Caile de Finantare a Deficitului Bugetar

DEFICITUL BUGETAR – abordare teoretica

Deficitul bugetar reprezintă suma cu care cheltuielile bugetare sunt mai mari decât veniturile bugetare. Opusul deficitului bugetar este excedentul bugetar.

Între principiile gestiunii bugetare în accepțiunea clasică, echilibrul anual al bugetului era considerat drept „principiul de aur”, anualitatea și echilibrul fiind legate indisolubil. Echilibrul bugetar se referă la păstrarea egalității dintre veniturile și cheltuielile bugetare, atât la întocmirea planului financiar centralizat anual, cât și pe perioada de execuție a acestuia.

Deficitul bugetar – concept si metode de dimensionare

 Bugetul general consolidat este instrumentul de reflectare a echilibrului financiar public, la nivel national, pentru ca el exprima totalitatea resurselor si a cheltuielilor publice. Bugetul general consolidat poate fi echilibrat sau dezechilibrat; in acesta ultima situatie, soldul bugetul general consolidat putand sa se prezinte in doua ipostaze, excedentar sau deficitar.

         Incheierea bugetelor cu deficit constituie o situatie anormala, mai ales in cazul celor intocmite echilibrat sau cu excedent. Inregistrarea de deficite reflecta nu numai serioase carente in gestiunea financiara (ramanerea in urma a veniturilor bugetare realizate fata de cheltuielile efectuate), dar si existenta unor dezechilibre materiale, in ocuparea fortei de munca, in relatiile valutare etc.

         Daca bugetele deficitare sunt criticate de numerosi economisti, nici bugetele excedentare nu intrunesc opinii unanim favorabile. Aprecierea unui excedent bugetar trebuie sa fie nuantata, in functie de factorii care l-au generat. Astfel excedentul generat de neefectuarea cheltuielilor bugetare ca urmare a nerealizarii obiectivelor prevazute reflecta fenomene negative: intreruperi ale circuitului economic, dezechilibre partiale, deteriorari ale conjuncturii internationale etc. De aceea, aparitia unor excedente bugetare constituie un indiciu ca in executarea programului economic s-au produs abateri cu efecte economice pozitive sau negative. Aceasta impune o analiza temeinica a cauzelor care le-au generat si luarea de masuri pentru inlaturarea neajunsurilor si a deficientelor existente.

         In principiu, excedentul bugetar poate fi rezultatul realizarii unor venituri peste prevederi sau al efectuarii unor cheltuieli sub prevederi, exista si posibilitatea ca resursele bugetare aprobate sa nu se cheltuiasca integral pana la finele anului bugetar, datorita nerealizarii fizice a obiectivelor pentru care au fost alocate.

         In practica, de obicei, se intalneste deficitul bugetar. El presupune o crestere accelerata a cheltuielilor publice in raport cu nivelul veniturilor publice. Acest deficit bugetar nu este intotdeauna un fenomen negativ pentru economia unui stat, el poate deveni chiar un mijloc de relansare a activitatii economice, daca conjunctura nu are deja un caracter inflationist si daca este bine supravegheat de specialistii in domeniu.

In perioada actuala, cand se sustin atat neutralitatea finantelor publice, cat si renuntarea la echilibrarea anuala a bugetului, politica bugetara este astfel conceputa incat sa realizeze o corelare intre un ansamblu de indicatori macroeconomici si nivelul deficitului bugetar. Urmarirea sistematica a nivelului si a evolutiei indicatorilor permite stabilirea unui diagnostic conjunctural si, implicit, adoptarea unor masuri bugetare in concordanta cu starea si evolutia economiei reale.

Activitatea economică a fiecărei țări se desfășoară potrivit unui mecanism economic, în care principala funcție este cea de conducere și reglare a proceselor economice. Un rol important în realizarea acestei funcții revine pieței concurențiale, pe care se reglează raportul de interese prin participarea agenților economici la formularea cererii și ofertei, la înfăptuirea lor și a echilibrului economic. În acest context, statul participă atât ca agent economic, cât și ca autoritate publică, prin funcția acestuia de a crea și exercita cadrul legislativ. Statul influențează derularea proceselor economice prin pârghiile economico-financiare la care poate apela : pârghia fiscală, pârghia vamală, cea a cheltuielilor publice. Piața generează, la rândul ei, factori de influență precum prețul, costul, profitul, dobânda etc. Cuantificat în formă monetară, acest mecanism financiar îl reflectă, de fapt, pe cel economic.

Unul din principiile de bază ale elaborării bugetului de stat este echilibrul bugetar, dar acesta nu se realizează de cele mai multe ori, în mod automat, prin acoperirea cheltuielilor bugetare cu veniturile bugetare. În astfel de situații spunem că bugetul se elaborează cu deficit de finanțare , care poartă numele de deficit de bugetare.

Deficitul care provine din diferența dintre suma cheltuielilor  publice ocazionate de plațile prin transferuri și cele pentru cumpărare de bunuri și servicii publice, pe de o parte, și suma veniturilor publice, pe de altă parte, este considerat deficit primar. Dacă se întregesc cheltuielile publice cu plățile de dobânzi aferente împrumutului public, se obține deficitul total.

Deficitul total înregistrat într-un an poate fi divizat în două  componente:

– deficitul structural, care apare atunci când bugetul ajustat în mod ciclic este în deficit. Bugetul ajustat în mod ciclic se referă la o economie care asigură folosirea deplină a forței de muncă și reprezintă deficitul/surplusul bugetar care va exista dacă economia asigură folosirea deplină a forței de muncă (când venitul național obținut este egal cu venitul național potențial).

