Cercetari Privind Economia Si Guvernanta Publica In Spatiul Romanesc

Partea I. Guvernanță, guvernanță corporativă, guvernanță publică – o privire comparativă din perspectiva economiei publice

În această primă parte a lucrării ne propunem clarificarea conceptelor de guvernanță, guvernanță corporativă, guvernanță publică și a principiilor și practicilor acestora, cu accent pe rolul și responsabilitatea managementului, accentuarea transparenței decizionale și a credibilității situațiilor financiare.

Pornind de la definițiile date guvernanței, ce descriu rolul persoanelor însărcinate cu supravegherea, controlul și conducerea unei entități, ne propunem să arătăm necesitatea și avantajele implementării principiilor guvernanței corporative. Prezentarea fundamentelor teoretice ale guvernanței va fi completată de prezentarea experiențelor naționale cu privire la guvernanța corporativă, respectiv a codurilor de „bună practică”, caracteristicile și particularitățile specifice, principiile OECD și reforma guvernanței corporative în Europa.

Această prezentare are scopul de a scoate în evidență și de a supune unei analize științifice stadiul guvernanței corporative, de a evalua principiile guvernanței corporative, necesitatea implementării acestora pentru a maximiza performanțele companiilor, în esență pentru a crea condițiile de a organiza, conduce și controla companiile profitabil și eficient, un demers cu atât mai actual în condițiile crizei economice mondiale, a șocurilor și controverselor ce au marcat piața financiară în ultimele două decenii.

Guvernanța – abordări conceptual-teoretice

Repere conceptuale

Conceptul de guvernanță nu este unul nou, el căpătând însă noi valențe odată cu creșterea în complexitate a economiilor naționale și dezvoltarea civilizației. Etimologic, cuvântul „guvernanță” își are originea în latinescul „navigare”, ce definea metaforic activitatea de conducere, îndrumare și îndeplinire a obiectivelor. În limba română, termenul de guvernare este preluat din francezul gouverner, cu sensul de „a conduce, a administra, a dirija, un stat, un popor”.

Conceptul de guvernanță a întreprinderii a apărut și s-a dezvoltat în secolul trecut, influențat fiind de medii economice bazate pe proprietatea familială, investitori instituționali, societăți anonime, capital bancar, scandaluri financiare intens mediatizate ori momente de criză, ce au avut ca efect identificarea căilor de îmbunătățire a conceptului, pentru ca acesta să corespundă noilor etape în evoluția economică.

Guvernanța corporativă, într-o definire succintă, înseamnă ansamblul de reguli prin care o companie este condusă și controlată. Practicile de guvernanță sunt legate de conceptul de întreprindere, din momentul în care apare separarea între diferitele părți participante la activitatea firmei și, respectiv, a acelor părți deținătoare de drepturi asupra entității, precum și a părților interesate de procesele entității în cauză.

Istoria activităților economice consemnează, de altfel, actele de comerț care constituiau un domeniu clar în care se manifesta disocierea între deținătorii de drepturi și operatorii acestor activități. Astfel, în mod tradițional, responsabilul operațional al „expedițiilor” (caravane, nave maritime sau fluviale) nu era (neapărat) proprietarul mărfurilor escortate, separându-se în acest mod responsabilitățile.

Italia Evului mediu cunoaște principală formă de asociere în domeniul afacerilor comerciale – contractul de „commenda”, în cadrul căruia părțile contractante se considerau asociați în măsura în care erau implicați în riscul și rezultatul acțiunii respective, dar, în rest, relațiile rămâneau ca și cele între creditor și debitor. Astfel un comanditar, în calitate de investitor pasiv, împrumuta unui negustor itinerant capitalul necesar pentru o întreprindere de afaceri la distanță. În cazul în care expediția se încheia cu pierdere, împrumutătorul suporta integral pierderea financiară, în timp ce partenerul, debitorul său în cadrul împrumutului, pierdea doar valoarea muncii sale depusă cu acest prilej. În caz de succes, primul (finanțatorul) își recupera împrumutul și primea cea mai mare parte a beneficiilor. Această construcție juridică a condus la conceptul de societate comercială – persoană juridică. Alături de caracteristica răspunderii limitate, noutatea adusă de commenda constă în protecția juridică pe care o conferea partenerilor, în special partenerului pasiv. În concluzie, răspunderea limitată, protecția juridică a investiției și reducerea costurilor de tranzacție prin posibilitatea de negociere a drepturilor de creanță au făcut din commenda o precursoare a întreprinderilor moderne. Cercetătorii moderni văd în această împărțire o diviziune intuitivă între capitalul financiar și cel uman, în cazul în care, de la început și până la sfârșit, cel care călătorea nu participa cu nimic la capital și nu primea decât contravaloarea muncii sale. Comerțul perioadei pre-moderne a implicat astfel, inevitabil, probleme de guvernanță. Ele nu își vor găsi însă răspunsuri adecvate decât prin intermediul instrumentelor situate la etajele superioare ale schimbului, așa cum sunt bursele, creditul și formele incipiente ale societăților de capital.

Proprietatea funciară, organizarea și conducerea entităților agricole, reprezintă cel de-al doilea curent originar al practicilor de guvernanță, relațiile între diferitele părți făcând obiectul a numeroase reglementări și legi ce au format, ulterior, codurile rurale.

Revoluția industrială determină dezvoltarea rapidă și complexă a guvernanței. Sfârșitul secolului al XVIII-lea și secolul al XIX-lea au constituit momente ale dezvoltării capitalismului occidental, făcând posibilă dezvoltarea băncilor, societăților de capital, a bursei de valori. Astfel, „aceste instrumente poartă în sine elemente ale separării între deținătorii de drepturi patrimoniale și responsabilii manageriali, starea constituind fundamentul guvernanței acestui tip de întreprinderi”.

Se conturează ideea potrivit căreia practicile guvernanței întreprinderii reprezintă un proces complex și continuu de evoluție, de adaptare a conceptului la cerințele economiei moderne, la procesele de globalizare tot mai evidente, la modificările vieții sociale și, totodată, la necesitățile de informare a investitorilor și a terțelor părți interesate asupra activității companiilor.

În timp, s-au furnizat o serie întreagă de definiții ale termenului de „guvernare”. Guvernarea este un concept foarte larg, și operează la orice nivel, cum ar fi nivelul gospodăriei, al comunităților și municipalităților, națiunilor, regiunilor sau globului. Pohl și Claessens, cercetători în cadrul Băncii Mondiale, explică faptul că guvernarea se referă la exercitarea puterii de stat în gestionarea resurselor sociale și economice ale unei țări, precum și alte mecanisme legate de responsabilitate publică, de statul de drept, transparență și participare a cetățenilor.

Guvernarea se referă la modul în care o societate stabilește și gestionează normele de elaborare și de punere în aplicare a politicilor. Abordarea termenului de guvernare poate fi una regională, caz în care se identifică guvernarea locală, regională, națională și globală. Dacă termenul de guvernare se abordează în contextul social, se vorbește despre guvernarea politică, economică și administrativă. Din punct de vedere calitativ, conceptul de guvernare identifică ori o bună guvernare (good governance), ori o slabă guvernare (bad governance) .

Datorită diversității inerente în tradițiile naționale și culturile publice, există multe definiții ale termenului de guvernare în literatura de specialitate, dar este posibil a identifica trei principale tipuri de guvernare:

– în primul rând, guvernarea politică sau publică, autoritatea fiind statul, guvernul sau sectorul public, și se referă la procesul prin care o societate organizează și gestionează afacerile din sectorul public, activități care sunt întreprinse cu fonduri publice;

– în al doilea rând, guvernarea economică, a cărui autoritate este sectorul privat, se referă la politicile, procesele sau mecanismele de organizare care sunt necesare pentru a produce și a distribui bunuri și servicii;

– în al treilea rând, guvernarea socială, a cărui autoritate este societatea civilă, inclusiv cetățenii și organizațiile non-profit, și se referă la un sistem de valori care sunt necesare pentru comportamente sociale și pentru deciziile publice.

În perioada modernă, conceptul de guvernanță înseamnă mai mult decât un curent sau o direcție, ea reprezintă un concept multidimensional, cu o definire larg acceptată. Dimensiunile guvernanței pot fi diferite, funcție de beneficiarii direcți al efectelor acesteia, indiferent că ne referim la stat, sectorul privat, societatea civilă sau instituții internaționale. Fiecare are o importanță specifică. Statul creează mediul favorabil din punct de vedere juridic și politic, sectorul privat generează locuri de muncă și venituri, iar societatea civilă facilitează interacțiunea politică și socială. Însă, spre sfârșitul secolului al XX-lea, conceptul de „guvernanță” a devenit tot mai frecvent utilizat și în sfera publică. Termenul de guvernanță publică s-a bucurat de popularitate, fiind preferat termenilor de management public sau administrație publică. Acest fenomen se datorează faptului că se poate aplica la o gamă largă de probleme, relații, instituții implicate, atât în procesul de gestionare publică, cât și în sfera privată. Literatura de specialitate anglo-saxonă este una dintre cele mai bogate în materie de guvernanță publică. Rhodes, unul dintre cei mai proeminenți autori, consideră că termenul de guvernanță este mai larg decât cel de guvernare, guvernanță fiind transformarea birocrației unitare în serviciu de livrare fragmentată și împărțirea responsabilității între diferiți autori, în procesul de elaborare a politicilor publice.

Dacă ar fi să grupăm sub aspect temporal modelele de administrare și management din sfera publică, putem delimita trei mari perioade:

– modelul statului birocratic, bazat pe trepte ierarhice, surprins de către Max Weber la începutul anilor 1920;

– modelul nou de management public, orientat spre piață, model specific anilor 1980;

– modelul nou de guvernanță, dezvoltat la începutul anilor 1990, model bazat pe răspunsul “în rețea” la exigențele pieței din sfera sectorului public, principala caracteristică a acestuia fiind colaborarea și cooperarea inter-instituțională, respectiv convergența inter-organizațională dintre sectoare și politici.

Deosebirile dintre cele trei modele de guvernanță sunt semnificative sub diverse aspecte. Dacă în perioada statului birocratic abordarea de bază se referă la birocrație, în perioada modelului nou de management abordarea specifică este managerialismul, iar în perioada modernă este cea de guvernanță. Laitmotivul perioadelor este de asemenea diferit. Dacă în perioada statului birocratic laitmotivul era “lege și ordine”, iar în perioada modelului nou de management cel de “stabilire corectă a prețurilor”, în perioada modernă a guvernanței găsim “reglementarea corectă a instituțiilor”. Mecanismul specific birocrației este cel de comandă și control, spre deosebire de mecanismul specific noului management care se caracterizează prin competiție, și de modelul nou de guvernanță bazat pe colaborare și cooperare în vederea atingerii scopurilor într-un mod cât mai productiv.

Smith și Frederickson consideră că guvernanța se referă ”la relațiile laterale și inter-instituționale în administrare, în contextul declinului de suveranitate, diminuării importanței limitărilor jurisdicționale și fragmentării instituționale generale”. Cei doi susțin de asemenea că “statul administrativ este acum mai puțin birocratic, mai puțin ierarhic și mai puțin dependent de autoritatea centrală; responsabilitatea pentru efectuarea serviciilor din domeniul public se referă mai mult la performanță decât la urmărirea unei ținte de politică specifică, respectând limitele legii”.

Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), definește guvernanța în actul său de politică din anul 1997 astfel: „exercițiul autorităților economice, administrative, politice în a gestiona afacerile unui stat la toate nivelurile; acesta cuprinde ansamblul mecanismelor, proceselor și instituțiilor prin care cetățenii și grupurile își manifestă interesele, își exercită drepturile legale, își îndeplinesc obligațiile care le revin și mediază diferențele existente”. Potrivit Raportului UNDP din 2002, guvernanța recunoaște existența puterii în interiorul și exteriorul autorităților formale și al instituțiilor guvernamentale, respectiv societatea civilă și sectorul privat. În spiritul guvernanței publice, deciziile reprezintă rezultatul unor relații complexe dintre mai multe părți cu interese și priorități diferite. Una din prioritățile guvernanței instituțiilor publice locale este de a crea și promova comunități locale active și durabile.

Banca Mondială definește guvernanța ca fiind “o metodă prin care puterea este exercitată în gestionarea resurselor politice, sociale și economice a unei țări în vederea dezvoltării”. Luând în considerare abordarea Băncii Mondiale potrivit căreia principala cauză a crizelor în statele în curs de dezvoltare a fost natura guvernanței, se propune o nouă abordare a guvernanței bazată pe transparență, responsabilitate, și reforme legislative. Astfel, apare o nouă formă de guvernanță, și anume “buna guvernanță”. Potrivit Băncii Mondiale, o bună guvernanță implică un management public sănătos, fundamentat pe eficiență, eficacitate, economie, responsabilitate, schimb și libera circulație a informației, transparență și un cadru legal pentru dezvoltarea justiției, respectarea drepturilor și libertăților omului.

În timp ce termenul de guvernanță corporativă crește în popularitate, conceptul de guvernanță în sectorul public este mai puțin dezvoltat. Definirea și analiza guvernanței publice este mai dificilă în comparație cu cea a guvernanței corporative. În opinia lui Michalski, Miller și Stevens, guvernanța publică sau privată poate fi definită ca “o exercitare generală a autorității”, unde ”autoritate” se referă la sistemele de responsabilitate și de control. Acestea includ acorduri globale și locale, structuri formale dar și norme și practici informale și sisteme de control spontane. Potrivit lui Frederickson, formularea conceptului de guvernanță publică presupune administrare publică, pluralismul stakeholder-ilor, managementul în rețea și legitimitate.

O bună guvernare publică stă la baza unei bune guvernări corporative, fiind piatra de temelie pentru economiile stabile și de succes. Principiile eficienței, transparenței, responsabilității și participării, care se regăsesc în guvernanța publică, se aplică și în standardele pentru buna guvernare corporativă.

Eficiența ar trebui înțeleasă ca fiind capacitatea de a stabili predictibilitățile în mediul instituțional și politic, printr-un sistem economic eficient de producție și de distribuție, susținut de un sistem coerent juridic. Eficiența este, de asemenea, o chestiune de prioritizare corectă a serviciilor care să corespundă cu nevoile celor cărora le sunt adresate. Transparența este disponibilitatea și claritatea informațiilor furnizate de către publicul larg cu privire la activitatea entității. Legat de transparență găsim responsabilitatea, ce se bazează pe stabilirea unor criterii pentru evaluarea performanțelor, incluzându-se atât responsabilitățile economice cât și cele financiare. Participarea este un element esențial pentru o societate civilă angajată, necesitând capacitate sporită și creșterea competențelor părților interesate.

Guvernarea este "bună" atunci când se alocă și se gestionează resursele pentru a răspunde problemelor colective, cu alte cuvinte, atunci când se furnizează servicii de calitate, în mod eficient.

O gamă largă de indicatori sunt necesari pentru diagnosticarea adecvată a guvernării publice, aceștia fiind atât calitativi cât și cantitativi, pornindu-se de la influența pe care o bună guvernanță o manifestă asupra nivelului de trai, asupra venitului pe cap de locuitor. Indicatorii de evaluare a performanțelor actorilor implicați în practicile de guvernare, în special în eficiența guvernului sau a sectorului public, compară intrările și ieșirile publice.

Indicatorii de evaluare a guvernanței servesc pentru a informa diferitele părți interesate, inclusiv publicul, cu privire la performanța situațiilor finanțelor publice, pentru a ajuta publicul în a face alegeri informate, în a înțelege impactul acțiunilor lor colective asupra finanțelor publice, și, probabil cel mai important, pentru a permite publicului să judece performanța guvernului și instituțiile guvernamentale.

Conceptul de "guvernanță" nu este nou. Cu toate acestea, el poate însemna lucruri diferite pentru oameni diferiți, și de aceea trebuie cât mai bine explicat și fundamentat. Sensul real al conceptului depinde de nivelul de guvernanță la care se referă, de obiectivele care trebuie atinse și abordarea care trebuie urmată.

Debutul conceptului, pentru o lungă perioadă de timp, s-a circumscris ​​discursului politic și academic, el referindu-se, într-un sens generic, la sarcina de a conduce un guvern sau orice altă entitate semnificativă. În acest sens, definiția generală oferită de Webster Dictionary poate da o oarecare imagine pentru înțelegerea acestei etape (a anilor ‘80 ai secolului trecut), ea indicând că guvernanța este un sinonim pentru guvernare sau pentru "actul sau procesul de guvernare, în special, referindu-se la sensul și control autorității". Această interpretare se concentrează în special pe eficiența departamentelor executive ale unui guvern sau ale unei autorități publice. Definiția de lucru utilizată de British Council subliniază faptul că "guvernanța" este o noțiune mai largă decât guvernul sau guvernarea (și decât alte concepte cu care se află în legătură cum ar fi statul, buna administrare sau regimul politic) și se focalizează pe stat și societate: "Guvernanța presupune interacțiunea dintre instituțiile politico-administrative formale și cele existente în societatea civilă. Guvernanța se referă la un proces prin care elemente ale societății își exercită puterea, autoritatea și influența și adoptă politici și decizii referitoare la viața publică și implicarea socială".

"Guvernanța", prin urmare, nu doar înglobează, ci și transcende ca sens unor înțelesuri aproximative, colective, legate de stat, guvern, regim și buna guvernare. În fapt, multe dintre elementele și principiile care stau la baza "bunei guvernări" au devenit parte integrantă a sensului conceptului de "guvernanță". John Healey și Mark Robinson apreciază că "buna guvernanță" implică un nivel ridicat de eficiență organizațională în raport cu formularea și urmărirea politicilor publice, mai ales în aplicarea politicilor economice și are o contribuție importantă la creșterea economică, stabilitatea și asigurarea bunăstării populației. ”O bună guvernanță implică, de asemenea, responsabilitate, transparență, participare, deschidere și stat de drept; buna guvernare tinde să fie o condiție prealabilă pentru legitimitatea politică".

Definiția guvernanței oferită de Banca Mondială are o relevanță deosebită pentru provocările contemporane și, mai ales, lumea țărilor în curs de dezvoltare: "Buna guvernanță este exemplificată de o elaborare a politicilor publice în mod previzibil, deschisă și profesionistă, o birocrație eficientă și marcată de un etos profesional care acționează în sprijinul binelui public, stat de drept, procese transparente și o societate civilă puternică care participă la afacerile publice. Pe de altă parte, guvernanța slabă este caracterizată prin procese politice arbitrare, birocrații absurde, sisteme juridice neaplicate sau nedrepte, abuzul de putere executivă, o societate civilă neangajată în viața publică și larga răspândire a corupției".

În fapt, definițiile Băncii Mondiale privind guvernanța reflectă așteptările și încrederea manifestată la nivel mondial față de procesele de liberalizare politică și economică. O astfel de abordare a guvernanței evidențiază receptivitatea și responsabilitatea organismelor internaționale privind aceste provocări, precum și impactul acestor factori asupra stabilității politice și a dezvoltării economice. În raportul său din 1989 privind criza dezvoltării durabile, Banca Mondială a exprimat această noțiune astfel: "Eforturile de a crea un mediu economic și social favorabil și de a construi capacități vor fi irosite dacă contextul politic nu este favorabil. În cele din urmă, o mai bună guvernanță presupune reînnoirea politică. Aceasta înseamnă un atac concertat asupra corupției de la cel mai înalt, până la cel mai scăzut nivel. Acest lucru poate fi realizat prin stabilirea unor bune exemple și practici, prin consolidarea responsabilității, prin încurajarea dezbaterilor publice, precum și prin cultivarea unei prese libere. Aceasta înseamnă, de asemenea […] promovarea la nivel local și a organizațiilor non-guvernamentale, cum ar fi asociațiile de fermieri, cooperative și grupuri de femei".

Pe lângă aceste contribuții ale Băncii Mondiale, este de asemenea necesar apelul la literatura de specialitate privind guvernanța, în special la contribuțiile oamenilor de știință și practicienilor implicați în proiectele agențiilor de dezvoltare guvernamentale sau internaționale, sau ale altor investitori internaționali. Majoritatea acestor specialiști s-au concentrat aproape exclusiv pe problemele legitimității politice, ca o variabilă dependentă a unei guvernări eficiente. Guvernanța, așa cum este definită aici, apare drept "managementul responsabil al structurilor regimului în scopul consolidării domeniul public".

Goran Hyden aduce o mai mare claritate conceptului de guvernare, un "concept-umbrelă pentru a defini o abordare a politicii comparative", o abordare care umple golurile lăsate în analizele anterioare, subliniind "potențialul creativ al politicii, în special capacitatea liderilor de a se ridica deasupra structurilor existente, de a schimba regulile jocului și de a-i inspira pe alții să ia parte la eforturile de a muta societatea înainte, în direcții noi și productive". Potrivit acestui autor, guvernanța (politică, în special), poate fi înțeleasă și sub următoarele coordonate:

• guvernanța este o abordare conceptuală care, atunci când este complet elaborată, poate constitui un cadru al analizei comparative macro-politice;

• preocupările guvernanței se circumscriu unor întrebări esențiale, de natură "constituțională", care stabilesc normele conduitei politice;

• guvernanța implică intervenția creatoare a actorilor politici pentru a schimba structurile care inhibă exprimarea deplină a potențialului uman;

• guvernanța este un concept rațional, subliniind natura interacțiunilor între actorii guvernamentali și sociali, precum și între actorii sociali între ei;

• guvernanța se referă la anumite tipuri de relații între actori politici: în special cele sancționate social, mai degrabă decât cele modificate arbitrar.

Se poate spune că noțiunea de guvernanță a câștigat, în timp, un câmp de exprimare din ce în ce mai larg. Dincolo de funcțiunea sa principală de instrument de management al afacerilor (publice sau private) sau de indicator al dezvoltării politice, guvernanța a devenit un mecanism util pentru a spori legitimitatea domeniului public. Ea a devenit, de asemenea, un cadru analitic și de abordare a politicilor comparative.

Complexitatea noțiunii de guvernanță o delimitează de noțiunea de management. Astfel, managementul reprezintă activitatea de conducere a unui grup de persoane pentru atingerea unui obiectiv comun, desemnând știința conducerii organizațiilor, funcțiile managementului fiind acelea de previziune, organizare, coordonare, antrenare și control. Guvernanța este manifestarea distribuției drepturilor și responsabilităților dintre diferitele categorii de persoane implicate în companie cum ar fi: consiliul de administrație, directorii, acționarii și alte categorii; ea stabilește regulile și procedeele de luare a deciziilor privind activitatea unei companii, reliefând diferențele ce se manifestă între interesele proprietarilor și cele ale conducerii companiilor. De aici, necesitatea separării managementului – de proprietar, a managementului – de finanțe, a proprietarului – de control, precum și a conducerii – de control, prin reguli și responsabilități clar definite și delimitate.

În ultima vreme au apărut pe piața internațională din ce în ce mai multe declarații din partea diverselor companii care informează publicul cu privire la măsurile pe care le-au luat pentru a-și îmbunătăți sistemul de guvernanță corporativă. Această preocupare s-a intensificat în urma scandalurilor puternic mediatizate, începând cu prăbușirea gigantului Enron, care practic a devenit un simbol contemporan al fraudei corporatiste, și continuând cu un număr considerabil de companii care au eșuat la fel de dramatic, cum ar fi WorldCom, Tyco, Parmalat, Comroad. Acestea sunt doar câteva exemple care au conturat sfera globală a eșecului corporatist, generând un sentiment de neliniște și o lipsă de încredere pe piețele internaționale de capital.

Prin urmare, au apărut îndoieli cu privire la posibilitatea investitorilor de a lua decizii corecte bazându-se pe informațiile furnizate de către companii și de piața de capital, născându-se fireasca întrebare dacă scandalurile nu au fost și rezultatul unor scăpări în legislația în vigoare. Cert este că, datorită răspândirii atmosferei de îndoială și de nesiguranță de pe piața de capital, guvernele și diferite organisme competente au inițiat schimbări, înăsprind legile guvernanței corporative și, mai ales, introducând sancțiuni menite să determine companiile să adopte politici etice și transparente. În acest context, în prezent, marea majoritate a țărilor dezvoltate și în curs de dezvoltare au un Cod de Guvernanță Corporativă emis de diferite organisme de reglementare. Printre cele mai cunoscute sunt Actul Sarbanes-Oxley din SUA, reînnoirea codului Marii Britanii la inițiativa lui Derek Higgs, Codul Cromme al Germaniei, Legea Securității Financiare din Franța. România are și ea un Cod de Guvernanță Corporativă elaborat de Bursa de Valori București, aplicabil pentru societățile listate la Bursă.

Pornind de la o definiție simplă a guvernanței corporative, ca fiind totalitatea sistemelor și proceselor implementate pentru a conduce și a controla o companie cu scopul de a-i crește performanța și valoarea, se disting ca elemente importante în guvernanța corporativă – eficientizarea sistemelor de management, rolul consiliului de conducere, responsabilitatea și remunerarea membrilor, credibilizarea situațiilor financiare, eficientizarea sistemelor de management al riscului, conformitatea reglementărilor legale cu performanța companiei.

Având în vedere că investitorii acordă mai nou o mare importanță sistemelor de guvernanță corporativă implementate într-o companie, ea are o considerabil mai mare importanță față de anii trecuți. Astfel, sunt companii care au depus mari eforturi pentru a atinge standarde înalte de guvernanță corporativă și de responsabilitate socială, fiind percepute ca exponenți ai guvernanței bazate pe valoare adăugată, capabile să maximizeze valoarea companiei prin sisteme și procese care permit managerilor să evalueze și să monitorizeze performanța companiei. Testul eficienței modelului de guvernanță al unei companii este măsura în care reușește să-și atingă obiectivul principal, și anume acela de a maximiza valoarea companiei din perspectiva acționarilor, reușind totodată să organizeze un sistem de satisfacere a cerințelor clienților, angajaților, furnizorilor, distribuitorilor etc. Se conturează astfel ideea că tot mai multe companii vor fi nevoite să adopte o cultură transparentă și un model eficient de guvernanță corporativă pentru a realiza o performanță mult mai bună, iar cele care vor refuza să accepte această realitate (și în același timp, necesitate) riscă să înregistreze rezultate mai slabe.

Prin urmare, necesitatea și importanța unui model eficient de guvernanță corporativă care controlează și evaluează performanța companiei, care ar satisface nevoile tuturor părților interesate și, implicit, ar crea valoare adăugată, va crește și mai mult.

Performanțele companiilor nu se rezumă simplist doar la rezultate financiar-contabile superioare, respectiv profitabilitate maximă, echilibru financiar stabil, ci vizează și aspecte non-financiare, investitorii fiind interesați nu numai de istoricul firmei, cât mai ales de perspectivele viitoare de dezvoltare, generate de resursele materiale, financiare, umane, informaționale și organizaționale ale acesteia. Sistemul de guvernanță corporativă a companiei condiționează hotărâtor atât nivelul performanțelor economico-financiare curente, cât și așteptările investitorilor privind oportunitățile viitoare de dezvoltare a acesteia. Calitatea modului de administrare și conducere a unei companii este o variabilă esențială în aprecierea performanțelor globale, în creșterea prestigiului pe piață al companiei.

Guvernanța corporativă fiind modalitatea modernă de a conduce o afacere, ea are la bază separarea netă dintre acționariat și administrare, separare impusă de nevoia de creștere a eficienței managementului, determinând astfel profesionalizarea procesului de conducere. Nu se poate vorbi însă despre o “afacere” fără a o vedea în contextul social al dezvoltării acesteia, fără a vedea relaționarea întreprinderii cu mediul social în care operează. În acest context se poate spune că, pentru a avea performanțe economice bune pe termen lung, o companie trebuie să fie acceptată de comunitate, iar pentru a-și construi reputația, compania nu trebuie să ignore contextul social, trebuind astfel să țină cont nu numai de competitori, ci și de societate. De o importanță majoră în păstrarea reputației unei companii este credibilitatea acesteia.

Credibilitatea este dată de acordul dintre principiile declarate și comportamentul efectiv. Pentru piețele financiare, de pildă, credibilitatea este esențială. Astfel, ajungem la concepte precum transparență și credibilitate. Când aceste concepte nu sunt asimilate de o organizație, pot apărea probleme, disonanțe, conflicte generate de distanța între ceea ce se proclamă și ceea ce se realizează.

Guvernanța se manifestă ca necesitate a separării între cei ce conduc organizațiile și cei ce au anumite interese în organizații, ca fiind modalitatea de a-i face pe cei ce conduc să se achite de sarcinile și responsabilitățile ce le revin în mod corect și de o manieră calificată pentru a proteja interesele celor interesați de organizație. Lumea afacerilor trebuie să fie una competitivă, în care rezistă numai cei care reușesc să se adapteze cel mai bine pieței, dar obținerea succesului economic nu depinde de înșelătorie, practici neloiale sau de eliminarea completă a concurenței. Existența competiției și a nevoii obținerii de profit nu se află în contradicție logică cu un comportament corect și cu respectarea standardelor etice.

În acest context se disting trei sfere de responsabilitate, ordonate concentric: în centru, proprietatea și acționarii; apoi, în următoarea, celelalte grupuri implicate și afectate direct și, în sfera cea mai largă, societatea. Astfel, delimităm zonele majore ale eticii în afaceri: guvernanța corporativă, managementul orientat către grupurile cointeresate și, respectiv, responsabilitatea socială corporativă. Guvernarea corporativă, acoperind problemele antrenate de raportul dintre proprietate și management, e vitală funcționării unei afaceri moderne. Celelalte depind de cea dintâi, fiind strategii opționale de management. Fără un cadru legislativ care să definească principiile fundamentale ale guvernării corporative, fără practici organizaționale care să asimileze aceste principii, nu se poate vorbi de un management sănătos și de o piață funcțională.

Fundamente teoretice ale guvernanței

După cum menționam, guvernanța corporativă sau conducerea corporatistă (în engleză corporate governance) este sistemul prin care o companie este condusă și controlată. Trecând în revistă o serie de definiții și considerații teoretice asupra acesteia, putem spune că:

Guvernanța corporativă reprezintă modalitățile prin care furnizorii de resurse financiare ai unei companii se asigură că vor primi beneficiile la care se așteaptă făcând această investiție;

Guvernanța corporativă poate fi definită ca ansamblul relațiilor unei companii cu acționarii săi, sau mai pe larg, cu societatea pe ansamblu;

Guvernanța corporativă specifică distribuția drepturilor și responsabilităților dintre diferitele categorii de persoane implicate în companie, cum ar fi: consiliul de administrație, directorii, acționarii, precum și alte categorii, și stabilește regulile și procedeele de luare a deciziilor privind activitatea unei companii;

Guvernanța corporativă este un set de reguli conform cărora firmele sunt conduse și controlate, este rezultatul unor norme, tradiții și modele comportamentale dezvoltate de fiecare sistem legislativ;

Guvernanța corporativă se referă la promovarea corectitudinii, transparenței și responsabilității la nivel de companie;

Guvernanța corporativă este ramura economiei care studiază modul în care companiile pot deveni mai eficiente prin folosirea unor structuri instituționale cum ar fi actele constitutive, organigramele și cadrul legislativ. Această ramură se limitează în cele mai multe cazuri la studii privind modul în care deținătorii de acțiuni pot să asigure și să motiveze directorii companiilor, astfel încât să primească beneficiile așteptate de pe urma investițiilor lor.

Observăm că, indiferent de viziunea prezentată, majoritatea opiniilor asupra guvernării corporative se concentrează pe statutul proprietarilor (acționarilor) înlăturați treptat, tacit sau explicit, de la procesul decizional, și pe tendințele managerilor de a-și folosi în interes propriu cumulul de puteri (adesea discreționare) în cadrul firmei. Guvernanța corporativă a unei firme implică, așadar, două angajamente: unul pe termen lung (angajamente financiare, menținerea echilibrului în cadrul firmei, asigurarea unor stimulente corespunzătoare pentru manager și echipa sa, o comunicare eficientă între management și investitori) și, respectiv, o relație de tip tranzacțional, adică un ansamblu de prevederi scrise sau asumate privind confidențialitatea, loialitatea și autoritatea în firmă și în afara ei ș.a.m.d.

Concentrarea, aproape excesivă, pe cele două coordonate menționate mai sus dezvăluie, așadar, o relație contradictorie între conducere și investitori și o atitudine de suspiciune reciprocă, fapt ce a determinat numeroase autorități sau instituții să elaboreze coduri de guvernare corporativă în care este prescris în detaliu modul în care ar trebui să se desfășoare relațiile între management, acționari și alte părți interesate, bazate pe coerență și transparență, pe definirea clară a obiectivelor strategice (pe termen lung), politica față de angajați, față de mediu și comunitate, de clienți și furnizori, respectarea și implementarea cadrului juridic, a conduitei profesionale și de afaceri etc. Morck și Steier, abordând istoria guvernanței corporative într-o serie de țări cum ar fi Marea Britanie, Statele Unite ale Americii, Canada, Franța, Germania, Japonia, India, China, Olanda, Suedia etc., amintesc de 13 cauze, corelate sau independente, care au dus la nașterea unei guvernanțe corporative larg răspândite în zilele noastre: accidente ale istoriei, ideologiile, puterea și bogăția marilor familii, grupurile de afaceri, nevoia de încredere, legislația, originile, convergența formelor de organizare, importul sistemelor și metodelor de organizare, creșterea numărului și importanței micilor acționari, inovațiile financiare, puterea politică și interesele statului și abuzul și lăcomia managementului.

Putem concluziona afirmând astfel că guvernanța corporativă desemnează ansamblul de principii și reguli utilizate de companii pentru construirea și funcționarea Consiliilor de Administrație (Management), astfel încât să își poată îndeplini atribuțiile, sarcinile, responsabilitățile și competențele care le-au fost încredințate pentru a implementa cu succes performanțele stabilite ca obiective de proprietari, inclusiv sistemele de valori declarate.

Încercând să facem un istoric al acestui concept, trebuie spus că aspecte ale guvernanței au fost întotdeauna de actualitate, chiar dacă nu au fost trecute ca aparținând conducerii corporative.

Adolf Berle și Gardiner Means în lucrarea lor din 1932 „The Modern Corporation and Private Property” au reliefat diferențele ce se manifestă între interesele proprietarilor și cele ale conducerii companiilor. O serie de alte cercetări s-au axat pe necesitatea separării managementului de proprietate, scoțând în evidență aspecte legate de performanță, de eficiență.

Conform studiilor dezvoltate de Coase, Jensen și Meckling s-a ajuns la același rezultat, și anume că este esențială pentru entitate separarea între management și finanțe sau, cu alte cuvinte, între proprietate și control, și între conducere și control. Proprietatea este reprezentată de acționarii care au resursele necesare (finanțarea, fondurile) însă au nevoie de acel capital uman specializat, capabil să utilizeze eficient fondurile acționarilor pentru a genera profit, și anume, managementul.

Jensen și Meckling integrează elemente din teoria agenției și a drepturilor de proprietate, dezvoltând o teorie a structurii de proprietate care are ca punct central conceptul de ”costuri de agenție” (sau de reprezentare) și funcționarea principiilor de ”separare și control” în cadrul firmei. „Vom defini o relație de agenție ca un contract prin care una sau mai multe persoane (principalul/principalii) angajează o altă persoană (agentul) pentru a efectua unele servicii în numele lor și care implică delegarea unor decizii către agent. Dacă ambele părți ale relației caută maximizarea propriei utilități, există motive întemeiate să se creadă că agentul nu va acționa întotdeauna în cel mai bun interes al principalului. Principalul poate limita devierile de la propriul interes prin stabilirea unor stimulente adecvate pentru agent și prin asumarea unor costuri de monitorizare”. În plus, în anumite situații, principalul va trebui să facă cheltuieli pentru a obține angajamentul (și garanția) agentului ca acesta nu va lua anumite decizii care ar dăuna principalului. Pentru Jensen și Meckling organizațiile sunt „simple ficțiuni legale care servesc drept nexus pentru un set de relații contractuale între indivizi”, fiind puțin important efortul de a căuta distincții între activități care se desfășoară înăuntru și în afara firmei.

