CAPITOLUL I ROLUL ȘI STRUCTURA GUVERNULUI

=== Guvernul ===

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I ROLUL ȘI STRUCTURA GUVERNULUI

Evoluția instituției. Noțiune

Rolul Guvernului în sistemul constituțional românesc

Rolul politic al Guvernului

Rolul administrativ al Guvernului

Structura Guvernului în sistemul constituțional românesc

CAPITOLUL II ÎNVESTIREA GUVERNULUI

Definirea termenului

Formarea Guvernului în sistemul constituțional românesc

Incompatibilități

Încetarea funcției de membru al Guvernului

Noțiune

Demisia

Revocarea

Pierderea drepturilor electorale

Demiterea

CAPITOLUL III PRIM-MINISTRUL

Evoluția instituției prim-ministrului

Statutul prim-ministrului

Atribuțiile prim-ministrului

Interimatul

CAPITOLUL IV ACTELE GUVERNULUI

Noțiunea de act al Guvernului. Tipuri de acte

Hotărârile Guvernului

Ordonanțele Guvernului

Contrasemnarea și publicarea actelor Guvernului

Intrararea în vigoare a actelor Guvernului

CAPITOLUL V RĂSPUNDEREA MEMBRILOR GUVERNULUI

Formele răspunderii membrilor Guvernului

Răspunderea politică a Guvernului și a membrilor săi

Răspunderea penală a membrilor Guvernului. Cadrul constituțional

Răspunderea penală a membrilor Guvernului. Cadrul legal

Procedura de urmărire penală și de judecare

Răspunderea patrimonială a membrilor Guvernului

CAPITOLUL VI ÎNCETAREA MANDATULUI

Situația tipică de încetare a mandatului Guvernului

Situații atipice de încetare a mandatului Guvernului

Activitatea Guvernului demisionar

Prelungirea mandatului guvernamental

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

ABREVIERI

alin. – alineatul

art. – articolul

lit. – litera

M.Of. – Monitorul Oficial

nr. – numărul

op.cit. – operă citată

p. – pagina

pct. – punctual

vol. – volumul

INTRODUCERE

Prezenta lucrare s-a dorit a face o “radiografie” a instituției Guvernului în România, parte a puterii executive.

Lucrarea, structurată în 6 (șase) capitole debutează cu analiza rolului și structurii Guvernului, prezentând un scurt istoric al instituției Guvernului în România începând cu prima Constituție respectiv cea de la 1866.

Astfel Constituția de la 1866 consacra un capitol special, capitolul II, despre „Domn și miniștri”, în care se prevedea că aceștia erau „numiți și revocați de către Domn”.

Totodată, miniștrii contrasemnau actele Domnului, devenind răspunzători de aceste acte; miniștrii puteau fi trimiși în judecată de Curtea de Casație și de Justiție de către Domn.

În această perioadă a secolului XIX puterea centrală era în mâinile Domnului Țării, acesta decizând soarta miniștrilor, funcția de Prim-ministru nefiind explicit menționată în Constituția din 1866.

Potrivit Constituției din 1866 puterea executivă era încredințată Domnului care o exercita în mod regulat prin Constituție, adică prin intermediul miniștrilor săi, respectiv a guvernului.

Ulterior, după terminarea primului război mondial și realizarea Unirii de la 1918 a fost pusă în discuție armonizarea unitară a provinciilor, în vederea realizării unei organizări administrative care să asigure o politică unitară.

Constituția de la 1923 este cea care face referire la Guvern, specificându-se că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui…”, iar „miniștrii, reuniți, alcătuiesc Consiliul de miniștrii, care este prezidat, cu titlu de președinte al acestuia, de către acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului”.

În cursul anului 1929 este adoptată prima lege de organizare și funcționare a ministerelor ca organe ale administrației centrale de stat, lege prin care era stabilit un număr de 10 ministere-cuprinzând diverse domenii cum ar fi: interne, externe, armată instrucție publică și culte, agricultură, industrie și comerț, muncă, sănătate și ocrotiri sociale, lucrări publice și comunicații.

Constituția din 1938 marchează instaurarea dictaturii regale, rolul guvernului diminuându-se considerabil, puterea executivă exercitându-se de către miniștrii, în numele Regelui.

La 1948 intră în vigoare o nouă lege fundamentală în cuprinsul căreia Consiliul de Miniștrii este definit ca „organul suprem executiv și administrativ al Republicii Populare Române”, compus din „președintele Consiliului de Miniștrii-primul-ministru-din unul sau mai mulți vicepreședinți și din miniștri care, împreună, alcătuiesc Consiliul de Miniștrii”

Până la Revoluția din decembrie 1989 au mai existat și alte Constituții, respectiv Constituția din 1952 și cea din 1965. Acestea, au menținut, în esență, același rol al Consiliului de Miniștri, cu unele accente impuse de devenirea tot mai totalitară a regimului comunist din România și subordonarea lui partidului unic ce era condus de șeful statului.

Importanța Guvernului reiese din conținutul art. 102 alin. 1 din Constituția republicată, în cuprinsul acestui articole statuându-se că Guvernul României are un dublu rol: politic și administrativ.

În cuprinsul celui de-al doilea capitol am analizat modalitatea de învestire a Guvernului, prin învestire înțelegându-se complexul de acte și fapte juridice, precum și procedurile corespunzătoare, cerute de Constituție, pentru a ne afla în prezența unei echipe guvernamentale legale și legitime.

Cel de-al treilea capitol este cel în cuprinsul căruia reușesc a face o prezentare a rolului funcției de Prim-ministru, analizând, în detaliu, atât statutul cât și atribuțiile funcției de Prim-ministru.

Astfel, din dispozițiile articolului 102 alineatul (3) din Constituție și din prevederile articolului 3 alineatul (1) din Legea numărul 90/2001 „Guvernul este alcătuit din prim-ministru…”. Din aceste acte, respectiv legea fundamentală și legea privind organizarea și funcționarea Guvernului României reiese faptul că primul-ministru ocupă un loc deosebit de important în cadrul Guvernului, el fiind șeful echipei guvernamentale.

În cuprinsul legii fundamentale legiuitorul constituant român a reținut următoarele: „Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin”.

În cadrul capitolelor IV-VI se regăsesește o analiză detaliată a modalității de lucru a Guvernului, prezentând actelor Guvernului, a răspunderii miniștrilor și, nu în ultimul rând, încetarea mandatului de membru al echipei guvernamentale așa cum se regăsesc acestea statuate de legea fundamentală și de legea privind organizarea și funcționarea Guvernului României.

CAPITOLUL I

ROLUL ȘI STRUCTURA GUVERNULUI

Evoluția instituției. Noțiune

În Țările Române, izvoarele acestei instituții își au originea în „Sfatul domnesc”, instituție politică caracteristică organizării feudale de pe teritoriul țării noastre.

Pentru prima dată ministerele au fost create prin Regulamentele Organice, dar Guvernul, ca organ distinct, apare mult mai târziu.

Astfel, procesul istoric de conturare, ca instituție juridică, instituție a dreptului public, a Consiliului de Miniștri este strâns legat de procesul apariției departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administrației de stat-puterii executive.

În unele sisteme naționale, apariția ministerelor precede apariția Consiliului de Miniștri, iar în altele, raportul este invers. La noi, apariția miniștrilor și implicit a ministerelor, în accepțiunea modernă a termenului, a precedat apariția Guvernului, în sensul de organ de stat, subiect în raporturile de drept administrativ în nume propriu.

Se impune a menționa că prin Constituțiile din 1866, 1923 și 1938 a fost consacrat rolul Guvernului.

Fără a conține o reglementare amplă a Guvernului, Constituția din 1866 cuprindea un capitol distinct intitulat „Despre Rege și miniștri”.

Constituția din 1923 va dispune de mai multe dispoziții privitoare la Guvern, prevăzând că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui” și că „Miniștrii întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat cu titlul de președinte al Consiliului de Miniștri de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului.”

De asemenea, se utilizau, în egală măsură, atât noțiunea de Consiliu de Miniștri, cât și cea de Guvern.

Prin Constituția din 1938 s-a instaurat dictatura regală, puterea executivă este încredințată Regelui, care o exercită prin Guvernul său, în modul stabilit prin Constituție.

Guvernul se compunea din miniștri și subsecretari de stat. Miniștrii răspundeau politic numai față de Rege și alcătuiau Consiliul de Miniștri, care era prezidat de acela care fusese însărcinat de Rege cu formarea Guvernului și care purta titlul de Președinte al Consiliului de Miniștri.

După 23 august 1944, prin Decretul nr. 1626/1944, cele mai multe prevederi ale Constituției din 1923 au fost repuse în vigoare, Consiliul de Miniștri având principalul rol politic al țării, exercitând uneori și atribuții legislative.

Constituția din 1948 folosește pentru prima dată termenul de Consiliu de Miniștri, ca fiind similar cu acela de Guvern, definindu-l ca „organul suprem executiv și administrativ al Republicii Populare Române” compus din „Președintele Consiliului de Miniștri (prim-ministrul), din unul sau mai mulți vicepreședinți și din miniștri care, împreună, alcătuiesc Consiliul de Miniștri.”

Constituția din 1952 va utiliza doar noțiunea de Consiliu de Miniștri, calificat ca „organul suprem executiv și de dispoziție al puterii de stat”.

Constituția din 1965, referindu-se la Consiliul de Miniștri,, îl va defini ca „organulsuprem al administrației de stat” ce asigura „conducerea generală a activității executive pe întreg teritoriul țării”

În timpul regimului totalitar, funcția de președinte al Consiliului de Miniștri a fost înlocuită cu aceea de prim-ministru al Guvernului, pentru a nu se diminua nici măcar terminologic autoritatea șefului statului care cumulase un mare număr de atribuții..

În doctrina interbelică, termenul de guvern avea mai multe accepțiuni.

Lato sensu, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranității de către titularul ei, adică suveranitatea în acțiune, care desemna cele două puteri politice: legiferarea și menținerea ordinii legale, aplicarea legilor în cuprinsul teritoriului. Stricto sensu, termenul de guvern desemna numai puterea executivă ori ministerul sau cabinetul ministerial.

Față de utilizarea de-a lungul vremii, atât în constituții, cât și în legi, a celor două noțiuni-Consiliu de Miniștri și, respectiv, Guvern-în doctrină s-a pus problema dacă este vorba despre una și aceeași instituție, cu alte cuvinte, dacă noțiunile sunt sinonime.

Deși s-ar părea că este vorba de noțiuni cu conținut identic, s-a susținut în doctrina interbelică, noțiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi întrebuințate din punct de vedere politic, pe când sintagma Consiliu de miniștri are un înțeles administrativ, el fiind mai puțin o entitate cât un mod de a lucra al miniștrilor.

Mai mult, din punct de vedere politic, între membrii unui guvern se stabilește de fapt o solidaritate care transformă Consiliul într-un fel de instituție proprie, numită cu un singur cuvânt, Cabinet.

Cabinetele sunt, de regulă, cunoscute sub numele prim-ministrului care le-a prezidat. În orice caz, spre deosebire de perioada interbelică în care sfera Guvernului era mai mare decât a Consiliului de Miniștri, căci, pe lângă miniștri, în Guvern mai intrau și secretarii de stat și subsecretarii de stat, în perioada postbelică, din analiza reglementărilor constituționale, rezultă că noțiunile erau echivalente.

După decembrie 1989, pentru a desemna organul central al administrației publice,
s-a adoptat noțiunea de Guvern, în locul celei de Consiliu de Miniștri. Așadar, pentru a desemna același organ, se folosesc două noțiuni, iar, câteodată, în vorbirea curentă, se folosește și o a treia, aceea de cabinet. Prin Guvern se înțelege organul colectiv care exercită puterea executivă într-un stat; prin Consiliu de Miniștri înțelegem organul colectiv care, împreună cu un organ unipersonal, președinte de republică sau rege, exercită puterea executivă într-un stat; prin Cabinet înțelegem acel Guvern sau Consiliu de Miniștri care poartă numele prim-ministrului.

Constituția din 1991 utilizează noțiunea de Guvern, în sens restrâns, adică are în vedere, doar acea parte a puterii executive formată din totalitatea miniștrilor, în frunte cu prim-ministrul, dar cu excluderea șefului statului.

Termenul de cabinet, în sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene, are în vedere, în majoritatea țărilor, guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de miniștri.

În doctrina franceză tradițională, puterea executivă sau puterea guvernamentală este clasificată în mai multe forme și anume: executivul monocratic, guvernul colegial, guvernul dualist și executivul regimului de adunare.

Executivul monocratic este specific atât regimurilor democratice cât și celor autoritare, în sistemele politice contemporane, regăsindu-se în S.U.A., unde președintele reprezintă singura autoritate executivă. O situație asemănătoare există și în Franța, unde sistemul semiprezidențial izvorăște dintr-o dublare a activității administrative prin tehnici electorale distincte.

Guvernul colegial rezidă în asumarea unor funcții executive de către un colegiu sau organ colectiv, în conformitate cu anumite reguli constituționale. Guvernul dualist reprezintă combinarea primelor două forme de guvernare, constând în existența unui șef de stat și a unui guvern colegial.

Executivul regimului de adunare este tradițional desăvârșit în Elveția, sistem unic în lume, original, prin faptul că, toate deciziile paralamentului sunt puse în execuție de comisarii acestuia, aleși de către parlament, de adunare și deci, executanți fideli ai voinței acestuia.

A doua jumătate a sec. al XX-lea constituie, într-o anumită manieră, perioada de redescoperire a executivului, al cărui centru de greutate s-a deplasat, fără îndoială, spre Guvern. Puterea executivă câștigă din ce în ce mai multă forță, în măsura în care nu mai constituie doar un simplu executant al regulilor de drept. Creșterea semnificației executivului este un fenomen comun tuturor democrațiilor, fie parlamentare, fie prezidențiale.

Stabilitatea guvernamentală, care influențează atât acțiunea administrativă, cât și vârfurile ierarhiei administrației centrale, este condiționată de numeroși factori, printre care sistemul partidelor politice și obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.

Marea majoritatea constituțiilor occidentale conțin un sediu general al materiei Guvernului, în funcție de particularitățile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradițional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecărui val constituțional

Conchizând, Guvernul este un organ colegial ce formează puterea executivă specifică oricărui regim parlamentar, alături de șeful statului, președinte sau monarh, după caz. În cadrul executivului, balanța poate să încline în favoarea organului unipersonal-șeful statului-sau în favoarea celui colegial-guvernul.

Însă, indiferent de preeminența unuia sau altuia dintre cele două organe, există constant sarcini care revin numai unuia dintre ele, după cum există atribuții ce nu pot fi exercitate decât împreună. Așadar, sarcina „medierii între puterile statului” revine președintelui sau monarhului constituțional, conducerea activității administrative incumbă guvernului, în timp ce sarcini precum cele privind încheierea unor tratate internaționale sau numirea unor miniștri apar ca rod al colaborării lor.