– deficitul ciclic, care este definit ca diferenta dintre deficitul bugetar total si deficitul structural.

Deficitul bugetar total = Deficit structural + Deficit ciclic

Un deficit bugetar este de calitate atunci când îndeplinește două condiții obligatorii:

deficitul se reflectă, în totalitate, în cheltuieli de investiții și, în special, în realizarea infrastructurii;

deficitul este acoperit cu resurse financiare sigure, pentru a nu apela la emisiuni monetare inflaționiste.

Metode de dimensionare a deficitului bugetar

În România, pentru măsurarea deficitului public se folosesc metode diferite, în funcție de care se identifică un anumit tip de deficit bugetar. Astfel, se disting:

deficitul/surplusul bugetului general consolidat;

deficitul/surplusul convențional;

deficitul/surplusul primar;

deficitul/surplusul operațional;

deficitul/surplusul structural;

Deficitul/surplusul bugetului genenar consolidat, exprimă dezechilibrul existent la nivelul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate și consolidate, pentru a forma un întreg.Este expresia cea mai utilizată în analizele privind dezechilibrul între resursele și nevoile sectorului public. Se determină prin diferență între veniturile și cheltuielile bugetului general consolidat.

Deficitul/surplusul convențional, calculat ca diferență între încasările și plățile efective, reprezintă necesarul de finanțare a sectorului public. În metoda de măsurare a acestui tip de dezechilibru public, veniturile nu includ împrumuturile interne și externe. La nivelul cheltuielilor nu sunt luate în considerare rambursările datoriei publice din acel an, însă se regăsesc dobânzile la datoria publică.

Deficitul/surplusul primar este definit ca diferență între veniturile curente și cheltuielile bugetare nedestinate plății dobânzilor la datoria publică. Deficitul primar oferă posibilitatea de a stabili dacă un Guvern se străduiește sa elimine excesul cererii prezente sau viitoare.Dacă deficitul primar este pozitiv( desi exista un surpkus primar), aceasta indică faptul că statul contribuie la diminuarea cererii agreate și a datoriei publice.

Deficitul/surplusul structural se înregistrează atunci când apare, pe termen lung, imposibilitatea veniturilor bugetare de a finanța cheltuielile bugetare. Deficitul are tendința de a deveni cronic și nu reprezintă doar o eroare de ajustare ci un dezechilibru al ansamblului elementelor constitutive ale structurii financiare a statului.

Cauze si consecinte ale deficitului bugetar

Deficitul bugetar a devenit în prezent un fenomen obișnuit, în multe țări, pe fundalul amplificării cheltuielilor publice. În România, deficitul bugetar a constituit în ultimii ani una dintre cele mai dificile probleme cu care s-a confruntat politica economică.

În condițiile actuale de desfășurare a activității economice, în care nevoia de resurse financiare este mai mare decât fondurile existente, elaborarea bugetelor la orice nivel constituie una din problemele primordiale, în special în ceea ce privește respectarea principiului echilibrului bugetar. În majoritatea cazurilor, echilibrul bugetar nu se realizează în mod automat prin acoperirea cheltuielilor bugetare cu veniturile bugetare. În acest caz se poate spune că bugetul se elaborează cu deficit de finanțare.

În situația în care bugetul de stat este raportat la o economie care asigură folosirea deplină a forței de muncă, se poate vorbi de buget ajustat în mod ciclic, ce reprezintă surplusul sau deficitul bugetar care va exista dacă economia asigură folosirea deplină a forței de muncă, adică dacă venitul național obținut este egal cu venitul național potențial.

Existența deficitului bugetar se datorează mai multor cauze, cum ar fi:

scăderea producerii de bunuri și servicii în economie,

creșterea cheltuielilor în scopul realizării anumitor programe sociale;

creșterea activității sectorului invizibil al economiei;

creșterea cheltuielilor marginale ale producției sociale;

emisiunea monetară în exces și care să nu fie însoțită de creșterea economică.

Pe de altă parte, nivelurile veniturilor și cheltuielilor bugetare sunt afectate și de stadiul ciclului de afaceri. Atunci când economia se contractă, bugetul se îndreaptă spre deficit, ca urmare a reducerii volumului de venituri colectate.

În legătură cu acceptarea sau nu a concepției potrivit căreia deficitul bugetar este „dăunător” asupra vieții economico-sociale, există o serie de controverse care de-a lungul timpului au variat substanțial.

Cauzele apariției deficitului bugetar:

Dacă echilibrul bugetar public se prezintă ca egalitate între impozite și taxe (TA) pe de o parte, iar pe de altă parte , cheltuielile guvernamentale (G) și transferurile ( TR), atunci:

BS = TA – G -TR

BD = – BS = G + TR – TA

Unde : BS indică excendentul bugetar iar BD indicădeficitul bugetar.

Excedentul sau deficitul bugetar depinde, în mare parte, de venit. La nivelurile scăzute ale venitului, bugetul este deficitar, deoarece plățile guvernamentale sunt mai mare decât încasările realizate din colectrarea impozitului pe venit. În constrast, excedentul bugetar va fi mai mare, dacă venitul este mai mare, datorită volumului impozitelor încasate. De asemenea, această formulă demonstrează că deficitul bugetar nu depinde doar de politicile adoptate de puterea publică reflectate în cota de impozitar, cheltuieli și transferuri de sume- si și de orice alt factor care ar putea produce oscilația nivelului venitului.

