață:
3. O trebuință individuală trebuie să fie considerată cea mai bună judecată a bunăstării sale proprii: cu alte cuvinte, există un consumator complet și suveranitatea producătorului;
4. Dacă o anumită schimbare în alocarea resurselor sporește bunăstarea la o ultimă persoană, fără să o reducă, la altă persoană, atunci schimbarea trebuie considerată ca având drept efect final creșterea bunăstări sociale.
Aceste ipoteze sunt instrumente ale lucrării economistului bunăstării – Alfredo Pareto. Astfel. ipotezele 1) si 4) sunt intrinsec individualiste, fiind opuse celor colectiviste; ipoteza 3) respinge paternalismul; ipoteza 2) impune o separare clară între economie și politică.
Asemenea caracteristici ale teoriei paretiene au contat pentru asocierea lor tradițională cu capitalismul competitiv. Cu toate acestea, teoria paretiană s-a dezvoltat subsecvențial în direcțiile care fac ambivalente implicațiile lor pentru rolul statului.
Optimalitatea lui Pareto poate fi conceptualizată în trei subprobleme:
– eficiența schimbului;
– eficiența tehnică;
– omniprezenta eficiență a lui Pareto.
Eficiența schimbului se referă la asigurarea ca un anumit grup al bunurilor de consum este alocat între indivizi într-o asemenea măsură, încât să devină imposibile unele realocări viitoare ale bunurilor care ar urmări să facă o persoana mai bogată, fără ca altă persoană să devină mai săracă. Aceasta alocare poate fi realizată pentru a permite indivizilor să-și ajusteze structurile lor de consum, ca răspuns la preturile relative.
Eficiența schimbului cere ca rata marginală a substituției între două bunuri să fie egală pentru toți consumatorii. Rata marginală a substituției măsoară o acceptare a consumatorilor de a da un bun în schimbul altuia. Când cantitățile fixate a două bunuri trebuie să fie împărțite între doi consumatori, există multiple alocări alternative care satisfac condiția necesară a eficienței schimbului, care constă în aceea ca ratele marginale ale substituției să fie egale17.
Eficiența tehnică vizează combinarea optimală a factorilor de producție. Rata marginală a substituției între doi factori (oricare ar fi aceștia) trebuie sa fie egală pentru toate bunurile produse.
Eficiența omniprezentă a lui Pareto este atinsă atunci când rata marginală a transformării factorilor este egală cu rata marginală comună a substituției. Într-un asemenea punct al eficienței omniprezente a lui Pareto, nici o realocare a bunurilor sau factorilor nu poate face o persoana mai bogată, fără să facă simultan pe o alta mai săracă.
Pentru o economie de piață, atingerea optimalității lui Pareto presupune următoarele condiții:
– să existe o informare perfectă;
– toți indivizii să dorească să-și maximizeze utilitatea lor;
– să nu existe nici o externalitate;
– să existe o perfectă competiție între cumpărători și între vânzători;
– toți producătorii să-și maximizeze profitul.
Nerespectarea fiecăreia dintre aceste condiții reprezintă ipotezele considerate ca puncte de plecare în dezvoltarea teoriei eșecului pieței.
Pentru obținerea optimului social, eficiența alocativă necesită ca prețurile să fie egale totdeauna cu costurile marginale.
B. X – eficienta resurselor
Fiind formulate condițiile necesare pentru eficiența alocativă, presupunerea maximizării profitului garantează că firmele pot produce rezultate cu costuri minime. În teoria economică s-a argumentat că bunăstarea, ca efect al proastei alocări directe a resurselor provenite din distorsiuni, asemenea monopolului, se obține cu un cost foarte mic comparativ cu costurile determinate de mai multe input-uri absolut necesare pentru producerea unui anumit nivel al output-urilor. Se folosește termenul „x-eficiență” pentru descrierea unor asemenea pierderi. Gradul de ,,x-eficiență” este definit ca fiind: diferența dintre eficacitatea maximală a utilizării intrărilor și utilizarea actuală. Realizarea eficientei alocative necesită ca toate x-eficiențele să fie eliminate. În timp ce în economie s-au făcut frecvent presupuneri asupra x-eficienței, concentrându-se atenția asupra problemelor alocării optime, s-a argumentat ca x-eficiența este omniprezentă.
3.2 Analiza eficienței cheltuielilor publice
Se face raportând eforturile financiare la efectele măsurabile (prezente sau estimate) ale finanțării de către stat a unor obiective de interes public.
Atunci când primul termen al acestui raport cunoaște un decalaj de ritm – adică, în ciuda creșterii și diversificării nevoilor cetățenilor pentru bunuri publice, resursele financiare menite să achiziționeze aceste îmbunătățiri nu cresc în același ritm – apare o insuficientă permanentizată a resurselor. Evaluarea eficienței cheltuielilor publice este responsabilitatea factorilor de decizie ai aparatului politic, fiind realizată prin utilizarea indicatorilor conținuți în bugetul anual și în programele pe termen mediu și lung.
Se poate obține o eficiență a cheltuielilor care să ducă, implicit, la bunăstare socială dacă se întâlnesc următoarele condiții: există posibilitatea alegerii, dintre mai multe alternative, a variantei celei mai ieftine în raport cu efectul final obținut asupra serviciului (ce se dorea îmbunătățit); are loc o modernizare în producerea serviciului, care maximizează utilitatea resimțită de consumator; prețul plătit pe acest serviciu cât și costul în utilizare să fie minime; contextul economico-social să fie predictibil pe perioade de timp îndeajuns de mari.
O consecință a existenței acestui tip de cheltuieli suportate de stat, este aceea că are loc limitarea pieței întreprinzătorilor privați sau, din altă perspectivă, delimitarea activității economice într-o dimensiune a pieței libere și una a statului, într-un sector de piață și unul de non-piață, care urmărește îndeplinirea unor obiective prestabilite, se are în vedere repartizarea resurselor între utilizatorii competitori, pe de o parte, și valoarea input-urilor, pe de altă parte.
Eficiența cheltuielilor publice trebuie să ia în considerare faptul că resursele financiare publice sunt limitate și deci ele trebuie să fie optimizate maximal. Sunt importante în evaluarea acesteia două variabile:
A) eficiența alocativă a resurselor;
B) X – eficiența resurselor.
În privința celui de-al doilea factor X-eficiența resurselor, putem afirma că acesta se realizează atunci când se obține un cost mic în comparație cu costurile input-urilor absolut necesare producerii unor anumite output-uri.
Studiile moderne asupra eficienței cheltuielilor publice recomandă ca: serviciile publice să nu fie oferite neapărat gratuit iar, acolo unde există posibilitatea, serviciile publice furnizate de stat să fie înlocuite de cele private; de asemenea, introducerea de mecanisme cvasipiața (bonuri, cupoane).
Ca metode evaluative a eficienței cheltuielilor publice, din prisma eforturilor și efectelor acestora, enumerăm:
analiza de tip cost-beneficiu (în centru se află avantajul rezultat din furnizarea unor servicii publice; iar criteriul de apreciere a eficienței acesteia îl reprezintă valoarea minimă a raportului cost / beneficiu și maxima a raportului inversat – beneficiu / cost);
analiza de tip cost-eficacitate (nu este o evaluare monetară, ci una realizată pe baza unui indicator construit în prealabil);
metode multicriticale (atunci când există o multitudine de criterii, imposibil de restrâns prin elaborarea unui indicator sintetic, proiectele pot fi clasificate în grade de eficacitate conform fiecărui criteriu în parte; în final, ținându-se cont de diferitele grade de eficacitate rezultate, se optează pentru o soluționare empirică a alegerii sau nu a proiectului);
Metoda cost beneficiu are ca specific, în sectorul public, obiectivul maximizării sociale, spre deosebire de cel privat – în care se urmărește maximizarea profitului. Costurile și beneficiile sociale au în vedere, în plus față de cele urmărite de producătorii privați, externalitățile (efectul acțiunilor unui agent economic asupra bunăstării celorlalți chiar dacă această interdependență nu este inclusă în preț).
Dacă se dorește o evaluare anticipată a beneficiului avem la dispoziție factorii: piață, indivizii (este indicată folosirea chestionarelor sau a experimentelor de marketing), evaluările individuale (presupune deducerea beneficiului viitor din actualul context).
Pentru o evaluare anticipată a eficienței sunt elaborați indicatori previzionali ce direcționează în avans activitatea economică pentru obținerea unor avantaje maxime de pe urma resurselor financiare ce urmează a fi investite. Este necesar ca modelele de analiză să ia în considerare etapele valabile pentru orice proiect sau obiectiv ce este propus spre îndeplinire – adică: studiu, realizare, exploatare – astfel încât să se aleagă acea variantă a etapelor anterior menționate care prezintă cel mai avantajos raport între cost și beneficii.
Postevaluarea eficienței oferă în momentul prezent, după ce proiectul a fost realizat, imaginea avantajelor obținute în urma investirii respectivelor resurse financiare (cheltuieli publice). Calcularea eficienței economice implică folosirea unor indicatori ai utilizării efective a resurselor pentru a putea fi comparați cu rezultatele prevăzute.
Pentru măsurarea costurilor și beneficiilor se folosesc ca etalon prețurile pieței numai dacă este adevărat că nivelurile prețurilor de pe piață sunt într-adevăr o plată adecvată a unităților marginale ale bunurilor respective. Dacă nu se întâmpla acest lucru, nu vor fi folosite prețurile de piață, ci prețuri – umbră (estimează costul real al resurselor și costurilor cu mult mai multă exactitate)18.
3.3 Detalierea referitoare la tipurile de cheltuieli publice
A. Cheltuielile publice destinate acțiunilor social-culturale
Cheltuielile publice destinate acțiunilor de natură socio-culturală cuprind de obicei: sănătate, învățământ, cultură și sport, acțiuni dedicate tineretului, securitate sau protecție socială. În ceea ce privește România, cheltuielile publice socio-culturale vizează domeniile următoare:
1. învățământ
2. sănătate
3. cultură, religia și tineretul
4. asistența socială (alocații, pensii, ajutoare, alte îndemnizații)
5. ajutorul de șomaj
6. alte cheltuieli publice socio-culturale
7. pensia suplimentară
Resursele de finanțare pentru cheltuielile cu acțiuni socio-culturale pot fi de natură internă sau externă, publică sau privată, după cum urmează:
– fonduri bugetare (ale statului, regiunilor, provinciilor),
– cotizații ale unor persoane fizice / juridice (f. asigurărilor sociale, pentru șomaj);
– fonduri proprii ale organizațiilor publice / private (pentru finanțare trening-uri);
– veniturile instituțiilor social-culturale din activități specifice;
– veniturile populației (din taxe),
– fondurile organizațiilor fără scop lucrativ (O.N.G- uri, instituții de caritate etc.);
-finanțări externe (rambursabile și nerambursabile, oferite de organizații ca: UNICEF, UNESCO, Banca Mondială etc.).
1) Cheltuielile publice pentru învățământ trebuie să urmărească o dezvoltare a educației publice în concordanță cu cerințele contextului economico-social pentru a contribui în cât mai mare măsură la progresul societății.
Factorii care determină politica financiară în învățământ sunt: demografici (structura specifică a populației), economici (cererea pentru forța de muncă calificată și adaptarea inovațiilor tehnologice de ultimă oră și nu numai), politici (principiile ideologice pe care se bazează stabilirea politicii școlare). Structura sistemului de învățământ diferă de la o țară la alta, conform tradiției statelor respective însă aici va fi preluată împărțirea realizată de UNESCO în învățământ: preșcolar, primar, secundar, superior.
Cheltuielile publice bugetare pentru învățământ sunt canalizate în cea mai mare parte către ministerul corespunzător – Ministerul Învățământului / Educației – dar și către alte ministere care urmăresc să instruiască în domeniul specific lor cadre competente (Ministerul Apărării, Ministerul de Interne etc.). Cheltuielile publice pentru învățământ pot fi privite și din perspectiva conținutului lor economic; în acest caz putem vorbi de:
cheltuieli curente (de funcționare și întreținere);
cheltuieli de capital (înzestrarea și construirea unităților de învățământ).
2) Cheltuielile publice pentru sănătate reprezintă un punct de interes social pentru faptul că sănătatea generală a membrilor societății înseamnă bunăstare fizică și mentală, condiții esențiale ce facilitează dezvoltarea socială. Acest tip de cheltuieli înregistrează la nivel mondial o tendință crescătoare (țările dezvoltate alocă între 5,5–10,5% din PIB, cele în curs de dezvoltare ating niveluri uneori foarte scăzute, sub 1%). Cheltuielile publice din acest sector se împart în cheltuieli curente (salarii, materiale de laborator, medicamente etc.) și cheltuieli cu caracter de investiții (construcția și utilarea unităților). Având în vedere scopul special pe care și-l propun aceste cheltuieli publice, serviciul sănătății publice nu poate fi tratat doar ca o afacere condusă după legile pieței – relația dintre cerere și ofertă având în acest caz mai degrabă o dimensiune umanitară.
Sistemele de cheltuieli publice pentru sănătate cunosc diferențe de organizare în fiecare țară, în privința ponderii instituțiilor de stat sau private, dar ceea ce este comun este faptul că ele urmăresc îmbunătățirea calității vieții indivizilor.
Sursele din care se obține finanțarea sistemului de sănătate sunt fondurile bugetare, cotizațiile de asigurări de sănătate, fonduri speciale pentru sănătate, resurse ale populației care au fost cheltuite în ipostaza de pacienți, ajutor din exterior (OMS, Crucea Roșie etc.).
3) Cheltuieli publice pentru cultură, culte, activitate sportivă și tineret contribuie la educarea spirituală estetică, morală a populației prin activități artistice, culte, sportive sau divertisment.
Aceste cheltuieli finanțează instituții cu obiective cultural – artistice (edituri, muzee, patrimoniu cultural, biblioteci cinematografe, teatre etc.) care produc fie bunuri materiale dar de valoare spirituală, fie servicii de valoare spirituală. Prețul acestor produse poate fi suportat în totalitate de către stat sau doar parțial prin subvenționare.
Finanțarea se face din resurse bugetare integral, din venituri extrabugetare și alocații de la buget, din venituri extrabugetare în totalitate, (pentru instituțiile care se pot autoîntreține prin activitatea economică desfășurată), din fonduri extrabugetare (de exemplu: Fondul Cinematografic Național, Fondul Cultural Național). Cheltuielile publice din această categorie finanțează de asemenea activitatea religioasă a cultelor recunoscute de stat (salarii pentru slujitorii bisericii) și pe cea sportivă și de tineret (în proporție de 75% în România).
4) Cheltuieli publice pentru securitatea socială înglobează următoarele tipuri de cheltuieli: alocații, pensii, indemnizații, ajutoare în anumite condiții pe care persoanele ce le primesc trebuie să le îndeplinească. Ele sunt menite să elimine cât mai mult posibil efectele riscurilor fizice, economice și sociale ce planează asupra vieții fiecărui membru al societății. Caracteristicile principale ale actualului sistem de finanțare a activităților legate de securitatea socială vizează faptul că fondurile sunt obținute din cotizații sociale, legitimate social prin principiul solidarității. Pentru aceasta sunt create planuri sau politici de reducere a șomajului și sărăciei, ajutoare a familiilor în dificultate financiare, sau a persoanelor aflate în dificultate financiară, sau a persoanelor defavorizate (care se consideră a fi în general copii, tineri proaspăt absolvenți, persoanele în vârstă, persoanele handicapate). Finanțarea acestor cheltuieli se face din următoarele categorii de resurse: contribuții ale salariilor, liber profesioniștilor și patronilor; subvenții bugetare; fonduri speciale (acumulate din donații sau resurse ale ONG).
5) Cheltuielile publice pentru ajutorul de șomaj sunt îndreptate către acele persoane care nu dispun temporar de un loc de muncă prin care să-și asigure existența. În afara ajutorului de șomaj (numit și forma pasivă de într-ajutorare a persoanelor rămase fără lucru), sunt recomandate și alte modalități care nu au o natură materială imediată constituind o într-ajutorare activă – crearea unor noi locuri de muncă, ce asigură scăderea șomajului pe termen lung. Este deci preferabilă o creștere a prestațiilor active (facilități pentru cei ce angajează șomeri), în favoarea soluției de creștere a valorii ajutorului de șomaj (ce poate duce pe termen lung la creșterea ratei șomajului). Cheltuielile sunt suportate din fondurile firmelor și resurselor bugetare, și sunt plătite beneficiarilor sub două forme: alocația de șomaj (contează vechimea în muncă) și ajutorul de șomaj.
6) Cheltuielile publice pentru asistența socială au ca principale forme:
Toate aceste cheltuieli menționate mai sus reprezintă investiții în resurse umane deoarece ele au ca efect dezvoltarea capacităților indivizilor, menținerea stării fizice și mentale la nivele ridicate ceea ce duce, implicit, la dezvoltare economică și socială. Putem spune deci că banii cheltuielilor publice pentru acțiuni social-culturale nu reprezintă un consum definitiv de venit național ci, dimpotrivă, sunt generatoare de dezvoltare (,,profit” social).