Rolul Guvernului în sistemul constituțional românesc

Din conținutul art. 102 alin. 1 din Constituția republicată rezultă că Guvernul României are un dublu rol: politic și administrativ.

În interpretarea acestei prevederi, un autor aprecia că Guvernul s-ar afla deasupra organelor administrației publice, pe de-o parte, iar din formularea de la art. 111 alin. 1, „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice” ar rezulta că Guvernul face parte din organele administrației publice, pe de altă parte.

Unii autori ai literaturii de specialitate nu sunt de acord cu un asemenea punct de vedere pentru simplul fapt că, „Guvernul, asemenea Președintelui, nu se poate situa undeva deasupra organelor care realizează funcția executivă a statului, prin intermediul administrației publice. Guvernul reprezintă, indiscutabil, o autoritate a administrației publice centrale, care intră în componența celei de-a doua puteri în stat, puterea executivă.”

Altfel spus, rațiunea fundamentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne și externe ale țării, ceea ce sub aspect juridic se concretizează în inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, iar administrația publică a cărei conducere generală este realizată de Guvern, are drept scop tocmai îndeplinirea acestor valori politice.

Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, preia conținutul art. 102 alin. 1 din Constituția republicată, calificând expres Guvernul ca fiind o autoritate publică a puterii executive.

Guvernul este organ al administrației publice cu competență materială generală, care exercită, potrivit legii, următoarele funcții: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietății statului, de reprezentare și de autoritate de stat.

În doctrină s-a făcut distincție între atribuțiile Guvernului de ordin constituțional și cele de ordin legal. În prima categorie intră exercitarea inițiativei legislative, modificarea programului de guvernare, informarea Parlamentului, negocierea tratatelor internaționale, încheierea și prezentarea unor propuneri în domeniul politicii externe, sesizarea Curții Constituționale.

Legea nr. 90/2001 prevede atribuțiile Guvernului, subsumându-le rolului consacrat de dispozițiile constituționale și funcțiilor ce îi revin ca organ al puterii executive. Aceste atribuții au fost grupate în doctrină în mai multe categorii: atribuții privind administrația publică; atribuții privind activitatea normativă; atribuții în domeniul economico-social; atribuții privind apărarea națională; atribuții în domeniul relațiilor internaționale și alte atribuții.

Rolul politic al Guvernului

Rolul politic al Guvernului se exprimă nu numai în sfera exclusiv executivă, ci și prin colaborarea cu celelalte autorități publice, din care hotărâtoare este acțiunea sa în sfera puterii legislative, prin exercitarea inițiativei legislative și a modalităților de conlucrare cu Camerele Parlamentului.

În virtutea rolului de realizare a politicii interne și externe a țării, Guvernul este dator să pună în practică prevederile programului său de guvernare, prin transmiterea către autoritățile competente-Parlament, Președintele României-a proiectelor de legi care dau consistență acestui program. În exercitarea acestui rol, Guvernul nu are doar puterea de a ordona administrațiilor vreo conduită juridică, ci și de a propune legislativului și șefului statului, măsuri care, în urma aprobării, pot deveni obligatorii atât pentru Guvern, cât și pentru ceilalți subiecți cărora li se adresează.

În procesul de elaborare a Constituției, în alin. (1) al art. 102 s-a folosit sintagma „acceptat de Parlament”, formulare care ar fi sugerat ideea de însușire a programului de guvernare de către Parlament. Sintagma „acceptat de Parlament”, care a devenit text de Constituție, scoate în evidență, prin folosirea verbului „a accepta”, faptul că programul de guvernare este și rămâne al Cabinetului învestit, votul Parlamentului având semnificația faptului juridic care legitimează respectivul program ca program de guvernare al Guvernului României aflat în funcțiune

Prin această formulare, legiuitorul constituant român a preluat teza doctrinei occidentale contemporane potrivit căreia, Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție, lăsând să se înțeleagă că programul politic al Guvernului rămâne un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale de forță sunt acceptate de Parlament. În timp ce utilizarea verbului „a accepta” ar fi avut semnificația unei implicări a Parlamentului și în procesul de realizare a liniilor politice concretizate în programul de guvernare, noțiunea folosită, aceea de „acceptare” semnifică acceptarea în bloc a programului de guvernare. Rezultă că, îndeplinirea programului de guvernare depinde esențial de sprijinul de care se bucură Guvernul în Parlament.

În competiția dintre cele două autorități publice-Parlament și Guvern-pârghiile de control ale Parlamentului și, în special, moțiunea de cenzură, îl situează pe o poziție evident avantajată, fapt determinat de natura acestuia, de organ ales, organ reprezentativ al națiunii.

Rolul administrativ al Guvernului

Rolul de exercitare a conducerii generale a administrației publice reprezintă rolul de comandă a Guvernului, în virtutea căreia măsurile aprobate în realizarea rolului politic trebuie să fie duse la îndeplinire.

Ni se înfățișează astfel noua concepție constituțională asupra delimitării puterii executive de administrație și este pusă în evidență corelarea funcției executive a statului cu înfăptuirea acesteia prin intermediul întregii administrații publice, fie că este de stat, fie că aparține autorităților administrative ale colectivităților locale.

În ce privește rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a administrației publice, trebuie reținut că, între Guvern și toate celelalte autorități ale administrației publice se stabilesc raporturi de drept administrativ care pot fi: de subordonare (față de ministere și de prefecți), de colaborare (cu autoritățile administrației publice autonome etc.) și de tutelă administrativă (față de autoritățile administrației publice locale). Guvernul dispune deci de o competență materială generală.

Structura Guvernului în sistemul constituțional românesc

Articolul 102 alin. (3) din Constituție prevede structura Guvernului, din formularea normei constituționale rezultând că s-a urmărit reglementarea unui Guvern fără scară ierarhică interioară.

Trebuie obsercat că în cuprinsul legii fundamentale nu se face nicio referire la numărul membrilor Guvernului, respectiv, al miniștrilor și al „altor membri”, singura precizare fiind aceea că „alți membri” se stabilesc prin lege organică.

Nici Constituția și nici Legea nr. 90/2001 nu stabilesc numărul de ministere sau nominalizarea acestora. În lipsa unei norme de natură constituțională sau de natură organică prin care să se precizeze numărul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit în mod explicit, prin hotărârea Parlamentului, adică prin hotărârea de acordare a încrederii Guvernului sau prin hotărârea de aprobare a modificării structurii sau componenței politice a Guvernului, ca urmare a remanierii guvernamentale.

În ce privește componența Guvernului, a fost exprimată opinia potrivit căreia, mai ales rațiuni de natură economică pot impune, în orice moment al guvernării, modificări de substanță la nivelul administrației ministeriale.

Guvernul este un organ colegial, caracter ce rezultă nu doar din componența sa, ci și din modul de lucru-doar în ședințe-precum și din modul de adoptare a actelor juridice date în competența sa.

Ministrul este persoana desemnată, potrivit Constituției și Legii nr. 90/2001, să conducă un minister, adică acea totalitate de servicii publice grupate într-un minister, care este condus de un ministru sau, după cum se susținea în doctrina interbelică, miniștrii sunt conducătorii acelor mari servicii administrative publice care se cheamă ministere sau departamente.

Pornind de la premisa că un ministru trebuie să conducă un minister, s-a susținut în doctrină că trebuie înlăturată situația în care un ministru, membru al Guvernului, conduce o autoritate – alta decât un minister – subordonată Guvernului pentru că, mergându-se pe acest precedent, s-ar putea ajunge la situația ca un ministru să conducă o agenție sau un institut, ambele organe de specialitate ale administrației publice centrale și chiar orice alt organ de specialitate al administrației publice centrale subordonat Guvernului.

Asemenea situații au existat în practica de stat, fiind dată ca exemplu numirea unui ministru, membru al Guvernului, la conducerea Autorității pentru Privatizare și Administrarea Participațiilor Statului, prin Hotărârea Parlamentului României nr. 39/2000 și Decretul Președintelui României nr. 611/2000. Era vorba deci de o autoritate subordonată Guvernului, cu toate că alte autorități naționale subordonate Guvernului erau conduse de președinți cu rang de secretar de stat.

În dezvoltarea normei constituționale, art. 3 din Legea nr. 90/2001 prevedea că: „Guvernul este alcătuit din prim-ministru și miniștri”. Din Guvern pot face parte și
miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă prim-ministrul. prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere. Această dispoziție punea în consonanță nu numai legea organică a Guvernului cu Legea fundamentală, dar punea în consonanță cu Constituția întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.

Modificarea și completarea Legii nr. 90/2001, prin Legea nr. 23/2004 prin care s-a revenit la vechea formulă neconstituțională a ministrului de stat, prevăzându-se expres că: „Din Guvern pot face parte și miniștri de stat, precum și miniștri-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.”

Rangul superior al funcției de ministru de stat, incompatibilă cu dispozițiile constituționale este evidențiat prin noi dispoziții de completare a legii, cum ar fi: „Miniștrii de stat coordonează, sub conducerea nemijlocită a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament într-un domeniu de activitate, scop în care conlucrează cu miniștrii care răspund de îndeplinirea acestui program în cadrul ministerelor pe care le conduc.”

Așadar, miniștrii de stat nu pot emite acte juridice cu caracter obligatoriu, ci pot doar recomanda sau propune Guvernului ori ministrului cu care conlucrează în respectivul domeniu de activitate să adopte unele măsuri pentru îmbunătățirea activității în realizarea programului de guvernare. De asemenea, ei nu dispun de un veritabil aparat de lucru, ci de unul restrâns, care se regăsește în cadrul aparatului de lucru al Guvernului.

Structura Guvernului-consideră însă același autor-pe denumiri diferite ale funcțiilor și pe o anumită discriminare privitoare la exercitarea funcțiilor guvernamentale este admisă de Constituție ca o soluție extremă, dictată de motive politice, în absența acestora, regula egalității membrilor Guvernului fiind de esența regimului politic oficializat prin Constituția României.

Se mai susține, totodată, în doctrină că ar fi contrar dispozițiilor constituționale ca lista Guvernului aprobată de Parlament să nu cuprindă decât pe prim-ministru și miniștri.

În ce privește categoria miniștrilor-delegați, s-a suținut că o asemenea prevedere expresă ce nu obligă, ci doar permite ca Guvernul să fie compus și din miniștri-delegați, atrage însă imposibilitatea ca, pe viitor, cu prilejul unei noi învestituri, în compunerea Guvernului să poată intra și alte categorii de membri, cum ar fi: secretarii de stat, subsecretarii de stat etc.

În prezent, în Legea nr. 90/2001 nu este prevăzută categoria miniștrilor fără portofoliu, funcție pe care, s-a apreciat în doctrină, Constituția o permite, din moment ce, în conținutul art. 102 alin. (3) folosește noțiunea de miniștri, fără a preciza că aceștia nu sunt decât cu portofolii.

Referitor la soluțiile pe care viața politică din România le-a impus și le-a experimentat după intrarea în vigoare a Constituției, menționăm că au fost adoptate diverse formule privitoare la componența, structura și organizarea internă a Guvernului.

CAPITOLUL II

ÎNVESTITURA GUVERNULUI

Definirea termenului

Învestitura Guvernului reprezintă complexul de acte și fapte juridice, precum și procedurile corespunzătoare, cerute de Constituție, pentru a ne afla în prezența unei echipe guvernamentale legale și legitime.

Votul de învestitură are valoare de fapt juridic și semnifică „încheierea contractului de guvernare”. De asemenea, legitimează echipa guvernamentală și implicit programul politic de partid ca program politic oficial de guvernare a țării. El marchează trecerea din sfera competiției pentru putere în sfera exercitării puterii politice.

Învestirea Guvernului reprezintă o etapă necesară și obligatorie în regimurile pluraliste care acceptă schimbarea guvernanților, în urma consultării poporului, prin alegeri. Așadar, după alegeri, în funcție de configurația politică a Parlamentului, urmează a fi învestit un nou Guvern..

Prin urmare, în mod obișnuit, procedura de învestitură a Guvernului se declanșează după alegerile generale, deci la începutul unui mandat parlamentar, respectiv după alegerile prezidențiale, adică la începutul mandatului Președintelui de Republică. Ea poate interveni însă și în cursul unui mandat parlamentar sau prezidențial, în caz de criză guvernamentală gravă.

Deși în perioada interbelică, prin dispozițiile constituționale (din 1866 și din 1923), a fost consacrat un regim parlamentar, în ideea că Parlamentul era cel care forma Guvernul, în practica statală s-a ajuns la situația inversă, ca Guvernul numit de Rege să formeze Parlamentul, iar plecarea Guvernului să atragă și plecarea Parlamentului.

Odată cu intrarea în vigoare a Constituției din 1938 și până la alegerile din mai 1990-primele alegeri generale libere după căderea regimului comunist-în România nu s-a mai putut vorbi de o procedură democratică de învestitură a Guvernului, fiind consacrate diferite regimuri autoritare de învestitură.

Formarea Guvernului în sistemul constituțional românesc

În Constituția actuală a României, procedura de învestitură a Guvernului este prevăzută în art. 85 alin. (1) coroborat cu art. 103 și art. 104. Inițiată și finalizată de Președintele României, conform conținutului art. 85 alin. 1, procedura de învestitură presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea în realizarea ei efectivă revine Parlamentului prin acordarea votului de învestitură.

Altfel spus, regula fundamentală căreia îi este supusă formarea Guvernului are în vedere faptul că un Guvern nu poate fi învestit și nu poate funcționa fără o susținere parlamentară.

Cele patru etape ale învestiturii Guvernului sunt: desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru; solicitarea votului de învestitură; acordarea votului de încredere de către Parlament; numirea Guvernului, finalizată prin depunerea jurământului de credință.

Desemnarea candidatului la funcția d eprim-ministru

Articolul 103 alin. (1) recunoaște partidelor parlamentare calitatea de subiecte în raporturile de drept public, mai precis în raporturile de drept constituțional și, după caz, de drept administrativ, în virtutea căreia ele au dreptul de a pretinde Președintelui României să le consulte.

În ipoteza în care, după alegerile parlamentare, un partid sau o coaliție de partide a obținut majoritatea absolută, ipoteză foarte dificil de realizat în realitate, Președintele României se va consulta cu reprezentanții acestuia/acesteia, în vederea desemnării candidatului la funcția de prim-ministru. Dacă niciun partid politic nu a obținut majoritatea absolută, Președintele României are obligația constituțională de a se consulta cu reprezentanții tuturor partidelor parlamentare, în vederea desemnării candidatului la funcția de prim-ministru.

În doctrină s-a susținut că ambele ipoteze sunt însă insuficient conturate din punct de vedere juridic și pot fi izvorul unor soluții mai mult sau mai puțin democrate.