În principal, de-a lungul timpului, opiniile economiștilor referitoare la efectele deficitelor bugetare asupra performanțelor economice ale unui stat s-au referit la două abordări principale. Pe de o parte, s-a considerat că deficitele rezultate din reducerea ratelor marginale ale impozitării au efect stimulativ asupra productivității muncii. Pe de altă parte, deficitele bugetare au fost considerate o cauză a stagnării economiei și a instabilității acesteia (Romer,1988, p. 63).

Pe fondul agravării unor dezechilibre economice, adepții intervenției statului în reglarea mecanismelor economice, în special prin utilizarea unui volum sporit de cheltuieli publice, au propus o serie de abordări care vizează în principal o redefinire a conceptului de echilibru bugetar și încearcă să propună o serie de teorii asupra rolului deficitelor bugetare în stimularea proceselor de creștere economică. Astfel, în doctrină și chiar în practică s-a propus subordonarea echilibrului financiar în favoarea echilibrului general economic, considerându-se că echilibrul financiar este doar o componentă a celui din urmă. Pornind de la această idee generală a apărut teoria, formulată pentru prima dată de William Beveridge, numită „teoria deficitului sistematic”, potrivit căreia se poate ajunge la echilibrul general economic pe calea deficitului bugetar.

Teoria deficitului sistematic este de natură să conducă la o creștere economică echilibrată, dar în practică ea este limitată, pe de o parte de capacitatea de împrumut a statului, și, pe de altă parte, de eficiența utilizării de către stat, pe principii economice, a resurselor astfel atrase de pe piață. În plus, în baza principiului că decizia economică privată este mai eficientă decât decizia administrativă (pentru investiții), rezultă că o politică fiscală axată pe reducerea nivelului impozitelor și taxelor (cu efecte favorabile în stimularea consumului și investiției private) trebuie dublată de o reducerea a volumului cheltuielilor (cu afectarea în principal a funcției de redistribuire a subvențiilor), și nu de o creștere a acestora.

Folosirea din ce în ce mai des a pârghiilor bugetare ca mijloc de intervenție în economie, ca și dificultățile întâmpinate în echilibrarea anuală a bugetului de stat au condus la apariția ideii că bugetul nu ar trebui să fie echilibrat în fiecare an, ci numai pe un ciclu economic. Deoarece excedentele realizate în perioadele favorabile urmează să acopere deficitele din perioadele nefavorabile, adepții acestor abordări consideră deficitele bugetare ca fiind un mijloc de realizare a echilibrului economic și de relansare a proceselor de dezvoltare. Politicile fiscale propuse de monetariștii școlii de la Chicago și, în primul rând, de profesorul american Milton Friedman, care se axau pe reducerea fiscalității în paralel cu reducerea cheltuielilor publice având ca scop eliberarea inițiativei private și redimensionarea rolului statului în economie, au fost aplicate cu succes într-o serie de țări dezvoltate la începutul anilor ’80 sau în alte țări cu economii mai slab dezvoltate în anii ’90.

În cazul unor economii aflate în recesiune, cu probleme structurale de fond și care trebuie să facă față în paralel unor aspecte aparent contradictorii, de genul insuficienței relative de resurse reale în economie – mentalitate societală axată pe existența unor sisteme de protecție extensive – problematica dimensionării deficitelor bugetare și a datoriei publice se pune foarte acut și se încadrează într-o arie de opțiuni bugetare deosebit de restrânsă. Dimensionarea deficitelor bugetare și a datoriei publice este parte a strategiei bugetare de ansamblu care, în condiții economice deosebit de restrictive, trebuie să răspundă unei opțiuni fundamentale, respectiv aceea pentru dezvoltare economică, dar să țină cont și de posibilitatea finanțării neinflaționiste a deficitelor publice.

Sustenabilitatea politicilor fiscale și bugetare constituie o problematică intens dezbătută în literatura de specialitate și la nivelul procesului decizional public. Argumentele care vin să susțină această afirmație sunt numeroase. Pe de o parte, se consideră că asigurarea unei dezvoltări sustenabile presupune, concomitent, dezvoltare economică, socială și protecția mediului înconjurător, iar politicile fiscale și bugetare, datorită caracterului lor redistributiv, influențează dezvoltarea sustenabilă prin efectele manifestate asupra creșterii economice sau a investițiilor în capitalul uman (Gupta, Keen, Clements, Fletcher, Mani, 2002, p. 1). Alți economiști evidențiază importanța sustenabilității politicilor fiscale și bugetare în realizarea creșterii economice și, de asemenea, importanța existenței unor constrângeri bugetare care să permită asigurarea sustenabilității pe termen lung. Pe de altă parte, organisme internaționale precum Fondul Monetar Internațional (FMI) sau Organizația de Cooperare Economică și Dezvoltare (OCDE) au acordat o atenție sporită acestei problematici, precum și modalităților de analiză și monitorizare a sustenabilității politicilor fiscale și bugetare sau a datoriei publice pe măsură ce țările industrializate se confruntau cu dificultăți din ce în ce mai mari generate de grade de îndatorare ridicate (Horne, 1991, pp. 1-5). Cu toate acestea, problema îndatorării excesive sau nesustenabile nu a fost pe deplin rezolvată. În majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene aspectele legate de sustenabilitatea finanțelor publice se constituie deja în politici publice prioritare. Aceasta datorită faptului că politica de îndatorare este destul de costisitoare sub aspectul cheltuielilor cu dobânzile și al realocării resurselor financiare publice între diferite categorii de cheltuieli. Mai mult decât atât, în contextul actual se impune chiar o reformă a statului bunăstare având în vedere că majoritatea țărilor membre ale UE se confruntă cu problema îmbătrânirii populației și cu creșterea șomajului, ceea ce necesită derularea de programe sociale în acest sens (Raffelhüschen, 1999, pp. 167-170).