Pentru ca dezvoltarea umană să aibă un caracter durabil, trebuie să fie îndeplinite următoarele condiții: membrii societății să aibă parte de o bună stare a sănătății, să aibă loc o acumulare de cunoștințe la nivelul societății, să existe acces la resursele care asigură un standard de viață decent.
B) Asigurările sociale
Au apărut inițial ca reacție a asociațiilor de muncitori care au pledat pentru drepturile lor, organizându-se în sindicate care să-i protejeze în privința condițiilor de lucru – igiena și securitatea muncii ca elemente care să prevină ajungerea la accidente ce pun persoana în imposibilitate de a munci, iar dacă, dintr-o cauză sau alta, se ajunge la incapacitate de muncă, existența unor fonduri financiare care să le asigure acestora un trai decent. Pentru a îndeplini obiectivele menționate, s-a creat un sistem național de asigurări sociale care are trăsături speciale (derivate din contextul economic în care finanțează).
Prin asigurările sociale se direcționează o fracțiune din PNB către protejarea persoanelor salariate și pensionare ,,actuale sau foste angajate ale societăților comerciale private sau de stat, ale regiilor autonome, a persoanelor membre în asociații meșteșugărești ori agricole, a întreprinzătorilor particulari a slujitorilor cultelor, a personalului casnic, a persoanelor ce deservesc blocurile de locatari, atunci când se află în incapacitate de muncă. Sunt prevăzute de lege o serie de situații în care intervine plata către indivizi a unor sume de asigurări – pentru menținerea stării de sănătate, asigurarea traiului în cazul bolilor, accidentelor, depășirii limitei de vârstă. În România, sistemul național de asigurări cuprinde: asigurările sociale de stat, asigurările sociale din cooperația meșteșugărească și celor independenți, asigurările sociale ale asociațiilor agricole, asigurările sociale ale agricultorilor cu gospodărie proprie, asigurările sociale ale avocaților, asigurările sociale ale slujitorilor cultelor.
Principiile pe care este construit sistemul național de asigurări sunt:
unicitatea (există unul singur – expresie a solidarității sociale) ;
obligativitatea (toate persoanele încadrate în muncă beneficiază de ele) ;
ocrotirea pe toată perioada de incapacitate de muncă;
statul este acela care garantează drepturile asiguraților;
contributivitatea (fondurile de care dispune sistemul național de asigurări provin din contribuțiile companiilor naționale și acelora private, a regiilor autonome, a întreprinderilor mixte etc.);
egalitatea în drepturi a beneficiarilor ce cad sub incidența acelorași condiții îndeplinite ;
ocrotirea cetățenilor în concordanță cu etica și echitatea sociala (sunt acordate conform participării pe care indivizii au avut-o în dezvoltarea socială, și conform unui raport echitabil între salarii și pensii – stimulator pentru ca ei ce reprezintă populația ocupată) ;
pensiile de asigurări sociale scutite de în totalitate de taxe;
imprescriptibilitatea dreptului la pensie (persoanele care au contribuit la fondul sistemului național de asigurări au dreptul să ceară oricând acordarea pensiei sau diferitelor indemnizații) ;
indemnizațiile și pensiile nu pot fi cedate altor persoane;
descentralizarea și autonomia.
Finanțarea sistemul național de asigurări se face cu resurse provenite din următoarele sfere: contribuții pentru asigurările sociale, contribuții pentru asigurările sociale a unităților particulare, contribuții diferențiate ale angajaților și pensionarilor care merg în centre de tratament și odihnă, contribuții pentru constituirea fondului de șomaj, a ajutorului de integrare profesională și a alocației de sprijin, alte venituri, contribuția pentru pensie alimentară în valoare de 5%.
În privința formelor de acordare a diferitelor tipuri de ajutoare sociale, menționăm: pensiile, trimiterile la tratament și odihnă, indemnizațiile și ajutoarele, cheltuieli pentru ocrotirea sănătății, ajutor de șomaj, alocație de sprijin , ajutorul de integrare profesională.
Pensiile sunt de mai multe feluri:
– pensia pentru munca depusă și limită de vârstă (persoana trebuie să corespundă concomitent la două condiții: să aibă o minimă vechime de muncă acceptată – 25 ani și să depășească limita de vârstă la care se presu-pune că o persoană nu mai poate lucra la capacitate normală – 57/62 ani);
– pensia pentru pierderea capacității de muncă din cauza unor accidente sau boli profesionale;
– pensia pentru pierderea capacității de muncă în afara procesului muncii
– pensia de urmaș;
– pensia suplimentară.
Indemnizațiile și ajutoarele de asigurări sociale se clasifică în mai multe tipuri:
indemnizația pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea și întărirea sănătății;
indemnizația pentru pierderea momentana a capacității de muncă;
indemnizația în caz de maternitate;
indemnizația de naștere;
indemnizația pentru creșterea copilului până la vârsta de doi ani;
ajutorul de șomaj;
ajutorul de integrare profesională;
ajutorul în caz de deces.
C) Asigurările sociale pentru sănătate
Se fundamentează pe următoarele principii: încadrarea întregii populații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, solidaritate socială (plata se face raportat la un anumit procent din salariu), prestarea pentru asigurați a unei liste de servicii definite, finanțarea autonomă și echilibrul financiar.
Beneficiază de pachetul de servicii persoanele cu cetățenie română cu domiciliul în țară sau temporar plecați peste graniță, cetățenii străini sau apatrizi care au reședința în România, tinerii și copiii de maxim 26 ani (în condițiile în care sunt încadrați într-o formă de învățământ și nu obțin venituri proprii), persoanele handicapate fără venituri, membrii familiei care se află în întreținerea unei persoane asigurate, persoanele care au obținut acest drept prin legile speciale. Aceste persoane devin asigurate în momentul în care încheie un contract individual de muncă.
Sursele de finanțare sunt reprezentate de contribuții egale ale persoanelor fizice și juridice, subvenții de la buget, alte venituri care sunt plătite Casei Naționale de Asigurări pentru Sănătate. Casa Națională de Asigurări pentru Sănătate are ca organe de conducere: adunarea generală a reprezentanților, consiliu de administrație (ales de adunarea generală a reprezentanților). Contribuțiile la CNAS sunt obligatorii, cu următoarele excepții: acele persoane aflate în concediu medical sau concediu de îngrijire a copilului de până la 6 ani, persoanele ce efectuează stagiul militar, persoanele ce execută o pedeapsă prin privare de libertate, persoanele aparținând unor familii ce nu beneficiază de ajutor social.
D) Cheltuielile publice pentru obiective economice, pentru protecția mediului și cercetare
Cheltuielile publice destinate obiectivelor economice au în vedere acele ramuri de activitate strategice sau care au nevoie de resurse financiare mari (ce altfel nu ar putea fi asigurate) și cuprind regiile autonome, companiile cu capital de stat, privat sau mixt. Intervenția statului are însă un efect constrângător și s-a dovedit ca privatizarea activității în sectorul public creste rentabilitatea întreprinderilor respective, realizându-se o mai bună alocare a resurselor în acest fel. Ajutoarele financiare acordate de stat întreprinderilor de interes național pot veni sub formă directa a unor: subvenții, investiții, împrumuturi cu dobândă subvenționată, ajutoare financiare pentru difuzarea de informații și studii de marketing; sau în formă indirectă: acordarea de avantaje fiscale și împrumuturi garantate de stat. Ramurile economiei cel mai des vizate de astfel de politici sunt: transporturi, construcții (de locuințe în special), industria (extractivă, minieră, a construcției de mașini și navală, siderurgică), agricultură.
Cheltuielile publice cu protecția mediului sunt foarte importante pentru păstrarea unui echilibru natural și prevenirea degradării mediului, care poate fi considerat un bun public ce trebuie ocrotit prin lege. Cea mai importantă măsură adoptată în ceea ce privește poluarea este aceea conform căreia poluatorul plătește “reparațiile” necesare în urma distrugerilor de mediu pe care le-a făcut.
Cheltuielile publice pentru cercetare au în vedere următoarele tipuri:
– fundamentală (scopul este unul general de avansare a cunoașterii, fără obiective specifice);
– aplicativă (presupune punerea în practică și inovarea noilor cunoștințe dobândite);
– de dezvoltare (fondată pe cunoștințe deja existente, ea urmărește aplicarea practică a acestora pentru obținerea unor rezultate cat mai bune);
Este finanțată din: fonduri bugetare in special cercetare – dezvoltare) ,ale industriei (în țările dezvoltate are o pondere de chiar 74,5% din finanțările pe acest domeniu), ale universităților (de exemplu granturile acordate de Academia Română), surse externe.
E) Cheltuielile pentru servicii publice generale, ordine publică, siguranța națională și apărare
Servicii publice generale (sau autoritățile publice generale) cuprind în structura lor: organele puterii și administrației publice (instituția prezidențială, organele puterii legislative centrale, organele puterii judecătorești, organele executive centrale si locale); organele de ordine publică (politie, jandarmerie, grăniceri, pompieri, penitenciare, pașapoarte, arhivele statului).
Cheltuieli publice pentru apărare finanțează funcția externă a statului. Acest tip de cheltuieli se împart în directe (întreținerea forțelor armate în țară sau în bazele din alte țări) și indirecte (legate de lichidarea urmărilor unor conflicte).19
CAPITOLUL IV
CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE
4.1 Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare
Analiza economică și financiară a bugetului facilitează înțelegerea modului de funcționare a economiei de piață, în care statul poate acționa prin intermediul instrumentelor fiscale și al fluxurilor de cheltuieli pentru a corecta, a genera sau a agrava dezechilibrele economice.
Metodele de previzionare a fluxurilor de venituri și cheltuieli prezintă importanță deosebită pentru politica guvernamentală și pentru gestiunea finanțelor publice, în general.
Bugetul de stat trebuie să reflecte, prin intermediul indicatorilor săi, pe de o parte, necesitățile de resurse financiare ale statului ce decurg din înfăptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat următoare, iar pe de altă parte, posibilitățile de acoperire a acestor resurse, în condiții considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Se pune, astfel, problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor și cheltuielilor publice. Pentru determinarea cuantumului veniturilor și cheltuielilor, în practica financiară se folosesc metode clasice, cât și metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje și alte studii de eficiență.
Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune și a analizei macro-economice, care permit evidențierea impactului economic, social și politic al opțiunilor privind procurarea resurselor și efectuarea cheltuielilor.
4.1.1 Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată, metoda majorării (diminuării) și metoda evaluării directe20.
Potrivit metodei automate se iau drept bază pentru întocmirea bugetului pe anul următor (t + 1) veniturile și cheltuielile penultimului an (t – 1), în al cărui exercițiu a fost încheiat. Aceasta deoarece la întocmirea proiectului de buget pentru anul următor nu se cunosc încă realizările certe ale bugetului pe anul în curs (t). Metoda este simplă, nu necesita un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul ca este departe de realitate, deoarece condițiile economice, sociale și politice existente cu doi ani în urmă nu se pot menține ca atare și în anul pentru care se elaborează proiectul de buget.
Metoda majorării (diminuării) consta în aceea că se iau în considerare rezultatele exercițiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulți ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual de creștere (sau descreștere) a veniturilor și cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor și cheltuielilor anului bugetar în curs se determine nivelul veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor. Determinarea veniturilor și cheltuielilor prin extrapolarea tendințelor rezultate din evoluția indicatorilor, aferenți perioadei considerate drept bază, este aproximativă, deoarece în fiecare an intervin factori noi care pot avea o influență mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat. În plus, procedeul transpune în viitor influențele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat în anii care au servit drept bază de calcul.
Metoda automată și cea a majorării (diminuării) nu corespund unei practici bugetare moderne, a cărei cerință principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor și posibilităților de procurare a resurselor publice. Aceste metode au lăsat locul evaluării directe a veniturilor și cheltuielilor bugetare.
Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop, se au în vedere execuția preliminată a bugetului pe anul în curs și previziunile în domeniul economic și social pentru anul bugetar următor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ține seama de nivelul acestora prevăzut pentru anul în curs, care se ajustează în funcție de eventualele modificări ce vor interveni în legislația cu privire la impozite și alte venituri, precum și de influența unor factori de natură economică, socială și politică, ca și de conjunctura internațională.
Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizează în directă corelație cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul următor celui în curs, în condițiile unei rate estimate a inflației și ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naționale.
În acest context, o importanță deosebită prezintă evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităților anului bugetar următor. Aceasta presupune o armonizare a solicitărilor de credite bugetare cu posibilitățile economiei reale de a susține, cu venituri corespunzătoare, creșterea cheltuielilor publice.
Evaluarea cheltuielilor publice nu înseamnă în mod automat creșterea acestora, ci dimensionarea lor în așa fel încât, în condițiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat să fie sustenabil.
Metoda evaluării directe, deși este considerată a fi mai aproape de realitate, totuși nu asigura o dimensionare riguroasă a indicatorilor bugetari, impunându-se rectificări ale acestora în timpul execuției veniturilor și cheltuielilor publice.
4.1.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de evaluare a veniturilor și cheltuielilor bugetare prezintă anumite limite determinate de volumul insuficient de informații și de imposibilitatea previzionării și cuantificării efectelor unor factori ce vor influența în viitor economia reală și financiară a unei țări. În plus, metodele clasice nu vizează eficiența acțiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare și nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituțiilor ce concură la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. În aceste condiții, multe state au renunțat la unele procedee tradiționale de evaluare a cheltuielilor bugetare în favoarea unor metode moderne. În practica internațională s-au structurat două categorii principale de metode:
– metode de tip american: ,,Planned Programmed Budgeting System" (P.P.B.S.), „Management by objectives" (M.B.O) și ,,Zero Base Budgeting" (Z.B.B.);
– metode de inspirație franceză: ,,La Rationalisation des Choix Budgetaires" (R.C.B.).
Pornind de la metoda americană, alte țări cum ar fi: Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, unele țări din America Latină, Israel și altele au elaborat metode proprii de raționalizare a opțiunilor bugetare, adaptate la condițiile socio-economice specifice fiecărui stat.
Indiferent, însă, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor și de luare a deciziei cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicată în fiecare țară, metodele moderne de raționalizare a opțiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cărei aplicabilitate este condiționată de existența a două sau mai multe soluții de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje (cost benefit – analysis) reprezintă un set de tehnici construite în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public și cel privat și, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public. Această analiză constituie, în fapt, o încercare de a măsura costurile și câștigurile ce s-ar degaja ca urmare a unor direcții alternative de acțiune. Când există un anumit număr de proiecte de investiții și se impune alegerea unuia dintre ele, ,,agentul rațional" are drept criteriu de selectare maximizarea utilității, optând pentru acel proiect care generează cea mai mare valoare actualizată a beneficiilor nete, în condițiile unor resurse limitate. Simplificând, analiza "cost-avantaje" reprezintă un mod practic de a alege acel proiect care maximizează rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obținerea acelorași efecte cu costuri minime. Metoda implică evaluarea și ierarhizarea tuturor costurilor și beneficiilor relevante.
În cadrul analizei ,,cost-avantaje", se urmăresc probleme, cum sunt:
– ce costuri și ce beneficii trebuie luate în considerare?
– cum pot fi evaluate costurile și beneficiile?
– la ce rată a dobânzii trebuie să se facă actualizarea?
Pe lângă aceste probleme, un alt element important, de care ține seama analiza ,,cost-avantaje", este criteriul investițional ,,optim".
În practică, analiza ,,cost-avantaje" a fost aplicată, cel mai frecvent, pentru selectarea proiectelor ce implică investițiile sectorului public pentru construirea unor autostrăzi, aeroporturi, centrale nuclearo-electrice, reconstrucția și modernizarea localităților etc.
Metoda de Planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.)
„Planned Programmed Budgeting System" este metoda de dimensionare a cheltuielilor publice, aplicată inițial în domeniul militar și extinsă, apoi, la nivelul bugetului federal al S.U.A., având la bază analiza ,,cost-avantaje". Obiectivul urmărit în elaborarea metodei P.P.B.S. a fost acela de a defini criterii mai raționale de gestionare a banului public, în sensul repartizării creditelor bugetare pe baza randamentului sau avantajelor nete pe care le comportă diferitele categorii de cheltuieli.
Utilizarea metodei P.P.B.S. presupune identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe termen lung, cuantificarea (pe baza unor calcule specifice) a costurilor și avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanțate de la buget și stabilirea unui clasament al acestora în raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea deciziei în funcție de ierarhia programelor alternative este considerată a fi criteriul tehnocratic, ce înlocuiește criteriul politic, în materie de buget.