Dacă niciun partid politic nu a obținut majoritatea absolută în Parlament, problema desemnării candidatului este controversată. Prima întrebare ar fi, dacă poate fi desemnat prim-ministru un parlamentar din cadrul unui partid care nu a obținut în alegeri cel mai mare număr de voturi. A doua întrebare este dacă însăși coaliția de guvernare s-ar putea forma fără a include partidul cu cel mai mare număr de voturi obținute în alegeri.

Răspunsul ar trebui să fie negativ, deoarece, în caz contrar, s-ar pune în discuție baza democratică a guvernării unei astfel de coaliții de partide. Problema se complică dacă „majoritatea” parlamentară ar fi obținută prin coalizarea unor partide care în alegeri au obținut fiecare un număr mai mic de voturi decât un partid care a rămas în afara coaliției, dar ale căror voturi, luate împreună, dau majoritatea necesară pentru a guverna.

Rostul consultărilor derivă din necesitatea de a se asigura sprijin parlamentar pentru acordarea votului de încredere noului Guvern.

În ce privește modalitățile concrete de consultare, în absența oricăror alte detalii constituționale sau legislative, Președintele urmează singur să decidă, fiind o chestiune ce ține de fapt de practica vieții politice, de stilul Președintelui ca om politic.

Dacă vreun partid parlamentar va fi omis de la consultări, în absența partidului care are majoritatea absolută, atunci acesta se va face vinovat de încălcarea Constituției, cu toate consecințele juridice care decurg de aici, putând fi declanșată procedura de suspendare din funcție. Dacă în situația existenței unui partid majoritar, obiectiv dificil de atins, problema desemnării candidatului la funcția de prim-ministru este relativ simplă, în situația consultării tuturor partidelor parlamentare problema se complică datorită necesității constituirii unei coaliții de guvernământ.

Legat de candidatul la funcția de prim-ministru, acesta poate fi un om politic, eventual liderul partidului majoritar, dar, în egală măsură, el poate fi și o persoană neînregimentată politic, un specialist, adică un tehnocrat.

Cu alte cuvinte, nu există obligația constituțională de apartenență politică sau parlamentară a candidatului, ci doar obligativitatea obținerii sprijinului politic parlamentar majoritar.

Conchizând, textul constituțional a fost redactat de așa natură încât să permită cât mai multe formule pentru desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru, ce poate fi liderul unui partid politic, un tehnocrat din afara partidelor, un specialist care este însă deputat sau senator sau un specialist care nu este membru al Parlamentului.

Desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru prezintă semnificația unui mandat acordat de Președintele României personalității însărcinate cu formarea listei viitorului Guvern, elaborarea programului de guvernare și prezentarea cererii pentru acordarea votului de încredere către Parlament.

În orice caz, față de persoana desemnată de Președinte în urma consultării parlamentare, trebuie să se formeze convingerea că va reuși să obțină susținerea și, implicit, votul majorității parlamentarilor.

Solicitarea votului de învestitură

În cea de-a doua etapă, rolul determinant revine candidatului la funcția de
prim-ministru care, în termen de 10 zile de la desemnare, are obligația constituțională de a se prezenta în fața Parlamentului cu două elemente: lista membrilor viitorului Cabinet și programul de guvernare.

Prin negocierile politice purtate cu privire la viitorul Guvern se stabilesc, de regulă, nu doar principiile programului de guvernare, ci și persoanele care urmează să îndeplinească acest program, votul de încredere din Parlament urmărind și această concordanță dintre program și persoanele apte să-l pună în practică.

La prima vedere s-ar părea că este un termen prea scurt pentru alcătuirea unui program de guvernare pe 4 ani. La o analiză mai atentă a procedurii este evident că va fi vorba despre programul politic cu care partidul majoritar a devenit învingător în alegeri.

Situația se va prezenta însă diferit, după cum se va forma un Guvern monocolor, în cazul căruia va fi vorba de un singur program de guvernare sau, dimpotrivă, poate fi un Guvern de coaliție, în absența unui partid care să fi obținut majoritatea în Parlament, caz în care programul de guvernare va putea conține priorități precizate în mai multe programe politice.

După împlinirea termenului de 10 zile, Președintele României este cel care poate retrage mandatul acordat, mai ales dacă impasul creat este cert, iar candidatul desemnat nu și-a depus mandatul, împiedicând astfel, în mod abuziv, desfășurarea procedurii de formare a noului Guvern. Ca efect al retragerii mandatului, Președintele României va începe noi consultări politice pentru desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru.

După învestitura Guvernului, orice schimbare în programul de guvernare, pe parcursul guvernării, va presupune acordarea unui nou vot de încredere.

Acordarea votului de încredere de către Parlament

Votul de încredere se acordă de către cele două Camere ale Parlamentului în ședință comună, ca expresie a majorității deputaților și senatorilor, pe baza dezbaterii programului și listei Guvernului, prezentate de candidatul la funcția de prim-ministru.

Actul simetric cu votul de încredere este moțiunea de cenzură, prin adoptarea căreia Parlamentul retrage Guvernului încrederea acordată.

Textul art. 103 alin. 3 scoate în evidență egalitatea celor două Camere în procedura de învestitură a Guvernului, de unde necesitatea retragerii încrederii Guvernului, pe calea moțiunii de cenzură, tot în ședința comună a celor două Camere, cu aceeași majoritate.

Candidații la funcțiile de miniștri urmează să fie audiați în comisiile de specialitate ale celor două Camere, în vederea obținerii unui aviz consultativ. Această audiere și avizare sunt obligatorii de realizat și, respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru opțiunea candidatului la funcția de prim-ministru, care este liber să se conformeze sau nu opiniei exprimate de comisii, sub eventuala sancțiune a neobținerii votului de încredere, ori poate opera, după caz, modificările de rigoare în componența listei, după care noua propunere trebuie să urmeze aceeași procedură.

Prin lista Guvernului se înțelege întreaga componență a acestuia, în totalitatea sa, inclusiv prim-ministrul..

Conform Regulamentului ședințelor comune ale celor două Camere, dezbaterea programului și a listei Cabinetului are loc în cel mult 15 zile de la prezentarea acestora în ședința comună a Parlamentului.

Dezbaterile trebuie să constituie o permanentă raportare a programului prezentat și a aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele politice ale majorității chemate să guverneze, deci o depășire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electorale, inclusiv indicarea mijloacelor și a resurselor utilizabile pentru realizarea lor.

În doctrină s-a mai susținut că dezbaterile parlamentare înseamnă colaborarea dintre puterea legiuitoare și puterea executivă cu scopul soluționării problemelor referitoare la politica administrativă a țării.

Pentru acordarea încrederii Guvernului și învestirea Cabinetului este necesar votul majorității parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile.

În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire reîncepe, prin organizarea de noi consultări politice de către Președintele României pentru desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru

Numirea Guvernului

Hotărârea Parlamentului prin care s-a acordat votul de încredere se va comunica Președintelui României care va emite decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publicat împreună cu programul de guvernare în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Numirea Guvernului de către Președintele României, pe baza votului de încredere acordat de către Parlament, reprezintă manifestarea unei competențe legate, în sensul că Președintele nu ar putea să refuze numirea, el este obligat să o facă, întrucât nu dispune de o libertate de apreciere în acest sens. Aceasta nu înseamnă că numirea ar fi un act exclusiv formal al Președintelui; dimpotrivă, ea are un caracter solemn, semnificând încheierea procedurii de învestitură.

În plus, actul Președintelui României de numire a Guvernului, rămâne fără consecințe juridice în ceea ce privește raporturile dintre Președinte și Guvern

În sensul că el nu va naște raporturi de subordonare între cele două autorități publice care formează executivul, Președinte și Guvern, prin prim-ministru.

Numirea membrilor Guvernului de către Președintele României nu este o „învestitură”, ci confirmarea și nominalizarea învestiturii făcute de Parlament. Procedura „scrutinului de învestitură” nu afectează cu nimic conținutul și sfera controlului parlamentar ulterior, căci Parlamentul nu „aprobă” programul Guvernului, ci doar îl „acceptă” în principiu, ca argument al „învestiturii”

Așdar, rezultă că procedura de învestire are semnificația formării Guvernului ca expresie a voinței celor două autorități publice alese pe baza votului acordat de corpul electoral, Parlamentul și Președintele României, în care însă rolul hotărâtor îl are Parlamentul, formarea și funcționarea Guvernului presupunând încrederea acestuia.

Totodată, procedura de învestire are drept consecință stabilirea unui raport constituțional complex între Guvern, pe de-o parte, și Parlament sau Președintele României, pe de altă parte.

Încheierea procedurii de învestitură, prin numirea Guvernului de către șeful statului și depunerea jurământului de către noul Guvern are drept consecință nașterea raporturilor juridice între Guvern și Parlament, precum și între Guvern și Președintele României.

Față de Parlament, Guvernul este beneficiarul unui mandat de încredere, acordat prin efectul votului de învestitură, care fundamentează poziția sa constituțională în relația cu Parlamentul. Din acest moment, Guvernul dobândește dreptul de inițiativă legislativă și dreptul de a participa la lucrările Parlamentului, iar Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului și-i poate retrage încrederea acordată.

În cadrul raportului constituțional complex ce definește relația dintre Guvern, Parlament și Președintele României, esențială este relația cu Parlamentul, prin votul căruia se învestește și se dezînvestește Guvernul, caracteristică specifică regimurilor parlamentare.

De aceea, poziția Guvernului este, în esență, cea specifică cabinetului într-un regim parlamentar.

Jurământul de credință

Prim-ministrul, miniștrii și ceilalți membri ai Guvernului au obligația de a depune individual, în fața șefului statului, jurământul de credință și de fidelitate, aspect care desăvârșește procedura legală a învestiturii Guvernului în ansamblul său și a învestirii personale a fiecărui membru care-1 compune.

Obligativitatea depunerii jurământului decurge tot din prevederile constituționale în conformitate cu care cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice, ca expresie a obligației de fidelitate față de țară, trebuie să depună jurământul cerut de lege, în fața Președintelui.

Refuzul depunerii acestuia antrenează demiterea de drept a celui în cauză, cu efecte corespunzătoare asupra hotărârii parlamentare și a decretului prezidențial, aspect care ar trebui să atragă declanșarea unei noi proceduri de învestitură, dată fiind schimbarea condițiilor inițiale, neputându-se utiliza simpla procedură a remanierii guvernamentale, care ar putea fi întrebuințată numai față de un guvern legal constituit, aflat deja în funcțiune, ceea ce nu este cazul în această ipoteză.

Soluția consacrată în final în Constituție, potrivit căreia jurământul membrilor Guvernului este același cu al Președintelui României, dă expresie unității de esență a puterii executive, dincolo de structura sa bicefală, alcătuită din două autorități publice distincte: Președintele României, pe de-o parte, și Guvernul, pe de altă parte.

Formula jurământului este aceeași pentru președintele țării și pentru membrii Guvernului, pentru ca să nu existe niciun fel de dubiu în legătură cu valorile pe care aceștia vor trebui să le apere.

Exercitarea unei funcții publice fiind condiționată de respectarea jurământului, Guvernul și fiecare din membrii săi își vor putea îndeplini mandatul primit începând cu data depunerii jurământului, până la această dată, executarea mandatului considerându-se suspendată.

Prin urmare, data depunerii efective a jurământului de credință, individual, în fața Președintelui României, reprezintă momentul de la care Cabinetul nou învestit începe exercitarea mandatului, înlocuind Cabinetul demisionar. Se realizează astfel continuitatea activității guvernamentale, de esența administrației publice fiind permanența, regularitatea, spre deosebire de autoritatea legiuitoare care funcționează temporar, în sesiuni parlamentare.

Momentul depunerii jurământului este important deoarece marchează începutul exercitării efective a mandatului noului guvern, dată de la care se calculează diferitele termene ce vizează durata mandatului, stabilirea datei următoarelor alegeri, mandatul fiecărui ministeriabil, calculul duratei prelungirii mandatului.

Incompatibilități

Incompatibilitățile urmăresc asigurarea obiectivității în executarea unei funcții publice și evitarea concentrării, de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive.

Problema incompatibilităților apare ca o dimensiune a rezonabilității și credibilității ce trebuie să caracterizeze exercițiul unei funcții publice într-o societate democratică,
într-un stat de drept, având ca principal fundament principiul separației puterilor în stat și, în egală măsură, principiul legalității.

Instituirea unor incompatibilități ale funcțiilor guvernamentale are drept scop protejarea membrilor Guvernului în raport cu multiplele presiuni exterioare care se pot exercita asupra acestora.

Tocmai pentru a se evita posibile conflicte de interese pentru toate categoriile de funcții publice, corespunzătoare clasicelor funcții ale statului, legiuitorul constituant a înțeles să prevadă o serie de incompatibilități specifice.

În doctrină s-a mai susținut că membrii Guvernului, pe perioada cât dețin această funcție, nu pot desfășura activitățile menționate tocmai pentru ca, pe de-o parte, să li se asigure toate condițiile, astfel încât întreaga putere de muncă să fie consacrată îndeplinirii sarcinilor ce le revin din funcția pe care o au, de membri ai Guvernului, iar, pe de altă parte, pentru a se evita orice suspiciune referitoare la integritatea etico-profesională. Incompatibilitățile prevăzute de Constituție pot fi modificate numai prin revizuirea acesteia. Alte incompatibilități se pot stabili prin lege organică, soluție care se justifică prin faptul că o asemenea lege reprezintă, prin semnificația sa, o prelungire a textelor constituționale.

Incompatibilitățile funcției de membru al Guvernului, din punct de vedere al izvorului care le consacră, pot fi de două feluri: de ordin constituțional și de ordin legal.

Compatibilitatea cu calitatea de deputat sau senator

În primul comentariu al Constituției apărut la scurt timp după intrarea în vigoare a acesteia, soluția privind compatibilitatea dintre calitatea deputat sau de senator și funcția de membru al Guvernului, avută în vedere și de art. 71 din Constituția republicată, a fost argumentată pe similitudinea cu regimul parlamentar, consacrat în constituțiile altor state occidentale, deci o soluție prin care se apropie poziția constituțională a Guvernului de aceea specifică unui regim parlamentar.

Din perspectiva dreptului comparat, doctrina românească a subliniat în această problemă că, în unele state occidentale, există atât posibilitatea de a cumula funcții parlamentare cu cele guvernamentale, cât și interdicția unui astfel de cumul.

Practic, sunt identificate cel puțin trei soluții distincte, și anume: sisteme constituționale în care exercițiul unei funcții ministeriale este considerat incompatibil cu exercițiul unui mandat parlamentar, sisteme în care se permite cumulul celor două funcții (mandate), prin valorificarea ideii de colaborare a puterilor și sisteme de mijloc, în care miniștrii nu sunt obligați să fie și parlamentari, dar li se cere îndeplinirea unor condiții de eligibilitate.