Efectele deficitului bugetar

Efectele în plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple. Existența deficitului bugetar majorează datoria publică și, implicit, serviciului acesteia, respectiv cheltuielile publice privind rambursările, dobânzile și comisioanele exigibile în fiecare an pentru stingerea datoriei publice.

Paralel cu sporirea cheltuielilor publice, pe această cale, are loc o realocare a fondurilor publice în detrimentul furnizării bunurilor și serviciilor publice către populație.

În condițiile unei cerei de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobânzii prezintă tendință de creștere.(figura1.1).

Figura 1.1

Corelatia intre rata dobanzii și fondurile imprumutte de Guvern.

Deficitul Bugetar contribuie la creșterea ratei dobânzii de piață. Prin aceasta, deficitul se opune investițiilor private, încetinind astfel ritmul real al creșterii economice.

Figura 1.1 pune în evidență corelația dintre fondurile împrumutate de Guvern pentru a finanța deficitul și nivelul ratei dobânzii de piață. Cererea de credite se compune din cererea particularilor(agenți economici și populație) și cererea Guvernului. Când Guvernul solicită fonduri pe piața capitalului de împrumut, rata dobânzii crește, deorece o parte importantă din fondurile disponibile este atrasă de Guvern prin intermediul creditului public.

Echilibrul inițial este în punctul E, corespunzător ratei dobânzii de piață(d1) și cantității totale de fonduri împrumutate I1. O creștere a solicitării Guvernului pentru fonduri împrumutate deplasează curba cererii din C1 În C1 + ΔCG, rezultând un nou echilibru al pieței în E’. Rata dobânzii de piață este d2 , iar cantitatea de fonduri oferită și împrumutată ă crescut la I2.

Creșterea ratei dobânzii de piață are drept efect restrângerea cererii de credite adresate de agenții economici și implicit reducerea investițiilor realizate pe credit. Investițiile private reduse contribuie la scăderea productivității muncii și implicit la reducerea salariilor. De asemenea, se diminueaza împrumuturile efectuate sau construirii și cumparăriide locuințe. Concomitent cu aceste efecte se înregistrează și scăderea consumului privat, deoarece o rată ridicatăa dobânzii încurajează economiile.

În condițiile în care împrumutul public este contractat de o generație și este achitat de o alta, apare o distribuie între generații a beneficiilor și a costurilor acestuia, care poate fi consideratăca ca fiind inechitabilă, în funcție de scopul inițial al creditului public.

În cazurile externe, o țară cu deficite bugetare mari poate întâmpina dificultăți în finanțarea deficitului printr-un împrumut adițional și ca rezultat, se procedează la monitorizarea deficitului. Dacă autoritatea fiscală forțează autoritatea monetară să finanțeze deficitul prin emisiunea monetară, astfel inflația poate fi interpretată, în ultimul rând , ca un fenomen fiscal mai degrabă decât un fenomen monetar, monetizarea datoriei este explicația clasică pentru valorile mari ale inflației.

Un impact al deficitului bugetar este reprezentat de așa numita” pierdere a impozitelor”, în sensul că impozitele sunt utilizate pentru rambursarea datoriei, însă serviciul datoriei este privit ca un transfer între membrii societății și nu ca un cost pentru societate în ansamblu ei.

Deficitul bugetar afectează procesul politic care determină politica fiscală. Unii economiști susțin că posibilitatea Guvernului de a se împrumuta reduce disciplina procesului bugetar, întrucât politicienii se preocupă mai puțin de limitarea strictă ă nivelului cheltuielilor publice la nivelul veniturilor bugetare, deoarece au posibilitatea să se împrumute. Astfel, se înregistrează o reducere a flexibilității fiscale ă Guvernului.

Deficitul bugetar implică și vulnerabilitatea economiei la crizele internaționale, datoritădependenței de resursele externe pentru finanțarea și refinanțarea deficitului bugetar.

CAILE DE FINANTARE A DEFICITULUI BUGETAR

Tipuri de finantare a deficitului bugetar

Deficitul bugetar si sursele de finantare a acestuia a reprezentat in ultimii ani o problema a majoritatii statelor in curs de dezvoltare dar si a celor dezvoltate. Principalul motiv al aparitiei deficitului bugetar este cresterea mai rapida a cheltuielilor decat a veniturilor.

Exista doua tipuri de surse de finantare a deficitului bugetar:

Surse de finantare interne ;

Surse de finantare exteme.

De preferat este finantarea din surse interne deoarece cea din surse externe conduce la crestera datoriei publice externe si implicit la cresterea datoriei publice totale.

Surse de finantare interna. Dintre sursele de finantare interna amintim:

finantare bancara interna;

sume provenite din privatizare;

valorificarea active lor statului;

imprumuturi de stat.

Fiecare din aceste surse prezinta atat avantaje cat si dezavantaje. Dintre toate metodele de finantare interna probabil ca cele mai multe dezavantaje le prezinta emisiunea monetara deoarece o crestere a masei monetare fara acoperire conduce la cresterea ratei inflatiei care conduce la o crestere a ratei de dobanda reala si in final la o diminuare a investitiilor. Avantajul acestei surse de finantare ar fi ca nu afecteaza cresterea datoriei publice.