Metoda permite identificarea ,,opțiunilor verticale", în cadrul aceluiași minister, ținându-se seama de specificitatea criteriilor decizionale elaborate, criterii care diferă de la un minister la altul, în raport de natura cheltuielilor publice (educație, sănătate, apărare etc.). Metoda P.P.B.S. nu permite, însă, formularea ,,opțiunilor orizontale", adică pe baza ei nu se poate justifica o repartiție diferită a creditelor bugetare între ministere (ca de exemplu: credite bugetare mai mari pentru apărare și mai mici pentru justiție, sau credite mai mari pentru educație și mai mici pentru sănătate etc.). Pentru a asigura o repartizare judicioasă a creditelor pe ministere, este necesar un criteriu comun de eficacitate, valabil pentru ansamblul ministerelor, ceea ce este greu de găsit și de aplicat în practică.
Fazele metodei P.P.B.S. sunt: planificarea, programarea și bugetizarea (sau includerea în buget).
Planificarea reprezintă construirea perspectivei pe termen lung în contextul unei anumite strategii administrative. Prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe termen lung și căile de realizare a acestora. În această perspectivă, pe termen lung se integrează procesul administrativ de elaborare a bugetului. În realitate, dacă sunt identificate proiecțiile pe 10-20 de ani pot fi definite mai facil politicile bugetare cele mai adecvate prin intermediul așa-numitului „plan-revolving". Acesta are la baza o abordare secvențiala a obiectivelor, în sensul ca se aleg obiectivele ce corespund necesităților perioadei pentru care se întocmește bugetul, urmând ca și acestea să fie supuse unor revizuiri periodice în funcție de condițiile economice, sociale, politice nou apărute21.
Programarea corespunde tacticii administrative și presupune definirea clară a obiectivelor de urmat în cadrul programelor alternative și al termenelor precise la care urmează să se realizeze programele respective. Această fază prezintă o importanță deosebită pentru că în cadrul ei se identifică costurile directe și indirecte pe care le implică realizarea fiecărui program și se iau în considerare toate informațiile utile recalculării costurilor. Tehnica cercetărilor operaționale permite alegerea unuia dintre programele alternative, care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă și care maximizează rezultatele la același efort bugetar.
Bugetizarea reprezintă înscrierea în bugetul de stat a tranșei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Așadar, programul ales va fi finanțat pe parcursul mai multor exerciții bugetare, iar în bugetul fiecărui an se va reflecta tranșa corespunzătoare realizării obiectivelor din program, prevăzute pentru acel an.
În esență, studiile prospective cu orizont îndepărtat sunt aprofundate în cadrul unor programe pe termen mijlociu și concretizate în lucrările specifice bugetului fiecărui an, asigurând o corelare mai judicioasă, în timp, a acțiunilor.
Limitele metodei P.P.B.S., de natură politică și tehnică, au reprezentat un obstacol în calea aplicării pe scară largă a acestei metode.
Metoda Managementului prin obiective (M.B.O.)
Experiența americană privind dimensionarea indicatorilor bugetari, în conformitate cu necesitățile reale ale economiei la un moment dat, evidențiază faptul că s-au căutat permanent soluții noi, bazate pe calcule matematice care să permită cuantificarea efortului și a efectului.
Renunțarea în practica bugetară la metoda P.P.B.S. nu a însemnat abandonarea acesteia, ci adaptarea ei la cerințele momentului (perioada 1970-1975) determinate de politica de management promovată de mari companii private (ca de exemplu General Motors). Astfel, s-a încercat utilizarea metodei managementului prin obiective la nivelul ministerelor federale. Esența metodei constă în aceea că se pune accentul pe identificarea finalităților sau țintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice definește propriile sale obiective contribuind, astfel, la realizarea finalităților propuse. În cadrul unui anumit minister se procedează la rediscutarea și coordonarea finalităților, obiectivelor și resurselor. În acest mod, s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au apărut dificultăți referitoare la asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, la determinarea precisă a obiectivelor și, mai ales, la coordonarea acestora cu obiectivele generale ale bugetului.
Metoda M.B.O. a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen de cinci ani, astfel încât să permită o coordonare a obiectivelor între ministere. Spre deosebire de P.P.B.S., metoda are drept scop identificarea opțiunilor orizontale privind diferențierea mărimii creditelor bugetare pe ministere. În procesul selectării obiectivelor, decidentul este diferit de utilizator, în timp ce în cazul metodei P.P.B.S. decizia aparține utilizatorului. Încadrarea obiectivelor în contextul general al bugetului presupune alocarea globală a resurselor necesare pentru atingerea țintei prin obiectivele alese.
Din punct de vedere oficial, s-a renunțat la managementul prin obiective, dar principiile sale esențiale se mențin în contextul elaborării bugetelor-program și al aplicării metodei Z.B.B., care este înțeleasă ca o tehnica bazată pe obiective.
Metoda Bază bugetară zero (Z.B.B.)
„Zero-Based Budgeting" reprezintă metoda de programare bugetară, practicată în S.U.A. după 1980, al cărei scop este de a preîntâmpina creșterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Metoda constă în a alege acea combinație de programe care minimizează costurile determinate de realizarea unui anumit obiectiv și la un anumit nivel al resurselor posibil de obținut. Programarea bugetară prezintă, în acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei întreprinderi private care-și propune producerea unor output-uri date, cu costuri minime, în condițiile maximizării profitului.
Elaborarea bugetului după metoda Z.B.B. presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o baza zero, sau cel mai scăzut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Parlamentul reexaminează bugetul, în mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca și cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevaluează fiecare acțiune și se rediscută fiecare autorizație de program în vederea aprobării. Prin intermediul unor așa-numite pachete de decizie sau ,,pachete program" sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund atât unui nivel dat al costurilor, cât și altor niveluri de cost situate sub și peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determina nivelul minim al efortului (baza zero) și se evaluează consecințele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un ,,pachet de decizie" în contextul metodei Z.B.B. include: obiectivul sau rezultatul ce se dorește a fi obținut; descrierea programelor și sub-programelor de realizare a obiectivului; analiza diferitelor costuri și avantaje degajate; lista mijloacelor alternative de realizare a fiecărui obiectiv împreună cu costurile fiecărei alternative, precum și justificarea alternativei propuse.
Opțiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obținute la un nivel dat al costurilor.
Dificultățile întâmpinate în aplicarea metodei Z.B.B. sunt legate, în principal, de identificarea și evaluarea rezultatelor totale obtenabile la un anumit nivel al cheltuielilor publice.
Metoda Raționalizării Opțiunilor Bugetare (R.C.B.)
Rationalisation des Choix Budgetaires" a constituit metoda franceză bazată pe analiza sistemică, folosită pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, în contextul gestiunii prin obiective a resurselor publice. Analiza sistemică are drept scop, ca prin iterații succesive sa reformuleze obiectivele și mijloacele utilizate pentru atingerea lor, permițând decidentului să aleagă un mod de acțiune preferențial dintre mai multe alternative posibile. Ținând seama de un număr de restricții referitoare la caracterul limitat al mijloacelor, metoda raționalizării opțiunilor bugetare constă în identificarea și studierea obiectivelor, compararea soluțiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje și controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea metodei consta în capacitatea de adaptabilitate și de reformulare a opțiunilor. Având caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor și glisarea acestora prin intermediul așa numitului „plan-revolving".
Raționalizarea opțiunilor bugetare este considerată ca fiind o metodă coerentă de elaborare a bugetului (definirea obiectivelor, alegerea mijloacelor posibile de utilizat), de execuție a acestuia (programare și gestiune) și de control (compararea rezultatelor obținute cu cele scontate și formularea previziunilor pentru viitor). Principalele faze ale metodei R.C.B. sunt, așadar, studiul, decizia, execuția și controlul.
Metoda ,,Raționalizării opțiunilor bugetare" urmărește realizarea pe termen mijlociu a obiectivelor propuse, prin intermediul bugetelor-program și oferă posibilitatea reexaminării pe parcurs a opțiunilor, în funcție de condițiile nou apărute. Aplicarea în practică a acestei metode a pus în evidență o serie de dificultăți legate de elaborarea, aprobarea și execuția bugetului. Astfel, prin aplicarea metodei R.C.B. nu pot fi respectate cerințele unor principii bugetare, cum ar fi anualitatea și neafectarea veniturilor bugetare.
Raționalizarea opțiunilor bugetare implică o programare pe termen mediu, ceea ce constituie o derogare de la principiul anualității. Totodată, metoda R.C.B. pornește de la comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program și de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezintă tocmai venituri special afectate.
Utilizarea metodei ,,Raționalizării opțiunilor bugetare", ca tehnica de elaborare a bugetelor-program, prezintă numeroase avantaje. Astfel, metoda permite determinarea costului global al operațiunilor, indiferent de sursa de finanțare, ceea ce înseamnă că s-a trecut de la finanțarea exclusiv bugetară la acoperirea cheltuielilor publice din surse multiple. Un alt avantaj al metodei constă în aceea că oferă informații cu privire la costul unui anumit capital de cheltuieli înscris în bugetul funcțional, ale cărui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare. Un buget elaborat prin folosirea metodei R.C.B. reflectă obiectivele ce urmează a fi realizate în cadrul fiecărui minister și facilitează controlul prin intermediul „indicatorilor de impact", ce pun în evidență măsura în care scopul urmărit a fost realizat. Totodată, un astfel de buget prezintă ansamblul resurselor, existente și suplimentare, ce vor fi antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse și în același timp substituie autorizarea de a cheltui cu obligația de realizare a obiectivelor înscrise în buget, reducându-se importanța structurării cheltuielilor în cheltuieli curente și de capital, deoarece esența rezidă în contribuția acestora la atingerea obiectivelor și nu în natura cheltuielilor.
4.1.3. Incertitudine și risc în optimizarea indicatorilor bugetari
Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe estimarea costurilor și avantajelor viitoare, care intră în calculul indicatorilor bugetari drept variabile certe. Cum însă, viitorul nu poate fi niciodată pe deplin prefigurat, totdeauna se înregistrează diferențe între mărimea previzionată și cea reală a indicatorilor considerați. Efectele unei anumite politici bugetare sunt greu de cuantificat. Chiar și în estimarea costurilor realizării unui obiectiv bugetar se manifestă un grad mare de risc. Astfel, costurile și avantajele viitoare nu pot fi cunoscute cu certitudine, dar totuși decidentul trebuie sa evidențieze toate rezultatele posibile și să atribuie probabilități de realizare pentru fiecare dintre ele. Există și situații în care anumite efecte nu pot fi previzionate, rămânând, în fapt, necunoscute, ca și avantaje pentru care nu se prevede nici o posibilitate de apariție în viitor. Toate acestea au făcut necesară găsirea unor modalități de încorporare a riscului și incertitudinii în procesul decizional de investire în sectorul public.
Una dintre metodele de încorporare a riscului în analiză este calcularea valorii așteptate a rezultatelor. De exemplu, dacă avantajele (beneficiile) în primul an de realizare a unui proiect iau valorile B11, B12, B13, B14, B15, cu probabilitățile p1, p2, p3, p4, p5, atunci, valoarea așteptată a rezultatelor, în același an, este:22
E(B11) = p1B11 + p2B12 + p3B13 + p4B14 + p5B15 = Σ piB1i
unde Σ pi =1
Fiecare rezultat posibil prezintă o anumită importanță în funcție de probabilitatea de realizare atribuită inițial. Valoarea așteptată a avantajelor proiectului este suma rezultatelor estimate în funcție de probabilitatea de realizare a lor. Valorile așteptate sunt ierarhizate și comparate cu valoarea prezentă a beneficiului avantajului net pe fiecare proiect.
O altă metodă este analiza sensibilității, folosită în cazurile în care rezultatele sunt puțin previzibile sau posibilitățile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de estimat. În acest caz, se procedează la calcularea valorii prezente a beneficiului net în funcție de cele mai pesimiste, cele mai optimiste și de nivelurile medii ale rezultatelor așteptate. Ierarhizarea proiectelor și gradul lor de acceptabilitate sunt considerate, în raport de sensibilitatea acestora, la variațiile valorilor presupuse și la parametrii sistemului.
Calcularea valorii așteptate și analiza sensibilității sunt considerate singurele elemente de decizie. Când fiecare rezultat este incert, se impune luarea în considerare a atitudinii față de risc: preferința pentru sau aversiunea față de risc. Atunci când se acceptă un risc ridicat pot fi obținute în viitor avantaje mari, în timp ce în cazul aversiunii la risc avantajele sunt minime. Cea mai simplă tehnică de selectare a proiectelor este, în acest caz, ,,criteriul Bayes". Spre exemplu, dacă se consideră proiectele I, II și III în condițiile unor probabilități necunoscute de realizare a lor, atunci se atribuie fiecărui proiect trei valori presupuse (A, B și C), probabilitățile de realizare a acestor valori fiind egale. Valorile presupuse se referă la valoarea prezentă a beneficiului net (NPV), considerate în trei variante, astfel:
Atribuind probabilități egale pentru fiecare dintre cele trei valori prezente ale beneficiului net posibil de realizat în cadrul fiecărui proiect, rezultatele sunt următoarele:
I: (1/3 x 300) + (1/3 x 270) + (1/3 x 180) = 249,99;
II: (1/3 x 525) + (173 x 150) + (1/3 x 300) = 324,99;
III: (1/3 x 270) + (1/3 x 360) + (1/3 x 225) = 284,99.
Pe baza acestor rezultate, va fi selectat cel de-al doilea proiect. Principala limită a acestei tehnici de selectare a proiectelor constă în faptul că rezultatele așteptate, considerate drept criteriu de selecție, depind de numărul valorilor propuse ale beneficiului net, care se iau în calcul.
În teoria finanțelor publice sunt prezentate alte două tehnici de decizie inspirate din „teoria jocurilor" și cunoscute sub denumirea de „criteriul maximin” și al ,,regretului minimax".
Criteriul maximin ia în considerare repulsia față de risc, ceea ce înseamnă că decidentul va opta pentru cea mai nefavorabilă alternativă. În exemplul precedent, cele mai mici avantaje ale fiecărui proiect (în varianta pesimistă) sunt: 180 pentru proiectul I, 150 pentru proiectul II și 225 pentru proiectul III. Decidentul va reține, așadar, proiectul care oferă cele mai mari avantaje dintre avantajele minime previzibile (maximin), respectiv cel de-al treilea proiect. Concentrându-se asupra celor mai slabe rezultate, decidentul minimizează riscul, dar și avantajele sunt minime. În aceste condiții, decidentul face abstracție de orice alte rezultate mai bune generate de alte situații, dar adoptă o atitudine ultra-conservatoare cu privire la risc și incertitudine.
Criteriul minimax are la bază rațiuni mai complexe, urmărindu-se penalizarea deciziilor greșite. În acest scop, se calculează diferența dintre cel mai mare avantaj generat de un proiect și avantajele fiecăruia dintre celelalte proiecte, considerate în cadrul fiecărei valori presupuse a beneficiului net (în varianta A, B sau C). În acest fel se pun în evidență pierderile sau avantajele la care se renunță prin alegerea oricărui alt proiect în locul celui care oferă cele mai bune rezultate. De exemplu, dacă se alege proiectul I, în varianta B, costul de oportunitate al acestei decizii este dat de diferența față de proiectul care, în aceeași variantă, generează cele mai mari avantaje. Prin urmare, ar fi mai bine să se opteze pentru proiectul III, care asigură un spor al beneficiului net de 90 unități (360 – 270) față de proiectul I. Diferențele dintre cel mai mare beneficiu net și beneficiul net aferent fiecărui proiect alcătuiesc așa-numita matrice a regretelor:
Fiecare element al matricei regretelor reprezintă un cost sau o penalitate determinate de incorectitudinea alegerii variantelor. Decidentul va alege proiectul pentru care regretul maxim este cel mai mic. În exemplul dat, proiectul II prezintă cea mai mică sumă a regretelor (210), deci opțiunea va fi în favoarea acestui proiect.
Aceste tehnici demonstrează că adoptarea deciziei cu privire la selectarea proiectelor ce urmează a fi finanțate de la buget, în condițiile unei economii incerte, prezintă un grad de dificultate ridicat. Cu toate acestea, într-un mediu caracterizat prin risc și incertitudine, în procesul de elaborare a bugetului, locul deciziei politice trebuie să fie luat, din ce în ce mai mult, de decizia economică bazată pe informare, previziune și calcule de eficiență.
4.2 Cheltuieli publice pentru învățământ
Dezvoltarea învățământului se realizează în concordanță cu cerințele diferitelor etape de dezvoltare economico-socială și ale egalizării condițiilor de instruire și educare a tuturor membrilor societății. Învățământul este chemat sa contribuie într-o măsură din ce în ce mai mare la progresul de ansamblu al societății. Dezvoltarea și modernizarea învățământului au condus la creșterea resurselor alocate acestuia, în toate țările, atât dezvoltate, cât și în curs de dezvoltare.