Ronald Coase consideră că firmele sunt modalități de organizare a producției în cazul în care, datorită informației imperfecte, costul tranzacțiilor de coordonare a producției prin intermediul schimbului pe piață este mai mare decât cel realizat în ​​cadrul firmei. Prin lucrarea sa The Nature of the Firm, publicată în 1937, Ronald Coase impune teoria costurilor de tranzacție ca o încercare de a defini – în termeni neoclasici – relația dintre firme și piață. El constată că firma nu poate controla interacțiunile cu piața (de exemplu, din cauza taxelor sau altor condiții de vânzare), dar în schimb poate controla anumite procese în interiorul său, cum ar fi, de exemplu, alocarea internă a resurselor. Astfel, Coase arată că ​​"în interiorul firmei […] tranzacțiile de pe piață sunt eliminate și locul structurii de piață complicate, marcată de activități de schimb, este luat de antreprenor, care conduce activitatea de producție”. Pentru Coase, principalul motiv pentru înființarea și existența unei firme este acela de a evita o parte din costurile de tranzacționare asociate utilizării mecanismului de stabilire a prețurilor pe piață. Aceste costuri includ costurile de găsire a prețului relevant (costuri ce pot fi reduse dar nu eliminate, prin achiziționarea acestei informații de la specialiști), costurile de negociere și de redactare a unor contracte executorii pentru fiecare tranzacție (adesea aceste contracte pot duce la costuri ridicate, în funcție de mărimea incertitudinii). Mai mult decât atât, într-o lume nesigură, contractele vor fi, în mod necesar, incomplete și, prin urmare, trebuie să fie frecvent re-negociate. Mai adăugăm la acestea costurile (adesea semnificative) ale negocierii unui eventual profit al activității, în special în cazul existenței informației asimetrice și a specificității activelor.

În 1996, Hawley și Williams au făcut o trecere în revistă a literaturii referitoare la guvernanța corporativă apărută în SUA, pentru Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD). Ei au identificat patru izvoare teoretice și anume: teoria principal – agent (sau a agenției, agency theory); teoria delegării (sau a administratorilor / mandatarilor, stewardship theory); teoria părților interesate (stakeholder theory) și politica firmei.

În desfășurarea activității sale, conducerea firmei va trebui să țină seama de conflictele ce decurg din reunirea unei multitudini de interese „sub același acoperiș”, deoarece pun în pericol eficiența, dacă nu sunt cunoscute și reglementate corespunzător. Pe acest fundal a apărut conceptul de conducere/guvernare corporativă, care inițial s-a dezvoltat în jurul teoriei agenției (principal-agent). Această teorie, elaborată de Berle și Means în 1932 (și de care aminteam în paragrafele precedente), presupune existența unui conflict ce apare ca urmare a faptului că cel care avansează fondurile și deține acțiunile nu este același cu cel care conduce activitatea firmei. Dezvoltarea conceptului de guvernanță corporativă plecând de la teoria principal-agent (agenției) extinde conceptul relației dintre investitor/acționar și manager/administrator la întreaga gamă de relații ce iau naștere între actorii implicați direct sau indirect în activitatea unei companii. Teoria agenției, ce a stat la baza modului cum organizațiile se conduc și în care managementul de vârf acționează ca ”agent” al consiliului de administrație al acționarilor, având sarcina maximizării rentabilității investiției, nu includea abordarea relațiilor și responsabilităților cu, și pentru, forța de muncă, furnizori, clienți sau mediu, fapt pentru care această teorie a fost aspru criticată.

Criticii teoriei agenției au susținut, în schimb, teoria administratorilor/mandatarilor (stewardship theory), aceasta descriind rolul managementului în menținerea și creșterea valorii entității. Totodată această teorie extinde grupurile de interese, incluzând aici acționarii, forța de muncă, furnizorii, clienții, mediul în care operează și managementul. Potrivit autorilor ce susțin stewardship theory, managerii se identifică cu sarcinile ce le au de îndeplinit, sunt motivați și înregistrează succesul entității ca fiind o recompensă proprie, ei fiind dornici a-și arăta priceperea cu cât au mai multă libertate de acțiune. Managerii sunt considerați a fi buni administratori ai corporațiilor, acționând „silitori” pentru obținerea celor mai bune performanțe economice .

Din disputa între perspectiva entității orientată spre satisfacerea acționarilor cu cea orientată spre satisfacerea tuturor părților implicate în entitate, s-a conturat teoria părților interesate, așa numita „stakeholder theory”. Teoreticienii acesteia susțin că succesul unei companii nu depinde doar de operațiunile economice ale acesteia, ci și de felul în care managerii gestionează conflictele etice, utilizând în folosul companiei relațiile în care este implicată aceasta. În consecință, companiile trebuie să țină seama nu numai de interesele acționarilor, ci și de interesele grupurilor ce investesc altceva decât capital. Edward Freeman definește stakeholder-ii ca fiind ”orice grup sau individ influențat de activitatea firmei sau care poate influența la rându-i realizarea obiectivelor unei organizații”. În sens restrâns, acest termen, în accepțiunea lui Freeman, definește „orice grup identificabil sau persoană de care organizația depinde pentru supraviețuire”. Definiția a fost apoi lărgită pentru a include grupurile care au interese legate de organizație, indiferent de interesul acesteia față de respectivele grupuri – stakeholder-ii – ca fiind acele grupuri fără al căror sprijin organizația și-ar înceta existența. Din această perspectivă, părțile interesate în activitatea organizațiilor nu sunt numai proprietarii, acționarii, ci și angajații, partenerii comerciali, chiar membrii comunității în care organizația își desfășoară activitatea. Deoarece, pentru eforturile depuse, investitorii, angajații, furnizorii, clienții și acționarii principali beneficiază de pe urma rezultatelor organizațiilor, ar trebui implicate în relație și alte părți, cum ar fi sindicate, asociații comerciale, grupuri guvernamentale și chiar politice. Criticile aduse acestei teorii se referă la faptul că aceasta se concentrează asupra importanței răspunsului la nevoile grupurilor, fără a indica cine reprezintă aceste grupuri și care sunt modalitățile de a le identifica.

1.1.3. Principiile guvernanței. De la Raportul Cadbury la Principiile OECD

Guvernarea corporativă este, până la urmă, un exemplu de bună aplicare a teoriei lucrului bine făcut, implementarea unui regim eficace de guvernare corporativă trebuind să conducă la transparența și eficiența piețelor, să fie compatibilă cu statul de drept și să definească în mod clar repartiția responsabilităților între instanțele competente în materie de supraveghere, de reglementare și de aplicare a dispozițiilor legale.

Guvernanța corporativă funcționează pe baza unor principii considerate stâlpi ai bunei guvernări, instituite de către Raportul Cadbury, elaborat în anul 1992 sub autoritatea lordului Sir Adrian Cadbury, și anume: transparență, participare și responsabilitate. Codul Cadbury stabilea pentru prima oară reguli de bază ale administrării unei companii, structurate sub forma a 19 recomandări, pentru a se obține creșterea eficienței, concomitent cu un comportament nediscriminatoriu față de acționari.

Principiul transparenței asigură expunerea publică a propriilor acțiuni și decizii în vederea examinării lor către publicul larg, fapt ce poate contribui la îmbunătățirea comportamentului și performanței entității. Cadrul guvernanței corporative ar trebui să asigure o dezvăluire a informațiilor, promptă și fiabilă, la toate problemele materiale ce privesc corporația, inclusiv situația financiară, performanța, proprietatea și conducerea companiei. Un loc important îl ocupă transparența și calitatea informațiilor financiar-contabile, acestea aflându-se la baza procesului decizional, contribuind la administrarea eficientă a entității și la creșterea valorii de piață a acesteia.

Principiul transparenței asigură emitentului (și instituțiilor implicate) un mijloc important de reclamă, precum și o modalitate eficientă și legitimă de diversificare a surselor de finanțare. Aceste avantaje pot fi păstrate numai în condițiile în care emitentul este capabil să facă față cerințelor transparenței, făcând publice anumite informații privind activitatea, managementul și salarizarea, chiar dacă acestea sunt sensibile. Adoptarea standardelor de guvernare corporativă presupune o transformare profundă a atitudinii participanților la piața de capital, prin practicarea ideii de transparență. Informațiile oferite publicului investitor trebuie să fie complete, clare și concise și să nu inducă în eroare. În acest scop, societățile cotate la bursă trebuie să utilizeze criterii și standarde precise, care să facă informațiile date publicității comparabile cu sistemele de raportare general acceptate. Adoptarea și utilizarea Standardelor Internaționale de Raportare Financiară (IFRS) asigură informații de o calitate adecvată, credibile și comparabile cu ale celorlalte țări, evaluări corecte și transparente pentru acțiuni, necesare în procedurile de atragere de noi investitori, și pot asigura un tratament echitabil pentru toți acționarii.

Aplicarea principiului transparenței se solicită tot mai mult în ceea ce privește salarizarea membrilor conducerii, pentru a se cunoaște raportul între recompense și rezultatele managerilor. În acest sens, Comisia Europeană a publicat în decembrie 2004 un set de recomandări în legătură cu transparența remunerării conducerii, iar OECD, cu ocazia prezentării, în martie 2004, a principiilor de guvernanță corporativă revizuite, a făcut, de asemenea, referire la acest subiect. În iulie 2007, Comisia Europeană a publicat Raportul privind aplicarea recomandărilor făcute în anul 2004 (IP/04/1183). Conform raportului, recomandările privind transparența politicii salariale se aplică în 60% din statele membre, dintre acestea jumătate aplicând, însă, doar parțial recomandările.

Participarea egală, atât a femeilor cât și a bărbaților, reprezintă un pilon al „bunei guvernări”, înseamnă libertatea de asociere și de expresie pe de o parte, și o societate civilă organizată, pe de altă parte. Această caracteristică garantează că opiniile minorității sunt luate în considerare, că vocile celor vulnerabili sunt auzite în procesul decizional, că corupția este minimizată.

Răspunderea este cel mai important principiu al guvernanței, dar, în același timp, este și cel mai puțin respectat. În asumarea răspunderii sunt necesare a fi parcurse mai multe etape. O primă etapă este cea a cunoașterii responsabilităților privind activitățile, rezultatele și comportamentele. Răspunderea ierarhică reprezintă raportarea în fața celui ce a acordat responsabilitatea cu privire la îndeplinirea sarcinilor, ea regăsindu-se de la nivelul inferior până la cel mai înalt nivel.

În 1999 OECD a publicat Principiile guvernanței corporative, recunoscute de către Forumul pentru Stabilitate Financiară ca fiind unul din cele 12 standarde de bază pentru sistemele financiare solide. Definirea conducerii corporative este făcută în preambulul Principiilor astfel: „administrarea corporațiilor implică un set de relații între conducerea unei unități, consiliul de administrație, acționarii și alte părți interesate”. În continuare se arată: ”o bună guvernare a corporațiilor ar trebui să ofere motivația pentru realizarea obiectivelor care sunt în interesul firmei și al acționarilor, și ar trebui să faciliteze o monitorizare eficientă, încurajând astfel firmele să utilizeze resursele în mod eficient”.

Principiile OECD publicate în 1999 se referă la drepturile acționarilor și tratamentul echitabil al acestora, la rolul părților interesate, la transparența și dezvăluirea informațiilor, la responsabilitățile Consiliului de Administrație precum și la punerea în aplicare a acestora. Sintetizând principalele cerințe care să garanteze guvernarea corporativă adecvată, principiile nu se substituie inițiativelor sectorului privat din diferite țări (membre sau nemembre OECD) de a dezvolta propriile coduri de „bune practici”.

În anul 2004 a fost publicată o revizuire a acestor Principii, apărută din nevoia adaptării la schimbările economice și politice, urmare a consultărilor cu oficialii din țările membre și nemembre OECD, cu membrii diferitelor organisme profesionale și de afaceri, cu reprezentanți ai sindicatelor și societății civile, completările fiind legate de transparența informațiilor precum și de responsabilitățile și remunerarea consiliului de administrație.

Potrivit principiilor OECD, implementarea unui regim eficace de guvernare corporatistă trebuie să conducă la transparența și eficiența piețelor, să fie compatibilă cu statul de drept și să definească în mod clar repartiția responsabilităților între instanțele competente în materie de supraveghere, de reglementare și de aplicare a dispozițiilor legale. De asemenea, un regim de guvernare corporativă trebuie să protejeze și să faciliteze exercițiul drepturilor acționarilor și să asigure un tratament echitabil al tuturor acționarilor, inclusiv al acționarilor minoritari și străini. Toți acționarii trebuie să aibă posibilitatea de a obține reparația efectivă a oricărei violări a drepturilor lor. La capitolul referitor la rolul diferitelor părți care iau parte la guvernarea corporativă, se arată că un regim de guvernare corporativă trebuie să recunoască drepturile diferitelor părți participante, drepturi stabilite prin reglementările în vigoare sau prin acorduri mutuale. Trebuie să încurajeze o cooperare activă între societățile și diferitele părți participante, pentru a crea bogăție și locuri de muncă și a asigura sustenabilitatea unor societăți sănătoase din punct de vedere financiar.

Un regim corporatist trebuie să garanteze transparența și diseminarea în timp util a unor informații exacte despre toate subiectele semnificative care privesc întreprinderea, respectiv situația financiară, rezultatele, acționariatul și guvernarea acestei societăți. La capitolul referitor la responsabilitățile Consiliului de Administrație se arată că guvernarea corporativă trebuie să asigure conducerea strategică a întreprinderii și supravegherea efectivă a gestiunii de către Consiliul de Administrație, precum și responsabilitatea și loialitatea Consiliul de Administrație față de societate și de acționarii ei.

Principiile globale ale guvernanței corporative elaborate de OECD sunt:

P1: Cadrul guvernanței corporative trebuie să promoveze transparența și eficiența piețelor, concordanța cu regulile și legile, precum și separarea responsabilităților între diferitele conduceri și autorități. Se impune, ca element esențial al reformei guvernanței corporative, consolidarea sistemului juridic din punct de vedere al resurselor și autorității acestuia pentru a avea capacitatea formulării măsurilor potrivite în domeniul litigiilor comerciale, al drepturilor acționarilor.

P2: Cadrul guvernanței corporative trebuie să protejeze și să faciliteze exercitarea drepturilor acționarilor. Trebuie întărite drepturile investitorilor prin oferirea posibilității acestora de a alege membrii consiliilor de administrație, al comitetului director de a participa la activitățile comitetelor de nominalizare, salarizare etc. Acționarii trebuie informați asupra principiilor de salarizare a membrilor consiliului și top-managerilor, precum și asupra oricăror venituri stimulative acordate membrilor bordului. Procedurile privind convocarea Adunărilor generale trebuie să fie riguroase și să ofere tuturor acționarilor informații relevante în timp util, în scopul încurajării acționarilor de a participa la Adunările generale ale acționarilor.

P3: Cadrul guvernanței corporative trebuie să asigure tratamentul echitabil al tuturor acționarilor, inclusiv al celor minoritari sau al acționarilor străini. Tratamentul echitabil trebuie să se manifeste și în maniera în care se face schimbarea structurii capitalului social, al modului în care sunt plătite, într-o perioadă rezonabilă, dividendele, precum și în modul în care trebuie garantat transferul liber al acțiunilor. De asemenea, toți acționarii ar trebui să aibă oportunitatea să obțină despăgubiri efective pentru încălcarea drepturilor lor.

P4: Cadrul guvernanței corporative trebuie să asigure recunoașterea rolului părților interesate ce contribuie la succesul entității, fie că pun la dispoziție resurse, fie că sunt angajați, creditori, investitori sau furnizori. Părțile interesate ar putea fi considerate ca o parte efectivă a societății, relațiile ce iau naștere între acestea pot determina crearea de valoare ori pot îmbunătăți performanțele societății. În scopul clarificării drepturilor părților interesate legiuitorului îi revine sarcina de a asigura coerența reglementării legale a acestor drepturi. În același context consiliile de administrație și directorii trebuie să clarifice responsabilitățile diferitelor părți (interesate) ale societății; în același timp trebuie să se asigure că se folosesc mecanisme adecvate pentru ca fiecare parte să-și cunoască obligațiile ce-i revin.

P5: Stâlpul principal al cadrului unei guvernanțe corporative reale îl reprezintă transparența promptă și asigurarea dezvăluirii unor informații fiabile referitoare atât la problemele materiale ce privesc corporația, cât și referitoare la situațiile financiare, la performanțele corporației ori informații legate de proprietatea și conducerea companiei. Fără acces la informații furnizate în mod regulat, în timp util și bazate pe încredere, investitorii nu vor putea să evalueze în mod corect situația reală a societății pentru a putea lua decizii în cunoștință de cauză. Informarea și transparența reprezintă, de asemenea, principii ce stau la baza constituirii unei piețe reglementate, oferind publicului oportunitatea de a înțelege structura companiei, activitățile acesteia, politicile sale și performanțele mediului de afaceri. Adoptarea Standardelor Internaționale de Raportare Financiară trebuie implementată pentru companiile listate, acordându-se o atenție specială consolidării cerințelor și regulamentelor ce au în vedere aceste standarde.

P6: Cadrul guvernanței corporative trebuie să asigure monitorizarea eficace a managementului de către Consiliul de administrație și responsabilizarea Consiliul de administrație în fața acționarilor și față de companie. Având în vedere că Consiliul de administrație reprezintă legătura între acționari, între acționari și management, precum și între companie și exterior, acesta se află în centrul sistemului de guvernanță corporativă a unei companii, fapt ce îi conferă obligații în definirea obiectivelor companiei prin stabilirea orientărilor strategice, precum și obligații referitoare la numirea și supravegherea managementului în scopul atingerii obiectivelor propuse. Consiliul de administrație supervizează informarea și monitorizarea riscurilor care pot apărea pentru companie și acționari. Rolul Consiliul de administrație trebuie definit clar prin reglementările statutare ca fiind acela de a acționa în interesul companiei și de a trata toți acționarii într-o manieră echitabilă și onestă.

1.1.4. Reglementarea guvernanței corporative. Codurile de bune practici

Prima țară care a emis un cod de bună guvernare a fost Statele Unite, în anul 1978, urmată de Hong Kong în 1989. Ritmul de emitere al unor asemenea coduri a crescut ulterior, mai ales după 1992, când a fost emis Raportul Cadbury în Marea Britanie. Până la mijlocul lui 2008, în cei 30 de ani, 64 țări au emis 196 Coduri de bună guvernare distincte, unele țări având mai multe coduri de bună guvernare (cele mai notabile exemple sunt Marea Britanie și Statele Unite, cu 25 de coduri fiecare), altele având doar un singur cod. Emitenții acestora sunt asociații de investitori, asociații patronale, asociații profesionale, guverne, piețele bursiere sau regulatorii acestora. Se pare că există o legătură între dezvoltarea piețelor de capital și numărul codurilor emise. Țările cu piețele de capital mai mari și mai complexe au mai multe Coduri de bună guvernare; nevoia de bună guvernare crește odată cu creșterea numărului de firme listate public, pentru că apar problemele de agenție între proprietarii dispersați și manageri, sau între acționarii majoritari și cei minoritari. Răspândirea codurilor de bună guvernare în întreaga lume a fost ajutată de entitățile internaționale, precum Banca Mondială și Organizația pentru Cooperare Economică și Dezvoltare (OECD), care au subliniat necesitatea îmbunătățirii instituțiilor în general, și guvernarea corporativă în special, pentru a ajuta la creșterea și dezvoltarea echilibrată a țărilor lumii.

Într-o încercare de sinteză am putea spune că cele mai importante trei demersuri asupra guvernanței corporative contemporane sunt: Raportul Cadbury din Marea Britanie (1992), OECD – Principiile Guvernanței Corporative (1999 și 2004) și Legea Sarbanes-Oxley din 2002 în SUA. În timp ce Rapoartele Cadbury și OECD prezintă și promovează o serie de principii generale în jurul cărora firma trebuie să se organizeze pentru a-și asigura o bună guvernare în atingerea obiectivelor, Legea Sarbanes-Oxley este o încercare a autorităților federale americane de legiferare a majorității principiilor recomandate în Rapoartele Cadbury și OCDE. Alături de acestea găsim coduri de guvernare corporativă în majoritatea țărilor lumii, dintre care amintim:

Tabelul nr. 1.1. Coduri de guvernanță corporativă promovate de țări/organizații internaționale selectate

Sursa: European Corporate Governance Institute,  Codes & Principles, disponibil la http://www.ecgi.org/codes/all_codes.php, și Bursa de Valori București, Regulamente, disponibil la http://bvb.ro/Regulations/Regulamente.aspx?t=2 (pentru România)

Principiile generale ale structurării codurilor de bună guvernare se referă la: un echilibru între directorii executivi și neexecutivi, o împărțire clară a responsabilităților între președinte și managerul executiv, necesitatea de furnizare a informațiilor la timp și de calitate către conducere, proceduri formale și transparente pentru numirea noilor directori, raportări financiare echilibrate și inteligibile, precum și menținerea unui sistem de control intern de bună calitate.

Tabelul nr.1.2. Crearea codurilor de bună guvernare în diferite țări, în perioada 1978-2008

Sursa: Aguilera, R.V., Cuervo-Cazurra, A., ”Codes of Good Governance”, în Corporate Governance. An International Review, 17 (3), 2009, pp. 376-387

Aguilera și Cuervo-Cazurra au realizat un studiu empiric (probabil primul), care a examinat factorii determinanți pentru răspândirea codurilor de bună guvernare de-a lungul țărilor. Analiza lor privind adoptarea codurilor de bună guvernare în 49 de țări relevă faptul că codurile apar în țări cu un sistem legal de tip cutumă, și că acestea se dezvoltă mai repede în țări cu expunere mai mare la investițiile străine. Alte studii relevă faptul că instituțiile transnaționale care caută să regleze piețele și să protejeze investitorii încurajează convergența practicilor de guvernare. Unificarea europeană a fost, de asemenea, un declanșator important pentru convergența guvernării, Comisia Europeană, prin rapoartele acesteia, recomandând îmbunătățirea guvernanței corporative în Uniunea Europeană și oferind recomandări specifice pentru consolidarea drepturilor acționarilor, pentru transparență și responsabilitate, precum și pentru modernizarea comitetului de conducere. Au existat de asemenea eforturi semnificative din partea instituțiilor internaționale, precum Banca Mondială sau OECD, pentru a încuraja adoptarea standardelor globale de practici de guvernare.

Referitor la modul în care sunt implementate codurile, odată ce sunt dezvoltate și adoptate ca principiu călăuzitor de guvernare, s-au identificat două mecanisme pentru implementarea codului: reglementare obligatorie sau conformare vnnoluntară. Exemplele clasice pentru abordările celor două alternative de a implementa codurile sunt: legislația – de exemplu, Actul Sarbanes-Oxley din 2002 în SUA și, respectiv, o abordare “de aplicare sau explicare” – de exemplu, Codul Combinat din Regatul Unit, din 2003. Deși majoritatea codurilor de bună guvernare abordează probleme similare, conținutul specific al acestora variază semnificativ de la o țară la alta, captând necesitățile diferite din sistemele de guvernare corporativă. Implementarea codurilor s-a extins în timp, firmele tinzând să adopte într-o pondere tot mai mare recomandările din coduri, în ciuda naturii lor voluntare.

Deși codurile de bună guvernare au fost dezvoltate în întreaga lume, gradul în care firmele adoptă codurile variază de la țară la țară, iar decizia de a adopta un cod dat nu garantează în mod automat o guvernare corporativă eficientă. Extinzând analiza, se constată un înalt nivel de acceptare a recomandărilor codurilor precum și o accentuată dorință de a se conforma pe viitor, mediul instituțional și, în particular, dezvoltarea pieței de capital, determinând în mare parte gradul de monitorizare a respectării codurilor.

Este pertinentă întrebarea dacă aplicarea codurilor de bună guvernare are un impact asupra performanței firmei, sau dacă ele servesc doar pentru a liniști plângerile investitorilor. Primul pas în analiza relației dintre respectarea codului și performanța firmei este să se diferențieze modul în care este conceptualizată și, mai ales, măsurată performanța. Astfel, în literatura de specialitate se disting mai multe modalități de măsurare a performanțelor. O primă modalitate este cea dată de existența unei relații pozitive între respectarea codului și managementul rentabilității. De exemplu, Benkel, Mather și Ramsay analizează dacă directorii independenți din conducere și comitetul de audit sunt legați de niveluri mai joase de management al rentabilității. Utilizând un eșantion semnificativ de firme de top, ei au descoperit că o pondere mai mare a directorlori independenți în cadrul consiliului de administrație și comitetului de audit este asociată cu niveluri reduse de management al rentabilității. Descoperirea lor este în concordanță cu cele ale cercetărilor anterioare din SUA și Marea Britanie care ilustrează rolul decisiv al monitorizării directorilor independenți în practicile de guvernare corporativă. Un alt grup de studii relevă asocieri pozitive între codurile de bună guvernare și măsurile tradiționale de performanță, precum beneficiile și valoarea de piață. De exemplu, Fernández-Rodríguez, Gómez-Ansón și Cuervo-García descoperă beneficii pozitive asociate cu anunțurile firmelor spaniole cu privire la respectarea Codului Olivencia. Del Brio, Maia-Ramires și Perote indică faptul că gradul de conformitate mărește valoarea firmelor spaniole. Alves și Mendes, analizând relația dintre nivelul de conformitate și randamentul capitalului în cazul firmelor portugheze cotate, descoperă o relație pozitivă, în special între respectarea recomandărilor privind structura și funcționarea consiliului de administrație și randamentele excepționale. Plecând de la faptul că codul de guvernanță corporativă portughez nu are un impact sistematic asupra firmelor, autorii consideră, totuși, că analizele sunt puternic de dependente de modul particular în care firmele implementează aceste recomandări. În plus, codurile de bună guvernare afectează de asemenea alte variabile ale performanței, definite mai larg. De exemplu, Dahya, McConnell și Travlos arată că adoptarea Raportului Cadbury în 1992 a mărit veniturile directorilor executivi (de top) din Marea Britanie, declanșată de necesitatea de separare a pozițiilor manageriale, de cele de reprezentant al acționarilor. În același timp, această recomandare a codului din Marea Britanie a sporit de asemenea sensibilitatea veniturilor directorilor executivi la performanța slabă.

Există însă și studii care arată fie o relație neconcludentă, fie chiar una negativă între respectarea codului și performanța firmei. De exemplu, Park și Shin nu consideră că respectarea liniilor directoare ale guvernării corporative la Bursa de Valori din Toronto este asociată cu modificări în comportamentul sau veniturile managementului. În același sens, Nowak, Rott și Mahr nu găsesc nicio legătură asupra performanței pieței de capital germane. Există de asemenea alte studii care arată că, la un nivel mult mai general, recomandările codului universal, precum independența conducerii, nu sunt legate sistematic de performanța financiară (vezi Dalton, Daily, Ellstrand și Johnson sau Bhagat și Black).

Toate studiile asupra codurilor de bună guvernare subliniază importanța și interesul crescând manifestat pentru acest domeniu. Codurile de bună guvernare au devenit o problemă centrală în politică și în cercetarea științifică, au crescut în relevanță și continuă să se răspândească în întreaga lume. S-a realizat, de asemenea, un progres considerabil cu privire la înțelegerea diverselor coduri de bună guvernare în întreaga lume, adoptarea codurilor de către firme și impactul codurilor asupra performanței.

Din ce s-a arătat, majoritatea codurilor tind să fie de acord cu mecanismele care susțin o guvernare mai eficientă, consilii de administrație cu membri independenți sau crearea de comitete; totuși, există diferențe naționale semnificative. De exemplu, codurile variază semnificativ pentru că sunt destinate să abordeze probleme de guvernare corporativă specifice unei anumite țări. Întrucât codurile astfel emise în diferite țări au, de fapt, recomandări diferite, compararea adoptării lor și eficacitatea în îmbunătățirea guvernării corporative în rândul unor țări diferite se confruntă cu limitări serioase, pentru că standardele utilizate diferă.

Un alt aspect interesant care se conturează ar fi acela al emitenților codurilor, codurile fiind emise de bursa de valori a țărilor respective, de asociații de directori, de asociații patronale, și asociații de investitori, de asociații profesionale sau de guverne. Aceste tipuri diferite de emitenți au diferite obiective și, ca urmare, codurile pe care le creează vor avea obiective distincte. Astfel, recomandările asupra celor mai bune practici privind comportamentul consiliului de administrație sunt, în mare măsură, dependente de emitent. În mod similar, aplicabilitatea codurilor de bună guvernare variază spectaculos în funcție de emitenți, vorbind direct de dezbatere între eficacitatea reglementărilor blânde versus legislația dură. Guvernul și bursele de valori au puterea de a impune practici și penalizări pentru neconformitate. În contrast, investitorii și asociațiile de investitori au doar puterea de a impune practici prin activismul în cadrul întâlnirilor acționarilor, în timp ce alți emitenți – asociațiile de directori, asociațiile profesionale și asociațiile patronale – au o abilitate limitată de a convinge firmele să urmeze recomandările codurilor.

Nu este de neglijat importanța instituțiilor internaționale pentru crearea și răspândirea codurilor de bună guvernare. Astfel, instituții precum Banca Mondială și OECD au promovat activ buna guvernare, ajutând țările în curs de dezvoltare să înțeleagă cum să-și îmbunătățească practicile de guvernanță corporativă. Acești emitenți internaționali, prin promovarea unui set comun de practici, indiferent de caracteristicile de țară, pot contribui indirect la convergența codurilor în cadrul practicilor de guvernare naționale. Cu alte cuvinte, ele nu mută guvernarea corporativă spre un model particular (de exemplu, anglo-saxon sau continental), ci spre un model de guvernare mai general, global.

Recomandările conținute în codurile de bună guvernare au evoluat în timp, întrucât unele probleme de guvernanță corporativă sunt rezolvate, dar, în schimb, apar mereu alte probleme. Această evoluție a fost tratată prin revizuiri ale codurilor anterioare și/sau cu noi coduri care abordează probleme de guvernare noi și diferite, explicând, parțial, deosebirile dintre codurile dezvoltate separat, în fiecare țară. Țările cu piețe de capital mai sofisticate necesită coduri cu recomandări mai avansate, în timp ce țările cu piețe de capital mai simple necesită, probabil, coduri care abordează probleme de bază.

Preocupările pentru cercetarea cauzelor eșecurilor corporațiilor după criza anilor `80 din Marea Britanie s-au concretizat în Raportul Cadbury, în anul 1992, de care aminteam în paragrafele precedente. Ulterior, alte rapoarte au venit în sprijinul Raportului Cadbury, conturând ideea gravelor deficiențe ce se manifestau în managementul de vârf. Codul Cadbury, elaborat în anul 1992, stabilea pentru prima oară reguli de bază ale administrării unei companii, structurate sub forma a 19 recomandări, pentru creșterea eficienței, concomitent cu un comportament nediscriminatoriu față de acționari.

În anul 1993 a fost publicat Raportul Paul Rutteman, ce lua în considerare modul de implementare a recomandărilor Cadbury, concluzionând că orice companie listată la bursă trebuie să raporteze cu privire la controlul intern.

Standardele vieții publice publicate de lordul Nolan în anul 1994 reiterează necesitatea asigurării dezvoltării unei etici în sectorul public, codul Nolan reprezentând un set de 7 principii solide ce ar trebui să guverneze viața publică.

În 1995 Raportul Richard Greenbury conținea un cod de bună practică pentru stabilirea și dezvăluirea salariilor directorilor, stabilind, în același timp, necesitatea unui comitet de remunerare, pentru a se evita remunerarea performanțelor slabe și chiar stabilirea mecanismului de sancționare a acestora. În același an, Raportul Ronnie Hampel a avut ca obiectiv amendarea și îmbunătățirea unor referiri din Raportul Cadbury cu privire la structura consiliilor de conducere, la rolul directorilor non-executivi și, respectiv, la rolul acționarilor.

Pe baza recomandărilor furnizate de Raportul Cadbury precum și a celorlalte observații privind guvernanța corporativă, în anul 2008 a fost publicat Codul combinat, care a devenit o cerință obligatorie pentru companiile cotate la bursa de acțiuni, iar în 2006, Charlie Mc Creevy lansează principiul ”aplică sau explică”, potrivit căruia companiile sunt obligate să justifice orice deviere de la Codurile guvernanței corporative.

În luna octombrie a anului 1998 ministerele de finanțe ale țărilor membre ale G7 au lansat un apel privind transparența, calitatea, coerența și comparabilitatea informațiilor referitoare la piețele de capital, făcând apel la Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD) ca, în colaborare cu organisme internaționale de reglementare, să finalizeze până în luna mai 1999 elaborarea unui cod de principii pentru administrarea sănătoasă a firmelor. În 1999, OECD a publicat Principiile guvernanței corporative, recunoscute de către Forumul pentru Stabilitate financiară ca fiind unul dintre cele 12 standarde de bază pentru sistemele financiare solide. Aceste principii s-au constituit într-o componentă de bază a Colecției de Standarde și Coduri realizată de Banca Mondială și Fondul Monetar Internațional. Organizația Internațională a Comisiilor de Valori Mobiliare, alături de alte organisme din sectorul privat, cum ar fi International Corporate Governance Network (ICGN), a adoptat aceste principii. De asemenea, pentru multe coduri naționale privind conducerea corporativă, aceste principii au reprezentat un punct de referință. Revizuirea principiilor OECD realizată în 2004 s-a născut din nevoia adaptării la schimbările economice și politice, urmare a consultărilor cu oficialii din țările membre și nemembre OECD, cu membrii diferitelor organisme profesionale și de afaceri, cu reprezentanți ai sindicatelor și societății civile, completările fiind în special legate de transparența informațiilor precum și de responsabilitățile și remunerarea consiliului de administrație.

Guvernanța corporativă

1.2.1. Sisteme de guvernanță corporativă

Încercările pentru găsirea celui mai bun model de guvernanță corporativă sunt îngreunate de diversitatea sistemelor de guvernanță corporativă, care reflectă specificul mediului economic, legal, social și cultural al țărilor în care companiile funcționează. În funcție de aceasta, fiecare țară și-a dezvoltat propriul sistem de guvernanță corporativă care consideră că i se potrivește cel mai bine. În încercarea de a găsi „cel mai bun” sistem, literatura de specialitate încearcă o sistematizare a acestora în funcție de diferite criterii. Una dintre clasificările sistemelor de guvernanță corporativă are la bază următoarele 3 criterii:

Structura de proprietate;

Deosebirile formale;

Mecanismele de control.

Clasificarea sistemelor de guvernanță corporativă după structura de proprietate

Structura de proprietate reprezintă un factor major în determinarea modului în care se asigură conducerea corporativă într-o companie, cu influențe majore asupra modului în care ea este monitorizată și administrată.

În prezent, la nivel global se identifică două mari tipuri de proprietate și anume:

Structura de proprietate dispersată specifică Statelor Unite ale Americii și Marii Britanii, definită în literatura de specialitate ca făcând parte din sistemul anglo-saxon, și în care mecanismul predominant de control este piața de capital.

Astfel, în SUA și Marea Britanie întreprinderile se caracterizează printr-o structură dispersată a acționariatului și o prezență relativ slabă a investitorilor instituționali în capitalul acestora. Piața de capital constituie principalul intermediar financiar pentru întreprinderile care au nevoie de resurse financiare necesare realizării de investiții. Structura dispersată a acționariatului determină necesitatea unei monitorizări eficiente a modului în care compania este administrată. Implicarea jucătorilor pe piață i-a determinat pe specialiști să considere că așa-numitul „divorț” al proprietarilor de controlul companiilor în care investesc este iminent. S-a constatat, de asemenea, că instituțiile financiare au început să solicite obținerea monitorizării și un control al administrării companiilor din ce în ce mai mare. Acest fapt a determinat instituțiile financiare să devină cei mai influenți activiști ai guvernării corporative în SUA și, ca efect al globalizării, în întreaga lume.

Structura de proprietate concentrată care este comună Japoniei și altor țări europene, în special Franței și Germaniei, și care se caracterizează prin dominarea mecanismelor de control intern, respectiv a consiliului de administrație.

Structura concentrată a acționariatului corporațiilor presupune existența unui acționar sau a unui grup de acționari, care deține controlul în firma respectivă. Întreprinderile din Japonia și Germania au, prin tradiție, o structură concentrată a acționariatului. Instituțiile financiare, băncile și, destul de des, membrii familiei sunt prezente în capitalul acestora. În general însă, băncile reprezintă principalul creditor al întreprinderilor și, deci, cel mai important organism interesat să exercite un control al activității managerilor, prin reprezentanții săi în consiliul de administrație. Acest control se realizează fie prin intermediul drepturilor de vot acordate băncilor și altor acționari (cum se întâmplă în Germania), fie prin participările încrucișate între clienții și furnizorii unei firme (cum se întâmplă în Japonia). De cele mai multe ori, în cazul firmelor japoneze, există un acționar dominant, o bancă importantă, de pildă, sau un partener „keiretsu”, un investitor „înrudit” (relationship investor).