Mai exact, soluția compatibilității dintre funcția de membru al Guvernului și cea de deputat sau senator este specifică raporturilor dintre Parlament și Guvern, într-un regim parlamentar clasic. Este și motivul pentru care constituțiile statelor europene ce consacră un regim semiprezidențial, cu un președinte de Republică mai puternic, exemplul tipic constituindu-1 sistemul francez actual, prevăd expres incompatibilitatea dintre calitatea de membru al Guvernului și cea de parlamentar. De aceea, în cazul unui parlamentar cooptat în Guvernul francez, acesta va fi înlocuit de un supleant în Parlament, ceea ce înseamnă că, odată făcută opțiunea pentru funcția guvernamentală, revenirea în Parlament nu mai e posibilă decât cu ocazia unor noi alegeri.

În țara noastră, dacă, într-o primă fază, Regulamentele celor două Camere au optat pentru cea de-a doua variantă, pe fondul ofensivei reale a Guvernului din perioada anterioară adoptării Constituției, s-a admis, în Adunarea Constituantă, ca parlamentarii care îndeplinesc funcții guvernamentale să poată reveni în fotoliile parlamentare atunci când se pune capăt mandatului guvernamental din proprie inițiativă sau din alte motive.

S-a constatat că Parlamentul este o garanție a privilegiilor pe termen fix, în timp ce Guvernul este o garanție a acestora pe timp limitat

Unii autori au exprimat și o poziție favorabilă actualei reglementări apreciind că, în scopul realizării unei colaborări eficiente în aplicarea politicii naționale este de dorit ca un membru al Guvernului să aibă calitatea de deputat sau senator, dar lipsa acestei calități nu constituie un impediment pentru exercitarea funcției de membru al Guvernului

Funcția publică de autoritate

Actuala legislație consacră o serie de noțiuni precum „funcție publică”, „demnitate publică”, „funcție de demnitate publică”, „funcție publică de autoritate” etc., fără a promova o concepție uniformă, coerentă cu privire la sfera și conținutul acestor concepte.

Sintagma „funcție publică de autoritate” apare în Constituție, atât în art. 71 alin. (2) privitor la regimul incompatibilităților calității de parlamentar, cât și în art. 105 alin. (1) privitor la regimul incompatibilităților calității de membru al Guvernului.

Din aceste dispoziții constituționale rezultă două dintre funcțiile publice de autoritate: calitatea de membru al Guvernului și, respectiv, calitatea de parlamentar.

Pe baza acestor dispoziții constituționale, în doctrină s-au propus diverse definiții ale noțiunii de funcție publică de autoritate.

Astfel, noțiunea de funcție publică de autoritate a fost privită ca orice funcție de conducere din cadrul organelor administrației publice, ale serviciilor publice administrative, cum ar fi funcțiile de conducere a serviciilor publice din învățământ, din sănătate, dar nu și funcția de specialist într-un asemenea serviciu public. Reprezintă, de asemenea, funcții publice de autoritate, funcțiile de consilieri locali sau județeni, precum și orice funcție, aleasă sau numită, cu caracter public, prin care se execută legile, putându-se utiliza mijloace de coercițiune și sancțiune statală.

Potrivit unui alt autor, în sfera funcțiilor publice de autoritate se integrează numai persoanele „care sunt membre ale organelor colegiale sau unipersonale, care exercită puterea publică, respectiv cele care au competența de a pune în aplicare dispozițiile legale sau dispoziții cuprinse în decizii judiciare, fără a face apel la o altă autoritate administrativă.

Sintetic, funcția publică de autoritate a fost definită și ca fiind acea funcție ocupată de o persoană care aparține unui organ de conducere dintr-o autoritate publică sau o structură a acesteia, precum și membrii organelor alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber exprimat ca, spre exemplu, primarii, consilierii locali sau județeni

Prin adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, deși nu a fost definită noțiunea de funcție publică de autoritate, s-a încercat realizarea unui tablou amplu, dar nu exhaustiv, al funcțiilor care fac parte din această categorie.

O problemă ridicată în doctrină a fost aceea dacă noțiunea de funcție de autoritate publică, utilizată, spre exemplu, în Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală cu privire la aleșii locali, se identifică cu noțiunea de funcție publică de autoritate Răspunsul oferit în doctrină este afirmativ, cu atât mai mult cu cât art. 81 din Legea nr. 161/2003 identifică funcțiile de primar, consilier local și consilier județean ca fiind funcții publice de autoritate.

Incompatibilități stabilite prin lege

Prin lege organică, în temeiul alin. (2), s-a lărgit sfera incompatibilităților, îndeosebi pentru eliminarea conflictelor de interese.

La incompatibilitățile deja menționate prin dispozițiile constituționale, Legea
nr. 90/2001, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, mai adaugă următoarele incompatibilități: funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice; funcția de președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la societățile comerciale mai sus prevăzute; funcția de reprezentant al statului în adunările generale ale societăților comerciale mai sus prevăzute; funcția de manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor și societăților naționale; calitatea de comerciant persoană fizică; calitatea de membru al unui grup de interes economic; o funcție publică încredințată de un stat străin, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte.

Trebuie precizat că aceste dispoziții se regăsesc în Cartea I, la Titlul IV al Legii
nr. 161/2003, un amplu act normativ, promovat pe calea angajării răspunderii Guvernului.

În mod excepțional, legea îngăduie ca Guvernul să poată aproba participarea unor membri ai săi (inclusiv a prim-ministrului) ca reprezentanți ai statului în adunarea generală a acționarilor ori ca membri în consiliul de administrație al regiilor autonome, companiilor sau societăților naționale, instituțiilor publice ori al societăților comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, de interes strategic sau în cazul în care un interes public impune aceasta.

Potrivit art. 87 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, aceste incompatibilități sunt valabile și în cazul altor demnitari, chiar dacă aceștia nu sunt membri ai Guvernului, legea referindu-se în mod expres la secretarii de stat, subsecretarii de stat și asimilații acestora.

Singurele activități care pot fi exercitate de persoanele care au calitatea de membru al Guvernului sau care îndeplinesc funcții publice de autoritate în administrația publică centrală sunt cele din domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice.

Demn de reținut, principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Pentru respectarea acestor norme imperative, membrii Guvernului sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine sau pentru soțul ori rudele sale de gradul I. Este evident că aceste obligații nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative

Sancțiunea actelor normative încheiate cu încălcarea acestor obligații legale este nulitatea absolută. În cazul conflictului de interese, prim-ministrul poate fi sesizat de orice persoană sau se poate sesiza din oficiu.

Efectele incompatibilităților

Persoanele care exercită funcția de membru al Guvernului sunt obligate, la data depunerii jurământului, să declare că nu se află într-unui din cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege.

Incompatibilitatea naște, prin existența ei, dreptul titularului funcției guvernamentale de a opta pentru una din funcțiile care nu pot fi exercitate concomitent de către una și aceeași persoană. În aceste condiții, cel care se află într-o stare de incompatibilitate este chemat să-și exprime opțiunea pentru una din funcții.

Constatarea stării de incompatibilitate se face de prim-ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia, potrivit dispoziției rămase nemodificate din Legea nr. 90/2001.

În acest scop, prim-ministrul va propune Președintelui României să declare vacantă funcția ocupată de membrul Guvernului care se află într-o stare de incompatibilitate.

Încetarea funcției de membru al Guvernului

Noțiune

Textul art. 106 din Constituția României are ca obiect ipotezele în care o persoană își poate pierde calitatea de membru al Guvernului, dar situațiile pentru care devine incidență o ipoteză sau alta nu sunt întotdeauna imputabile persoanei în cauză, motiv pentru care sunt necesare precizări de la o modalitate la alta.

Modalități de încetare a funcției de membru al Guvernului se regăsesc în cuprinsul art. 5 din Legea nr. 90/2001, care adaugă și demiterea din funcția de membru al Guvernului, în condițiile prevăzute de art. 8 alin. (2) din lege.

Demisia

Demisia reprezintă o manifestare unilaterală de voință a unui membru al Guvernului de a renunța la această demnitate publică. Demisia produce efecte juridice fără a fi necesară aprobarea sa de către prim-ministru sau Președintele României.

Demisia constituie un act unilateral de voință pe care un membru al Guvernului și-o manifestă în scopul încetării mandatului său, manifestare nesupusă vreunei condiții, în baza caracterului facultativ al mandatului.

Demisia, ca act de voință unilaterală, poate să fie determinată de o situație imputabilă, de o stare de pericol creată în ministerul respectiv, de o conduită incorectă a ministrului dezvăluită opiniei publice etc., fiind vorba fie despre o demisie de onoare sau asumată, fie despre o demisie forțată sau provocată. Este posibil ca demisia să reprezinte și o formă de protest, o formă de atenționare a partidului, a opiniei publice asupra unor pericole apărute, cum, la fel de bine, demisia poate fi și rezultatul unei înțelegeri politice, fiind vorba despre o demisie deliberată.

În ce privește situația prezentării demisiei, Legea nr. 90/2001 aduce un plus de precizări procedurale, stabilind în art. 6 că „demisia din funcția de membru al Guvernului se anunță public, se prezintă în scris Primului-ministru și devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii”

Deși art. 6 din lege prevede irevocabilitatea demisiei, ea nu este suficient de clară, deoarece nu este exclusă posibilitatea ca după o discuție cu prim-ministrul, cel în cauză să revină asupra deciziei, caz în care ea ar putea să devină irevocabilă.

S-a mai susținut că despre demisie ar trebui să ia act nu doar prim-ministrul, ci și Președintele României, singurul abilitat de Constituție să declare vacantă funcția de membru al Guvernului și să numească un alt membru în funcția devenită vacantă.

În consecință, s-a apreciat că ar fi fost necesar ca din textul art. 6 din lege să fi rezultat și obligația prim-ministrului de a aduce la cunoștința Președintelui României voința de a demisiona a celui în cauză, împreună, eventual, cu propunerea de numire a unui alt ministru în vacanță.

Revocarea

Revocarea constituie un mod de încetare a calității de membru al Guvernului, care se realizează așa cum prevede art. 85 alin. (2) din Constituție, de către Președintele României, la propunerea prim-ministrului. Faptul că revocarea reprezintă un mod de încetare a calității de membru al Guvernului este consacrat în art. 106 din Constituție, potrivit căruia funcția de membru al Guvernului încetează, printre altele, și în urma revocării.

În exercitarea acestei atribuții, în doctrină s-a susținut că prim-ministrul are o putere discreționară deplină, propunerile sale, privitoare la revocarea sau numirea unor membri ai Guvernului, aflându-se sub deplinul său control. Singura regulă, pe care prim-ministrul, se consideră că trebuie să o respecte în materia revocării, o constituie raportarea la ideea că, revocarea, în dreptul public, este o măsură care trebuie motivată, fie și de ineficienta acțiunii respectivului membru al Guvernului.

În ceea ce privește revocarea, art. 7 din Legea nr. 90/2001 prevede că această măsură se ia în caz de „remaniere guvernamentală”, prin decret al Președintelui României, la propunerea prim-ministrului, preluând astfel dispozițiile constituționale.

Remanierea reprezintă înlocuirea unor membri ai Guvernului cu alte persoane care nu se regăsesc pe lista inițială aprobată de Parlament, prin acordarea votului de încredere.

Prin legea de revizuire a Constituției s-a întărit controlul parlamentar asupra Guvernului, în ce privește remanierea guvernamentală, prin introducerea alin. (3) la art. 85, în sensul că, în măsura în care prin remaniere se urmărește schimbarea structurii sau compoziției politice a Guvernului, procedura este condiționată de aprobarea prealabilă a Parlamentului, acordată la propunerea prim-ministrului. Numai în baza acestei aprobări, Președintele va putea numi persoanele propuse de prim-ministru în funcția de membru al Guvernului.

Spre deosebire de alți demnitari sau funcționari publici care-și încetează activitatea, printre altele, prin eliberarea din funcție ori prin destituirea din funcție, membrii Guvernului, în afară de celelalte cazuri prevăzute de art. 106 din Constituție-demisia, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitatea și decesul-își pierd această calitate prin revocarea de către cel care i-a numit, adică de către Președintele României. Din prevederile art. 85 alin. (2) din Constituție rezultă cu claritate că Președintele nu poate exercita dreptul de a revoca un membru al Guvernului decât la propunerea prim-ministrului.

Revocarea unui membru al Guvernului poate avea semnificația unei sancțiuni politice ori a unei simple măsuri de remaniere guvernamentală.

Așadar, revocarea este consecința pierderii încrederii de care s-a bucurat un membra al Guvernului din partea formațiunii sale politice sau a prim-ministrului.

Dacă revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur politice, în mod obișnuit, concretizându-se într-o remaniere guvernamentală, se apreciază în doctrina actuală, suspendarea intervine într-o situație anormală, ca urmare a începerii urmăririi penale sau a trimiterii în judecată a unui ministru, în condițiile art. 109 alin. (2) din Constituție.

Astfel, spre deosebire de suspendare, cauză de încetare a mandatului unui ministru, care prezintă caracterul unei sancțiuni, în sensul larg al termenului, revocarea prezintă semnificația unei măsuri juridice, ce reflectă un joc politic al forțelor ce formează echipa guvernamentală.

Mai exact, se face distincție între revocarea politică, privită ca o soluție de natură politică, ce poate interveni în situații obiective și revocarea cu semnificație de tragere la răspundere, soluție cu caracter sancționator, denumită în dreptul public și destituire.

Pierderea drepturilor electorale

În acest caz este vorba de unele situații prevăzute expres în mai multe dispoziții constituționale, și anume: punerea sub interdicție pentru debilitate sau alienare mentală, pierderea drepturilor electorale ca urmare a unei condamnări prin hotărâre judecătorească definitivă, pierderea cetățeniei române ori dobândirea calității de judecător al Curții Constituționale, de avocat al poporului, de magistrat, de membru activ al armatei, de polițist sau de alt funcționar care, potrivit legii organice, nu poate face parte din partide politice.

Din coroborarea art. 106, nemodificat prin Legea de revizuire, cu art. 16, 10 modificat esențial prin Legea de revizuire, dubla cetățenie nu mai constituie un motiv de incompatibilitate pentru ocuparea unei funcții sau demnități publice, civile sau militare, rămânând doar condiția domiciliului în . Dacă, spre exemplu, un membru al Guvernului care are dublă cetățenie, evident, una din ele fiind cea română, și-ar stabili domiciliul în străinătate, ar intra sub incidența acestui motiv de pierdere a calității de membru al Guvernului.