In cadrul titlurilor de stat includem: certificate de trezorerie denominate in lei, certificate de trezorerie denominate in valuta, obligatiuni de stat in lei sau valuta, certificate de trezorerie. Aceste titluri prezinta avantajul, pentru cumparatori, ca sumele obtinute din dobanzi nu sunt supuse impozitarii.

Surse de finantare externa. Dintre sursele de finantare externa amintim:

imprumuturi externe;

finanþare bancara externa;

emisiunea de titluri de stat pe piaþa externa; etc.

Pana in anul 2004 deficitul bugetar in Romania a fost finantat in special din surse externe ulterior, renuntandu-se la aceasta metoda, deficitul a fost finantat din surse interne in principal.

Principalul dezavantaj pe care il prezinta finantarea din surse externe este reprezentat de cresterea datoriei publice exteme care poate deveni la un moment dat nesubstenabila. Deasemenea finantarea din surse externe poate afecta cursul de schimb, poate conduce la o depreciere a monedei nationale in raport cu principalele valute.

Desi ar parea ca deficitul bugetar reprezinta o boala a economiei nu este chiar asa, deficitul bugetar trebuie sa existe intrucat prin intermediul sau se asigura stabilitatea output-ului si a somajului, redistribuirea veniturilor intre generatii, relaxarea fiscala in cazul variatiei venitu lui supus impozitarii etc.

Romania nu este singura tara care se confrunta cu un deficit bugetar multe state dezvoltate se confrunta cu acest fenomen.

Monetizarea deficitului bugetar si impactul acesteia

Emisiunea monetara

Procesul emisiunii monetare, adica vanzarea de active lichide bancilor comerciale, este numit monetizarea deficitului si are un pronuntat caracter inflationist, in mod practic, fenomenul se produce astfel: Ministerul Finantelor poate vinde titluri de stat (bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice) Bancii Nationale, care in acest mod 'acorda imprumut' Ministerului Finantelor (statului), determinand astfel scaderea volumului valoric al titlurilor de stat obtinute de public.

Pe masura ce Banca Nationala cumpara titluri de stat, ea ofera bancilor comerciale rezerve suplimentare de active lichide si astfel creste cantitatea de bani din economie. Banca Nationala poate cumpara titluri de stat de pe piata secundara pentru determinarea vanzarilor de astfel de titluri, ceea ce constituie un echivalent modem al emisiunii monetare.

Monetizarea deficitului afecteaza economia crescand cheltuielile totale datorita cresterii cheltuielilor publice si a celor private, ca urmare a cresterii ofertei monetare. Pe de alta parte, un nivel ridicat al venitului national va conduce la cresterea nevoii de bani pentru tranzactii si in scopuri de precautie. Desi se poate prognoza cu certitudine ca venitul national va creste, efectul monetizarii deficitului asupra ratei dobanzii este incert, deoarece are loc o crestere atat a ofertei, cat si a cererii de moneda.

Monetizarea deficitului bugetar este in mod clar inflationista pana in momentul in care economia se indreapta spre un nou echilibru pe termen lung, cu un nivel ridicat al preturilor. Mai mult, daca guvernul decide sa urmeze aceasta politica an de an, va rezulta o crestere corespunzatoare a ofertei monetare, adica o continuare a inflatiei.

In tara noastra, legiuitorul interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiunea monetara sau prin finantare directa de catre banci, in acest mod, Romania se inscrie in procesul modernizarii financiare, ea apropiindu-se de 'economia pietelor financiare' caracteristica tarilor anglo-saxone.

Finantarea Ministerului Finantelor pe piata financiara permite deci limitarea recurgerii la creatie monetara.

Legea prevede totusi posibilitatea ca BNR sa poata acorda imprumut fara dobanda, pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile si cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia, imprumut ce nu poate depasi intr-un an financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum si dublul capitalului BNR si al fondului de rezerva constituit. Aceasta prevedere permite deci creatia limitata de moneda pentru finantarea decalajului temporar dintre veniturile si cheltuielile bugetare din cursul anului fiscal.

Prin aceeasi lege se admite refinantarea datoriei publice interne si finantarea deficitului bugetului de stat prin imprumuturi de stat, in conditiile legii.

Finantarea deficitului bugetar pe calea emisiunii monetare afecteaza negativ economia, contra efectului pozitiv initial de acoperire a cheltuielilor publice mari, prin cresterea masei monetare in circulatie si, implicit, prin cresterea inflatiei si a preturilor. In practica este necesara gestionarea rationala a resurselor financiare procurate prin imprumut public, deoarece, 'finantarea prin imprumuturi a unor cheltuieli publice nerationale, amplificate de plata dobanzilor si a comisioanelor, poate duce la folosirea implicita sau explicita a emisiunii inflationiste de moneda, cu tot cortegiul de urmari nefaste pe care aceasta le antreneaza."

Finantarea nemonetara a deficitului bugetar – imprumutul public

Caracteristicile si destinatia imprumutului public

Sub aspect juridic, imprumutul de stat apare ca o intelegere intervenita intre o persoana fizica sau juridica, pe de o parte, si statul, pe de alta, prin care prima consimte sa puna la dispozitia statului o suma de bani, sub forma de imprumut, pe o perioada determinata, iar aceasta din urma se angajeaza sa o ramburseze la termenul stabilit si sa achite dobanda si alte costuri aferente.

Imprumutul public presupune acceptarea unor conditii de acordare a creditului. Referitor la dobanda, in cazul imprumuturilor publice cu destinatie neproductiva aceasta este platita din .impozite si taxe, pe cand in cazul imprumuturilor cu destinatie productiva dobanda se va suporta, in ultima instanta, din valoarea nou creata in urma utilizarii productive a imprumuturilor.