Creșterea cheltuielilor publice pentru învățământ este datorată acțiunii conjugate a mai multor factori, și anume:
a) factori demografici. Creșterea populației a antrenat în mod firesc sporirea populației școlare. Explozia demografica ce a condus la depășirea cifrei de 6 miliarde de locuitori ai globului s-a reflectat, în principal, în creșterea contingentelor școlare, a gradului de cuprindere în sistemul de învățământ și a obligativității anumitor grade de învățământ. Aceasta a atras după sine un necesar sporit de cadre didactice. Necesarul de cadre didactice a sporit și ca urmare a îmbunătățirii raportului elevi/profesori. Creșterea cheltuielilor mondiale pentru învățământ a condus la reducerea analfabetismului: sunt țări în care procentul neștiutorilor de carte este sub 1% (Israel, Singapore, Spania, Italia). Cu toate acestea, analfabetismul reprezintă și azi o problema importantă pentru multe țări. Daca în 1950 rata analfabetismului depășea 50% în jumătate din țările lumii, în anul 2000, doar în 25 de țări se mai înregistrează ca neștiutori de carte peste 50% din numărul adulților și ei însumau 875 milioane de adulți; în anul 2004, numărul adulților peste 15 ani analfabeți a scăzut, dar reprezintă peste 771 milioane, cei mai mulți (98,45%) sunt în țări în curs de dezvoltare. Această descreștere se datorează creșterii cheltuielilor pentru educație, publice și private, îndreptate spre finanțarea învățământului primar obligatoriu.
b) factori economici. Dezvoltarea economica, sporirea și diversificarea capitalului fix și circulant, ca urmare a modernizării și a perfecționării proceselor tehnologice, au reclamat o forță de muncă cu calificare medie și superioară. Aceasta s-a putut obține efectuând un volum sporit de cheltuieli pentru învățământ. Aceste cheltuieli sporite erau legate de organizarea învățământului, de structura internă a învățământului de diferite grade, de creșterea ponderii studenților în numărul total al elevilor și studenților. Necesitățile modernizării învățământului, sporirea mijloacelor tehnice, a aparaturii necesare desfășurării procesului instructiv și intensificarea utilizării acestora, precum și creșterea nivelului preturilor și tarifelor, acționează în aceeași direcție. Posibilitățile de finanțare a învățământului, datorate dezvoltării economice a țării respective și creșterii produsului intern brut, pot oferi resurse financiare sprijinirii dezvoltării și modernizării învățământului. Existența și a altor surse decât cele bugetare pentru acoperirea acestor cheltuieli contribuie la completarea resurselor financiare publice destinate învățământului.
c) factori sociali si politici. Aceștia se refera la politica școlară, la principiile avute în vedere de guverne în stabilirea acesteia, la nivelul învățământului obligatoriu, la resursele, facilitate și ajutoarele îndreptate către instituțiile de învățământ sau chiar către elevi, studenți și familiile acestora.
Finanțarea învățământului se realizează în funcție de structura acestuia. Sistemele de învățământ sunt diferite de la o țară la alta, în funcție de tradiție, de necesități economice și sociale. Potrivit clasificației UNESCO, nivelurile și tipurile de învățământ se grupează astfel:
1) învățământ preșcolar;
2) învățământ primar (sau de gradul I):
a) învățământ secundar general (gimnazii, licee)
b) învățământ secundar tehnic (profesional, pedagogic, postliceal)
3) învățământ secundar (sau de gradul II);
4) învățământ superior (sau de gradul III);
5) alte tipuri de învățământ.
În afara finanțării diferitelor unități și grade de învățământ, în cadrul acestor cheltuieli se cuprind și unele acțiuni legate de învățământ, cum ar fi: doctoratul, acțiuni pe linia educației permanente, concursuri școlare, tabere și excursii ș.a. Analizând repartizarea cheltuielilor pe niveluri de învățământ rezultă că ponderea cea mai mare revine învățământului preșcolar și primar, între 40% (țări din Europa, Asia și S.U.A.) și 60% (țări din Africa și America de Sud); învățământului secundar ii revin între 25% și 40% din totalul cheltuielilor de învățământ, iar pentru învățământul superior se aloca între 15% și 25%.
Finanțarea cheltuielilor pentru învățământ se realizează din diferite surse: bugetul statului, surse ale populației, ale întreprinderilor, donații, resurse externe23.
1. Bugetul statului reprezintă principala sursă de finanțare a învățământului, în toate țările lumii.
Tabelul 4.1
Ponderea cheltuielilor publice pentru învățământ în totalul cheltuielilor social-culturale, în totalul cheltuielilor publice și în produsul intern brut în cele mai dezvoltate țări.
Notă: 1 În prezentarea volumului cheltuielilor publice din aceste țări au fost folosite metode diferite care au condus la existența unor diferențe statistice.
Sursa: Government Finance Statistics Yearbook, 2006, IMF.
International Financial Statistics Yearbook, 2006, IMF.
Din datele prezentate rezultă că în majoritatea țărilor, cheltuielile pentru învățământ reprezintă între 9% și 15% din totalul cheltuielilor publice și între 12% și 29% din cheltuielile social-culturale; ponderea lor în PIB variază între 3,46% și 7,74%, dar reprezintă pentru cele mai multe țări 5% – 7% din PIB.
Finanțarea cheltuielilor pentru învățământ diferă și în funcție de structura sistemului bugetar. În unele țări, rolul principal în finanțarea instituțiilor de învățământ (cu excepția învățământului superior) revine bugetelor statelor sau bugetelor locale, care folosesc resursele fiscale proprii, dar primesc și subvenții de la bugetul central sau guvernamental (Austria, Regatul Unit, Suedia, Norvegia). În toate țările învățământul superior este finanțat din bugetul central (cu excepția Germaniei, unde landurile finanțează 90,0% din cheltuielile învățământului superior, iar bugetul federal doar 10%).
În țările dezvoltate, ca și în cele în curs de dezvoltare, există doua tipuri de unități de învățământ: publice, finanțate de la buget, și particulare (private), care pot fi independente sau sunt parțial subvenționate de stat.
Unitățile de învățământ privat primare și secundare sunt înființate, în cele mai multe țări, pe criterii confesionale (Franța, Italia, Austria). Numărul elevilor care le frecventează nu este deosebit de mare, el reprezintă 1,5% – 5% din totalul elevilor. Învățământul privat este supus controlului statului și se conformează reglementărilor oficiale privind cadrele didactice, organizarea învățământului și examenele. În învățământul superior există, în general, un număr redus de instituții private (în Austria nu sunt universități private, în Suedia există o singura instituție de învățământ superior cu profil economic, în Franța există o singura universitate particulara, iar în Olanda există trei instituții de învățământ superior private). Unitățile de învățământ private au ca surse de finanțare, în principal, taxele școlare datorate de elevi și studenți, alte venituri proprii, donații.24
În multe state, bugetul de stat alocă subvenții învățământului privat: fie îi aloca fonduri numai pentru anumite categorii de cheltuieli (cum este cazul salariilor cadrelor didactice sau cheltuielilor pentru infrastructură, în Austria, Olanda, Irlanda), fie ca acorda subvenții mai substanțiale (Danemarca, Finlanda, Spania, Franța, Norvegia). Există și țări în care învățământul privat nu beneficiază deloc de fonduri de la bugetul de stat (Grecia, Italia, România).
Fondurile primite de la buget sunt uneori completate cu venituri proprii ale unităților de învățământ, realizate din activitatea de cercetare științifică, din servicii pe linia educației continue, din închirieri ori din alte activități.
2. Populația participă la finanțarea învățământului în mod direct prin intermediul taxelor școlare, dar mai efectuează și alte cheltuieli pentru întreținerea extrașcolară a elevilor și studenților. De exemplu, părinții, familiile, suportă cheltuielile elevilor și studenților cu cazarea, transportul, procurarea rechizitelor. În multe țări, manualele se acordă gratuit elevilor și datorită faptului că prețurile lor sunt uneori foarte ridicate. În țările dezvoltate se recunoaște, uneori, că deși „învățământul public este gratuit până la terminarea școlarizării obligatorii, în practică numeroase instituții de învățământ trebuie să facă față unor cheltuieli suplimentare și atunci solicită intervenții financiare ale părinților elevilor.”
Sistemul de vouchere
Reprezintă un instrument de finanțare a învățământului în unele țări din Europa cât și în Statele Unite ale Americii. Voucherele reprezintă niște cupoane care au o acoperire în bani echivalentă unui procent din impozitele plătite de un contribuabil. Cheltuielile bugetare pentru învățământ au ca sursă impozitele plătite de contribuabili. Sistemul de vouchere oferă posibilitatea acestora să plaseze suma de bani reprezentată de procentul din impozit care revine învățământului, unei anumite unități de învățământ aleasă spre a fi urmată de copilul său. Școlile prezintă aceste cupoane reprezentanților autorității guvernamentale și cheltuielile școlii respective vor fi acoperite pe baza lor. Cu cât școala va atrage mai multe cupoane, cu atât ea va putea asigura un nivel mai ridicat procesului de învățământ. Crește, de asemenea, calitatea pregătirii școlare și a frecvenței, școala fiind aleasă de părinți și finanțarea ,,urmează copilul”.
Sursa: Adrian Miroiu, Reforma sectorului public în România, Editura Trei, 2000.
3. Multe întreprinderi efectuează cheltuieli pentru învățământ cu ocazia organizării de cursuri de pregătire profesională, de calificare a salariaților sau a viitorilor salariați, specializări sau acorda burse unor elevi sau studenți.
4. O altă sursă de finanțare a cheltuielilor pentru învățământ o reprezintă sponsorizările, donațiile sau alte forme de ajutor ce pot fi primite de unitățile de învățământ din partea unor întreprinderi, fundații, societăți de binefacere sau persoane fizice. În unele țări există preocupări deosebite pentru a găsi noi modalități de a primi și folosi fonduri din sectorul privat. În această direcție există, de exemplu, în învățământul superior ,,modelul american” și în multe țări se fac astăzi eforturi pentru atragerea de sponsori și donatori păstrând contacte și legături cu foștii studenți (Germania, Japonia)25. Aceasta modalitate de a beneficia de donații și sponsorizări poate deveni o alternative viabilă dacă va fi însoțită de măsuri fiscale, de reduceri sau scutiri de impozite pentru sumele destinate sprijinirii învățământului.
5. Resursele externe în domeniul finanțării învățământului se întâlnesc în special în cazul țărilor în curs de dezvoltare și reprezintă circa 10% din volumul total al cheltuielilor de învățământ ale acestor țări; aceste resurse vizează, în special, înlăturarea analfabetismului sau finanțarea învățământului elementar și a pregătirii de cadre (mai ales pentru agricultură). Resursele externe îmbracă forma subvențiilor directe, ai împrumuturilor, a finanțărilor sau se referă la trimiteri de experți, cadre didactice, tehnicieni sau chiar unele bunuri materiale necesare învățământului. În anul 1999, spre exemplu, Banca Mondiala a aprobat împrumuturi pentru 27 de țări în curs de dezvoltare (pentru programe de dezvoltare a învățământului de bază, pentru ameliorarea accesului fetelor în școli, pentru reforme ale învățământului s.a.) care au totalizat peste 1260 miliarde de dolari S.U.A. Credite externe sau finanțări nerambursabile acordă și Uniunea Europeană din Fondul Social European sau de la BEI, BERD.
Cheltuielile bugetare pentru învățământ sunt repartizate cu precădere ministerului care organizează și conduce învățământul (Ministerului Învățământului sau al Educației Naționale); dar fonduri cu aceeași destinație apar și la alte ministere, cum ar fi Ministerul Apărării (pentru învățământul militar), Ministerul Marinei, Ministerul de Interne (pentru academii de politie), Ministerul Agriculturii. Astfel de cheltuieli sunt finanțate și din bugetele unităților administrativ-teritoriale.
O altă direcție a analizei cheltuielilor publice pentru învățământ se referă la conținutul economic sau la natura acestora. În funcție de acest criteriu, ele se clasifică în două grupe:
I. Cheltuieli curente – se referă la întreținerea și funcționarea unităților de învățământ. Ele cuprind cheltuielile pentru personal și pentru achiziționarea de bunuri și servicii care se consuma în anul curent și se împart în:
a) cheltuieli de personal (salarii și alte drepturi de personal);
b) cheltuieli materiale și servicii (cheltuieli de întreținere și gospodărie, manuale, transport, reparații);
c) cheltuieli reprezentând subvenții școlare și transferuri (subvenții pentru unități de învățământ, burse).
II. Cheltuieli de capital (de investiții) – se referă la construirea de unități de învățământ, dotarea acestora cu aparatura necesară funcționarii (inclusiv achiziționarea terenurilor pentru construcții școlare). Aceste cheltuieli sunt destinate obținerii unor bunuri durabile a căror utilizare se întinde pe mai mulți ani.
În totalul cheltuielilor de învățământ, cheltuielile curente dețin o pondere de 80%-90%. Componenta principală a cheltuielilor curente o reprezintă cheltuielile de personal (didactic și alte categorii de personal) cu o pondere de 60-80%. În țările OECD, în anul 2004, ponderea cheltuielilor curente în bugetul cheltuielilor pentru învățământ a fost de 91%, iar a cheltuielilor de capital de 9%.
În privința finanțării învățământului superior, se remarcă unele caracteristici:
a) pentru învățământul superior sunt alocate 10%-20% din totalul resurselor financiare publice destinate învățământului sau 1,1% din produsul intern brut; ponderea redusă a acestor cheltuieli se datorează atât contingentelor de studenți, care sunt inferioare numeric populației școlare din învățământul primar și secundar, cât și limitării, într-o anumită măsură, a necesităților de cadre cu pregătire superioară cerute de dezvoltarea economiei; această pondere redusă duce însă la existența unor cheltuieli pe un student de 2 ori mai mari decât cheltuielile pentru un elev;
b) resursele financiare destinate finanțării învățământului superior în țările dezvoltate apar sub trei forme:
♦ resurse financiare publice reprezentate de alocații bugetare acordate direct instituțiilor de învățământ superior. Aceste resurse acoperă peste 90% din totalul resurselor necesare finanțării învățământului superior, în Danemarca, Finlanda, Austria și Belgia și între 70% și 86% în restul țărilor;
♦ resurse proprii obținute de instituțiile de învățământ superior din: taxe de studii, venituri din activitatea de cercetare universitara, venituri din educația continuă, venituri din alte servicii prestate, donații, sponsorizări. În cadrul învățământului superior, un loc deosebit îl ocupă activitatea de cercetare științifică, în cea mai mare măsură desfășurată pe bază de contracte;
♦ resurse externe obținute de la Banca Mondială sau Uniunea Europeană, în principal pentru realizarea de reforme în învățământul superior sau pentru alte necesități;
c) spre deosebire de celelalte grade de învățământ, în majoritatea țărilor se percep taxe de studii de la cei care urmează cursurile învățământului superior, diferențiate în funcție de felul facultății (publică sau privată) și de profilul acesteia (umanist, tehnic etc.). Astfel, în S.U.A., la nivelul anului 1997, taxa de studii pentru un student într-o universitate publică era în medie de 7.000 – 10.000 dolari/an; în universitățile particulare nivelul taxelor este mult mai ridicat, între 18.000 și 27.000 dolari/an. De altfel, numărul celor care urmează astfel de universități este mic, reprezentând circa 20% din totalul studenților, în timp ce 80% din studenți urmează universitățile publice.
Menționăm că există și țări în care învățământul superior public este gratuit, studenții neplătind taxe de studiu (Finlanda, Suedia, Danemarca, Austria); în Germania și Norvegia, studenții, de asemenea, nu plătesc taxe de studiu, dar plătesc o contribuție socială sau contribuții la acțiuni universitare.
Taxe de studiu
Taxele de studiu sunt destinate acoperirii totale sau parțiale a costului învățământului superior și se estimează că ele reprezintă, în medie, 20% din necesarul total de resurse al instituțiilor respective. Necesitatea plății taxei de studii este susținută cu multe argumente. Astfel, se consideră că un absolvent al învățământului superior va câștiga un venit cu mult mai mare decât venitul unui individ fără studii sau numai cu studii liceale sau profesionale și aceasta pe tot timpul vieții active; deci, nu este normal ca din impozitele plătite de contribuabili să se finanțeze ,,investiția în capital uman” care este, în primul rând, în profitul direct al absolventului. Pe de alta parte, studentul care are de suportat taxa va fi mai serios și mai atent cu pregătirea lui, va acorda o mai mare importanță studiilor și utilizării timpului de studiu; el va alege instituția de învățământ superior pe care dorește să o urmeze și se va strădui să o termine cât mai repede.
Sursa: Maria Bodnar, ,,Formarea resurselor de finanțare a învățământului superior în România și propuneri de soluții alternative privind diversificarea lor" în studiul ,,Direcții ale reformei sistemului de învățământ superior din România" Editura Universității București, 1994.
d) spre deosebire de elevi, studenții sunt într-o mai mare măsură ajutați direct, din punct de vedere financiar prin intermediul burselor sau al împrumuturilor (creditelor) de studiu.