Totodată, pierderea calității de membru al Guvernului ar trebui să intervină și în cazul în care membrul Guvernului nu mai este cetățean român.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 90/2001: „în cazul în care încetarea calității de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilității, a decesului și în alte situații prevăzute de lege, Președintele României, la propunerea Primului-ministru, ia act de aceasta și declară vacantă funcția de membru al Guvernului.”

Demiterea

Demiterea unui membru al Guvernului este fundamentată pe vinovăția acestuia pentru săvârșirea unei fapte expres prevăzută de lege.

Demiterea poate interveni prin decret al Președintelui României, la propunerea prim-ministrului, în cazul în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 90/2001.

În opinia unui autor, o condamnare penală poate să intervină și pentru săvârșirea din culpă a unei fapte prevăzute de legea penală ca, de exemplu, accidentarea din culpă a unui pieton, o faptă fără periculozitate socială mare. Or, în acest caz, se apreciază că nu s-ar justifica demiterea membrului Guvernului. Față de asemenea situații, textul ar trebui reformulat, în sensul că membrul Guvernului a fost condamnat pentru săvârșirea cu intenție a unei fapte prevăzute de legea penală.

Textul constituțional prevede posibilitatea ca prin lege să se stabilească și alte cazuri în care încetează funcția de membru al Guvernului, pe lângă cele reglementate expres de Constituție.

O astfel de ipoteză o regăsim, spre exemplu, în Legea responsabilității ministeriale, lege la care legiuitorul constituant face trimitere în art. 109 alin. (3).

CAPITOLUL III

PRIM-MINISTRUL

Evoluția instituției prim-ministrului

În constituțiile din 1866 și 1923, prim-ministrul nu se profila ca un organ distinct de Consiliul de miniștri. În cadrul alcătuirii colective a acestui organ, el era doar un
primus inter pares.

Constituția din 1866 nici măcar nu cunoștea noțiunea de „prim-ministru” sau de „Președinte al Consiliului de miniștri”.

Abia în Constituția din 1923 apare un articol-art. 93-care prevede că
„Miniștri întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat, cu titlul de Președinte al Consiliului de Miniștri, de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului”.

Prin urmare, în lumina acestui text constituțional, președintele Consiliului de Miniștri nu era un organ distinct de acest consiliu, ci doar o parte componentă a lui.

Ca atare, el nu era considerat șeful ierarhic al miniștrilor, nici nu era abilitat să emită, în nume propriu, acte administrative obligatorii, ci se mărginea să conducă serviciile administrative constituite pe lângă președinția consiliului de miniștri.

Nefiind un organ distinct de consiliul de miniștri, el era pus în situația, dacă înțelegea să procedeze pe calea unor acte juridice obligatorii, să obțină o hotărâre a Guvernului, singurul abilitat să emită „jurnale ale Consiliului de Miniștri”

Statutul prim-ministrului

Prin adoptarea Constituției din 1991 situația juridică a prim-ministrului s-a schimbat fundamental. Atât din prevederile Constituției, cât și din cele ale Legii nr. 90/2001 rezultă că prim-ministrul are o poziție juridică deosebită, determinată de modul de desemnare, de înlocuire și de atribuțiile pe care acesta le are.

Alături de Președintele României, Guvernul reprezintă al doilea element al puterii executive, privit ca o autoritate colegială, prim-ministrul fiind un primus inter pares în exercitarea funcțiilor autorității guvernamentale. Dincolo de cadrul organizatoric al Guvernului, prim-ministrul apare ca o autoritate executivă de sine stătătoare care are prerogative proprii, în măsură să influențeze nu numai politica de stat, ci și deliberările în cadrul Guvernului.

Având în vedere rolul pe care prim-ministrul îl are în formarea Guvernului este firesc ca el să coordoneze activitatea echipei guvernamentale.

Articolul 107 din Constituția republicată are ca titlu marginal Primul-ministru, iar Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor îi consacră acestuia o întreagă secțiune în capitolul privitor la organizarea și funcționarea Guvernului.

Atribuțiile de conducere și coordonare sunt indispensabile prim-ministrului pentru a realiza o guvernare eficientă și rațională, o administrare înfăptuită de Guvern. Noțiunea de administrare mai cuprinde și funcțiile principale de organizare și control, pe care, de asemenea, prim-ministrul le exercită ori de câte ori este necesar, în scopul realizării unei bune guvernări sau administrări a țării.

Atribuția constituțională a prim-ministrului de a conduce Guvernul și de a coordona activitatea membrilor acestuia îi conferă o poziție distinctă în cadrul Guvernului, care îi permite să convoace, să conducă, să suspende sau să pună capăt unei ședințe de Guvern.

Exercitarea atribuției de conducere a Guvernului are în vedere, în exclusivitate, desfășurarea activității Guvernului ca organ colegial, întrunit în ședințe, legal constituite.

În asemenea cazuri, prim-ministrul moderează dezbaterile, dă dreptul la cuvânt membrilor Guvernului, sintetizează punctele de vedere și supune votului soluțiile convenite, proiectele de hotărâri sau de ordonanțe, precum și proiectele de legi.

Pe lângă atribuțiile destinate realizării conducerii interne a Guvernului,
prim-ministrul are atribuții menite să asigure îndeplinirea misiunilor politice ale Guvernului. În acest scop prezintă Camerei Deputaților sau Senatului, rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate.

Exercitarea acestei atribuții presupune introducerea în cauză a relațiilor dintre Guvern și Parlament, în sensul că rapoartele și declarațiile cu privire la politica Guvernului pot antrena răspunderea politică a acestuia.

Posibilitatea prim-ministrului de a prezenta celor două Camere rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului nu împiedică ipoteza ca, în numele prim-ministrului, această activitate să fie dusă la îndeplinire și de un alt membru al Guvernului.

În acest sens, art. 16 din Legea nr. 90/2001 precizează: “( 1) Primul-ministru prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului și răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputați sau senatori.

(2) Primul-ministru poate desemna un membru al Guvernului să răspundă la întrebările și interpelările adresate Guvernului de către deputați sau senatori, în funcție de domeniul de activitate ce formează obiectul interpelării.”

Totuși, alin. (2) al acestui articol nu este în concordanță cu art. 112 alin. (1) din Constituția republicată, potrivit căruia, Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de deputați sau senatori și, pentru a face deosebirea dintre întrebare și interpelare, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, Camera Deputaților sau Senatul pot adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă ce a făcut obiectul interpelării.

Pe lângă atribuțiile prevăzute în art. 107, consacrat chiar prim-ministrului, acestuia îi mai revin, potrivit altor dispoziții constituționale, următoarele atribuții: propune Președintelui României revocarea și numirea unor membri ai Guvernului, în condițiile
art. 85 alin. (2); cere Președintelui României să participe la anumite ședințe de Guvern, în condițiile art. 87; contrasemnează, cu unele excepții, decretele Președintelui, în condițiile art. 100 alin. (2) și semnează actele Guvernului, în condițiile art. 108.

Refuzul prim-ministrului de a contrasemna un decret prezidențial nu poate fi considerat ca o simplă procedură formală. Inexistența contrasemnării face ca decretul prezidențial să fie lipsit de valabilitate, datorită încălcării prevederilor constituționale.

Legea nr. 90/2001 prevede o serie de atribuții ale prim-ministrului ce pot fi grupate în mai multe categorii: atribuții de reprezentare; atribuții în domeniul apărării naționale; atribuții privind numirea și eliberarea din funcții publice; atribuții privind relațiile cu Parlamentul.

Atribuțiile prim-ministrului

Față de dispozițiile constituționale în materie, Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelormai adaugă:
„Primul-ministru reprezintă Guvernul în relațiile acestuia cu Parlamentul, Președintele României, Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorități și instituții publice, partidele și alianțele politice, sindicatele cu alte organizații neguvernamentale, precum și în relațiile internaționale.”

O parte din aceste dispoziții legale sunt apreciate ca fiind neconstituționale, de un autor, cu următoarele argumente:

În ce privește atribuția prim-ministrului de a reprezenta Guvernul în relațiile cu instanța supremă, aceasta ar putea deveni funcțională doar cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, atâta vreme cât art. 22 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 dispune că, secretarul general al Guvernului reprezintă Guvernul în fața instanțelor judecătorești, inclusiv, a Curții Supreme de Justiție.

O altă relație „discutabilă” este și cea dintre prim-ministru și Curtea Constituțională, Guvernul putând avea doar calitatea de pârât, indiferent de relațiile pe care le-ar reprezenta prim-ministrul cu acest organ de jurisdicție constituțională.

În ce privește Curtea de Conturi, este vorba de o autoritate publică autonomă, supusă controlului parlamentar, reglementată în art. 140 din Constituția republicată, Guvernul, organ al administrației publice, intrând sub incidența controlului exercitat de aceasta asupra gestiunii banului public, cu care deci prim-ministrul nu are cum să stabilească relații.

Nici cu organul consultativ de specialitate al Parlamentului, Consiliul Legislativ, reglementat în art. 79 din Constituția republicată, prim-ministrul nu poate stabili relații, așa cum prevede Legea nr. 90/2001.

Cu atât mai mult, stabilirea unor relații între prim-ministru și Ministerul Public, parte a autorității judecătorești, ar însemna un amestec al puterii executive în sfera puterii judecătorești, situație de neacceptat.

Potrivit Legii privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor și a Legii privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării, prim-ministrul este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare a Țării, exercitând toate atribuțiile care derivă din această calitate.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 90/2001, prim-ministrul numește și eliberează din funcție:

conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;

secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcții;

personalul din cadrul Cancelariei Prim-Ministrului;

secretarii de stat;

alte persoane care îndeplinesc funcții publice, în cazurile prevăzute de lege.

În scopul rezolvării unor probleme operative, prim-ministrul poate constitui, prin decizie, potrivit Legii nr. 90/2001, consilii, comisii și comitete interministeriale, neexistând însă nicio precizare cu privire la distincția dintre acestea.

Secțiunea consacrată prim-ministrului se încheie cu o dispoziție referitoare la actele emise de acesta, în îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, în condițiile legii, numite decizii.

Față de controversele apărute în doctrină pe această temă, ni s-ar fi părut oportună calificarea expresă a acestor acte administrative ca fiind și normative sau doar individuale.

Potrivit art. 19 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, introdus în anul 2005, asemeni decretelor Președintelui și actelor Guvernului, deciziile prim-ministrului se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub sancțiunea inexistenței.

Interimatul

Având în vedere poziția constituțională a prim-ministrului, în cazul în care acesta se află în una din situațiile care au ca efect încetarea calității de prim-ministru, potrivit
art. 106 sau este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un prim-ministru interimar. Prim-ministrul interimar nu poate fi decât un alt membru al Guvernului care, prin efectul desemnării, va îndeplini atât funcția de ministru la ministerul unde este titular, cât pe aceea de prim-ministru.

Spre deosebire de Președintele interimar al României, care nu poate exercita atribuțiile prevăzute de art. 88-90 din Constituția republicată, prim-ministrul interimar exercită aceleași atribuții ca și titularul. Desemnarea este întotdeauna pe o perioadă limitată.

Dacă motivul ce a determinat numirea prim-ministrului interimar se datorează faptului că funcția prim-ministrului titular a încetat, potrivit art. 110 alin. (2) din Constituție, Guvernul se consideră demis, prim-ministrul interimar urmând să conducă un Guvern demisionar până la depunerea jurământului de către noul Guvern.

Însă, dacă motivul ce a determinat numirea prim-ministrului interimar se datorează faptului că prim-ministrul titular se află în imposibilitate temporară de a-și exercita atribuțiile (spre exemplu, din motive de sănătate), interimatul durează doar până când
prim-ministrul titular își va relua activitatea în Guvern.

Dacă însă perioada de interimat este mai mare de 45 de zile, potrivit art. 110 alin. (2) din Constituție, Guvernul va fi demis.

Prin urmare, interimatul funcției de prim-ministru este numai pentru a conduce un Guvern demisionar, cu singura excepție a interimatului de cel mult 45 de zile pe perioada imposibilității prim-ministrului titular de a-și exercita atribuțiile.

În fine, în art. 107 alin. (4) din Constituția republicată este adăugată o altă modalitate de încetare a funcției de membru al Guvernului, față de conținutul art. 106, stipulându-se expres că „Prevederile alin. (3) se aplică în mod corespunzător și celorlalți membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile.”

Astfel, în situația în care funcția unui ministru sau unui alt membru al Guvernului a încetat sau un ministru ori un alt membru al Guvernului se află în imposibilitatea exercitării atribuțiilor, Președintele României poate numi un ministru interimar, alegerea fiind de competența prim-ministrului. Și în cazul interimatului funcției de ministru sau a altui membru al Guvernului, numirea este, de asemenea, provizorie, pe o durată de cel mult 45 de zile. După epuizarea termenului maxim de 45 de zile, numirea unui titular este obligatorie, deoarece, interimatul încetând de drept, postul ar rămâne vacant, ceea ce este contrar mandatului primit de Guvern la învestitură

Această prevedere constituțională este menită să devină aplicabilă chiar și atunci când un ministru, din motivele precizate, nu poate să-și exercite una dintre atribuțiile sale constituționale, și anume aceea prevăzută de art. 108 alin. (4) din Constituție, potrivit căreia hotărârile și ordonanțele Guvernului se semnează de prim-ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare

Procedura interimatului este compatibilă cu mandatul acordat Guvernului prin votul de învestitură, fiind menită să asigure continuitatea funcționării Guvernului.

CAPITOLUL IV

ACTELE GUVERNULUI

Noțiunea de act al Guvernului. Tipuri de acte

Fiind un organ cu competență materială generală, Guvernul își exercită atribuțiile pe întreg teritoriul țării, în toate domeniile de activitate ale administrației publice.

Potrivit art. 27 alin. (1) și (2) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște prim-ministrul. Aceste prevederi se aplică și în cazul documentelor și altor măsuri dezbătute în Guvern.

În ce privește această modalitate de adoptare a actelor Guvernului, într-un studiu consacrat analizei actualei legi s-a apreciat că este vorba despre o manieră cel puțin originală introdusă de legiuitorul organic pentru a stabili majoritatea cerută pentru adoptarea actelor, decizia finală revenind, în absența consensului, după cum este expres stipulat, prim-ministrului, a cărui autoritate este sporită în mod evident printr-o asemenea dispoziție.

Deoarece hotărârile și ordonanțele sunt acte juridice prin care se nasc, se modifică sau se sting drepturi și obligații, ele nu ar trebui adoptate „prin consens”, procedură specifică unor acte politice, ci ar trebui adoptate doar pe bază de vot, cerința „majorității” fiind necesară. Mai mult, norma legală prin care este abilitat prim-ministrul de a hotărî el „dacă nu se realizează consensul”, îi conferă practic puteri nelimitate, acesta putând să-și impună punctul de vedere, ipoteză în care nu se mai poate vorbi de o forță juridică egală a tuturor voințelor membrilor Guvernului în adoptarea actelor.