Titlurile imprumuturilor publice atesta detinatorului calitatea de creditor al statului si, desi nu au o valoare proprie, ele circula ca si cum ar avea o asemenea valoare. In cazul in care sumele imprumutate de stat nu sunt folosite in scopuri productive , ci pentru consum, titlurile nu au in spatele lor un capital real, capabil sa produca o valoare noua. Cu toate acestea, ele confera detinatorului dreptul de a primi o dobanda din partea statului, dobanda care se suporta din resurse bugetare si, ca urmare, titlurile imprumuturilor publice reprezinta, in acest caz, un dublu capital fictiv, exprimand redistribuire a PIB. Imprumuturile de stat prezinta urmatoare trasaturi caracteristice:

Imprumutul de stat are caracter contractual – Spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, stabilita in mod unilateral de catre stat in sarcina unei persoane fizice sau juridice, imprumutul exprima acordul de vointa al partilor. Conditiile de emisiune si de rambursare a imprumutului, forma si marimea venitu lui pe care il asigura, precum si alte eventuale avantaje acordate imprumutatorilor se stabilesc de organele de decizie competente ale statului, fara consultarea prealabila a subscriitorilor potentiali. Persoanele interesate pot sa accepte sau sa refuze conditiile stabilite de stat, dar nu pot pretinde un tratament preferential fata de ceilalti subscriitori.

Imprumutul are un caracter rambursabil – Ca mijloc de procurare a resurselor banesti de care statul are nevoie, imprumutul se caracterizeaza prin aceea ca se restituie, la termenul fixat, persoanelor fizice si juridice care l-au acordat, spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare, la dispozitia statului, definitiva si nerambursabila.

La plasarea unui imprumut, statul stabileste termenul de rambursare a acestuia care poate fi mai apropiat sau mai indepartat, in functie de evolutia previzibila a veniturilor si a cheltuielilor publice. De la aceasta regula, fac exceptie imprumuturile perpetue, la emiterea carora angajamentul statului se limiteaza la plata unei anumite dobanzi creditorilor sai, pe o perioada de timp nedeterminata, fara sa se stabileasca un termen de restituire a imprumutului propriu zis.

Imprumutul de stat asigura detinatorilor de inscrisuri publice, pe langa rambursare a sumei imprumutate, si o anumita contraprestatie. Pentru a putea intra in posesia sumei de bani care ii lipseste si a o folosi potrivit trebuintelor sale, statul se angajeaza sa achite sistematic, detinatorilor de inscrisuri publice 'pretul' acestei folosinte. 'Pretul' la care ne referim imbraca forma dobanzii, forma castigului ori ambele forme, dupa caz, la care se adauga adesea si alte avantaje materiale.

Statul apeleaza la imprumuturi fie din necesitati de trezorerie, fie din necesitati de echilibru bugetar. In primul caz, veniturile bugetare ordinare prevazute a se realiza in anul considerat acopera integral cheltuielile bugetare. Desi pe intregul an bugetul de stat se prezinta echilibrat, totusi pe parcursul acestuia, si mai ales in primele luni ale anului, poate sa nu existe o concordanta deplina intre termenele la care se incaseaza veniturile si cele la care se efectueaza cheltuielile. Ca urmare, in unele perioade platile devanseaza incasarile, ceea ce provoaca un gol de casa, adica o insuficienta temporara de resurse, in timp ce in altele se inregistreaza un plus de resurse fata de ritmul normal al platilor.

In cazul in care disponibilitatile de resurse ale unor institutii publice pastrate la trezoreria statului nu acopera golul din casa al bugetului de stat, atunci se solicita imprumuturi pe termen scurt la alti detinatori de resurse banesti de pe piata. In ultima instanta se face apel la banca centrala a tarii, sub forma unui avans in contul veniturilor bugetare viitoare, in limitele si conditiile prevazute de lege. Resursele banesti imprumutate de la diversi detinatori publici sau privati nu maresc masa monetara din circulatie, ci numai o redistribuie; in schimb, resursele imprumutate de la banca centrala reprezinta o emisiune de bani fara acoperire materiala. Apelul la imprumuturi din necesitati de trezorerie poate avea consecinte nefaste asupra circulatiei banesti ori de cate ori vorbim despre sume importante si nu se ramburseaza la termenele prevazute. De aceea numarul tarilor care interzic astfel de credite este in crestere.

In cazul in care veniturile fiscale si nefiscale ordinare nu acopera integral cheltuielile bugetare pe intregul an, pentru finantarea deficitului rezultat, statul se imprumuta pe piata interna sau in stainatate.

Pentru imprumuturile contractate pe piata interna, inclusiv la banca centrala, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur, certificate de trezorerie sau inscrisuri altfel denumite. In unele tari emisiunea de astfel de inscrisuri este plafonata prin lege, in timp ce in altele aceasta este nelimitata. In acest caz, emisiunea de inscrisuri publice pe termen scurt, din instrument de trezorerie ( de acoperire a golurilor temporare de casa), se transforma in mijloc de echilibrare a bugetului de stat ( de acoperie a deficitului bugetar).

Imprumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se incheie, de regula, pe termene mijlocii si lungi. Rambursarea ratelor scadente si achitarea dobanzi lor aferente au drept consecinta sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage dupa sine majorarea impozitelor, iar in caz de insuficienta a acestora la contractarea de noi imprumuturi.

Clasificarea imprumuturilor de stat

Imprumuturile publice pot fi clasificate dupa mai multe criterii.