Dacă la primul tip de structură de proprietate, principala problemă a guvernării corporative o reprezintă relația administrație-acționari, aici problema se pune în ceea ce privește relațiile dintre grupul dominant de acționari și cei minoritari, precum și între aceștia și ceilalți stakeholder-i ai companiei.

Clasificarea sistemelor de guvernanță corporativă după atribuțiile organului de conducere

După acest criteriu de clasificare, care pune în centru organismul de conducere ce manifestă cele două funcțiuni principale, cea de conducere executivă (în sensul de management) și cea de control, se disting două modele: modelul monist/unitar (sau modelul cu un singur nivel) cunoscut în literatura de specialitate drept One-Tier-Modell și, respectiv modelul dualist (sau modelul cu două niveluri) denumit și Two-Tier-Modell.

Dacă realizăm o coroborare între definiția formulată în anul 1992 în Codul Cadbury: „Guvernarea corporativă este sistemul prin care o companie este condusă și controlată” și principiile de guvernanță corporativă formulate de OECD (protejarea drepturilor acționarilor, tratamentul echitabil al acționarilor, rolul părților interesate, transparența și dezvăluirea informațiilor, responsabilitățile consiliului de administrație) se constată că elementele principale care oferă permisele unei guvernări corporative de succes sunt: independența, separarea funcțiilor cheie, eficiența și transparența conducerii și a controlului. Una din problemele care se află în centrul atenției specialiștilor când este vorba de guvernanța corporativă o reprezintă identificarea sistemului care îndeplinește cel mai bine aceste cerințe, sens în care trebuie identificate avantajele și dezavantajele fiecărui sistem.

Astfel, modelul unitar – „Unitary Board System” sau „One Tier Board” este constituit conform legislației anglo-saxone, așa cum o spune și numele, dintr-un singur organ de conducere „Board of Directors” ales de către Adunarea Generală a Acționarilor (Shareholders Meeting). Caracteristic pentru această formă de organizare este că organul unic asigură în același timp și conducerea și controlul companiei. Pentru a separa cele două funcțiuni, de control și de conducere, Board-ul este format din directori non-executivi (Non-Executive Officers) și directori executivi (Executive Officers), iar pentru o separare și mai bună s-a apelat la varianta „inside directors” și „outside directors”. Președintele „Board of Directors” se numește Chairman iar funcția managerială cea mai înaltă este CEO (Chief Executive Officer).

În sistemele de conducere unitare, atât directorii executivi cât și cei non-executivi au responsabilități de conducere și de control. Pentru a putea îndeplini aceste îndatoriri se cer directorilor cunoștințe și abilități complementare. În ceea ce privește vechimea și experiența profesională, se preferă persoanele cu vechime în domeniu, directorilor non-executivi solicitându-li-se o vechime mai mare, o bună reputație profesională și socială.

Avantajul acestui sistem este eficiența lui. Deciziile importante sunt luate în comun, în cadrul consiliului de administrație nu există deficit de informație, iar datorită dimensiunilor mai reduse, timpul de negociere și decizie este scurt. Se observă în continuare tendința de reducere a mărimii consiliului; dacă în urmă cu 15 ani dimensiunea medie era de 16-17 membri, astăzi media este de 10-11.

Dezavantajul îl reprezintă faptul că sistemul se concentrează pe o singură persoană. În SUA, în 80% din firme CEO și Chairman sunt una și aceeași persoană, spre deosebire de Marea Britanie în care raportul este invers, poate și pentru faptul că unul dintre cele mai vechi coduri, Codul Cadbury din Marea Britanie, conține recomandări concrete în ceea ce privește „arhitectura” și sarcinile consiliului de administrație. Aceasta este o caracteristică care ține de cultura anglo-saxonă care este fixată pe persoana CEO (Chief Executive Officer) de la care se așteaptă să vină cu propuneri convingătoare în fața membrilor board-ului și să-și asume pe deplin răspunderea. Pe de o parte, acest lucru justifică dinamismul acestui sistem dar, pe de altă parte, controlul are de suferit.

Modelul dualist – întâlnit în guvernanța din țările continentale, se caracterizează prin separarea strictă a celor două funcțiuni, conducerea și controlul, în două organe diferite, de unde și denumirea „Two Tiers Board”. Adunarea Generală a Acționarilor alege Consiliul de supraveghere cu sarcini exclusiv de control. Ea poate fi convocată, în majoritatea firmelor europene, la solicitarea a 5% din acționari. Consiliul de supraveghere este format din reprezentanți ai acționarilor majoritari, ai acționarilor minoritari, ai principalilor creditori (bănci) și din reprezentanți ai salariaților (după așa numitul principiu al co-determinării). Sarcina acestuia este de a verifica bilanțul și raportările anuale, de a alege sau revoca Directoratul. Rolul Directoratului (conform denumirii românești a celor două organe de conducere în sistemul dualist – definiție dată prin Legea 441/2006), ales pe o perioadă de maxim 5 ani este de a reprezenta societatea, de a prezenta rapoartele anuale, de a convoca AGA etc.

Avantajul acestui model este faptul că fiecare organ are sarcini bine stabilite și controlul este independent.

Dezavantajul major îl reprezintă lipsa informațiilor complete sau transmiterea dificilă a acestora, fapt care, în cele din urmă, duce la efectuarea unui control deficitar. Voci critice referitoare la modelul continental, sau german în majoritatea cazurilor exemplificate, se aud atât din interiorul companiilor, cât și din afară. Cele mai criticate aspecte sunt cele referitoare la mărimea, componența și competența consiliului de supraveghere.

Lipsa independenței, precum și calificarea precară a unor membri ai consiliului de supraveghere, reduc eficiența muncii. Chiar dacă Codul de guvernanță corporativă german recomandă ca la propunerile care se fac pentru alegerea membrilor consiliului să se țină cont ca aceștia să dețină cunoștințe de specialitate, aptitudini, competențe și experiență, alegerea este dictată, în cele din urmă, de alte interese.

Prin urmare, ambele sisteme au avantajele și dezavantajele lor, în prezent manifestându-se o tendință de apropriere a celor două modele.

Clasificarea sistemelor de guvernanță corporativă după mecanismul de control

Sistemul de control extern (Outsider system) al întreprinderilor se exercită, în principal, prin piața de capital, considerat cel mai important mijloc de supraveghere a activității managerilor. De regulă, rezultatele financiare nesatisfăcătoare sau perspectiva limitată de dezvoltare conduc spre o migrare a investitorilor spre alte firme, ceea ce se reflectă în cursul acțiunilor. Piața de capital oferă astfel acționarilor posibilitatea exprimării „nemulțumirii” acestora față de gestionarea întreprinderii, prin vânzarea titlurilor deținute la bursă, fapt care duce la scăderea prețului acestora. Această scădere poate apoi afecta reputația managerului, situația lui financiară, sau poate atrage chiar demiterea acestuia. Datorită transparenței și gradului ridicat de lichiditate, piața de capital permite identificarea întreprinderilor rău gestionate, care au un potențial de dezvoltare neexploatat de manager sau exploatat în propriul său interes. Acțiunile unor astfel de întreprinderi sunt ulterior achiziționate prin mecanismele de oferte publice de cumpărare iar aceste operațiuni dau un semnal negativ pieței privind activitatea managerilor. O preluare publică este, în același timp, cea mai rapidă posibilitate de concentrare a acțiunilor, ceea ce se reflectă ulterior într-un mecanism mai eficient de supraveghere a managementului.

Preluările ca mecanism de control al guvernanței corporative are însă limitele ei prin faptul că, de regulă sunt foarte costisitoare și sunt acțiuni de lungă durată. Pe lângă acest aspect, apare de cele mai multe ori reacția ostilă a managementului care dispune de măsuri de contracarare și, nu în ultimul rând, un cuvânt important îl are și intervenția statului.

Sistemul de control intern (Insider system) al întreprinderilor se exercită prin consiliul de administrație, considerat cel mai important mecanism intern de supraveghere a managerilor. Acționarii au posibilitatea de a-și numi reprezentanții în acest organism care trebuie să le apere interesele. Acest organism supraveghează managerii întreprinderilor și adoptă deciziile majore privind activitatea acestora. Orice măsură care afectează interesul acționarilor va fi sancționată de către consiliul de administrație. Acesta are dreptul să angajeze/să demită și să stabilească salarizarea echipei de management. Acest mecanism de control se bazează mai puțin pe reacția externă a pieței de capital și mai mult pe comisii de supraveghere și control înființate special.

Cercuri restrânse formate din acționarii majoritari, bănci sau alte tipuri de relații sunt cele care au rol major în finanțare și, prin urmare, se impun și asupra mecanismului de control. Din această cauză, acestui tip de control i se reproșează insuficienta respectare a drepturilor micilor acționari. Acest tip de control este specific țărilor din Europa continentală, cu o structură a acționariatului concentrată, în special Germania, dar și Japoniei.

Ambele mecanisme de control au drept obiectiv stimularea managerilor pentru ca aceștia să adopte deciziile în interesul acționarilor, cu precizarea că metodele de control și, în consecință, eficiența acestora sunt diferite.

Alte clasificări ale sistemelor de guvernanță

În anul 1999, Jeroen Weimar și Joost Pape au încercat o sistematizare a diferitelor sisteme de guvernanță corporativă având la bază opt criterii principale:

Conceptul de bază asupra firmei;

Structura de conducere și control;

Grupurile de interes (stakeholder-ii) care influențează procesul decizional;

Rolul și importanța pieței de capital;

Existența sau lipsa unei piețe efective pentru preluări ostile;

Structura acționariatului;

Sistemul de recompensare a conducerii și corelarea acestuia cu rezultatele firmei;

Orizontul de timp al dezvoltării economice.

Majoritatea definițiilor exprimă într-un fel mai simplu sau mai amplu ideea că guvernanța corporativă desemnează „sistemul prin care o companie este condusă și controlată”. Noțiunea de conducere exprimă activitatea companiei, în ansamblul său (respectiv coordonarea planificării, conducerii, organizării și controlul intern), pe când noțiunea de control exprimă acțiunea pe care acționarii o exercită asupra companiei pentru a vedea cum se realizează profitul. În niciun caz însă, funcția de control al acționarilor nu va fi confundată cu un control intern al companiei, atribuție ce se exercită de către administratori.

Noțiunea de conducere poate fi ușor asimilată cu managementul unei companii, ceea ce apoi duce cu gândul la stabilirea unei echivalențe între management și administrare propriu-zisă și la o confuzie între rolul administratorilor și rolul managerilor. Confuzia poate fi întreținută și de faptul că în limba engleză nu există o diferențiere între administrare și management, în timp ce în limba română există.

În structura unei companii, însă, nu trebuie confundat rolul unui consiliu de administrație cu rolul managerilor, chiar dacă între aceștia nu există o graniță prestabilită. Primii stabilesc planificarea strategică a companiei și controlul intern al acesteia în acord cu voința acționarilor, pe când managerii asigură coordonarea planificării, conducerii și organizării companiei și gestiunea de zi cu zi (administrarea propriu-zisă). Cu alte cuvinte, administratorii transferă o parte din atribuțiile lor către manageri – ca personal executiv, în baza unui contract de mandat (contract de agenție cu „autoritate aparentă” în dreptul anglo-saxon) sau de muncă (în dreptul continental).

1.2.2. Experiențe de guvernanță corporativă pe plan mondial și european

Fără îndoială, structurile de guvernanță corporativă actuală reprezintă rodul a secole de dezvoltare socială, economică și legislativă. Întrucât cadrul în care acestea s-au dezvoltat este foarte complex, reflectând mentalități și influențe culturale foarte diferite, încercarea de a le aduce la un numitor comun, la un model unic de conducere și control este o sarcină dificilă, un deziderat greu de realizat.

Concluzionând, se disting următoarele sisteme de guvernanță corporativă, având caracteristici specifice:

– Sistemul anglo-american, ce se remarcă prin dispersia mare a acționariatului, un organ de conducere pe un singur nivel (one-tier-bord), atragerea acționariatului în procesul de decizie, sistem extern de control datorat unei piețe de capital foarte dezvoltate, propice pentru preluări. Salarizarea directorilor este într-o foarte strânsă legătură cu eficiența lor, perioada de timp în care aceștia activează în cadrul unei companii este relativ scurtă, tendința fiind spre o reducere și mai pronunțată a acesteia.

Pentru a ne face o imagine asupra sistemului de guvernanță anglo-saxon, se impun anumite precizări cu privire crearea acționariatului. Astfel, în țările anglo-saxone, ce au cunoscut o dezvoltare economică de piață semnificativă, s-a manifestat un grad ridicat de dispersie a capitalului în cadrul firmelor, structura acționariatului fiind dispersată, populația putând achiziționa ușor acțiuni la diverse firme. În acest context, piața titlurilor de valoare deține o pondere ridicată în derularea activității economice, principala formă de finanțare a acestor entități constituind-o finanțarea pe bază de piață de capital, prin emiterea de noi acțiuni (finanțarea prin contractări de credite bancare fiind mai puțin folosită în modelul anglo-saxon). Piața de capital presupune, însă, și anumite speculații din partea investitorilor. Astfel, foarte ușor, dintr-un mediu stabil, dintr-o economie stabilă, se poate trece într-o economie instabilă și se poate ajunge la prăbușirea întregului sistem.

Investitorii neimplicându-se însă în mod direct în managementul întreprinderii, apare necesară publicarea unui mare volum de date referitoare la situația financiară a firmei, astfel încât să se diminueze cât mai mult posibil asimetria informațională între operatorii din interiorul firmei (respectiv managerii și salariații) și cei din exteriorul firmei, în principal investitorii și creditorii. Transparența informațiilor este asigurată de un sistem informațional bine pus la punct, de echipe de audit (atât extern, cât și intern), de un control intern eficient și proceduri interne clar stabilite și aplicate.

În acest sens, nu trebuie confundat Consiliul de administrație cu managementul, cele două noțiuni fiind diferite, cu drepturi, obligații și răspunderi diferite. Toate aceste drepturi, obligații, responsabilități, moduri de recompensare (anumite stimulente pentru manageri pentru a atinge rezultatele dorite de investitori) se regăsesc în contractele de management încheiate între manageri și investitori. Astfel, administratorul acționează în numele său, dar pe socoteala acționarului, iar managerul acționează în numele și pe socoteala administratorului. Consiliul de administrație este cel care stabilește obiectivele pe termen lung ale companiei, planificări strategice ale acesteia, precum și controlul intern în corespondență cu dorințele acționarilor.

Managerii asigură coordonarea planificării, conducerii și organizării companiei și gestiunea de zi cu zi. Astfel, consiliul de administrație exercită o presiune asupra managerilor, presiune pe care și aceștia o pot transfera total sau parțial asupra salariaților, ceea ce ar putea determina creșterea intensității muncii, flexibilizarea organizării producției și a muncii fără a urmări interesul lucrătorilor, ceea ce ar putea degenera în înrăutățirea relațiilor, ori chiar în conflicte de muncă.

Fiecare „actor” implicat în activitatea firmei având rolul, funcția și pârghiile sale, esențiale, atuurile sistemului de guvernare corporativă anglo-saxon se conturează a fi rapiditatea, corectitudinea, cantitatea, structurarea și oportunitatea informațiilor. Managerilor li se acordă o mai mare libertate de acțiune, cu scopul de a încuraja spiritul antreprenorial, iar aceștia să își asume riscuri mai mari.

Dezavantajele acestui tip de guvernanță corporativă se referă în special la tendința băncilor de a acorda ușor credite unor firme la care dețin acțiuni și de a se interesa mai puțin de îmbunătățirea eficienței utilizării factorilor de producție și creșterea profitabilității, ori de implicarea băncilor în activitatea unor firme mari prin deținerea de acțiuni ale acestora, ceea ce contribuie la creșterea riscului pentru sistemul bancar. Tot ca un dezavantaj al acestui sistem s-a identificat crearea unor relații între grupurile de acționari, respectiv la crearea unor coaliții între diferite categorii de acționari, existând posibilitatea apariției unor necorelări între ponderea deținută în totalul capitalului subscris și puterea exercitată în cadrul firmei, prin folosirea unor procedee juridico-financiare, cum ar fi participări încrucișate ori drept de vot multiplu.

În ceea ce privește guvernanța corporativă americană, se poate spune că, înainte de anii 1980, era foarte diferită de cea de azi, directorii executivi dețineau părți neînsemnate din pachetul de acțiuni al firmei, stimularea lor fiind făcută prin măsuri tradiționale de performanță, în timp ce conducerea firmei și acționarii nu se implicau prea activ în activitatea firmei. În anii 1980, lucrurile au luat o întorsătură pozitivă, valul de preluări a trezit managementul și, mai ales, pe acționarii companiilor, creându-se un răspuns al piețelor de capital la deficiența guvernării corporative.

În modelul american, numit și modelul maximizării veniturilor acționarilor, întregul risc al firmei se concentrează asupra furnizorului de capital, care este în același timp solicitantul/beneficiarul veniturilor reziduale. Acționariatul selectează consiliul director al firmei. Sistemul de luare a deciziilor se bazează pe principiul ”o acțiune, un vot”, iar consiliul director alege managementul, care se presupune că ia decizii în scopul maximizării valorii acționariale.

– Sistemul german care se caracterizează prin puterea relativ mare pe care o au băncile și firmele de asigurări, datorită ponderii ridicate pe care o dețin în structura acționariatului principalelor companii. Acestea mai dispun de participări încrucișate, drepturi preferențiale de vot și alte mecanisme care le conferă avantaje sporite în luarea deciziilor în cadrul Adunării Generale. Datorită criticilor din ultimii ani, sistemul se află în prezent în reconstrucție, orientându-se spre cel de tip anglo-american. În ceea ce privește salarizarea directorilor, un rol foarte important în structura sistemului de salarizare îl deține componenta fixă, veniturile variabile (tantiemele, stock-options) câștigând însă în importanță.

Modelul german de guvernanță corporativă este un sistem bazat pe controlul intern, fiind centrat pe existența unor acționari puternici și concentrarea înaltă a capitalului. Acest model se manifestă prin aceea că acționarii majoritari sunt legați prin interese comune de corporație, iar în același timp iau parte atât la conducerea, cât și la controlul acesteia („insiders”). În contrast cu modelul anglo-saxon, modelul german este centrat pe sistemul bancar, care exercită puternice influențe și control asupra companiilor, cu toate că nu dețin pachete mari de acțiuni în companiile pe care le finanțează.

Modelul german de guvernanță prezintă în acest sens avantajul faptului că acționarii adoptă strategii ferme pe termen lung, conferind astfel o mai mare stabilitate în business. În acest context se conturează însă un dezavantaj în ceea ce privește lipsa de flexibilitate în luarea unor decizii prompte legate de lichidarea sau comercializarea unor segmente ineficiente din interiorul afacerii respective.

– Sistemul japonez, este cunoscut ca fiind puternic influențat de principalele bănci, care sunt, de regulă, și acționarul majoritar. Banca influențează procesul decizional al companiei, dar îi furnizează și finanțarea necesară. Spre deosebire de „housebanks” din sistemul german, băncile japoneze sunt interesate mai mult de puterea economică, de dezvoltarea firmei, decât de obținerea rapidă a dividendelor. Implicarea lor în structura organismului de conducere este doar ocazională. Organismul de conducere este pe un singur nivel, cu o separare restrânsă a funcțiunii de conducere de cea de control.

Specificul sistemului japonez de guvernanță corporativă îl reprezintă grupările de tip „keiretsu”. Aceste rețele reprezintă grupări economice rezultate din asocierea mai multor firme prin participări încrucișate (cross equity) în sensul reprezentării firmelor din cadrul grupării, în Consiliile de Administrație ale celorlalte entități. „Keirets-urile” conțin una sau mai multe entități centrale (eng. core members) alături de firme afiliate, de talie redusă.

Caracteristica acestor tipuri de grupări este dată de cooperările multidimensionale între entitățile care fac parte din grupare. În acest context se întâlnesc frecvent mecanisme ale apelării pentru finanțare la entitatea bancară din cadrul grupului, ori la transfer de angajați de pe același palier valoric din cadrul grupului, sau la existența unei entități specializate în comercializarea produselor realizate în cadrul grupului.

Se identifică, ca particularități ale guvernanței corporative, dubla calitate în care se regăsesc numeroși stakeholder-i din aceste grupări. Astfel, acționariatul tipic în cadrul companiilor afiliate acestor grupări „keiretsu” este compus dintr-o bancă și/sau o societate de asigurări, furnizori, clienți etc. Efectul faptului că o bancă este și acționar al companiei pe care o finanțează, ori că un furnizor este și acționar al companiei este că se vor implementa diferite mecanisme de „compensare” a câștigurilor ce le realizează într-o calitate, cu beneficii ale celeilalte calități. În același timp, se poate identifica și reversul unei astfel de situații, astfel că o bancă nu acordă doar credite preferențiale ci poate influența, având în vedere poziția pe care o deține, politica de finanțare a companiei. În mod similar, în cazul în care un furnizor, care este interesat de mărimea cifrei sale de afaceri, este și acționar semnificativ al unei companii, acesta poate bloca politica de aprovizionare a firmei, în sensul de a împiedica reorientarea spre posibili furnizori mai performanți, din zona concurenței.

În ciuda unor certe avantaje ale sistemului de guvernanță bazat pe grupări de tip „keiretsu”, încep să se evidențieze eforturile de suportare a unor costuri semnificative – o serie de bănci nipone înregistrând credite neperformante acordate unor companii afiliate. Banca respectivă are rețineri în a solicita restructurarea sau lichidarea acestor firme, deoarece acest fapt ar putea implica lichidări ale altor firme aflate în acest grup. O altă particularitate a sistemului de guvernanță corporativă nipon, nu neapărat un avantaj, o constituie numărul foarte mare de membri ai consiliului de administrație și, implicit, ineficiența acestora.

– Sistemul latin, întâlnit în Italia, Spania, Franța, Mexic, Brazilia, este asemănător celui german, cu diferența că nu băncile ci membrii unei familii (în Italia sau Spania) au încă un rol important. Influența statului (în Italia sau Franța) este, de asemenea, mai pregnantă decât în sistemul german.

1.2.3. Convergența sistemelor de guvernanță corporativă

Fie implicit sau explicit, o mare parte din guvernarea corporativă are și un aspect moral. Acest lucru poate fi văzut atât direct, cât și indirect, în probleme precum răspunderea socială corporativă, reforme pentru a mări transparența și responsabilitatea, prevenirea fraudei, discuțiile privind responsabilitățile directorilor, drepturile acționarilor și factorilor de decizie, și în cele din urmă, problemele fundamentale în ceea ce privește obligațiile corporațiilor și în beneficiul cui funcționează.

Convergența guvernării corporative se referă la tendința modelelor guvernării corporative specifice la nivel național, de a fuziona în practici și perspective teoretice comune. Convergența completă implică faptul că diferențele naționale ar putea dispărea și, în cele din urmă, ar fi adoptat un model universal de guvernare corporativă.

Analizarea aspectelor convergenței guvernării corporative este atât necesară cât și relevantă, fiind interesant de studiat principiile care pot justifica, în primul rând, modelul anglo-american, cu o orientare spre acționar și finanțare externă (de pe piață) și, în al doilea rând, modelele continental-european și japonez, caracterizate printr-o orientare mai mare spre factorul de decizie și finanțarea internă.

Cu toate că există voci care susțin că manifestările curente ale convergenței favorizează modelul anglo-american, care ar fi superior față de alternativele sale, eșecurile specifice guvernării corporative anglo-americane, succesele companiilor care acordă importanță și poziției părților interesate (stakeholders), sistemele orientate spre dezvoltare finanțată endogen și dezvoltarea economică în regiuni din afara spațiului anglo-american, arată că ar fi dificil să se transfere o practică particulară a guvernării corporative de la un context la altul și să se aștepte ca aceasta să funcționeze eficient. De asemenea, introducerea mecanismelor de preluare de tip american în cadrul managementului disciplinar, în țări precum Germania sau Japonia, ar fi extrem de perturbator pentru stimulentele manageriale și sistemele de selecție prezente acolo.

Cu toate manifestările de convergență, diferențele se pare că vor persista și de acum încolo. Există, totuși, tendințe de a considera globalizarea guvernării corporative drept o manifestare a convergenței. Argumente atât pro cât și contra convergenței există: cele pro susțin, în esență, că convergența ar crea condiții de eficiență, iar cel contra, că dezvoltarea are la bază nevoia de diversitate. Alți factori, în afara domeniului juridic și economic, s-ar afla în norme sociale mai adânci care stau la baza diferitelor structuri de guvernare. Astfel, cultura se află dincolo de lege și de sistemele economice, diversitatea culturală militând împotriva convergenței. Modelele de guvernare corporativă în întreaga lume trebuie schițate conform culturii, pentru a da o imagine mult mai precisă și utilă. În măsura în care relativismul cultural susține că diferite valori pot fi deținute de grupuri diferite, el implică constrângeri în impunerea valorilor unui grup la alt grup. Acest concept este strâns legat de acțiunile și argumentele relativismului moral, care funcționează, totuși, atât la nivel individual, cât și de grup (cultural și/sau național).

Se identifică astfel, în guvernarea corporativă, dincolo de structurile legale și economice, un set de valori, atitudini și/sau crezuri fundamentale. Înțelegerea acestei moralități de bază poate furniza, în consecință, pătrunderea în structurile guvernării corporative, a principiilor morale și a filosofiilor care pot fi identificate cel mai ușor cu modelele cele mai proeminente de guvernare corporativă, începând cu modelul anglo-american, urmat de modelele continental european și japonez.

Modelul anglo-american, ce se bazează pe teoria agenției, limitând explicit considerarea intereselor factorilor de decizie cu excepția acționarilor, poate fi considerat ca neavând “în principiu, nicio etică”. Totuși, în ciuda ipotezei unui comportament egoist, nu reiese în mod necesar că modelul anglo-american nu are nicio legătură cu “binele” uman. Ar putea exista, de exemplu, consecințe “bune” ale unui astfel de sistem, sistemul poate fi instituit cu intenții “bune” și pătruns de principii “bune” (precum claritate și corectitudine), și ar putea exista aspecte morale subordonate (precum realizarea libertății individuale și/sau auto-împlinirea).

Moralitatea guvernării corporative în Europa continentală și Japonia este probabil mai evidentă, în comparație cu abordarea anglo-americană. Includerea formală a grupurilor (precum angajații și creditorii) în sistemul guvernării corporative prin consiliul de supraveghere poate fi considerată o valoare morală. Teoretic, cel puțin, ar trebui să fie mult mai dificil ca interesele acționarilor să fie privilegiate, în dauna angajaților și creditorilor. Întrucât factorii de decizie dominanți au acces direct la management, problema principal-agent (agenției), care este o problemă importantă în modelul anglo-american, pare să fie, de asemenea, ameliorată, iar responsabilitatea și transparența managementului executiv ar trebui facilitate. În timp ce aceste avantaje morale pot funcționa pentru factorii de decizie semnificativi și cei cu reprezentare directă, minoritatea, adesea fără putere de implicare, poate fi exploatată. Succesele economice din Germania și Japonia pot fi legate incontestabil de abordarea guvernării corporative prin entități economice centrate pe o producție de calitate ridicată, cu o forță de muncă cu înaltă calificare; companiile investesc substanțial în angajații lor, cărora le asigură condiții superioare de muncă, iar muncitorii își răsplătesc angajatorii cu loialitate, angajament și ingeniozitate.

Într-un anumit fel, moralitatea care stă la baza guvernării corporative poate fi observată în prezent la companiile de succes. Deși referirile specifice la guvernarea corporativă din rapoartele anuale se concentrează în mod specific pe problemele conducerii, există alte aspecte ale acestor rapoarte care implică o perspectivă mai largă privind guvernarea corporativă. Corporația poate fi văzută ca un mecanism care a contribuit semnificativ la dezvoltarea societății în trecut și care are potențial să continue să facă asta și în viitor, și în condiții socio-culturale diverse, în toate colțurile lumii. Funcționarea cu succes a corporațiilor este, în general, considerată benefică pentru că oferă diferite “bunuri” socio-economice. Cele patru „virtuți” ale guvernării corporative – de răspundere, responsabilitate, claritate și transparență – sunt acceptate drept caracteristici ale bunei guvernări corporative nu doar în țările membre OECD, ci și în multe alte țări ale lumii.

1.2.4. Reforma guvernanței corporative în Europa

1.2.4.1. Măsuri legislative în Uniunea Europeană privind guvernanța corporativă

Având în vedere, pe de o parte, impunerea de către Bursa de la New York tuturor participanților a reglementărilor legii Sarbanes-Oxley, ca o necesitate după scandalurile financiare, iar, pe de altă parte, existența deja a unor multitudini de reglementări naționale sub forma unor coduri orientative, s-a impus necesitatea corelării acestora la nivelul Uniunii Europene prin legislația privind guvernanța corporativă.

Punctele de interes major ale Uniunii Europene au fost definite în Planul de Acțiune al Comisiei Europene privind legea societăților comerciale și guvernanța corporativă. Planul, ce furnizează un cadru armonizat al noilor reglementări cu situația țărilor membre, este un pas important în direcția întăririi guvernanței corporative. Principalele domenii în care planul și-a propus armonizarea legislației se referă la legislația privind capitalul social, drepturile acționarilor, protecția angajaților, a creditorilor și a celorlalți stakeholder-i, îmbunătățirea practicilor de conducere corporativă, precum și promovarea eficienței și a competitivității.

1.2.4.2. Planul de Acțiune al Comisiei Europene privind guvernanța corporativă

Propunerile legislative și non-legislative privind guvernanța corporativă se referă la:

– Introducerea unei declarații anuale de guvernare corporativă în documentele anuale întocmite cu precizarea rolului investitorilor instituționali;

– Reformarea cadrului legislativ privind drepturile acționarilor, a dreptului acestora la informații – utilizând mijloace electronice care să le permită accesul la informații pertinente înaintea întrunirii adunărilor generale, a exercitării altor drepturi ale acționarilor, precum și instaurarea unei reale democrații a acționarilor;

– Reformarea rolului Consiliului de Administrație prin creșterea rolului directorilor non-executivi și a rolului de monitorizare a directorilor independenți în corelare cu criteriile și condițiile de remunerare a acestora, stabilirea răspunderii colective a membrilor Consiliului de Administrație atât pentru situațiile financiare, cât și pentru principalele documente nefinanciare;

– Coordonarea eforturilor pentru înființarea Forumului european pentru guvernanță corporativă, compus din reprezentanți ai țărilor membre, ai autorităților europene de reglementare, investitori, alți operatori ai pieței de capital, cu rol în coordonarea și armonizarea codurilor naționale și soluționarea implementării acestora.

1.2.4.3. Directivele europene referitoare la transparența societăților listate public

Încercări de a stabili cadrul pentru asigurarea accesului echitabil la informații al tuturor investitorilor din piețele țărilor membre s-au manifestat încă din anii ’70 în cadrul Uniunii Europene. Directiva nr. 89/298/EEC referitoare la redactarea, examinarea și publicarea prospectelor de ofertă în cazurile în care instrumente financiare admise la tranzacționare sunt oferite publicului, stipulează că un prospect trebuie făcut public cel mai târziu în momentul în care oferta este adusă la cunoștința publicului. Directiva Parlamentului European nr. 71/2003 a reunit toate reglementările anterioare referitoare la oferta publică, creând un cadru modern pentru asigurarea informării corecte, complete și adecvate a investitorilor pe piețele de capital din statele membre. Directiva nr. 34/2001, ce încorporează alte acte normative anterioare, pe lângă faptul că reglementează condițiile ce trebuie îndeplinite pentru admiterea la tranzacționare a emitenților pe una dintre piețele Uniunii Europene, impune aplicarea principiului protecției investitorilor prin stipularea obligativității informării permanente a investitorilor pe durata întregii perioade cât emitentul este tranzacționat pe o piață reglementată.

Comisia Europeană a adoptat în octombrie 2006 măsuri suplimentare ale cadrului legal stabilit prin Directiva nr. 2004/109/EC privind obligațiile de transparență ale societăților listate public. Scopul directivei este de a actualiza informațiile aflate la dispoziția investitorilor, ajutându-i astfel să aloce fondurile lor pe baza unei evaluări bine fundamentate. Aceasta urmărește să garanteze că investitorii primesc declarațiile intermediare de gestionare de la emitenții care nu publică rapoarte trimestriale. În plus, toți emitenții de valori mobiliare vor trebui să furnizeze rapoarte financiare anuale în termen de patru luni de la încheierea exercițiului financiar. Directiva, de asemenea, ar trebui să îmbunătățească diseminarea de informații cu privire la emitenți. Directiva completează un pachet de servicii financiare cuprinse în Planul de acțiune privind măsurile adoptate în ultimii doi ani (Regulamentul IAS, abuzul de piață, Directiva privind prospectele) pentru a stabili un regim comun de informare cu privire la raportările financiare pe întreg teritoriul UE pentru emitenții de valori mobiliare cotate la bursă.

Directiva nr. 2008/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene din 11 martie 2008 modifică Directiva nr. 2004/109/EC privind armonizarea obligațiilor de transparență în ceea ce privește informația referitoare la emitenții ale căror valori mobiliare sunt admise la tranzacționare pe o piață reglementată.

Din cele prezentate se conturează ideea potrivit căreia administrarea corporativă ajută economia sau companiile în atragerea investițiilor și susținerea pe termen lung a performanței economice și competitivității. Transparența în operațiile companiei, precum stabilirea de proceduri de audit și de contabilitate clare și ferme, precum și transparența în operațiunile de achiziții, în relațiile de afaceri în general, impun eliminarea metodelor bazate pe relații personale, corupție, care duc la epuizarea resurselor companiilor, diminuează competiția și alungă investitorii. Conducerea corporativă îmbunătățește managementul companiei, ajutând directorii companiei și consiliul de administrație să stabilească o strategie corespunzătoare pentru firmă și să nu se lanseze în procese sau operații decât în baza unor operații juste, asigurându-se că sistemele de renumerație și salarizare reflectă corect performanța. Relația cu creditorii și investitorii bazată pe standardele de transparență conduce la un sistem puternic de conducere corporativă, ajutând la prevenirea crizelor financiare, ajută la găsirea unor metode care să rezolve stoparea sau falimentul afacerii, ceea ce este corect față de toți beneficiarii, inclusiv proprietarii, angajații și creditorii. Protecția puternică a intereselor acționarilor minoritari, prin intermediul conducerii corporative, au determinat dezvoltarea piețelor financiare.

O bună guvernanță în cadrul unei companii diminuează riscurile, crește performanța, deschide calea către piețele financiare, îmbunătățește stilul de conducere, arată transparență și responsabilitate socială. Sensul larg al conducerii corporative este acela de a construi o structură care să permită un grad larg de libertate, în limita legii, și include câteva schimbări de principiu, în conformitate cu standardele internaționale de transparență, o declarație financiară corectă, oferind creditorilor și investitorilor o modalitate simplă de comparație între investițiile potențiale.

Conturând necesitatea implementării principiilor guvernanței corporative se remarcă eforturile de a îmbunătăți conducerea corporativă prin stabilirea unor standarde internaționale. Aceste eforturi urmăresc stabilirea unor standarde care să ajute companiile să se dezvolte și să se extindă peste granițe prin convingerea creditorilor și a investitorilor că pot investi în diferite țări sau în diferite zone economice în siguranță. În plus, în ultimii ani, Banca Mondială și majoritatea băncilor de dezvoltare și autoritățile naționale de dezvoltare au demarat sau au extins programul de guvernanță corporativă.

Timpurile pe care le trăim se conturează a fi într-o continuă schimbare, fiind însă cert că sunt timpuri ale eficienței, ale productivității, ale performanțelor, ale racordării valorilor tradiționale la valorile globale, timpuri ce impun noi practici, noi standarde de organizare, de conducere și de control al companiilor – motorul economiei mondiale – ce impun analizarea sistemelor actuale de guvernanță corporativă pentru a stabili cele mai bune practici, cele mai sănătoase principii, care, armonizate cu tradițiile economiilor naționale, să poată constitui baza unui sistem eficient de guvernanță corporativă a companiilor.

Economie, guvernanță și management public

Dezvoltarea și diversificarea serviciilor publice, ce trebuie să asigure un înalt grad de calitate și eficiență în condiții de limitare a resurselor financiare ale unităților administrative-teritoriale, obligă la eficientizarea sistemelor de management ale acestor instituții, accentuându-se rolul, responsabilitatea, transparența decizională și credibilitatea în fața cetățenilor.