Cu toate că, potrivit Constituției, Guvernul este o autoritate colegială legea organică, îi conferă prim-ministrului o putere de decizie foarte mare.

Potrivit Legii nr. 90/2001, dezbaterile din ședințele Guvernului și modul de adoptare a actelor acestuia, precum și a oricăror alte măsuri stabilite se înregistrează pe bandă magnetică și se consemnează în stenograma ședinței, certificată de Secretarul general al Guvernului.

Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri și de ordonanțe; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă a acestuia.

Metodologia de elaborare și înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative este aprobată prin hotărâre a Guvernului.

Hotărârile Guvernului

O analiză a celor două tipuri de acte ale Guvernului, sub aspectul regimului juridic aplicabil, presupune delimitarea acestora ca acte juridice având o natură juridică diferită.

În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza și în vederea executării legilor, acte normative de reglementare a relațiilor sociale în diverse domenii de activitate, precum și acte cu caracter individual, prin care aplică dispozițiile legale la diferite cazuri concrete.

Astfel, în ce privește hotărârile Guvernului, în doctrina administrativă este unanim admis că acestea sunt acte administrative normative sau individuale, reprezentând expresia unei competențe originare a Guvernului, prevăzută de Constituție, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive.

Hotărârile cu caracter normativ pot fi clasificate în două categorii:

cele care stabilesc ele însele reguli juridice, pe baza și în vederea executării legii, deci sunt acte de reglementare a relațiilor sociale din administrația publică (acestea formează majoritatea) și

hotărârile prin care se aprobă alte acte juridice ca, de exemplu, hotărârile de aprobare a unor regulamente, a unor norme etc.

Despre a doua categorie se susține că, „în toate aceste cazuri, întrucât nu este vorba de aprobarea unui act juridic normativ al unui organ subordonat Guvernului, nu ne aflăm în prezența unei aprobări propriu-zise, ci a adoptării de către Guvern, pe calea unei hotărâri, a unui regulament, a unor-acte normative, a unor norme metodologice”

Hotărârea Guvernului, potrivit regimului ei constituțional, intervine atunci când, în mod natural, executarea unor prevederi din lege „reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestora, înlăturarea unor greutăți sau organizarea corespunzătoare a unor activități.”

Hotărârea reprezintă, prin excelență, actul prin care Guvernul își realizează rolul de exercitare a conducerii generale a administrației publice, reglementând relații sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importanță față de cele reglementate de lege.

Uneori necesitatea adoptării unei hotărâri a Guvernului este expres prevăzută în dispozițiile legii, alteori ea se subînțelege. Astfel, dacă orice hotărâre a Guvernului, în preambulul ei, trebuie să conțină o trimitere la un articol sau mai multe articole dintr-o lege, pentru a putea fi considerată legală, nu trebuie însă să se ajungă la concluzia că, în absența unei trimiteri exprese în conținutul legii, nu ar putea fi adoptate hotărâri ale Guvernului, pe care aceasta le sugerează implicit. Și invers, nu ar trebui să se înțeleagă că, în absența unei hotărâri a Guvernului, legea nu ar putea fi direct aplicabilă.

Așadar, hotărârile se adoptă întotdeauna în baza legii, fiind secundum legem și urmărind organizarea executării și executarea în concret a legii sau, cu alte cuvinte, într-o formulă mai sintetică, punerea în aplicare sau aducerea la îndeplinire a legilor.

Prin urmare, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la dispozițiile legii, ea poate fi atacată în instanța de contencios administrativ în temeiul
art. 52 din Constituția republicată și a dispozițiilor conținute în legea specială în materie, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

De asemenea, și în situația în care o hotărâre a Guvernului încalcă dispoziții constituționale, ea va putea fi atacată în instanța de contencios administrativ, neconstituționalitatea fiind o formă mai agravantă de ilegalitate.

Ordonanțele Guvernului

Regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului rezultă atât din art. 108 din Constituția republicată cât și din noul conținut al art. 115, consacrat instimției delegării legislative.

Constituția României a optat pentru utilizarea termenului de ordonanță pentru a identifica actul juridic prin care Guvernul își exercită delegarea legislativă, în alte state europene fiind utilizată noțiunea de decret-lege, folosită și la noi în perioada interbelică.

Ordonanța, ca act juridic al Guvernului, a fost privită ca expresia unei competențe legislative delegate, ea depășind sfera strictă a „conducerii generale a administrației publice”, apărând ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea „puterii legislative”, participare impusă chiar de rolul Guvernului de realizare a politicii interne și externe a țării. Deoarece Parlamentul are rolul consacrat de Constituție, de organ reprezentativ suprem al poporului român și unică autoritate legiuitoare a țării, se înțelege că participarea Guvernului la activitatea de legiferare, pe de-o parte, trebuie autorizată de Parlament, iar, pe de altă parte, nu poate fi decât limitată.

În sistemul constituțional românesc, spre deosebire de cel francez, Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relațiilor sociale, el adoptând doar legislație secundară, delegarea legislativă reprezentând o instituție complexă, cu specificul ei.

Prin ordonanțele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea fi instituite, modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul legilor organice.

Legea de abilitare a Guvernului reprezintă întotdeauna o inițiativă a acestuia, adică Guvernul este cel care solicită adoptarea unei legi de abilitare.

Legea specială de abilitare poate fi dată și de o dispoziție de învestire a Guvernului cu competența de a emite o ordonanță, cuprinsă într-o lege reglementând un anumit sector de activitate. Deci, sensul termenului lege de abilitare este acela de dispoziție instituită prin lege pentru abilitarea Guvernului, în scopul emiterii ordonanței.

Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin conținutul său, are caracter legislativ, fiind consecința unei delegări legislative, ordonanța rămâne un act administrativ, specific, al Guvernului.

În cazul ordonanțelor care se supun aprobării Parlamentului, caracterul lor legislativ este și mai pregnant. Tocmai de aceea, valabilitatea lor, după epuizarea termenului de abilitare, este condiționată de supunerea spre dezbaterea și aprobarea Parlamentului.

Și în situația în care nu se cere aprobarea ulterioară a Parlamentului, ordonanța a fost emisă pe baza legii, întrucât ea a fost precedată de abilitarea Parlamentului. Dar, legea specială de abilitare indică doar „domeniul” în care poate fi emisă ordonanța, nu și conținutul reglementării.

Contrasemnarea și publicarea actelor Guvernului

Conținutul art. 108 alin. (4) din Constituția republicată, referitor la obligativitatea publicării actelor Guvernului, de regulă, sub sancțiunea inexistenței, este preluat ca atare, în art. 27 alin. (3) din Legea nr. 90/ 2001.

Astfel, semnătura prim-ministrului și contrasemnăturile miniștrilor „care au obligația punerii în executare”, precum și publicarea acestora sunt condiții de validitate a actului, cu precizarea că lipsa unei semnături atrage doar nulitatea, ce poate fi acoperită, în funcție de împrejurări, în baza teoriei salvgardării actului, pe când nepublicarea atrage inexistența actului, cu toate consecințele juridice ce decurg de aici.

În doctrină s-a exprimat și opinia contrară, potrivit căreia, hotărârile și ordonanțele Guvernului semnate de prim-ministru, dar lipsite de contrasemnătura miniștrilor care au obligația punerii lor în executare, vor trebui considerate la rândul lor inexistente. Ceea ce face ca un act administrativ să apară, în raporturile cu diferitele subiecte de drept, ca hotărâre a Guvernului este semnătura prim-ministrului și contrasemnătura miniștrilor răspunzători de punerea lor în aplicare. în absența acestor semnături, va fi imposibil ca, în raporturile născute în mediul social, un act administrativ să poată fi identificat ca fiind o hotărâre a Guvernului. Semnătura prim-ministrului pe o hotărâre sau pe o ordonanță a Guvernului semnifică legalitatea acesteia, atât sub aspect material, cât și sub aspect formal. Cu alte cuvinte, prim-ministrul, prin semnătura sa, certifică adoptarea hotărârii sau a ordonanței, în conformitate cu prevederile constituționale și legale, implicit a celor referitoare la regulile procedurale.

În ce privește înțelesul sintagmei „miniștrii care au obligația punerii în executare”, se consideră că legiuitorul constituant a avut în vedere exclusiv pe membrii Guvernului și nu pe alți demnitari, fie ei și secretari de stat, ce conduc departamente subordonate Guvernului sau chiar autorități administrative autonome. De aici concluzia caracterului neconstituțional al practicii semnării hotărârilor Guvernului de către secretarii de stat.

Mai mult decât atât, deși art. 27 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 face referire la modalitatea de adoptare a documentelor și altor măsuri dezbătute în Guvern, în lege nu se dispune expres, cum ar fi fost firesc, dacă acestea se publică, cine le semnează și cine le contrasemnează.

În plus, poate fi susținută neconstituționalitatea unor asemenea dispoziții legale din moment ce textul art. 108 referitor la actele Guvernului enumera limitativ doar două categorii, respectiv, hotărârile și ordonanțele.

O reală problemă apărută deja în practica guvernamentală este cea a eventualului refuz al unui ministru sau al mai multor miniștri de a contrasemna un act al Guvernului, deși, prin conținutul său, aplicarea actului revine, spre punere în executare, respectivului sau respectivilor miniștri.

Sancțiunea încălcării obligării de punere în executare este inexistența actului, publicarea fiind privită deci ca o condiție de validitate a actului, în sensul că hotărârea sau ordonanța, chiar legal adoptate, sunt valabile și deci pot fi aplicate numai de la data publicării.

Astfel, inexistența – ca sancțiune a actului administrativ -, distinctă de nulitate, a dobândit un statut constituțional; ea nu mai trebuie constatată de cineva, ca în cazul nulității, ci operează direct în baza dispoziției constituționale

În cazul în care, potrivit art. 87 din Constituția republicată, Președintele României participă la ședințele Guvernului, fie din proprie inițiativă, când se dezbat probleme de interes național care privesc politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice, fie la cererea prim-ministrului, și prezidează aceste ședințe, el nu va participa la adoptarea actelor Guvernului prin exprimarea vreunui vot, ci va putea doar să intervină în dezbateri, să-și exprime punctul de vedere cu privire la măsurile preconizate prin actele administrative respective.

În ce privește posibilitatea participării Președintelui României la ședințele Guvernului, la invitația prim-ministrului, în doctrină s-a apreciat că cererea
prim-ministrului rămâne la propria sa apreciere, ea fiind oricând posibilă în condițiile în care susținerea politică a Președintelui și a Guvernului este identică. În cazul în care ne aflăm într-o situație de „coabitare”, posibilitatea unor astfel de cereri este redusă.

Intrarea în vigoare a actelor Guvernului

În teoria actelor administrative s-a dezvoltat principiul potrivit căruia actele administrative normative intră în vigoare din momentul publicării, iar actele administrative individuale intră în vigoare din momentul comunicării

Spre deosebire de ordonanțe, care trebuie să fie doar acte administrative normative, hotărârile Guvernului pot fi atât acte administrative normative, cât și acte administrative individuale, pentru toate existând însă obligația publicării, cu excepția celor cu caracter militar care se comunică doar instituțiilor interesate.

În acest context se mai impune a menționa că, în timp ce ordonanțele Guvernului, având un caracter normativ, sunt toate izvoare ale dreptului administrativ în raport cu autoritatea emitentă, Guvernul, pot fi și izvor al altor ramuri ale dreptului, în funcție de obiectul de reglementare, doar hotărârile Guvernului cu caracter normativ constituie izvoare ale dreptului administrativ.

În ce privește momentul intrării în vigoare în cadrul literaturii de specialitate s-a subliniat că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 24/2000, republicată, ordonanțele de urgență intră în vigoare din momentul publicării, având în vedere urgența reglementării, aspect ce rezultă și din dispozițiile art. 115 din Constituție, cu condiția depunerii legii de aprobare la Camera competentă a fi sesizată, ordonanțele simple intră în vigoare la trei zile după publicare sau la o dată ulterioară prevăzută în dispozițiile finale, prin analogie cu conținutul art. 78 din Constituție referitor la lege, iar hotărârile Guvernului intră în vigoare la momentul publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în dispozițiile finale.

CAPITOLUL V

RĂSPUNDEREA MEMBRILOR GUVERNULUI

Formele răspunderii membrilor Guvernului

Guvernul fiind, dintr-un anumit punct de vedere, un organ politic, caracter determinat de faptul că el este rezultatul componenței majorității politice a Parlamentului, răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate.

Deși titlul marginal al art. 109 se referă la răspunderea membrilor Guvernului, în realitate, el reglementează, exclusiv, cel puțin în alin. (1), răspunderea Guvernului, miniștrii luați în parte neputând fi sancționați direct de către Parlament, ci numai prin intermediul Guvernului, ca organ colegial.

Prevederile art. 109 se referă atât la răspunderea politică, cât și la răspunderea penală a membrilor Guvernului. Răspunderea politică este privită sub aspectul dreptului public, ea putânduse înfățișa și sub alte modalități decât cea juridică, cum ar fi răspunderea Guvernului față de populație sau față de partidul sau coaliția de partide ce au negociat echipa guvernamentală etc. Pe plan juridic însă, ea privește autoritatea publică în fața căreia Guvernul răspunde din punct de vedere politic.

În schimb, în cazul răspunderii penale a membrilor Guvernului, situația este inversă, aceasta putând privi doar pe fiecare membru în parte, deoarece, prin natura ei, răspunderea penală este exclusiv individuală.

Răspunderea politică a Guvernului și membrilor săi

Răspunderea intervine pe terenul „răului înfăptuit”, ea presupune declansșrea unei proceduri ce se concretizează, în final, într-o sancțiune sau alta. Ideea de răspundere politică a Guvernului, ca și a Președintelui României, nu este străină ideii de răspundere juridică, fiind chiar o formă a răspunderii juridice, instituție a dreptului public.

După cum a rezultat din analiza dispozițiilor constituționale referitoare la învestitura Guvernului, hotărâtoare în procedura de învestire a unui Cabinet este acordarea votului de încredere de către Parlament, de unde concluzia că Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului.

Cât timp încrederea acordată unui Cabinet nu este retrasă, Președintele României nu poate reveni asupra numirii făcute, deoarece ar însemna să încalce chiar obligația constituțională care prevede numirea Guvernului, potrivit votului de încredere acordat de către Parlament.

Singura autoritate publică în fața căreia Guvernul răspunde politic nu poate fi decât Parlamentul, iar sancțiunea corespunzătoare răspunderii politice, cea mai severă de altfel, este demiterea prin retragerea încrederii acordate Guvernului, de către Parlament, pe calea moțiunii de cenzură.