In functie de durata pentru care se contracteaza, imprumuturile pot fi: pe termen scurt de pana la un an, pe termen mijlociu intre 2-5 ani si pe termen lung, de peste 5 ani. Termenele sunt conventionale, ele fiind interpretate diferit in diferite tari.

Dupa forma venitului ce se poate obtine pe seama imprumuturilor de stat, se disting:

Imprumuturi cu dobanda;

Imprumuturi cu castiguri;

Imprumuturi cu dobanda si castiguri.

Obligatiunile la imprumuturile cu dobanda au anexate un numar de cupoane, detinatorul detasand o data sau de doua ori pe an un cupon si il prezinta spre incasare la ghiseul bancii centrale (sau alta banca desemnata) pentru a intra in posesia dobanzii cuvenite.

La imprumuturile cu castiguri se procedeaza la trageri la sorti a obligatiunilor. Detinatorii celor care au iesit castigatoare incaseaza venitul respectiv sub forma de castig. Suma totala a castigurilor se stabileste avand in vedere rata dobanzii, pornind de la suma pe care statul ar fi platit-o ca dobanda daca imprumutul ar fi fost cu dobanda. Aceasta suma totala se repartizeaza sub forma de castiguri.

A treia varianta reprezinta o combinatie intre imprumuturile cu dobanda si cele cu castiguri.

Dupa forma in care se realizeaza, imprumuturile de stat pot fi: in natura si in bani. Prima varianta s-a practicat in fazele initiale ale dezvoltarii creditului public si presupunea obtinerea in forma naturala a unor cantitati de produse de la creditori. Imprumuturile de bani au devenit forma predominanta in prezent.

Dupa caracterul contractului de imprumut, imprumuturile de stat pot fi: facultative si fortate. De regula se practica prima varianta care presupune consimtamantul creditorilor , dar in mod exceptional pot sa apara situatii in care statul impune cetatenilor sa-i acorde un imprumut.

Dupa locul de plasare a inscrisurilor, se disting imprumuturi interne si externe. Primele se plaseaza pe piata interna, iar cele externe pe piata altor state. O delimitare riguroasa intre cele doua tipuri de imprumuturi este greu de facut, intrucat efectele publice ( mai ales cele exprimate intr-o valuta convertibila) se vand si se cumpara la bursa, astfel incat un imprumut intern poate deveni extern si invers. De regula un imprumut intern se exprima in moneda nationala, iar cel extern in moneda altei tari, considerata valuta.

Imprumuturi Interne

Imprumuturile publice interne se contracteaza pe piata financiara nationala. Aceste imprumuturi au ca sursa capitalurile active temporar disponibile, capitalurile rentierilor, veniturile banesti vremelnic disponibile, economiile banesti ale producatorilor mici si mijlocii si diferite alte surse. Pentru a putea atrage capitaluri active, spre a fi utilizate in scopurile dorite, statul trebuie sa acorde o dobanda mai mare decat cea pe care capitalul o poate avea in procesul de productie.

Imprumuturile publice interne pot fi de fapt (reale) si formale.

Imprumuturile de fapt (reale) sunt acelea care se acopera efectiv cu capital intern (domiciliul de subscriptie corespunde cu domiciliul real al capitalului national).

Imprumuturile cu caracter formal sunt acelea la care subscrierile se fac in interiorul tarii, insa in cea mai mare masura capitalul subscris provine din afara granitelor tarii.

Este posibil ca un imprumut real sa devina formal prin cumpararea obligatiunilor de la subscriitorii interni de catre persoanele juridice si fizice din strainatate.

Pentru imprumuturile interne exprimate in moneda nationala, contractate de persoane juridice de la o institutie creditoare pentru finantarea proiectelor sau a altor activitati de importanta prioritara pentru Romania, Ministerul Finantelor este autorizat sa emita garantii in limita cu cuantumul aprobat de guvern sau de parlament.

Emiterea garantiilor de stat pentru imprumuturi interne este conditionata de acceptarea de catre Ministerul Finantelor a clauzelor cuprinse in contractele de imprumut incheiate intre persoanele juridice si institutiile creditoare.

Ministerul Finantelor, in calitate de garant, si persoanele juridice ce contracteaza un imprumut cu garantia statului, in calitate de beneficiar (debitor), incheie o conventie in care sunt stipulate drepturile si obligatiile partilor semnatare, inclusiv cele referitoare la plata comisionului de risc.

In baza acestei conventii, Ministerul Finantelor emite in favoarea institutiei creditoare scrisoarea de garantie, in care se mentioneaza termenii si conditiile de acordare a garantiei.

In cazul in care beneficiarul imprumutului nu-si indeplineste obligatia de plata prevazuta in contractul de imprumut si institutia creditoare a intreprins toate masurile prevazute in contract, in lege si in scrisoarea de garantie pentru a acoperi platile care-i sunt datorate, atunci institutia creditoare poate prezenta Ministerului Finantelor o cerere de plata, prin care sa-i solicite acestuia sa plateasca potrivit garantiei de stat acordate pentru imprumutul intern.

Garantia de stat pentru imprumuturi interne inceteaza in urmatoarele cazuri:

Imprumutul acoperit de garantie a fost achitat in totalitate de beneficiarul acestuia;

Ministerul Finantelor a efectuat plata sau platile, in totalitate, institutiei creditoare in numele debitorului;

Termenul de valabilitate prevazut in scrisoarea de garantie a expirat.

Imprumuturi Externe

Imprumuturile de stat externe se pot contracta direct de catre guvern sau de catre societatile comerciale, companiile nationale si autoritatile publice locale, cu garantia statului. Imprumuturile externe se obtin pe baza unor acorduri internationale si prin plasarea de titluri de valoare pe pietele financiare internationale.

Guvernul este autorizat sa angajeze, potrivit legii, imprumuturi externe pe termen mediu sau lung, pentru:

Realizarea unor programe de dezvoltare economico-sociaIa;

Sustinerea si echilibrarea balantei de plati externe;

Finantarea deficitului bugetului de stat;

Refinantarea datoriei publice,etc.

Intrucat astazi Romania se afla in plin proces de restructurare, iar economia se confrunta cu o acuta lipsa de resurse fmanciare, este necesar sa se apeleze la fmantarea externa prin contractarea de imprumuturi pe piata fmanciara internationala.

Necesarul de imprumuturi externe care se contracteaza se determina pe baza stategiei privind datoria publica externa, in limita plafonului de credite externe si indatorare externa, aprobat de Parlamentul Romaniei, pe baza propunerii guvernului.

Plafonul de indatorare publica externa se stabileste ca suma maxima a imprumuturilor externe pe care le poate contracta si garanta statul in decursul unui an calendaristic. La determinarea acestui plafon se tine seama de : ponderea datoriei exteme in produsul national brut, raportul dintre serviciul datoriei publice externe si volumul exporturilor de bunuri si servicii, raportul dintre deficitul balantei comerciale si produsul national brut, valoarea exporturilor de bunuri si servicii si rezerva valutara.

Un imprumut acordat dintr-o tara cu capital mai mare unei tari cu un capital mai mic nu se face prin export de numerar. De asemenea,un imprumut public extern nu inseamna pentru tara debitoare un import de numerar, ci reprezinta pentru tara creditoare un export de marfuri. Imprumuturile externe pot fi pentru marfuri si financiare. Imprumuturile pentru marfuri se contracteaza in vederea cumpararii de marfuri de la creditor sau din tara lui. Imprumuturile financiare se acorda de catre organisme financiare internationale in valuta convertibila si se utilizeaza pentru realizarea unor obiective economice importante.

Efectele finantarii nemonetare a deficitului bugetar

Finantarea nemonetara a deficitului bugetar reprezinta o modalitate acceptata, de regula, in prezent. Prin preluarea cu imprumut de catre stat a unei parti din aceste rezerve banesti, este posibila redistribuirea de putere de cumparare, inclusiv sub forma imprumuturilor, de la detinatorii de resurse libere, la dispozitia statului, pentru a fmanta cheltuieli publice, fara a spori masa monetara, in mod nejustificat, ceea ce inseamna ca raportul dintre cererea si oferta de moneda se mentine constant si in consecinta aceasta finantare poate fi neinf1ationista.

Finantarea prin imprumuturi nu antreneaza, in principiu, efecte dereglatoare, iar daca se folosesc resurse imprumutate de la banca de emisiune, impactul poate fi si pozitiv deoarece prin comparatie cu impozitele sau imprumuturile obligatare imprumutul nu diminueaza pe ansamblu disponibilitatile banesti de fmantare a investitiilor si consumului. Un alt efect este vizibil la nivelul cresterii productiei sau PNB si a nivelului preturilor. Astfel, daca Guvernul apeleaza la imprumuturi pentru fmantarea deficitului, posibilitatea de crestere intlationista a preturilor este mult mai mica decat in cazul apelului la banca de emisiune.

Pe fundalul contractarii imprumuturilor publice se manifesta si mecanismul de producere a efectului de evictiune, care majoreaza cererea in raport cu oferta de capitaluri de imprumut existenta anterior. Efectul de evictiune reprezinta, in conceptia monetarista, un punct de vedere opus finantarii deficitului bugetar prin fmantarea din imprumuturi.

Limitata la sfera investitiilor, acest efect semnifica o reducere a investitiilor private in favoarea cresterii celor publice. Ca o consecinta directa, ar urma cresterea ratei dobanzii pe piata financiara, iar aceasta la randul sau, provoaca fuga capitalurilor banesti private catre sectorul public, deoarece plasarea acestora in titluri de stat ar putea asigura o rentabilitate mai mare decat investitia privata.

Analiza produceri efectului de evictiune trebuie sa aiba In vedere starea reala In care se afla economia. Daca aceasta functioneaza la intregul potential, efectul de evictiune poate fi mare si va anihila impactul pozitiv pe care Il are cresterea cheltuielilor publice exprimata prin multiplicatorul lor. Dar, o asemenea situatie apare mai rar si nu ar mai justifica un deficit bugetar finantat din imprumuturi.

In schimb daca economia functioneaza normal, promovarea deficitului bugetar finantat prin imprumuturi, apare ca o solutie utila atat pentru relansarea economiei cat si pentru atragerea In circuitul economic a unor capitaluri private disponibile, care nu sunt investite de intreprinzatorii privati.

Emisiune de titluri ale Imprumutului public in contextul finantarii deficitului bugetar nu exclude si un impact negativ asupra evolutiei masei monetare in circulatie si a puterii de cumparare a monedei. Efectele negative se amplifica atunci cand, pe seama acestora, sunt acoperite cheltuielile publice cu caracter de consum fmal sau pierderi ale intreprinderilor cu capital de stat.

In plus, este de luat in considerare si feed-back-ul ce se reflecta in cresterea deficitului bugetar, ca urmare a cheltuielilor suplimentare cu plata dobanzilor si a comisioanelor aferente datoriei publice rezultate din aplicarea fmantarii nemonetare a deficitelor bugetare.