Autoritățile locale au sarcina dificilă de a gestiona problemele delicate și complexe ale comunităților locale, iar cu autoritatea publică dobândită asigură managementul resurselor financiare, dar și al utilizării lor pentru ca obiectivele formulate strategic să corespundă cu nevoile imediate și de perspectivă ale comunităților locale. Armonizând practic relația resurse bugetare – nevoi publice, pe toată durata îndeplinirii misiunii lor, autoritățile locale se confruntă cu nevoia și, totodată, cu responsabilitatea autonomiei locale sub toate formele sale: financiară, decizională și patrimonială.

1.3.1. Sectorul public și componentele sale

Sectorul public este legat de intervenția statului în economie și de activitatea guvernului. Există multe aspecte ale vieții noastre care capătă atributul de public și, prin urmare, sunt corelate cu sectorul public: învățământ public (de stat), bunuri publice, cheltuieli publice, finanțe publice, întreprinderi publice (de stat), alegere publică, opinie publică, interes public, servicii publice etc. Sectorul public reprezintă acea parte a economiei în care se manifestă proprietatea publică.

Sectorul public, definit în funcție de forma de proprietate, se caracterizează prin două elemente: dimensiune și intensitate. Dimensiunea sectorului public exprimă domeniile în care se manifestă intervenția statului. Intensitatea sectorului public diferă nu numai de la o economie la alta, dar și de la un domeniu de intervenție la altul și exprimă amploarea acțiunilor statului în domeniu. Astfel, sănătatea, învățământul, transportul sunt domenii în care se poate regăsi sectorul public sau nu, ceea ce înseamnă că prin includerea acestor domenii de intervenție în activitatea sectorului public, dimensiunea acestuia crește. În schimb, cât de mult intervine într-un domeniu sau altul, sau, altfel spus, cât de amplă este reglementarea publică a unor aspecte ale vieții economice, exprimă intensitatea sectorului public.

Sectorul public, adică acea parte a economiei în care se regăsește proprietatea publică, cuprinde societăți publice sub forma regiilor autonome și patrimoniul administrației publice centrale, locale și de securitate socială, precum și o parte considerabilă a fondului funciar.

Administrația publică reprezintă sistemul în care se desfășoară activitatea de organizare a executării și de execuție concretă a legii. Această activitate se realizează de către autoritățile administrative central sau locale putând avea caracter de dispoziție – reglementări elaborate și emise pe bază de lege și în interesul execuției legii, sau de prestație – servicii publice de interes general sau local.

Administrația publică în România este structurată pe două mari niveluri: administrația publică centrală și administrația publică locală.

Administrația publică centrală cuprinde ansamblul instituțiilor care realizează, în principal, activitatea executivă a guvernului și ministerelor, cum ar fi:

organele supreme ale administrației publice: parlament, președinție, guvern;

organele centrale de specialitate: ministere și alte organe subordonate guvernului;

instituții centrale subordonate ministerelor sau autorităților.

Administrația statului alcătuiește un sistem unitar, având un singur organ central: guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Fenomenul multiplicării și diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării sociale. Creșterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua amplificare a cerințelor sociale, generate de mărirea numărului populației și sporirea exigențelor acestora în planul prestațiilor administrative.

Administrația publică locală vizează totalitatea instituțiilor care au sarcini administrative și funcționează la nivel local: comună, oraș/municipiu, județ, autoritățile fiind reprezentate prin: consiliile comunale, orășenești și județene; primăriile; autoritățile din subdiviziunile municipiilor; prefectura; serviciile publice ale instituțiilor centrale din unitățile administrative teritoriale; serviciile publice locale.

Rolul autorităților locale, dar și al celor centrale, este bine definit: în timp ce autoritățile locale, pe seama resurselor administrate, trebuie să asigure servicii publice de interes local, autoritățile centrale pe seama resurselor (indiferent de natura acestora, fiscale sau nefiscale) trebuie să asigure servicii publice de interes general (național).

Bazându-se pe principiul subsidiarității, al apropierii serviciilor publice față de cetățeni, autoritățile centrale au transferat servicii publice către autoritățile locale. Transferurile de responsabilități către autoritățile locale au determinat structurarea serviciilor în servicii publice de interes local și servicii publice de interes general, astfel că o delimitare a acestora în funcție de interes este mai mult decât necesară.

Interesul general (național) include acea categorie de interes comună tuturor locuitorilor unei țări (de la ordine publică, apărare națională, sănătate). Interesul local, la rândul său, definește acea categorie de interes, specifică nevoii imediate pentru locuitorii unei unități administrativ-teritoriale (astfel, iluminatul public, modernizarea străzilor sau întreținerea spațiilor verzi, sunt exemple de servicii incluse în categoria de interes local).

Transferul de responsabilități către autoritățile locale și relația dintre autoritățile locale și autoritățile centrale se află pe două poziții opuse. Pe de o parte, autoritățile centrale sunt obligate să transfere responsabilități (servicii publice) către autoritățile locale pentru a respecta principiul subsidiarității. În același timp, autoritățile centrale doresc să-și păstreze cât mai multe surse de venit. Pe de altă parte, autoritățile locale preiau servicii publice pentru care sunt răspunzătoare în fața cetățenilor și solicită, în paralel, sursele de venit corespunzătoare. Acest proces continuu al descentralizării are loc atunci când marja de decizie la nivel local se lărgește, iar aleșii locali pot hotărî ei înșiși tot mai multe lucruri, fiind răspunzători în fața alegătorilor pentru opțiunile lor.

1.3.2. Instituțiile administrației publice locale și rolul lor în buna funcționare a sectorului public

Influențele evoluțiilor care au avut loc la nivel european și internațional s-au materializat într-o serie de modificări semnificative și importante înregistrate la nivelul administrațiilor publice locale din România. Astfel, s-au operat modificări în aplicarea principiului subsidiarității, ceea ce a avut ca rezultat o apropiere a serviciilor publice de nevoile cetățenilor, precum și o descentralizare masivă a serviciilor publice.

Principalele modificări ale administrației publice locale se regăsesc în reformarea finanțelor publice locale precum și în reformarea proprietății publice.

În reformarea finanțelor publice locale, începută în anul 1998, s-a instituit dreptul comunităților locale de a dispune, emite și stabili resurse proprii constând în impozite și taxe, respectiv dreptul comunităților locale de a încasa impozite partajate și sume prelevate din bugetul de stat, sub formă de transferuri condiționate și necondiționate, precum și capacitatea comunităților locale de a contracta împrumuturi pe termen lung pentru realizarea de investiții. Se observă tendința consolidării capacității financiare a comunităților locale pe seama surselor proprii și a celor împrumutate, colectate la bugetul local, cu implicații asupra responsabilităților comunității, precum și cu consecințe asupra drepturilor utilizării acestor resurse.

Între principale sarcini generale ale sectorului public se disting: alocarea sau furnizarea de bunuri și servicii; asigurarea unui venit sau transferurile în interiorul societății; reglementarea sau crearea și monitorizarea de reguli economice, în special pentru sectorul privat, dar cu aplicabilitate în sectorul public deopotrivă. Principalele trei funcții majore ale sectorul public se regăsesc în funcția de alocare, cea de distribuție a veniturilor și în funcția de stabilizare.

Administrația publică locală între autoritate și putere

Administrația publică locală desemnează ansamblul de structuri administrative și autorități locale care angrenează resursele locale sau sumele provenite din alte bugete și prestează, prin intermediul ordonatorilor de credite (principali, secundari și terțiari), servicii publice în interesul cetățenilor unei entități administrativ–teritoriale.

Acest mod de definire a administrației publice locale evidențiază următoarele particularități:

administrația publică include autoritățile locale, atât cele deliberative cât și cele executive;

administrația publică asigură managementul interesului general, respectiv al gestionării resurselor (indiferent de natura acestora) și alocării lor pe destinații ce corespund nevoilor publice ale comunității locale;

administrația publică dispune de un aparat propriu specific autorității deliberative, dar și de un aparat propriu al autorității executive.

Administrația publică locală nu ar putea exista, așadar, dacă nu ar fi investită cu autoritate. Autoritatea este considerată ca fiind un instrument al managerului, prin care acesta poate lua decizii de a angaja resursele unei organizații, de a da ordine, de a cere cuiva să facă sau să nu facă ceva. Autoritatea este strâns legată de putere, dar nu trebuie confundată cu aceasta. Puterea este capacitatea indivizilor sau grupurilor de a influența concepțiile sau acțiunile altor indivizi sau grupuri.

În acest condiții, administrația publică este dependentă de existența autorităților (deliberative și executive) care dispun de autoritate sub toate aspectele ei: dreptul de a decide asupra resurselor, de utilizare a lor, inclusiv dreptul de a dispune cuiva să facă ceva sau să nu facă ceva. Recompensarea, sancționarea sau credibilitatea se manifestă cu intensități diferite la autoritățile deliberative față de cele executive.

Pentru a asigura o imagine cuprinzătoare a trăsăturilor definitorii dintre administrația publică, autoritate și putere la nivelul comunităților locale, este necesară analizarea delimitărilor conceptuale dintre administrația publică, autoritate și putere.

Astfel, elementele componente ale administrației publice sunt:

autoritățile locale care sunt deliberative și executive;

aparatul propriu al consiliului local și al primarului;

sistemul ordonatorilor de credite;

mediul extern: beneficiari, instituții financiare etc.

Componentele definitorii ale autorității sunt:

dreptul de a dispune asupra resurselor (constituire și alocare);

dreptul legal de a institui ordine (de natura hotărârilor sau dispozițiilor);

dreptul legal de a dispune cuiva să facă sau să nu facă ceva.

În fine, sursele puterii sunt:

capacitatea de recompensare, sancționare, legitimitate, atractivitate și credibilitate;

capacitatea de a influența concepții sau acțiuni ale indivizilor sau grupurilor.

Concluzia este că între cele trei concepte există o relație de interdependență reciprocă, astfel: administrația publică nu există fără autorități publice care dispun de autoritate sub toate formele ei de manifestare, asupra căreia se manifestă cu intensitate puterea acceptată ca modalitate de a influența concepțiile sau acțiunile individuale sau de grup.

Autoritățile deliberative (consiliile locale) pot adopta decizii de natura unor hotărâri, după cum prevede Legea administrației publice locale, hotărâri ce au un caracter normativ, obligatoriu de respectat pentru cetățenii dintr-o unitate administrativ-teritorială sau pentru o anumită categorie de persoane.

Consiliile locale, recunoscute ca autorități deliberative la nivelul unităților administrativ-teritoriale sunt, alături de autoritățile executive – primarii, reprezentanții oficiali ai comunităților locale, chemate să soluționeze problemele curente și strategice ale cetățenilor.

Formarea consiliilor locale se face într-o anumită structură politică, în funcție de voturile cetățenilor comunității. Aceste consilii sunt chemate să implementeze programele electorale care aparțin primarilor și care, la rândul lor, provin dintr-o anumită formațiune politică și sunt aleși prin vot, putând în acest context să existe diferende între convingeri și programe politice.

Consilierii și primarii sunt administratorii problemelor orașelor sau comunelor și care, pe seama resurselor (financiare, umane și materiale), trebuie să asigure buna funcționare a serviciilor publice de interes local. Unitatea administrativ-teritorială, indiferent de forma acesteia (județ, comună, oraș sau municipiu), are personalitate juridică pe care nu și-o poate exercita decât prin intermediul autorităților (deliberative și executive). Autoritatea deliberativă, ca reprezentant legal al unității administrativ-teritoriale, are misiunea de a asigura managementul activităților strategice, exercitând în acest sens o serie de atribuții reglementate, de asemenea, prin lege.

Input-urile și output-urile, respectiv resursele și serviciile publice prestate sunt indicatori importanți utilizați de comunitățile locale, pentru a sancționa sau a răsplăti prin votul exercitat de către cetățeni, activitatea prestată de autoritățile administrației publice deliberative și executive.

1.3.3. Guvernanța și managementul instituțiilor publice locale: tendințe și evoluții în România, în context european

Cercetarea în domeniul guvernanței și managementului în sectorul public poate fi privită sub trei aspecte sau strategii de cercetare. O primă strategie de cercetare este aceea care adoptă o abordare istorică, descriptivă și instituțională. Concluziile unei astfel de cercetări se fundamentează pe opinii, evaluări sistematice ale documentelor oficiale, inclusiv anchete ale activității de reformă, interviuri și alte forme de observare. O altă strategie de cercetare constă în identificarea celor mai bune practici, constând în colectarea de studii de caz referitoare la probleme de gestionare curente în sectorul public. Scopul acestei forme de cercetare este de a identifica practicile, obiceiurile, procedurile care funcționează și care nu funcționează în gestionarea publică. Această formă de cercetare se concluzionează într-un set de principii și “rețete” de practici eficiente. În fine, cea de-a treia formă de cercetare în domeniul guvernanței publice are în vedere studiul formal al teoriilor, modelelor, metodelor și a științelor sociale și comportamentale. Cu toate că sacrifică verosimilitatea și nuanța, această strategie de cercetare câștigă în transparență și multiplicare.

Guvernanța în sectorul public poate fi definită ca și ansamblu de legi, reguli, decizii juridice și practici administrative care constrâng, prescriu și permit furnizarea de bunuri și servicii publice. Potrivit acestei definiții, instituțiile constituționale sunt legate de realitățile de elaborare a politicilor și managementului public. Această definiție include managementul public, și anume comportamentul și contribuția la performanța guvernamentală a actorilor care îndeplinesc roluri de conducere. Astfel, putem privi guvernanța publică ca un proces dinamic caracteristic acțiunilor colective, fundamentat pe un set de interacțiuni ierarhice. Potrivit lui Lynn, Heinrich, și Hill, aceste interacțiuni ierarhice de o importanță deosebită pentru succesul unui proces de guvernanță publică sunt următoarele:

– între preferințele cetățeanului și interesele exprimate din punct de vedere politic, și alegerile publice exprimate prin intermediul legislației adoptate sau politicilor executive;

– între alegerile publice și structurile formale, și procesele agențiilor publice;

– între structurile de autoritate formală și organizarea, managementul și administrarea discreționară;

– între organizarea, managementul și administrarea discreționară și tehnologiile de bază, locul de muncă primar și tranzacțiile de servicii supravegheate de agențiile publice;

– între locul de muncă primar, consecințe, rezultate, realizări sau rezultate;

– între consecințe, rezultate, realizări sau rezultate și evaluările stakeholderi-lor asupra agenției sau programelor de performanță;

– între evaluarea stakeholderi-lor și interesul public și preferințe.

Studiul guvernanței în domeniul public se poate restrânge la interacțiunea doar a câtorva dintre nivelurile mai sus amintite. Este evident că acest model de guvernanță are la bază un cerc închis al setului de interacțiuni ierarhice, unde trebuie să existe o convergență între preferințele cetățeanului, interesele exprimate din punct de vedere politic și evaluarea stakeholderi-lor.

Menționăm, așadar, factorii de influență decisivi asupra rezultatelor guvernanței din sfera publică, dintre care se remarcă factorii de mediu care, în funcție de natura lor, pot fi politici sau economici, principalele caracteristici ale consumatorilor serviciilor publice furnizate la nivel local, structurile – care pot fi administrative sau organizaționale, precum și rolurile, strategiile și acțiunile de conducere. Provocările specifice fiecărui nivel de guvernanță publică sunt diferite. Astfel, în opinia lui Freire, provocările specifice guvernanței locale se referă la competitivitate sub aspect economic, iar cele specifice guvernanței regionale se referă la calitatea nivelului de trai, care este o componentă de bază a competitivității.

Adesea în literatura de specialitate s-a pus semnul egalității între termenul de administrație publică locală (local government) și guvernanță locală (local governance), cu toate că au sensuri diferite. În timp ce administrația publică locală se referă la un set de instituții specifice în furnizarea serviciilor publice locale, într-o anumit spațiu bine delimitat din punct de vedere geografic, guvernanța publică locală semnifică un concept larg, mai complex. Anwar Shah definește guvernanța publică locală ca fiind “formularea și executarea acțiunilor colective la nivel local”. Aceasta presupune instituții formale și guvernamentale precum și “rolul normelor informale, rețelelor, organizațiilor comunitare, asociațiilor, luarea colectivă a deciziilor și furnizarea de servicii publice locale”. Cele două concepte amintite mai sus sunt mai degrabă complementare decât sinonime, deoarece tratarea separată a acestora este irelevantă.

Buna guvernanță locală înseamnă mai mult decât eficiența și eficacitatea în furnizarea serviciilor publice locale, înseamnă conservarea libertăților cetățenilor locali, crearea de spațiu pentru participarea democratică, dialog social, dezvoltare durabilă locală, facilitarea atingerii rezultatelor care au un aport important la creșterea calității vieții cetățenilor.

1.3.3.1. Structurile guvernanței și managementului în spațiul public românesc în sfera publică și sfera politică

Succesul, calitatea și eficiența guvernanței în spațiul public sunt garantate de colaborarea, de interacțiunea dintre elementele componente esențiale ale acesteia, și anume managerul public, instituțiile publice și expresia factorului politic. Funcție de aceste elemente fundamentale, literatura de specialitate dezvăluie trei abordări majore ale guvernanței în spațiul public. Abordarea politică capătă contur în condițiile în care structura guvernanței publice devine din ce în ce mai politizată pe fondul grupurilor care caută permanent reprezentare. Abordarea managerială necesită luarea în considerare a teoriei managementului științific. Acesta presupune existența unui manager public cu calități, aptitudini și cunoștințe. De asemenea, promovează rolul accentuat al leadershipului și supremația instituției publice asupra schimbărilor politice. Abordarea legală a guvernanței în spațiul public se fundamentează pe trei valori esențiale: procedura – primordială în desfășurarea proceselor administrative, drepturile individuale ale persoanelor cu responsabilități din cadrul autoritățile publice, și aspectele juridice – care au impact în soluționarea conflictelor dintre reprezentanții din sfera publică și privată.

Luând în considerare experiența, atât a statelor federale, cât și a statelor unitare, regăsim aceleași reguli, norme, principii fundamentale referitoare la organizarea și funcționarea administrațiilor publice locale, precum și a instituțiilor publice locale, și anume: principiul autonomiei locale și descentralizării.

În ceea ce privește eforturile de reglementare a cadrului politic al guvernanței la nivel european, acesta s-a realizat în 1998 și are la bază Convenția de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în problemele de mediu. Prin această Convenție se garantează “protejarea drepturilor oricărei persoane din generațiile actuale și viitoare de a trăi într-un mediu adecvat sănătății și bunăstării sale și garantarea drepturilor privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu”.

Fundamentarea acestor drepturi reprezintă un pas important în dezvoltarea guvernanței instituțiilor publice din România. O altă etapă importantă în dezvoltarea guvernanței instituțiilor publice din România o reprezintă adoptarea de către Comisia Europeană la 25 iulie 2001 a Cărții Albe a Guvernanței Europene, care promovează participarea interactivă a actorilor sociali în procesul de elaborare a politicilor publice. În vederea colaborării, cooperării mai eficiente dintre membrii societății și instituțiile publice locale, prin documentul cadru se subliniază următoarele principii: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea, coerența, dialogul, parteneriatul.

Dacă privim guvernanța instituțiilor publice ca un proces dinamic și multidimensional, putem afirma că un rol esențial în cadrul acestuia îl dețin structurile politice locale, cu atribuții și responsabilități specifice în realizarea politicilor publice locale. Trebuie avut în vedere faptul că aceste grupuri de interese, structuri din cadrul guvernanței instituțiilor publice, sunt purtători ai unor aspirații și interese diferite, care nu întotdeauna converg spre atingerea unui scop comun: eficientizarea elaborării și implementării politicilor publice. Fiecare dintre aceste grupuri dorește să influențeze acele politici care acționează în domeniul propriu de interes. Astfel, interesele cetățenilor se concretizează în accesul, la un moment dat, la servicii publice de calitate, interesele specifice structurilor publice sunt, de cele mai multe ori, accederea la funcții publice cât mai înalte (venituri personale și prestigiu asociat), iar interesele structurilor politice sunt de a câștiga alegerile, pentru a avea o reprezentare mai mare în ceea ce privește elaborarea politicilor publice.

O problemă importantă, deci, în cazul guvernanței instituțiilor publice din România, precum și în alte state post-comuniste, este dată de divergențele evidente dintre interesele politice și interesele proprii cetățenilor: “relațiile informale dintre autoritățile politice și actorii economici nu sunt în totalitate în interes public, lăsând loc la derapaje, în timp ce zona de lobby este încă în zona gri”. Cu toate că ar trebui să fie o colaborare strânsă între structurile guvernanței din sfera publică și cea politică, în România nu există o cultură a autonomiei, transparenței sectorului public, a liberului acces la informațiile de interes public.

Dincolo de această problemă a instituțiilor publice românești, în societatea contemporană se accentuează rolul deosebit de însemnat al „guvernanței participative”, acel tip de guvernanță publică în rețea, fundamentat pe un sistem de relaționare, comunicare și colaborare accentuat între structurile acesteia. Putem spune că această abordare este una diferită în comparație cu modelul tradițional de guvernanță caracterizat de o structură dominantă, unilaterală. În vederea optimizării procesului de guvernanță a instituțiilor, o serie de autori din literatura străină accentuează rolul parteneriatelor dintre actorii privați și entitățile publice. Bineînțeles, succesul acestor parteneriate este condiționat de existența unui stat democratic, deoarece “democrația există acolo unde mai mulți actori operează separat de guvern, dar care exercită asupra guvernului presiuni, constituind chiar provocări pentru guvernare”.

Structurile organizatorice ale instituțiilor publice, respectiv ale administrațiilor publice de la nivel local din România se alcătuiesc cu preponderență din posturi de funcționari publici. În cazul instituțiilor publice care se află direct în subordinea Guvernului, la aceste categorii de posturi se adaugă funcțiile de demnitate publică, care de cele mai multe ori sunt sub influență politică. Potrivit Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, sunt funcții de demnitate publică la nivel local funcțiile de “consilieri locali si consilieri județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene”. Aceștia sunt aleși prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.

O altă situație în care în organizarea și funcționarea instituțiilor publice locale intervine impactul structurilor politice o reprezintă deținerea de funcții publice de către reprezentanți politici. Funcțiile deținute de reprezentanții politici sunt de cele mai multe ori funcții de conducere, iar scopul deținerii acestora este de a implementa un anumit program politic. În realitatea instituțiilor publice locale din România predomină în cele mai multe cazuri interesul politic și nu cel de îndeplinire a nevoilor publice ale unei comunități locale, în ciuda faptului că ar trebui să existe o delimitare clară a competențelor, responsabilităților, sarcinilor funcționarilor publici. În aceste condiții considerăm că o delimitare mult mai strictă între funcțiile de demnitate publică, reprezentanți politici și funcțiile cu adevărat publice ar fi absolut necesară. Altfel asistăm la un puternic proces de politizare a structurilor organizatorice din instituțiile publice, ceea ce reprezintă un pericol în direcția consolidării sistemului de guvernanță a instituțiilor publice românești.

În cadrul unităților administrativ-teritoriale, aleșii locali, primarul, consiliul local și consiliul județean prezintă o implicare importantă în procesul de guvernanță din sfera politică locală. Primarul, autoritate executivă, este acea persoană care își exercită atribuțiile în numele comunității pe care o administrează și al statului care l-a abilitat și i-a recunoscut drepturile și obligațiile ca fiind de interes public. Una dintre principalele atribuții ale primarului se referă la realizarea de propuneri consiliului local în ceea ce privește consultarea populației cu privire la problemele de interes local. Prin exercitarea acestei atribuții, primarul are rol de mediator între cetățeni și structurile de guvernanță din sfera publică. O altă responsabilitate a primarului față de locuitorii comunității pe care o administrează constă în asigurarea respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Consiliile locale sunt printre cele mai importante structuri într-o unitate administrativ-teritorială, exercitând atribuții esențiale în privința înființării instituțiilor publice și a serviciilor publice de interes local. O altă atribuție a acestora constă în stabilirea impozitelor și taxelor locale, precum și a taxelor speciale. Din structura consiliului local fac parte specialiști și personal ajutător, formând aparatul propriu de specialitate al consiliului local, având rolul de a implementa hotărârile adoptate de consiliu. Consiliile locale au obligația de a organiza servicii publice de interes local. Printre acestea se numără: gospodărirea comunală, serviciile de transport local, servicii publice de întreținere și reparații a drumurilor.

Consiliul județean este acea structură a administrației publice locale care deține un rol esențial în coordonarea și activității consiliilor locale. Printre competențele aparatului propriu al consiliului județean se numără serviciile publice ale județului, cum ar fi: serviciile județene de drumuri, cele de transport, de construcții, de termoficare etc. Aceste servicii public de interes județean îmbracă forma instituțională de instituții publice sau regii autonome.

Politicile publice reprezintă “manifestările și orientările definite ale autorităților statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivel național, fie la niveluri teritorial-administrative”, sau “decizii politice în favoarea unui anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate”. Potrivit lui Thomas Dye, politicile publice sunt “ tot ceea ce un guvern decide să facă sau să nu facă”. Prin urmare, se poate afirma că politicile publice constau în direcții de acțiune inițiate de guvern la nivel central sau structurile decentralizate de la nivel local în vederea soluționării problemelor de interes local. Funcție de nivelurile de guvernare implicate în elaborarea și implementarea politicilor publice, politicile publice pot fi centrale și locale. După diversitatea intereselor pe care le dețin, subiecții implicați în elaborarea și implementarea politicilor publice sunt diferiți. Aceștia pot fi indivizi, grupe de indivizi, autorități etc. Acele structuri care sunt implicate direct în elaborarea politicilor publice locale fac parte dintr-o rețea a procesului de elaborare a politicilor publice. Sistemele structurate în rețea se pot dovedi mai eficiente, deoarece dezvoltă modele de interacțiune și comunicare direcționate către soluționarea problemelor publice de interes general, fiind un adevărat model de guvernanță. Însă funcționalitatea sistemului este condiționată de caracterul obiceiurilor de cooperare. De cele mai multe ori realitatea unei comunități locale dezvăluie o combinație între competiție, cooperare, negociere.

Implementarea politicilor publice este rezultatul interacțiunilor dintre executiv și grupul țintă al politicii publice. În practica instituțiilor publice românești, și nu numai, se observă tendința de necorelare a intereselor celor două mari structuri implicate în punerea în aplicare a politicilor publice.

Funcție de natura relației dintre executiv și grupul țintă al politicilor publice, literatura de specialitate distinge trei mari categorii de interacțiuni: (1) parteneriatul, situație în care ambele tabere împărtășesc un scop comun; (2) cooperarea, care presupune adoptarea unei atitudini pasive de către una din părți; (3) rezistența, care se concretizează în opoziția la modificările aduse în modelul de implementare a politicilor publice.

Modernizarea vechilor sisteme de management public reprezintă o necesitate în societatea românească. Tendința este de înlocuire vechilor structuri birocratice, ierarhice, cu structuri cât mai simple și flexibile care să favorizeze cooperarea, comunicarea și parteneriatul între structurile instituții publice, cerințe de bază în interesul eficientizării procesului de guvernanță publică. Considerăm că eficientizarea structurilor guvernanței publice se poate realiza cu ajutorul implicării practicienilor în procesul amplu de regândire, de modernizare a sistemului organizatoric, deoarece aceștia adesea se confruntă cu neajunsurile sistemului structural în cauză. Atâta timp cât modul de organizare, modificarea structurilor, a atribuțiilor actorilor implicați în guvernanța instituțiilor publice din sfera publică și politică acționează direct asupra procesului de guvernanță publică – având uneori efect de destabilizare a acestuia – se confirmă importanța acestora în optimizarea guvernanței instituțiilor publice.

1.3.3.2. Mecanisme decizionale și tehnici de conducere în instituțiile publice locale din România

Guvernanța instituțiilor publice reprezintă un proces complex și dinamic în care structurile de conducere împreună cu reprezentanți ai unui grup țintă iau decizii importante în vederea atingerii obiectivelor de interes general de la nivel local. Guvernanța reprezintă și un concept de organizare în ajutorul administratorilor, care constă într-un set de ghiduri de bune practici administrative având ca și rol esențial transformarea mecanismelor de comandă specifice statului birocratic, autoritar, în mecanismele specifice statului modern, bazate pe cooperare și colaborare.

Desfășurarea activității în instituțiile publice implică utilizarea unui set de metode și tehnici în vederea atingerii obiectivelor comunității locale. În realizarea cu succes a procesului decizional, structurile de conducere apelează la un întreg arsenal de metode și tehnici de conducere generale și specifice pentru satisfacerea variatelor nevoi ale societății.

În vederea îmbunătățirii guvernanței la nivel european, Cartea Albă a Comitetului Regiunilor privind guvernanța pe mai multe niveluri recomandă mecanisme și instrumente specifice care să fie activate în procesul decizional, în vederea satisfacerii cu succes a intereselor cetățenilor. Unul dintre rolurile esențiale ale guvernanței pe mai multe niveluri constă în realizarea cooperării dintre structurile implicate din sfera politică și cea publică, în realizarea binelui comun.

Decizia la nivelul instituției publice reprezintă un proces rațional de alegere a unei direcții de acțiune dintre mai multe variante posibile, cu luarea în considerare a intereselor cetățenilor în vederea realizării obiectivelor instituției publice. Potrivit unor specialiști, procesul de fundamentare a unei decizii este condiționat de: existența unor obiective bine definite – reprezentând scopul, obiectul deciziei, mai multe variante de acțiune cu posibilitatea alegerii uneia, respectiv existența un ansamblu de factori externi, auxiliari, cum ar potențialul financiar, resursele temporale, resursele umane, care adesea pot restricționa sau îngreuna procesul de fundamentare a deciziilor publice.

Diversitatea intereselor cetățenilor este un factor determinant în complexitatea mecanismului decizional. Luând în considerare acest aspect, fundamentarea deciziilor necesită implicarea mai multor actori. Funcție de rolul deținut în procesul decizional, participanții sunt: funcționarii publici direct implicați, funcționarii publici implicați indirect, respectiv cetățenii consultați și/sau specialiști implicați direct sau indirect. Eficiența și eficacitatea mecanismului decizional sunt condiționate de responsabilitatea și conștiința tuturor participanților implicați în luarea deciziilor. Considerăm că implicarea directă a cetățenilor în fundamentarea deciziilor este esențială, deoarece sunt purtătorii direcți ai nevoilor care urmează să fie influențate prin deciziile din sfera publică. Participarea directă a cetățenilor în adoptarea deciziilor din sfera publică, justifică respectarea principiilor democratice în procesul de guvernanță a instituțiilor publice locale. Calitatea mecanismului decizional este dependentă de calitățile celui care fundamentează deciziile publice, respectiv de gradul de înzestrare a acestuia cu abilități de conducere, pregătire profesională corespunzătoare, inclusiv caracteristicile personale ale acestuia.

Reforma administrației publice necesită schimbări de substanță în modul de organizare și conducere, în stabilirea legăturilor între scopuri și proceduri, între beneficiarii și furnizorii de servicii publice pentru realizarea unei administrații publice locale eficace. Există tendința de reconsiderare a mecanismelor și tehnicilor utilizate în procesul de conducere a instituțiilor publice, respectiv de înlocuire a tehnicilor și procedurilor autoritare, birocratice, unilaterale cu procedee marcate de principii democratice. Cea mai puternică influență care marchează stilul de conducere a instituțiilor publice locale se simte ca urmare a realizării eforturilor de descentralizare, ceea ce permite soluționarea problemelor de la nivel local fără intervenția structurilor de conducere de la nivel central. În ciuda faptului că promotorii descentralizării susțin luarea deciziilor la nivelul cel mai jos posibil în raport cu beneficiarii serviciilor publice locale, acest lucru nu s-a materializat cu adevărat în practică.

Eficacitatea și performanța în furnizarea serviciilor publice locale depind într-o mare măsură de calitatea și principalele caracteristici ale conducerii, de particularitățile metodelor si tehnicilor de management. Astfel, în momentul aplicării mecanismelor și tehnicilor de conducere din instituțiile publice, se recomandă luarea în considerare a mai multor aspecte referitoare la caracteristicile entității publice și anume: structura instituției publice, specificul serviciilor publice furnizate de instituția publică locală, obiectivele propuse etc. Principalele mecanismele și tehnici de conducere specifice instituțiilor publice sunt: managementul prin obiective, managementul prin proiecte, managementul prin bugete și benchmarking-ul.

Una din prioritățile guvernului în vederea accelerării reformei instituțiilor publice din România o reprezintă asigurarea conducerii prin obiective. Metoda conducerii prin obiective este una dintre cele mai utilizate în conducerea organizațiilor publice sau private, în economiile dezvoltate. Această metodă se poate adapta oricărei entități cu condiția ca acea entitate să aibă un scop, un deziderat, un obiectiv de îndeplinit. Conducerea prin obiective se referă la “conducere”, și nu la “obiective”. Cel mai de seamă obiectiv al instituțiilor publice este furnizarea serviciilor publice locale la cel mai înalt nivel calitativ. Un aspect important în cazul instituțiilor publice se referă la determinarea și definirea clară a nevoilor, a intereselor publice. Diferențele privind implementarea metodei de conducere prin obiective la entitățile private și la cele publice constă în posibilitatea aprecierii feedback-ului, a rezultatelor. Dacă în cazul entităților private rezultatele îmbracă de cele mai multe ori forme pecuniare, în cazul entităților publice cuantificarea rezultatelor este mai puțin evidentă. O altă deosebire constă în diversitatea produselor și serviciilor oferite de companiile private și monopolul serviciilor publice locale: servicii de transport local, servicii de furnizare de electricitate, apă etc. Acesta reprezintă un motiv pentru care structurile de conducere a entităților publice nu fac demersuri de îmbunătățire a calității serviciilor publice furnizate. Cu toate acestea, metoda conducerii prin obiective a avut un impact deosebit de important în evoluția activității de fundamentare a deciziilor din sfera publică.

Avantajele directe ale acestei metode de conducere constau în promovarea unui climat de creativitate, o responsabilizare mai profundă față de realizarea obiectivelor și raționalizarea structurilor de conducere.

Spre deosebire de tehnica conducerii prin obiective, care de cele mai multe ori reprezintă o tehnică de conducere cu caracter permanent, conducerea prin proiecte servește entitatea publică o perioadă mai scurtă de timp cu încadrarea în anumite costuri minime. Dezvoltarea conducerii prin proiecte reprezintă consecința directă a dinamicii și complexității mediului social, economic și politic, fiind una dintre cele mai moderne tehnici de conducere. Proiectul este un instrument eficient al conducerii instituțiilor publice locale pentru soluționarea problemelor de interes general, fiind apreciat ca un document sau proces fundamentat pe o viziune prospectivă. În contextul amplificării mediului concurențial în sfera serviciilor publice, conducerea prin proiecte a căpătat noi dimensiuni, având o aplicare largă la nivelul administrațiilor publice locale. În practica administrațiilor publice locale adesea se întreprind proiecte de dezvoltare a colectivităților locale: proiecte de investiții sociale, proiecte educaționale, de sănătate publică, pentru lucrări sau reparații sau de construcții. În general, toate activitățile întreprinse de instituțiile publice finanțate din bugetele locale sau din fondurile europene nerambursabile pentru realizarea interesului comun se realizează pe bază de proiecte.

Avantajele acestei metode de conducere sunt multiple, printre cele mai apreciate numărându-se faptul că angrenează schimbul de experiență între specialiști din organizații private și cei din sfera publică, și asigură realizarea proiectelor într-un timp mult mai scurt.

Conducerea prin bugete aduce o contribuție semnificativă la dezvoltarea performanțelor instituției publice. Metoda este utilă în fundamentarea deciziilor în legătură cu satisfacerea interesului general, în administrarea resurselor financiare. Specificul acestei metode constă în stabilirea obiectivelor entității publice prin intermediul planificării bugetare. Instrumentul specific acestei metode este bugetul, care asigură exprimarea obiectivelor în termeni financiari sub formă de venituri și cheltuieli publice. Întreaga activitate a instituției publice trebuie să se realizeze în contextul relației de echilibru bugetar, adică egalitatea cel puțin relativă dintre venituri și cheltuieli. Veniturile instituțiilor publice locale se formează cu preponderență din impozite și taxe, iar resursele publice constituite urmează să fie repartizate pentru destinații bine delimitate în vederea satisfacerii nevoilor sociale cum ar: ordine publică, funcționarea cu succes a administrației publice locale, sănătate publică, educație etc.