În toate cazurile, răspunderea politică nu poate interveni decât pentru o conduită culpabilă a Guvernului în ansamblul său sau a unui membru al acestuia, o „culpă politică”, culpă care poate să constea, pur și simplu, în imposibilitatea de a face față unei situații sau în rezolvarea defectuoasă a unui caz, ceea ce înseamnă că, implicit, Guvernul sau ministrul în cauză fie au încălcat cadrul constituțional și legal, fie au acționat dincolo de acest cadru, deci cu exces de putere. (

Dacă s-a promovat o moțiune de cenzură, iar Parlamentul, care a dat votul de învestitură, retrage încrederea acordată, după o anumită perioadă, acest fapt se întâmplă din vina Guvernului și nu a Parlamentului „răspunderea politică”, ce apare ca o formă a răspunderii constitutional-administrative.

În doctrină s-a susținut ideea potrivit căreia, regimul nostru constituțional nu admite promovarea unei moțiuni individuale de cenzură prin care să se pună capăt exercitării funcției de un anumit membru al Guvernului. În aceste condiții, actele și faptele unui membru al Guvernului se pot imputa întregii echipe guvernamentale, în condițiile în care prim-ministrul nu propune Președintelui României revocarea acelui membru al Guvernului a cărui conduită politică sau juridică poate declanșa promovarea unei moțiuni de cenzură..

În același sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 148/2007. Astfel, răspunderea politică a fiecărui membru al Guvernului este solidară cu a celorlalți. Pentru greșeala unuia, Guvernul poate fi demis în întregime, deoarece această greșeală privește echipa guvernamentală, cabinetul în întregul său, nu exclusiv pe cel care a făcut-o. Guvernul nu poate acționa decât ca un tot. Altminteri, coeziunea și coerența, de care depind eficiența politicii sale, ar fi compromise.

Răspunderea penală a membrilor Guvernului. Cadrul constituțional

Cererea de urmărire penală a membrilor Guvernului poate fi făcută potrivit
art. 109 alin. (2) de către Camera Deputaților, Senat ori Președintele României.

Oricare dintre aceste autorități publice poate cere urmărirea penală a membrilor Guvernului, indiferent dacă aceștia au sau nu și calitatea de deputat sau senator.

Cu alte cuvinte, una din Camere poate cere începerea urmăririi penale împotriva unui membru al Guvernului, chiar dacă acesta nu este deputat sau senator, după cum Președintele României poate cere începerea urmăririi penale a unui membru al Guvernului, chiar dacă acesta are și calitatea de deputat sau senator.

Din dispozițiile constituționale se poate observa că este vorba despre norme procedurale, de natură penală, instituind un regim derogatoriu de la dreptul comun, ce vizează doar membrii Guvernului, nu și alte persoane ce dețin funcții asimilate miniștrilor, fără a fi membri ai Guvernului, nici persoane care dețin alte demnități din sfera puterii executive.

În egală măsură, după cum doctrina a subliniat, legiuitorul constituant a înțeles să vină cu o reglementare specială numai în ce privește competența instanței penale pentru infracțiunile săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor, nu și în ceea ce privește faza de urmărire penală.

Fapta este săvârșită în „exercițiul funcției” numai atunci când este nemijlocit legată de atribuțiile care îi revin ca membru al Guvernului, nu și atunci când ea nu are nicio legătură cu atribuțiile ce decurg din funcția pe care o deține, chiar dacă este săvârșită în perioada în care are această calitate.

Dispozițiile constituționale referitoare la responsabilitatea penală a miniștrilor pornesc de la ideea că, prin poziția lor în cadrul aparatului de stat și prin responsabilitățile speciale ce le revin, faptele săvârșite de ei în exercitarea funcției lor, chiar dacă îmbracă un caracter penal, au totuși întotdeauna și un conținut și repercursiuni politice.

De aceea, a se recunoaște instanțelor judecătorești de drept comun competența de a judeca în această materie ar echivala cu implicarea lor în lupta politică, deși, prin structura și sarcinile lor, ele trebuie să rămână neutre. Pe de altă parte, activitatea desfășurată de miniștri în exercițiul funcției lor pune în joc interese naționale de primă mărime, ceea ce face necesar ca și faptele penale săvârșite de ei în legătură cu această funcție să fie judecate de o instanță constituită la rândul ei la nivel național.

Prin simplul fapt că acceptă o funcție, a cărei exercitare implică luarea unor măsuri care pot avea repercursiuni grave pentru întreaga comunitate, miniștrii se află în situația de a trebui să procedeze în activitatea lor cu o grijă și o precauție sporite în raport cu standardele cerute unui simplu funcționar public.

În cazul în care una din Camere a cerut punerea sub urmărire penală a unui ministru, o cerere a Președintelui cu același obiect nu și-ar mai avea rostul. Dar, în cazul în care una din Camere refuză să aprobe cererea de punere sub urmărire penală a unui membru al Guvernului, se ridică problema dacă Președintele poate să ceară direct urmărirea penală a acestuia, deși una sau ambele Camere au refuzat o asemenea cerere. Într-o asemenea situație, s-a apreciat că Președintele ar putea să ceară punerea sub urmărire a acestuia, în măsura în care dispune de indicii suficiente privitoare la săvârșirea unei infracțiuni, înfrângând voința Camerelor. Dacă s-a cerut angajarea răspunderii penale a unui membru al Guvernului, Președintele României îl poate suspenda din funcție pe membrul Guvernului a cărui urmărire penală s-a cerut, pentru a ușura desfășurarea urmăririi, în cadrul căreia este posibilă arestarea sa și, mai ales, pentru că este contrar exercitării în condiții normale a funcției respective, dacă ar continua să o îndeplinească.

Firește că, pe perioada suspendării, ministrul se va afla în imposibilitatea exercitării atribuțiilor sale, intrând sub regimul art. 107 alin. (3) din Constituție.

Legat de instituția suspendării, s-a mai apreciat că prim-ministrul poate cere, chiar după suspendare, revocarea membrului Guvernului în cauză, având în vedere gravitatea faptelor imputate.

Deoarece competența de judecată aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție, se subînțelege că începerea urmăririi penale, apoi trimiterea în judecată și susținerea acuzării sunt de competența Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, mai nou, a Departamentului Național Anticorupție, aspect subliniat și de legea specială în materie.

Dacă a avut loc trimiterea în judecată, suspendarea din funcție a membrului Guvernului devenit inculpat operează de drept. Dispozițiile constituționale se aplică deopotrivă membrilor Guvernului în funcție, cât și foștilor miniștri.

Pe tot timpul procesului penal, membrii Guvernului beneficiază de prezumția de nevinovăție. Membrul Guvernului condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă va fi demis din funcție de Președintele României, la propunerea prim-ministrului.

Hotărârea de condamnare a unui membru al Guvernului se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dacă însă Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau Departamentul Național Anticorupție dispune scoaterea de sub urmărire penală a ministrului sau fostului ministru, Președintele României are obligația constituțională de a revoca decretul de suspendare, precum și cel de numire, prin cumul, a unui ministru interimar.

În continuarea acestor dispoziții de natură constituțională, art. 32 din Legea
nr. 90/2001 prevede la rândul său, că, răspunderea penală a membrilor Guvernului este reglementată printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.

Răspunderea penală a membrilor Guvernului. Cadrul legal.

În aplicarea dispozițiilor constituționale, a fost adoptată Legea privind responsabilitatea ministerială nr. 115/1999, republicată, modificată și completată ulterior prin mai multe acte normative și din nou republicată.

Legea nr. 115/1999 reglementează atât răspunderea politică, cât și răspunderea juridică a membrilor Guvernului.

În ce privește răspunderea politică, sunt reluate dispozițiile constituționale.

O problemă ridicată în doctrină a fost aceea a sferei de cuprindere a reglementării legale, adică a identificării celor care intră în categoria de membri ai Guvernului.

S-a apreciat, astfel, că Legea responsabilității ministeriale ar trebui să-i aibă în vedere pe toți membrii Guvernului pentru care s-a primit vot de încredere din partea Parlamentului. Într-o situație specială se află cei numiți ca urmare a vacanței postului sau a remanierii guvernamentale, la propunerea prim-ministrului, de către Președintele României, care este firesc să răspundă penal potrivit dispozițiilor constituționale și ale Legii
nr. 115/1999, deoarece modificările din echipa ministerială reprezintă doar o modalitate de organizare a executivului în vederea înfăptuirii programului de guvernare.

Legea responsabilității ministeriale nu se aplică însă persoanelor ce dețin funcții asimilate celor de ministru sau cu rang de ministru precum Avocatul Poporului, consilierii prezidențiali sau șefii serviciilor secrete.

În art. 5 al legii se prevede că, pe lângă răspunderea politică, membrii Guvernului pot răspunde și civil, contravențional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun, în măsura în care Legea nr. 115/1999 nu cuprinde dispoziții derogatorii.

Răspunderea disciplinară a miniștrilor, prevăzută în lege, este discutabilă, deoarece această răspundere juridică se angajează față de cei care încalcă obligațiile cuprinse în statutele sau regulamentele de organizare și funcționare a unor autorități publice, instituții publice sau regii autonome de interes public.

Sancțiunile disciplinare sunt privite ca mijloace de constrângere ce privesc persoanele supuse unei ordini disciplinare proprii, care se aplică în cazul abaterilor de la disciplina muncii sau de la îndatoririle de serviciu, în unitățile unde există o subordonare ierarhică și o disciplină interioară.

Cum până acum nu a fost adoptat un regulament al miniștrilor în care să fie cuprinse atât obligațiile, cât și sancțiunile disciplinare aplicabile lor pentru nerespectarea obligațiilor ce le revin din funcția pe care o dețin, precum și procedura de constatare a abaterilor disciplinare, de aplicare a sancțiunilor disciplinare și competența de soluționare a eventualelor contestații, această răspundere juridică s-ar părea că a fost prevăzută doar dintr-o eroare în Legea nr. 115/1999. Majoritatea dispozițiilor Legii nr. 115/1999 se referă la răspunderea penală a membrilor Guvernului.

Legea specială reglementează numai răspunderea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor și care, potrivit legii penale, constituie infracțiuni. Pentru infracțiunile săvârșite în afara exercițiului funcției lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

Astfel, un membru al Guvernului răspunde penal în următoarele situații:

pentru infracțiunile prevăzute de legea specială în materie;

pentru alte infracțiuni prevăzute în Codul penal sau în legi penale speciale, săvârșite în exercițiul funcției sale;

pentru infracțiuni săvârșite în afara exercițiului funcției.

În ultimele două situații, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

Potrivit art. 8 alin. (1) din legea specială: „Constituie infracțiuni și se pedepsesc cu închisoare de la 2 la 12 ani următoarele fapte săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor: a) împiedicarea, prin amenințare, violență ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitării cu bună-credință a drepturilor și libertăților vreunui cetățean; b) prezentarea, cu rea-credință, de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului.”

Totodată, s-a prevăzut că urmărirea penală și judecarea foștilor membri ai Guvernului pentru infracțiunile săvârșite în exercițiul funcției lor, se efectuează potrivit normelor de procedură penală de drept comun, iar prevederile de ordin procedural ale prezentei legi nu se aplică foștilor membri ai Guvernului, în nicio situație. Însă, aceste dispoziții au fost declarate neconstituționale prin Decizia nr. 665/2007 a Curții Constituționale.

Procedura de urmărire și judecare

Dezbaterea propunerii de începere a urmăririi penale are loc în Camera Deputaților sau în Senat, după cum membrul Guvernului are calitatea de deputat, respectiv, senator, pe baza unui raport întocmit de o comisie permanentă care a efectuat, în cadrul competenței sale, o anchetă privitoare la activitatea desfășurată de Guvern sau de un minister ori de către o comisie specială de anchetă, constituită în acest scop.

Raportul comisiei se înscrie cu prioritate pe ordinea de zi a Camerei Deputaților sau a Senatului, după caz, potrivit dispozițiilor din Regulamentele celor două Camere.

Cererea de urmărire penală a membrilor Guvernului și, dacă e cazul, cererea de ridicare a imunității parlamentare se dezbat în prezența majorității membrilor Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, iar hotărârea se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți. Votul este secret și se exprimă prin bile.

La dezbaterile din cele două Camere ale Parlamentului prezența celui în cauză este obligatorie, dar lipsa sa nejustificată nu împiedică desfășurarea lucrărilor. În situația în care cel în cauză se află în imposibilitatea obiectivă de a se prezenta, Camera Deputaților sau Senatul, cu prilejul dezbaterilor, va fixa un nou termen pentru reluarea acestora.

Cel în cauză are dreptul să își expună punctul de vedere cu privire la fapta ce constituie obiectul cererii de a fi urmărit penal, precum și asupra cererii de ridicare a imunității parlamentare, atunci când este cazul. în urma dezbaterilor. Camera Deputaților sau Senatul poate aproba sau respinge cererea de începere a urmăririi penale.

Legea introduce necesitatea unei Comisii special instituite pentru analiza sesizărilor cu privire la săvârșirea unei infracțiuni de către un membru al Guvernului în exercițiul funcției sale, la nivelul instituției prezidențiale.

Astfel, Președintele României putea cere urmărirea penală numai la propunerea acestei comisii, cu caracter permanent, formată din 5 membri, numiți pe un mandat de 3 ani, ce nu putea fi reînnoit. Componența sa era stabilită prin decret al Președintelui României, la propunerea ministrului justiției și a ministrului de interne.

Natura juridică a acestei comisii era aceea a unei comisii administrative tehnice, ce avea posibilitatea de redactare a unui raport pus la dispoziția Președintelui României în vederea luării de către acesta a deciziei de trimitere a dosarului către Parchetul General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau a clasării lui.

Comisia nu avea rolul de instanță judecătorească. în fața ei nu puteau fi ridicate excepții procedurale. Comisia nu avea nici măcar atribuții jurisdicționale deoarece, conform legii, ea avea doar posibilitatea analizei sesizării, a probelor depuse în susținerea acesteia, a declarațiilor și a probelor invocate de membrul Guvernului față de care se solicita urmărirea penală.

Cu ocazia declarațiilor făcute de membrul Guvernului pentru care se făcuse sesizarea, acesta avea posibilitatea de a fi însoțit de avocatul ales de el. Comisia nu se pronunța asupra vinovăției sau nevinovăției persoanei în cauză. Ea nu putea spune decât că există sau nu indicii pentru care cercetarea ar fi trebuit continuată de către parchet. Activitatea acestei comisii era una ad-hoc, ea nefuncționând permanent.

Sesizată de Avocatul Poporului în legătură cu anumite dispoziții ale Legii
nr. 115/1999, dar și cu O.U.G. nr. 95/2007 de modificare a legii, prin care se intenționase formarea unei comisii alcătuite din 5 judecători, Curtea Constituțională a stabilit, prin Decizia nr. 1133/2007, caracterul neconstituțional al numirii acestora în comisia specială și, chiar mai mult, caracterul neconstituțional al unei astfel de comisii speciale, care restrânge dreptul Președintelui României de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor.