În multe țări, studenții beneficiază de burse sau ajutoare financiare. Bursele se acorda, de regulă, pentru rezultate profesionale, dar și în funcție de venituri, de anumite criterii sociale, precum și în raport cu situația personală a studentului; alte ajutoare financiare se acorda pentru cazare, cantine, cheltuieli medicale ș.a. Aceste transferuri financiare urmăresc ajutorarea studenților cu venituri modice, a celor ce nu au posibilități de a suporta taxele de studii și ele sunt întâlnite în majoritatea țărilor. Împrumuturile sau creditele de studii sunt acordate studenților de către bănci sau alte instituții speciale; ele servesc acoperirii cheltuielilor necesare pe perioada studiilor și urmează să fie rambursate după absolvire, din veniturile realizate de absolvenți. Aceste împrumuturi au o dobândă redusă sau sunt fără dobândă și, cu toate că nu sunt atractive pentru bănci, ele acorda astfel de credite, văzând în studenții beneficiari de împrumuturi viitorii clienți ai băncii respective. Acordarea împrumuturilor de studii ridică o serie de probleme legate de garantarea lor, de riscul de nerambursare datorat nerealizării de venituri după absolvire (șomaj), de abandonarea activității în urma căsătoriei, emigrare, depășirea duratei studiilor (repetări) ș.a. Cu toate acestea, în foarte multe țări se acordă împrumuturi pentru studii. Astfel, în țări ca Norvegia, Australia, circa 80% din studenți utilizează credite pentru studii: în Canada 59%, în Regatul Unit 44%, în S.U.A. 28%; un procent mai redus al studenților folosesc împrumuturile în Danemarca, Finlanda, Suedia.
e) în țările dezvoltate, costul învățământului superior este foarte ridicat și din această cauză nu pot fi respectate întotdeauna unele obiective sociale pe care și le propun statele în acest domeniu, cum ar fi egalitatea de șanse sau echitatea. Conform principiului egalității șanselor, toți tinerii care doresc să urmeze instituții de învățământ superior ar trebui să aibă posibilitatea de a le urma, indiferent de statutul lor social, familial, etnic, rasial; dar în fapt acest principiu nu se realizează, deoarece pentru foarte mulți tineri nivelul veniturilor de care dispun este redus, ceea ce le limitează accesul la facultăți. Principiul echității, de asemenea, nu se respectă, deoarece alocarea de resurse de la bugetul statului pentru învățământul superior (resurse care provin în principal din impozite percepute de la contribuabili) duce uneori la un transfer (nedorit) de venituri de la cei cu posibilități materiale reduse către cei cu venituri mari, care dispun și de posibilități pentru a urma învățământul superior. Această problemă este mai gravă în țările în curs de dezvoltare unde costurile pregătirii în universități sunt adesea foarte ridicate datorită salariilor mari plătite cadrelor didactice (de regulă străine), gradului redus de cuprindere în învățământul superior și existenței unei poziții deosebite (,,de elită”) a universităților din aceste țări.
f) mecanismele de finanțare a cheltuielilor în învățământul superior sunt diferite de cele utilizate în învățământul preuniversitar.
În unele țări dezvoltate (Franța, Suedia, Olanda, Regatul Unit) în ultimii ani au avut loc reforme ale mecanismelor de finanțare a cheltuielilor pentru învățământ. Dacă până acum determinarea volumului fondurilor necesare se făcea în funcție de numărul de studenți și de ,,costul istoric” (cheltuiala medie pe student, realizata în perioada precedentă), în prezent se trece la noi scheme sau formule de calcul și finanțare a acestor cheltuieli; se urmărește, în același timp și creșterea autonomiei instituțiilor de învățământ superior în utilizarea acestor resurse. Astfel, în Franța se utilizează pentru finanțarea învățământului superior o ,,dotație globală” distinctă pentru cheltuielile de funcționare și, separat, pentru activitatea de cercetare; în Anglia finanțarea se face pe baza unor „formule de finanțare” sub forma unor granturi globale, de asemenea, separate pentru activitatea didactica și pentru cea de cercetare; în Olanda se folosesc două mecanisme de finanțare: unul ,,direct”, care asigură acoperirea cheltuielilor cu personalul, cu funcționarea, cu echipamentele ș.a. și altul ,,forfetar”, care lasă o anumita libertate pentru anumite categorii de cheltuieli. Aceste noi modalități de finanțare urmăresc, în același timp, și anumite rezultate, în sensul că alocațiile bugetare astfel determinate să fie acoperitoare pentru rezultatele obținute26.
Aspectele prezentate privind cheltuielile publice pentru învățământ se regăsesc într-o anumită măsură și în România. Totuși, țara noastră, aflată pe drumul tranziției spre economia de piață, prezintă și unele particularități.
1. În perioada 2000-2006, cheltuielile publice pentru învățământ au prezentat evoluția arătată în tabelul 4.3.
Tabelul 4.3
Evoluția cheltuielilor publice pentru învățământ în România în perioada 2000 – 2006 (ani selecționați)
– milioane lei –
Sursa: Ministerul Economiei și Finanțelor.
Legea învățământului prevede că pentru finanțarea învățământului de stat din fonduri publice se asigură anual o creștere a alocațiilor bugetare până la minim 6% din PIB în anul 2007 . Dar analizând datele tabelului 4.3 se observă că, deși în mărime absolută, cheltuielile pentru învățământ au crescut în perioada 2000 -2006 de aproape șase ori, ponderea lor în PIB a variat între 3,10% si 4,34%.
2. Legea finanțelor publice nr. 500/2001 și legea învățământului 84/1995, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc sistemele și metodele de finanțare a unităților de învățământ. Astfel, instituțiile de învățământ sunt instituții autofinanțate pe baza fondurilor primite de la bugetul de stat, a veniturilor proprii și a altor surse potrivit legii.
Aceste venituri sunt utilizate de instituțiile de învățământ superior în condițiile autonomiei universitare pentru realizarea obiectivelor ce le revin în cadrul politicii statului din domeniul învățământului și cercetării științifice universitare. Finanțarea instituțiilor de învățământ superior se face pe baza de contract încheiat între Ministerul Educației și Cercetării și instituția de învățământ respectivă. Astfel, sumele se alocă de la bugetul M.E.C. prin două modalități: finanțare de bază și finanțare complementară.
Finanțarea de bază se asigură în funcție de numărul de studenți și doctoranzi admiși la studii fără taxă precum și în funcție de alți indicatori specifici activității de învățământ, în special de cei referitori la calitatea prestației în învățământ. Pentru finanțarea de bază se încheie un contract instituțional care mai prevede și fondul de burse, alte cheltuieli cu protecția socială a studenților și finanțarea de obiective de investiții.
Finanțarea complementară se realizează prin subvenții pentru cazare și masă, fonduri alocate pe bază de priorități și norme specifice pentru dotări și alte cheltuieli de investiții și reparații capitate, precum și fonduri alocate pe baze competiționale pentru cercetarea științifică universitară. Această finanțare se realizează pe bază de contract complementar.
Instituțiile de învățământ superior se finanțează și din venituri proprii obținute din anumite activități specifice, din dobânzi, donații, sponsorizări și taxe percepute în condițiile legii de la persoane fizice și juridice. Acestora li se alătură și credite externe și ajutoare financiare nerambursabile contractate sau obținute direct de instituții de la organismele financiare internaționale. În afara acestora, prin M.E.C. învățământul superior beneficiază și de credite externe de la organisme financiare internaționale, precum și de ajutor financiar nerambursabil de la Uniunea Europeană prin programul PHARE sau pentru diferite programe și acțiuni TEMPUS, SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH. În perioada 1990 – 1998, din totalul fondurilor PHARE primite, educației și pregătirii profesionale i-au revenit 14%.
Instituțiile de învățământ superior administrează resursele bănești pe baza bugetului de venituri și cheltuieli aprobat de M.E.C. Sumele rămase la sfârșitul anului din execuția bugetului prevăzut în contractul instituțional, precum și soldurile aferente cercetării științifice și veniturile extrabugetare rămân la dispoziția instituțiilor, fără a fi vărsate la bugetul de stat și fără a afecta alocațiile bugetare pentru anul viitor.
Fundamentarea pe criterii de eficiență a veniturilor și cheltuielilor înscrise în buget constituie o obligație a conducerii instituției de învățământ superior care trebuie să urmărească realizarea tuturor indicatorilor privind activitatea didactică și de cercetare științifică universitară cu costuri cât mai reduse și în condițiile asumării răspunderii pentru gestionarea fondurilor bănești și a valorilor materiale.
Instituțiile de învățământ preuniversitar sunt finanțate din fonduri locale prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale pe a căror rază acestea își desfășoară activitatea, de la bugetul de stat și din alte surse potrivit legii.
Metodele de finanțare a instituțiilor de învățământ preuniversitar sunt: finanțarea de bază (pentru cheltuielile de personal, cheltuieli materiale și servicii și cheltuieli cu pregătirea profesională) și finanțarea complementară (în funcție de necesitățile de cheltuieli de investiții, reparații, venituri proprii, burse, subvenții pentru cămine și cantine). Baza de calcul a fondurilor alocate pentru finanțarea de bază o constituie costul standard pe elev/preșcolar care se determină pe fiecare nivel de învățământ, filieră, profil, specializare în funcție de numărul de posturi, limba de predare și alți indicatori specifici. Costul standard se multiplică cu numărul de elevi/preșcolari din unitatea de învățământ respectivă și se corectează cu anumiți coeficienți specifici. Unitățile de învățământ preșcolar pot obține și venituri proprii care însă nu diminuează finanțarea de bază sau complementară.
3. Finanțarea învățământului se realizează în raport cu structura sistemului național de învățământ care cuprinde: învățământul preșcolar, învățământul primar, învățământul secundar (învățământul gimnazial, secundar inferior; învățământul liceal, secundar, superior și învățământul profesional), învățământul postliceal, învățământul superior, educația permanentă și alte acțiuni de învățământ. Și în România, fondurile bugetare sunt îndreptate cu precădere către învățământul primar și secundar datorită numărului elevilor din aceste grade de învățământ, învățământul obligatoriu fiind de 10 clase. Finanțarea învățământului preuniversitar se face descentralizat din bugetele locale. Din anul 2007, bugetele locale vor finanța și învățământul postliceal; se asigura astfel sprijinirea financiară a ,,investiției de acest tip pentru a veni în întâmpinarea cererii formulate pe piața muncii pentru forța de muncă corespunzătoare nivelului mediu de calificare. Acest nivel de calificare se poate corela corespunzător cu nivelul de referință 5 al Cadrului European al Calificărilor, deosebit de solicitat pe piața muncii la nivelul pieței interne europene"27.
4. În învățământul superior studenții pot primi ajutoare financiare sub forma burselor sau a creditelor de studii. Bursele pot fi de mai multe feluri: de merit, de studiu, de cercetare, de performanță, de ajutor social. Ele sunt acordate din bugetul de stat, dar pot fi obținute și burse pe bază de contract încheiat de studenți cu agenți economici sau cu alte persoane fizice sau juridice. Bursele din bugetul de stat se acordă proporțional cu numărul studenților curs de zi și cuantumul lor este stabilit de Senatul universitar în așa fel încât nivelul minim al bursei să acopere cheltuielile de cămin și cantina. Din anul 2001, M.E.C. acordă anual pe bază de contract burse de studii studenților de la curs de zi care au domiciliul în mediul rural și care se obliga ca după absolvirea studiilor să profeseze în învățământul din mediul rural, în specialitatea pentru care s-au pregătit.
Creditele pentru studii pot fi acordate de către bănci; în prezent există legea 193/1999 pentru acordarea de credite pentru studenții din învățământul superior; aceasta prevede condițiile, cuantumul, dobânda și facilitățile pentru obținerea de credite. A fost creat și un organism, Agenția Socială a Studenților care are, printre atribuții, problema creditelor de studiu, dar mecanismul nu s-a declanșat până în prezent14. Adăugăm că în mod indirect studenții mai sunt ajutați printr-o serie de reduceri de care beneficiază la servicii de transport sau la servicii culturale.
5. În România învățământul este de stat și are caracter gratuit. Din 1990 au apărut și instituții de învățământ particular, care își desfășoară activitatea pe baza taxelor de școlarizare. Activitatea lor reflectă procesul liberalizării învățământului în România. Conform prevederilor legii învățământului, învățământul particular constituie o alternativă la învățământul de stat sau îl completează. Instituțiile și unitățile de învățământ particular acreditate fac parte din sistemul național de învățământ și educație"28.
4.2.1 Cheltuielile bugetului de stat în structură funcțională
Clasificația funcțională a cheltuielilor efectuează gruparea cheltuielilor după destinația lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activități sau obiective care definesc necesitățile publice.
Clasificația funcțională a cheltuielilor în România a fost elaborată pe baza clasificației COFOG29 utilizată de Fondul Monetar Internațional și Uniunea Europeană.
Adoptarea de către Uniunea Europeană a clasificației COFOG are ca obiectiv să asigure informații reale, uniforme și cuprinzătoare referitoare la cheltuielile guvernamentale, la un nivel compatibil între statele membre.
Această clasificație acoperă toate categoriile de cheltuieli publice corespunzător scopurilor urmărite și permite individualizarea sumelor pe care guvernul le cheltuiește pentru fiecare din funcțiile sale.
Prezentarea cheltuielilor pe baza unei clasificații funcționale unitare este necesară și utilă pentru a putea evalua cât mai bine modul în care guvernul își realizează funcțiile sale.
Aceasta permite comparații internaționale privind implicarea guvernului în funcțiile economice și sociale întrucât numai clasificația COFOG permite eliminarea diferențelor rezultate din schimbările organizaționale precum și din diferențele organizaționale dintre țări.
În contextul Strategiei Lisabona este necesară găsirea răspunsurilor la întrebarea dacă alocarea resurselor corespunde obiectivelor strategice de îmbunătățire a creșterii pe termen lung și dacă în implementarea politicilor adoptate, resursele publice sunt folosite în mod eficient și eficace.
Clasificația funcțională se prezintă pe două nivele: nivelul 1 reprezintă capitolele de cheltuieli și nivelul 2 detaliază pe subcapitole aceste cheltuieli.
România s-a angajat să transmită datele pe nivelul 1 din clasificație până în anul 2006 pentru perioada 1999 – 2003, iar pe nivelul 2 cu date pe anul 2003.
Pentru aducerea la îndeplinire a misiunii asumate sunt necesare mai multe operații foarte dificil de evaluat datorită lipsei datelor privind cercetarea – dezvoltarea detaliate pe capitolele COFOG.
Această situație este comună majorității statelor membre și trebuie găsită o soluție de obținere a acestor date eventual din surse derivate sau prin estimări care să corespundă calitativ.
Calculul consumului guvernamental individual și colectiv pe fiecare capitol în parte prezintă dificultăți deoarece consumul individual se calculează pe baza datelor la nivel de subcapitole pentru acțiunile privind sănătatea, cultura, educația și asistența socială.
Această operațiune ridică probleme deosebite privind estimarea producției proprii, respectiv a veniturilor încasate de instituțiile guvernamentale pentru prestări servicii, detaliate pe clasificația funcțională.
Dificultăți deosebite întâmpină și calculul consumului de capital fix (amortizarea) detaliată pe clasificația COFOG.
Deși institutiile publice calculează și înregistrează amortizarea, în prezent, nu există la nivel centralizat date disponibile pe structura clasificației funcționale.
De remarcat este și inexistența unor chei de repartizare pe subcapitole funcționale a cheltuielilor cu caracter general, cum sunt cele înregistrate la administrația centrală.
Clasificațiile adoptate de țara noastră permit încadrarea corectă a cheltuielilor bugetare pe categoriile conturilor naționale, iar în cazul cheltuielilor grupate pe clasificația funcționala este asigurată obținerea unor date statistice comparabile pe plan internațional.
,,Clasificația indicatorilor privind finanțele publice din România" ține seama de necesitatea respectării standardelor organismelor internaționale privind compilarea și prezentarea statisticilor privind finanțele publice, în vederea îmbunătățirii structurii și a transparenței operațiunilor desfășurate pe seama fondurilor publice.
Actuala clasificație a indicatorilor privind finanțele publice a fost aprobată prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1954/200530.
Legea de bază care reglementează organizarea și finanțarea învățământului din România este Legea învățământului nr.84/1995. În baza acesteia, învățământul este organizat pe niveluri, după cum urmează: învățământ preșcolar, învățământ primar (clasele I-IV), învățământ gimnazial (clasele V-VIII), învățământ liceal și postliceal, școli de artă și meserii, învățământ superior (universitar și postuniversitar). Toate nivelurile de învățământ până la cel superior constituie învățământul preuniversitar.
Corespunzător fiecărui nivel de școlarizare, în clasificația funcțională este prevăzut un subcapitol distinct de finanțare (învățământ preșcolar, învățământ primar-gimnazial ș.a.m.d.)
Prin Legea învățământului nr. 84/1995, s-a stabilit că finanțarea învățământului de stat se face din fonduri publice în limita a cel puțin 4% din produsul intern brut (P.I.B), asigurându-se anual o creștere a alocațiilor bugetare până la minimum 6% din PIB în anul 2007.
Pentru stabilirea nivelului cheltuielilor publice pentru învățământ și raportarea acestora la PIB, anual au fost avute în vedere următoarele surse de finanțare: buget de stat, bugete locale, intrări de credite externe, bugetul asigurărilor pentru șomaj, fonduri externe nerambursabile și venituri proprii ale unităților și instituțiilor de învățământ.
De la bugetul de stat, se finanțează circa 21% din cheltuielile cu învățământul de stat. Sunt finanțate cheltuielile instituțiilor de învățământ superior de stat și a altor unități aflate în subordonarea directă a Ministerului Educației și Cercetării (inspectorate școlare, casele corpului didactic, palatele și cluburile copiilor și ale elevilor, cluburi sportive școlare, biblioteci centrale, universitare și pedagogice, cluburi sportive universitare, precum și alte unități cu activități specifice în domeniu cum sunt: Agenția Națională pentru Programe Comunitare în Domeniul Educației și Formării Profesionale etc.).
Tot de la buget sunt finanțate unele cheltuieli aferente învățământului preuniversitar de stat, cum sunt: componenta locală aferentă proiectelor aflate în derulare, cofinanțate de Guvernul României și de organismele financiare internaționale; bursele pentru elevii din Republica Moldova, precum și bursele pentru elevii străini și etnicii români din afara granițelor țării; perfecționarea pregătirii profesionale a cadrelor didactice și didactice auxiliare, organizarea examenelor naționale de ocupare a posturilor; organizarea evaluărilor, simulărilor și examenelor naționale; manualele școlare pentru învățământul obligatoriu; programe naționale de protecție socială etc.
Acțiunile de învățământ care intră în sarcina altor ministere (Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Administrației și Internelor, Serviciul Român de Informații, Ministerul Culturii și Cultelor, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiției, Cancelaria Primului Ministru, Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului) sunt finanțate tot de la bugetul de stat, dar acestea au o pondere redusă.
Finanțarea cheltuielilor învățământului superior de stat
Din sumele aprobate în anul 2006 de la bugetul de stat pentru finanțarea învățământului, mai mult de jumătate sunt destinate finanțării învățământului superior, mai precis 55%.
Veniturile instituțiilor de învățământ superior se compun din sume alocate de la bugetul Ministerului Educației și Cercetării, precum și din venituri proprii, dobânzi, donații, sponsorizări și taxe percepute în condițiile legii de la persoane fizice și juridice, române sau străine, și din alte surse.
Toate aceste venituri sunt utilizate de instituțiile de învățământ superior în condițiile autonomiei universitare, în vederea realizării obiectivelor care le revin în cadrul politicii statului în domeniul învățământului și cercetării științifice universitare.
Deși aceste instituții primesc și sume de la bugetul de stat, ele sunt considerate a fi finanțate integral din venituri proprii.
Acest lucru derivă din faptul că alocarea de sume de la bugetul de stat se face pe bază de contract încheiat între Ministerul Educației și Cercetării si instituția de învățământ superior respectivă, respectiv contract instituțional pentru finanțarea de bază, pentru fondul de burse și protecție socială a studenților, precum și pentru finanțarea de obiective de investiții și contract complementar pentru finanțarea cercetării științifice universitare, a reparațiilor capitale, a dotărilor și a altor cheltuieli de investiții, precum și subvenții pentru cazare și masă.
Ministerul Educației și Cercetării pentru a asigura desfășurarea în condiții normale a procesului de învățământ aloca fonduri de la bugetul de stat instituțiilor de învățământ superior în funcție de numărul de studenți și doctoranzi admiși la studii fără taxă, de numărul de cursanți, de nivelul și specificul instruirii teoretice și practice și de ceilalți indicatori specifici activității de învățământ, în special cei referitori la calitatea prestației în învățământ.
Aceste alocații constituie ,,finanțarea de bază".
Totodată, Ministerul Educației și Cercetării poate contracta credite externe cu diverse organisme financiar-bancare pentru realizarea diverselor proiecte din domeniul educației, credite a căror rambursare se efectuează de acest minister.
Pe lângă rambursarea creditului, ministerul mai are obligația de a asigura sumele pentru componenta locală și alte costuri asociate creditului (dobânzi, comisioane etc.).
În prezent, există în derulare două proiecte finanțate din credite externe și din contribuția Guvernului României, și anume: proiectul de reabilitare a școlilor și proiectul privind învățământul rural.
Fondurile externe nerambursabile reprezintă sumele obținute de la Uniunea Europeană pentru programele comunitare ,,Leonardo da Vinci", ,,Socrates" și alte programe europene (Sprijinirea școlarizării copiilor romi, Accesul la educație al grupurilor dezavantajate).
Finanțarea cheltuielilor învățământului preuniversitar de stat
În sarcina autorităților locale intră finanțarea cheltuielile unităților de învățământ preuniversitar de stat (grădinițe, școli, licee, școli de artă și meserii).
Procesul de descentralizare a învățământului preuniversitar de stat a început în anul 1995.
Dacă la început acest proces poate fi catalogat ca unul timid, în sarcina autorităților locale intrând numai finanțarea unei mici părți de cheltuieli (întreținere și funcționare a bazei didactico-materiale și a căminelor și cantinelor școlare), începând cu anul 2001 s-a făcut o descentralizare masivă a finanțării învățământului, autoritățile locale preluând în finanțare cea mai mare parte a cheltuielilor, inclusiv a celor de personal care reprezintă mai mult de 70% din totalul cheltuielilor pentru învățământul preuniversitar de stat.
Unitățile și instituțiile de învățământ au posibilitatea să încaseze și să rețină venituri proprii, care rămân la dispoziția acestora pentru finanțarea activităților proprii.
Aceste venituri provin din taxe de la studenți (români și străini), chirii, cărți și publicații, valorificarea diverselor materiale, donații, sponsorizări etc.
De menționat este faptul că din veniturile proprii se acoperă o pondere însemnată a cheltuielilor pentru învățământ (peste 11% din total) fapt pentru care ele trebuie luate în considerare la stabilirea procentului din produsul intern brut întrucât spre deosebire de alte unități bugetare care au obligația ca în cazul obținerii de venituri proprii să le verse la bugetul de stat, unitățile și instituțiile de învățământ pot reține aceste venituri la dispoziția lor și pot dispune de utilizarea lor.
Trebuie menționat că evoluția descrescătoare a cheltuielilor ca pondere în PIB în anul 2006 față de 2005, se datorează faptului că ponderea cea mai mare a cheltuielilor de învățământ se acoperă din bugetele locale, unde evoluția este crescătoare (de la 2,4% din PIB în 2005, la 2,51% din PIB în 2006)31.
4.2.2. Învățământul preuniversitar de stat
Constituția României prevede, printre drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor români, dreptul la învățătură, care este asigurat prin învățământul general obligatoriu, prin învățământul liceal și prin cel profesional, prin învățământul superior, precum și prin alte forme de perfecționare.
Prin politicile sale educaționale, prin crearea unui nou cadru legislativ și instituțional, precum și prin alocarea resurselor financiare necesare, Programul de Guvernare 2005 – 2008 își propune să reconstruiască sistemul educativ al țării, conform nevoilor cetățenilor, comunităților și societății românești și în concordanță cu evoluțiile europene.
Începând cu anul 1995 din bugetele locale s-au finanțat numai cheltuielile pentru întreținere și gospodărire, reparații curente și capitale, precum și unele cheltuieli de capital aferente unităților de învățământ preuniversitar de stat, iar din anul 1998 s-au mai asigurat sume din bugetele locale pentru finanțarea cheltuielilor de transport pentru personalul didactic.
Potrivit reglementarilor legale, începând cu anul 2001 învățământul preuniversitar de stat se finanțează din bugetele locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv sectoarelor municipiului București. Învățământul special se finanțează din bugetele proprii ale consiliilor județene și din bugetele sectoarelor municipiului București. Cheltuielile cu bursele elevilor și obiectele de inventar se finanțează din bugetele locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv sectoarelor municipiului București. Sumele pentru cheltuielile de personal, cu bursele elevilor și obiecte de inventar sunt asigurate prin sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat32.
De menționat este faptul că terenurile și clădirile în care-și desfășoară activitatea unitățile de învățământ preuniversitar de stat fac parte din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, iar cele în care funcționează instituțiile de învățământ special fac parte din domeniul public al județului.
Învățământul preuniversitar de stat, finanțat din bugetele locale, este organizat pe niveluri: învățământ preșcolar, învățământ primar, învățământ secundar inferior (gimnazial), învățământ secundar superior (liceal), învățământ profesional, învățământ postliceal și învățământ special.
Unitățile de învățământ preuniversitar de stat funcționează ca unități finanțate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale pe a căror rază își desfășoară activitatea, de la bugetul de stat și din alte surse, potrivit legii.
Finanțarea unităților de învățământ preuniversitar de stat cuprinde: finanțarea de bază și finanțarea complementară.
Finanțarea de bază asigură desfășurarea în condiții normale a procesului de învățământ la nivel preuniversitar, conform standardelor naționale. Finanțarea de bază se asigură prin bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale de care aparțin unitățile de învățământ, din sursele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și din alte venituri ale bugetelor locale.
Finanțarea de bază cuprinde cheltuielile de personal, cheltuielile pentru materiale și servicii și cheltuielile cu perfecționarea profesională, cu excepția cheltuielilor care se suportă de la bugetul de stat.
Finanțarea complementară asigură cheltuieli de capital, cheltuieli sociale și alte cheltuieli asociate procesului de învățământ. Finanțarea complementară se asigură din bugetele locale și din alte surse, potrivit legii.
Prin finanțare complementară se asigură, sumele necesare pentru cheltuielile privind consolidările, investițiile și reparațiile capitale; subvențiile pentru internatele și cantinele școlare; organizarea evaluărilor, simulărilor și examenelor naționale ale elevilor, cu excepția cheltuielilor care se suportă de la bugetul de stat; bursele și transportul elevilor; naveta respectiv cele șase călătorii pe calea ferată prevăzute de lege, pentru cadrele didactice de predare și didactice auxiliare; examinarea medicală obligatorie periodică a salariaților din învățământul preuniversitar de stat, cu excepția celor care, potrivit legii, se efectuează gratuit și concursurile școlare și activitățile educative, cultural-artistice, sportive sau turistice.
Baza de calcul a fondurilor alocate unităților de învățământ prin și din bugetele locale, pentru finanțarea de bază, o constituie costul standard pe elev/preșcolar. Costul standard pe elev/preșcolar se determină, pentru fiecare nivel de învățământ, filieră, profil, specializare/domeniu, în funcție de numărul de posturi/catedre legal constituite, de limba de predare, de alți indicatori specifici activității de învățământ, de calitatea procesului de educație și formare profesională, de managementul instituțional, de specificul instruirii și de mediul urban/rural.
Determinarea costului standard pe elev/preșcolar se face de către Consiliul Național pentru Finanțarea Învățământului Preuniversitar, conform normelor metodologice elaborate de către Ministerul Educației și Cercetării și aprobate prin hotărâre a Guvernului.
Nivelul costului standard pe elev/preșcolar se aprobă de către Ministerul Educației și Cercetării, cu consultarea partenerilor sociali și a structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale.
Alocarea fondurilor pentru finanțarea de bază a unității de învățământ se face pe baza unei formule de finanțare, care ia în considerare costul standard pe elev/preșcolar, numărul de elevi/preșcolari din unitatea de învățământ, precum și factorii de corecție dependenți de densitatea de elevi în zonă, severitatea dezavantajelor și alți factori.
Finanțarea complementară se face de la bugetul local, în raport cu necesitățile unității de învățământ preuniversitar de stat, la propunerea acesteia, și se prevede, cu prioritate, după caz, în bugetul propriu al comunei, orașului, municipiului, sectoarelor municipiului București, al municipiului București și, respectiv, al județului. Nivelul acesteia se stabilește pe baza unor programe de finanțare fundamentate de unitățile de învățământ, în funcție de amploarea nevoilor și a posibilităților de finanțare ale ordonatorului principal de credite.
Unitățile de învățământ preuniversitar de stat pot obține venituri proprii. Acestea nu diminuează finanțarea de bază și finanțarea complementară.
Unitățile de învățământ preuniversitar de stat pot organiza activități finanțate integral din venituri proprii, aprobate prin hotărâre a consiliului de administrație.
Finanțarea de bază și finanțarea complementară a unităților de învățământ se fac pe bază de contract, întocmit conform normelor metodologice pentru finanțarea învățământului preuniversitar, încheiat între directorul unității de învățământ preuniversitar și primarul localității în a cărei rază teritorială se află unitatea de învățământ. Contractul se încheie în maximum 30 de zile de la data aprobării bugetului local. Sumele reprezentând finanțarea de bază și finanțarea complementară se înscriu în bugetul de venituri și cheltuieli.
Bugetul de venituri și cheltuieli se întocmește anual, de fiecare unitate de învățământ preuniversitar de stat, conform normelor metodologice de finanțare a învățământului preuniversitar, se aprobă și se execută potrivit prevederilor legale în vigoare.
Consiliul județean/Consiliul General al Municipiului București asigură fonduri pentru organizarea și desfășurarea olimpiadelor și concursurilor școlare județene/ale municipiului București.
Consiliul județean, respectiv Consiliul General al Municipiului București, alocă prin hotărâri proprii fonduri din cote defalcate din impozitul pe venit la dispoziția acestora, în vederea finanțării unităților de învățământ preuniversitar de stat.
Ministerul Educației și Cercetării elaborează, coordonează și aplică politica națională în domeniul educației și în acest scop, pe lângă alte atribuții coordonează, potrivit legii, numirea, transferarea, eliberarea și evidența personalului didactic.
Rolul administrației locale se reduce în cea mai mare parte la finanțare, Ministerul Educației și Cercetării având rolul de a coordona și stabili politica națională în domeniul învățământului, de a organiza rețeaua învățământului de stat și propune Guvernului cifrele de școlarizare, pe baza studiilor de prognoza, cu consultarea unităților de învățământ și a autorităților locale și de a selecta cadrele didactice prin inspectoratele școlare județene.
De la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educației și Cercetării, se asigură următoarele cheltuieli aferente unităților de învățământ preuniversitar, inclusiv pentru învățământul special33:
a) componenta locală aferentă proiectelor aflate în derulare, cofinanțate de Guvernul României și de organismele financiare internaționale, precum și rambursările de credite externe aferente proiectelor respective;
b) bursele pentru elevii din Republica Moldova, precum și bursele pentru elevii străini și etnicii români din afara granițelor țării;
c) organizarea evaluărilor, simulărilor și examenelor naționale;
d) perfecționarea pregătirii profesionale a cadrelor didactice și didactice auxiliare, precum și organizarea examenelor naționale de ocupare a posturilor didactice;
e) manualele școlare pentru învățământul obligatoriu și pentru elevii cu dificultăți materiale din învățământul liceal și de arte și meserii;
f) finanțarea, pe bază de hotărâri ale Guvernului, a unor programe anuale sau multianuale de investiții, modernizare și dezvoltare a bazei materiale a instituțiilor publice de învățământ preuniversitar de stat, inclusiv consolidări și reabilitări de școli și dotări;
g) finanțarea unor programe naționale de protecție socială, stabilite prin reglementări specifice;
h) finanțarea privind organizarea, concursurilor de elevi pe obiecte de învățământ și pe meserii, tehnico-aplicative, științifice, de creație, a concursurilor și festivalurilor cultural-artistice, campionate și concursuri sportive școlare, cu participare națională și internațională, precum și a olimpiadelor internaționale pe obiecte de învățământ.
Pentru finanțarea învățământului de stat din fonduri publice se asigura anual o creștere a alocațiilor bugetare până la minimum 6% din produsul intern brut în anul 2007.
Sistemul de finanțare a învățământului preuniversitar de stat asigură descentralizarea fondurilor la nivelul unităților de învățământ.
Modalitățile concrete de proiectare, repartizare și execuție bugetară a fondurilor destinate învățământului preuniversitar de stat se stabilesc prin norme metodologice aprobate prin hotărâre a Guvernului, elaborate de către Ministerul Educației și Cercetării, împreună cu Ministerul Finanțelor Publice și cu Ministerul Administrației și Internelor, cu consultarea federațiilor sindicale reprezentative din învățământ și a structurilor asociative ale autorităților administrației publice.
Instituțiile și unitățile de învățământ pot beneficia și de alte surse de venituri dobândite în condițiile legii: venituri proprii, subvenții, donații, sponsorizări și taxe de la persoane juridice și fizice.
Veniturile obținute din sursele menționate se gestionează și se utilizează integral la nivelul instituțiilor și unităților respective, inclusiv pentru majorarea fondului de salarii, fără vărsăminte la bugetul de stat, la bugetele locale și fără a afecta alocațiile bugetare.
Cheltuielile de întreținere a internatelor, căminelor și cantinelor, destinate elevilor și studenților, se acoperă din veniturile proprii ale unităților și instituțiilor de învățământ respective; ele se completează cu subvenții acordate din bugetul de stat și din bugetele locale. Pentru învățământul de stat preșcolar și obligatoriu se asigura gratuit manualele școlare. Beneficiază de aceeași gratuitate și elevii din învățământul secundar superior ai căror părinți au venitul lunar pe membru de familie egal sau mai mic decât salariul de bază minim brut pe țară.
Cheltuielile aferente facilităților acordate elevilor privind transportul pe calea ferată și cu metroul se finanțează prin bugetul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului. Elevii beneficiază de tarif redus cu 50% pentru transportul local în comun, de suprafață și subteran, precum și pentru transportul intern auto, feroviar și naval, în tot timpul anului calendaristic.
Evoluția cheltuielilor pentru învățământ și ponderea acestora în totalul cheltuielilor bugetelor locale în contextul descentralizării se prezintă după cum urmează:
CONCLUZII ȘI STUDIU DE CAZ
În ceea ce privește tema abordată în această lucrare – Cheltuielile publice – se pot desprinde mai multe concluzii pe care le voi prezenta în cele ce urmează:
Capitolul I prezintă noțiunea de finanțe publice, conținutul economic și rolul finanțelor publice, precum și funcțiile de repartiție și de control a finanțelor publice.
Procurarea și distribuirea resurselor financiare ale statului se realizează în procesul repartizării produsului intern brut cu ajutorul unor metode si instrumente specifice într-un cadru juridic adecvat, în scopul satisfacerii nevoilor sociale și al influențării activității economice. Aceste prelevări și redistribuiri de resurse bănești au loc între persoane fizice și juridice, prin intermediul autorităților publice și afectează, direct sau indirect, întreaga economie națională și pe toți membrii societății. De aici concluzia, pe care o împărtășim, că finanțele exprimă relații sociale, de natură economică, în expresie bănească, ce apar într-un anumit proces și cu un scop bine determinat.
Finanțele publice au legături strânse cu dreptul administrativ și cel constituțional deoarece prelevările de resurse bănești de la persoane juridice și fizice la fondurile publice se fac în majoritatea cazurilor prin constrângere, fără contraprestație și cu titlu nerambursabil – aceste resurse trebuie stabilite de autoritățile competente sub formă de lege, decret, hotărâre de guvern etc.
Finanțele publice îndeplinesc funcția de repartiție și de control. Funcția de repartiție prin cele două faze distincte (de constituire și distribuire a fondurilor) constă în alimentarea fondurilor publice din toate ramurile economiei naționale și distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari în funcție de nevoile sociale existente.
Funcția de control a finanțelor publice decurge din faptul că fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziția statului aparțin întregii societăți. În țara noastră controlul financiar se exercită de organe ale Curții de Conturi, ale Ministerului Finanțelor, Direcției Generale ale Finanțelor județene și ale controlului financiar, Garda Financiară.
În capitolul II am prezentat sistemul cheltuielilor publice prin conținutul acestora, criteriile de grupare, nivelul, structura și dinamica lor.
Conținutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu efectul produs de acestea pe destinațiile lor. Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut, reprezentând valoarea plăților pe care le efectuează instituțiile publice în formele specifice ale cheltuielilor curente, iar alte cheltuieli publice exprimă o avansare de produs intern brut, reprezentând participarea statului la finanțarea formării brute a capitalului atât în sfera producției materiale, cât și în sfera nematerială.
Abordarea structurii cheltuielilor publice necesită utilizarea mai multor criterii de grupare. În literatura și practica financiară și statistică a statelor și a organismelor internaționale, se folosesc următoarele tipuri de clasificații:
a) administrative;
b) economică;
c) funcțională;
d) financiară;
e) în funcție de rolul lor în procesul reproducției sociale;
f) gruparea folosită de organismele O.N.U. și clasificații mixte sau combinate.
Nivelul cheltuielilor publice totale și al diferitelor categorii de cheltuieli se apreciază atât static (la un moment dat), cât și dinamic (în evoluție pe o perioadă de timp), pe baza următorilor indicatori:
1. Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală și reală;
2. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;
3. Volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe un locuitor.
Analiza cheltuielilor publice ale unei țări poate fi efectuată din punctul de vedere al structurii lor pe diferite categorii potrivit unui anumit criteriu de clasificare (specific fiecărei țări și cu valabilitate generală în cadrul organismelor internaționale). Cele mai importante grupări sunt, clasificația economică și cea funcțională.
Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul și structura acestora în decursul unui interval de timp.
Pentru o perioadă considerată, indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:
1. Creșterea nominală și creșterea reală a cheltuielilor publice;
2. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut;
3. Modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor;
4. Modificarea structurii cheltuielilor publice;
5. Indicatorul privind corespondența dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea produsului intern brut;
6. Elasticitatea cheltuielilor publice față de produsul intern brut.
Din capitolul III reiese că eficienta cheltuielilor publice ocupă din ce în ce mai mult locul principal între criteriile de selectare a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului acestora în vederea cuprinderii lor în legile bugetare anuale sau în bugetele program multianuale, prin care cheltuielile se adoptă ca sarcini maxime. Aprecierea eficienței cheltuielilor publice este de competența factorilor de decizie politici și ai celor executivi, de coordonare a procesului de utilizare a fondurilor alocate.
Eficiența cheltuielilor publice trebuie să ia în considerare faptul că resursele financiare publice sunt limitate și deci ele trebuie să fie optimizate maximal. Sunt importante în evaluarea acesteia două variabile:
A) eficiența alocativă a resurselor;
B) X – eficiența resurselor.
Ca metode evaluative a eficienței cheltuielilor publice, din prisma eforturilor și efectelor acestora, enumerăm:
analiza de tip cost-beneficiu (în centru se află avantajul rezultat din furnizarea unor servicii publice; iar criteriul de apreciere a eficienței acesteia îl reprezintă valoarea minimă a raportului cost / beneficiu și maxima a raportului inversat – beneficiu / cost);
analiza de tip cost-eficacitate (nu este o evaluare monetară, ci una realizată pe baza unui indicator construit în prealabil);
metode multicriticale (atunci când există o multitudine de criterii, imposibil de restrâns prin elaborarea unui indicator sintetic, proiectele pot fi clasificate în grade de eficacitate conform fiecărui criteriu în parte; în final, ținându-se cont de diferitele grade de eficacitate rezultate, se optează pentru o soluționare empirică a alegerii sau nu a proiectului);
Concluzionând din cele scrise în capitolul IV reiese că metodele clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată, metoda majorării (diminuării) și metoda evaluării directe.
Potrivit metodei automate se iau drept bază pentru întocmirea bugetului pe anul următor (t + 1) veniturile și cheltuielile penultimului an (t – 1), în al cărui exercițiu a fost încheiat. Aceasta deoarece la întocmirea proiectului de buget pentru anul următor nu se cunosc încă realizările certe ale bugetului pe anul în curs (t).
Metoda majorării (diminuării) consta în aceea că se iau în considerare rezultatele exercițiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulți ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget.
Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop, se au în vedere execuția preliminată a bugetului pe anul în curs și previziunile în domeniul economic și social pentru anul bugetar următor.
În practica internațională s-au structurat două categorii principale de metode moderne:
– metode de tip american: ,,Planned Programmed Budgeting System" (P.P.B.S.), „Management by objectives" (M.B.O) și ,,Zero Base Budgeting" (Z.B.B.);
metode de inspirație franceză: ,,La Rationalisation des Choix Budgetaires" (R.C.B.).
Una dintre metodele de încorporare a riscului în analiză este calcularea valorii așteptate a rezultatelor. De exemplu, dacă avantajele (beneficiile) în primul an de realizare a unui proiect iau valorile B11, B12, B13, B14, B15, cu probabilitățile p1, p2, p3, p4, p5, atunci, valoarea așteptată a rezultatelor, în același an, este:
E(B11) = p1B11 + p2B12 + p3B13 + p4B14 + p5B15 = Σ piB1i
unde Σ pi =1
O altă metodă este analiza sensibilității, folosită în cazurile în care rezultatele sunt puțin previzibile sau posibilitățile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de estimat. În acest caz, se procedează la calcularea valorii prezente a beneficiului net în funcție de cele mai pesimiste, cele mai optimiste și de nivelurile medii ale rezultatelor așteptate.
Calcularea valorii așteptate și analiza sensibilității sunt considerate singurele elemente de decizie. Când fiecare rezultat este incert, se impune luarea în considerare a atitudinii față de risc: preferința pentru sau aversiunea față de risc. Atunci când se acceptă un risc ridicat pot fi obținute în viitor avantaje mari, în timp ce în cazul aversiunii la risc avantajele sunt minime.
Clasificația funcțională a cheltuielilor efectuează gruparea cheltuielilor după destinația lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activități sau obiective care definesc necesitățile publice.
Această clasificație acoperă toate categoriile de cheltuieli publice corespunzător scopurilor urmărite și permite individualizarea sumelor pe care guvernul le cheltuiește pentru fiecare din funcțiile sale.
Legea de bază care reglementează organizarea și finanțarea învățământului din România este Legea învățământului nr.84/1995. În baza acesteia, învățământul este organizat pe niveluri, după cum urmează: învățământ preșcolar, învățământ primar (clasele I-IV), învățământ gimnazial (clasele V-VIII), învățământ liceal și postliceal, școli de artă și meserii, învățământ superior (universitar și postuniversitar). Toate nivelurile de învățământ până la cel superior constituie învățământul preuniversitar.
Constituția României prevede, printre drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor români, dreptul la învățătură, care este asigurat prin învățământul general obligatoriu, prin învățământul liceal și prin cel profesional, prin învățământul superior, precum și prin alte forme de perfecționare.
Învățământul preuniversitar de stat, finanțat din bugetele locale, este organizat pe niveluri: învățământ preșcolar, învățământ primar, învățământ secundar inferior (gimnazial), învățământ secundar superior (liceal), învățământ profesional, învățământ postliceal și învățământ special.
Finanțarea unităților de învățământ preuniversitar de stat cuprinde: finanțarea de bază și finanțarea complementară.
STUDIU DE CAZ
LICEUL TEORETIC”DIMITRIE CANTEMIR”, Iași
1. Scurt istoric
Sunt școli în Iași a căror origine se pierde în trecutul istoric al învățământului românesc. Pe lângă acestea, Liceul Teoretic "Dimitrie Cantemir" este unul "tânăr", răsărit pe harta orașului Iași în cartierul Dimitrie Cantemir.
Certificatul de naștere al școlii, care a marcat formarea atâtor generații, poartă data de 17 septembrie 1963. A funcționat pentru început sub denumirea de Școala medie nr. 8 "Dimitrie Cantemir", Daca la înființare școala era coordonată sub aspectul procesului instructiv-educativ de Secția Învățământ a Sfatului Popular Regional Iași, din punct de vedere administrativ depindea de Sfatul Popular al orașului Iași. Începând cu anul 1968, liceul este coordonat de Inspectoratul Școlar Județean Iași, în conformitate cu legea învățământului din 1968.
Activitatea instructiv-educativă pentru clasele VIII-XI s-a desfășurat, până în anul școlar 1967-1968, pe baza unor planuri de învățământ și programe școlare tranzitorii, această situație fiind determinată de încheierea generalizării învățământului obligatoriu de 8 ani în anul școlar 1964 -1965 și de extinderea învățământului de cultură generală de la 11 la 12 ani, ce urmă să se realizeze, în mod treptat, până în anul școlar 1968 -1969.
Dezvoltarea rapidă a științei și tehnicii, amplul proces de industrializare a țării a constituit un obiectiv fundamental al regimului comunist, creând o nevoie acută de cadre specializate, ceea ce a impus reorganizarea învățământului românesc. Cea mai importantă inovație a fost crearea, pe lângă singurul tip de școală medie existent până în 1966, începând cu anul școlar 1966-1967, a liceelor de specialitate: industriale, agricole, economice, pedagogice, de artă.
Diversificarea învățământului liceal se realizează și prin înființarea unor clase speciale de matematică, fizică și limbi moderne. Organizarea acestor clase, care își desfășoară activitatea pe baza unor planuri de învățământ în care obiectele de profil dețin ponderea, ca număr de ore, în cadrul disciplinelor ce se predau, favorizează dezvoltarea aptitudinilor elevilor dotați în diferite domenii ale științei și culturii. Aceste clase au fost o experiență și un preludiu pentru restructurarea învățământului liceal.
În perioada 1963-1969 școala a funcționat în actualul local al școlii "Titu Maiorescu", iar de la 1 septembrie 1969 în actualul lăcaș.
Valoarea profesională a colectivului didactic, implicarea afectivă, pasiunea cu care s-a dăruit inițierii tinerilor în cultură și învățătură, au fost argumente semnificative pentru a conferi școlii statutul de liceu teoretic începând cu anul 1968. La înființare este numit director al liceului profesorul de matematica Grigore Popovici.
În etapa următoare, în perioada 1968-1975, liceul a funcționat cu clasele I-VIII și IX-XII, cursuri de zi, cu profil real și umanist și cursuri serale cu profil real.
Pe baza Directivelor PCR și a Legii învățământului din 1968 s-a trecut la realizarea treptată a școlarizării, începând de la vârsta de 6 ani. Experimental, coborârea vârstei de cuprindere în școală a copiilor de la 7 la 6 ani începe în anul școlar 1967-1968.
În anul școlar 1975-1976, se trece la învățământul obligatoriu de 10 ani, instituindu-se ciclurile liceale – treapta I și treapta II, legate printr-un concurs de admitere, cu scopul selectării candidaților.
Liceul "Dimitrie Cantemir" a fost transformat, în 1975, în liceu industrial, profil mecanic (zi și seral), fapt ce a avut grave consecințe asupra renumelui câștigat al vechiului liceu teoretic. Liceul a funcționat în această formă până în anul școlar 1989-1990 .
În aceste condiții, prin O.M.I. nr. 4741 din 26 octombrie 1992, ca un suflu pentru renașterea liceului, vine și recunoașterea oficială a numelui: Liceul Teoretic "Dimitrie Cantemir ", denumire ce se păstrează și astăzi.
STRUCTURA OFERTEI EDUCAȚIONALE
Liceul Teoretic “Dimitrie Cantemir” Iași oferă educație în domeniul real și umanist, cu o singură formă de învățământ, învățământ de zi, atât la învățământul gimnazial cât și liceal.
ÎNVĂȚĂMÂNT GIMNAZIAL
Profil intensiv limba franceză – 1 clasă pe serie – 28 elevi
Profil intensiv limba engleză – 1 clasă pe serie – 28 elevi
Profil intensiv limba spaniolă – 1 clasă pe serie – 28 elevi
ÎNVĂȚĂMÂNT LICEAL
FILIERA TEORETICĂ
PROFIL REAL
SPECIALIZAREA:
– matematică informatică – intensiv informatică – 2 clase pe serie – 56 elevi
– matematică informatică – intensiv limba engleză – 1 clasă pe serie – 28 elevi
– științe ale naturii – 1 clasă pe serie – 28 elevi
PROFIL UMANIST
SPECIALIZAREA:
– filologie – bilingv limba engleză -1 clasă pe serie – 28 elevi
– filologie – bilingv limba franceză -1 clasă pe serie – 28 elevi
– filologie – bilingv limba spaniolă -1 clasă pe serie – 28 elevi
SERVICIILE OFERITE ELEVILOR
Liceul Teoretic “Dimitrie Cantemir” Iași pune la dispoziția elevilor următoarele tipuri de servicii:
Folosirea laboratoarelor, a sălilor de clasă, a bibliotecii;
Elevii beneficiază de burse de studiu, de merit, sociale, medicale și burse de orfani;
Să folosească internetul numai în legătură cu activitatea de pregătire și cu alte probleme ale procesului de învățământ;
Beneficiază de programul AEL oferit de Ministerul Educației și Învățământului în parteneriat cu firma SIVECO.
2. Obiectul de activitate
Obiectul de activitate al LICEUL TEORETIC ”DIMITRIE CANTEMIR” îl constituie educația, în conformitatea cu Legea învățământului nr. 84 din 24 iulie 1995 (republicată în temeiul art. II din Legea nr. 151/1999 privind aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 36/1997 pentru modificarea și completarea Legii învățământului nr. 84/1995; Ordonanțã de urgențã nr. 30 din 14 aprilie 2000 pentru modificarea și completarea art. 166 din Legea învățământului nr. 84/1995 etc.)
Conform Legii nr. 84/1995 învățământul urmărește realizarea idealului educațional întemeiat pe tradițiile umaniste, pe valorile democrației și pe aspirațiile societății românești și contribuie la păstrarea identității naționale.
3. Organizarea internă și relațiile cu terții
Liceul este condus de consiliul de administrație. Directorul unității de învățământ este președintele consiliului de administrație. Directorul exercită conducerea executivă a unității de învățământ, în conformitate cu responsabilitățile și atribuțiile conferite de lege, cu hotărârile consiliilor locale și cu hotărârile consiliului de administrație al unității. În activitatea de conducere directorul este ajutat, după caz, de directorul adjunct și se bazează pe consiliul profesoral .
Activitatea de organizare și coordonare a procesului instructiv-educativ al unității de învățământ se desfășoară pe baza unui contract de management educațional încheiat pe o perioadă de 4 ani între directorul unității de învățământ, pe de o parte, și inspectorul școlar general, pe de altă parte.
Consiliul de administrație al unității de învățământ este format din: director, director adjunct, reprezentantul consiliului local, reprezentantul primarului, reprezentanți ai părinților, 1 -5 reprezentanți ai cadrelor didactice, reprezentantul agenților economici și un reprezentant al elevilor.
La ședințele consiliului de administrație participă, cu statut de observator, reprezentantul/reprezentanții organizației/organizațiilor sindicale reprezentative din unitatea de învățământ sau reprezentantul salariaților, după caz.
Consiliul profesoral se întrunește ori de cate ori președintele socotește necesar pentru a armoniza cerințele educaționale ale cadrelor didactice, evaluarea procesului școlar și comportamental al fiecărui elev, stabilirea de măsuri în acest sens, precum și pentru a propune sancțiuni sau recompense pentru elevi în cauză.
Cadrele didactice care fac parte din consiliul de administrație sunt alese de consiliul profesoral. Reprezentanții consiliului local, ai primarului și ai consiliului reprezentativ al părinților sunt desemnați de aceste organisme. Reprezentantul agenților economici este desemnat de asociațiile patronale sau de consiliul local.
Dezbaterile, punctele de vedere ale tuturor participanților și hotărârile consiliului de administrație se consemnează în registrul de procese-verbale al consiliului, care este înseriat.
Evidența contabilă a unităților de învățământ este asigurată de contabili/administratori financiari de patrimoniu încadrați cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată sau cu contract individual de muncă cu timp parțial, în funcție de mărimea și de complexitatea activității.
De la secretariat serviciul contabilitate primește statele de funcții, date despre orele efectuate de către profesori, orele suplimentare, date despre mediile elevilor etc. consultate și aprobate de către director și consiliul de administrație; pe baza cărora efectuează operațiuni de casierie cum ar fi plata salariilor personalului unității, plata de burse către elevi etc.
Serviciul contabilitate angajează unitatea școlară alături de director în orice acțiune patrimonială.
Proiectul de buget pentru următorul an financiar se elaborează de directorul unității de învățământ împreună cu șeful compartimentului financiar – contabil, se dezbate și este avizat în Consiliul de administrație și se înaintează Consiliului local, după cum urmează:
– compartimentul financiar – contabil trimite directorului planul de venituri și cheltuieli, după care acesta elaborează proiectul de buget propriu pentru bugetul republican și local și îl transmite împreună cu listele de investiții contabilului șef. După verificarea de către contabil a proiectului de buget local și republican, acestea sunt date spre a fi avizate Consiliului de Administrație. La rândul său, consiliul trimite spre aprobare și verificare proiectul de buget local către Consiliul Local al Județului Iași. Aici se găsește primarul în calitate de ordonator secundar de credite bugetare.
PROIECTUL DE BUGET AL LICEULUI „DIMITRIE CANTEMIR” AVIZAT DE CONSILIUL DE ADMINISTRAȚIE ȘI ÎNAINTAT CONSILIULUI LOCAL însoțit de:
– nota de fundamentare a necesarului de fonduri pentru finanțarea de bază;
– note de fundamentare a necesarului de fonduri aferente finanțării complementare și programele de finanțare pe fiecare domeniu/activitate;
– nota de fundamentare a necesarului de fonduri aferente finanțării suplimentare însoțită de programele respective și devizul fiecărui program.
Consiliul local analizează și corectează, după caz, bugetele ținând cont de:
– respectarea programului de dezvoltare al liceului, a cifrei de școlarizare pe niveluri, profiluri și filiere, avizate de consiliul de administrație și aprobate de instituțiile competente;
– aprobările pentru proiectele de dezvoltare și modernizare a școlii;
– programele de finanțare complementară și suplimentară aprobate prin lege sau alte instituții competente, inclusiv consiliul local;
– prioritățile de dezvoltare locală.
După aprobarea sa, Consiliul Local va înapoia proiectul de buget, care va fi semnat în final de Consiliul de Administrație.
În ceea ce privește relațiile cu terții, acestea se concretizează în relațiile unității în general, și în special ale serviciului contabilitate cu instituțiile ierarhic superioare cum ar fi ISJ Iași și Primăria Iași, cat și relațiile cu Trezoreria Finanțelor Publice, cu furnizorii, cu agenții economici, Direcția Statistică și cu organele fiscale.
Astfel, furnizorii de utilități sunt:
– Compania Națională de Electricitate care furnizează curentul electric necesar iluminatului și funcționarii aparaturii din dotare;
– Regia Autonomă de Apă – Canal care furnizează apa necesară;
– Direcția Generală a Gazelor Naturale care furnizează gaz metan pentru centrala proprie care produce agentul termic necesar;
– Romtelecom care furnizează serviciile de telefonie fixa.
În cadrul furnizorilor specifici se înscriu furnizorii de mijloace fixe și obiecte de inventar, furnizorii de reparații și renovări a bazei materiale.
LICEUL TEORETIC „DIMITRIE CANTEMIR” este subordonat Primăriei și ISJ Iași. În acest sens se transmite un centralizator privind cheltuielile de efectuat la Primărie și aceasta plătește utilitățile prin contul deschis la Trezoreria Finanțelor Publice (TFP) conform dispoziției de plată (un exemplar rămâne la TFP, iar altul este trimis la școală).
Prin intermediul TFP se primesc creditele bugetare de la ISJ precum și finanțările de la bugetele locale și se efectuează plăți către furnizori și bugetul de stat sub forma contribuțiilor datorate. Trezoreria trimite lunar extrase de cont și primește de la liceu centralizatoare de ordine de plata, foi de vărsământ, cecuri. TFP deschide școlii conturi pentru salarii, burse, materiale, practică pedagogică, buget republican. De asemenea TFP ține evidența sumelor aflate în cont; verifică și aprobă ridicarea salariilor (situația recapitulativă privind plata salariilor pe o lună, borderou, rețineri, centralizator salarii pe lună etc.). Pentru materiale școala depune un ordin de plată și trezoreria virează banii în conturile furnizorilor.
Credite Vărsăminte
bugetare în cont
O. P. , foi de vărsământ
Figura nr.2 Relațiile Liceului teoretic Dimitrie Cantemir cu TFP și cu furnizorii
Furnizorii școlii sunt de două tipuri:
permanenți: Distrigaz; Electrica SA; RAJAC, Salubris;
ocazionali: SC Artis Design; RPC Holding; Lecon; Diverta (furnituri birouri); Dedeman; Comat (materiale curățenie); ISJ Iași (cataloage, condici); METRO (obiecte de inventar); Avicena Computers (calculatoare, imprimante) etc.
Școala colaborează cu compartimentele contabilitate ale ISJ și ale Primăriei Iași.
În ceea ce privește relațiile cu agenții economici acestea se concretizează în încheierea de contracte în conformitate cu legislația în vigoare, de asemenea pot primi donații și sponsorizări de la aceștia.
La DGFP serviciul contabilitate trimite fișele fiscale, de asemenea plătește contribuțiile la aceasta și la AJOFP și DGMPS.
La Direcția Statistică locală se transmit diferite date statistice în ceea ce privește situațiile elevilor, situațiile anuale etc.
4. Structura de personal
Personalul de la LICEUL TEORETIC ”DIMITRIE CANTEMIR” se împarte în personal didactic, personal didactic auxiliar și personal nedidactic; acesta se structurează astfel:
1.personal didactic – învățământ gimnazial – 30,62 posturi;
– învățământ liceal – 44,05 posturi;
2.personal didactic auxiliar și nedidactic: – învățământ gimnazial – 10 posturi;
– învățământ liceal – 13 posturi.
Tabel nr 1. Structura de personal.
Cheltuielile cu salariile personalului LICEUL TEORETIC”DIMITRIE CANTEMIR” se efectuează din bugetul de stat în funcție de numărul de elevi de la această scoală în conformitate cu legislația în vigoare. Ocuparea funcțiilor didactice din unitățile de învățământ se face în conformitate cu prevederile Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, cu modificările și completările ulterioare, și cu dispozițiile metodologiei privind mișcarea personalului, elaborată de Ministerul Educației și Cercetării cu consultarea federațiilor sindicale reprezentative din învățământ, aprobată prin ordin al ministrului educației și cercetării.
Structura și numărul posturilor pentru personalul didactic auxiliar din învățământul de stat se stabilesc de către consiliul de administrație al unității de învățământ pe baza criteriilor de normare elaborate de Ministerul Educației și Cercetării pentru fiecare categorie de personal, cu consultarea federațiilor sindicale reprezentative din învățământ.
Directorul școlii de învățământ are calitatea și exercită atribuțiile de ordonator terțiar de credite.
Consiliul profesoral este alcătuit din totalitatea personalului didactic de predare și de instruire practică, cu norma de bază în unitatea de învățământ respectivă, titular și suplinitor și are rol de decizie în domeniul instructiv-educativ. Personalul didactic auxiliar al unității de învățământ este obligat să participe la ședințele consiliului profesoral, atunci când se discută probleme referitoare la activitatea acestuia și atunci când este invitat, absențele nemotivate constituindu-se în abateri disciplinare.
La ședințele consiliului profesoral, directorul invită, în funcție de tematica dezbătută, reprezentanți desemnați ai părinților, ai consiliului elevilor, ai autorităților locale și ai partenerilor sociali.
Participarea la ședințele consiliului profesoral este obligatorie pentru cadrele didactice; absența nemotivată de la aceste ședințe se consideră abatere disciplinară. Directorul unității de învățământ numește, prin decizie, secretarul consiliului profesoral, care are atribuția de a redacta lizibil și inteligibil procesele-verbale ale ședințelor consiliului profesoral.
Din punct de vedere al elementelor existente necesare sub aspectul funcțional, liceul are un director, un director adjunct, secretariat, compartiment financiar-contabil condus de un contabil-șef și care cuprinde și casieria, și bineînțeles personal didactic și personal auxiliar.
Organizarea gestiunii financiare la liceul teoretic ”Dimitrie Cantemir” se realizează în compartimentul contabilitate condus de administratorul financiar (contabilul șef).
În continuare voi prezenta evoluția și structura veniturilor și cheltuielilor la LICEUL TEORETIC ”DIMITRIE CANTEMIR” în perioada 2006 – 2007.
Către ,
PRIMĂRIA MUNICIPIULUI IAȘI
Anexat vă depunem Darea de seamă contabilă, încheiată la data de 31 decembrie 2007 cu următoarele anexe:
Bilanț contabil, contul de rezultat patrimonial, situația fluxurilor de trezorerie, contul de execuție al cheltuielilor bugetare (anexa 6 și 7), contul de execuție a veniturilor proprii (anexa 7 și anexa 8) situația veniturilor și cheltuielilor (anexa19), plăți nete, situația modificărilor în structura activelor nete/capitalurilor (anexa 34a, anexa 35, 26a,27), situația activelor și datoriilor (anexa 40b), raportul de analiză, analiticul contului (401 Furnizori), balanța de verificare, toate întocmite la data de 31 decembrie 2007.
Datele înscrise de noi în prezentele, sunt corecte și reflectă realitatea.
Director, Contabil șef,
ANEXA 7
Liceul teoretic „Dimitrie Cantemir” Iași
ANALITIC 401 –FURNIZORI RESTANȚĂ
la 31 DECEMBRIE 2007
Director Contabil șef
Liceul teoretic „Dimitrie Cantemir” Iași
NOTĂ EXPLICATIVĂ
Pe bază de bilanț contabil încheiat la data de 31 decembrie 2007
Prin planul de cheltuieli din bugetul local pentru anul 2007 am primit un plan în sumă de 3.326.200 lei pe total capitol 65.2, din care pentru cheltuieli de personal suma de 2.512.000 lei/ ron, pentru cheltuieli materiale suma de 550.000 lei, pentru burse suma de 14.200 lei, iar pentru investiții suma de 250.000 lei din care 150.000lei au fost primiți prin HG 1258/24.10.2007 pentru lucrare de reabilitare înlocuire tâmplărie.
Pentru anul 2007 am primit credite bugetare în sumă de 3.180.855 lei/ron din care pentru cheltuieli de personal suma de 2.498.800 lei/ron ,pentru cheltuieli materiale suma de 417.913 lei/ron, pentru burse suma de 14.200 lei/ron, iar pentru investiții suma de 249.842 lei/ron.
Din total sume primite am efectuat următoarele plăți nete: pentru cheltuieli de personal suma de 2.492.846 lei/ron, pentru cheltuieli materiale 417.913 lei/ron, pentru burse suma de 14.070 lei/ron iar pentru investiții suma de 249.840 lei/ron.
Din creditele primite pentru cheltuieli de personal pentru această perioadă am achitat următoarele:
-salarii pentru luna decembrie 2006, pentru perioada ianuarie-noiembrie 2007,concedii de odihna anul 2007, precum și CAS, Șomaj, Fond de sănătate, Fond de risc, Fond unic pentru concedii medicale și indemnizații maternitate 0,85%,Fond de garantare pentru plata creanțelor salariale 0,25%, pentru aceiași perioadă cu salariile.
Din creditele primite pentru articolul bugetar 59.01 burse, am achitat 22 burse de boală pentru perioada ianuarie – iunie 2007 și 23 burse boala pentru perioada octombrie –decembrie2007.
Din creditele primite pentru cheltuieli materiale pentru această perioadă am achitat următoarele :
Iluminat luna decembrie2006, ianuarie- octombrie 2007;
Facturi apă, canal, pentru lunile dec.2006,ian.- noiembrie 2007+ salubrizare dec.2006;
s-a achitat încălzire lunile dec.2006,ianuarie – octombrie 2007;
s-a achitat gaz metan racordare centrale și încălzire la sala de sport, încălzire perioada ianuarie – octombrie 2007;
convorbiri telefon, internet pentru luna dec.2006,ian.-noiembrie 2007;
service program salarii pentru perioada nov.2006- oct. 2007;
materiale de curățenie generală și întreținere pentru începerea anului școlar, furnituri de birou și cretă școlară strict necesare;
mobilier pentru dotarea unui cabinet metodic;
materiale de reparații și întreținere strict necesare;
mobilier laborator biologie;
Din creditele primite pentru articolul bugetar investiții s-au achitat înlocuire geamuri cu geam termopan și s-a dotat sala sport cu mobilier necesar, s-au achitat 5 calculatoare pentru laboratorul de informatică necesar elevilor.
Indicatorii planului de școlarizare pentru anul școlar 2006-2007 și sem I. anul școlar 2007-2008 au fost îndepliniți conform cifrei de școlarizare. Numărul de personal a fost plătit conform statelor de funcții aprobate de Inspectoratul Școlar Județean Iași.
Contul MIJLOACE FIXE -214 –are un sold la data de 31 decembrie 2007, în sumă de 99.239 lei având o creștere în anul 2007 cu o valoare de 5721 lei.
Contul OBIECTE DE INVENTAR -3032- are un sold la data de 31 decembrie 2007 de 257227 lei, având o creștere n cursul anului 2007 de 17.300 lei fiind valoarea obiectelor de inventar procurate în perioada ianuarie – decembrie 2007.
Conturile MATERIALE AUXILIARE -3021+3028 –nu au sold la 31 decembrie 2006.
Contul FURNIZORI – 401 are un sold la data de 31 decembrie 2007 în sumă de 44.104 lei, reprezentând utilități neachitate pentru luna noiembrie 2007, apă, canal.
BIBLIOGRAFIE
1. Elena-Doina Dascălu, Sistemul bugetar în România, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2006
2. Scrieru Angela, Finanțe publice, Editura Epigraf, Chișinău, 2004
3. Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 27 decembrie 2005
4. Classification of the Functions of Government
5. Florin Georgescu, Starea economico-socială a României în anul 2000, Editura Expert, București, 2002
6. Organization for Economic Cooperation and Developement (O. E. C. D), Main Economic Indicators, volume 12, 2006
7. Iulian Văcărel, Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, 2006
8. Paul Marie Gaudement, Finances publiques, Editions Montchrestien, Paris,1983
9. Iulian Văcărel și colectivul, Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, 2004
10. Biblioteca digitală – site ase.ro
11. Tatiana Moșteanu, Buget de trezorerie publică, Editura Universitară București, 2004
12. Christian Bigaut, Finances publiques, Editions Eyrolles, Paris, 1991
13. Lefter Chirică, Bănuț Alexandru ,Finanțe publice, contabilitate bugetară și de trezorerie, vol.I, Ed.Economică, 2004
14. Florin Georgescu, Starea economico-socială a României în anul 2000,Editura Expert, București, 2002
15. Maria Bârsan, Integrare economică europeană – site idd.euro.ubbcluj.ro
16. Basle Maurice, Le Budget de l’Etat, Editura Hachette Education, Paris, 2003
17.Gabriela Anghelache Pavel Berean “Finanțele publice ale României“, Editura Economică, 2003
18. Gh. Sandu, Finanțe publice, Ed.Universității Suceava,București, 2000
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Cheltuielile Locale (ID: 137579)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.