În condițiile dimensiunilor mereu diferite a nevoilor cetățenilor, considerăm că este necesară cunoașterea și luarea în considerare a tuturor mecanismelor și tehnicilor de conducere, pentru a fi posibilă combinarea acestora în așa fel încât obiectivele și mai ales rezultatele să satisfacă interesul comun.

1.3.4. Principiile guvernanței instituțiilor publice locale. Considerații teoretice și implicații pentru România

Descentralizarea, delegarea de atribuții și responsabilități au generat atât oportunități cât și vulnerabilități pentru instituțiile publice locale. Pentru a răspunde provocărilor globalizării, descentralizării și apariției de noi tehnologii, instituțiile publice locale trebuie să își reconsidere rolul în procesul de satisfacere a nevoilor publice locale. Astfel se justifică rolul esențial al principiilor și bunelor practici în relația dintre structurile publice, cele politice și cetățeni. Principiile care trebuie să guverneze relația dintre ofertanții și consumatorii de servicii publice locale se referă la: participarea activă a consumatorilor de servicii publice la elaborarea deciziilor de interes comun, promovarea transparenței procesului de guvernanță a instituției publice, asigurarea eficienței și eficacității furnizării serviciilor publice, promovarea binelui comun, a consensului și a egalității de tratament. Potrivit lui Surendra Munshi, o bună guvernanță se caracterizează printr-un ”mod participativ de guvernanță, care funcționează responsabil, transparent fundamentat pe principii de eficiență, legitimitate și consens pentru promovarea drepturilor individuale a cetățenilor și a interesului public în vederea asigurării bunăstării materiale și dezvoltării durabile a societății”.

1.3.4.1. Principiul participării cetățenilor în procesul de luare și implementare a deciziilor

O bună guvernanță a instituțiilor publice locale înseamnă mai mult decât furnizarea de servicii publice de calitate, înseamnă conservarea vieții și libertății cetățenilor, crearea de spațiu pentru participarea democratică și dialog social, promovarea dezvoltării durabile locale și sporirea calității vieții. Creighton consideră că participarea cetățenilor reprezintă “procesul de implicare în sfera de preocupare publică, în care nevoile și valorile sunt încorporate în fundamentarea deciziilor guvernamentale și corporative. Ea constă într-un proces interactiv și comunicativ în două sensuri, având ca și scop adoptarea unor decizii mai bune acceptate de către public”.

În literatura de specialitate se întâlnește adesea conceptul de “guvernanță centrată pe cetățeni”, fundamentată, evident, pe implicarea cetățenilor în luarea deciziilor de interes public. Participarea cetățenilor la procesul decizional reprezintă un pas important în modernizarea instituțiilor publice locale, regândirea relației dintre cetățeni și instituții publice, în furnizarea serviciilor publice, combaterea sărăciei și a excluziunii sociale și promovarea coeziunii sociale. Prin implicarea în procesul decizional se încearcă o responsabilizare a cetățenilor, caracterizați prin diversitate, în vederea atingerii binelui comun.

Cetățenii implicați în procesul decizional au adesea concepții diferite despre ce înseamnă guvernanța, generându-se adesea confuzii și limitări ale legitimității procesului de guvernanță publică. Participarea publicului în luarea deciziilor trebuie să fie constructivă, promovând apropierea dintre structurile de conducere a instituției publice și cetățeni. Publicul nu este un actor pasiv, prin urmare el trebuie să intervină, să influențeze gestionarea „afacerilor publice”.

Procesul participativ al cetățenilor trebuie să fie accentuat în etapa de planificare și prognozare a unui proiect de interes local. În acest sens, instituțiile publice și administrațiile publice locale trebuie să creeze mecanisme de participare timpurie. Calitatea participării cetățenilor este sporită de cunoștințele și experiența cu care sunt înzestrate persoanele implicate în procesul de fundamentare a deciziilor. Potrivit abordării funcționaliste, participarea este văzută ca un proces de obținere a tuturor cunoștințelor relevante pentru problema analizată în procesul de luare și implementare a deciziilor. Angajarea mai multor autori în procesul decizional reprezintă piatra de temelie a unui stil de guvernanță fundamentat pe promovarea priorităților societății, coerenței, responsabilității.

Arnstein clasifică interacțiunea dintre cetățeni și instituții publice pe opt nivele, considerând că la bază, la nivelul cel mai de jos se regăsește stilul participativ caracterizat prin (1) manipulare și terapie. Acest nivel corespunde de fapt non-participării, participării iluzorii, caracterizat prin limitarea participării cetățenilor la fundamentarea și implementarea politicilor publice locale. Cel de-al doilea nivel este caracterizat prin (2) informare și consultare, nivel la care se accentuează posibilitatea de implicare a celor marginalizați sau excluși. Cu toate că există posibilitatea luării de cuvânt de către membrii comunității, monopolul adoptării deciziilor de interes public rămâne în sarcina structurilor de conducere. Următorul nivel reprezintă (3) împăcarea, și pe acest nivel cetățenii îi pot sfătui pe decidenții din sfera publică, gradul de luare în considerare a propunerilor acestora fiind categoric mai ridicat decât la nivelul anterior. Ultimele două niveluri înregistrează progrese semnificative de influențare a deciziilor publice de către cetățeni. La nivelul următor, cetățenii pot iniția (4) relații de parteneriat cu instituțiile publice. Acest aspect facilitează implicarea activă în activitățile specifice sferei publice și responsabilizarea publicului. Ultimul nivel este ocupat de (5) delegarea puterii și control, nivel care se caracterizează prin delegarea parțială sau totală a sarcinilor de conducere și exercitarea exclusivă a controlului.

În cazul României, experiența anilor trecuți din instituțiile publice relevă absența implicării cetățenilor în procesul de fundamentare a deciziilor de interes general. Singura formă de manifestare a intereselor cetățenilor o reprezintă votul. Există însă și alte forme de implicare a membrilor comunității: dezbateri sau reuniuni publice, sondaje de opinie publică etc.

În urma unui studiu efectuat la nivelul comunităților locale din România, s-a conturat faptul că cel mai important rol în fundamentarea deciziilor de interes local este deținut de către primar și președintele consiliului județean. Un rol de asemenea important în fundamentarea deciziilor îl joacă consiliul local, viceprimarul și președintele consiliului local. Atât timp cât membrii consiliului local, președintele consiliului județean, respectiv primarul sunt aleși prin votul cetățenilor, iar aceștia exercită un rol important în fundamentarea deciziilor și exercitarea controlului, putem spune că există, parțial, o tendință de luare în considerare a opțiunilor cetățenilor locali. În urma studiului menționat s-a conturat că gradul de participare directă a cetățenilor români în fundamentarea deciziilor de interes local este în general redus, dar mai ridicat la orașe în comparație cu mediul rural, mai mare în cazul consiliului local în comparație cu consiliul județean.

În practica instituțiilor publice din România cea mai întâlnită situație de colaborare dintre cetățeni și instituții îmbracă forma exprimării problemelor și neajunsurilor din comunitate. Această situație, în care cetățenii nu sunt informați corect și la timp cu privire la obiectivele urmărite prin elaborarea politicilor publice, naște de cele mai multe ori nemulțumirea acestora cu privire la procesul de luare a deciziilor. De cele mai multe ori informațiile puse la dispoziția publicului larg sunt incomplete și ambigue. Există însă situația inversă când informațiile sunt puse la dispoziția cetățenilor corect, complet și la timp, dar pasivitatea, nepăsarea acestora nu contribuie în mod productiv la procesul de elaborare a deciziilor și politicilor publice locale.

În urma unui studiu realizat de Asociația Asistență și Programe pentru Dezvoltare Durabilă, privind modul de implementare a legii transparenței decizionale la nivelul instituțiilor publice locale, s-a constatat că abia 14% din persoanele intervievate au inițiat relații de cooperare cu autoritățile publice locale prin participarea la ședințe publice sau emiterea de recomandări. Putem concluziona că cetățenii români sunt foarte reticenți la oportunitățile de a se implica în procesul decizional de la nivel local.

Categoric, nu putem nega implicarea cetățenilor în procesul de elaborare și implementare a deciziilor de interes local, însă trebuie să recunoaștem că influența acestora este una moderată. Potrivit clasificării lui Arnstein, practicile de participare a cetățenilor români pot fi apreciate a fi mai mult de natură consultativă, ceea ce întărește necesitatea de consolidare a comunicării, cooperării, parteneriatului în relația instituții publice locale – cetățeni. În contextul globalizării și dinamicii accentuate a nevoilor membrilor societății considerăm că este esențială depolitizarea procesului decizional, minimizarea influenței structurilor de conducere și o accentuare a practicilor de participare activă a cetățenilor în elaborarea deciziilor de interes general.

1.3.4.2. Principiul egalității și incluziunii – eliminarea oricărei discriminări

O societate care se fundamentează pe principiul egalității este acea societate care promovează în mod egal libertățile și aspirațiile cetățenilor, care recunoaște că nevoile și țelurile oamenilor sunt diferite, și care face eforturi de eliminare a barierelor care limitează libertățile și aspirațiilor acestora. Respectarea principiului egalității reprezintă deci, un instrument util în combaterea acelor procese instituționale discriminatorii la nivelul instituțiilor publice. Totodată, conceptul de egalitate poate fi abordat sub mai multe aspecte: egalitate de vârstă, de sex, de rasă, religie, handicap, convingeri și orientare sexuală. Serviciile publice locale reprezintă un răspuns la soluționarea problemelor de interes general și, totodată, sunt un instrument eficient în fața inegalităților din cadrul unei comunități locale. Pe lângă atenția acordată persoanelor afectate de discriminări de vârstă, sex, etnie, religie, rasă, serviciile publice ar trebui să se orienteze și asupra nevoilor grupurilor defavorizate ca urmare a sărăciei sau a persoanelor cu dizabilități.

În vederea soluționării cu succes a problemelor legate de discriminarea grupurilor defavorizate, o condiție necesară la nivelul instituției publice este cunoașterea comunității propriu-zise, identificarea principalelor grupuri, clasificarea acestora în funcție de tip, localizare etc., trebuie să se ia în considerare diversitatea categoriilor de servicii publice oferite publicului larg, nivelurile diferite ale activității și experienței în domeniul egalității de șanse, precum și contextul local .

Adesea, în practica instituțiilor publice locale din România, în relația instituție publică-ofertant de servicii publice și cetățeni-consumatori de servicii publice locale, se interpun bariere care împiedică tratamentul egal al tuturor cetățenilor. Atingerea dezideratului egalității și incluziunii este dificilă în contextul diversității nevoilor și aspirațiilor membrilor comunității locale în comparație cu resursele publice permanent limitate.

În ceea ce privește egalitatea de șanse, aceasta poate fi privită sub două aspecte, și anume egalitatea de șanse promovată în cadrul instituției publice și egalitatea de șanse în relațiile instituției publice cu persoanele deservite. Egalitatea în cadrul instituției publice se referă la acordarea aceleiași șanse între femei și bărbați, între tineri și vârstnici, între persoane cu religii diferite etc. în ocuparea unei funcții publice sau chiar a unei funcții de conducere în cadrul instituției publice, cu luarea în considerare a criteriului performanței și pregătirii profesionale. În relația instituție publică – cetățeni, principiul egalității de șanse prinde alt contur. În această abordare, egalitatea se referă la manifestarea aceluiași tratament în elaborarea politicilor publice și furnizarea serviciilor publice publicului larg.

Principiul egalității reprezintă piatra de temelie a unui stil de guvernanță modern în cadrul instituțiilor publice locale, contribuind la îmbunătățirea gradului de satisfacere a serviciilor publice locale. Cu toate că egalitatea este un concept foarte complex, legislația românească tratează cu preponderență egalitatea dintre femei și bărbați prin intermediul Legii 202 din 2002 republicată în 2007.

Un rol esențial în promovarea egalității de șanse și de tratament a cetățenilor îl joacă cooperarea dintre structurile de conducere din sfera publică și sfera politică. În practica comunităților locale se observă că membrii consiliilor locale cunosc cel mai bine diferitele nevoi ale comunității, respectiv modificările demografice ale populației din zona locală. Cunoașterea și identificarea inegalităților și discriminărilor cu care se confruntă grupurile defavorizate sub diferite aspecte reprezintă o condiție necesară în vederea soluționării acestora.

Considerăm că instituțiile publice din România ar trebui să acorde o atenție sporită promovării egalității de tratament în procesul de fundamentare și implementare a politicilor publice locale, iar obiectivele lor nu trebuie să se oprească numai la satisfacerea interesului general al comunității. Guvernanța instituțiilor publice în lumina principiului egalității și nediscriminării înseamnă mai mult decât atât, înseamnă identificarea și soluționarea inegalităților grupurilor defavorizate, în vederea promovării păcii sociale.

Principiul incluziunii și coeziunii sociale, respectiv principiul egalității, se completează reciproc, obiectivele celor două principii fiind adesea similare. Astfel, cele două principii nu pot fi disociate. Numim persoane incluse din punct de vedere social acea categorie de persoane care, dispunând de resurse, oportunități și abilități simt nevoia obiectivă de a participa la procesul educațional, de a se angaja în câmpul muncii, de a relaționa cu alte persoane și de a influența procesul decizional. Astfel, promovarea incluziunii sociale presupune o regândire a procesului de guvernanță a instituțiilor publice locale în vederea eliminării problemelor de ordin economic și social, accesul liber, universal și neîngrădit al tuturor cetățenilor indiferent de vârstă, sex, rasă, ocupație, clasă socială, stare de sănătate la beneficiile sociale oferite de instituția publică în cauză.

Statele dezvoltate au conceput metode pentru promovarea incluziunii sociale ca parte integrantă a unui stil modern de guvernanță. Eforturile instituțiilor publice de promovare a incluziunii sociale trebuie să se orienteze cu prioritate către grupuri de persoane cum ar: persoane fără adăpost, persoane cu dizabilități, șomeri, persoane cu un nivel de calificare scăzut expuse riscului de șomaj, persoane vârstnice, persoane de rase diferite. Regândirea mecanismelor de furnizare a serviciilor publice locale este fundamentală în vederea promovării incluziunii sociale. Acest aspect include regândirea serviciilor propriu-zise astfel încât acestea să fie cât mai primitoare, flexibile și utile în soluționarea problemelor persoanelor defavorizate.

1.3.4.3. Principiul transparenței – reguli clare și precise în adoptarea și implementarea deciziilor

Principiul transparenței, alături de principiul integrității și responsabilității, este unul dintre principiile esențiale pe care se fundamentează orice administrație publică. Transparența se referă la accesul neîngrădit și la timp al publicului la informații de încredere cu privire la deciziile și acțiunile din sectorul public. Respectarea principiului transparenței și responsabilității reprezintă piatra de temelie a unui stil de guvernanță democratic și participativ. Globalizarea a favorizat răspândirea mai rapidă a bunelor practici care iau în considerare transparența, responsabilitatea și integritatea în cadrul instituțiilor publice, consolidarea acțiunilor anti-corupție și promovarea integrității în instituțiilor publice.

Un model de administrație publică deschisă reprezintă o consecință directă a aplicării principiului transparenței. Potrivit unor autori, principiul administrației publice deschise este unul mai larg, care înglobează principiul transparenței. Astfel, în timp ce transparența se referă numai la accesul la informații și servicii de interes public, deschiderea înseamnă mai mult decât atât, ea reprezintă variate forme de cooperare și comunicare dintre cetățeni și administrațiile publice. Principiul deschiderii a fost introdus în legislația europeană prin articolul 1 din Tratatul de la Amsterdam. Potrivit acestui principiu, deciziile luate de instituțiile publice trebuie să fie cât mai deschise și la nivelul cel mai apropiat posibil de cetățeni.

Totodată, transparența reprezintă o condiție obiectivă în construcția credibilității cetățenilor în procesul de furnizare a serviciilor publice. Sporirea credibilității în reglementările legislative contribuie în mod direct la creșterea gradului de respectare a legilor și, totodată, la adâncirea relației de colaborare și cooperare dintre cetățeni și structurile guvernanței instituțiilor publice. În sens opus, efectele ignorării transparenței în procesul de guvernanță a instituțiilor publice se materializează în lipsa încrederii publicului în actele normative și totodată sporirea gradului de nerespectare a acestora, ceea ce alimentează instabilitatea legislativă. Atât în practica statelor dezvoltate, cât și în România, accesul cetățenilor la informații de ordin public s-a accentuat în condițiile apariției reglementărilor legislative privind libertatea informației.

Reglementarea dreptului și libertății la informare a adus cu sine o schimbare fundamentală a procesului de guvernanță a instituțiilor publice, accentuând importanța calității procesului de deservire a cetățenilor, promovând responsabilitatea, transparența procesului decizional și o mai mare implicare a cetățenilor în fundamentarea și implementarea deciziilor de interes public. Evaluarea impactului deciziilor adoptate în mod transparent și cu participarea publicului este mult mai facilă. Promovarea unui model de guvernanță deschis, fundamentat pe transparență și participarea activă se confruntă uneori cu probleme care se datorează caracterului ineficient al proceselor de consultare publică. Eșecul procesului de consultare a cetățenilor poate genera însă costuri suplimentare fără o îmbunătățire a calității procesului decizional.

În România, eforturile de implementare a principiului transparenței s-au materializat prin adoptarea Legii nr. 544 din 2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și Legii nr. 52 din 2003 privind transparența decizională în administrația publică. Potrivit prevederilor art. 3 al Legii nr. 544 din 2001, autoritățile și instituțiile publice trebuie să asigure accesul la informațiile de interes public din oficiu sau la cerere prin intermediul compartimentului pentru relații publice sau al persoanei desemnate în acest scop. Formele concrete prin care se asigură accesul la informațiile de interes public sunt: afișarea la sediul instituției publice, publicarea în Monitorul Oficial al României sau mijloace de informare în masă, în publicații proprii și pe pagina de internet proprie și consultarea lor la sediul autorității sau al instituției publice, în spații special destinate acestui scop. Instituțiile publice au obligația de a răspunde solicitărilor de informații de interes public în termen de 10 zile, sau, după caz, în cel mult 30 de zile.

Promovarea transparenței în procesul guvernanței publice este esențială în condițiile în care în România, majoritatea actelor normative sunt emise de organele executive. Reglementările acestei legi au creat cadrul necesar aplicării principiului transparenței în cadrul autoritățile administrative. Cu toate că prin transparență se înțelege și accesul la informații publice, principalul drept conferit cetățenilor prin Legea nr. 52 din 2003 este acela de a participa activ la fundamentarea deciziilor de interes public, indiferent de rasă, naționalitate, etnie, religie, sex, apartenență politică.

Rezultatul adoptării cerințelor privind transparența decizională în instituțiile publice se concretizează într-un raport anual care conține obligatoriu mai multe informații: numărul recomandărilor primite, numărul recomandărilor primite și incluse în deciziile adoptate, numărul participanților la ședințele publice, numărul dezbaterilor publice etc. Legea nr. 52 din 2003 se referă și la obligația administrațiilor publice locale și centrale de a face publice proiectele de reglementări înainte ca acestea să fie adoptate. Acest lucru permite beneficiarilor acestor reglementări să formuleze sugestii și recomandări referitoare la reglementările în cauză, facilitând colaborarea și cooperarea dintre emitenții și destinatarii reglementărilor adoptate.

Accesul la informație, licitațiile electronice, declararea averii funcționarilor publici, codul funcționarilor publici și transparența decizională în administrația publică sunt reglementări cheie care urmăresc sporirea transparenței actului de guvernanță a instituțiilor publice din România. În vederea perfecționării principiului transparenței, Legea 52 din 2003 oferă mecanisme de sancționare a celor care încalcă drepturile cetățenilor: posibilitatea atacării în instanță a instituției publice, dreptul de a solicita sancționarea funcționarului public, sancționarea persoanelor participante la ședințele publice care nu respectă regulamentul acestora.

Trebuie avut în vedere faptul că în cazul instituțiilor publice locale din România există lacune adânci în privința implementării principiului transparenței, ceea ce necesită categoric o regândire a procesului de guvernanță publică, cum ar fi obiectivele adesea neclare sau discordante ale participanților la procesul decizional, necorelarea obiectivelor, ignorarea cerințelor publicului, iar această situație generează de cele mai multe ori conflicte. Gradul de respectare a cerințelor privind transparența în instituțiile publice din România poate fi cuantificat cu ajutorul unui indice al transparenței, care exprimă numărul autorităților acționate în instanță pentru nefurnizarea în termen a datelor de interes public solicitate. Potrivit unui studiu realizat de Institutul pentru Politici Publice, se remarcă o îmbunătățire a gradului de respectare a principiului transparenței în ultimii ani. Astfel, dacă în 2008 au fost chemate în instanță un număr de 10 instituții din România pentru nefurnizarea informațiilor publice de interes general, în 2009 situația s-a îmbunătățit semnificativ, numărul instituțiilor acuzate în instanță de nerespectarea principiului transparenței fiind de numai 5 instituții publice. Posibilitatea cuantificării respectării principiului transparenței este un pas important în identificarea slăbiciunilor întâlnite în cadrul instituțiilor publice din România și eliminarea acestora, evaluarea și comparabilitatea performanțelor dintre diferite instituții publice, fapt ce contribuie semnificativ la îmbunătățirea transparenței guvernanței instituțiilor publice și extinderea bunelor practici în promovarea acestui principiu al guvernanței publice.

1.3.4.4. Principiul promptitudinii răspunsului la solicitările cetățenilor

Calitatea serviciilor oferite de instituțiile publice reprezintă un factor determinant în sporirea nivelului de mulțumire a cetățenilor unei comunități locale, însă nu și suficient. Gradul de satisfacție al consumatorilor de servicii publice este adesea accentuat de promptitudinea cu care instituțiile publice răspund solicitărilor sau întreprind acțiuni în interesul acestora.

În practica statelor dezvoltate, principiul promptitudinii reprezintă un deziderat al relațiilor dintre cetățeni și instituții publice locale. Considerăm că una dintre problemele fundamentale ale instituțiilor publice din România se referă la percepția eronată a acestora privind cetățenii și interesele acestora sau în concentrarea eforturilor asupra unor aspecte mai mult procedurale, care adesea devin birocratice și incomode pentru cetățeni. Acest aspect determină categoric nemulțumirea cetățenilor și uneori chiar renunțarea la serviciile publice de interes general.

În vederea îmbunătățirii acestor neajunsuri, considerăm că este esențială completarea sarcinilor funcționarilor publici cu prevederi clare asupra termenelor și condițiilor privind răspunsul la solicitări și soluționarea problemelor cetățenilor. O altă cerință, care ar contribui semnificativ la creșterea operativității relației dintre instituții publice și cetățeni, respectiv a fluxului informațional dintre cele două părți, ar fi dezvoltarea și utilizarea la o scară cât mai largă a unor mecanisme informaționale. Cu toate că implementarea unor sisteme informaționale performante presupune costuri ridicate, avantajele sunt incontestabile. Acestea contribuie necondiționat la simplificarea canalului de comunicare dintre cetățeni și funcționarii publici.

Un alt factor care contribuie cu succes la promovarea principiului promptitudinii în instituțiile publice îl reprezintă deschiderea acestora față de cetățeni și colaborarea dintre instituții și cetățeni în implementarea politicilor publice de interes general. În procesul de aducere la cunoștința instituției publice a problemelor de interes local, promptitudinea joacă un rol constructiv, deoarece cu cât problemele sunt cunoscute mai devreme, cu atât soluționarea acestora va fi mai timpurie, generând pentru instituția publică economie de resurse, iar pentru cetățeni, sporirea gradului de satisfacție, încredere și o imagine pozitivă a instituției publice.

De asemenea, promptitudinea poate fi analizată sub aspectul implementării la timp a modificărilor politicilor publice care servesc interesul general. În ceea ce privește inițiativa de a modifica și dezvolta politici publice care să servească interesul public, adesea în literatura de specialitate se face distincție între promptitudine și disponibilitatea organelor de conducere de a iniția schimbarea, respectiv rezistența instituției publice la schimbare.

Indiferent că privim promptitudinea din perspectiva cetățenilor sau a instituției publice, cert este că luarea în considerare a acestui principiu este vitală în dezvoltarea și promovarea cu succes a unui stil de guvernanță democratic, capabil să răspundă cerințelor permanent dinamice ale societății.

1.3.4.5. Principiul orientării către consens

Politica publică, respectiv societatea civilă, este un amestec eterogen de diferite valori, opinii, cunoștințe, convingeri, abilități și orientări politice, iar promotorii, susținătorii acestora adesea pot intra în conflict unul cu altul. Luând în considerare acest aspect, unul dintre cele mai importante roluri ale guvernanței instituțiilor publice se referă la promovarea interesului comun în procesul de luare a deciziilor publice, iar un factor determinant în atingerea acestui deziderat la nivel local îl reprezintă medierea intereselor divergente cu privire la elaborarea politicilor publice, respectiv crearea consensului pentru o acțiune coordonată.

Orientarea către consens în procesul de guvernanță a instituțiilor publice este utilă nu atât pentru obținerea unor soluții optime, cât pentru promovarea încrederii în structurile guvernanței publice, plecându-se de la prezumția că inițiativa fiecărui decident este corectă și rezonabilă.

Orientarea către consens nu anulează posibilitatea competiției dintre reprezentanții diverselor interese. Abordarea bazată pe orientarea către consens și colaborare în rezolvarea problemelor și conflictelor de ordin public este principială în contextul unui stil de guvernanță democratic. Potrivit lui James L. Creighton, complexitatea problemelor specifice domeniului public necesită niveluri diferite de implicare a cetățenilor în luarea deciziilor de interes public. Astfel, autorul delimitează patru niveluri ale implicării publicului în fundamentarea deciziilor de interes local, și anume:

– primul nivel – informarea publică – nivel la care cetățenii sunt informați asupra deciziilor de interes comun;

– al doilea nivel – participarea formală a cetățenilor la luarea deciziilor – presupune că cetățenii cunosc deciziile de interes public înainte ca acestea să fie aprobate, fără a avea însă vreo influență asupra acestora;

– al treilea nivel – consultarea – permite adresarea de opinii și influențe asupra deciziilor de interes public;

– al patrulea nivel – construirea consensului – care presupune nu atât influențarea deciziilor de interes public, cât exprimarea acordului sau dezacordului cu privire la acestea.

După cum se observă mai sus, promovarea orientării către consens este cea mai înaltă și, în același timp, cea mai importantă treaptă care caracterizează relația dintre cetățeni și instituțiile publice. Considerăm că relația dintre instituțiile publice românești și cetățeni poate fi caracterizată conform nivelului doi, și anume o participare formală a publicului la fundamentarea deciziilor. De asemenea, considerăm că în statele post-comuniste, cum este și România, lipsește cultura participării la luarea deciziilor, iar cetățenii nu își cunosc drepturile conferite prin reglementări legislative. Practica instituțiilor publice din România arată o slabă implicare a cetățenilor în fundamentarea deciziilor de interes comun, ceea ce prejudiciază orientarea către consens. Atât timp cât interesele cetățenilor nu sunt cunoscute, respectiv luate în considerare, orientarea către consens rămâne fără obiect, deoarece subiecții, purtătorii interesului comun, sunt absenți în procesul de fundamentare a deciziilor de ordin local. În acest sens, structurile guvernanței instituțiilor publice moderne ar trebui să inițieze și să dezvolte programe, proiecte de comunicare și colaborare dintre reprezentanții politici, determinați de propriile interese de ordin politic și cetățeni, purtătorii interesului comun.

Unanimitatea în privința interesului comun reprezintă mai mult decât suma totală a intereselor individuale, ea reprezintă o construcție succesivă și interactivă de idei fundamentate pe propunerile emise de ceilalți participanți, până la găsirea deciziei optime. Într-o asemenea abordare, procesul de fundamentare a deciziilor nu se deschide și se închide cu aceeași idee, scopul în sine este de a dezvolta creativ propunerea inițială până la o formă care satisface într-un grad cât mai ridicat interesul comun al colectivității locale.

1.3.4.6. Principiul eficacității și eficienței în orientarea resurselor publice și cheltuirea eficientă a acestora

Literatura de specialitate definește de cele mai multe ori eficiența ca fiind un raport favorabil dintre efect și efort, adică maximizarea rezultatelor în condițiile minimizării eforturilor întreprinse. Această abordare generalistă asupra ceea ce înseamnă eficiența este una limitată dacă trebuie să ne referim la domeniul public. Diferența dintre abordarea eficienței în sectorul privat și cel public se reflectă prin obiectivele urmărite. Astfel, potrivit concepției clasice, întreprinderile sunt interesate în maximizarea profitului, respectiv maximizarea valorii întreprinderii, iar instituțiile publice sunt interesate în realizarea interesului publicului larg. În al doilea rând, părțile interesate în accederea la eficiență sunt diferite. Astfel, dacă în cazul societăților private cei care elaborează deciziile orientate spre atingerea unui grad cât mai înalt de performanță și eficiență coincid cu beneficiarii direcți ai deciziilor implementate, în cazul instituțiilor publice cei care fundamentează deciziile nu au aceleași interese ca ale societății pe ansamblu. Dacă în cazul întreprinderilor evaluarea performanței se realizează mai mult sub aspect cifric, prin determinarea unor indicatori consacrați de literatura de specialitate, în domeniul public evaluarea gradului de eficiență și performanță în privința satisfacerii nevoilor de interes public local este mult mai dificilă, adesea implică interogarea unei mase cât mai numeroase de cetățeni cu privire la realizarea unui obiectiv fundamental al guvernanței instituțiilor publice și anume satisfacerea interesului general.

Identificarea eforturilor, cheltuielilor în domeniul public este facilă, deoarece cei interesați de eficiența unei instituții publice culeg informațiile legate de costuri din bugetul instituției, însă evaluarea eficienței concentrării resurselor în vederea satisfacerii interesului public este foarte dificilă, deoarece efectele nu sunt imediate și cuantificabile sub formă bănească. Feedback-ul în cadrul sectorului public vine din partea cetățenilor și reprezintă de cele mai multe ori percepția acestora cu privire la gradul de îndeplinire a intereselor locale ale comunității. În concluzie, efectele unei investiții în sectorul public sunt greu, sau imposibil de cuantificat, rezultatele apar într-o perioadă mai îndelungată de timp, respectiv, îmbracă forma unor beneficii sociale, care în percepția unor categorii de persoane sunt esențiale și incomparabile, iar pentru alte categorii sunt nesemnificative și de ignorat. Astfel, putem afirma că eficiența în sectorul public reprezintă un raport favorabil între efectele necuantificabile sub formă bănească, adesea de natură socială, și resursele investite.

Peter Drucker consideră că principiul eficienței și cel al eficacității nu pot fi separate, respectiv afirmă că obiectivul de eficiență poate fi atins fără luarea în considerare a principiului eficacității, altfel spus, sunt condiționate. Relația dintre eficiența și eficacitatea utilizării banilor publici în vederea acoperirii interesului comun al societății este cel mai bine caracterizată de Ulrike Mandl, Adriaan Dierx și Fabienne Ilzkovitz, ilustrată și în schema de mai jos.

Eficiența Eficacitate

Resurse monetare și nemonetare

Figura nr. 1.1. Relația dintre eficiență și eficacitate

Sursa: Mandl U., Dierx A., Ilzkovitz F. (2008): “The effectiveness and efficiency of public spending”, în Economic Papers, 301, 2008, p.3

Schema de mai sus caracterizează eficiența ca și o relație dintre eforturi și efecte. Eficacitatea, în schimb, este considerată o continuare a ceea ce înseamnă eficiență, deoarece eficacitatea reprezintă legătura dintre efecte și rezultate. Prin urmare, evaluarea conformării principiului eficacității este mult mai dificilă. Aceasta din urmă poate fi caracterizată drept succesul utilizării resurselor în atingerea obiectivelor propuse.

Potrivit schemei de mai sus, în analiza eficienței și eficacității utilizării resurselor publice în interesul comun al societății nu trebuie neglijată influența factorilor de mediu, conjuncturali, care adesea își pune puternic amprenta atât asupra gradului de eficiență cât și asupra eficacității. Calitatea procesului administrativ dintr-o instituție publică, infrastructura informațională, modul de fundamentare a bugetelor, gradul de corupție sunt câteva exemple de factori conjuncturali care manifestă o influență semnificativă asupra nivelului de eficiență și eficacitate în satisfacerea interesului comun al cetățenilor. Antonio Afonso adaugă și alți factori conjuncturali, de mediu, și anume: indicatorii nivelului de educație, gradul de deschidere a comerțului, transparența politicilor publice și responsabilitatea publică.

Într-o cu totul altă abordare, principiul eficienței este definit ca și un raport dintre efecte și eforturi, în timp ce principiul eficacității este văzut ca și un raport dintre efectele reale, obținute și efectele țintite, propuse. Potrivit acestei abordări, eficacitatea în cazul instituțiilor publice reprezintă raportul matematic între efecte și obiectivele fixate prin buget.

În opinia lui Marius Profiroiu, performanța sectorului public implică luarea în considerare a relației dintre obiective și mijloace, deoarece performanța reprezintă rezultatul exercitării simultane a eficienței, eficacității și a unui buget corespunzător.

Dacă ar fi să analizăm principiul eficienței și eficacității sub umbrela guvernanței instituțiilor publice, am putea spune că rolul acesteia este de a oferi beneficii societății, de a satisface, deci, interesul general în mod deschis, transparent, responsabil, democratic, participativ. Practica statelor din Uniunea Europeană arată că majoritatea acestora, indiferent că vorbim la nivel local sau central, adoptă o conduită orientată spre performanță, eficiență, eficacitate, încă de la fundamentarea bugetului. Cu toate acestea, realitatea instituțiilor publice din România arată că una dintre cele mai importante probleme ale acestora reprezintă respectarea principiului eficienței, deoarece majoritatea autorităților publice se confruntă cu o serie de obstacole, cum ar fi bugete deficitare, un grad ridicat de birocrație, la care se adaugă factori conjuncturali, cum ar fi gradul de transparență în elaborarea și implementarea politicilor publice, slaba participare și responsabilizare a membrilor societății, cu consecințe grave asupra eficienței și eficacității întregului proces de guvernanță publică. O altă problemă în ceea ce privește evaluarea eficienței, respectiv a eficacității, sau, mai exact, de diferențiere a efectelor de rezultate în sectorul public, o reprezintă faptul că, adesea, serviciile publice sunt interconectate, respectiv ceea ce într-un anumit domeniu public reprezintă efecte, în alt domeniu reprezintă resurse.

Ca o completare a cadrului legislativ și un răspuns la declanșarea crizei financiare, și-au făcut apariția o serie de reglementările legale concrete referitoare la promovarea eficienței și eficacității utilizării fondurilor publice.

Dacă extindem puțin în timp și spațiu analiza eficacității sectorului public din România, putem constata că evoluția României sub acest aspect urmează un trend crescător, o creștere a gradului de respectare a acestor principii, tendință asemănătoare cu fostele state socialiste.

Figura nr. 1.2. Evoluția eficacității guvernării în Europa Centrală și de Est 1996-2007

Sursa: Meyer-Sahling, Jan-Hinrik, “Varieties of legacies: a critical review of legacy explanations of public administration reform in East Central Europe”, în International Review of Administrative Sciences, 2009 p. 515

În urma unei analize comparative efectuate la nivelul statelor din Uniunea Europeană cu privire la evaluarea eficienței și eficacității utilizării fondurilor publice, respectiv inițiativele de reformare a sectorului publice, constatările cu privire la România au fost următoarele:

– principalele obiective urmărite prin reforma instituțiilor publice se referă la creșterea disciplinei bugetare și sporirea eficienței managementului bugetelor publice;

– inițiativele de reformare vizează cadrul bugetar pe termen mediu, respectiv dezvoltarea unui management eficient de gestionare a bugetelor publice prin programarea bugetelor;

– principalele dificultăți constatate la nivelul instituțiilor publice românești se referă la selecția și utilizarea de indicatori, respectiv furnizarea de informații relevante.

În urma unei investigații de anvergură macroeconomică, la nivelul a 23 de state OECD, Antonio Afonso a dezvoltat un indicator compozit ca raport dintre efecte și rezultate, în vederea conturării eficienței (PSE – Public Sector Efficiency), performanței sectorului public (PSP – Public Sector Performance). Informațiile luate în considerare de acest indicator compozit se referă la: administrația publică, educație (numărul de înscrieri la licee, numărul absolvenților etc.), sănătate (speranța de viață, nivelul mortalității infantile etc.), distribuția veniturilor, stabilitate economică (inflație), rezultate ale performanței economice (rata medie a șomajului etc.).

Considerăm că în vederea îmbunătățirii performanței, eficienței, eficacității guvernanței instituțiilor publice ar fi necesară dezvoltarea unui model de evaluare a gradului de eficiență și eficacitate a utilizării banilor publici în vederea satisfacerii interesului comun al societății, prin raportarea la modelul dezvoltat de Afonso, bineînțeles la nivelul descentralizat al instituțiilor publice de la nivel local.

În contextul globalizării și pe scena actualei crizei financiare, unde creșterea performanței este un element central atât în general dar mai ales în sfera publică, considerăm că este absolut necesar regândirea sistemului administrativ și instituțional al instituțiilor publice din România în vederea reconsiderării nu atât a eficienței și eficacității utilizării resurselor publice în vederea satisfacerii interesului comun al societății cât și a elementelor care participă direct la atingerea acestui deziderat, și anume: transparența, responsabilitatea, orientarea către consens și participarea activă a cetățenilor.

Guvernanța corporativă vs. guvernanța instituțiilor publice: perspectiva economiei publice

În timp ce despre guvernarea corporativă în sectorul privat s-a scris foarte mult în literatura economică, guvernarea în sectorul public este o temă mai puțin abordată, dar care începe să suscite tot mai mult interes.

Considerăm că aria de guvernare corporativă în sectorul public poate fi investigată utilizând paralele și comparații între:

– stakeholder-ii („părțile interesate”) guvernanței corporative în sectorul privat și stakeholder-ii („părțile interesate”) așa cum le-am identificat ca având drepturi și obligații asemănătoare, în sectorul public;

– rolurile, drepturile și obligațiile stakeholder-ilor în corporații și rolurile părților implicate la nivelul administrațiilor publice locale, pentru a identifica elemente și mecanisme de piață ce pot fi transpuse în sectorul public;

– rolurile altor grupuri pentru a distinge diferențele de atitudine față de clienți din sectorul privat – bazate pe egalitate și tratament egal, și, respectiv, față de cei din sectorul public – unde procesul de luare a deciziilor de interes public este influențat și de criterii politice, care nu au întotdeauna fundamente economice;

– atribuțiile Consiliului de Administrație în cazul guvernanței corporative și cele ale Consiliului Local în cazul guvernanței publice, identificarea similitudinilor, dar și a diferențelor, concluzionând că transferul bunelor practici dinspre sectorul privat înspre sectorul public (sau chiar invers) legat de rolul, atribuțiile, procesul de numire, de vot a membrilor Consiliului de Administrație și a Consiliului Local este benefic atâta timp cât din îmbinarea acestora se urmărește eficientizarea guvernanței corporative sau guvernanței publice

– modul de realizare a transparenței în ambele sisteme (public și privat), ca o necesitate în asigurarea mijloacelor de comunicare între prioritățile comunității și ale cetățenilor în ceea ce privește planurile, luarea deciziilor, evaluarea rezultatelor.

Guvernanța corporativă versus managementul instituțiilor publice locale: planul organizării și al obiectivelor

1.4.1.1. Guvernanța corporativă versus managementul instituțiilor publice locale: planul organizării

Pentru a realiza o paralelă între sistemele decizionale, manageriale ale guvernanței corporative comparate cu sistemele manageriale ale instituțiilor publice locale, având în vedere că organizarea reprezintă un mijloc de a realiza obiectivele entității, vom porni prin a prezenta organizarea procesuală și cea structurală a agentului economic față de cea a administrației publice locale.

Conceptul de organizare a fost definit în literatura de specialitate, fiindu-i consacrate pagini întregi de studii și documentări, putând afirma că organizarea desemnează „căutarea metodelor pentru reunirea intereselor diferiților membri ai unei organizații în vederea realizării obiectivelor ei”.

Orice entitate își desfășoară activitatea într-un anumit cadru organizatoric ce reprezintă ansamblul de activități dinamice, complexe ce se pot grupa pe anumite funcțiuni care se condiționează reciproc și a cărei integrare permite entității să reacționeze la solicitările mediului, să se dezvolte continuu, să evolueze eficient.

Organizarea procesuală pornește de la mecanismul de funcționare al entităților, pentru definirea funcțiunilor în sectorul public urmând aceeași logică ca și pentru definirea funcțiunilor întreprinderilor, cu deosebirea că produsul final al activităților desfășurate îl constituie prestarea de servicii publice.

Astfel, pentru o întreprindere modernă se pot defini cinci funcțiuni de bază, aflate într-o strânsă interdependență: funcțiunea de cercetare-dezvoltare, funcțiunea de producție, funcțiunea comercială, funcțiunea financiar-contabilă, funcțiunea de personal/resurse umane.

Dacă pentru organizarea procesuală au fost definite funcțiunile principale ale unui agent economic, pentru sectorul public organizarea procesuală prezintă anumite particularități.

Componentele organizării procesuale pentru administrația publică locală includ: funcțiunile, atribuția, sarcina și activitățile. Funcțiunile, ținând cont de mecanismul de funcționare și obiectivele stabilite de administrația publică locală, vor cuprinde: funcțiunea de cercetare-dezvoltare, funcțiunea comercială, funcțiunea de prestare a serviciilor publice, funcțiunea financiar-contabilă și funcțiunea de personal.

Funcțiunea de cercetare-dezvoltare este destul de rar întâlnită în administrația publică locală, constând în ansamblul activităților prin care se pot identifica noi metode, proceduri și tehnici pentru modernizarea managementului public, având ca și finalitate creșterea gradului de satisfacere a interesului public.

Funcțiunea comercială introdusă ca și element de noutate în administrația locală, desemnează ansamblul de activități prin care se stabilesc legăturile cu contribuabilii, piața serviciilor de bunuri și materiale, dar și cu mediul extern determinat de mass-media și instituțiile financiare.

Funcțiunea de prestare a serviciilor publice este considerată cea mai importantă din categoria funcțiunilor enumerate care reflectă însăși finalitatea activităților desfășurate de administrația publică locală. Aceasta este definită ca fiind ansamblul activităților realizate pentru a determina cantitativ și calitativ necesarul de resurse în vederea prestării serviciilor publice și anume: serviciile socio-culturale (învățământ, cultură, sănătate etc.), precum și serviciile cu un puternic conținut economic, în categoria acestora încadrându-se alimentarea cu apă, canalizarea, alimentarea cu energie termică etc..

Funcțiunea financiar-contabilă, ce cuprinde atât ansamblul de activități pentru procurarea resurselor financiare, cât și cel referitor la evidențierea stării financiare a comunităților locale, fiind puternic dezvoltată la nivelul comunităților locale.

Funcțiunea de personal definește ansamblul activităților prin care se asigură resursele umane, atât cantitativ cât și calitativ pentru realizarea obiectivelor previzionate, în categoria acestora incluzându-se activități cum sunt: necesarul de funcționari publici, selecția, numirea și formarea acestora, inclusiv promovarea și salarizarea acestora.

Făcând o paralelă între funcțiile sectorului privat și cele ale sectorului public, așa cum au fost detaliate mai sus, putem observa următoarea corespondență:

Tabelul nr. 1.3. Paralelă între funcțiunile organizațiilor (sector public vs. sector privat)

Sursa: adaptată după Filip, P. Contribuții la managementul administrației publice locale, Teză de Doctorat, Universitatea de Vest, Timisoara, 2006.

1.4.1.2. Guvernanța corporativă versus managementul instituțiilor publice locale: planul obiectivelor și al triplei raportări

Metodologia triplei raportări permite măsurarea performanțelor entităților, atât în termeni financiar-economici, cât și în funcție de politicile de mediu și sociale ale acestora.

Globalizarea și dezvoltarea economică accelerată reprezintă mari provocări și repere ale prezentului nostru. Dezvoltarea are în vedere asigurarea unei mai bune calități a vieții, ceea ce presupune integrarea dimensiunilor economice, sociale și de mediu. Pentru realizarea acestui obiectiv este necesară o creștere economică care să favorizeze progresul social și să respecte mediul, o politică socială care să stimuleze economia și o politică de mediu care să fie eficace și economică.

Informațiile privind performanțele unei entități trebuie incluse în contextul dezvoltării durabile. Obiectivul constant al raportărilor îl constituie modul în care o organizație răspunde sau intenționează să contribuie în viitor la îmbunătățirea sau deteriorarea condițiilor economice, sociale și de mediu. Pentru a testa dacă o entitate răspunde acestui principiu, se verifică dacă aceasta prezintă modul în care își fixează obiective în susținerea dezvoltării continue, dacă performanțele sunt comunicate într-o manieră care să surprindă impactul activităților sale în termeni economici, sociali și de mediu, dacă raportările pe care le face descriu modul în care problemele sustenabilității se relaționează cu riscurile și oportunitățile strategiei pe termen lung a entității.

Informațiile utilizate în redactarea raportărilor trebuie culese, înregistrate, compilate, analizate și făcute publice într-o manieră ușor de  înțeles și ușor accesibilă. Rapoartele trebuie să reflecte în egală măsură aspectele pozitive și aspectele negative ale activităților entității, să permită evaluarea performanțelor respectivei entități de-a lungul unei anumite perioade de timp, precum și comparabilitatea cu performanțele altor entități. Este necesară exprimarea, în raportările entității, asupra priorităților strategice, a tendințelor politice și macroeconomice ce afectează entitatea, a evenimentelor cheie derulate pe perioada asupra căreia se face raportarea, a eșecurilor și succeselor din perioada de raportare, aprecierea performanțelor relativ la țintele propuse, provocările cărora entitatea trebuie să le facă față în viitor, descrierea principalelor implicații, riscuri și oportunități asupra performanțelor financiare ale entității.

Raportarea cu privire la guvernanța corporativă presupune o prezentare a structurilor de guvernanță a entității, incluzând comitetele cu cea mai înaltă subordonare, responsabile de stabilirea strategiei respectivei organizații. Presupune, de asemenea, precizări referitoare la cel ce prezidează cel mai înalt organism de guvernanță al respectivei entități, respectiv dacă deține sau nu și o funcție executivă, și dacă membrii din cel mai înalt for de conducere al entității dețin, sau nu, funcții executive, mecanismele prin care acționarii și angajații pot face recomandări către cel mai înalt for de conducere, legătura între compensațiile financiare acordate și performanțele entități, procesele și procedurile aplicate pentru evitarea conflictului de interese, procesele prin care sunt determinate calificările și expertiza membrilor organismului de guvernanță în stabilirea strategiei entității în domeniile economic, social și a mediului. De asemenea, se detaliază modul în care au fost elaborate și dezvoltate declarațiile asupra misiunii, valorilor, codurilor de conduită și măsura în care acestea sunt relevante față de performanțele economice, sociale și de mediu ale entității, procedurile prin care organismul de conducere supraveghează performanțele economice, sociale și de mediu, identificarea riscurilor și oportunităților, conformitatea cu standardele internaționale, codurile de conduită și principiile entități, procedurile prin care organismul de conducere al entității își evaluează propria performanță. Se fac referiri la lista cu principalele grupuri interesate angrenate în operațiunile entității (comunități locale, societatea civilă, clienți, acționari și investitori, furnizori, angajați, sindicate), la frecvența interacțiunilor cu diferitele categorii de părți interesate și la temele cheie și preocupările apărute în procesul consultării cu părțile interesate.  

      În abordarea aspectelor economice, sociale și de mediu în rapoarte sunt prezentate sistematic: poziția managementului organizației, scopurile și performanțele specifice (economice, sociale și de mediu), politicile și responsabilitățile organizației, activități de training și educare, monitorizare și asistență, precum și alte informații contextuale.

Ce înseamnă o bună guvernare în cazul administrațiilor publice locale: planul bunelor practici

În condițiile absenței unor practici unitare de conducere corporativă la nivelul administrațiilor publice locale sau a lipsei convergenței acestora, eforturile specialiștilor s-au îndreptat spre a găsi formula “celor mai bune practici” în administrația publică. Un aspect preliminar important în procesul de definire a bunelor practici la nivelul conducerii publice îl reprezintă identificarea scopului și împrejurărilor, conjuncturii căreia acestea trebuie să le corespundă. O altă problemă este dacă aceste bune practici au caracter universal, adică au aplicabilitate în contextul organizațional indiferent de coordonatele de loc, spațiu și timp.

Cu privire la identificarea celor mai bune practici în managementul administrațiilor publice, în literatura de specialitate se disting mai multe abordări.

Pentru Bendixsen și Guchteniere, bunele practici “se referă la inițiativele reușite sau la modele care au o contribuție remarcabilă și inovatoare la o problemă”. De asemenea, autorii identifică trei repere importante ale bunelor practici:

– identificarea initiațivelor reușite referitoare la probleme importante;

– înțelegerea a ceea ce funcționează și ce nu funcționează în diferite contexte;

– repere inspiraționale pentru luarea deciziilor.

Bardach consideră că este important a vedea ce tipuri de soluții au fost încercate în alte jurisdicții, agenții, sau în alte împrejurări, cât de bine au funcționat, de ce au funcționat și evaluarea aplicabilității lor la propria situație.

Peters și Waterman pornesc în găsirea celor mai bune practici de la descoperirea organizațiilor cu nivel înalt de performanță și determinarea principalelor trăsături ale managementului acestora. Astfel, aceștia au identificat câteva trăsături ca: organizare simplă, apropierea de client/ contribuabil etc.

Corespondentul abordării lui Peters și Waterman în domeniul public se regăsește în lucrarea lui Osborne și Gaebler, intitulată “Reinventând Guvernarea”. În concepția acestora, o guvernare de succes înseamnă:

– Guvernare catalitică: conducere, nu mecanism de impunere;

– Guvernare descentralizată: de la ierarhie, la munca în echipă;

– Guvernare condusă de interesele cetățenilor: satisfacerea nevoilor clienților, nu a nevoilor birocrației etc.

În opinia noastră, bunele practici în sectorul public urmăresc un grad înalt de performanță în zona bugetară sau financiară, de capital, de management al resurselor umane și al tehnologiei informației. Literatura de specialitate consacră un ansamblu de principii și reguli de organizare și funcționare, comune tuturor serviciilor publice, și anume: principiul continuității, principiul egalității, principiul adaptabilității sau mutabilitatea serviciului public, principiul eficienței, principiul eficacității, principiul echității, principiul neutralității și principiul cuantificării.

Cu toate că în unele situații, conjuncturi, se verifică trăsătura de universalitate a „practicilor inteligente”, nu putem generaliza. În contextul social și politic actual, universalitatea bunelor practici, respectiv aplicabilitatea lor independent de timp, loc și spațiu, este foarte puțin probabilă. Atâta timp cât ordinea priorităților față de valorile concurente cum ar fi eficiența, eficacitatea, echitatea se schimbă de-a lungul timpului, nu se garantează permanența bunelor practici adresate scopurilor și procesului în sine. Pentru a se asigura de respectarea continuă a bunelor practici, autoritățile publice trebuie să-și revizuiască periodic sistemele de guvernare ale conducerii.

Deosebit de important în contextul guvernanței este încadrarea presupuselor cele mai bune practici pentru politici sau pentru programul de management cu nevoile guvernării democratice. Guvernarea democratică presupune că importanța acordată procesului în sine este echivalentă cu importanța obținerii rezultatelor cât mai favorabile.

Prin buna guvernare se înțelege o guvernare care:

se bazează pe respectarea legilor și aplicarea regulamentelor;

presupune asumarea deplină a răspunderii față de membrii comunității;

permite participarea echitabilă a tuturor factorilor interesați în elaborarea și formularea politicilor și deciziilor publice;

permite participarea cetățenilor la buna funcționare a instituțiilor publice;

este transparentă;

asigură integritatea reprezentanților administrației publice;

livrează servicii publice în mod eficient.

Astfel, putem identifica principiile specifice unei bune guvernări în administrațiile publice locale: participarea, răspunderea la nevoile cetățenilor/contribuabililor, guvernarea legii, transparența, echitatea, eficacitatea, eficiența, incluziunea și căutarea consensului. Buna guvernare, conform definiției date de Organizația pentru Cooperare Economică și Dezvoltare (OECD), este caracterizată de participare, transparență, responsabilitate, domnia legii, eficiență, echitate etc.

Prin participare se înțelege asigurarea accesului tuturor cetățenilor la procesul de luare a deciziilor în elaborarea politicilor publice locale. O bună guvernanță la nivelul autorității locale înseamnă a fi deschis la participarea cetățenilor în prezentarea nevoilor acestora. Participarea voluntară a cetățenilor reprezintă un mijloc de socializare, de responsabilizare a cetățenilor în fața problemelor comunității. Participarea se poate realiza în mod direct, prin reprezentanți sau instituții intermediare. Aceasta presupune libertatea de asociere și exprimare îmbrăcând însă o formă organizată, instituționalizată.

Experiența internațională demonstrează că prin implicarea activă și directă a cetățenilor se asigură funcționarea mai eficientă a autorităților locale, sporindu-se șansele de dezvoltare a localităților. Un alt efect pozitiv al participării contribuabililor la luarea deciziilor îl reprezintă scăderea corupției la nivelul oficialilor și funcționarilor locali. Astfel, se asigură nu numai dezvoltarea societății ci și democratizarea societății la nivel local. În ceea ce privește procedurile de participare publică a cetățenilor, putem distinge participarea la procesul de elaborare a actelor normative și participarea publică la luarea deciziilor.

Scopul participării contribuabililor la procesul de luare a deciziilor este de a formula perspective, opinii diferite pentru probleme comune. Modul de abordare a problemelor poate genera atât o situație constructivă cât și o situație distructivă, care să agraveze problema. În interesul unui rezultat pozitiv, se recomandă monitorizarea și evaluarea la fiecare pas al procesului de participare publică, începând de la stabilirea scopurilor, definirea obiectivelor de atins, alegerea metodelor de participare cele mai eficiente pentru atingerea obiectivelor formulate, obiective rămase neatinse etc.

În evaluarea gradului de participare a cetățenilor la luarea deciziilor publice, un instrument important îl reprezintă o clasificare a relațiilor dintre autoritatea publică locală și cetățeni, concepută pe baza schemei lui Arnstein. Conform aceste clasificări, se disting umătoarele tipuri de relații între autorități publice și cetățeni:

– prima categorie este caracterizată printr-o absență a implicării cetățenești, datorită lipsei unei încrederi reciproce;

– a doua categorie este reprezentată de relații de comunicare susținute, situație în care autoritatea publică deține pârghiile informării și participării cetățenești;

– a treia categorie este cea a controlului egal al părților impliate, autorități publice și cetățeni, asupra tipului de comunicare și relaționare.

În urma unei analize asupra gradului de participare a cetățenilor din trei state din centrul și estul Europei (România, Polonia și Ungaria), s-a concluzionat că în România rata de implicare a contribuabililor este cea mai scăzută.

Beneficiile posibile ale implicării active a cetățenilor în procesul de elaborare a actelor normative și cel de luare a deciziilor sunt multiple. Această implicare poate fi conceptualizată ca o formă de parteneriat între autorități și instituții publice și cetățeni pentru realizarea unor deziderate comune la nivelul comunității. Astfel, de exemplu, acest parteneriat poate contribui la crearea cadrului necesar pentru identificarea problemelor comunității și astfel să devină sursa principală de inspirație în procesul de identificare a priorităților de dezvoltare a comunității în cauză.

O altă caracteristică a unei guvernări democratice este răspunderea la nevoile cetățenilor. Aceasta se referă la responsabilitatea autorităților publice față de obligațiile asumate în fața cetățenilor. Putem spune că înseamnă o responsabilizare a autorității publice locale față de solicitările care vin din partea cetățenilor, inclusiv cele care provin de la grupurile minoritare.

Transparența, ca și principiu esențial al bunei guvernări, nu poate fi separată de răspundere în fața cetățeanului, fiindcă acesta nu se poate realiza fără un control asupra afacerilor publice. Transparența presupune accesul liber și direct la informații a celor care vor fi afectați de decizie. Conform prevederilor art. 3, al Legii nr. 544 din 2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, “asigurarea de către autoritățile și instituțiile publice a accesului la informațiile de interes public se face din oficiu sau la cerere prin intermediul compartimentului pentru relații publice sau al persoanei desemnate în acest scop.” Cele mai importante practici de comunicare a informațiilor, impuse de legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică sunt:

– existența unui regulament de organizare și funcționare al autorității publice;

– existența unui departament de Relații cu Publicul;

– existența Buletinului informativ și transmiterea regulată a acestuia;

– publicarea rapoartelor anuale de activitate;

– anunțarea și afișarea proiectelor de acte normative.

În România, din păcate, respectul față de obligațiile ce decurg din lege nu s-au cristalizat uniform încă, majoritatea instituțiilor publice respectă aceste prevederi în funcție de mai mulți factori, ca de exemplu: stimulente financiare, spijin din partea conducerii, timp. În urma unui studiu realizat de Institutul pentru Politici Publice , s-au remarcat practici ineficiente în ceea ce privește comunicarea informațiilor de interes public. În ciuda dezvoltării în ultima perioadă a mijloacelor de comunicare electronică, tradiționala comunicare prin poștă rămâne cea mai utilizată.

În ceea ce privește echitatea și incluziunea, statul, respectiv instituțiile acestuia trebuie să fie neutre, să nu favorizeze un anumit grup social în defavoarea altuia. Principiul echității se referă la includerea tuturor grupurilor sociale în problemele comunității. Echitatea și incluziunea au ca scop eliminarea oricărui tip de discriminare și marginalizare a grupurilor vulnerabile.

Integritate publică înseamnă atât întegritatea proceselor de luare și implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici, cât și integritatea personalului și anume: aleși locali, funcționari publici etc. În general, integritatea are de suferit atunci când interesele personale ale unui funcționar public sau ales local riscă să compromită interesele autorității publice. O practică în acest sens impusă de legislația în vigoare se referă la publicarea în Monitorul Oficial a declarațiilor de avere, respectiv la conformitatea acestora cu realitatea.

Guvernarea legii se concretizează în respectarea și aplicarea tuturor legilor, inclusiv a celor care presupun drepturi pentru minorități. Acest principiu reprezintă o regulă de aur a unei bune guvernări, iar în absența acesteia riscul de declanșare a conflictelor sociale este foarte ridicat.

Autoritățile locale trebuie să dea dovadă de eficiență în atragerea și utilizarea resurselor publice, precum și în asigurarea sustenabilității proceselor publice. În acest sens este nevoie de o viziune de perspectivă, pe termen lung, privind dezvoltarea comunității locale, spirit inovativ, inițiativă și inventivitate. Din prisma serviciilor/prestațiilor publice, eficiența înseamnă o gestionare eficientă a resurselor publice, o continuă corelare a serviciilor publice cu nevoile locale și o permanentă adaptare a serviciilor publice la pulsul comunității locale, respective la eventualele schimbări.

Pentru atenuarea conflictelor din comunitate căutarea consensului reprezintă o ultimă dimensiune a bunei guvernări. O guvernare bună se traduce prin găsirea unui numitor comun între interesele cetățenilor, probleme și modul lor de soluționare. Atingerea consensului se poate realiza prin participarea tuturor categoriilor de actori ai comunității locale în luarea deciziilor.

Recomandările menite să optimizeze guvernarea la nivelul autorităților publice locale sunt următoarele:

– implicarea minorităților în procesul de luare a deciziilor, nu numai prin consultare;

– participarea trebuie să fie una reală, nu formală;

– promovarea alianțelor între grupuri pentru încurajarea intereselor tuturor grupurilor din comunitatea locală;

– monitorizarea impactului legislației existente;

– asigurarea resurselor necesare în derularea programelor menite să răspundă cerințelor comunității.

Odată cu dezvoltarea societății se impune tot mai mult o guvernanță publică orientată spre performanță și spre obținerea de rezultate măsurabile, deoarece ce nu se poate măsura nu se poate îmbunătăți. Este limpede faptul că managementul modern al administrațiilor publice derivă din modelele de guvernanță a companiilor private, prin accentul pe care-l pune pe soluționarea pragmatică a problemelor. În vederea evaluării și monitorizării performanței în raport cu obiectivele urmărite se resimte imperios necesitatea elaborării unui set de indicatori calitativi și cantitativi care să cuantifice nevoile și preferințele cetățenilor, resursele ce pot fi alocate pentru implementarea politicilor publice, efectele directe ale politicilor publice și impactul acestora, feedback-ul din partea consumatorilor. O astfel de abordare reprezintă un pas important de îmbunătățire a transparenței guvernării publice în România. Stabilirea de obiective clare și cuantificabile, evaluarea rezultatelor obținute în raport cu cele prognozate reprezintă aspecte esențiale în creșterea transparenței guvernanței publice și responsabilizarea decidenților politici de la toate nivelurile. Un alt avantaj al acestui model ar fi comparabilitatea între performanțele în furnizarea serviciilor publice similare ale autorităților publice.

În ceea ce privește inițiativele de îmbunătățire a activității de guvernare, la nivel internațional Comitetul IFAC a publicat studii referitoare la guvernanța corporativă în domeniul public. Preocuparea pentru îmbunătățirea practicilor de guvernanță coporativă sunt în prim plan în agenda multor state. Atât în sectorul privat cât și în cel public se resimte tot mai mult necesitatea de responsabilitate, transparență, conștientizarea din ce în ce mai mare a nevoii de control și echilibru.

Cu toate că conceptul de guvernanță în sectorul public își are oarecum originea în guvernanța corporativă, există o serie de aspecte care le diferențiază. Un prim aspect care deosebește cele două dimensiuni ale guvernării se referă la documentele emise, în atenția publicului, de către o organizație privată și, respectiv, de către o entitate de interes public. Companiile operează cu situații financiare, având la bază un indicator important și anume profitul, care sunt însușite de administratori, directori, iar entitățile publice publică bugetul ce susține politicile publice. Atât în guvernanța corporativă, cât și în cea publică, există tendința tot mai accentuată de creștere a transparenței. În cazul companiilor private, raportarea financiară se axează nu doar pe informații despre rezultatele obținute ci și pe impactul social al acestora. În ceea ce privește entitățile de interes public, acestea se axează nu numai pe orientarea politicilor publice, ci și pe o raportare mai performantă. Accentul pus pe sporirea transparenței generează o guvernanță mai solidă, mai puternică în rândul entităților publice și private.

Guvernanța corporativă versus managementul instituțiilor publice locale: planul stakeholder-ilor (părțile implicate)

Relația administrație publică – cetățeni a fost întotdeauna una destul de controversată, ambele părți având multe de reproșat una celeilalte. Lipsa de profesionalism a funcționarilor, birocrația excesivă, corupția care domnește peste tot dar oficial nu există, mersul greoi al procedurilor administrative, lipsa de profesionalism în relațiile cu publicul, aglomerația, confuziile sau erorile angajaților, lipsa de informare în rândul publicului sunt, în mare, problemele care intervin în această relație administrație – administrați.

Se simte tot mai mult și în România nevoia unui management modern, fundamentat pe principii ale guvernanței corporative, principii care pot fi aplicate atât în sectorul privat cât și în sectorul public. Necesitatea pentru un astfel de sistem de conducere derivă din importanța modului de administrare a fondurilor publice, în strânsă corelație cu calitatea serviciilor oferite contribuabililor. Astfel, un sistem modern de administrație publică presupune depășirea tuturor acestor probleme, accentul fiind pus nu doar pe maximizarea eficienței seviciilor publice, dar și pe modul de prezentare și de oferire a acestor servicii, pe calitatea lor.

O tendință specifică perioadelor de reformă din sectorului public o reprezintă orientarea spre teorii și practici utilizate în sectorul privat, cu scopul creșterii calității serviciilor publice, reducerii alocației bugetare pentru serviciile publice, ștergerii barierelor dintre administrația publică locală și cetățeni, creșterii eficienței și eficacității sectorului public. Una dintre premisele realizării reformei structurale în sectorul public se referă la furnizarea serviciilor publice de calitate cu respectarea principiilor generale ale serviciilor publice – continuitate, egalitate, adaptabilitate, nevoia autorităților publice de a răspunde în fața utilizatorilor, încurajarea cetățenilor să participe la dezvoltarea acestora.

Calitatea sistemelor de „guvernare”, implicarea cetățenilor în deciziile publice, introducerea unei „culturi manageriale” și a mecanismelor de piață în sectorul public, transferul atitudinal al organizațiilor publice de la abordarea orientată spre producători la cea bazată pe clienți își au izvorul și bazele teoretice în noul management public și teoria alegerii publice. Un management sănătos la nivelul autorității publice locale, având la bază principii de guvernanță corporativă, orientat spre interesul contribuabilului, poate optimiza procesul de furnizare a serviciilor publice către publicul larg.

Rolul acționarilor în corporații versus rolul contribuabililor la nivelul administrației publice locale

În Principiile guvernanței corporative emise de OECD un rol important se acordă respectării drepturilor acționarilor, indiferent dacă aceștia sunt majoritari sau minoritari. Reglementarea drepturilor acționarilor în legislația românească se regăsește în Legea 31/1990 și Legea 525/2002. Astfel, Legea 31/1990 modificată stabilește drepturile patrimoniale și nepatrimoniale ale acționarilor.

Principiile OECD urmăresc protejarea acționarilor minoritari împotriva abuzurilor acționarilor majoritari, cum ar fi diluția capitalului deținut de acționarii minoritari ca urmare a creșterii capitalului fără o reevaluare prealabilă a celui existent, creșterea capitalului prin contribuția în natură a acționarilor majoritari etc.

În Raportul OECD privind conducerea corporativă în statele din sud-estul Europei se arată că, în ceea ce privește drepturile și tratamentul echitabil al tuturor acționarilor, „dreptul de a participa și de a vota în Adunarea Generală a Acționarilor este acordat formal în toate țările din sud-estul Europei. Totuși, capacitatea lor de a influența efectiv procesul de decizie a fost mult mai mică fie prin anunțarea limitată și târzie, fie prin anunțarea unei locații îndepărtate, fie datorită lipsei de informare, iar uneori agenda de lucru conține informații generale și insuficient detaliate”. În acest context se recomandă firmelor înțelegerea rolului pe care îl joacă Adunarea Generală a Acționarilor asupra creșterii încrederii acționarilor în activitatea pe care o desfășoară compania. Se specifică, de asemenea, că datorită modului de derulare a procesului de privatizare, managerii nu-i consideră ca investitori adevărați pe acționarii individuali și nu-i tratează ca atare, recomandându-se o schimbare de atitudine.

Un drept fundamental al acționarilor este și dreptul la încasarea dividendelor. În acest sens OECD recomandă ca în cadrul Adunării Generale a Acționarilor să se stabilească în mod clar procedurile de plată, iar termenul de plată să nu depășească 60 de zile de la data la care s-a hotărât plata. Recomandarea privind termenul maxim de plată nu se aplică încă în România, deoarece art. 67 din Legea 31/1990 modificată precizează că „dividendele se plătesc acționarilor proporțional cu cota de participare la capitalul social vărsat, dacă prin actul constitutiv nu se prevede altfel. Ele se plătesc în termenul stabilit de AGA sau, după caz, stabilit prin legile speciale, dar nu mai târziu de 8 luni de la data aprobării situației financiare aferente exercițiului financiar încheiat”.

Cu referire la drepturile acționarilor și drepturile contribuabililor, putem distinge câteva asemănări între acestea. De exemplu, acționarii au dreptul de a fi informați prin însușirea copiilor proceselor verbale ale ședințelor consiliului de administrație, respectiv acționarii care dețin minim 5% din capitalul societății pot solicita trimestrial rapoarte privind gestiunea societății. La fel și contribuabilii au acces la orice informație de interes public, autoritățile publice fiind obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor în legătură cu probleme de interes public. În acest scop, bugetul este un instrument important cu putere de informare a cetățenilor unei comunități locale.

În lumina unui management participativ, dreptul la vot al cetățenilor, dreptul de a participa la procesul decizional vitalizează spiritul democrației și de asemenea promovează principiul transparenței. Calitatea procesului de luare a deciziilor reflectă în fond calitatea guvernanței publice. Implicarea cetățenilor în procesul decizional asigură apropierea nivelului calitativ al serviciilor publice oferite de cerințele și nevoile cetățenilor. Opiniile, recomandările cetățenilor adresate unei autorități locale au efect de responsabilizare, luând în considerare faptul că serviciile publice cum ar fi: transport local, apă și canalizare, facilități recreative, au menirea de a servi nevoile acestora. Comportamentul contribuabililor, caracterizat de o indiferență față de participarea la vot, față de implicarea în procesul decizional, oglindește dezinteresul și lipsa încrederii în calitatea serviciilor publice locale oferite.

În cazul guvernanței din sectorul privat, dreptul la vot al acționarilor se concretizează în dreptul de a participa la procesul decizional, respectiv dreptul de a alege membrii consiliului de administrație. Atât în cazul sectorului privat, cât și în cel public, participarea la vot influențează, sau cel puțin ar trebui să aibă un efect constructiv asupra calității serviciilor publice, respectiv a vieții economice a entității private.

Un drept fundamental al acționarilor, consecință a calității de deținător de acțiuni, este dreptul de a-și însuși dividende, proporțional cu numărul de acțiuni avute în proprietate. În opinia noastră acest drept esențial, transpus în sectorul public, poate fi asociat cu calitatea unui cetățean de beneficiar de servicii publice locale, respectiv dreptul unor categorii de cetățeni de a beneficia de facilități fiscale. Dacă în cazul acționarilor dreptul de a încasa dividende este condiționată în mod direct de numărul acțiunilor deținute, în situația furnizării de servicii publice locale acestea nu neapărat sunt condiționate de situația onorării obligațiilor fiscale la bugetul local.

Spre deosebire de dreptul de a beneficia de servicii publice, dreptul la dividende al acționarilor în consiliul de administrație nu este atins de efectul ciclic datorat schimbării clasei politice la putere. Referitor la evoluția ciclică a calității serviciilor publice locale putem identifica schimbările care au avut loc de-a lungul timpului odată cu privatizarea unor servicii publice, respectiv fluctuația orientării politice, ai căror martori suntem și în perioada contemporană. În cazul entităților private însă, faza ciclului economic al economiei naționale își pune o amprentă semnificativă asupra evoluției profitului și implicit influențează mărimea dividendelor distribuite acționarilor. Acest aspect conturează o deosebire între drepturile acționarilor și cetățenilor/contribuabililor.

Ca urmare a calității de contribuabil, cetățenii au dreptul de a contesta modul de calcul, de stabilire a obligației fiscale, respectiv au dreptul să solicite explicații pentru orice revizuire, rectificare a declarației fiscale. În cazul entităților private, acționarii au dreptul de a adresa întrebări conducerii societății în cadrul ședinței consiliului de administrație referitor la orice problemă discutată, iar conducerea entității este obligată să răspundă la aceste întrebări.

Considerăm că manifestarea acestor drepturi atât la nivelul unei entități private cât și, respectiv, al unei comunități locale, subliniază importanța unei guvernanțe participative atât din partea acționarilor, cât și din partea contribuabililor, pentru atingerea obiectivelor propuse, precum și nevoia de transparență, responsabilizarea contribuabilului, în deciziile de interes public, și a acționarului, în cele de interes privat.

Rolul grupurilor de interese în corporații versus rolul grupurilor de interese la nivelul instituțiilor publice locale

Conform Raportului OECD privind „Conducerea corporativă din România”, „grupurile de interese” reprezentau (la nivelul anului 2001) o noțiune puțin cunoscută în cultura conducerii corporative în curs de apariție în România. Aceasta nu este o surpriză, ținând cont de contextul în care s-a instituit noul sistem de conducere corporativă, o schimbare revoluționară față de situația din timpul regimului comunist, când proprietatea „publică” sau „colectivă” dădea, teoretic, dreptul fiecăruia asupra unei părți din „întreprinderea socialistă”. Acest aspect de bază pune întreaga dezbatere privind grupurile de interese într-un context distinct față de cel care caracterizează economiile de piață dezvoltate.

În România există numai două categorii de grupuri de interese care par să fie larg acceptate ca având interese legitime în conducerea corporativă a societăților: salariații și, respectiv, creditorii, dar, cu toate acestea, niciunul dintre ei nu este tratat în mod sistematic de către Consiliile de administrație ca și grupuri de interese legitime.

Drepturile salariaților în calitatea lor de „părți interesate” au la bază Constituția, precum și legislația muncii și a sindicatelor. Pe lângă drepturile garantate de lege, cum ar fi salariul minim și drepturile la asistență socială, salariații au dreptul de a fi informați și de a-și exprima poziția în fața Consiliului de Administrație în probleme cum ar fi planurile de restructurare și reducerile de personal. Cazurile în care angajații sunt informați în mod sistematic despre performanțele financiare ale societății lor sau sunt consultați cu privire la decizii importante sunt, totuși, destul de rare. Drepturile salariaților de a contacta autoritățile, membrii Consiliului de administrație și acționarii pentru a sesiza comportamente ilegale și lipsite de etică ale conducerii au fost și ele încălcate. Salariații au de asemenea dreptul la reprezentare colectivă, indiferent dacă fac sau nu parte dintr-un sindicat. Acest drept este, în general, respectat și în România, sindicatele sunt relativ puternice, mai ales în societățile controlate de stat.

În timp ce salariații dispun de mijloace pentru a se face auziți de către Consiliile de Administrație dacă este necesar, creditorii sunt într-o situație mai proastă, deoarece în timpul derulării normale a afacerilor, creditorii au posibilități limitate de a interveni pentru a-și apăra drepturile. Numai în cazuri excepționale băncile au reprezentanți în Consiliile de Administrație ale societăților și aceasta numai în baza unor relații personale speciale între administratori sau dacă banca este ea însăși acționar la acea societate. În afară de bănci, există puțini alți creditori (financiari), întrucât piața obligațiunilor este încă incipientă.

Creditorilor li se acordă mai multă putere atunci când o societate nu-și plătește datoriile și intră în încetare de plăți, inițiindu-se proceduri de lichidare conform prevederilor Legii nr. 64/1996 cu privire la faliment și lichidare. Deși se numește un judecător sindic pentru conducerea procedurilor, principalele hotărâri urmează să fie aprobate de către creditori. Creditorii sunt cei care decid dacă acceptă un plan de reorganizare, dând societății o nouă șansă de existență, sau dacă trec direct la lichidare.

În practică este recunoscut faptul că interesele legitime ale creditorilor în societăți nu sunt suficient protejate de aranjamentele instituționale actuale. Aceasta este în special adevărat în timpul procedurilor de faliment, care durează extrem de mult și sunt în general conduse cu o atitudine favorabilă managementului și altor "beneficiari" ai societății.

În ceea ce privește părțile interesate implicate în sectorul public, și în special ”clienții” administrației publice locale, se impune a defini cine hotărăște ce clienți au dreptul la un serviciu și prin ce procese. Există o strânsă interdependență între calitatea serviciilor publice oferite de autoritatea publică locală și deciziile de interes public ale clasei politice la guvernare. Adesea, procesul de luare a deciziilor de interes public este influențat de criterii care nu întotdeauna au fundamente economice. Deciziile edililor sunt adesea distorsionate de propriile lor aspirații și de dorința de a câștiga alegerile, recurgând la promisiuni fictive din punct de vedere financiar. O amprentă importantă asupra managementului public o manifestă orientarea ideologică a clasei politice. Organele legislative, fiind alese de către cetățeni și, în acest context, reprezentând preocupările și interesele acestora, respectiv ale posibililor clienți, fac eforturi pentru ca administrația să le susțină prin echilibrarea intereselor clienților și contribuabililor. Prin prisma guvernanței publice deci, nu trebuie neglijată influența factorului politic asupra calității serviciilor publice oferite cetățenilor, respectiv decalajele care apar între calitatea serviciilor publice promise, adesea în campanii electorale, și cele oferite propriu-zis.

Tipul de client căruia i se adresează un serviciu variază în funcție de genul de serviciu, precum și de contextul politic și instituțional al respectivului serviciu. Clientul poate fi extern, de pildă un membru al publicului sau o firmă particulară, sau intern, ca, de pildă, o altă organizație din sectorul public sau un alt departament al aceleiași organizații.

Comportamentul clienților în raport cu furnizorii serviciilor publice poate fi caracterizat de cele două dimensiuni fundamentale: nivelul și genul de influență ale clienților/utilizatorilor, precum și de piețele interne și accesul pe piață.

Calitatea guvernanței publice în cadrul unei comunități locale se oglindește în calitatea serviciilor publice oferite cetățenilor, iar un nivel calitativ nesatisfăcător al serviciilor publice prejudiciază încrederea publicului în serviciile publice oferite, ceea ce afectează imaginea aparatului public. Cultivarea încrederii în instituția publică, respectiv în serviciile oferite de aceasta se poate realiza pe mai multe căi: respectarea promisiunilor, tratament respectuos față de cetățeni, păreri, impresii pozitive ale altor membri ai comunității.

În vederea eficientizării serviciilor publice oferite publicului larg, cooperarea societăților publice și private câștigă un rol din ce în ce mai important. Sub această formă, capitalul este împărțit între partenerul privat și cel public, sau consiliul local. Acest parteneriat asigură utilizarea tehnologiilor cele mai avansate din sectorul privat în furnizarea serviciilor publice locale, în același timp cu asigurarea monitorizării stricte a interesului public al cetățenilor de către sectorul public. Un alt avantaj semnificativ al acestei forme de cooperare reprezintă reducerea costurilor de tranzacționare simultan cu posibilitatea diminuării chetuielilor de urmărire a perfomanței sectorului privat.

Luând în considerare experiența statelor dezvoltate ale Uniunii Europene, putem observa tendința de participare a unui număr din ce în ce mai însemnat de actori publici și privați, naționali și comunitari la elaborarea și implementarea politicilor de interes public, inclusiv încurajarea parteneriatului dintre autoritățile publice și cele private. Astfel, a luat naștere un nou concept în sfera guvernanței publice, și anume guvernanța multi-nivel (multi-level), care promovează participarea la elaborarea deciziilor de interes public, pe lângă vechile grupuri de interese, a diverșilor membri ai comunității publice locale și regionale, în vederea cooperării, cu condiția agregării intereselor diferite. Modelul guvernanței multi-nivel este considerat cel mai recent și mai adecvat model de guvernanță, un model democratic, care încurajează participarea activă a actorilor principali în formularea și implementarea politicilor publice.

Sub aspectul gradului de implicare a grupurilor de interese există diferențe semnificative între practicile întâlnite în cazul guvernanței corporative și cele publice. În ceea ce privește managementul public, prezența unui grup de interese poate fi un factor important de luare a deciziilor, resimțindu-se nevoia de implicare a cât mai multor participanți în procesul decizional de elaborare a politicilor de interes public. Astfel, în comunitățile locale în care mișcările sindicale sunt dese, externalizarea serviciilor publice unor companii locale este o alegere nu foarte des întâlnită. În contrast cu cele de mai sus, în municipiile în care există o rețea de afaceri bine închegată, cu grupuri de afaceri influente, opțiunile de externalizare a serviciilor de interes public către companii private sunt mai des utilizate.

Rolul Consiliul de Administrație în corporații versus rolul Consiliului Local la nivelul instituțiilor publice locale

În cadrul societăților pe acțiuni, legătura dintre acționari și directorii executivi este realizată de consiliul de administrație, drept pentru care acestuia i se acordă o importanță majoră în cadrul principiilor de conducere corporativă.

În cadrul raportului OECD privind conducerea corporativă în România se arată că „una din cele mai criticate caracteristici ale consiliului de administrație în România este prezența unui număr foarte mare de membri numiți pe considerente politice. După alegerile parlamentare, un val de schimbări afectează sistematic mii de societăți, reprezentanții noii majorități politice înlocuindu-i pe acei administratori care nu se mai bucură de suport politic”.

Sarcina cheie a Consiliului este să caute să asigure prosperitatea firmei, el stabilește obiectivele, oferind orientarea strategică și se asigură că aceste obiective sunt atinse prin numirea și supravegherea managementului. De asemenea, Consiliul de administrație trebuie să asigure diseminarea informațiilor și monitorizarea riscului, având în vedere răspunderea pe care o are față de acționari.

În România, constituirea consiliului de administrație este reglementată de Legea 31/1990 modificată. Astfel, legea stabilește ca numirea consiliului de administrație să se facă de Adunarea Generală a Acționarilor. Singura cerință precizată în lege legată de numirea și alegerea administratorilor este că: „persoana care nu poate fi fondator nu poate fi nici administrator, director sau reprezentant al acesteia”. Funcționarea reală și rolul Consiliului de administrație depind în mare măsură de calitățile membrilor individuali, deoarece principalele funcții ale Consiliului sunt asigurarea orientării strategice a firmelor, numirea și monitorizarea managerului, responsabilitatea față de acționari.

În ceea ce privește relația cu directorul (managerul) societății, la cele mai multe dintre societățile comerciale managerul are o poziție mai puternică, din diverse motive, dintre care putem enumera:

• Atât la societățile de stat cât și la cele private, în general directorii știu că își datorează poziția nu atât Consiliului de administrație, cât direct acționarului principal. Ca urmare, conducerea are frecvent posibilitatea să influențeze numirea administratorilor, inversând autoritatea normală.

• Directorii au acces la informațiile legate de societate și control asupra lor, ceea ce le oferă un avantaj față de membrii Consiliului de administrație;

• Structura Consiliului de administrație favorizează amestecul managerilor în activitățile Consiliului de administrație. La societățile la care președintele Consiliului de administrație este și director general, Consiliul are o poziție mai slabă în ceea ce privește supravegherea managementului. Același lucru este valabil atunci când Consiliul este dominat de directorii executivi. De asemenea, lipsa comisiilor specializate slăbește și ea poziția Consiliului de administrație față de conducere;

• Procesul de numire a membrilor Consiliului de administrație nu este bine definit de lege și nu oferă prea multă protecție acționarilor, de exemplu nu se cere ca informațiile privind numirea administratorilor să fie distribuite direct acționarilor. Când acest lucru este însoțit de structuri de proprietate dispersate, directorii executivi au la dispoziție un spațiu larg de manevră în procesul de numire a membrilor Consiliului de administrație și ulterior în organizarea și funcționarea Consiliului;

• Atitudinea slabă și pasivă, birocratică a membrilor Consiliului de administrație numiți de ministere sau de alte instituții de stat în societățile controlate de acesta încurajează directorii să își asume responsabilități mai largi și să intervină în deciziile consiliului;

• Absența administratorilor independenți, atât la societățile controlate de stat, cât și cele private, face ca toți membrii Consiliului de administrație să aibă legături strânse cu conducerea și acționarii principali. În prezent, nu există prevederi care să impună existența unor administratori independenți nici în Legea societăților comerciale, nici în cerințele pentru listarea la bursă.

Situația actuală în ceea ce privește echilibrul dintre puterile conducerii și ale Consiliilor reflectă concepția predominantă că este necesară o conducere puternică pentru a îmbunătăți eficiența deciziilor. Experiența primei jumătăți a deceniului '90, când directorii erau frecvent schimbați la cererea sindicatelor, a întărit ideea că directorii trebuie să dispună de puteri și mijloace de apărare corespunzătoare pentru a putea realiza performanțe economice.

Potrivit art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale. Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuții:

– atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes local;

– atribuții privind dezvoltarea economico-socială și de mediu a comunei, orașului sau municipiului;

– atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului;

– atribuții privind gestionarea serviciilor furnizate către cetățeni;

– atribuții privind cooperarea interinstituțională pe plan intern și extern.

De asemenea, consiliul local hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii; vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului. Darea în administrare, concesionarea serviciilor publice accentuează riscul de deteriorare a calității serviciilor publice, deoarece acestea suferă disfuncții, ca de exemplu: fraudă împotriva finanțelor locale, lipsa interesului pentru îmbunătățirea și diversificarea serviciilor publice oferite. Cu toate că această tendință de externalizare a furnizării serviciilor publice este des întâlnită, transferul dreptului de gestionare a serviciilor publice locale poate afecta încrederea publicului în competențele consiliului local.

Experiența țărilor industrializate dezvăluie o tendință de transfer a sarcinii de furnizare a serviciilor publice locale unor agenții speciale, finanțate cu preponderență din împrumuturi, taxe de utilizare etc. Astfel, proliferarea acestor agenții poate submina responsabilitatea și flexibilitatea bugetară la nivel local. Responsabilitatea și răspunderea alegătorilor sunt slăbite în situația în care membrii acestor organizații, agenții, sunt mai degrabă aleși, decât numiți. De asemenea, flexibilitatea este diminuată, deoarece o mare parte a cheltuielilor publice locale sunt scoase de sub controlul Consiliului local.

Consiliul local asigură, potrivit competențelor sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: educația, serviciile sociale, sănătatea, cultura, tineretul, sportul, ordinea publică, situațiile de urgență, protecția și refacerea mediului, conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de arhitectură, podurile și drumurile publice, serviciile comunitare de utilitate publică, serviciile de urgență, activitățile de administrație social-comunitară, punerea în valoare, în interesul comunității locale, a resurselor naturale de pe raza unității administrativ-teritoriale; de asemenea, sprijină, în condițiile legii, activitatea cultelor religioase, hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine în vederea finanțării și realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local. Cu toate acestea, sarcina Consiliului local nu constă numai în furnizarea unei game largi de servicii, ca de exemplu, păstrarea ordinii și siguranței publice, sprijinirea dezvoltării durabile locale, ci și în creșterea calității vieții comunității locale pe care o deservește.

În vederea asigurării unei administrări cât mai eficiente, la nivel local funcționează principiul subsidiarității, adică deciziile trebuie luate la nivelul cel mai apropiat. Optimizarea procesului de luare a deciziilor se concretizează în participarea directă a purtătorilor de nevoi publice, adică cetățenii unei comunități locale. Aceștia ar trebui să aibă dreptul de a vota tipul și volumul de servicii publice la care aspiră.

Privind atribuțiile Consiliului de Administrație, în cazul guvernanței corporative, și cele ale Consiliului Local, în cazul guvernanței publice, putem identifica o serie de similitudini. De exemplu, una dintre atribuțiile Consiliului de Administrație este de a stabili direcțiile de acțiune și dezvoltare, aprobarea statutului companiei și a regulamentului de organizarea și funcționare a corporației; aceasta poate fi asociată cu dreptul Consiliului Local de a institui impozite și taxe locale, de a stabili politicile publice locale, de a aproba studii, prognoze, programe de dezvoltare economico-sociale, programe de dezvoltare regională. Membrii Consiliului de Administrație sunt responsabili cu numirea și revocarea directorilor, stabilirea remunerației acestora în timp ce consilierii locali au responsabilitatea de a alege viceprimarul/ viceprimarii, numărul de personal etc. Atribuțiile Consiliului de Administrație de a stabili sistemul contabil și de control financiar, de a aproba planificările financiare, de a pregăti raportul anual sunt similare cu rolul Consiliului Local de a aproba bugetul local, contul de încheiere, statul de funcții. În timp ce membrii Consiliului de Administrație se întrunesc în mod obligatoriu o dată la trei luni, sau la cererea a cel puțin doi membri, respectiv a directorului general, membrii Consiliului Local se întrunesc lunar, sau, la nevoie, la ordinul primarului.

În ceea ce privește dăruirea și loialitatea desfășurării mandatului, membrii Consiliului de Administrație au obligația îndeplinirii sarcinilor cu fidelitate și sinceritate față de interesul societății. În sistemul public, consilierii funcționează ca și autorități ale administrației publice locale având obligația rezolvării sarcinilor de interes public a societății. În vederea îndeplinirii sarcinilor cu bună credință aceștia depun și un jurământ.

De asemenea, există asemănări și deosebiri între atribuțiile directorului unei societăți comerciale și cele ale primarului unei comunități locale. Directorul are obligația să informeze Consiliul de Administrație în mod regulat, cuprinzător, asupra operațiunilor întreprinse, respectiv cele avute în vedere pentru viitor. În cadrul comunității locale, primarul are sarcina de a prezenta Consiliului Local, anual sau la nevoie, informări referitoare la starea economico-socială a comunității locale, în concordanță cu atribuțiile ce revin autorităților administrației publice locale și asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor Consiliului Local. Directorul este responsabil cu luarea tuturor măsurilor aferente conducerii societății, în limita obiectului de activitate. Primarul, de asemenea, este responsabil de îndeplinirea hotărârilor Consiliului Local, respectiv trebuie să asigure respectarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor și punerea în aplicare a legilor.

Dacă în cazul societăților comerciale, directorul reprezintă societatea în relațiile cu terții, în justiție, respectiv poate încheia acte juridice în numele și în contul societății prin care să dobândească, să înstrăineze, să închirieze bunuri în baza aprobării Adunării Generale a Acționarilor, în cazul administrației publice locale, primarul răspunde de inventarierea, administrarea atât a bunurilor din domeniul public, cât și a celor din domeniul privat.

Având în vedere tipul interesului și dimensiunea grupului țintă deservit există diferențe semnificative între statutul de primar și cel de director. Directorul reprezintă interesele unei corporații, care adesea este formată dintr-un grup restrâns de indivizi, spre deosebire de primar care slujește interesele unui grup mult mai vast. Trebuie avut în vedere și faptul că obiectivul general al unei corporații este de a obține profit și poziție pe piață, în comparație cu obiectivul unei comunități locale de creștere a nivelului de trai, de promovare a păcii sociale, o bună deservire a cetățenilor-purtători de nevoi publice cu ajutorul serviciilor publice locale oferite. Un alt aspect interesant subliniază deosebirea dintre primar și director, și anume, dacă în cazul directorului interesul său propriu converge spre interesul societății, în cazul primarului, nu întotdeauna există această compatibilitate între interesul comunității locale și cel propriu. În realitate, această incompatibilitate este des întâlnită, din păcate, în ciuda faptului că primarul este obligat să-și îndeplinească sarcinile cu bună credință în vederea soluționării problemelor de interes local, în mod loial și fidel.

Cu toate că în literatura de specialitate se accentuează mai mult necesitatea transferului bunelor practici dinspre guvernanța corporativă spre guvernanța publică, guvernanța corporativă poate de asemenea “învăța” de la o guvernanță publică democratică în sensul controlului și reglementării compartimentelor din sectorul public. Guvernanța publică oferă un set distinct de idei teoretice privind guvernanța corporativă, propunând mecanisme de guvernare care diferă substanțial de practicile folosite în prezent. Nu este vorba de faptul că guvernarea publică a generat rezultate extraordinare de-a lungul timpului, însă acest lucru nu exclude ideea că exemplul unor instituții publice, administrații publice locale poate fi util în guvernanța corporativă. Alinierea practicilor de recompensare a managerilor cu practicile de remunerare întâlnite în administrațiile publice locale, care nu sunt direct proporționale în raport cu efortul depus, poate fi benefică în cazul companiilor private. Experiența guvernanței publice pledează pe salariile fixe ale politicienilor, funcționarilor publici, deoarece se consideră că aceste persoane care stabilesc reglementări nu trebuie stimulate în vederea manipulării criteriilor corespunzătoare în favoarea lor. Argumentul pentru această abordare constă în faptul că performanța în sectorul public este foarte dificil de cuantificat. Recompensarea în raport cu performanțele în cazul primarului și membrilor Consiliului Local nu este relevantă, deoarece uneori chiar ei hotărăsc standardele conform cărora vor fi recompensați.

Există câteva concordanțe între guvernanța corporativă și cea publică, de exemplu membrii Consiliului Local pot fi asemănați cu membrii Consiliului de Administrație, iar acționarii, cu cetățenii.

În ceea ce privește diviziunea puterii în cazul companiilor, aceasta tinde să se șteargă în practica unor state ca de exemplu SUA, Franța, unde managerul este una și aceeași persoană cu președintele Consiliului de Administrație. De asemenea, în cadrul sectorului privat nu este separată funcția executivă de cea de audit extern, ceea ce face ca directorii executivi să determine care firmă va audita compania. În practica multor state, în urma scandalurilor ivite, s-au impus reguli stricte privind separarea funcțiilor executive de cele de control-audit. Independența procesului de audit ar putea fi îmbunătățită cu ajutorul unui mecanism de alegeri directe a membrilor comitetului de audit și a firmei de audit de către acționari.

Atât în cazul guvernanței publice, cât și în cazul guvernanței private, mandatul edililor, respectiv al managerilor, poate fi prelungit. În cazul companiilor private însă, acest proces este mai mult formal. Referitor la rotația membrilor Consiliului de administrație, există unele state unde se admite schimbarea acestora pentru a reînprospăta conduita partidului la putere. Alegerile din sectorul public sunt adesea influențate de expunerea cât mai favorabilă a variabilelor economice, cu consecința suportării costului ajustării lor.

Referitor la procedura de desfășurare a procesului de vot în cazul entităților publice și cele private, putem distinge de asemenea unele concordanțe, dar și diferențe. În ambele situații este o acțiune colectivă, însă în cadrul companiilor se votează membrii Consiliului de Administrație, iar în cazul administrațiilor publice locale se aleg membrii Consiliului Local/ primarul.

Putem concluziona că transferul bunelor practici dinspre sectorul privat înspre sectorul public sau invers, legat de rolul, atribuțiile, procesul de numire, vot a membrilor Consiliului de Administrație și a Consiliului Local este benefic atât timp cât din îmbinarea acestora se urmărește eficientizarea guvernanței corporative sau guvernanței publice.

Transparența și asigurarea accesului la informații în corporații versus transparența și asigurarea accesului la informații la nivelul instituțiilor publice locale

Legea societăților comerciale nr. 31/1990 amendată în 2003 prevede evidențele pe care trebuie să le țină o societate pe acțiuni precum și cerințele minime de acces la informații pentru acționari și alte părți interesate. Standardele de acces la informații sunt mai ridicate pentru societățile cotate la bursa de valori, fiind impuse de Ordonanța nr. 28/2002, modificată prin Legea nr. 525/2002. Reglementările și procedurile contabile sunt stabilite de Legea contabilității nr. 82/1991. Accesul la informații al acționarilor a fost extins în anul 1999 prin prevederi vizând, în mod special, acționarii minoritari. Conform noilor articole 1331 și 1332, între Adunările Generale, dar nu mai mult de două ori pe an fiscal, acționarii au dreptul de a consulta documentele specificate în actele de constituire; în consecință, acționarii pot notifica în acest sens Consiliul de administrație în scris, iar acesta are obligația de a răspunde în termen de 15 zile de la data înregistrării notificării.

Cel mai cuprinzător document prin care acționarii sunt informați despre evoluția societății este raportul anual al administratorilor împreună cu raportul cenzorilor. Ambele rapoarte trebuie să fie prezentate Adunării Generale a Acționarilor anual și constituie baza luării hotărârilor de către acționari.

La Adunarea Generală ordinară a acționarilor administratorii prezintă un alt document important – bugetul pentru anul financiar următor și programul de activitate al societății. Conținutul documentului variază însă de la o societate la alta: uneori se stabilesc obiective specifice precum și măsuri preconizate pentru a atinge obiectivele, alteori se dau numai indicații generale cu privire la venituri și principalele categorii de cheltuieli. Bugetul și programul de activități sunt singurele documente care le dau posibilitatea acționarilor să discute și să ia poziție ex ante față de intențiile conducerii. Prin fixarea unor valori ca obiective de atins, documentul oferă un etalon față de care se pot măsura performanțele administratorilor. Totuși, din cauza instabilității climatului macroeconomic, în majoritatea cazurilor, Adunările Generale ale Acționarilor le permit administratorilor să ajusteze prevederile inițiale ale bugetului. Funcția de "etalon" a bugetului se pierde în felul acesta, întrucât Consiliile de administrație ajustează obiectivele conform interesului lor de a prezenta performanțe bune.

În calitatea lor de contribuabili, cetățenii au dreptul de a fi informați sau consultați, precum și de a participa la deciziile luate de către autoritățile administrației publice locale și centrale, pe care le susțin financiar prin taxele și impozitele pe care le plătesc. Transparența activității administrației publice locale constituie regula în toate etapele și procedurile (premergătoare, concomitente și ulterioare) deciziei administrative, confidențialitatea fiind excepția care se limitează la informația stabilită prin lege, datorită nevoii protejării unor interese specifice.

Lipsa transparenței conduce la încrederea scăzută a societății în forța și importanța actelor normative. Aplicarea reală a principiului transparenței (care acoperă și procedurile, și garanțiile care privesc atât accesul la informații, cât și participarea la procesul de decizie) ar duce la o mai mare încredere în legi și reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesați. Transparența are rolul de a preveni acțiunile care amenință integritatea publică (acte de corupție) și de a evalua performanța administrației publice locale (capacitatea administrativă).

Deschiderea față de cetățean și, totodată, promovarea transparenței în administrațiile publice locale cultivă încrederea cetățenilor în politicile publice și, prin urmare, poate deveni un fundament important pentru oferirea serviciilor publice receptive, responsabile.

Accesul neîngrădit al cetățenilor la informația de interes public și participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate două dintre premisele cele mai importante ale unei guvernări democratice și responsabile. Informația le permite cetățenilor, pe de o parte, să aprecieze în cunoștință de cauză acțiunile administrației, iar pe de altă parte, să participe în mod avizat la dezbateri și la adoptarea deciziilor care îi privesc.

Complementar transparenței informaționale în legătură cu publicul larg, în cazul instituțiilor publice este esențială asigurarea transparenței informațiilor brute, claritatea informațiilor contabile pentru utilizatorii informației în procesul de luare a deciziilor de interes general al comunității. În acest sens, pentru asigurarea unei calități superioare a informațiilor contabile, acestea trebuie să prezinte următoarele caracteristici: inteligibilitatea, relevanța, credibilitatea, comparabilitatea, imaginea fidelă.

Principala reglementare ce stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora o reprezintă Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Scopul acesteia este acela de a spori gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative; de a stimula participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative; de a spori gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.

Agenția pentru Strategii Guvernamentale a prezentat în aprilie 2008 un Raport anual de evaluare a implementării Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și a Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică în anul 2007. Rapoartele au fost întocmite prin colectarea și prelucrarea unor chestionare standard de evaluare, de la nivelul ministerelor, autorităților și agențiilor guvernamentale, prefecturilor, primăriilor, consiliilor județene și locale. Urmare a centralizării rezultatelor s-a constatat, cu privire la accesul la informațiile de interes public, că:

– în anul 2007 s-au înregistrat 684.472 de solicitări de informații de interes public (din care 73% la administrația publică centrală), aproape o dublare a numărului acestora față de 2006, când s-au înregistrat 384.642 solicitări;  

– a crescut procentul solicitărilor rezolvate favorabil de la 89% în 2006 la 95% în 2007; – în 2007, față de anul 2006, a crescut procentul solicitărilor adresate în scris (42% față de 35%);

– afișarea la sediu rămâne cel mai utilizat mijloc de anunțare a informațiilor de interes public din oficiu (66% din total).

Raportul privind transparența decizională în administrația publică pe anul 2007 confirmă, de asemenea, la fel ca în anii anteriori, nivelul scăzut de participare civică. Se menționează că s-au înregistrat aproximativ 10.000 de cereri pentru furnizarea de informații referitoare la proiectele de acte normative aflate în dezbatere, raportat la un număr de peste 240.000 de acte normative adoptate. Se constată că instituțiile utilizează pe o scara largă site-ul propriu pentru anunțarea proiectelor de acte normative.

Anumite unități administrativ-teritorile editează buletine informative lunare, prin care își popularizează activitatea. Există localități în care funcționează, în cadrul primăriilor, centre de informare ale cetățenilor, precum și birouri care au ca responsabilitate relația cu anumite entități sau grupuri de interese cum ar fi organizațiile neguvernamentale, asociațiile de proprietari, micii afaceriști etc.

Concluzionând, principiultransparenței informaționale este un principiu esențial, de necontestat atât în sectorul public, în vederea asigurării conformării și adaptării serviciilor publice locale la necesitățile publicului larg, cât și în sfera sectorului privat, în vederea prevenirii și înlăturării riscului de fraudă contabilă, a corupției, respectiv eficientizarea guvernanței corporative, mai ales a sistemelor de control. În acest sens, o cerință esențială în vederea asigurării transparenței constă în sporirea gradului de informare, atât a factorilor de decizie cât și a opiniei publice asupra naturii informațiilor furnizate, precum și a implicațiilor lor financiare.

Inovare și transformare în economia și guvernanța instituțiilor publice. E-guvernarea

Colaborarea eficientă între autoritățile publice la toate nivelurile de guvernare, precum și colaborarea dintre acestea și actorii non-guvernamentali sunt esențiale pentru a asigura o bună guvernare și o dezvoltare economică susținută. Sectorul public trebuie să ofere, în mod echitabil și eficient, servicii esențiale care să răspundă nevoilor cetățenilor, oportunități de creștere economică și să faciliteze implicarea cetățenilor și participarea la elaborarea politicilor publice pentru a promova participarea și bunăstarea tuturor oamenilor.

Utilizarea pe o scară din ce în ce mai mare a tehnologiilor informatice de comunicare (TIC), în special pentru posibilitățile de interoperabilitate și de dezvoltare a politicilor de incluziune digitală, a permis administrațiilor publice angajarea în procese de transformare, care au ca scop realizarea unei furnizări a serviciilor publice mai eficientă, mai eficace, mai prietenoasă și, nu în ultimul rând, centrată pe cetățean și afaceri. Această abordare, cunoscută și sub numele de "guvernanță transformațională", a devenit o forță motrice pentru inovare și reducerea sarcinii administrative în administrația publică, profitând din plin de posibilitățile oferite de cele mai recente evoluții tehnologice. În timp ce oportunitățile anticipate sunt enorme, există, de asemenea, provocări care trebuie abordate cu atenție, odată cu punerea în aplicare a unor astfel de procese de transformare, în special asigurarea accesului digital pentru toți cetățenii și, ținând seama de multidimensionalitatea interoperabilității, facilitarea schimbului de informații.

E-guvernarea și inovarea pot oferi oportunități semnificative pentru a transforma administrația publică într-un instrument de dezvoltare durabilă. Organizația Națiunilor Unite definește e-guvernarea ca "utilizarea TIC și aplicarea lor de către guvern/administrația publică pentru furnizarea de informații și servicii publice către cetățeni". În sens larg, e-guvernarea poate fi definită ca utilizarea și aplicarea tehnologiilor informaționale în administrația publică, pentru eficientizarea și integrarea fluxurilor de lucru și a proceselor, pentru gestionarea eficientă a datelor și informațiilor, pentru creșterea cantitativă și calitativă a furnizării serviciilor publice, precum și pentru extinderea canalelor de comunicare pentru implicarea publicului și cetățenilor.

Într-un registru asemănător, conceptul de e-guvernare (e-government) este abordat de către Comisia Europeană, ca însemnând folosirea instrumentelor și sistemelor puse la dispoziție de tehnologia informației și comunicațiilor (TIC) pentru a oferi servicii publice mai bune pentru cetățeni și întreprinderi. Aceste instrumentele sunt deja utilizate pe scară largă de către organisme guvernamentale și, de asemenea, de către întreprinderi, dar e-guvernarea implică mult mai mult decât utilizarea unor instrumente. O e-guvernare eficace presupune, de asemenea, regândirea organizării și a proceselor, precum și schimbarea comportamentului, astfel încât serviciile publice să poată fi furnizate mai eficient pentru oamenii care au nevoie de ele. Bine implementată, e-guvernarea permite tuturor cetățenilor, întreprinderilor și organizațiilor să-și desfășoare activitățile sau să-și dezvolte afacerile printr-o interacțiune cu autoritățile mai ușoară, mai rapidă și cu costuri mai mici.

Prin inovare și e-guvernare, administrațiile publice din întreaga lume pot fi mai eficiente, pot oferi servicii mai bune și pot răspunde la cererile de transparență și responsabilitate. E-guvernarea poate ajuta guvernele în implementarea unor politici și programe prietenoase cu mediul, în gestionarea eficientă a resurselor naturale, precum și stimularea creșterii economice și promovarea incluziunii sociale, în special a grupurilor dezavantajate și vulnerabile.

1.5.1. Eficientizarea administrației publice

Introducerea în anul 2000 a Strategiei Lisabona pentru creștere economică și locuri de muncă a impulsionat creșterea economică durabilă, atât pentru Uniunea Europeană în ansamblu, cât și pentru statele membre. Obiectivele Strategiei Lisabona au în vedere consolidarea economiilor europene, relansarea lor pentru a profita de avantajele globalizării și pentru a face față cu succes provocărilor cu care se confruntă societatea contemporană: îmbătrânirea populației, problemele educației, provocările de mediu și de sustenabilitate, de competitivitate și eficiență, precum și provocările tehnologice.

Prin inovare și prin utilizarea cât mai largă a TIC se pot realiza platforme eficiente pentru facilitarea schimbului de cunoștințe, dezvoltarea competențelor, transferul de soluții de e-guvernare inovatoare și consolidarea capacităților pentru dezvoltarea durabilă între țări, generând beneficii palpabile, cum ar fi noi locuri de muncă sau servicii de sănătate și educaționale mai bune și mai eficiente.

Din acest motiv, instituțiile guvernamentale au recunoscut importanța eforturilor investiționale și prioritizarea dezvoltării soluțiilor de e-guvernare, având în vedere rolul central al acestor noi tehnologii în sprijinirea tendinței actuale de creștere a eficienței, atât în sectorul public cât și în cel privat. Prin urmare, administrația publică a fost obligată să își asume rolul de lider în inovare, în promovarea unor metode de lucru mai dinamice și mai eficiente și în furnizarea de servicii de calitate superioară. Administrația publică are, de asemenea, sarcina unei abordări noi, orientată spre piață pentru furnizarea de servicii publice care să minimizeze birocrația și să reducă povara administrativă asupra cetățenilor și asupra întreprinderilor și mediului de afaceri, sporind astfel satisfacția acestora, eficiența și eficacitatea serviciilor administrației publice.

Modul în care statele lumii și, în mod particular, cele europene, au înțeles nevoia dezvoltării și implementării pe scară largă a e-guvernării este sugestiv surprins în anchetele și studiile periodice cuprinse în rapoartele ONU privind e-guvernarea la nivel global. În cadrul acestor rapoarte este definit și urmărit un index al e-guvernării (E-Government Development Index – EGDI) bazat pe trei dimensiuni importante: (i) disponibilitatea serviciilor on-line, (ii) infrastructura de telecomunicații, și (iii) capacitatea umană (fiecare criteriu intrând în indexul global cu o pondere egală, de 33,33%). Această abordare, cu un evident profil holistic, integrator, a permis reflectarea evoluției și succesului strategiilor de e-guvernare din 2003 și până în prezent, practicile de pionierat și soluțiile inovatoare în abordarea provocărilor comune ale dezvoltării durabile. Astfel, potrivit ultimului raport disponibil – United Nations E-Government Survey 2014, E-Government For The Future We Want, liderii mondiali ai e-guvernării sunt Coreea, Australia, Singapore, Franța și Olanda (vezi tabelul nr. 1.4). Demn de menționat este faptul că media primelor 25 de țări în clasamentul e-guvernării este de 0,8368, aproape dublu față de media globală de 0,4712.

Tabelul nr. 1.4. Liderii mondiali în e-guvernare (2014)

Sursa: United Nations E-Government Survey 2014, Department of Economic and Social Affairs, New York, 2014

În termeni regionali, la nivelul anului 2014, Europa, cu un index mediu de 0,6936, continuă să se afle pe primul loc, urmată de continentul american (0,5074), Asia (0,4951), Oceania (0,4086) și, în final, Africa (0,2661). De asemenea, analiza clasamentelor anterioare arată că nu există nicio schimbare în aceste poziții regionale din 2003 și până în 2014.

Europa continuă să fie lider mondial în dezvoltarea e-guvernării, chiar dacă în 2014 doar patru țări mai sunt prezente în top 10 (față de 7 inițial, în 2003). Criza financiară, ratele relativ reduse de creștere și îmbătrânirea populației și-au spus cuvântul în această dinamică, determinând țările europene să caute în mod activ soluții inovatoare în scopul de a rămâne competitive, de a relua creșterea economică și de a continua să ofere o gamă largă de servicii publice către cetățeni. În ciuda perioadelor dificile, majoritatea guvernelor din regiune nu au redus nivelului cheltuielilor de e-guvernare, iar unele țări precum Estonia, Germania, Belgia, Olanda, Slovacia, Slovenia și Elveția chiar și-au sporit investițiile în e-guvernare. Acest lucru poate fi interpretat ca un semn evident al înțelegerii e-guvernării ca un instrument strategic esențial pentru atingerea obiectivelor mai largi de guvernare publică, care să susțină redresarea economică și să servească cetățenii.

E-guvernarea și furnizarea de servicii on-line sunt văzute în regiune din ce în ce mai mult ca un mijloc de a reduce costurile, concomitent cu furnizarea de servicii mai bune și mai ușor de utilizat de către cetățeni, dar și ca o parte a eforturilor guvernelor de a proteja mediu. Există un accent reînnoit privind impactul și rentabilitatea e-guvernării în regiune: țări precum Marea Britanie, Olanda și Danemarca au pus în aplicare planuri ambițioase de creștere a eficienței și eficacității serviciilor de e-guvernare, de reducere a cheltuielilor directe de e-guvernare, concomitent cu creșterea impactului acesteia. Olanda și-a îndeplinit deja obiectivul ambițios propus în 2004, de reducere a costurilor administrative totale ale țării cu 25%, iar guvernul consideră că mai este loc pentru o nouă economie în cheltuielile guvernamentale de circa 1,8 miliarde de dolari până în 2018, printr-un amplu proces de extindere a e-guvernării. Un element important al programului de e-guvernare al Olandei este Strategia Digital by Default (digitalizarea implicită), concepută pentru trecerea on-line a cât mai multor servicii pentru cetățeni și întreprinderi. O strategie similară, de abordare a unei digitalizări implicite, a fost, de asemenea, adoptată de Marea Britanie în Strategia Guvernării Digitale 2012 (Government Digital Strategy 2012) și care este ghidată de principiul reproiectării on-line a serviciilor, pentru a le face mai directe și mai convenabile pentru toți cetățenii.

La nivel regional, Europa își concentrează eforturile de e-guvernare pentru a face față dificultăților economico-financiare, prin Agenda Digitală a Comisiei Europene pentru Europa (European Commission’s Digital Agenda for Europe – DAE) și Planul de acțiune privind guvernarea electronică 2015 (eGovernment Action Plan 2015). Strategiile de e-guvernare în cele 28 de state membre ale Uniunii Europene, precum și, într-o oarecare măsură, cele ale statelor non-membre din regiune, sunt influențate de pilonii DAE ai pieței unice digitale: interoperabilitate și standarde, încredere și securitate, acces rapid și ultra-rapid la internet, cercetare și inovare, consolidarea competențelor digitale, competențe și incluziune, potențarea beneficiilor pentru întreaga societate. Succesul DAE și al Planului de acțiune pot fi atribuite abordării pe termen lung a dezvoltării e-guvernării, încorporării sale în cadrul mai larg de dezvoltare socio-economică, evitarea înțelegerii e-guvernării ca o activitate tehnică de sine stătătoare. De asemenea, important este angajamentul voluntar al țărilor UE de a lucra împreună într-o formă concurențială de sprijin reciproc și de cooperare în atingerea obiectivelor comune. Rezultatele acestor eforturi coordonate se observă: majoritatea țărilor UE au un loc bun în clasamentul e-guvernării, iar 15 dintre cele 28 de state membre ale Uniunii Europene (UE) se află în Top 30 la nivel mondial.

Utilizarea serviciilor online în UE este relativ ridicată. Ținta strategiilor menționate pentru finalul lui 2015 era ca cel puțin 50% din populația adultă a UE să utilizeze serviciile de e-guvernare. Obiectivul era deja realizat de la finele anului 2013, când 54% din cetățenii UE raportau accesarea acestor serviciilor publice on-line, apreciind flexibilitatea, economia de timp și bani și ușurința în utilizare. La finalul anului 2014 acest procent ajungea la 59% pentru țările UE, iar la nivelul zonei Euro chiar la 63% (vezi tabelul nr. 1.7).

Eforturile concertate și holistice ale Europei, atât la nivel regional cât și național, au contribuit la consolidarea poziției Europei ca lider mondial în guvernarea electronică. Deși există unele schimbări la vârful clasamentul regional (european), între țările din vestul, respectiv nordul Europei – cele cinci țări nordice (Finlanda, Suedia, Norvegia, Danemarca și Islanda) sunt în top 20 (global) și primele șapte din top 10 (european), există progrese însemnate și în performanța țărilor din alte sub-regiuni (de exemplu Spania, Irlanda, Italia, Lituania, Muntenegru etc.).

O caracteristică tipică a strategiilor de e-guvernare europene este de a oferi portaluri distincte pe informații guvernamentale și, respectiv, servicii on-line pentru cetățeni. Din ce în ce mai mult, țările din regiune sunt implicate în furnizarea de portaluri de date guvernamentale deschise și e-participare, precum și servicii guvernamentale on-line pentru întreprinderi. Acest lucru mărește numărul de site-uri de e-guvernare ”de bază” dintr-o țară, mergând dincolo de ideea de portaluri unice ("one-stop-shop"). Această abordare ajută la oferirea unor servicii mai bine orientate, ușor de utilizat și interconectate pentru utilizatori diferiți, sporind cantitatea de informații și servicii puse la dispoziție de către autoritățile publice.

Planurile concertate ale Europei sunt de a-și continua eforturile pe conceperea unor servicii cât mai adaptate utilizatorului, asigurând în același timp că cei care nu pot utiliza serviciile online nu sunt excluși de la beneficiile e-guvernării și societății digitalizate și, de asemenea, de a utiliza pe deplin oportunitățile de e-participare. Experiența țărilor cele mai performante din regiune, precum și a țărilor care și-au îmbunătățit semnificativ poziția în clasament, arată că, pe termen lung, planificarea strategică holistică în e-guvernare aduce rezultate tangibile, iar integrarea e-guvernării în cadrul mai larg al dezvoltării socio-economice este crucială pentru succesul e-guvernării.

Tabelul nr. 1.5. Amploarea e-guvernării în țările europene (2014)

Sursa: United Nations, Department of Economic and Social Affairs, E-Government Survey 2014, New York, 2014

1.5.2. Transformarea economiei și administrației publice prin tehnologii moderne și e-guvernare

Ca și în alte sectoare, noile tehnologii informatice au permis guvernelor și administrației publice efectuarea sarcinilor zilnice mai rapid și mai eficient. În ultimii ani, în multe țări europene au fost inițiate procese de schimbare și reproiectare a administrației publice, iar introducerea TIC a devenit motivul și factorul inovării și schimbării în administrația publică.

Oportunitățile oferite de dezvoltarea digitală din ultimii ani, fie prin servicii online, pachete de date, social media, aplicații mobile sau cloud computing, se extind treptat și în modul în care percepem și utilizăm instrumentele de e-guvernare. În timp ce e-guvernarea include încă interacțiuni electronice de trei tipuri, și anume guvern-guvern (G2G); guvern-afaceri (guvern-to-business/G2B); și guvern-consumator (G2C), o abordare mai cuprinzătoare și care angajează din ce în ce mai multe părți interesate este pe cale să remodeleze administrația publică și modul de furnizare a serviciilor publice.

Mai întâi de toate, TIC permite o gestionare mai sistematică a informațiilor unei organizații, eliminând astfel nevoia unor sistemele tradiționale (pe suport de hârtie) sau a unor sisteme de comunicare internă mai puțin eficiente, permițând concomitent performanță și eficiență sporită, dar și economii substanțiale în termeni de costuri monetare și timp.

TIC permite, de asemenea, implementarea de noi canale de furnizare a serviciilor publice, efectuarea unor relaționări mai convenabile și mai complete cu cetățenii și cu mediul de afaceri. Se pot aloca, astfel, resurse pentru zonele în care acestea devin cu adevărat necesare și, din punct de vedere al utilizatorului, se ameliorează sarcina acestuia de conformare cu regulile administrației. Mai mult decât atât, pe măsură ce serviciile suport și de back-office ale administrației publice devin, treptat, din ce în ce mai integrate și mai capabile de a face schimb de date și resurse, continuă să crească oportunitățile de a oferi servicii de relaționare directă (front-office) mai bune și mai simplificate.

Pentru managerii și angajații administrației publice, introducerea TIC a impus dobândirea de noi competențe specifice, pentru a utiliza noile instrumente la potențialul lor maxim. Potrivit studiului Leadership and Skills for eGovernment realizat de EIPA în 2005, se relevă importanța unei abordări diferite a formării resurselor umane, astfel încât organizațiile să poată utiliza pe deplin beneficiile potențiale ale TIC. O astfel de abordare definește utilizarea TIC drept o calificare indispensabilă pentru toți angajații în administrația publică. Această zonă de competență, mai bine cunoscută sub numele de competențe digitale (e-skills), cuprinde o serie întreagă de capacități legate de operarea și aplicarea sistemelor TIC de către angajații din administrația publică, plecând de la abilități de bază (utilizarea unui procesor de text sau a unei foi de calcul) și până la competențe mai avansate și de specialitate, acolo unde este necesar.

În cele din urmă, tehnologiile și echipamentele informatice au mărit nevoia administrației publice de a-și ajusta organizarea internă, sistemele și modul de gestionare a informațiilor care să-i permită interoperabilitatea, interacțiunea și schimbul de informații. Importanța interoperabilității a crescut substanțial odată cu procesul integrării europene, în scopul obținerii unei piețe comune fără bariere electronice. Realizarea unor sisteme interoperabile deschide posibilitatea de dezvoltare a serviciilor nu numai în numeroase organismele administrative și pe diferite niveluri, ci și între diferite state membre și chiar la nivel pan-european.

Interoperabilitatea este multi-dimensională. Studiul MODINIS din 2007 privind interoperabilitatea a subliniat egala importanță a celor trei niveluri distincte de interoperabilitate: tehnic, semantic și de organizare. Nivelul tehnic se referă la capacitatea sistemelor de a comunica unul cu altul și de a procesa cu succes informațiile schimbate. Cu toate acestea, mai dificile și costisitoare sunt realizarea interoperabilității semantice, ceea ce înseamnă procesul de efectuare a modificărilor necesare care permit diferitelor administrații să opereze, reciproc, cu sistemele de informații, și interoperabilitatea organizațională, care se referă la capacitatea sistemelor de back-office de a se coordona și de a asigura schimbul de informații. Interoperabilitatea semantică și organizațională necesită angajarea în procese de reorganizare și de schimb intensiv de experiență în administrația publică. Astfel de schimbări sunt necesare, în principal, din cauza sistemelor back-office / front-office depășite tehnic și moral, care trebuie înlocuite cu sisteme capabile să lucreze într-o cultură definită de partajarea serviciilor și de schimbul multi-nivel al informațiilor.

1.5.3. Reducerea poverii administrative pentru cetățeni și orientarea administrației publice către cetățeni și mediul de afaceri

Administrația publică de astăzi trebuie să fie în măsură să răspundă provocărilor și cerințelor secolului al XXI-lea într-un mod efectiv și eficient. Serviciile trebuie să fie regândite astfel încât pe primul plan trebuie pusă valoarea dată de nevoile cetățenilor și întreprinderilor, și nu nevoile administrației. Eforturile de creștere a eficienței și eficacității în administrația publică, potențate prin e-guvernare și utilizarea intensivă a TIC, trebuie să aibă ca beneficiu și finalitate reducerea poverii administrative pentru cetățeni și întreprinderi. Administrația publică trebuie să se deplaseze acum spre ceea ce este cunoscut sub termenul de "guvernanță transformațională", care poate fi înțeleasă prin următoarele exigențe:

administrația publică trebuie să îndeplinească și mențină cele mai înalte standarde în activitatea curentă;

administrația publică trebuie să adopte o abordare centrată pe cetățean;

administrația publică trebuie să depună eforturi pentru reducerea la minim a poverii administrative pentru cetățeni și întreprinderi/mediul de afaceri;

administrația publică trebuie să ”profite” la maxim de oportunitățile oferite de TIC, pentru a promova reorganizarea internă și pentru a deveni o "organizație care învață” (learning organisation);

administrația publică trebuie să își asume un rol de lider în promovarea inovării și să devină factor esențial al modernizării, al îmbunătățirii calității și furnizării serviciilor publice.

Reorganizarea administrației publice prin integrarea TIC și adoptarea unei abordări centrate pe cetățean în furnizarea de servicii și relaționarea cu populația și mediul de afaceri au permis guvernelor să dezvolte instrumente valoroase care pot fi utilizate pentru a reduce sarcina administrativă, atât pentru cetățeni cât și pentru întreprinderi. Aceasta înseamnă minimizarea sau eliminarea costurilor legate de respectarea cerințelor de informare și raportare solicitate de administrația publică. Acestea includ furnizarea de informații, completarea formularelor, care, în mod tradițional, impun necesitatea prezenței fizice a cetățeanului (sau reprezentantului firmei) la ghișeele administrației pentru semnarea anumitor documente. Comisia Europeană și statele membre au devenit, treptat, conștiente de faptul că reducerea poverii administrative este un element cheie în consolidarea performanței economice generale și creșterea competitivității Europei în ansamblu și a țărilor membre în particular. Comisia Europeană a impus măsurarea impactului principalelor sarcini administrative generate de reglementările UE din anul 2007 și a stabilit ca obiectiv reducerea acestei poveri pentru mediul de afaceri cu 25% până în 2012.

O mai bună reglementare, adică o administrație publică mai simplă și o reducere a obligațiilor cetățenilor și întreprinderilor în furnizarea de informații, continuă să aibă un rol major în acest sens. TIC este, de asemenea, un element crucial în adoptarea măsurilor necesare, care includ chestionare simplificate, portaluri autentificate, formulare on-line pre-completate și modalități de raportare directă, on-line, prin care să nu mai fie necesară prezența fizică a persoanei la ghișeele administrației publice. În consecință, TIC devine un factor benefic, ajutând ca administrația să devină mai ”ușoară”, mai flexibilă și mai puțin consumatoare de timp și, nu în ultimul rând, mai eficientă, în termeni de cost, pentru întreprinderi și cetățeni.

În cadrul Strategiei Lisabona pentru creștere economică și locuri de muncă, Uniunea Europeană și statele membre sunt implicate în promovarea activă a reducerii poverii administrative, ca o măsură de a reduce la minimum ineficiențele care au un efect negativ asupra economiilor europene și asupra încrederii pe care o au cetățenii și mediul de afaceri în guvernele lor. Mai mult decât atât, simplificarea procedurilor existente prin utilizarea TIC a contribuit la încurajarea antreprenoriatului în Europa. Reducerea poverii administrative este intrinsec legată de existența unor dileme, iar TIC joacă un rol crucial în rezolvarea lor. Astfel de dileme sunt legate de necesitatea de a furniza servicii mai bune, mai eficiente și mai eficace, cu o mai bună grijă față de nevoile "clientului", în condițiile în care resursele disponibile continuă să rămână limitate. Spre deosebire de sectorul privat, administrația publică nu-și poate alege "clienții”, ceea ce înseamnă că toate întreprinderile și toți cetățenii trebuie să fie incluși în planurile sale de dezvoltare și de modernizare. Administrația publică trebuie să furnizeze servicii mai bune și mai incluzive, deci trebuie găsite metode de a oferi cea mai bună valoare: servicii mai multe/mai bune la un cost mai mic sau măcar la același cost.

Mai mult decât atât, în contextul crizei financiare curente, trebuie să se ia în considerare că dificultatea de a obține resurse suplimentare accentuează și mai mult nevoia de a spori eficiența și eficacitatea în administrație publică. În acest caz, prestarea serviciilor bazate pe TIC și pe adaptarea la cerințele clienților este o soluție care permite alocarea unor resurse, de altfel limitate, chiar în zonele în care acestea sunt cu adevărat necesare.

Creșterea implicării cetățenilor, incluziunea digitală și competențele: oportunități și provocări

În timp ce oportunitățile deschise de TIC în administrația publică și prestarea serviciilor publice sunt numeroase, succesul e-guvernării și implementarea sa depind, de asemenea, de factori externi, cum ar fi incluziunea digitală, o infrastructură care să permită accesul și utilizarea cunoștințelor în domeniu și, evident, existența competențelor digitale în rândul cetățenilor. Cu toate acestea, beneficiile potențiale depășesc simpla furnizare de servicii publice prin intermediul canalelor electronice. Creșterea implicării cetățenilor prin utilizarea TIC este recunoscută de guvernele europene ca o oportunitate valoroasă de a îmbogăți procesele democratice și de a deschide mai multe canale disponibile pentru participare socială, oferind posibilitatea realizării unei administrații publice mai transparente, și care este în măsură să ia decizii ținând cont de nevoile cetățenilor.

Incluziunea digitală sau e-incluziunea, este o pre-condiție esențială pentru e-guvernare. În plus, asociată e-participării, ea dobândește o importanță sporită în comparație cu alte aspecte legate de guvernarea electronică, adesea de natură diferită. Furnizarea de servicii publice prin internet, pentru a avea succes sau cel puțin pentru a fi profitabile pentru autoritatea în cauză, trebuie să se bazeze pe rate mari de penetrare a TIC.

Cu toate acestea, în astfel de cazuri, obținerea sau solicitarea unui serviciu public prin intermediul canalelor electronice este doar una dintre opțiunile disponibile pentru cetățeni sau întreprinderi. Văzută din punct de vedere al e-participării, incluziunea digitală este o problemă care trebuie luată în considerare mult mai serios, deoarece participarea este legată de consolidarea democrației și posibilitatea de a oferi cetățenilor modalități directe și ușoare de a interacționa cu guvernul și cu administrația publică, principiul de bază al democrației fiind includerea tuturor cetățenilor în procesele participative.

Deci, în ceea ce privește participarea, adoptarea e-incluziunii devine o problemă crucială în asigurarea faptului că niciun cetățean nu este ignorat în ceea ce privește noile canale ale participării și democrației. E-incluziunea, astfel cum este definită de către Comisia Europeană, are drept scop asigurarea că persoanele defavorizate nu sunt excluse din cauza lipsei de ”alfabetizare” digitală, din cauze de vârstă, handicap, sex, venit, educație, pentru că locuiesc în zone izolate sau pentru că nu au acces la internet. E-incluziunea înseamnă, de asemenea, stimularea implicării active a persoanelor, profitând de noile oportunități oferite de serviciile digitale și tehnice, și incluziunea persoanelor dezavantajate social și provenind din zone defavorizate.

Societatea modernă în care trăim, numite adesea societate a cunoașterii, este extrem de dependentă de informații, dar, de asemenea, are potențialul de a distribui cunoștințe într-un mod mult mai uniform și de a oferi oportunități de angajare care depășesc barierele tradiționale ale distanței sau ale prezenței fizice. TIC a pătruns, practic, în aproape toate aspectele vieții de zi cu zi, însă aceste tehnologii nu sunt disponibile tuturor cetățenilor, și nici guvernele nu au încorporat pe deplin potențialul acestor tehnologii în serviciile publice prestate sau în procesele de luare a deciziilor. Provocările pentru viitorul e-guvernării și e-participării în Europa depind de succesul politicilor de incluziune, de dispariția decalajelor digitale actuale.

În principal, dispariția decalajul digital poate oferi oportunități mai bune, atât pentru persoane cât și pentru companii, contribuind astfel la stimularea economiei bazate pe cunoaștere. Mai mult decât atât, ratele ridicate ale incluziunii pot îmbunătăți procesele de învățare pe tot parcursul vieții și pot să popularizeze programele de învățare sprijinite de platforme de internet. În al doilea rând, pentru administrația publică, ratele mai mari de incluziune sunt de fapt o modalitate de reducere a costurilor de furnizare a serviciilor publice. Economiile de costuri vin din înlocuirea treptată a serviciilor tradiționale cu echivalentul electronic al acestora, făcând interacțiunile cu cetățenii mai ușoare, mai personalizate și mai eficiente. În fine, în al treilea rând, incluziunea digitală poate deveni un element de coeziune socială, nu numai prin activarea e-participării, ci și prin exploatarea potențialului de îmbunătățire a comunicării, susținut de internet, în cadrul proiectelor de construire a unei comunității orientate spre integrarea grupurilor marginalizate din societate.

E-incluziunea, pe de altă parte, prezintă unele provocări importante cărora guvernele europene ar trebui să fie pregătite să le facă față. Astfel de provocări sunt direct legate de beneficiile TIC care trebuie făcute accesibile unui număr maxim posibil de cetățeni prin: îmbunătățirea accesibilității; promovarea canalelor recent disponibile de participare ca un mijloc de a avea cetățeni mai activi; îmbunătățirea coeziunii sociale și eliminarea inegalităților în ceea ce privește accesul la TIC. Răspunsul la aceste provocări necesită conștientizare, politici active și planificare pro-activă. În ceea ce privește prima dintre provocările menționate mai sus, guvernele au reacționat prin implementarea de politici active menite să îmbunătățească ratele actuale ale penetrare a TIC prin promovarea centrelor TIC, finanțarea accesului în bandă largă, dar și prin realizarea unor website-uri oficiale prietenoase și accesibile pentru utilizatori. A doua provocare este de a promova realizările atinse, fie la nivelul administrației locale, fie la nivel național sau chiar european. Prin aceasta se dorește creșterea interesului cetățenilor de a folosi și de a participa la aceste noi canale, și ne referim aici la creșterea vizibilității serviciilor disponibile și consolidarea încrederii cetățenilor în confidențialitatea și securitatea tranzacțiilor electronice cu instituțiile administrației publice. În al treilea rând, beneficiile depline ale societății cunoașterii, inclusiv ale e-participării, sunt atinse doar dacă cetățenii au setul de competențe necesare, iar politicile care vizează promovarea competențelor digitale și alfabetizarea digitală trebuie să rămână o prioritate pentru guverne și administrația publică.

Declarația ministerială de la Riga din 2006 privind e-integrarea a subliniat necesitatea de a îmbunătăți accesibilitatea pentru persoanele în vârstă și cele cu nevoi speciale, îmbunătățirea competențelor, aptitudinilor și familiarizarea cu TIC, atât în educație, cât și în formarea profesională, necesitatea de a promova schimbări socio-culturale care au ca scop să îmbrățișeze beneficiile societății cunoașterii, precum și pentru promovarea e-integrării în ceea ce privește politicile regionale ale UE. Conferința ministerială de la Malmö (2009) privind e-guvernarea a subliniat mai departe importanța e-incluziunii și a reiterat angajamentul de a realiza îmbunătățiri substanțiale în orizontul anului 2015, de a facilita întreprinderilor și cetățenilor, prin intermediul serviciilor de e-guvernare electronică, un acces mai bun la informații și implicarea activă a acestora în procesul de elaborare a politicilor”.

Prin urmare, Comisia Europeană a lansat un program ambițios pentru a promova incluziunea sub motto-ul "Niciun cetățean să nu rămână pe dinafară"/No Citizen Left Behind, care își propune să promoveze incluziunea în rândul tuturor segmentele populației, acordând o atenție deosebită grupurilor de risc: persoanele care locuiesc în zone îndepărtate, persoanele cu deficiențe fizice și persoanele în vârstă. În plus, programul promovează crearea de infrastructuri care să facă posibilă conexiunea la internet în orice loc din cadrul UE, prin dezvoltarea conexiunilor de bandă largă și acces mobil.

Cele mai recente date Eurostat din 2014 arată că trebuie luate în considerare atât diferențele dintre diferitele state membre, cât și lacunele în utilizarea TIC în cadrul diferitelor categorii de vârstă, între oameni cu diferite niveluri de educație și abilități de utilizare a calculatorului, între oameni din mediul rural sau urban și între sexe. Potrivit Eurostat, utilizarea TIC a atins un proces de circa 78% din cetățenii Uniunii Europene. Cu toate acestea, nu trebuie să ignorăm faptul că, în timp ce aceste rate depășesc 90% în țări precum Danemarca, Olanda, Marea Britanie, Norvegia (din afara UE) sau Finlanda, ele sunt de circa 55% în alte țări precum Grecia, România, Bulgaria și Italia (Tabelul nr. 1.6).

Tabelul nr. 1.6. Ponderea persoanelor (între 16-74 de ani) care au utilizat în mod regulat internetul, în ultimele 3 luni (în %), într-o serie de țări europene selectate

Sursa: Eurostat, Statistics explained, 2014, disponibil la http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Internet_use_statistics_-_individuals

Cu toate acestea, chiar dacă disponibilitatea conexiunii la internet și abilitățile sunt direct legate de dezvoltarea și succesul e-guvernării, utilizarea TIC pentru chestiuni private este și va rămâne substanțial mai mare în comparație cu efectuarea de tranzacții cu administrația publică. Cele mai recente statistici arată că doar 59% din cetățenii UE-28 au folosit internetul pentru a interacționa cu autoritățile publice cel puțin o dată în ultimele trei luni și că există o diferență clară între statele membre. În ciuda faptului că există o corelație între utilizarea internetului în viața privată și extinderea instrumentelor de e-guvernare, ratele de utilizare a acestuia în interacțiunea cu autoritățile publice se mențin, de peste 10 ani, substanțial mai mici, atingând un nivel maxim de 90-96% în țări precum Olanda, Danemarca sau Finlanda, și doar de 17% în țări precum România (Tabelul 1.7).

Tabelul nr. 1.7. Ponderea persoanelor (între 16-74 de ani) care au folosit internetul pentru interacțiunea cu autoritățile publice în ultimul an, într-o serie de țări europene selectate (% din utilizatorii regulați)

Sursa. Eurostat, Statistics explained, 2014, disponibil la http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Internet_use_statistics_-_individuals

Analiza datelor de mai sus dezvăluie o nevoie urgentă pentru instituțiile europene și guvernele naționale de a mări ratele de incluziune digitală, asigurându-se că un număr cât mai mare de cetățeni au acces la servicii de e–guvernare. Acest lucru trebuie legat de un angajament puternic care să dea încredere sporită cetățenilor în utilizarea TIC pentru comunicarea lor cu autoritățile. Încrederea este o problemă importantă, deoarece aceasta acționează, de multe ori, ca o barieră în fața cetățenilor care folosesc serviciile on-line disponibile. Încrederea și satisfația cetățenilor față de instrumentele de e-guvernare generează o disponibilitate mai mare a cetățeanului de a re-utiliza canalul on-line pentru alte servicii.

În același timp, numărul utilizatorilor de soluții de e-guvernare care percep beneficiile sporite aduse de utilizarea acestor canale moderne pentru obținerea serviciilor publice în comparație cu canalele tradiționale este, de asemenea, semnificativ. Economia de timp, flexibilitatea sporită a e-guvernării și simplitatea proceselor sunt aspectele cele mai apreciate de către utilizatori. În figura nr. 1.3 am evidențiat, într-o prezentare comparativă (UE-28 și, respectiv, România), motivele principale ale utilizării serviciilor on-line ale administrației publice, la nivelul anului 2013.

Figura nr. 1.3. Principalele motive în utilizarea site-urilor de e-guvernare, UE-28, respectiv România, în 2013 (% din utilizatorii de e-guvernare)

Obs. UE 28 (fără Croația)

Sursa: Eurostat, Reasons for using e-government websites, disponibil la http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Internet_use_statistics_-_individuals

Dincolo de un decalaj consistent în ceea ce privește ponderea specifică a motivațiilor în utilizarea site-urilor de e-guvernare între România și media UE, constatăm că anumite servicii, care se bucură de o apreciere semnificativă în mediul on-line european, în România în schimb sunt practic inexistente, atât la nivelul ofertei cât și, implicit, la nivelul utilizării efective.

În ciuda unei receptări pozitive din partea cetățenilor privind implementarea serviciilor publice on-line, există încă diferențe semnificative între disponibilitatea serviciilor și utilizarea lor efectivă. Studiul privind gradul de sofisticare a serviciilor on-line efectuate pentru Comisia Europeană de către Capgemini, IDC, Rand Europe, Sogeti and DTi a subliniat că Austria are cea mai amplă dezvoltare și profunzime a serviciilor de e-guvernare din cadrul UE (v. Figura nr. 1.4), dar și că există diferențe însemnate între țări și la acest capitol. România, deși pleacă de pe unul dintre ultimele locuri în ceea ce privește utilizarea internetului, a serviciilor de e-guvernare, cu o diversitate și penetrare mult mai redusă în raport cu media europeană, a făcut progrese însemnate în ultimii 4-5 ani.

Figura nr. 1.4. Clasamentul sofisticării serviciilor de e-guvernare 2009 – 2010 (%), într-o serie de țări europene selectate

Sursa: Capgemini, IDC, Rand Europe, Sogeti and DTi, Digitizing Public Services in Europe: Putting ambition into action, 9th Benchmark Measurement, Decembrie 2010, European Commission, Directorate General for Information Society and Media

Cu toate acestea, așa cum se observă în tabelele următoare, oferta este, în multe cazuri, departe de cerere, iar gradul de satisfacție și, respectiv, incidența problemelor în utilizarea aplicațiilor de e-guvernare nu o este disfuncționalitate minoră sau una cu totul accidentală. În tabelul nr. 1.8 am prezentat alăturat ponderea persoanelor care declară că au experimentat cel puțin o problemă atunci când au accesat site-uri de e-guvernare, respectiv, nivelul de satisfacție al persoanelor cu privire la ușurința de a găsi informații când se utilizează site-uri de e-guvernare (”mai degrabă satisfăcut”, în %), în 2013. Constatăm că în țările în care există un procent mare de utilizatori de internet (care îl folosesc și pentru interacțiunea cu instituțiile publice) și anume Olanda, Norvegia, Danemarca sau Marea Britanie, găsim și un nivel relativ înalt de satisfacție asociat utilizării acestor metode on-line de interacțiune. Cu toate acestea, cetățenii acestor țări sunt în măsură să constate și un procent semnificativ (între 16% și 39%) de evenimente negative (probleme) la accesarea site-urilor de e-guvernare. Relația pare a fi bi-univocă, fiind greu de deslușit unde apare cauza și unde se sfârșește efectul, însă, pe ansamblu, finalitatea nu poate fi decât pozitivă. Astfel, în aceste țări, numărul mare de ”internauți” atrage după sine și un număr mare de utilizatori familiarizați cu site-urile de e-guvernare. Frecvența utilizării poate conduce la identificarea unor probleme, unor aspecte ce trebuie îmbunătățite. În măsura în care autoritățile, operatorii, țin seama de aceste observații, crește flexibilitatea și funcționalitatea sistemului, urmată de îmbunătățirea și consolidarea gradului de satisfacție a utilizatorilor și, implicit re-utilizarea acestor site-uri/instrumente de e-guvernare. Procesul se reia, de fiecare dată, pe o treaptă superioară.

Tabelul nr. 1.8. Incidența problemelor și nivelul de satisfacție al persoanelor în utilizarea site-urilor de e-guvernare, într-o serie de țări europene selectate (în ultimele 12 luni, în %)

Obs.:

nivelul de satisfacție -”mai degrabă, satisfăcut”

persoane între 16-74 de ani care au folosit internetul pentru interacțiunea cu autoritățile publice în ultimul an (% din utilizatori regulați)

Sursa. Eurostat, Statistics explained, 2014, disponibil la http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Internet_use_statistics_-_individuals,

Pe de altă parte, țările cu rate mici de utilizare au și rate scăzute de satisfacție, dar, paradoxal la prima vedere, și o pondere mică a incidentelor. Considerăm că acest lucru nu se datorează unor sisteme perfecționate utilizate rar de persoane puțin pretențioase în e-guvernare, ci mai degrabă unui interes scăzut privind aceste facilități și implicit unei reactivități scăzute în identificarea problemelor, respectiv, a gradului de satisfacție în folosirea instrumentelor de e-guvernare. În timp ce acest lucru denotă și aspecte pozitive, spre exemplu faptul că utilizarea serviciilor de e-guvernare mai are încă un bun potențial de creștere, trebuie să fim conștienți că există, în continuare, aspecte care trebuie îmbunătățite, în principal legate de încredere și incluziune. Potrivit datelor Comisiei Europene pe 2009 interpretate de raportul EIPASCOPE 2010, acele probleme care au implicații relativ minore în ceea ce privește viața privată a cetățenilor au și cele mai mari rate de utilizare și, prin urmare, înregistrează o diferență mică între cerere și utilizare. Cu toate acestea, pentru chestiuni sensibile, cum ar fi sănătatea, evidența populației, documente și declarații în relație cu organele de poliție și anumite certificate importante, numărul de persoane care utilizează efectiv aceste canale on-line pentru a obține astfel de servicii este semnificativ mai mic.

Tabelul nr. 1.9. Decalajul dintre disponibilitatea principalelor 12 servicii publice oferite on-line și utilizarea lor efectivă

Sursa: European Commission, Administrative Burden, http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/home_en.htm, 2009a și Archmann, S., Castillo Iglesias, J., E-government – a driving force for innovation and efficiency in Public Administration, EIPASCOPE, EIPA, Maastricht, 2010.

Creșterea încrederii se realizează atunci când utilizatorii își formează o impresie pozitivă asupra serviciilor pe care le utilizează, și aceasta depinde de durata perioadei în care cetățenii au utilizat în mod satisfăcător un serviciu public on-line, de obișnuința utilizării tehnologiei și aplicațiilor, generând o mai mare probabilitate de a re-utiliza, în continuare, aceste servicii. Promovarea, în mod activ, a dobândirii de aptitudini digitale și accesul facil la aceste aplicații, la prețuri convenabile, pentru fiecare cetățean, trebuie să fie o prioritate a guvernelor și a administrației publice, subliniind beneficiile pentru cetățeni și pentru afaceri în termeni de confort, economii de timp și costuri, precum și de siguranță.

Guvernele și autoritățile publice au un rol de lider în declanșarea inovării printr-o utilizare mai activă și integrare a TIC. Sectorul public este obligat să inoveze, deoarece nu are posibilitatea de a-și alege sau de a-și selecta clienții, el are responsabilitatea conducerii proceselor de inovare și de transformare, dar și de a genera modelele de bune practici care pot, într-o etapă ulterioară, să fie urmate de alte state membre sau de sectorul privat. Guvernele și administrația publică au privilegiul (dar și răspunderea) ca dezvoltarea și promovarea unor noi standarde să poată fi prevăzute în legislație, cum este cazul utilizării semnăturilor electronice, certificatelor cu valabilitate legală completă, cărților de identitate digitale etc. Odată dezvoltate, astfel de standarde sunt factori pentru inovare în sectorul public și privat, asigurând un internet mai sigur și noi canale care pot contribui la reducerea sarcinii administrative pentru cetățeni și întreprinderi. Exemple în acest sens sunt numeroase; sunt cazuri de instituții bancare din Europa care încorporează tehnologii de autentificare e-ID, înlocuind metodele de autentificare proprii, dezvoltate anterior.

Mai mult decât atât, TIC pot avea efecte pozitive în domenii cu care, în mod normal, nu este asociat, cum ar fi, spre exemplu, protecția mediului. Crearea de standarde pentru semnăturile electronice, certificate etc., cu valabilitate legală, a făcut posibilă reducerea volumului de materiale tipărite. Cu toate acestea, nu trebuie să trecem cu vederea faptul că o mai mare utilizare a e-guvernării și TIC în administrația publică duce, de asemenea, la apariția unor noi riscuri și provocări, o incidență mai mare a erorilor, abuzurilor, fraudelor sau utilizărilor necorespunzătoare. Prin urmare, problemele legate de securitatea TIC și dezvoltarea de standarde de siguranță câștigă importanță în implementarea soluțiilor de e-guvernare, în strategiile stabilite la nivel regional, național și european. Dacă este făcută corect, e-guvernarea poate asigura o mai bună coordonare și facilitarea accesului la serviciile guvernamentale, mai multe oportunități de a reduce sarcina administrativă pentru cetățeni și întreprinderi. Promovarea acestei politici, ceea ce implică reducerea costurilor inutile în termeni de timp și bani, precum și creșterea gradului de satisfacție a cetățenilor în relație cu administrația, este un punct cheie în atingerea obiectivelor de creștere a eficienței, eficacității și sustenabilității, conform Strategiei de la Lisabona.

Cu toate acestea, succesul acestor politici rămâne dependent de extinderea competențelor digitale și accesibilității întregii populații, precum și de încurajarea utilizării soluțiilor online existente. O mai mare incluziune înseamnă oportunități mai bune de a comunica cu cetățenii, folosind mijloacele, canale și limba preferate, fapt care trebuie luat în considerare în toate aspectele procesului de implementare a soluțiilor de e guvernare. Principiul "Niciun cetățean să nu rămână pe dinafară" (No Citizen Left Behind) nu este o provocare care să fie abordată doar din punct de vedere tehnic.

În prezent, utilizarea insuficientă a unor servicii on-line în multe țări din Europa relevă faptul că guvernele trebuie să promoveze mai activ utilizarea acestora și încrederea în aceste sisteme. Administrația publică are potențialul dar și obligația de a-și asuma poziția de lider în punerea în aplicare și utilizarea deplină a TIC și promovarea standardelor ce pot fi ulterior extinse în utilizare, atât în sectorul public cât și în cel privat, dezvoltarea potențialului său de servicii mai eficiente și mai eficace, creșterea satisfacției cetățenilor și inovare.