Dacă membrul Guvernului, pentru care Președintele României a cerut începerea urmăririi penale, este și deputat sau senator, ministrul justiției sau, după caz, prim-ministrul va solicita Camerei competente să declanșeze procedura dezbaterii cererii de începere a urmăririi penale și de ridicare a imunității parlamentare.

Dacă una din cele două camere ale Parlamentului sau, după caz, Președintele României a cerut urmărirea penală, dosarul cauzei se trimite, de îndată, ministrului justiției sau, dacă acesta este în cauză, prim-ministrului, pentru a sesiza organele de urmărire penală. Până la începerea urmăririi penale, Camera Deputaților, Senatul sau Președintele României poate să retragă, motivat, cererea prin care a solicitat urmărirea penală împotriva unui membru al Guvernului.

După începerea urmăririi penale, dacă membrul Guvernului este și deputat sau senator, acesta poate fi reținut, arestat sau percheziționat numai cu încuviințarea Camerei din care face parte și după ascultarea sa. În caz de infracțiune flagrantă, membrul Guvernului poate fi reținut și supus percheziției, însă ministrul justiției îl va informa neîntârziat pe președintele Camerei din care face parte. În situația în care cel în cauză este însuși ministrul justiției, sesizarea Camerei sau a Președintelui se face de către
prim-ministru.

Potrivit art. 72 alin. (3) din Constituție, în cazul în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reținere, va dispune imediat revocarea acestei măsuri luate împotriva membrului Guvernului care are și calitatea de deputat sau senator.

Răspunderea patrimonială a membrilor Guvernului

În ceea ce privește răspunderea patrimonială a unui membru al Guvernului, ea rezultă din principiile generale ale dreptului, fie ca urmare a acțiunii civile în cadrul procesului penal, fie ca urmare a unui proces în fața instanței de contencios administrativ.

Astfel, orice membru al Guvernului poate răspunde patrimonial, potrivit dreptului comun al contenciosului administrativ, atunci când a cauzat o pagubă printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat de a soluționa o cerere.

Răspunderea poate privi și Guvernul ca autoritate publică, ce poate fi chemată în fața instanței de contencios administrativ, în baza art. 52, art. 126 alin. (6) din Constituția republicată și a dispozițiilor Legii contenciosului administrativ. De precizat că Legea
nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ permite ca acțiunea să fie îndreptată și împotriva funcționarului „vinovat” de emiterea actului administrativ, formulare care trebuie privită într-un sens larg. Ideea de „funcționar vinovat” coincide cu ideea de „persoană fizică vinovată” care, în cazul Guvernului, poate fi chiar prim-ministrul sau alți membri ai Guvernului.

În doctrină s-a făcut și propunerea, de a fi prevăzută expres în Legea nr. 115/1999 și această formă de răspundere, administrativ-patrimonială, ce prezintă trăsături proprii, care o deosebesc de clasica răspundere din dreptul civil.

CAPITOLUL VI

ÎNCETAREA MANDATULUI

Situația tipică de încetare a mandatului Guvernului

În condițiile unei funcționări normale a celor două autorități publice care exercită cele două funcții clasice ale statului, funcția legislativă și funcția executivă, Parlamentul și, respectiv, Guvernul, încetarea mandatului Guvernului are loc la data validării alegerilor generale parlamentare, neputându-se susține și neexistând nicio precizare constituțională expresă potrivit căreia Guvernul ar avea un mandat de 4 ani.

Chiar dacă durata mandatului legislativului și cea a executivului sunt identice, totuși rațiunea asigurării continuității vieții de stat administrative face ca limitele de început și de sfârșit ale mandatelor celor două puteri să nu se suprapună perfect.

Articolul 110 alin. (1) consacră situația tipică în care un Cabinet funcționează pe durata întregului mandat parlamentar. Până la această dată, Guvernul se află în plenitudinea prerogativelor sale, cu excepția rezervelor impuse de „prelungirea mandatului Parlamentului”, iar după această dată și „până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern”, el devine Guvern demisionar.

Încetarea mandatului la „data validării alegerilor parlamentare generale” reprezintă consecința faptului că mandatul acordat Guvernului de către Parlament, prin votul de încredere exprimat, expiră la data validării alegerilor generale, deoarece numai din acel moment noul Parlament este în situația să-și manifeste încrederea într-o nouă echipă guvernamentală pe care înțelege să o sprijine.

În ce privește sintagma „data validării alegerilor parlamentare generale”, s-a apreciat că este vorba de validarea mandatelor deputaților și senatorilor. Până ce Parlamentul, rezultat din alegeri, nu este în situația să-și manifeste voința, Parlamentul anterior va continua să funcționeze. În schimb, odată validate mandatele deputaților și senatorilor, noul Parlament va trebui să-și exprime poziția cu privire la componența Guvernului și programul de guvernare, pentru ca acestea să corespundă configurației politice rezultate din alegeri.

Demiterea Guvernului este consecința încetării mandatului cu care el a fost învestit chiar pe timpul funcționării Parlamentului care i-a acordat acest mandat.

Încetarea mandatului acordat de Parlament intervine nu doar când acesta își retrage încrederea acordată la învestitură, ci și în situația în care prim-ministrul a încetat să mai fie membru al Guvernului, în situațiile expres prevăzute la art. 106 din Constituție, sau în situația în care prim-ministrul se află în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile.

Situații atipice de încetare a mandatului Guvernului

O primă modalitate o reprezintă retragerea încrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moțiuni de cenzură, în condițiile art. 113 din Constituția republicată, sau în cazul angajării răspunderii Guvernului, potrivit art. 114 din Constituția republicată, dacă s-a introdus o moțiune de cenzură și aceasta a fost aprobată.

În legătură cu această modalitate de încetare a mandatului Guvernului, s-a apreciat în doctrină că, față de dispozițiile art. 85 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora Președintele României numește Guvernul, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, per a contrariu, în cazul în care a intervenit retragerea încrederii de către Parlament, Președintele va trebui să emită un decret prin care să demită Guvernul.

O a doua modalitate de încetare a mandatului poate interveni în cazurile în care prim-ministrul se află într-una din situațiile de încetare a funcției de membru al Guvernului avute în vedere de art. 106, și anume: demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum și în alte cazuri prevăzute de lege.

În ce privește revocarea, enumerată expres printre cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului ea nu poate interveni cu privire la prim-ministru.

O a treia modalitate apare în cazul în care prim-ministrul nu își poate exercita atribuțiile pe o perioadă de peste 45 de zile, termen valabil și pentru membrii Guvernului potrivit alin. (4) din art. 107 consacrat prim-ministrului.

În toate aceste trei situații atipice de încetare a mandatului unui Guvern, în timpul unui mandat parlamentar, se declanșează procedura de învestitură a unui nou Cabinet devenind aplicabile prevederile art. 103, potrivit art. 110 alin. (3) din Constituția republicată.

Spre deosebire de primele două situații, care au în vedere Guvernul în ansamblul său, în ultimele două situații, este avută în vedere persoana prim-ministrului, astfel încât modificările intervenite în statutul acestuia pot determina încetarea mandatului Guvernului însuși.

Activitatea Guvernului demisionar

Restrângerea atribuțiilor Guvernului demisionar doar la o activitate care să se concretizeze în actele necesare pentru administrarea treburilor publice a fost privită ca o soluție de natură să asigure, chiar și într-o formă amputată, continuitatea activității guvernamentale.

În această situație, funcționarea Guvernului nu mai este consecința încrederii acordate de Parlament, ci a prorogării atribuțiilor sale, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, activitatea sa fiind limitată exclusiv la administrarea treburilor publice, deci îndeosebi la activitatea de conducere generală a administrației publice.

Legat de înțelesul conceptului de „administrare a treburilor publice”, care a declanșat numeroase controverse în practica de stat, Legea nr. 90/2001 a adus un plus de precizări, clarificându-i semnificația.

Astfel, potrivit art. 26 alin. (3) din lege, „în cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. în această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanțe și nu poate iniția proiecte de legi”.

Prin urmare, din interpretarea per a contrario a acestei dispoziții rezultă în mod implicit că un Cabinet demisionar nu poate adopta decât hotărâri de Guvern.

Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotărâri curente în activitatea executivă, cu caracter normativ sau individual ca, de pildă, acte de asigurare a aplicării normative unitare a legilor, aprobări de transferări și repartizări de bunuri între sau către autorități și instituții din subordine, numiri și revocări în funcții administrative.

Prin O.U.G. nr. 76/2005 fusese introdusă o excepție în ce privește competența Guvernului demisionar, astfel că teza a II-a a art. 26 alin. (3) a fost modificată în sensul că, Guvernul demisionar nu poate emite ordonanțe și nu poate iniția proiecte de lege, cu excepția celor care sunt necesare pentru respectarea angajamentelor asumate de România față de Uniunea Europeană și alte organisme internaționale, a celor necesare în domeniul bugetar privind administrarea, repartizarea și utilizarea veniturilor și cheltuielilor bugetare sau a celor necesare în cazul producerii unor evenimente ale căror efecte nu pot fi înlăturate decât prin măsuri stabilite prin acte normative cu forță juridică de lege.

La scurt timp, O.U.G. nr. 76/2005 a fost respinsă de către Parlament prin Legea
nr. 250/2005, deoarece, prin conținutul ei, se încâlcau dispozițiile constituționale, care nu prevăd nicio excepție în ceea ce privește competența stabilită pentru Guvernul al cărui mandat a încetat în condițiile legii fundamentale.

În consecință, prin publicarea în Monitorul Oficial a Legii de respingere a O.U.G. nr. 76/2005 s-a revenit la regimul juridic anterior, adică la vechiul conținut al art. 26 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 amintit anterior.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, în termen de 15 zile de la data încetării mandatului Guvernului sau al unuia dintre membrii săi, aceștia vor prezenta situația privind gestionarea activității ministeriale de care au răspuns, precum și a problemelor aflate în curs de derulare, pe baza unui protocol de predare-primire.

Prelungirea mandatului guvernamental

Prelungirea mandatului guvernamental poate fi determinată, în primul rând, de prelungirea mandatului legislativ, și anume: de drept, în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora, potrivit art. 63 alin. (1) din Constituție, sau prin convocarea alegerilor legislative în cel mult trei luni de la expirarea mandatului, potrivit art. 63 alin. (2) teza I din Constituție.

Prelungirea operează și în cazul în care parlamentul nou ales nu reușește să desemneze un nou executiv, indiferent de faptul că se reia de mai multe ori procedura de învestire sau că este dizolvat legislativul și convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).

Pentru toate situațiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul guvern rămas în funcție, mai ales în cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noul parlamnet va acționa cu depline puteri nefiind limitat doar de administrarea treburilor publice.

CONCLUZII

În sistemul constituțuional românesc, Executivul este dualist: Președintele României și Guvernul.

Potrivit Constituției, primul-ministru este desemnat de Președintele României în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.

Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin.

De asemenea, prezintă Camerei Deputaților sau Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate.

Fiind o funcție executivă, funcția e șef al Guvernului implică în orice stat de drept relații cu toate celelalte puteri, respectiv puterea legislativă și cea judecătorească.

După decembrie 1989, pentru a desemna organul central al administrației publice,
s-a adoptat noțiunea de Guvern.

Prin Guvern se înțelege organul colectiv care exercită puterea executivă într-un stat;

Constituția din 1991 utilizează noțiunea de Guvern, în sens restrâns, adică are în vedere, doar acea parte a puterii executive formată din totalitatea miniștrilor, în frunte cu prim-ministrul, dar cu excluderea șefului statului.

Marea majoritate a constituțiilor occidentale conțin un sediu general al materiei Guvernului, în funcție de particularitățile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradițional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecărui val constituțional

Concluzionând, Guvernul este un organ colegial ce formează puterea executivă specifică oricărui regim parlamentar, alături de șeful statului, președinte sau monarh, după caz.

În cadrul executivului, balanța poate să încline în favoarea organului unipersonal-șeful statului-sau în favoarea celui colegial-guvernul.

Însă, indiferent de preeminența unuia sau altuia dintre cele două organe, există constant sarcini care revin numai unuia dintre ele, după cum există atribuții ce nu pot fi exercitate decât împreună.

Așadar, sarcina „medierii între puterile statului” revine președintelui sau monarhului constituțional, conducerea activității administrative incumbă guvernului, în timp ce sarcini precum cele privind încheierea unor tratate internaționale sau numirea unor miniștri apar ca rod al colaborării lor

BIBLIOGRAFIE

Doctrină

Apostol Tofan, D Instituții administrative europene,Editura C.H. Beck, București 2006

Apostol Tofan, D. Drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a,Editura C.H. Beck, București 2008

Brezoianu, D. Drept administrativ român, Editura All Beck, București 2004

T. Drăganu, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, București 1998;

Duculescu,V., C. Călinoiu, G. Duculescu, Constituția României comentată și adnotată, Editura Lumina Lex, București 1997

Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol I, ediția a 4-a, Editura All Beck, București 2005

M Constantinescu, A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muram. F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României, comentată și adnotată, Editura R.A Monitorul oficial, București 1992

Muraru, I. E.S. Tănăsescu, Constituția Romîniei, Comentariu pe articoel, Editura C. H. Beck, București 2008

Petrescu, R.N. Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca 2004

Preda, M, B. Vasilescu, Drept administrativ. Partea specială, Editura Lumina Lex, București 2007

Prisăcaru, V. Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediția a 3-a, Editura Lumina Lex, București 2002

Santai, I. Drept administrativ și știința administrației, vol.I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 2002

Vedinaș, V. Drept administrativ, eidția a 3-a Editura Universul Juridic, București 2007

Vida,I. Puterea executivă și administrația publică, Editura R.A. Monitorul oficial, București 1994

Vrabie,G. M. Bălan, Organizarea politico-etatică a României, Institutul European Iași, 2004

Articole din reviste de specialitate

M Enache, Câteva considerații în legătură cu puterea executivă, în Dreptul nr. 9/1994 ;

R. Carp, Limitele Constituției, în R.D.P. nr. 3/2004;

I. Poenaru, Reflecții privind natura democratică a unor dispoziții constituționale, în Dreptul nr. 6/2002;

I. Brad, Câteva aprecieri referitoare la sfera noțiunii de „funcție publică de autoritate”, în Dreptul nr. 3/200;

A. Iorgovan, Ilegalitatea Hotărârii Guvernului nr. 11/1997, în R.D.P. nr. 1/1998;

Șt. Deacomi, Răspunderea penală a membrilor Guvernului, în Dreptul nr. 1/2007

Legislație internă

Constituția de la 1948

Constituâia de la 1952

Constituția de la 1965

Constituția din 1991

Constituția revizuită din 2003

Legea numărul 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor