Bugetul Statului. Rolul Taxelor Si Impozitelor In Bugetul Romaniei
Cap. 1. Bugetul de stat
1.1. Bugetul-planul financiar de bază al statului
Economia unei țări, datorită dimensiunii și complexității sale, nu-și poate desfășura activitatea fără să-și elaboreze un program economic pe durată determinată, care să se reflecte într-un program financiar. Acest program financiar cuprinde veniturile și cheltuielile unei anumite perioade.
„Economia publică nefiind însă un scop în sine, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial”.
Statul a apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societății, când s-a făcut simțită tot mai mult diferențierea socială și materială. Odată cu apariția statului au apărut și primele elemente de finanțe: dările, tributurile, birurile, impozitele, cheltuielile statului și altele.
În toate orânduielile social-economice finanțele s-au manifestat ca relații sociale de natură economică apărute în procesul împărțirii venitului național, fiind strâns legate de îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului. Dacă aceste orânduiri s-au deosebit după criterii politice, economice sau sociale și finanțele au dobândit un anumit conținut adecvat acestor condiții. Rezultă că sfera finanțelor diferă de la o orânduire la alta. Astfel, în sclavagism și feudalism, sfera finanțelor a fost mai restrânsă datorită dezvoltării producției și a relațiilor bănești, aflate în fază incipientă. În schimb în societatea capitalistă, finanțele au cunoscut o largă dezvoltare determinată de revirimentul economic marcat prin creșterea producției, intensificarea relațiilor de schimb, a circulației banilor sau a dezvoltării funcțiilor și sarcinilor statului, care pentru a fi îndeplinite necesitau resurse bănești sporite.
Sarcinile finanțelor publice, ca sector al activității economico-sociale sunt, în mare măsură, aduse la îndeplinire prin intermediul bugetului, ca principal plan financiar. Bugetul reprezintă deci, un plan financiar, ce sugerează ideea de echilibru între cele două mari componente: venituri și cheltuieli. Veniturile publice, provenind în principal din impozite și taxe, ar putea genera mari inechități între membrii societății, de aceea se impune existența unui program financiar – bugetul public. Acesta trebuie să aibă în vedere raportul dintre puterea de contribuție a persoanelor și agenților economici, pe de o parte și nevoile sau necesitățile sociale, pe de altă parte. Condițiile pe care trebuie să le îndeplinească aceste nevoi sunt: utilitate, necesitate și indispensabilitate.
Prin intermediul bugetului se poate stabili un echilibru între nevoile colective și mijloacele cu care ele se acoperă. De aceea, un buget bine alcătuit dă posibilitatea ca să se realizeze o imagine de ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor produse și eforturile depuse pentru obținerea acestora.
În statele moderne, a prevedea și stabili nevoile financiare ale unei perioade determinate constituie o obligație primordială a organelor statului. De asemenea, aducerea la cunoștința tuturor celor care suportă aceste sarcini fiscale este foarte importantă pentru îndeplinirea lor corespunzătoare. Ca atare, „a face buget înseamnă a enumera, a evalua și a compara în mod periodic, dinainte și pe o perioadă de timp în viitor, cheltuielile de făcut și veniturile de perceput”.
În doctrina modernă este consacrată concepția că bugetul public reprezintă actul juridic necesar pentru stabilirea și autorizarea prealabilă a veniturilor și cheltuielilor publice. Resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții publice cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar.
Resursele și cheltuielile reflectate în aceste bugete, cumulate la nivel național, alcătuiesc resursele financiare publice totale, respectiv cheltuielile publice totale care, după eliminarea transferurilor dintre bugetele respective evidențiază dimensiunile efortului financiar public, pe anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru, după caz. Potrivit art.157(1) din Constituția României conceptul de buget public național este o noțiune sintetică a trei instituții juridice diferite: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele locale ale comunelor, orașelor și județelor.
Noțiunea de buget provine din latină și înseamnă „pungă”.În dicționarul de specialitate cuvântul buget este definit „Plan financiar care cuprinde veniturile și cheltuielile statului, unei organizații sociale sau economice, calculate pentru o perioadă determinată de timp”. Bugetul este o categorie economică din domeniul științei finanțelor a cărei existență este strâns legată de existența statului. Prin buget în forma clasică, se mobilizează, la nivelul statului, fondurile de care acesta are nevoie pentru exercitarea funcțiilor sale. Nivelul acestor fonduri denumite veniturile bugetului de stat precum și destinația acestora, denumite cheltuielile bugetului de stat, depind de mai mulți factori, cum ar fi: forma de orânduire socială, concepțiile politice, economice și sociale specifice fiecărei perioade și nu în ultimul rând de interesele grupurilor politice care exercită puterea politică.
În literatura de specialitate bugetul este abordat sub două aspecte: juridic și economic. Sub aspect juridic bugetul reprezintă un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. Rezultă că indicatorii bugetari necesită aprobarea parlamentului a puterii legislative și deci bugetul are caracter obligatoriu. Bugetul este un act de previziune a resurselor publice și modul de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaborează pe o perioadă de un an. Întrucât în procesul de execuție a bugetului pot să apară neconcordante între veniturile și cheltuielile prevăzute și cele efective se impun rectificări bugetare în cadrul aceluiași exercițiu bugetar.
Sub aspect economic bugetul prezintă corelațiile macroeconomice în special legătura cu nivelul și evoluția produsului intern brut. Teoria economică modernă consideră bugetul ca o variabilă esențială în determinarea produsului intern brut și a nivelului folosirii resurselor. Bugetul de stat exprimă relațiile economice în formă bănească ce iau naștere în procesul repartiției produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară ale fiecărei perioade. Aceste relații se manifestă sub dublu sens:
– pe de o parte, ca relații prin intermediul cărora se mobilizează resurse bănești la dispoziția statului – sub forma veniturilor bugetare
– pe de altă parte, ca relații prin care se repartizează aceste resurse.
În unele situații insuficiența resurselor generată de repartiția PIB determină relații ale statului cu străinătatea, concretizate în diferite tipuri de finanțări externe.
Resursele mobilizate prin buget la dispoziția statului se depersonalizează, fiind utilizate pentru finanțarea acțiunilor întreprinse de puterea legislativă în exercitarea funcțiilor statului. Prin intermediul bugetului de stat se realizează redistribuirea produsului intern brut sub forma cheltuielilor bugetului către servicii publice, apărare, ordine publică, domeniu social-cultural, sănătate, dezvoltare economică, etc.
În economia modernă, bugetul nu constituie un simplu document în care se înscriu veniturile și cheltuielile probabile ale statului pe un an bugetar, ci joacă rolul unui plan financiar la nivel macroeconomic, un instrument de previziune pe o perioadă mai scurtă sau mai lungă a dimensionării veniturilor și cheltuielilor publice.
Țările cu economie dezvoltată utilizează mai multe variante de buget:
– bugetul de stat în forma sa clasică cuprinzând veniturile și cheltuielile publice pe o perioadă de 12 luni;
– „buget al economiei naționale” (în Franța) sau „buget economic” (în Marea Britanie și SUA) – ca document estimativ cuprinzând toate resursele societății (națiunii) și destinația lor precum și informații previzionale privind producția, repartiția și consumul produsului intern brut pe o perioadă mai lungă.
Forma și structura acestui buget diferă de la o țară la alta. În SUA îmbracă forma unui document care prezintă cifric veniturile bănești disponibile, cheltuielile și soldul dintre venituri și cheltuieli pe principalele sectoare ale economiei naționale: întreprinderile private, instituții publice, populație, relații cu străinătatea. Indicatorii cuprinși în acest document nu devin obligatoriu de realizat în viitor, ci au rolul să evidențieze modificările ce vor surveni în economie.
În Marea Britanie „bugetul economic” se prezintă sub forma așa-numitelor „cărți albe”, care evidențiază veniturile și cheltuielile națiunii pe anul anterior celui în curs, previziunile privind producția, consumul, comerțului exterior în anul următor și defalcarea resurselor provenind din venitul național și împrumuturi.
Bugetul economic este publicat o dată cu bugetul de stat. În Franța „bugetul economiei naționale” se prezintă sub forma unor conturi previzionale pe anul în curs. Acestea împreună cu conturile națiunii și cu unele ipoteze pentru viitor, însoțesc proiectul legii bugetului de stat. Bugetul economiei naționale cuprinde, în mod sintetic, resursele provenind din PIB și din import pe de o parte și utilizarea resurselor pe de alta parte. Elaborarea acestui buget se face cu ajutorul unui model economico-matematic care permite aprecierea evoluției viitoare a economiei, în funcție de diverse ipoteze. Acest model oferă informații pe termen scurt și mediu (2-3 ani) cu privire la evoluția producției, a consumului, a investițiilor, la repartiția activităților financiare, raportul salarii-profituri.
Bugetul economiei naționale nu are caracter de lege, este un instrument de lucru și de informare a situației și tendințelor evolutive ale economiei cum ar fi: consecința diferitelor măsuri luate sau preconizate a fi luate de guvern.
1.2. Structura și rolul bugetului de stat
Bugetul de stat cuprinde veniturile, pe surse și cheltuielile, pe destinații prevăzute pe o perioadă de 12 luni (an bugetar). Volumul și structura veniturilor și cheltuielilor bugetare diferă de la un stat la altul în funcție de nivelul de dezvoltare a țării respective. În interiorul fiecărui stat nivelul și structura veniturilor și cheltuielilor diferă în funcție de condițiile social-politice interne și internaționale, de politica economică și socială a formațiunii politice care conduce țara.
Veniturile și cheltuielile publice prevăzute în buget cu rolul de pârghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltării sau restrângerii unor activități a producției și consumului anumitor produse pentru influențarea anumitor categorii sociale în realizarea acțiunilor în care statul este direct interesat. Exemple, finanțarea de la buget a unor investiții în zonele defavorizate sau diminuarea impozitului pe profit la întreprinderile mici cu scopul încurajării dezvoltării acestora. Pe linia cheltuielilor se înscriu ajutoarele, sub forme și denumiri diferite, acordate de la buget persoanelor fizice cu venituri foarte mici.
În funcție de tipul de stat și de structura administrativ-teritorială în fiecare țară se elaborează mai multe categorii de bugete corelate între ele care alcătuiesc un sistem – sistemul bugetar.
Din punct de vedere al structurii organizatorice pot fi state de tip unitar și de tip federal. Statele de tip unitar sunt organizate în unități administrativ-teritoriale la nivelul cărora funcționează organe ale puterii și administrației de stat locale. Structura sistemului bugetar cuprinde un buget al autorităților publice centrale și bugetele locale, care corespunde unităților administrativ-teritoriale.
Repartizarea veniturilor și cheltuielilor între verigile sistemului bugetar diferă în funcție de modul în care sunt distribuite sarcinile între organele centrale și locale ale puterii și administrației de stat.
În România Legea privind finanțele publice stabilește componența sistemului unitar de bugete. Acesta cuprinde:
– bugetul de stat
– bugetul asigurărilor sociale de stat
– bugetele locale
– bugetele fondurilor speciale
– bugetul trezoreriei statului
– bugetul altor instituții cu caracter autonom.
Acest sistem unitar și corelat de fonduri formează bugetul general consolidat.
Prin bugetul general consolidat se dimensionează și se compară, la nivelul unui an veniturile și cheltuielile statului și ale celorlalte instituții publice. El reflectă fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații în conformitate cu nevoie socială și cu obiectivele de politică financiară specifice anului la care se referă.
Bugetul de stat reflectă modalitățile de mobilizare la dispoziția statului a unei părți din produsul intern brut prin impozite; accize, etc. și repartizarea acestora în principal pentru realizarea acțiunilor social-culturale, apărarea țării, asigurarea ordinii-publice, pentru finanțarea unor investiții și activități de interes strategic, asigurarea protecției și refacerea mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecție socială a populației.
Rolul bugetului de stat este subliniat de modalitățile de exercitare a funcțiilor finanțelor publice. Bugetul este un instrument prin care se realizează alocarea și redistribuirea resurselor și care prezintă utilitate în procesul reglării activității economice și sociale.
Rolul alocativ al bugetului decurge din natura statului care în mod tradițional își asumă sarcina finanțării serviciilor publice. Partea de cheltuieli a bugetului de stat reflectă politica statului respectiv, concret clasa politică orientează cheltuielile bugetului în funcție de politica social economică. Statul poate desfășura și activități economice apărând ca agent economic. Bugetele acestor unități sunt prezentate ca anexă la bugetul de stat.
Rolul re-distributiv al bugetului constă în caracteristica de bază a acestuia: mobilizarea resurselor și redistribuirea lor prin finanțarea acțiunilor specifice. În exercitarea rolului distributiv bugetul contribuie la aplicarea în practică a politicii guvernului, astfel prin politica fiscală guvernul poate mobiliza resurse diferențiat de la populație și de la agenții economici prin cotele stabilite pot mobiliza o cotă mai mare de la persoanele cu venituri mai mari și redistribuirea lor pentru satisfacerea unor nevoi sociale ale persoanelor cu venituri mai mici.
Rolul de reglare a vieții economice decurge din importanța bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflectă politica economică promovată de Guvern. Prin intermediul bugetului se poate stimula sau frâna o anumită activitate.
Cheltuielile publice sunt utilizate ca o pârghie de care dispune puterea politică pentru a favoriza relansarea economiei globală sau sectorială sau invers. De exemplu:
– finanțarea totală sau parțială a unor activități economice (construirea infrastructurii, întreprinderi mici, mijlocii) determină creșterea masei salariale cu consecință directă asupra creșterii cererii de consum;
– creșterea cheltuielilor administrativo-gospodărești influențează negativ creșterea economică.
Resursele publice utilizate ca instrument de politică conjuncturală în două direcții opuse: frânarea activității economice sau prin sporirea fiscalității, reducerea veniturilor și deci reducerea consumului. De exemplu, practicarea unei politici fiscale cu impozite și taxe de la populație ridicate, diminuează puterea de cumpărare a populației cu influența negativă asupra consumului și indirect asupra diminuării producției.
1.3. Principiile bugetare
Bugetul reprezintă un act de previziune administrativă și se prezintă ca un tablou comparativ al veniturilor și cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. El trebuie să ofere posibilitatea analizării veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe destinații.
Elaborarea și execuția bugetului are la bază mai multe principii:
anualitatea
universalitatea
unitatea
specializarea
neafectarea veniturilor
echilibrul bugetar
publicitatea bugetului.
Anualitatea constă în autorizarea dată prin lege privind efectuarea cheltuielilor și încasarea veniturilor într-o perioadă de 12 luni. Anualitatea bugetului a fost impusă din considerente politice: necesitatea și posibilitatea controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului: o perioadă prea lungă îngreunează acest control.
În virtutea principiului anualității, puterea legislativă aprobă anual veniturile și cheltuielile înscrise în bugetul pentru anul următor. Examinarea în fiecare an a proiectului de buget permite și analiza modului de realizare a veniturilor și efectuarea cheltuielilor în perioada precedentă. Unii economiști contemporani se pronunță pentru renunțarea la principiul anualității motivând prin unele cheltuieli economice respectiv cheltuieli de investiții cu valori foarte mari privind obiective de importanță națională, care sunt finanțate din bugetele mai multor ani. Aceste concepții nu s-au impus în totalitate, dar există unele metode în țări ca Franța și SUA prin care se prevăd și aprobă unitar aceste fonduri.
Anualitatea bugetului are două semnificații distincte:
– perioada de timp pentru care se întocmește și se aprobă bugetul
– perioada de timp în care se încasează veniturile și se efectuează cheltuielile înscrise în autorizația dată Guvernului de către Parlament.
Anul bugetar poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic. Astfel, în țări ca: Austria, Argentina, Belgia, Brazilia, Franța, Finlanda, Filipine, Germania, Grecia, Italia, Norvegia, Olanda, Portugalia, România anul bugetar coincide cu anul calendaristic. În alte țări ca: India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie, Noua Zeelandă anul bugetar este cuprins între 1 aprilie și 31 martie a anului calendaristic următor, în Australia, Camerun, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan între 1.07.-30.06, iar în SUA, Thailanda între 1.10-30.09 a anului calendaristic următor.
Factorii care influențează data începerii anului bugetar sunt diferiți: caracterul economic, nivelul de dezvoltare al acesteia, regimul de lucru al parlamentului, tradiția etc. Perioada de timp în care se execută bugetul poate să coincidă sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Astfel unele state practică sistemul „de gestiune” potrivit căruia la finele anului bugetar, bugetul se încheie în mod automat, în contul de încheiere a exercițiului bugetar respectiv se înscriu numai veniturile încasate și cheltuielile efectuate. Veniturile neîncasate și cheltuielile angajate dar neefectuate se vor reflecta în bugetul anului următor.
În România se practică acest sistem, dar în conformitate cu legea privind finanțele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reportează în anul viitor cu păstrarea destinației inițiale. Alte state practică sistemul „de exercițiu” care presupune ca veniturile și cheltuielile unui an bugetar să fie reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar dacă ele nu se realizează integral în cadrul anului bugetar. Există o perioadă de 3-6 luni din momentul expirării anului bugetar până la încheierea contului de exercițiu bugetar, perioadă în care se continuă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor.
Universalitatea bugetului presupune ca toate veniturile și toate cheltuielile să fie înscrise în buget, fără a se admite omisiuni sau compensări reciproce. Potrivit acestui principiu veniturile și cheltuielile se înscriu în buget în surse brute formând bugetul brut. Scopul urmărit este de a permite controlul financiar asupra modalităților de încasare a veniturilor și asupra respectării destinației cheltuielilor. Bugetul „brut” oferă Parlamentului posibilitatea cunoașterii veniturilor totale, pe care statul urmează să le încaseze în perioada anului bugetar și destinația cheltuielilor cuprinse în buget.
„Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget „brut” permite analiza corelațiilor existente între diferitele categorii de venituri și cheltuielile corespunzătoare acestora, precum și cunoașterea volumului total al cheltuielilor de efectuat și al veniturilor de încasat.”
În practică, cerințele principiului universalității bugetului nu se mai respectă decât parțial. Locul bugetelor brute a fost luat de bugetele „mixte” în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile.
Printre veniturile și cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul se numără:
veniturile de la întreprinderi publice sau subvențiile către acestea
vărsămintele către bugetul de stat sau subvențiile primite de la acestea în relațiile bugetelor locale cu bugetul general al statului
subvenții primite în completare de unele instituții din sfera nematerială (unități de cercetare, universități, școli, spitale, etc.).
În țara noastră bugetul de stat are un caracter mixt. În baza principiului autonomiei financiare veniturile extrabugetare sunt lăsate la dispoziția entității care le obține, pentru a le folosi direct în conformitate cu nevoile proprii. Dacă veniturile proprii sunt suficient de mari finanțarea de la buget se realizează „per sold” sub forma unei subvenții de completare. În situația inversă venituri proprii modeste sau cu caracter întâmplător, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fără a fi influențate de aceste venituri. Excepție de la acest principiu sunt resursele provenind din donații, fondurile de sprijin.
Unitatea bugetară presupune ca toate veniturile și cheltuielilor statului să fi incluse într-un buget unic. Aceasta presupune elaborarea unui buget unitar care să ofere informații de ansamblu privind resursele publice și utilizarea lor, o analiză a diverselor categorii de venituri și cheltuieli. Un astfel de buget permite puterii legislative să analizeze și să aprecieze structura și volumul cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune. El asigură un cadru favorabil exercitării unui control mai riguros asupra execuției veniturilor și cheltuielilor publice.
În Franța, unitatea bugetului este asigurată prin intermediul sistemului conturilor naționale, în cadrul căruia conturile administrației publice grupează atât cheltuielile și veniturile statului cât și pe cele aferente colectivităților locale și bugetului asigurărilor sociale.
Cerințele finanțelor publice moderne au impus introducerea unor derogări la principiul tradițional al unității bugetare constând în operațiunea de debugetizare. Debugetizarea este o politică prin care se utilizează pentru finanțarea cheltuielilor și alte surse pe lângă veniturile ordinare ale statului.
Debugetizarea semnifică două aspecte:
– trecerea unor acțiuni de la finanțarea publică la cea privată
– un proces de dezangajare a statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe și conturi speciale de trezorerie. Exemplu, cheltuieli privind construirea unor autostrăzi, construcții de locuințe sociale pot fi finanțate și din surse alternative.
Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament și supuse controlului puterii legislative. Practica internațională evidențiază că în bugetele anexe se înscriu veniturile și cheltuielile unor instituții publice sau ale unor întreprinderi de stat fără personalitate juridică. Corelarea bugetelor anexă cu bugetul general al statului constă în cuprinderea soldului bugetelor anexe în bugetul general al statului. Dacă veniturile sunt mai mari decât cheltuielile soldul se cuprinde la venituri, iar dacă veniturile sunt mai mici decât cheltuielile soldul se cuprinde la cheltuieli și este subvenționat.
Conturile speciale de trezorerie evidențiază încasările ce nu reprezintă un venit propriu-zis pentru bugetul de stat și plăți care nu au caracter definitiv. Încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor în contul bugetului constituie execuția bugetară și se realizează prin sistemul trezoreriei. Contabilitatea trezoreriei evidențiază în conturi speciale operațiuni care trebuie să se încheie în mod echilibrat.
Exemple de astfel de operațiuni:
– evidențierea sumelor de bani depuse drept garanție de funcționarii publici care gestionează bani sau alte valori materiale;
– avansuri acordate de stat unor întreprinderi particulare și care urmează a fi decontate pe măsura livrării bunurilor comandate de stat.
Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare în care se înscriu cheltuielile considerate excepționale ocazionate de situații deosebite: crize economice, calamități naturale, intensificarea înarmărilor, situații de război. Bugetele cuprind și veniturile necesare acoperirii cheltuielilor respective și care provin din: impozite special instituite, din împrumuturi și din surse cu caracter inflaționist.
În unele cazuri întocmirea bugetelor extraordinare are ca scop evidențierea cheltuielilor de investiții civile finanțate din împrumuturi contractate de stat. Recurgerea la întocmirea bugetelor extraordinare rezidă în dificultățile financiare cu care se confruntă statul și dorința guvernelor de a nu face publică adevărata destinație a resurselor financiare. În majoritatea țărilor democratice s-a renunțat la acest tip de bugete. Bugetele autonome sunt elaborate de întreprinderi publice cu personalitate juridică și cu o largă autonomie funcțională, de instituții publice din sfera administrației de stat, de servicii publice cum ar fi: serviciile sociale, financiare, culturale și de educație.
O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivităților locale. Acestea sunt votate de reprezentanții aleși ai unităților administrativ-teritoriale și sunt supuse controlul bugetar. Unitățile administrativ-teritoriale, județ, municipiu, oraș, comună – pentru a avea autonomie juridică reală trebuie să aibă autonomie financiară deplină. Ele elaborează bugetele proprii dar în majoritatea cazurilor, resursele lor proprii nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Din acest motiv bugetele locale sunt corelate cu bugetul general al statului. Echilibrarea bugetelor locale se realizează prin subvențiile pe care le primesc acestea de la bugetul administrației centrale de stat.
În România specificul perioadei de tranziție determină existența unei multitudini de bugete elaborate și aprobate la nivel central și local, deci unitatea bugetară în forma clasică nu este respectată. Amintim dintre aceste bugete: bugetul asigurărilor sociale, bugetele fondurilor speciale, bugete anexă și bugete autonome întocmite de instituții și regii publice, care trebuie să-și acopere cheltuielile din venituri proprii. Bugetul general consolidat este corelat, din punct de vedere al asigurării echilibrului, cu bugetul asigurărilor sociale de stat și cu bugetele locale care funcționează ca bugete autonome și care sunt supuse aprobării Parlamentului.
Prin lege se prevăd anual fonduri speciale care funcționează pe principiul bugetelor anexă. Ele diferă ca număr și dimensiune de la un an la altul, în funcție de necesități și de politica Guvernului. În etapa de execuție a bugetului, intervin rectificări, care sunt propuse de Guvern și aprobate de Parlament. Cauzele acestor rectificări pot fi diferite: apariția unor situații neprevăzute cum ar fi calamități naturale care modifică prioritățile la cheltuieli sau/și diminuează sursele de venituri, factori neprevăzuți care majorează sursele de venituri etc..
Specializarea presupune ca veniturile bugetare să fie înscrise în buget și aprobate de parlament pe surse de proveniență, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se înțelege suma limită, înscrisă în bugetul de stat și aprobată de puterea legislativă, până la care se pot efectua plăți în contul fiecărei cheltuieli publice. Gruparea veniturilor și cheltuielilor în buget se face într-o anumită ordine și pe baza unor criterii precis determinate; această grupare poartă numele de clasificație bugetară.
Clasificația bugetară grupează venituri după proveniența, iar cheltuielile pe destinația lor efectivă și în funcție de conținutul economic. Schema clasificației bugetare trebuie să fie simplă, concisă și clară, pentru a fi înțeleasă cu ușurință de toți cei chemați să examineze bugetul. De exemplu, ea trebuie să permită identificarea cu ușurință a veniturilor din impozite directe, a impozitului pe venituri directe, a impozitului pe profit etc.
Clasificația cuprinde gruparea cheltuielilor publice pe baza criteriului funcțional:
– servicii publice, apărare, educație, sănătate, acțiuni economice, etc. și pe criteriul economic
– cheltuielile care reprezintă consum definitiv de venit național: bunuri și servicii publice, subvenții de exploatare.
Neafectarea veniturilor bugetare presupune depersonalizarea veniturilor încasate la buget, astfel că totalitatea veniturilor încasate se utilizează pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Conform acestui principiu este interzis ca un anumit venit bugetar să fie afectat unei anumite cheltuieli. În practică se întâlnesc numeroase abateri de la acest principiu. Astfel, pentru finanțarea unor servicii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Aceste venituri fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome, etc. Deci, abaterile de la principiul unității bugetare reprezintă și abateri de la principiul neafectării veniturilor bugetare. În România se aprobă anual, odată cu bugetul și fondurile speciale care evidențiază venituri cu destinație specială. Ele sunt o excepție de la principiul neafectării veniturilor bugetare.
În teoria finanțelor clasice cerința de bază a echilibrului bugetar o constituia acoperirea integrală a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecărui an bugetar. Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost abandonat, propunându-se mai multe alternative: renunțarea la echilibrarea anuală a bugetelor și utilizarea unor bugete ciclice (în concordanță cu dezvoltarea ciclică a economiei). Astfel realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibilă prin folosirea unor tehnici specifice cum ar fi: constituirea unor fonduri de rezervă în perioada de expansiune economică care să fie folosite pentru compensarea deficitelor bugetare înregistrate în perioadele de depresiune.
O altă concepție propune constituirea unui fond de rezervă bugetară pe seama încasărilor din impozite obținute în perioadele de prosperitate ale ciclului economic, când se înregistrează creșterea producției, a produsului intern brut implicit creșterea încasărilor din impozite. Fondul de rezervă ar putea fi folosit pentru finanțarea deficitului bugetar în perioadele de depresiune.
Aceste teorii au fost valabile în perioada existenței ciclului economic clasic (perioada interbelică). După 1960 s-au evidențiat legăturile dintre echilibrele economice fundamentale și politica de creștere economică bugetul de stat având rolul unui plan financiar. Un buget echilibrat sau un buget excedentar permite combaterea inflației generată de cerere și fenomenul de „supraîncălzire a economiei”. În același timp, inflația determinată de costuri și stagnare economică nu pot fi influențate printr-o „terapie bugetară”. Un deficit bugetar voluntar devine un mijloc de relansare a activității economice, dacă economia nu are, deja, caracter inflaționist.
În perioada actuală s-a renunțat la echilibrarea anuală a bugetului, politica bugetară fiind astfel concepută încât să realizeze o corelație între un ansamblu de indicatori macroeconomici și nivelul deficitului bugetar. Urmărirea sistematică a nivelului și a evoluției indicatorilor macroeconomici permite stabilirea unui diagnostic conjunctural și, implicit, adoptarea unor măsuri bugetare în concordanță cu starea și evoluția economiei reale.
Principalii indicatori de semnalizare sunt:
– indicatorii specifici nivelului și evoluției prețurilor, care permit măsurarea diferenței între evoluția prețurilor interne și externe și a diferențialului ratei inflației;
– indicatori de comerț exterior, prin care să se măsoare gradul de acoperire a importurilor de către exporturi;
– indicatori de utilizare a resurselor, urmărindu-se cercetarea variațiilor sezoniere
– indicatori care reflectă nivelul și evoluția productivității muncii și a producției industriale;
– indicatori privind structura pieței naționale, care să evidențieze aportul capitalului autohton și al celui străin la realizarea producției naționale;
– indicatori ai creșterii economice sau indici ai produsului intern brut;
– indicatori monetari și financiari diverși (evoluția ratei dobânzii, cursul de schimb, cursul bursier, masa monetară etc.).
Indicatorii enumerați pun în evidență conjunctura economică la un moment dat și contribuie la adaptarea politicii bugetare în condițiile unui deficit suportabil.
Publicitatea bugetului
Bugetul dezbătut și aprobat de parlament trebuie adus la cunoștința opiniei publice. Legea privind adoptarea bugetului de stat și contul de încheiere a exercițiului bugetar pe anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul oficial și în culegeri de legi. Cifrele cuprinse în bugetul de stat sunt date publicității în presa scrisă și audiovizuală.
Informarea populației asupra situației financiare a statului necesită ca bugetul să fie publicat într-o formă simplă, clară și precisă. Diversitatea clasificației bugetare, complexitatea documentelor privind bugetul de stat îngreunează înțelegerea datelor de către nespecialiști. Necesitatea publicării bugetului se impune și în contextul participării fiecărei țări la relațiile economice, financiare și monetare internaționale. Informațiile solicitate se referă la: situația finanțelor publice, evoluția veniturilor și a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalității, evoluția serviciului datoriei publice etc. Pe baza acestor informații se poate stabili gradul de bonitate și de risc a țării respective.
1.4. Necesitatea și definirea bugetului public național
Sarcinile finanțelor publice ca sector al activității economico-sociale sunt, în mare măsură, aduse la îndeplinire prin intermediul bugetului – ca principal plan financiar.
Necesitatea bugetului public a fost subliniată încă din perioada interbelică, afirmându-se că economia publică, mijloc principal de satisfacere a nevoilor colective, „nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul primordial”.
Prin bugetul public se proiectează și se desfășoară activitatea financiară, putând aprecia că bugetul public reflectă activitatea privind finanțele publice ale unui stat.
Dintre trăsăturile subliniate în literatura de specialitate pentru bugetul public reținem:
– bugetul este un act previzional, el prezentându-se sub forma unui tablou evaluativ și comparativ de venituri publice, indicând veniturile bănești ale statului și destinația acestora, exprimată în cheltuieli bugetare;
– este un act de autorizare prin care puterea legislativă împuternicește executivul să cheltuiască și să perceapă venituri în acord cu prevederile legale;
– este un act anual, anul bugetar, ca exercițiu financiar fiind cel mai potrivit interval pentru crea se poate efectua programarea și se poate urmări execuția veniturilor și cheltuielilor;
– bugetul public este și un instrument de politică a statului în domeniul fiscalității. Pe baza opțiunilor politice, economice, sociale, bugetul public reflectă politica financiară propriu-zisă a statului;
– bugetul public reprezintă un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor bănești publice, gestionarea, utilizarea și controlul folosirii acestora.
Bugetele care compun bugetul public național sunt autonome, având venituri și cheltuieli distincte, se elaborează și se aprobă separat, iar titularii acestora sunt în relații de autonomie.
Legea finanțelor publicenr.10/1991,abrogată prin Legea nr.72/1996,care reprezintă o adevărată „constituție financiară” a României moderne, este consacrată în mare parte principiilor de elaborare, aprobare, execuție și încheiere a bugetului public. La elaborare legii s-a avut în vedere experiența și practica legislativă în materie, din țări avansate ca Franța, Italia, Germania, Austria și tradițiile finanțelor publice românești, iar unele prevederi au fost dezbătute și cu experți ai Fondului Monetar Internațional și ai Băncii Internaționale de Reconstrucție și Dezvoltare.
Legea instituie conceptul de „buget public național”, în locul celui de buget de stat, care nu mai corespunde noilor condiții social-economice. Noțiunea „publică” delimitează acest buget de cele proprii sau de „bugetele de venituri și cheltuieli”. Expresia „național” înseamnă că bugetul include toate veniturile și cheltuielile de natură publică ale țării.
Bugetul public național cuprinde trei categorii de bugete publice: bugetul de stat, bugetele locale și bugetul asigurărilor sociale de stat. În consecință, bugetul public național are o sferă foarte largă și oferă o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor și cheltuielilor publice ale țării. El reprezintă un instrument de informare a opiniei publice și control al Parlamentului în domeniul finanțelor publice, însumând veniturile și cheltuielile din cele trei categorii de bugete publice.
Pentru prima dată legea conferă o autonomie largă bugetelor care compun bugetul public național, ele fiind elaborate și adoptate distinct. Astfel, bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputaților, Președinției României, Guvernului și a altor instituții publice care nu au organe ierarhic superioare și se aprobă de către Parlament.
Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmește distinct de bugetul de stat și se aprobă de Parlament, prin lege separată. Astfel există garanția că veniturile din cadrul acestui buget nu vor putea fi utilizate în alt mod decât cel prevăzut. Bugetele locale, care cuprind bugetele unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridică(comune, orașe, municipii, sectoare ale Municipiului București, județe, respectiv municipiul București), se întocmesc în condiții de autonomie.
Ca urmare a descentralizării, organele locale au dreptul de a dimensiona cheltuielile în funcție de nevoile proprii și în corelare cu resursele bugetare de care pot dispune. Numai sunt posibile transferurile între bugetele locale, iar excedentele bugetare nu mai pot fi folosite pentru alte bugete locale, și se constituie în fonduri de tezaur sau fonduri de rezervă.
În schimb, aceste bugete locale pot beneficia de transferuri de la bugetul de stat atunci când se constată că unitățile administrativ-teritoriale nu-și pot acoperi cheltuielile din resurse proprii, însă aceasta situație trebuie să existe în mod obiectiv. Pentru a se respecta destinația sumelor transferate, legea bugetară prevede principalele destinații și categorii de obiective și lucrări ce se finanțează din aceste transferuri. Spre exemplu, Legea bugetului de stat pe anul 1993 prevedea cele două destinații principale ale transferurilor și anume: asigurarea protecției sociale a populației pentru energia termică și transport în comun și investiții, determinând și cuantumul sumelor pentru aceste destinații (anexa 1).
În încercarea de a defini bugetul de stat se disting pe de o parte definițiile date de normele juridice și pe de o altă parte cele date de doctrină. Primul act normativ care conține o definiție a bugetului este Regulamentul de Finanțe din anul 1860, care, în capitolul I, articolul 2,prevede că bugetul reprezintă „ recentele (veniturile) și cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecărui exercițiu”. Într-o formulare evoluată, legile de contabilitate publică din 1903 și 1929 au preluat caracterizarea oficială a bugetului statului cuprinsă în decretul francez din anul 1862 referitor la contabilitatea publică:” actul prin care sunt prevăzute și prealabil aprobate veniturile și cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice.
Această dispoziție legislativa a consacrat oficial în România concepția modernă conform căreia bugetul statului este întocmit anual, ca act necesar pentru stabilirea și autorizarea prealabilă a veniturilor și cheltuielilor publice sau ale statului; L –1929(Ancușa) Legea finanțelor nr.9/1972 oferă două accepțiuni cu privire la definirea bugetului de stat. Articolul 38 prevede că „bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului și repartizarea acestora în concordanță cu obiectivele planului național unic, pentru finanțarea dezvoltării economiei naționale, acțiunilor social-culturale, apărării țării și a altor nevoi ale societății”, iar în articolul 172 statuează că „bugetul de stat contribuie la înfăptuirea politicii P.C.R. de dezvoltare rapidă și echilibrată a economiei naționale, de ridicare necontenită a nivelului de trai al populației”.
Legea finanțelor publice nr. 10/1991, în articolul 1, conține următoarea definiție: activitatea privind finanțele publice include elaborarea și execuția bugetului public național, care cuprinde bugetul administrației centrale de stat, bugetele locale și bugetul asigurărilor sociale de stat, stabilirea și perceperea impozitelor, taxelor și a altor venituri ale statului și utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judecătorești și executive. De asemenea, cuprinde controlul asupra modului de folosire a mijloacelor materiale și bănești aparținând regiilor autonome, instituțiilor publice și asupra capitalului social al statului în societățile comerciale. Aceeași definiție a fost reprodusă și în Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice, în vigoare în prezent art. 1.
În literatura de specialitate au fost emise numeroase definiții. Într-o opinie bugetul este „ un plan alcătuit din cifre, într-o ordine determinată, de obicei sistematic, privitor la intrările și ieșirile (veniturile și cheltuielile) probabile, în monedă sau valori monetare, care se produc în gestiunea economică a unui corp public pentru o anumită perioadă”.Conform altei păreri „un buget este o prevedere a veniturilor și cheltuielilor pe o perioadă determinată, un tablou evolutiv și comparativ al veniturilor de împlinit și a cheltuielilor de efectuat”.
„Bugetul statului este un act conținând aprobarea prealabilă a veniturilor și cheltuielilor publice sau „un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile statului și alte servicii pe care legile le supun acelorași reguli”.
Alți autori au exprimat opinii relativ asemănătoare, arătând că „bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului și repartizarea acestora în concordanță cu obiectivele planului național unic, pentru finanțarea dezvoltării economiei naționale (…..)”
Într-o altă opinie, relativ recentă, bugetul de stat era definit ca fiind „planul financiar operativ al statului prin care se constituie și se repartizează mijloacelor financiare centralizate necesare satisfacerii trebuințelor generale ale societății”.
În definirea bugetului de stat, se impun două precizări: în primul rând bugetul nu este un act ce emană de la un organ al autorităților de stat, ci cuprinde un ansamblu coerent de indicatori de plan, cu caracter aleatoriu, în care sunt înscrise veniturile și cheltuielile statului pentru o perioadă viitoare. Și în al doilea rând, față de acest document care cuprinde veniturile (posibilitățile) și cheltuielile (trebuințele social-economice) ale statului pe o perioadă de timp, societatea manifestă un interes deosebit, interes ce este justificat de rolul banului public în viața unui popor. În acest sens, bugetul public național poate fi definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile și cheltuielile pentru o perioadă determinată de timp.
În țările cu economie de piață se consideră, de altfel, că finanțele sunt singurul domeniu în care este necesară o planificare anterioară precisă pentru o perioadă viitoare determinată, de obicei un an. Dintre toate definițiile și caracterizările bugetului de stat exprimate în literatura și legislația financiară, cea mai utilizată este cea dată de legea franceză a contabilității publice. Actualitatea modernă a acestei definiții este confirmată de faptul că elementele ei esențiale au fost preluate pentru caracterizarea oficială a bugetului Comunității Europene. Regulamentul financiar al acestor comunități precizează ca bugetul lor este „actul care prevede și autorizează în prealabil, în fiecare an , cheltuieli și veniturile comunităților”.
Această caracterizare legală este valoroasă și din punct de vedere teoretic întrucât în ea se precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât și importanța autorizatoare a bugetului. În cadrul finanțelor statului, ansamblul obligațiilor pecuniare pretinse cetățenilor ca impozite și taxe este limitat la necesarul cheltuielilor determinate de nevoile publice prin intermediul bugetului, ceea ce demonstrează însemnătatea bugetului statului, ca procedeu tehnico-financiar de stabilire și coordonare a veniturilor cu cheltuielile din fiecare an. Bugetul este necesar și ca act de autorizare parlamentară a veniturilor și cheltuielilor anuale ale statului și prin aceasta ca act de conducere statală a economiei financiare.
Caracterul autorizator al bugetului statului pentru veniturile și cheltuielile publice anuale este important și din punct de vedere juridic, fapt pentru care este consacrat explicit în legislațiile bugetare ale statelor moderne. În legislația românească este prevăzut în articolul 25 și 26 din Legea nr.10/1991 „în fiecare an lista impozitelor și veniturilor care urmează să se perceapă sunt aprobate prin legea bugetară anuală”, prin care, de asemenea „se aprobă și creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exercițiu bugetar”.
Importanța bugetului, ca act de conducere statală, este dată de multiplele implicații în domeniile socialului, economic, politic ale veniturilor și cheltuielilor publice:
– participă direct la îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului;
– asigură echilibrul financiar, monetar și valutar al statului:
– rol stabilizator în educația națională.
În lucrările de specialitate recente se susține că „bugetul modern este un act intervenționist al statului datorită acțiunilor sale asupra structurii economice, a structurilor sociale și asupra situației economice și monetare”.
Opțiunile politice ale parlamentelor și guvernelor sunt reflectate de modul în care sunt orientate cheltuielile, de proporțiile veniturilor, de întregul cuprins al bugetului de stat. Așadar, orice afirmație politică devine realitate prin punerea ei în practică în cadrul bugetului, ceea ce atestă încă o dată importanța acestui act previzionar.
Cap. 2. Activitatea bugetară a statului român
2.1. Conținutul și caracteristicile procesului bugetar
Procesul bugetar reprezintă ansamblul acțiunilor și măsurilor întreprinse de instituțiile competente ale statului în scopul concretizării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală. Îndeplinirea funcțiilor statului presupune, între altele, asigurarea unor servicii publice indispensabile unei societăți cum ar fi: educație, îngrijirea sănătății, cultură, apărare, ordine publică.
Prin procedură bugetară se înțelege totalitatea actelor și operațiilor cu caracter tehnic și normativ, înfăptuite de organe specializate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării și încheierii bugetului public național.
Conform dispozițiilor Legii finanțelor publice nr. 72/1996, activitatea bugetară trece prin mai multe etape și anume: elaborarea proiectului bugetului de stat, aprobarea, executarea și încheierea exercițiului bugetar.
Elaborarea proiectului bugetului de stat, prima etapă a procedurii bugetare, cuprinde activitatea de determinare a veniturilor și cheltuielilor bugetului public. Aprobarea presupune dezbaterea și votarea, de către Parlament, a legii de adoptare a bugetului public național. Execuția bugetară constă în realizarea veniturilor la termenele și în cuantumul prevăzut (care reprezintă obligații minime) și efectuarea cheltuielilor conform destinației prevăzute (care reprezintă obligații maxime ce nu pot fi depășite). Această etapă este cea mai importantă, deoarece presupune înfăptuirea concretă a previziunilor aprobate de Parlament. Încheierea exercițiului bugetar presupune, în baza datelor furnizate de evidența execuției bugetare, o dare de seamă completă privind modul de realizare a veniturilor și de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat.
În timp, procedura bugetară se prelungește pe o perioadă mai mare de un an, deoarece elaborarea proiectului începe în anul premergător celui pentru care se întocmește, continuă cu executarea în cursul anului respectiv și se definitivează prin contul de încheiere a exercițiului bugetar în anul următor. Prin urmare, practic, procedura bugetară se desfășoară pe parcursul a trei ani calendaristici.
Procesul bugetar presupune existența unor resurse financiare, precum și alocarea lor în scopul furnizării către cetățeni a bunurilor și serviciilor publice.
Instrumentul în care își găsesc reflectarea toate resursele financiare publice îl constituie bugetul general consolidat. El cuprinde ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri și cheltuieli ale sectorului public și anume:
bugetul de stat bugetul public
bugetul asigurărilor sociale de stat național
bugetele locale
bugetele fondurilor speciale (extrabugetare)
bugetul trezoreriei statului
bugetul altor instituții publice cu caracter național.
Pentru ca acest complex sistem de bugete să devină operațional este necesară elaborarea politicii financiare a guvernului pe o anumită perioadă; concret stabilirea cadrului juridic care să reglementeze, pe de o parte, categoriile și nivelurile impozitelor, taxelor și altor contribuții percepute de la persoanele fizice și juridice, iar pe de altă parte structura și nivelul cheltuielilor pentru furnizarea de bunuri și servicii publice.
Cadrul legislativ trebuie să fie în concordanță cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament.
2.2. Elaborarea proiectului bugetului de stat
În cadrul procedurii bugetare, concepută ca ansamblul actelor și operațiunilor care succed anual și privesc elaborarea, aprobarea și executarea bugetului statului, precum și încheierea exercițiului bugetar anual, prima dintre aceste etape pornește în cursul anului, astfel încât, înainte de sfârșitul fiecărui exercițiu să se ajungă la aprobarea bugetului.
În cursul fiecărui exercițiu financiar se procedează, cel mai târziu în cel de-al treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de stat, pe care îl supune aprobării Parlamentului. Sediul materiei se găsește în dispozițiile articolului 137, alineatul 2 din Constituția României și ale articolului 3, alineatele 1 și 2 din legea finanțelor publice nr. 72/1996. Lucrările de întocmire a bugetului de stat se fundamentează pe strategia dezvoltării unor ramuri și sectoare publice, pe analize în execuție și prognoze privind evoluția echilibrului bugetar, monetar, nivelul datoriei publice interne și externe. În acest scop, Ministerul Finanțelor folosește proiectele si execuțiile privind balanța de plăți externe, balanța de venituri și cheltuieli bănești ale populației și a masei monetare.
În fapt, operațiunile de elaborare a proiectului bugetelor centrale se desfășoară sub coordonarea Ministerului Finanțelor, pe baza programelor ordonatorilor principali de credite. Acesta, prin Direcția generală a bugetului, centralizează propunerile primite sub forma bugetelor ministerelor și ale celorlalte organe centrale ale administrației publice. Acest sistem este denumit „piramidal” datorită structurii organelor competente sa elaboreze bugetul.
Veniturile și cheltuielile care se înscriu în buget se grupează pe baza clasificației bugetare elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. Aceasta cuprinde la venituri – capitole și subcapitole, iar la cheltuieli – părți, capitole, subcapitole, titluri, articole și alineate. Cheltuieli prevăzute în subdiviziunile respective au destinație precisă și limitată, cheltuielile de personal prezentându-se distinct de cele materiale. Dacă, în România, Ministerul Finanțelor este cel care coordonează elaborarea proiectului de stat, în alte state, spre exemplu în Anglia, bugetul este elaborat sub îndrumarea cancelarului tezaurului, iar în S.U.A. există un serviciu special ce funcționează pe lângă președinția statului.
Etapele procedurii de elaborare a bugetelor centrale se calculează pe baza unui calendar prevăzut de Legea nr. 72/1996. Astfel, până la 1 mai a fiecărui an ordonatorii principali de credite au obligația să comunice Ministerului Finanțelor, propunerile de modificare a veniturilor și cheltuielilor pentru fondurile speciale pentru anul viitor, iar până la data de 1 iunie aceștia vor depune propunerile pentru proiectul bugetului de stat, bugetul asigurărilor de stat și bugetelor fondurilor speciale. În desfășurarea procedurală a elaborării proiectului de stat este remarcabilă întocmirea proiectelor de bugete ale ministerelor și celorlalte organe centrale de stat, întrucât acestea se concentrează în proiectul bugetului de stat.
Proiectele de bugete ale ministerelor și celorlalte organe centrale de stat(Președinția, Senatul, Camera Deputaților, Curtea Constituțională, Comisia Națională de statistică și altele) se întocmesc de către direcțiile și serviciile lor financiar-contabile, cuprinzând venituri și cheltuieli proprii, cu denumirea și numerotarea prevăzută de clasificația bugetară a veniturilor și cheltuielilor. Aceste proiecte, însoțite de expuneri de motive, se concentrează la ministerul Finanțelor, căruia i se recunoaște dreptul de a cere modificările cifrelor de venituri sau cheltuieli, atunci când s-au depășit limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului, în scopul promovării echilibrului bugetar. În ipoteza în care ministerele și celelalte organe vizate nu acceptă modificările cerute de Ministerul Finanțelor, divergențele de acest gen sunt mediate și soluționate de către Guvern.
Până la data de 1 august proiectele de bugete, definitivate, se depun la Ministerul Finanțelor, care, pe baza acestor proiecte, întocmește și depune la Guvernul României proiectele legilor de aprobare a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, termenul limită fiind data de 25 septembrie. „Însușirea” proiectului bugetului anual al statului de către Guvern comportă verificarea cifrelor bugetare de venituri și cheltuieli și aprobarea acestora cu sau fără modificări, cu consensul membrilor guvernului. Proiectul bugetului de stat pe anul următor, însușit de către Guvern este supus spre aprobare Parlamentului, până cel mai târziu la data de 10 octombrie a fiecărui an, însoțit de un raport privind situația economico-financiară a țării, precum și de proiectul legii bugetare anuale. Bugetele și legile bugetare anuale se adoptă de către Parlament, pe ansamblu, pe capitole, pe articole și pe ordonatorii principali de credite, teoretic, cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, altfel bugetul anului în curs ultra-activează.
Un principiu fundamental în distribuirea banului public, consacrat de Constituție în articolul 137, alineatul 5, statuează faptul că nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare. Această regulă privește atât angajarea cheltuielilor publice, elaborarea și prezentarea proiectelor de bugete, cât și legiferarea. Orice dispoziție contrară este neconstituțională. De aceea, conform articolului 110, alineatul 1 din Constituție, în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat, solicitarea de către camerele Parlamentului a informațiilor cu privire la ceste implicații este obligatorie. Nesolicitarea informației, dacă a dus la încălcarea principiului, este un alt motiv de neconstituționalitate.
Din punct de vedere metodologic, în etapa elaborării proiectului bugetului de stat sunt deosebit de importante evaluarea și calculul veniturilor și cheltuielilor bugetare, metodele aplicate în acest scop. În fundamentarea proiectului de buget, Ministerul Finanțelor folosește analize proprii, prognoze cu privire la evoluția principalelor venituri și cheltuieli, datoria publică. Obiectivele politicii financiare din programul de guvernare se materializează în prevederile din proiectul bugetului de stat. Dimensionarea corectă a veniturilor și cheltuielilor bugetare are o deosebită importanță în luarea unei decizii politice pertinente, care va influența hotărâtor evoluția întregii vieți economico-sociale.
Pentru evaluarea și calculul veniturilor și cheltuielilor bugetare, în statele moderne au fost elaborate mai multe metode clasice și moderne, bazate pe analiza cost-avantaje și alte studii de eficiență. Cele mai cunoscute dintre acestea sunt trei metode clasice: metoda autonomă, metoda majorării (diminuării) și metoda evaluării directe.
În cadrul metodei autonome, se iau drept bază întocmirea bugetului, veniturile și cheltuielile ultimului buget, influențând cu modificările generate de schimbarea legislației sau alte corecții. Metoda majorării sau a diminuării se bazează pe rezultatele executării bugetului de stat în ultimii ani, pe un interval de minimum 5 ani consecutivi, determinându-se ritmul anual de creștere sau descreștere a veniturilor și cheltuielilor bugetare.
Extrapolarea tendințelor rezultate din evoluția acestor indicatori este aproximativă, întrucât nu surprinde influența factorilor noi care apar în fiecare perioadă. Metoda evaluării directe presupune efectuarea de calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli. Previziunea veniturilor se efectuează în funcție de situațiile conjuncturale, reflectate în evoluția bazei fiscale, produsul intern brut, salarii, circulația mărfurilor. În materia cheltuielilor se au în vedere eventualele solicitări suplimentare pentru programe noi de finanțat sau diminuări prin ne-reînnoirea solicitărilor.
Alți autori clasifică metodele în funcție de evaluarea veniturilor, respectiv a cheltuielilor. Astfel, pentru evaluarea și calculul veniturilor bugetare, cele mai des utilizate metode sunt evaluarea directă și reportarea cu anumite majorări a veniturilor din anul precedent. Metoda evaluării directe este preferabilă, deoarece oferă perspectiva estimării reale a veniturilor, cu condiția de a fi sinceră și temeinică. Această metodă se aplică cu preferință pentru estimarea impozitelor directe. Metoda reportării veniturilor din anul precedent, cu anumite majorări este mai operativă, însă și utilizarea ei este condiționată de stabilirea cât mai judicioasă a proporției cu care se majorează cuantumul veniturilor reportate, deci tot pe baza unei estimări reale a evoluției prealabile a cuantumului total al impozitelor directe și indirecte.
Pentru evaluarea cheltuielilor este mai accesibilă metoda denumită quasi-autonomă, care constă în a reporta în mod automat cuantumul cheltuielilor din anul precedent, cu excepția cheltuielilor pentru care se cer modificări motivate. Evaluarea veniturilor și cheltuielilor bugetare, în statul nostru, în prezent, este o evaluare directă, comparându-se cifrele de venituri și cheltuieli ce se propun cu cele din anul precedent. În toate operațiunile de evaluare trebuie respectate normele speciale de calcul al veniturilor bugetare, ca și normele și normativele de cheltuieli, unele dintre acestea, cum sunt cheltuielile pentru investiții, necesitând o anumită documentație tehnico-economică.
2.3. Aprobarea bugetului de stat
Potrivit dispozițiilor articolului 62, alineatul (2), litera b din Constituția României, aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat se realizează de către Camera Deputaților și Senat în ședință comună, competența Parlamentului fiind exclusivă, datorită importanței bugetului în viața economico – social-politică a țării. Aprobarea bugetului de stat anual de către Parlament, în multe state, este reglementată prin dispoziții speciale, în sensul că implică o anumită procedură de examinare de către comisiile bugetare, urmată de dezbaterea fie separat în cele două camere, fie de camerele reunite ale Parlamentului și în final discutarea pe articole și votarea legii bugetare anuale.
Proiectul legii de aprobare a bugetului de stat este depus la Parlament, de către Guvern, împreună cu raportul privind situația economico-financiară a țării. Examinarea parlamentară a prevederilor de venituri și cheltuieli publice este încredințată unor comisii de finanțe sau de buget compuse din deputați și senatori de specialitate juridică sau economico-financiară, cu caracter permanent în statul nostru. Avizele comisiilor permanente, inclusiv al celei juridice, se transmit comisiei permanente de buget-finanțe, bănci, împreună cu eventualele amendamente formulate. Comisiile de buget-finanțe ale celor două camere reunite întocmesc un raport comun asupra proiectului de lege, care cuprinde toate amendamentele celorlalte comisii, și formulează propuneri cu privire la adoptarea sau respingerea proiectului de lege, care se transmit plenului.
Dezbaterea generală și pe articole a proiectului legii de aprobare a bugetului de stat are loc în plenul celor două camere, pe baza raportului comun și în prezența inițiatorului. Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe capitole, pe articole și pe ordonatorii principali de credite. În unele state, ca de exemplu în Germania, cele două camere ale Parlamentului procedează ambele la discuția bugetului și a legilor bugetare, iar în caz de divergențe se recurge la o comisie de conciliere, pentru a se definitiva cuprinsul legii bugetare.
Cele două camere parlamentare din România au drepturi egale privind aprobarea bugetului de stat, pe care le exercită în ședință comună. În alte state, aceste drepturi nu sunt egale. Astfel, în Anglia, Camera Comunelor are drepturi bugetare mai largi decât Camera Lorzilor, în fața ei prezentându-se mai întâi bugetul, de către cancelarul tezaurului. Această cameră poate accepta, refuza sau modifica cifrele de venituri și cheltuieli propuse de guvern, pe când Camera Lorzilor primește proiectul de buget doar cu o lună înainte de încheierea sesiunii parlamentare, doar cu titlu informativ, deoarece nu are dreptul să modifice bugetul aprobat.
În Franța, Adunarea Națională are și ea drepturi prioritare față de Senat, deoarece opțiunile sale rămân definitive pentru cuprinsul bugetului de stat pe exercițiul financiar următor. Cu deosebiri mai mari, în S.U.A., proiectul noului buget federal este propus întregului congres. Apoi, acest proiect este discutat separat în Camera Reprezentanților și în Senat. Camera are dreptul limitat de a modifica impozite, pe când Senatul poate să majoreze, să reducă și să introducă noi venituri și cheltuieli, rămânând, ca în cele din urmă, noul buget să fie definitivat cu aprobarea de către președintele statului a propunerilor Congresului S.U.A.
În cele mai multe state, se insistă cu prioritate asupra votului cheltuielilor bugetare, deoarece în ceea ce privește veniturile, prin votul bugetului se autorizează perceperea lor. În România, Parlamentul aprobă totalul veniturilor și totalul cheltuielilor, cifrele de venituri curente și de capital specificate în sinteza veniturilor bugetare, cheltuielile curente și de capital specificate în sinteza cheltuielilor bugetare, precum și cuantumurile bănești ale veniturilor fiscale și nefiscale, ale principalelor categorii de cheltuieli și ale fondurilor speciale.
Procedura aprobării se încheie cu votul legii bugetare anuale. Din momentul adoptării sale, proiectul legii bugetului de stat devine lege. Aceasta ca orice lege ordinară, trebuie supusă promulgării, prin care șeful statului învestește legea cu formulă executorie, obligând autoritățile publice să treacă la executarea prevederilor acesteia. Totodată, prin decretul de promulgare, președintele dispune publicarea legii în Monitorul Oficial al României. Termenul pentru emiterea acestui decret este de 20 de zile de la primirea legii semnată de președinții celor două Camere. Președintele poate cere o singură dată, în acest termen, reexaminarea legii pentru orice motive temeinice. Obiecțiile se adoptă sau se resping cu majoritatea simplă de voturi și se retrimite spre promulgare.
În cazul în care constată că legea a fost adoptată cu încălcarea prevederilor Constituției, Președintele poate cere Curții Constituționale să verifice constituționalitatea acesteia. Decizia Curții este obligatorie și legea trebuie promulgată în cel mult 10 zile de la primirea deciziei. Practica ultimilor ani demonstrează faptul că legea de adoptare a bugetului de stat în țara noastră este promulgată în cursul anului de plan, uneori chiar la jumătatea acestuia ( în 1999 – la 8 martie, în 2000 – pe 5 mai, în 2001 – pe 26 aprilie). Legea bugetară anuală cuprinde dispoziții privind cuantumurile bănești ale totalurilor veniturilor și cheltuielilor, ale principalelor categorii de venituri și cheltuieli bugetare, precizări considerate necesare pentru efectuarea unor cheltuieli bugetare sau întrebuințarea unor fonduri speciale, autorizări de modificare ori de rectificări conjuncturale ale unor venituri și cheltuieli, aprobarea contului general de execuție a bugetului pe exercițiul financiar anterior .
Textul legii este însoțit de anexe privind detalierea sintezelor de venituri și cheltuieli, lista impozitelor și a celorlalte venituri bugetare, sumele defalcate și transferurile bănești către alte bugete, bugetele ordonatorilor principali de credite și fondurile speciale. Dispozițiile acestei legi pot avea caracter general, quasi-general și individual.
Astfel, în timp ce dispozițiile privind principalele categorii de venituri și cheltuieli bugetare au caracter general, deoarece nu privesc subiecte de drept determinate și urmează să se aplice în mod repetat în cursul exercițiului financiar bugetar, dispozițiile privind bugetele Camerei Deputaților și Senatului au un caracter quasi-general, întrucât privesc subiecte de drept determinate și urmează a fi aplicate în mod repetat. Normele prin care se autorizează Ministerul Finanțelor să emită bonuri de tezaur au un caracter individual, pentru că privesc un singur subiect de drept și urmează să se aplice o singură dată în cursul exercițiului bugetar. Caracterele quasi-general și individual se explică prin practica bugetară de specificare a cuantumului bănesc al unor bugete care intră în alcătuirea bugetului de stat și de autorizare a anumitor subiecte de drept să săvârșească unele acte financiar-bugetare.
Pentru situația în care Parlamentul nu reușește să dezbată proiectul de lege și să voteze legea bugetară anuală până la începutul exercițiului financiar următor, s-au configurat două variante: cea a aprobării unor douăsprezecimi bugetare provizorii și cea a încredințării Guvernului să îndrume execuția bugetară conform cifrelor de venituri și cheltuieli din exercițiul bugetar anterior. Douăsprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale căror venituri și cheltuieli reprezintă a douăsprezecea parte din cele prevăzute și propuse prin legea bugetară anuală, care nu a putut fi votată în termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile bugetare, se aprobă de către Parlament și puse în executare potrivit necesității de continuitate a executării bugetului de stat. Acestea au fost aplicate în țări ca Belgia, Franța și Italia, recunoscându-se că odată aprobate, ele dobândesc natura de buget al statului datorită votului parlamentar.
Încredințarea Guvernului să îndrume execuția bugetară pe baza bugetului din exercițiul financiar expirat este procedeul preferat în prezent datorită simplității și operativității lui. Acest procedeu a fost adoptat și de Legea finanțelor publice nr. 72/1996 și de Constituția României, care prevede la articolul 137, alineatul (3) că, dacă bugetul statului nu a fost adoptat înainte de expirarea exercițiului bugetar, se aplică în continuare, bugetul anului precedent.
2.4. Execuția anuală a bugetului de stat
Procedura execuției bugetului de stat cuprinde acte juridice și operațiuni prin care se realizează veniturile publice și se efectuează cheltuielile bugetare. Altfel spus, execuția bugetului de stat presupune încasarea integrală și la termen a impozitelor, taxelor și a celorlalte venituri publice și efectuarea cheltuielilor în concordanță cu destinațiile stabilite și comportă operațiuni de trezorerie. După aprobarea bugetului de către Parlament, procesul bugetar intră în cea de-a treia fază, respectiv execuția bugetară, care se întinde pe întreaga perioadă a anului bugetar. Responsabilitatea pentru execuția bugetară revine Guvernului. Rezultatele în acest domeniu depind în mare parte de capacitatea administrației și de procedurile financiare folosite.
„Guvernul răspunde de realizarea prevederilor bugetare, scop în care examinează periodic situația financiară pe economie, execuția bugetară și stabilește măsuri pentru menținerea sau îmbunătățirea echilibrului bugetar, după caz”, conform articolului 51 din Legea nr. 36/1999. Guvernului i s-a stabilit competența de a aproba modificări în structură și între ordonatorii principali de credite, în funcție de derularea programelor de împrumut extern, aprobate potrivit legii.
Prin legile bugetare anuale, Guvernul poate fi autorizat pentru a efectua și/sau urmări contractarea unor împrumuturi pentru finanțarea deficitului bugetar de stat sau pentru re-finanțarea datoriei publice interne, aprobarea acțiunilor și categoriilor de cheltuieli pentru care se vor putea efectua plăți în avans din fondurile publice ale noului an bugetar, propuneri de rectificare a bugetului de stat, ca urmare a schimbărilor intervenite în evoluția indicatorilor macroeconomici, a unor măsuri fiscale nou introduse.
Ministerul Finanțelor, potrivit legii finanțelor publice, ia măsurile necesare pentru asigurarea echilibrului bugetar și aplicarea politicii financiare a statului. De asemenea, exercită atribuții precum: repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor din bugetul de stat, deschiderea creditelor bugetare și alimentarea cu fonduri a conturilor bancare deschise pentru ordonatorii principali, în limita stabilită de legea bugetară și potrivit destinațiilor aprobate, efectuarea transferurilor către bugetele locale, efectuarea controlului preventiv și de gestiune asupra veniturilor și cheltuielilor publice, conducerea trezoreriei naționale.
Veniturile și cheltuielile prevăzute în bugetul de stat ca indicatori anuali se repartizează pe trimestre, în funcție de termenele legale de încasare a veniturilor și de perioada în care este necesară efectuare cheltuielilor. Această repartizare are însemnătatea de programare a executării anuale a bugetului pe cele patru trimestre din fiecare exercițiu financiar. Potrivit articolului 30 din Legea nr. 72/1996, repartizarea pe trimestre se aprobă de către Ministerul Finanțelor, pe capitole, la propunerea ordonatorilor principali, pentru cotele sau sumele defalcate din unele venituri bugetare și pentru transferurile din bugetul de stat. Se mai aprobă și de către ordonatorii principali de credite pentru bugetele proprii și cele ale unităților subordonate, precum și pe celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare.
Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat pot fi folosite la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea și alimentarea cu fonduri, de către Ministerul Finanțelor, a conturilor deschise la trezoreria statului sau la unitățile bancare, după caz. Repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor bugetare se face în scopul stabilirii unui echilibru în cadrul fiecărei perioade și pentru a se evita eventualele diferențe între nevoile publice și resurse.
Execuția părții de venituri a bugetului statului
Realizarea veniturilor programate constituie premisa elementară a efectuării cheltuielilor prevăzute de legea bugetară, deci o condiție a executării conforme a întregului buget anual de stat.
Principiile care stau la baza procedurii realizării veniturilor bugetare sunt statuate prin articolul 28 din Legea finanțelor publice: impozitele, taxele și alte venituri se înscriu în bugetul de stat numai dacă au fost stabilite prin lege, ca o garanție a dreptului de proprietate al cetățenilor împotriva oricăror abuzuri, legea bugetară aprobă pentru fiecare lista veniturilor bugetare care urmează să se perceapă, fiind interzisă perceperea sub orice titlu sau denumire, de contribuții directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege. Orice venit neîncasat până la data de 31 decembrie se va încasa în contul bugetului anului următor.
Procedura realizării veniturilor bugetare presupune încasarea integrală și la termenele stabilite a acestora, conform planului. Încasarea veniturilor cuvenite bugetului public se realizează prin mai multe procedee, cum ar fi : calcularea și plata directă a acestora de către subiecții impunerii, procedeul stopajului la sursă sau impunerea de către organele fiscale. Pentru stopajul la sursă este folosit în cazul impozitului pe salarii, pe dividende și dobânzi. În acest caz, calcularea, reținerea și vărsarea la bugetul de stat a impozitului se realizează de persoana juridică plătitoare a sumei impozabile.
Impunerea și debitarea de către organele fiscale se fac în cazul impozitului pe venit, atunci când o persoană are mai multe forme de venit sau în situația în care angajatorul nu are obligația calculării și reținerii impozitului (având mai puțin de 10 angajați permanenți), taxelor, impozitelor și taxelor locale. Plata efectivă a veniturilor către buget se poate face în numerar, prin virament, prin anularea și aplicarea de timbre mobile fiscale și prin alte căi.
Execuția cheltuielilor bugetare
Sumele aprobate prin bugetul public pe destinații, în limita cărora se pot efectua cheltuieli, reprezintă creditele bugetare. Acestea sunt limite maxime, care nu pot fi depășite, iar modificarea lor se poate face numai în condițiile legii. Denumirea de „credit bugetar” este rezultatul unei convenții terminologice, deosebindu-se esențial de noțiunea de împrumut, fiind drepturi bănești ale beneficiarilor bugetului public, nerambursabile.
Potrivit cerinței de legalitate a cheltuielilor bugetare, nici o cheltuială nu poate fi efectuată dacă nu are o bază legală. Această bază constă, în primul rând, în prevederea cheltuielilor în bugetul instituției publice sau al ministerului. În al doilea rând, baza legală constă în deschiderea sau repartizarea creditului bugetar necesar. Baza legală a cheltuielilor din bugetul statului cuprinde și alte determinări.
Angajarea, contractarea de lucrări, bunuri și servicii, efectuarea de cheltuieli de către ordonatorii de credite se fac numai cu respectarea prevederilor legale și în limita creditelor bugetare aprobate, pe baza clasificației bugetare. Creditele bugetare au caracter nerambursabil și nu sunt purtătoare de dobândă. Scopul lor este finanțarea definitivă și cu titlu gratuit, deci fără echivalent. Creditele acordate de la bugetul de stat nu se rambursează.
Un principiu de bază în execuția cheltuielilor bugetare este obligativitatea respectării destinației cheltuielilor aprobate prin legea bugetară. Schimbarea nelegală a acestora este calificată drept infracțiune de deturnare de fonduri. Creditele bugetare aprobate prin legea bugetară anuală nu pot fi utilizate într-un alt exercițiu bugetar :” creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt anulate de drept” (art. 76, alin.2 din Legea nr. 72/1996). Creditele bugetare se primesc se primesc de către instituțiile și organele de stat beneficiare, în cadrul unei proceduri specifice de deschidere, repartizare și utilizare pe baza actelor săvârșite de către ordonatorii de credite bugetare.
Ordonatorii de creditebugetare sunt persoanele fizice învestite cu dreptul de a dispune asupra creditelor bugetare, în virtutea funcției pe care o au în conducerea unei instituții publice sau organ de stat. În raport cu locul acestor organe și instituții finanțate, în cadrul administrației publice, ordonatorii de credite sunt principali, secundari și terțiari. Ordonatorii principali sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe centrale de stat și au îndrituirea de a cere de la Ministerul Finanțelor deschiderea creditelor bugetare cuvenite organelor pe care le conduc și instituțiilor subordonate, de a repartiza aceste credite și de a aproba efectuarea cheltuielilor din bugetul ministerului sau organului central pe care îl conduc. Acești ordonatori pot delega dreptul de a aproba folosirea și repartizarea creditelor bugetare înlocuitorilor lor sau altor persoane cu funcții de conducere în respectivul minister sau organ de stat.
Ordonatorii secundari funcționează în ramuri administrative în care există două categorii de instituții publice cu personalitate juridică și buget propriu, în raport de subordonare ierarhică față de ordonatorii principali. Au îndrituiri asemănătoare: aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii și repartizează creditele bugetare aprobate pe unitățile ierarhic inferioare, cu deosebirea că nu primesc creditele bugetare de la Ministerul Finanțelor, ci de la ordonatorii principali.
La Camera Deputaților și Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora. Ordonatorii terțiari de credite sunt conducători ai instituțiilor publice cu personalitate juridică și buget propriu, care au doar îndrituirea de a aproba efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare repartizate de ordonatorii principali sau secundari, numai pentru nevoile unităților pe care le conduc. Toți ordonatorii de credite bugetare se află în situație egală din punctul de vedere al răspunderii juridice pentru respectarea dispozițiilor legale privind utilizarea creditelor bugetare, fiind totodată obligați să urmărească folosirea cu eficiență a sumelor de bani primite de la bugetul de stat, păstrarea integrității bunurilor organului pe care îl conduc, întocmirea conformă a evidenței contabile și prezentarea la termen a dărilor de seamă contabile asupra execuției bugetare.
Ordonatorii principali și secundari, deoarece au dreptul de repartizare a alocațiilor bugetare pe instituții aflate în relație de subordonare, au și îndrituirea de a verifica modul de respectare a disciplinei bugetare și financiare de către ordonatorul subordonat. Procedura execuției cheltuielilor bugetare începe cu deschiderea creditelor bugetare. Aceasta se efectuează la cererea ordonatorilor de credite și constă în alimentarea cu fonduri de către Ministerul Finanțelor a conturilor bancare ale ordonatorilor de credite deschise la trezoreriile publice. Acordarea fondurilor se efectuează în limita creditelor bugetare aprobate, potrivit destinației și în conformitate cu prevederile legale.
După deschiderea de credite bugetare, ordonatorii principali procedează la repartizarea creditelor bugetare atât pentru cheltuieli proprii, cât și pentru instituțiile din subordine, către ordonatorii secundari și terțiari. Utilizarea creditelor este supusă principiului „afectațiunii speciale”, întrucât, potrivit articolului 29, alineatul (3) din Legea nr. 72/1996 „creditele bugetare, aprobate unui ordonator principal de credite (….), nu pot fi utilizate pentru finanțarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol”. Ca excepție de la acest principiu sunt admise virările de credite între subdiviziunile mai mici ale clasificației bugetare a cheltuielilor cu aprobarea fiecărui ordonator de credite pentru cheltuielile bugetului propriu și ale instituțiilor publice subordonate.
Efectuarea propriu-zisă a cheltuielilor bugetare poate fi rezultatul unor acte și operațiuni de drept financiar, cum sunt: angajare, constatare a lichidității, ordonanțare și plată. Angajarea cheltuielilor este considerată act generator al fiecărei cheltuieli bugetare, având diferite forme: dispoziția legală de ase plăti o indemnizație sau salariu, contractul de cumpărare a unor materiale, contractul de angajare a unei lucrări. Pentru această etapă procedurală, legea finanțelor publice prevede că angajarea de cheltuieli din bugetul statului se poate face numai în limita creditelor bugetare aprobate. Angajarea cheltuielilor se face în temeiul prevederilor legale sau al necesității lichidării unei datorii izvorâte dintr-o prestație efectuată de un terț , tot pe baza prevederilor legale, deci cu verificarea realității obligațiilor exigibile.
Constatarea lichidității este operațiunea de verificare a realității fiecărei cheltuieli, de verificare și definitivare a cuantumului bănesc al fiecărei cheltuieli. În acest sens sunt verificate conținutul real al ștatelor de plată a drepturilor bănești, existența facturilor pentru cumpărări efective de bunuri, prestații reale de lucrări, precum și conformitatea cuantumului prețurilor și tarifelor înscrise. Constatarea lichidității are însemnătatea juridică de verificare a existenței reale a obligației de a efectua o cheltuiala, datorită dreptului unor subiecte de drept de a primi sume de bani din bugetul statului sau al unei instituții publice. Se constată deci existența unei creanțe bănești exigibile în folosul unor subiecte de drept și se verifică atât realitatea, cât și cuantumul bănesc al sumei datorate .
Ordonanțarea cheltuielilor este actul administrativ-financiar prin care funcționarul competent dispune plata sumei de bani în folosul subiectului de drept beneficiar al fiecărei cheltuieli. Dispoziția de acest fel se poate exprima prin aprobarea și semnarea înscrisului constatator al cheltuielii sau printr-un act întocmit și semnat în acest scop de către ordonatorul de credite. Efectuarea cheltuielilor din bugetul statului se poate face numai pe bază de acte justificative legal întocmite și numai dacă au fost , în prealabil, avizate de persoanele încredințate cu exercitarea controlului financiar preventiv.
Achitarea sumelor se efectuează prin operațiuni de plată, care poate fi realizată în diverse moduri: în numerar, prin mandat poștal, prin decontare fără numerar sau în alt mod prevăzut de lege. Remiterea sumei în folosul beneficiarului legal produce efectul juridic de stingere a unei obligații pecuniare a statului, având în vedere că orice cheltuială în bugetul statului constituie o datorie bănească a statului în relație cu orice alt subiect de drept. În consecință, neplata sumelor de bani datorate după constatarea lichidității, oferă posibilitatea pornirii unor acțiuni recuperatorii de către beneficiarii legal îndreptățiți să primească respectivele sume de bani.
Creditele bugetare pentru cheltuielile de personal și de capital aprobate pe ordonatorii principali de credite și în cadrul acestora pe capitole, nu pot fi majorate și nu pot fi utilizate la alte articole de cheltuieli. Creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite nu pot fi utilizate pentru finanțarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea cheltuielilor altui capitol. Aceste norme au caracter imperativ, fiind edictate în scopul instituirii unei discipline riguroase în execuția bugetară.
Situația economică și socială a statului poate cunoaște evoluții față de parametrii avuți în vedere la momentul constituirii și aprobării bugetului, ceea ce impune modificarea destinației inițiale a creditelor bugetare. Un prim tip de modificare privește virările de credite bugetare între subdiviziunile clasificației bugetare. Acest tip de modificare poate apărea, în mod excepțional, pe baza justificărilor corespunzătoare și de la un capitol la altul al clasificației bugetare, cu excepția cheltuielilor de personal și de capital, în cadrul bugetului unui ordonator principal de credite, înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III- lea, cu acordul Ministerului Finanțelor. Virările de credite între celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare sunt în competența fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu și pentru bugetul unităților subordonate și se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III – lea al anului financiar.
Legea finanțelor publice interzice virările de credite bugetare provenite de la capitolele care au fost majorate din fondul de rezervă bugetară sau din fondul de intervenție la dispoziția Guvernului. Repartizarea veniturilor și a cheltuielilor bugetare se poate modifica de către Ministerul Finanțelor, în cazul în care, pe baza unor dispoziții legale, au loc treceri de unități, acțiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificările se introduc atât în bugetele ordonatorilor principali de credite, cât și în structura bugetului de stat, cu condiția de a nu afecta echilibrul bugetar. În acest caz modificarea destinației creditelor bugetare se realizează prin modalitatea transferului.
Pe parcursul execuției bugetului pot apărea nevoi publice stringente, neavute în vedere la construcția inițială a bugetului: obiective noi importante, calamități naturale. În aceste condiții este necesară suplimentarea creditelor bugetare, măsura dispusă ca urmare a analizei politico-administrative de către Guvern. În acest scop, în bugetul de stat, se înscriu: Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului și Fondul de intervenție , la dispoziția Guvernului, care se utilizează pe bază de hotărâri ale acestuia, în vederea finanțării, potrivit dispozițiilor legale, a acțiunilor sau sarcinilor nou intervenite în cursul anului și cu menținerea echilibrului bugetar.
În cursul exercițiului bugetar, legea bugetară anuală poate fi modificată prin legi rectificative, care se prezintă Parlamentului, cel mai târziu până la 30 noiembrie. Prin legile bugetare anuale se pot bloca o parte din creditele bugetare aprobate ordonatorilor principali de credite, în vederea menținerii echilibrului bugetar aprobat și cheltuirii cu eficiență și eficacitate a fondurilor publice. Cu ocazia controalelor efectuate, Curtea de Conturi poate bloca, iar Ministerul Finanțelor poate bloca sau reduce utilizarea unor credite constatate ca fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor principali de credite din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale și bugetul fondurilor speciale.
Legea finanțelor publice prevede obligația ordonatorilor principali de credite de a analiza trimestrial (legea nr. 36/1999 prevede obligativitatea lunară), necesitatea menținerii unor credite bugetare pentru care, sarcinile au fost desființate sau amânate și de a propune Ministerului Finanțelor anularea creditelor respective. Cu creditele anulate sau reduse la ordonatorii principali de credite urmează a se majora Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat.
O altă situație de anulare este reglementată de articolul 76, alineatul (2) din legea nr. 72/1996: „creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept” Anticiparea creditelor bugetare este modalitatea specifică de finanțare a unor acțiuni social-economice de interes local, prin încuviințarea unor fonduri de până la 30% din veniturile proprii ale bugetului local respectiv care se adaugă la creditele aprobate prin buget.
Ajutorul de stat
La determinarea cheltuielilor publice, statul și ceilalți titulari ai bugetului public au în vedere programul politic, ansamblul de activități și de acțiuni economico-sociale pe care și-au propus să le realizeze, având ca scop dezvoltarea durabilă societății. Din bugetul de stat se pot acorda subvenții sau transferuri de resurse financiare destinate pentru anumite cheltuieli ale unor instituții, asociații sau alte persoane juridice care nu sunt de stat și nu au autonomie economico-financiară. O normă imperativă din legea finanțelor publice dispune că nici o cheltuială nu poate fi înscrisă, nici efectuată din bugetul public, dacă nu există o bază legală pentru aceasta. Un astfel de temei legal îl reprezintă legea privind ajutorul de stat, nr.143/1999. Acest act normativ are ca scop reglementarea modalităților de autorizare, acordare, control, inventariere, monitorizare și raportare a ajutorului de stat, în vederea creării și menținerii unui mediu concurențial normal.
În sensul legii, ajutorul de stat înseamnă orice sprijin, indiferent de formă, din surse de stat, acordat de autoritățile publice care le administrează în numele statului. Sursa nu poate fi, în mod evident, decât resursele financiare publice colectate în bugetul public și în fondurile speciale. Ajutorul de stat se concretizează fie într-un transfer de venituri viitoare, certe sau posibile , care asigură unui agent economic un beneficiu de natură economică sau financiară, pe care nu l-ar fi obținut în absența acestor măsuri (art. 2, alin. 2). Beneficiile rezultate vor fi considerate ajutor de stat, dacă conferă un ajutor special numai anumitor agenți economici sau anumitor bunuri, servicii sau regiuni. Ajutorul de stat poate lua forma unei scheme de ajutor de stat sau a unui ajutor individual.
Legea dispune că în ajutorul de stat se includ, printre altele: subvenții, anularea de datorii, exceptări, reduceri sau amânări de la plata taxelor și impozitelor, acordarea unor împrumuturi cu dobânzi preferențiale, participări cu capital ale statului, reduceri de preț la bunurile furnizate sau serviciile prestate de către autorități publice sau alte organisme ce administrează resurse ale statului, vânzarea unor terenuri aparținând domeniului privat al statului, sub prețul pieței. Legea nr. 143/1999 enumeră la articolul 4 măsurile și ajutoarele de stat care vor intra sub incidența legii: măsurile de natură fiscală, ajutoare sub forma serviciilor publice generale pentru activitatea economică, împrumuturi sau garanții acordate de autoritățile publice, participări cu capital ale statului, acesta comportându-se ca un investitor privat prudent, ajutoare având caracter social, acordate consumatorilor individuali, fără discriminare în ceea ce privește originea produselor sau serviciilor implicate, ajutoare pentru înlăturarea efectelor cauzate de dezastre naturale sau evenimente excepționale.
Pentru a se asigura libertatea comerțului și protecția concurenței loiale, legea nr. 143/1999 instituie și un mecanism de autorizare și notificare a ajutorului de stat. Astfel, orice ajutor de stat, sub orice formă și indiferent de beneficiar, trebuie autorizat de Consiliul Concurenței de către furnizorul ajutorului, cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel. Consiliul Concurenței poate emite decizia de autorizare a ajutorului, de respingere a autorizării sau de deschidere a unei investigații, timp în care măsura ajutorului de stat este afectată de o clauză superioară.
Consiliul Concurenței are competența, conferită de lege, de a cere Curții de Apel desființarea actului administrativ prin care s-a acordat acesta și, pe cale de consecință, să dispună recuperarea, rambursarea sau suspendarea plății oricărui ajutor ilegal. În cazul unui ajutor ilegal sau interzis, Consiliul Concurenței poate solicita recuperarea sau rambursarea dobânzii aferente sumei reprezentând ajutorul de stat. De asemenea, orice persoană are dreptul să pretindă despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin acordarea ajutorului de stat cu încălcarea autorizației Consiliul Competenței.
Execuția de casă a bugetului de stat
Execuția bugetului public cu etapele sale, care privesc încasarea propriu-zisă a veniturilor, deschiderea creditelor bugetare, efectuarea plăților din buget, mobilizarea resurselor financiară pentru finanțarea deficitului bugetar, se realizează printr-o multitudine de operațiuni derulate prin sistemul de conturi bancare, care poartă numele de execuție de casă a bugetului public.
Execuția de casă a bugetului public cunoaște două mari sisteme de organizare: prin sistemul bancar și prin sistemul trezoreriei publice. Prima variantă constă în îndeplinirea funcției de casier al statului de către o bancă, de regulă banca centrală și are ca avantaj folosirea directă a rețelei de casierii și conturi ale băncilor. Dezavantajele se referă la dificultățile și modul mai greoi al operațiunilor de gestiune a fondurilor bugetare.
Trezoreria publică este o instituție financiară organizată în cadrul aparatului Ministerului Finanțelor, care îndeplinește două funcții de bază: de casier public și de bancă a statului. În calitate de casier, trezoreria efectuează prin sistemul conturilor deschise pentru bugetul de stat, toate operațiunile de încasare a veniturilor și de plăți de la buget, controlul asupra cheltuielilor, gestiunea echilibrului zilnic al bugetului prin cunoașterea fluxurilor de încasări și plăți. În calitate de bancher organizează evidența contabilă a instituțiilor publice, realizând astfel gestiunea disponibilităților bănești ale sectorului public și integrarea acestora în politica de lichidități a bugetului, gestionează datoria publică, operațiunile de garantare de către stat sau de coparticipare a acestuia la acordarea de împrumuturi.
În scopul asigurării unei discipline bugetare ferme, prin Ordonanța de guvern nr. 66/1994 este reglementată obligativitatea instituțiilor publice de a efectua operațiunile de încasări și plăți prin trezoreria generală a statului. Trezoreria generală a statului cuprinde operațiuni de plăți și încasări, în lei și în valută, care privesc veniturile și cheltuielile bugetului de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetele fondurilor speciale, bugetelor locale, ale instituțiilor publice, datoria publică internă și externă, alte venituri și cheltuieli ale sectorului public.
Trezoreria este organizată și funcționează ca un sistem unitar, atât la nivelul central, în cadrul Ministerul Finanțelor, cât și la nivelul unităților teritoriale ale acestuia, în cadrul direcțiilor generale județene, al administrațiilor, circumscripțiilor și percepțiilor rurale. Contul general al trezoreriei statului funcționează la Banca Națională a României, Ministerul Finanțelor elaborează, administrează și execută bugetul trezoreriei statului. Bugetul se întocmește anual și se prezintă spre aprobare Guvernului odată cu propunerile pentru proiectul bugetului de stat. Tot Ministerului Finanțelor îi revine sarcina legală de a elabora și bilanțul general al trezoreriei statului. Bilanțul anual, împreună cu contul de execuție a bugetului de venituri și cheltuieli al trezoreriei statului, se prezintă Guvernului, pentru aprobare, până la data de 31 mai a anului următor celui de execuție. Inițial, până în 1991, execuția de casă a bugetului de stat s-a realizat prin Banca Națională, apoi până în 1992 acest rol la îndeplinit B.C.R. Începând cu 1992, s-a prevăzut ca Ministerul Finanțelor să-și formeze un sistem propriu pentru urmărirea realizării veniturilor și cheltuielilor și a execuției de casă a bugetului, înființându-se astfel trezoreria statului public.
2.5. Încheierea execuției bugetului de stat și controlul execuției bugetare
Încheierea execuției bugetului de stat coincide cu cea a exercițiului bugetar și a anului calendaristic. Ministerul Finanțelor formează concluzii periodice privind execuția bugetului de stat, cu ajutorul datelor sintetice contabile despre realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor. Astfel în cazurile în care în execuția bugetului statului apar „goluri temporare de casă”, pentru acoperirea acestora până la încasarea veniturilor, se recurge la resursele eventuale aflate în conturile trezoreriei statului ori la emiterea unor „ bonuri de tezaur”, ca procedeu de împrumut de stat intern, sau la împrumut intern de la Banca Națională – dacă prin legea bugetară anuală s-au reglementat astfel de împrumuturi.
Încheierea exercițiului bugetar anual implică anumite acte și operațiuni, după care se procedează la elaborarea și aprobarea contului general anual de execuție a bugetului statului. În ultimul trimestru al exercițiului bugetar, este necesară urmărirea recuperării. Veniturilor bugetare restante și efectuarea cheltuielilor în raport de evoluția reală de trebuințelor de fonduri bănești. Concomitent, încheierea exercițiului bugetar anual implică completarea inventarelor referitoare la bunuri, completarea evidenței contabile și verificarea conținutului și conformității soldurilor conturilor contabile. După expirarea exercițiului bugetar anual se procedează la întocmirea conturilor anuale de execuție ale bugetelor ministerelor, organelor centrale de stat și a celorlalte instituții subordonate acestora, având în vedere regulile conform cărora veniturile neîncasate până la 31 decembrie și cheltuielile neefectuate se vor putea încasa, respectiv plăti numai in contul bugetului pe anul următor.
Conturile anuale de execuție ale acestor bugete împreună cu dările lor de seamă contabile anuale și cu conturile privind execuția de casă a bugetului statului, întocmite de trezorerie, se centralizează la Ministerul Finanțelor, in vederea elaborării contului general anual de execuție a bugetului statului. Contul general de execuție a bugetului statului are un cuprins corespunzător structurii bugetului aprobat de Parlament și are ca anexe conturile anuale de execuție a bugetelor ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora. Acesta este analizat de Guvern, căruia îi revine sarcina de a-l prezenta Parlamentului spre aprobare, până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuție.
Parlamentul țării exercită prin această aprobare controlul parlamentar asupra modului în care a fost executat bugetul de stat și ajunge să cunoască exact situația financiară a statului, rezultatele și perspectivele ei. Pentru cunoașterea completă a situației financiare, Ministerul Finanțelor este obligat ca, la sfârșitul exercițiului financiar, să întocmească si să prezinte Parlamentului un cont general al datoriei publice, ca anexă la contul general de execuție a bugetului statului, pentru situațiile în care s-a recurs la împrumuturi de stat interne sau externe.
Contul general anual de execuție a bugetelor publice se aprobă prin lege, după verificarea de către Curtea de Conturi. Aceste conturi trebuie să cuprindă la venituri: prevederile bugetare aprobate inițial, prevederi bugetare definitive și încasări realizate, iar la partea de cheltuieli: credite aprobate inițial, credite definitive și plăți efectuate. În finalul acestui cont general, se precizează excedentul ori deficitul bugetului statului, rezultat din compararea veniturilor realizate cu cheltuielile efectuate.
În caz de deficit al bugetului, acoperit prin bonuri de tezaur sau prin împrumut de la B.N.R., nerambursat până la finele exercițiului bugetar, Parlamentul hotărăște, la propunerea Guvernului, acoperirea deficitului și măsurile necesare prevenirii unor astfel de situații. Strategiileprivind deficitul bugetar privesc restrângerea sau eliminarea exceptărilor de la plata impozitelor și taxelor, modificarea concepției de aplicare a impozitului pe profit, prin aplicarea unor cote regresive în funcție de profitul reinvestit pentru dezvoltare și retehnologizare, restructurarea completă a tarifului vamal, întărirea controlului și disciplinei fiscale, stabilirea unei strategii de promovare în timp a dezvoltării sectorului economic românesc, stabilirea unui nivel minim obligatoriu ale cheltuielilor curente esențiale. Astfel, se impune redimensionarea cheltuielilor de personal, cuantificarea cheltuielilor materiale în funcție de specificul domeniului de activitate, iar cât privește cheltuielile de capital trebuie analizat fiecare program nou propus și utilizarea subvențiilor bugetare trebuie limitată.
Se impune analiza neajunsurilor din derularea procesului bugetar din ultimii ani și adoptarea unor măsuri concrete, de natură să conducă la creșterea eficienței folosirii cheltuielilor bugetare. Deficitul unui an bugetar este generator de deficite viitoare, deoarece împrumutul contractat pentru a fi acoperit e purtător de dobânzi și afectează cheltuielile pe anii următori, care în loc să stimuleze producția, vor trebui orientate spre consum. Dacă bugetul este un act de prevedere, excedentul sau deficitul stabilit pe baza contului anual de execuție a bugetului este real. Acest cont este util deoarece verifică măsura în care s-au realizat prevederile bugetare, arată dacă evaluările au fost bine făcute, stabilește răspunderea celor responsabili de greșita executare și poate servi ca bază pentru evaluările bugetelor următoare. Dacă bugetul se încheie cu excedent, după lichidarea integrală a datoriei publice, se rezervă anual o cotă de 50% pentru crearea unui fond de tezaur al statului. Acesta se păstrează în contul trezoreriei statului, deschis la Banca Națională a României și se utilizează pe bază de lege. Disponibilitățile fondului de tezaur trebuie plasate sub formă de depozit financiar cu dobândă.
Execuția bugetului de stat este supusă mai multor forme de control. Controlul politic se efectuează de către Parlamentul României, în cadrul prerogativelor sale generale de control al activității executive. Parlamentul dezbate și aprobă contul general anual de execuție a bugetului de stat, acordând descărcare de gestiune Guvernului, după examinarea execuției bugetului atât în partea de venituri, cât și în ceea ce privește efectuarea cheltuielilor. La cererea Parlamentului, Curtea de Conturi, ca organ suprem de control financiar, poate declanșa controale detaliate asupra conturilor ordonatorilor de credite și a documentelor justificative. Controlul administrativ-financiar sau de specialitate se exercită de către autoritățile puterii executive. Astfel, potrivit legii finanțelor publice, Guvernul exercită conducerea generală a activității executive în domeniul finanțelor publice, în care scop examinează periodic situația financiară, pe economie, execuția bugetului public național și stabilește măsuri pentru îmbunătățirea echilibrului financiar. La nivelul Guvernului, funcționează un corp de control al primului ministru, care poate desfășura, în cadrul atribuțiilor sale, acțiuni de control în domeniul execuției bugetului de stat.
Ministerul Finanțelor exercită controlul asupra administrării și utilizării fondurilor de la bugetul de stat, a realizării veniturilor bugetare, pentru prevenirea faptelor de evaziune fiscală, prin organele sale specializate: Direcția Generală a Controlului Financiar de Stat și Garda Financiară. Obiectul controlului este administrarea și folosirea fondurilor de la buget de către beneficiarii acestora, precum și exactitatea și realitatea înregistrărilor contabile, în vederea îndeplinirii corecte și la termen a obligațiilor fiscale față de stat. Există și o formă de control propriu al ministerelor și celorlalte organe centrale de stat, care este orientat către respectarea legalității, oportunității și eficienței utilizării fondurilor bugetare.
Controlul jurisdicțional se exercită de către Curtea de Conturi a României, ca autoritate administrativă autonomă de sorginte constituțională. Curtea de Conturi, a cărei organizare și funcționare este reglementată prin Legea nr.94/1992, cu modificările și completările ulterioare, are competența derulării unei activități administrativ-jurisdicționale, putând judeca pe toți administratorii, contabilii și gestionarii fondurilor statului. Controlul bugetar este o problemă de prim ordin, deoarece printr-un control vigilent se pot preveni erorile sau infracțiunile bugetare sau se poate ajunge la descoperirea lor. O bună executare nici nu se poate imagina azi fără control. Acesta mai este util și pentru faptul că prin el se verifica evaluările bugetare, rezultatele controlului putând fi întrebuințate pentru noile evaluări.
Capitolul 3. Rolul taxelor și impozitelor în bugetul
României
3.1. Funcțiile și rolul bugetului de stat în România
Bugetul se prezintă ca un act de previziune administrativă și, în același timp, este un tablou comparativ al veniturilor și cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. Astfel, bugetul trebuie să reflecte cât mai real posibil resursele ce pot fi monitorizate si destinația acestora, să permită compararea la finele exercițiului bugetar a veniturilor încasate și a cheltuielilor efectuate și să ofere posibilitatea analizării veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe destinații. Bugetul este o variabilă esențială în determinarea produsului intern brut și a nivelului folosirii resurselor. În acest context, politica bugetară generează numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii.
Un anumit nivel al produsului intern brut și măsura în care acesta este repartizat pentru formarea brută de capital și consum determină nivelul indicatorilor bugetari și constituie baza evoluției favorabile a resurselor în viitor.
Bugetul de stat exprimă relațiile economice în formă bănească ce iau naștere în procesul repartiției produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară ale fiecărei perioade. Aceste relații se manifestă în dublu sens: pe de o parte, ca relații prin intermediul cărora se mobilizează resursele bănești la dispoziția statului, iar pe de altă parte, ca relații prin care se repartizează aceste resurse.
Relațiile de mobilizare a resurselor sunt în principal relații de repartiție a produsului intern brut în favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor și contribuțiilor, al prelevărilor din venituri, la care se adaugă atragerile de disponibilități temporar libere din economie prin intermediul împrumuturilor de stat interne. Insuficiența resurselor generată de repartiția produsului intern brut determină relații ale statului cu străinătatea, concretizate în diverse tipuri de finanțări externe. Repartizarea resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizează prin fluxurile reprezentând finanțarea serviciilor publice în conformitate cu gruparea funcțională a cheltuielilor statului.
Rolul bugetului de stat în economia de piață se manifestă, în special, pe plan financiar și economic. Din punct de vedere financiar, bugetul asigură mobilizarea și dirijarea resurselor financiare necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor statului. Din punct de vedere economic, rolul bugetului s-a accentuat datorită contribuției sale la realizarea obiectivelor politicii economice și sociale a Guvernului în fiecare etapă. Rolul economic se concretizează în încercările statului de a utiliza impozitele, taxele, subvențiile și alte cheltuieli publice ca pârghii economice, ca instrument de influențare a conjuncturii economice.
În ultima perioadă de timp, unele state au renunțat la denumirea de buget de stat, iar locul acestuia a fost luat de „lege financiară”. Această schimbare nu a fost formală, ci are o adâncă semnificație. Dacă, în sens clasic, bugetul reprezintă o balanță previzională a veniturilor și cheltuielilor bănești ale unei țări, ale unei unități administrative-teritoriale, pentru o anumită perioadă de timp, în prezent literatura de specialitate din țările cu economie de piață dezvoltată folosește noțiunea de buget economic sau buget al economiei naționale.
În România nevoile de resurse la nivelul societății și posibilitățile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat. Legea privind finanțele publice precizează faptul că gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: „bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar”. Acest sistem unitar si corelat de fonduri formează bugetul general consolidat, prin care se dimensionează și se compară, la nivelul unui an, veniturile și cheltuielile statului și ale celorlalte instituții publice. Bugetul general consolidat reflectă, așadar, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații în conformitate cu nevoia socială și cu obiectivele de politică financiară specifice anului la care se referă. El îndeplinește funcția de a cumula la nivel național toate veniturile și cheltuielile publice reflectate în cadrul bugetelor care le compun.
În bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziția statului, repartizate în principal pentru realizarea acțiunilor social-culturale, apărarea țării, asigurarea ordinii publice, autoritatea publică, pentru finanțarea unor investiții și activități de interes strategic, asigurarea protecției și refacerii mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecție socială a populației și realizarea programelor de cercetare. Cheltuielile sunt structurate pe domenii economice, iar în cadrul acestora pe cheltuieli curente și de capital. Veniturile sunt evidențiate pe surse de proveniență în venituri curente (fiscale și nefiscale) și venituri de capital.
În afara bugetului de stat și ca o excepție de la principiul clasic al unității bugetare, anual sunt aprobate veniturile și cheltuielile fondurilor speciale, ce se constituie în afara bugetului de stat, și care au destinații clar precizate prin legi speciale. Rolul bugetului de stat este pus în evidență de modalitățile de exercitare a funcțiilor finanțelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înscriu și prin care se compară veniturile și cheltuielile publice. Rolul bugetului este mult mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizează alocarea și redistribuirea resurselor și care prezintă utilitate în procesul reglării activității economice și sociale. Într-o lucrare recentă se susține că „bugetul modern este un act intervenționist prin acțiunea veniturilor asupra structurii economice, și productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor”.
Acțiunile care exprimă rolul intervenționist al bugetului de stat în etapa actuală sunt numeroase, iar printre acestea se numără autorizarea unor impozite care favorizează procesul economic, aprobarea subvenționării parțiale sau finanțării integrale a unor ramuri sau obiective economice.
Rolul intervenționist este constant, dar prezintă evoluții conjuncturale. Este constant datorită caracterului bugetului, de act anual, decizional și autorizator al veniturilor și cheltuielilor publice, cu rezultate inevitabile în domeniul social și economic, atât asupra contribuabililor, cât și asupra beneficiarilor de cheltuieli publice, bugetare. Evoluțiile conjuncturale sunt determinate de restructurările economice, modernizări ale serviciilor publice, trecerea de la un regim politic la altul și alți factori.
Rolul alocativ al bugetului decurge din însăși natura statului, care în mod tradițional își asumă sarcina finanțării serviciilor publice. Bugetul general al statului reflectă, în partea de cheltuieli a acestuia, modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar. În plus, în conformitate cu politica economică promovată la un moment dat, statul se poate manifesta ca agent economic, fie prin dezvoltarea unor activități industriale și comerciale proprii, fie participând la finanțarea unor activități în sectorul privat. Cheltuielile ce decurg din astfel de acțiuni sunt evidențiate, de regulă, în bugete anexe și în conturi speciale de trezorerie. Astfel, bugetele anexe sunt bugete specifice unor servicii publice, care se finanțează din venituri generate de prestarea serviciilor sau provenind din vânzarea bunurilor realizate. Existența lor ca bugete anexe se justifică, fie prin caracterul industrial sau comercial al activităților statului, fie prin scopul finanțării și natura beneficiarul resurselor, atunci când se acordă subvenții sau se finanțează acțiuni sociale. Conturile speciale de trezorerie vizează operațiuni în afara bugetului general determinată de condiții specifice privind finanțarea, ca și de caracterul lor provizoriu.
Rolul distributiv al bugetului este pus în evidență tocmai de natura lui specifică, respectiv aceea de instrument ce reflectă relații de mobilizare a resurselor și de repartizare a acestora pentru finanțarea unor activități și acțiuni determinate expres. Bugetul este instrumentul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut. Redistribuirea se realizează atât prin intermediul impozitelor și taxelor, cât și al cheltuielilor. Astfel, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor persoanelor fizice poate să vizeze redistribuirea veniturilor între diferite categorii sociale. Tehnicile fiscale folosite în acest scop sunt: deducerile din venit, diferențierea impunerii în funcție de tranșele de venit, instituirea de impozite particulare numai pentru persoanele ce obțin venituri sau dețin averi foarte mari, utilizarea unor impozite diferențiate în raport cu originea veniturilor.
Destinația resurselor, așa cum figurează la partea de cheltuieli a bugetului, reprezintă, într-o anumită măsură, modalități concrete de înfăptuire a redistribuirii. Subvenționând anumite activități, bugetul de stat asigură redistribuirea veniturilor. Subvenționarea organismelor de asigurări sociale, atât prin intermediul bugetului funcțional, cât și al cheltuielilor de transfer, generează redistribuire în scopul asigurării protecției sociale. Susținerea de la buget a agriculturii, a cercetării științifice, a unor acțiuni social-culturale constituie elemente de redistribuire a veniturilor.
Rolul de reglare a vieții economice decurge din importanța bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflectă politica economică promovată de Guvern. Prin orientările bugetului se poate acționa asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate. Autoritățile publice pot acționa, în acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor și soldului bugetar.
Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune putere publică pentru a favoriza relansarea globală sau sectorială. Sporirea părții din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influențează consumul și producția națională. Creșterea unei mase salariale determină o creștere a cererii de bunuri și servicii și influența asupra producției naționale ar trebui să fie benefică. Diminuarea cheltuielilor publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul acționează în sensul reducerii importului și limitării inflației.
Resursele publice pot fi utilizate ca instrument de politică conjuncturală în două direcții opuse: pentru frânarea activității economice și, respectiv, pentru a susține relansarea. Sporirea fiscalității reduce nivelul veniturilor disponibile și, deci, influențează negativ consumul (se consideră a fi o economie forțată). Reducerea impozitelor are efect contrar, în sensul că veniturile disponibile permit relansarea consumului. Modificarea accizelor favorizează sau frânează cererea pentru un anumit produs.
Prin intermediul instrumentelor fiscale (cote de impunere, deduceri fiscale, scutiri) sau provizioanelor speciale care diminuează veniturile impozabile poate fi susținută relansarea economică. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activității în cauză, dar și crearea resurselor necesare dezvoltării viitoare, prin folosirea profitului pentru autofinanțare.
Redarea activității economice prin intermediul soldului bugetar se bazează pe acceptarea deficitului, care, potrivit teoriei clasice, stimulează economia (efectul multiplicator). Acoperirea deficitului se realizează adesea prin emisiune monetară, ceea ce determină creșterea ratei inflației. În condițiile acceptării deficitului bugetar au fost concepute (prin anii `30 în Suedia) bugete ciclice, care se bazau pe distincția între cheltuielile de funcționare și cheltuielile de investiții. În perioade normale, cheltuielile de investiții pot fi acoperite din împrumuturi, în timp ce cheltuielile curente au drept sursă de acoperire veniturile fiscale. În fazele de expansiune, excedentul bugetului de funcționare permite finanțarea cheltuielilor de capital și, în mod simetric, în timpul recesiunii, o parte a cheltuielilor curente poate fi acoperită prin împrumuturi. Acceptarea unui deficit controlat stă la baza limitării presiunii fiscale și a poverii prelevărilor obligatorii.
Impactul bugetului asupra populației este deosebit de important, cu implicații la nivel macro și microeconomic, care se manifestă atât în plan economic, cât și social. Fundamentarea bugetului se înscrie ca o componentă esențială a procesului de stabilizare macroeconomică durabilă, prin faptul că soldul bugetului influențează, direct sau indirect, atât evoluția creșterii economice, a nivelului prețurilor, a șomajului, cât și evoluția ratei dobânzii și a soldului contului curent alo balanței de plăți.
Totodată, prin consecințele unei anumite opțiuni de politică financiară, reflectată și în conținutul bugetului, la nivel macroeconomic, operatorii resimt influențe pozitive sau negative în activitatea lor curentă. Din unghiul de analiză al domeniilor afectate de conținutul procesului bugetar, acesta exercită, deopotrivă, influențe atât în profil economic, cât și social, deoarece elaborarea, aprobarea și executarea unui anumit tip de buget se repercutează direct asupra cererii și ofertei agregate din economie, precum și asupra gradului de satisfacere cu bunuri și servicii publice a nevoilor societății.
3.2. Impozitele – caracteristicile și rolul lor
În definițiile date impozitelor se afirmă că „impozitele reprezintă prețul serviciilor prestate de stat” sau că „impozitele sunt prețuri stabilite prin constrângere pentru serviciile guvernamentale”. Alți autori apreciază că „impozitele sunt pretinse de stat în virtutea suveranității sale și sunt destinate să acopere cheltuielile generale ale statului.” În aceeași idee, se spune că „ impozitul este, în statele civilizate moderne, o prestație pecuniară pretinsă cetățenilor cu scopul acoperirii cheltuielilor de interes general.” Totodată dar în strânsă legătură cu criteriul capacității de plată al contribuabililor se menționează că „impozitul este procedeul de repartizare a creanțelor bugetare între cetățeni, în funcție de facultățile lor contributive”. Impozitele reprezintă cea mai importantă formă de prelevare către stat a unei părți din câștigurile sau din averea persoanelor fizice sau juridice și de aceea, în toate orânduirile sociale, studiul și analiza acestora a constituit o prioritate pentru autoritățile statelor și chiar a multor gânditori de seamă și specialiști în domeniu. O analiză mai atentă din punct de vedere conceptual a definiției, aproape unanim acceptată, că impozitele constituie o prelevare obligatorie la dispoziția statului din veniturile și averea persoanelor fizice sau juridice, fără o contraprestație imediată scoate însă în evidență câteva aspecte asupra cărora dorim să facem un comentariu.
Expresia „fără o contraprestație imediată” poate fi comentată, în sensul că un contraserviciu imediat din partea statului se realizează, în fapt, prin intermediul utilităților publice, respectiv, apărarea țării, ordinea publică, siguranța națională, iluminatul public, accesul pe drumurile țării și străzile localităților, educația până la un anumit nivel de pregătire și alte utilități la care au acces imediat și deopotrivă toți membrii societății, chiar înaintea plății impozitelor de către aceștia.
Apreciem deci că referirea din definiția „fără un contra serviciu imediat”, se potrivește și este reală numai în situația utilităților semi-publice, deoarece se beneficiază de aceste servicii numai dacă se produce un eveniment aleatoriu și numai dacă sunt îndeplinite anumite condiții referitoare la acea utilitate semi-publică. De aceea, socotim că referirea din definiția impozitului, din multe lucrări de specialitate, ca fiind „fără un contra serviciu imediat” trebuie privită cu rezerve, deoarece, așa cum s-a mai arătat, există un contra serviciu imediat și permanent din partea statului în favoarea membrilor acelei societăți, chiar și înainte ca aceștia să-și achite obligațiile către stat din impozite și taxe.
Apoi, în majoritatea materialelor de specialitate în care se abordează problema impozitelor, acestea sunt definite ca fiind plăți „cu titlu definitiv și nerambursabil” față de care, de asemenea, apreciem, că, dacă acestea reprezintă plăți definitive, se subînțelege că sunt și nerambursabile, de aceea considerăm că și referitor la „nerambursabilitatea impozitelor, expresia în cauza este forțată, dacă au acceptat, deja, termenul de plăți definitive”.
Conținutul impozitelor, în majoritatea cazurilor îl reprezintă, după cum se știe, valoarea nou creată, și în unele cazuri și averea individului, persoanei juridice în cauză și chiar însăși bogăția națiuni. În acest context trebuie să admitem, chiar și numai teoretic, că pentru plata impozitelor pe avere există un transfer de avere către stat și din acesta se efectuează cheltuielile publice, iar dacă aceste cheltuieli sunt orientate cu predilecție pentru cheltuielile care presupun un consum neproductiv de resurse rezultă că averea națiuni a căpătat o destinație nu tocmai corectă. Desigur că din acest punct de vedere lucrurile sunt puțin mai complicate, în sensul că nimeni nu-și înstrăinează averea pentru a-și achita impozitul pe proprietate, întrucât în fapt acestea sunt achitate din alte venituri realizate de subiectul impozabil în cauză.
Totuși, o constatare credem că se impune, în sensul că la nivel macro-economic, în construcția bugetului s-ar putea să se aibă în vedere dimensiunile cheltuielilor de capital care trebuie să fie cel puțin la nivelul acestor impozite pe avere, pe proprietate.
Impozitul reprezintă o formă de prelevare obligatorie și necondiționată cu titlu definitiv la dispoziția statului, a unei părți din veniturile sau averea persoanelor fizice sau juridice în vederea finanțării cheltuielilor publice. Un prim rol al impozitelor este acela că, prin intermediul lor, statul își procură resursele financiare necesare pentru acoperirea unei părți a cheltuielilor legate de îndeplinirea atribuțiilor și funcțiilor în vederea satisfacerii intereselor generale ale membrilor societății.
Un alt rol important al impozitelor este cel economic, deoarece, prin modul în care este constituită fiscalitatea, acesta poate favoriza sau stopa dezvoltarea economică a țării respective. La un deziderat economic se poate ajunge numai în măsura în care rata fiscalității este concepută de-o asemenea manieră încât aceasta să stimuleze inițiativa întreprinzătorilor și a tuturor factorilor de producție. De asemenea, este necesar ca înlesnirile și facilitățile fiscale să fie astfel concepute încât să favorizeze, în primul rând, ramurile economiei care prezintă interes pentru țară și să aibă în vedere, totodată, zonele și regiunile mai slab dezvoltate din punct de vedere economic. În general, sistemele de impunere sunt folosite de către autoritățile statale ca un important mijloc de intervenție a lor în economie, stimulând ramurile de interes și defavorizând sectoarele și ramurile în care interesul este mai limitat. Cu alte cuvinte, fiscalitatea trebuie să devină un factor pozitiv prin intermediul căruia să se poată interveni eficient în dezvoltarea armonioasă a întregii economii, a tuturor zonelor țării și pe aceasta bază, să se ajungă la un standard de viață corespunzător pentru întreaga populație.
Al treilea rol important al impozitelor este cel social, întru-cât prin intermediul lor are loc o redistribuire importantă a sarcinilor fiscale între diferite grupuri și pături sociale, între persoane fizice și juridice, favorizând pe cei cu venituri mai mici și amputând financiar pe cei pe cei cu venituri și averi mai mari prin sistemul veniturilor neimpozabile și al progresivității cotelor de impozite.
Impozitele reprezintă o formă de prelevare a unei părți din veniturile și/sau averea persoanelor fizice și juridice la dispoziția statului în vederea acoperirii cheltuielilor publice. Această prelevare se face în mod obligatoriu, cu titlu definitiv (nerambursabil) și fără contraprestație directă din partea statului. Impozitele sunt plăți care se fac către stat cu titlu definitiv și nerambursabil. În schimbul acestora, plătitorii impozitelor nu pot solicita statului un contraserviciu de valoare egală, apropiata sau mai mică.
Gabriel Ardanr scrie că „ impozitul a încetat de a mai fi grăuntele de nisip care să jeneze mecanismul pieței, cum era considerat în perioada capitalismului premonopolist, devenind unul dintre regulatoarele și motoarele acestui mecanism. Ca urmare, impozitul are atât rolul alimentării cu fonduri a bugetului statului, cât și pe acela al unui factor de echilibru în economie.” Pierre Lalumiere subliniază că „impozitele pot fi folosite pentru a încuraja sau pentru a descuraja o anumită activitate economică. Fără să înceteze de a fi un mijloc de acoperire a cheltuielilor publice, venitul fiscal a devenit un mijloc de intervenție în domeniile economic și social.”
Referindu-se la impactul fiscalității asupra economiei, L.H. Kimmel menționează că „impozitele excesive exercită o influență negativă asupra economiei naționale, deoarece subminează inițiativa și stimulentul întreprinzătorilor, împiedicând creșterea producției.” De aici rezultă și aprecierea că impozitele ridicate asupra întreprinzătorilor sunt inechitabile, întrucât îi subminează pe aceștia de recompensa cuvenită pentru abstinența de a consuma profitul și capitalul.
S-a născut problema teoretizării și găsirii unor limite ale impozitelor. Aceste limite sunt analizate în legătură cu influența exercitată de mai mulți factori – externi sistemului de impozite și proprii acestuia. Printre factorii externi sistemului de impozite se au în vedere nivelul produsului brut pe locuitor, cu aprecierea că pe măsura creșterii acestuia și limita impozitelor poate fi mai ridicată, nivelul presiunii fiscale în alte țări, avându-se în vedere și posibilitatea deplasării capitalurilor spre țările cu un nivel mai redus al impozitelor sau că aceste capitaluri pot tranzita anumite „oaze fiscale” cunoscute, prioritățile avute în vedere de stat în ceea ce privește alocarea pe destinații a bugetului public, cu aprecierea că limita impozitelor poate fi mai ridicată în țările unde cheltuielile privind învățământul, sănătatea și securitatea socială dețin o pondere importantă. Din cadrul factorilor proprii sistemului de impozite menționăm facilitățile fiscale legal și proporționalitatea, progresivitatea sau regresivitatea cotelor de impunere, ca și posibilitatea utilizării combinate a acestora.
3.3. Elementele impozitului
Concretizarea și individualizarea fiecărui impozit în parte au o deosebită importanță atât pentru organele fiscale, cât și pentru contribuabilii în sarcina cărora se instituie. În acest scop, se folosesc următoarele elemente tehnice:
– subiectul impozitului sau contribuabilul;
– suportatorul impozitului ;
– obiectul impozitului ;
– sursa impozitului ;
– unitatea de impunere ;
– cota impozitului ;
– asieta fiscală ;
– termenul de plată.
Subiectul impozitului sau contribuabilul este persoana fizică sau juridică obligată prin lege la plata impozitului. Totodată, în afara obligației de plată a impozitelor datorate, contribuabililor le mai revin și alte obligații ce se refera la : declararea obiectelor impozabile și a mărimii acestora, întocmirea anumitor evidențe specifice scrise; depunerea la fisc a unor deconturi specifice. De asemenea, subiecții de impozite au dreptul de a beneficia de facilitățile fiscale legale și de a contesta operațiile considerate ilegale.
Suportatorul impozitului este persoana fizică sau juridică din ale cărei venituri se suportă în mod efectiv impozitul. Acest element este important în legătură cu distincția fundamentală între impozitele directe și cele indirecte. Astfel, în cazul impozitelor directe, potrivit intenției legii, suportatorul coincide cu subiectul impozitului, pe când în cazul impozitelor indirecte subiectul impozitului îi revine o îndatorire formală de a plăti impozitul, căci suportarea efectivă se realizează de către persoana care cumpără produsele sau serviciile a căror vânzare este supusă impozitelor. În acest cadru se manifestă fenomenul financiar de repercusiunea a impozitelor adică de transmitere a obligației fiscale efective în sarcina altei persoane, diferită de cea care o plătește inițial la buget.
Obiectul impozitului este bunul, venitul sau activitatea pentru care se datorează impozitele directe precum și vânzarea, valorificarea sau punerea în circulație a unor produse, bunuri, și servicii în cazul impozitelor indirecte. În mod tradițional, acest element poartă denumirea de materie impozabilă.
Sursa impozitului indică din ce anume se plătește impozitul, adică din venit sau din avere. Ca sursă a impozitului, veniturile apar sub forma salariului, profitului, dividendului sau rentei, în timp ce averea se prezintă sub formă de capital sau de bunuri mobile sau imobile. La impozitele pe venit, obiectul coincide cu sursa, lucru ce nu se întâmpla de regulă în cazul impozitelor pe avere. Acestea din urma sunt plătite în cele mai multe cazuri din veniturile realizate de subiecții impozitului de pe urma averii respective sau din alte venituri. Ca urmare, prin “conservarea”substanței averii, obiectul impozitelor pe avere coincide cu sursa.
Unitatea de impunere este reprezentată de unitatea în care se exprimă mărimea obiectului impozabil. Aceasta are fie o expresie monetară-în cazul impozitelor pe venit, fie diverse expresii fizice-naturale – în cazul impozitelor pe avere.
Cota impozitului este mărimea impozitului stabilit pentru fiecare unitate de impunere. Aceasta poate fi o sumă fixă sau o cotă procentuală – stabilite proporțional, progresiv sau regresiv in raport cu materia impozabilă sau / și cu capacitatea contributivă a subiectului impozitului.
Asieta fiscală dă impresia modului de așezare a impozitelor și cuprinde totalitatea operațiunilor realizate de organele fiscale pentru identificarea subiecților impozabili, stabilirea mărimii materiei impozabile și a cuantumului impozitelor datorate statului. Asieta constată existența unei creanțe fiscale a statului și creează obligația de plată a impozitelor, în sarcina contribuabililor. Stingerea acestei obligații se numește lichidare, care se face de regulă, prin încasarea impozitului.
Termenul de plată precizează data până la care impozitul trebuie plătit. Acest termen are caracter imperativ, astfel încât în cazul nerespectării sale sunt percepute majorări de întârziere sau se aplică unele sancțiuni sub formă de propiri pe salarii, punerea sechestrului pe unele bunuri, vânzarea la licitație a bunurilor sechestrate și altele.
În afara celor opt elemente prezentate, actul legal de instituire a unui impozit trebuie să mai cuprindă:
– autoritatea și beneficiarul impozitului;
– posibilitatea impozitului;
– facilitățile fiscale acordate;
– sancțiunile aplicabile și căile de contestație.
Autoritatea impozitului este puterea publică împuternicită să instituie impozitul, la care se adaugă organele care se așează și percep în mod efectiv impozitul. Această autoritate dă expresie dreptului de suveranitate fiscală al fiecărui stat și se stabilește prin Constituție. În statele cu caracter federal, suveranitatea fiscală se exercită atât de organele fiecărui stat federalizat cât și de organele federale. În cele mai multe cazuri, încasarea impozitelor se face printr-un singur aparat administrativ, pentru a reduce la strictul necesar mărimea cheltuielilor cu administrarea impozitelor.
Beneficiarul impozitului poate fi bugetul constituit la nivel centralizat al statului, bugetele comunităților locale sau bugetele unor instituții publice, după caz.
Posibilitatea impozitului relevă capacitatea economică a contribuabililor de a plăti impozitele, precum și baza de calcul luată în considerare pentru stabilizarea mărimii impozitului. În economia contemporană, posibilitatea impozitului are în vedere atât mărimea proprietăților, a veniturilor, cât și unele elemente ce țin de persoana subiectului impozitului.
Facilitățile fiscale aferente impozitului se referă la posibilitatea ca actul legal sa prevadă unele exonerări pentru anumite categorii de subiecți, unele perioade de scutire, unele reduceri de impozite sau unele restituiri de impozite, după caz.
Sancțiunile aplicabile au în vedere întărirea responsabilității contribuabililor în ceea ce privește starea concretă a obligațiilor fiscale și plata acestora în favoarea beneficiarului, la termenele prevăzute. Aceste sancțiuni sunt diferite, în funcție de natura abaterii constatate de organele de control. Este vorba de amenzi, majorări de întârziere, confiscarea unor bunuri, punerea sechestrului asupra unor bunuri și vânzarea la licitație a acestora.
Căile de contestație se referă la posibilitatea pe care o au contribuabilii de a se adresa cu plângeri, întâmpinări sau contestații organelor Ministerului Finanțelor. De asemenea se are în vedere și posibilitatea ca în ultimă instanță, sa fie depuse plângeri la judecătorii, după care se intră pe filiera căilor de atac juridic, până la Curtea Supremă de Justiție.
3.4. Așezarea și perceperea impozitelor
Asieta este expresia ansamblului măsurilor întreprinse de către organele fiscale pentru stabilirea obiectului impozabil, dimensionarea mărimii impozitului și perceperea la bugetul public al impozitelor. Stabilirea obiectului impozabil presupune constatarea existenței materiei impozabile și evaluarea acesteia. Practica evaluării materiei impozabile a consacrat metoda evaluării indirecte, întemeiată pe prezumție, și metoda evaluării directe, ce se bazează pe probe.
Metoda evaluării indirecte se poate practica în următoarele variante:
– evaluarea pe baza semnelor sau a indiciilor exterioare ale obiectelor impozabile
– evaluare forfetară
– evaluarea administrativă
Prima varianta se aplică mai ales în cazul impozitelor reale și constă în stabilirea cu aproximație a valorii obiectului impozabil de natura pământului, a clădirii, activității industriale, fără să țină seama de situația persoanei care deține obiectul respectiv. Prin evaluare forfetară, organele fiscale, în acord cu subiectul impozitului, atribuie o anumită valoare obiectului impozabil, fără a se avea pretenția de exactitate.
Evaluarea administrativă se realizează pe baza datelor sau a elementelor de care dispune aparatul fiscal în propriile evidențe. Valoarea stabilită de către fisc este comunicată subiectului impozitului, care are dreptul la contestație, atunci când consideră că evaluarea a fost exagerată. În acest scop contestația trebuie să fie însoțită de argumente necesare.
Metoda evaluări directe are două variante de aplicare, realizându-se pe baza declarației unei terțe persoane sau pe baza declarației contribuabilului.
A. Evaluarea pe baza declarației unei terțe persoane se efectuează atunci când mărimea obiectului impozabil este cunoscută și de către o altă persoană decât subiectul impozitului, iar această persoană este obligată prin lege să depună la organele fiscale o declarație în acest scop. Acest tip de evaluare se folosește în cazul veniturilor salariale.
B. Evaluarea pe baza declarației contribuabililor se folosește atunci când subiecții plătitori ai impozitelor sunt obligați să țină o evidență cu privire la veniturile și cheltuielile ocazionate de activități desfășurate, să întocmească un bilanț fiscal și sa prezinte declarații specifice, din care să rezulte veniturile sau averile aflate sub incidența fiscalității. Pe baza declarației primite, organele fiscale procedează la stabilirea mărimii materiei impozabile, uzându-se de prezumția sincerității contribuabililor. Dimensionarea mărimii impozitului datorat este o operațiune ce se realizează în mod diferit, după cum este vorba despre impozitele de repartiție sau de contingentare sau despre impozitele cotitate.
Impozitele de repartiție sau de contingentare sunt specifice perioadelor de început ale fiscalității, fiind practicate în sclavagism, feudalism și primele stadii ale dezvoltării capitalismului. Actualmente, asemenea impozite se întâlnesc în state autoritare. Impozitele de repartiție, se caracterizează prin aceea că se stabilesc de către fisc într-o sumă globală, ce trebuie să fie încasată de pe întreg teritoriul țării. Această sumă globală se defalcă, de sus în jos, pe fiecare unitate administrativ-teritorială (județ, departament, regiune, oraș, comună).
Impozitele de cotitate, sunt cele mai practicate în mod curent în zilele noastre fiind stabilite în cazul fiecărui obiect impozabil și pentru fiecare plătitor. Perceperea la bugetul public a impozitelor este operațiunea finală a asietei, care constă în încasarea impozitelor la termenele și în modalitățile specifice fiecăruia dintre ele. Perceperea impozitelor printr-un aparat specializat al statului s-a generalizat în perioada capitalismului premonolist și se realizează și în perioada actuală, folosindu-se următoarele modalități:
– direct de la plătitori, de către organele fiscale
– prin stopajul la sursă și vărsarea acestora la buget de către terțe persoane
– prin aplicarea de timbre fiscale
Încasarea directă de la contribuabil se realizează astfel:
– prin prezentarea contribuabilului la sediul organelor fiscale și achitarea impozitului datorat din proprie inițiativă
– prin deplasarea încasatorilor la domiciliul plătitorilor și încasarea impozitelor datorate.
Stopajul la sursă se practică pentru o diversitate de impozite, pe care agenți economici și instituțiile au obligația prin lege să le calculeze, să le rețină și să le vireze la bugetul public în numele contribuabilului. Aplicarea de timbre fiscale este o modalitate de percepere a unor taxe datorate statului pentru unele servicii notariale realizate în favoarea diverșilor solicitanți, pentru introducerea de acțiuni în justiție, eliberarea unor acte de identitate sau permise.
3.5. Principiile impunerii în contextul sistemului fiscal al finanțelor publice
Aceste principii stabilesc cerințele pe care trebuie să le îndeplinească un sistem fiscal pentru ca acesta să poată fi considerat rațional. Aceste cerințe se referă la așezarea și perceperea impozitelor, precum și la obiectivele social-economice, urmărite de sistemul fiscal respectiv, concluzia fiind aceea că cele mai izbutite sisteme fiscale sunt acelea care țin seama de aceste lucruri.
Primul gânditor de seamă care a stabilit principiile impozitări și sistemele de venituri publice a fost Adam Smith, în lucrarea sa „Avuția națiunilor”, din perioada de ascensiune a capitalismului. Aceste principii își au valabilitatea în mare parte și astăzi și stau la baza multor sisteme fiscale din lume. Ele pot fi enunțate astfel:
Supuși unui stat trebuie să contribuie în raport cu posibilitățile lor economice la menținerea ordinii în stat.
Impozitele trebuie hotărâte prin legi, pentru ca arbitrajul, cu toate consecințele lui să dispară.
Impozitele trebuie ridicate la locul și timpul convenabil contribuabililor.
Cheltuielile cu perceperea impozitelor trebuie să fie reduse.
Cu timpul prin știința finanțelor, principiile arătate mai sus au fost, într-un fel, sistematizate astfel:
A) Principii de politica financiară, acestea cer ca un impozit să aibă un randament fiscal ridicat, să fie stabil și elastic. Cu alte cuvinte aceste principii cer ca impozitele să fie capabile să se adapteze nevoilor bugetare, respectiv să poată fi majorate ori de câte ori cheltuielile bugetare cer acest lucru și să poată fi diminuate, când acestea din urmă încep să scadă.
B) Principii de politică economică și socială cer a fi găsite acele metode și tehnici specifice care să asigure păstrarea permanentă a izvoarelor impozitelor.
C) Principii de echitate fiscală de dreptate și egalitate, acestea cer ca impozitul să se generalizeze asupra tuturor persoanelor și asupra întregii materi impozabile, respectiv să cuprindă: toate persoanele fizice și juridice, cetățeni care trăiesc în străinătate, dar realizează venituri în țara de origine să plătească impozit pe aceste venituri în țara de origine.
D) Principii administrative, acestea se referă la dinamica lor, cum se așează sau cum se percep, impozitele. Altfel spus, este vorba de partea lor formală, de tehnica așezării și încasării lor. Aceste principii se pot rezuma:
impozitele trebuie să fie certe
comoditatea perceperii
alegerea celei mai bune variante a locului, timpului și modului în care să se facă plata.
Într-o interpretare contemporană, francezul Maurice Allais apreciază că principiile generale ale fiscalității într-o societate liberă sunt următoarele: individualitatea, nediscriminarea, impersonalitatea, neutralitatea, legitimitatea și lipsa arbitrajului. Individualitatea pornește de la axioma că într-o societate democratică omul și nu statul este valoarea esențială. În acest context, fiscalitatea trebuie să reprezinte unul din mijloacele asigurării deplinei dezvoltări a personalității fiecărui cetățean corespunzător propriei sale aspirații.
Nediscriminarea are în vedere promovarea unor reguli unitare, valabile pentru toți. În acest cadru, este contrar principiului nediscriminării ca impozitele să fie percepute doar de la agenții economici capabili, ale căror beneficii sunt în concordanță cu serviciile efectuate, în timp ce aceia care înregistrează pierderi, datorită unei proaste administrări, să fie exceptați total sau parțial de la plata impozitelor.
Impersonalitatea este principiul corespunzător căruia sunt preferabile impozitele analitice aplicate asupra fiecărui bun sau asupra fiecărei operațiuni în parte, față de impozitele sintetice, ce nu pot fi așezate decât având o vedere de ansamblu asupra activității contribuabililor, concretizată în cifra de afaceri , venitul sau capitalul său. Astfel, în timp ce impozitele analitice sunt atașate lucrurilor și nu persoanelor, cele sintetice sunt centrate asupra persoanelor, fiind vexabile.
Neutralitatea impozitelor se referă la cerința ca impozitele să nu contravină unei mai bune gestionări a economiei, ci să fie favorabile realizării unei economii cât mai eficiente. Din punct de vedere al dinamicii progresului economic, impozitul nu trebuie să lovrească beneficiile , căci aceste beneficii sunt motorul esențial al unei economii de piață. Dacă agenții economici văd că beneficiile lor sunt aspru impozitate, incitarea pentru o cât mai bună gestionare nu poate fi decât diminuată. Din punct de vedere al eficacității, întreprinderile în pierdere ar trebui penalizate și nu acelea care realizează beneficii.
Legitimitatea face distincție intre veniturile meritate și cele frauduloase, în funcție de care fiscalitatea trebuie adaptată în mod corespunzător. Astfel se consideră a fi legitime veniturile provenind din muncă, cele aferente unei mai bune gestionări și acelea rezultate din asumarea unor riscuri. Aceste venituri ar trebui exonerate de la impozite sau să li se aplice o impunere mai ușoară. În cazul veniturilor nelegitime, fiscalitatea trebuie să lovească atât cât este posibil.
Lipsa arbitrajului presupune perceperea de impozite așezate pe baza unor principii simple și clare, care să nu dea naștere nici unui arbitru. Aceste principii trebuie edictate de parlament, excluzându-se aplicarea unui sistem complicat, care prin interpretări mai mult sau mai puțin arbitrare și deciziile mai mult sau mai puțin discreționare pe care le comportă, implică delegarea unei puteri excesive tehnocraților fără răspundere politică, ce poate duce la o seamă de discriminări care contravin eficienței și eticii fiscale
În concluzie, trebuie arătat că nici unul dintre principiile de mai sus nu are o valoare absolută. Împrejurările concrete din viața fiecărui popor dictează care principiu trebuie tratat cu mai multă atenție și care poate fi sacrificat. Cunoașterea precisă a principiilor teoretice care stau la baza impunerii formează politica impunerii.
Impunerea constituie un ansamblu de măsuri și operațiuni prevăzute de lege, efectuate în vederea stabilirii impozitelor și taxelor locale datorate de contribuabili, având calitatea de persoane fizice și juridice. Impunerea include atât o componentă de ordin tehnic, cât și o componentă de natură politică. Componenta de ordin tehnic constă în metodele și procedurile utilizate de aparatul fiscal pentru determinarea obiectului impozabil și a cuantumului impozabil, în timp ce , conotația politică vizează corespondența sistemului fiscal cu cerințele și principiile formulate de autoritățile centrale de stat, în legătura cu administrarea finanțelor publice.
În/ceea ce privește principiile impunerii în cadrul finanțelor publice locale/nu pot fi în afara abordării opiniei formulate de .Comitetul Dousset, constituit în 1923 care a elaborat un proiect de reforme a finanțelor locale. în/expunerea de motive care au însoțit proiectul au fost/exprimate șase principii de impunere privind impozitele și taxele locale:
– principiul randamentului impozitelor, potrivit căruia sistemul fiscal al finanțelor locale urmărește încasarea impozitelor și taxelor locale cu cheltuieli minime și cât mai puțin apăsătoare pentru contribuabili;
– principiul specialității, presupune că fiecare contribuabil trebuie să cunoască impozitele și taxele cuvenite bugetelor locale;
– principiul independenței impozitelor, pornește de la premiza că impozitele și taxele locale trebuie să fie independente de cele de stat;
– principiul stabilității care fixează imperativul ca impozitele și taxele locale, din punct de vedere al interesului administrației locale și sub aspectul randamentului acestora trebuie să fie cât mai previzibile. Neglijarea acestui principiu, în special pentru bugetele mici, respectiv instabilitatea și variabilitatea acestora de la un an la altul pot genera dezechilibre importante;
– principiul universabilității și al realității constă în aceea că toți membrii colectivităților locale trebuie să contribuie la suportarea cheltuielilor publice locale, în funcție de mărimea beneficiului rezultat din realizarea obligațiilor bugetare, constând în impozite și taxe locale;
– principiul tehnicității, potrivit căruia impozitele și taxele locale trebuie să fie stabilite și percepute cât mai practic, cu aplicativitate cât mai simplă. Aplicarea acestui principiu presupune în mare măsură înlăturarea dependenței impozitelor și taxelor locale de cele centrale de stat, în sensul statutarii posibilității de așezare a unor impozite și taxe locale de către administrațiile locale, fie independent, fie în limita competențelor stabilite de puterea centrală.
Este evident că importanța acestor principii, prioritatea unora față de altele, diferă de la un stat la altul, în funcție de stadiul de dezvoltare și condițiile economico-sociale specifice ale acestora. În ceea ce privește finanțele locale, toate aceste principii au exercitat un efect benefic, contribuind la desăvârșirea autonomiei financiare a administrațiilor locale aparținând statelor democratice. În aceste țări ceea ce este caracteristic entităților administrative este autonomia lor funcționară și descentralizarea activității economico-sociale.
3.6. Rolul impozitelor în economia României contemporane
Potrivit legii nr.189 din 14 decembrie 1998 privind finanțele publice locale, publică în Monitorul Oficial nr.404 din 22 octombrie 1998, se stabilesc normele privind formare, administrarea, utilizarea și controlul resurselor financiare ale unităților administrativ teritoriale și ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local. Resursele financiare ale unităților administrativ teritoriale se constituie din impozite, taxe și alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și venituri cu destinație specială .
Fundamentarea, repartizarea și dimensionarea cheltuielilor publice locale, de destinații și ordonatori de credite, se efectuează în concordanță cu atribuțiile care revin administrației publice locale și cu prioritățile stabilite de acestea, în vederea fundamentării lor și în interesul comunității respective. Formarea, și utilizarea resurselor financiare publice locale și costul de execuție al bugetelor locale sunt supuse controlului Curții de Conturi, potrivit legii .Trecerea de către Guvern, în administrarea și fundamentarea administrației publice locale, a unor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare utilizării acesteia.
La baza elaborării aprobării și execuției bugetare stau principiile autonomiei locale , echilibrului, realității, anualității și publicității. Autoritățile administrative publice locale au următoarele componente și răspunderi în ceea ce privește finanțele publice locale:
– elaborarea si aprobarea bugetelor locale la firmele stabilite
– stabilirea și urmărire impozitelor și taxelor locale în condițiile legii
– urmărirea execuției bugetelor locale și rectificarea acestora pe parcursul anului bugetar, în condiții de echilibru bugetar
– stabilirea și urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, include opțiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenți economici specializați sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul cetățenilor
– administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a instituțiilor administrativ-teritoriale
– angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu și lung și urmărirea achitării la scadență a obligațiilor de plată rezultate din aceste
– administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare în condiții de eficiență
– stabilirea opțiunilor și a priorităților în aprobarea și în efectuarea cheltuielilor publice locale
– elaborarea, aprobarea, modificare și urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităților administrativ-teritoriale ca bază a gestionarii bugetelor locale anuale
– organizarea și urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituțiilor și serviciilor publice din subordinea consiliilor locale, consiliilor județene si a consiliului central al municipiului București.
Prin bugetele locale se înțelege bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților administrativ-teritoriale. Bugetele locale și bugetele instituțiilor și serviciilor publice de interes local se aprobă astfel :
1. bugetele locale, de către consiliile locale, consiliile județene și consiliul județean al municipiului București, după caz
2. bugetele instituțiilor și serviciilor publice, finanțate integral sau parțial din bugetele locale, de către consiliile menționate la pct. 1 , în funcție de subordonarea acestora
3. bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral din venituri extrabugetare , de către organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principat de credite.
Fiecare comună, oraș, municipiu, sector al municipiului București, județ, respectiv municipiul București, întocmește bugetul local, în condiții de autonomie potrivit legii. Între aceste bugete nu exista relații de subordonare. Ordonatorii principali de credite elaborează și prezintă o dată cu proiectul anual al bugetului local, o prognoză a acestuia pe următorii 3 ani, precum și programul de investiții publice, detaliat pe obiective și pe ani de execuție.
Instituțiile publice, în interesul prezentei legi, cuprind autoritățile unităților administrativ-teritoriale, instituțiile publice și serviciile publice de interes local, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora . Veniturile bugetelor locale se formează din impozite taxe alte venituri și cu venituri cu destinație speciale, precum și din sume și cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat , cote adiționale la unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale și din transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat . Impozitele și taxele locale se stabilesc de către consiliile locale județene și consiliul general al municipiului București după caz în limitele și în condițiile legii . Din impozitul pe salarii datorat bugetului de stat. Impozitele și taxele locale se stabilesc de către consiliile locale, județene și Consiliul general al Municipiului București, după caz, în limitele și în condițiile legii.
Din impozitul pe salarii datorat la bugetul de stat, unitatea plătitoare virează la data plății salariului , o cotă de 50 % la bugetul de stat, 40% la bugetul unităților administrativ-teritoriale ale căror rază se desfășoară activitatea și 10 % la bugetul județului respectiv. Pentru municipiul București cota este de 50% și se repartizează de către Consiliul General al Municipiului București, pe bugetul fiecărui sector, respectiv pe bugetul municipiului București. Aceste cote pot fi modificate anual prin legea bugetului de stat.
Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în urma demolării , dezmembrării sau defectării în condițiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale care aparțin instituțiilor și serviciilor publice, finanțate integral din bugetele locale, după deducerea cheltuielilor efectuate pentru aceste operațiuni, constituie venituri ale bugetului local și se varsă la acestea. Sume încasate din concesionarea sau din închiriere unor bunuri aparținând domeniului public sau privat , de interes local sau județean, constituie venituri ale bugetelor locale.
Sumele încasate din vânzarea unor bunuri aparținând domeniului privat ale unităților administrativ-teritoriale constituie venituri cu destinație specială ale bugetelor locale și se utilizează pentru realizarea de investiții din componența autorităților administrației publice locale. Pentru asigurarea echilibrului bugetar al unor unități administrativ – teritoriale, prin legea bugetului de stat, precum și criterii de repartizarea a acestora pe unitățile administrativ – teritoriale.
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și transferurile cu destinație specială din bugetul de stat se aprobă anual, prin legea bugetului de stat, pe ansamblul fiecărui județ respectiv al municipiului București. Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat , aprobate anual, o cotă de până 25% se alocă județului propriu iar diferența se repartizează pe comune , orașe, municipii, de către consiliul județean, prin hotărârea, după consultarea primărilor și cu asistența tehnică de specialitate a direcției generale a finanțelor publice și controlului financiar de stat, în funcție de criteriile de repartizare aprobate. Transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale se vor acorda pentru investiții finanțate din împrumuturile externe, la a căror realizare contribuie și Guvernul. Din bugetele locale se finanțează acțiuni social – culturale sportive , inclusiv ale cultelor, acțiuni de interes local în beneficiul comunității, cheltuieli de întreținere și funcționare a administrației publice locale, cheltuieli cu destinație specială, precum și alte cheltuieli prevăzute prin dispoziții legale.
Consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București și consiliile locale, după caz , pot aproba colaborarea sau asocierea pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public local. Colaborarea sau asocierea se realizează pe bază de convenții sau contracte de asociere în care se prevăd și resursele financiare reprezentând contribuția fiecărei autorități a administrației publice locale implicate. Convențiile sau contractele de asociere se încheie de către ordinatorii principali de credite, în condițiile mandatelor aprobate de fiecare consiliu implicat în colaborare sau asociere. Consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la societăți comerciale pentru realizarea de lucrări de servicii de interes public local sau județean, după caz. Fondurile necesare se asigură din bugetele locale.
În bugetele locale se înscrie fondul de rezervă bugetară la dispoziția consiliului local, județene și al Consiliului General al Municipiului București, după caz, în cotă de până 5% în totalul cheltuielilor. Acesta sa pot utiliza, pe baza hotărârilor consiliilor respective , pentru finanțarea acțiunilor sau sarcinilor intervenite în cursul anului și pentru înlăturarea efectelor unor calamități naturale. Consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, pot aproba și utiliza, în întregime , sume încasate din veniturile proprii peste cele aprobate prin bugetul local, pentru suplimentarea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, în următoarele condiții :
1. depășirea încasărilor să fie realizate pe total venituri proprii aprobate prin bugetul local respectiv și să mențină până la finele anului.
2. bugetele respective să aibă împrumuturi restante, precum și dobânzi și comisioane neachitate, aferente împrumuturilor contractate.
Cheltuielile pentru investițiile județelor , municipiilor, orașelor și comunelor, după caz, și ale instituțiilor și serviciilor publice de subordonare județeană și locală, care se finanțează, potrivit legii, din bugetul local și din împrumuturi, se înscriu în programul de investiții al fiecărei unități administrativ-teritoriale, care se aprobă ca anexă la bugetul local de către consiliul local județean și Consiliul General al Municipiului București, după caz. Obiectivele de investiții și celelalte cheltuieli asimilate investițiilor se înscriu în programul de investiții, după caz, în prealabil documentațiile tehnico – economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării cheltuielilor de investiții, au fost elaborate și aprobate potrivit dispozițiilor legale.
Ordonatorii principali de credite stabilesc prioritățile în repartizarea sumelor de fiecare obiectiv înscris în programul de investiții, în limita fondurilor cuprinse în proiectul de buget cu aceste destinații, asigurând totodată , utilizarea rațională și eficientă a acestor fonduri, precum și realizarea obiectivelor de investiții în cadrul duratelor de execuție aprobate. Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor bugetelor proprii ale administrației publice locale, ale instituțiilor și serviciilor publice de subordonare locală.
Ordinatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor locale, echilibrate, direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, până la data de 15 mai a fiecărui an, urmând ca aceasta să depună la Ministerul Finanțelor proiectele bugetelor locale pe ansamblul județului, respectiv al municipiului București, cel mai târziu până la data de 1 iunie a fiecărui an. Veniturile și cheltuielile prevăzute și bugetele locale se repartizează pe trimestre, în funcție de termenele legale de încasare a veniturilor și de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor și se aprobă de către.
1. Ministerul Finanțelor pentru sumele defalcate din unele venituri al bugetului de stat și pentru transferurilor de la acest buget, pe baza propunerilor ordinatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcțiile generale ale finanțelor publice și controlul financiar de stat, în termen de 20 de zile de la intrarea în vigoare a legii bugetului de stat.
2. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pentru bugetele proprii și bugetele instituțiilor și serviciilor publice subordonate în termen de 15 zile de la probarea sumelor prevăzute la pct. 1.
Pe baza bugetelor locale aprobate, în condițiile legii, de consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București , după caz, în condițiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat întocmește și transmit Ministerului Finanțelor bugetele pe ansamblul fiecărui județ, respectiv al municipiului București, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor grupate în cadrul fiecărui județ și a municipiului București pe comune, orașe, municipii, sectoare ale municipiului București și bugetul propriu , pe structura clasificației bugetare de Ministerul Finanțelor.
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare, aprobate prin bugetul local, pe unitățile ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora, cuprinse în bugetele respective și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu , cu respectarea dispozițiilor legale. Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pe unități ierarhice , ai căror conducători sunt ordinatorii terțiari de credite și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii , cu respectarea dispozițiilor legale.
Ordonatorii terțiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate, numai pentru nevoile unităților pe care le-au fost repartizate, numai pentru nevoile unităților pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.
Ordonatorii principali, secundari și terțiari de credite răspund de :
1. elaborarea proiectului de buget propriu
2. urmărirea modului de încasare a veniturilor
3. necesitatea, oportunitatea și legalitatea angajării și utilizării creditelor bugetare în limita și cu destinația aprobată prin bugetul propriu.
4. integritatea bunurilor aflate în administrație.
5. organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a bilanțurilor contabile și a conturilor de execuție bugetară.
Transferurile către bugetele locale , în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat , se efectuează de către Ministerul Finanțelor, prin direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat , la cererea ordonatorilor principali de credite, în funcție de necesitățile execuției bugetare. Finanțarea cheltuielilor din bugetele locale , se asigură prin deschideri de credite de către ordinatorii principali ai acestora, în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale și potrivit destinației stabilite în raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziție anterior și cu respectarea dispozițiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective.
Finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local se asigură astfel : integral din bugetul local, în funcție de subordonare, din venituri extrabugetare și din subvenții acordate de la bugetul local, în funcție de subordonare și integral din venituri extrabugetare. Instituțiile și serviciile publice de interes local mai pot folosi , desfășurarea și lărgirea activităților lor , mijloace materiale și bănești primite de la persoane juridice și fizice sub forma de donații și sponsorizări, cu respectarea dispozițiilor legale. În cazul în care, la înființarea unor instituții și servicii publice de interes local sau a unor activități finanțate integrale de venituri extrabugetare, aceste nu dispun de fonduri suficiente , în baza unor documentații temeinice fundamentate, consiliile locale, județene și Consiliul general al Municipiului București după caz, pot acorda împrumuturi temporare din bugetul local pe bază de convenție. Împrumuturile acordate în aceste condiții vor fi rambursate integral în termen de un an de la data acordării.
Pentru funcționare unor servicii publice locale , create în interesul persoanelor fizice și juridice, consiliile locale județene și Consiliul general al capitalei, după caz, stabilesc taxe speciale. Taxele speciale constituie venituri cu destinație specială ale bugetelor locale, fiind utilizate cu scopurile pentru care au fost înființate. Sumele rămase neutilizate din taxele speciale, stabilite ca diferență între veniturile încasate și plățile efectuate , se raportează în anul următor cu aceeași destinație , o dată ci încheierea exercițiului bugetar. Același regim se aplică și celorlalte venituri cu destinație specială. Taxele speciale se încasează numai la persoanele fizice și juridice care se servesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective.
Constatarea, așezarea și urmărirea încasării taxelor speciale se realizează prin compartimentele de specialitate ale primăriilor, consiliilor județene ale primăriei Municipiului București după caz. Serviciile publice de interes local care desfășoară activități de natură economică cu obligația calculării, înregistrării și recuperării fizice și morale ale mijloacelor fixe aferente acestor activități, prin tarif sau preț, potrivit legii. Sumele reprezentând amortizarea calculată pentru aceste mijloace fixe se utilizează pentru realizarea de investiții în domeniul respectiv și se evidențiază distinct în programul de investiții ca sursă de finanțare a acestora. Activitățile de natură economică, pentru care se calculează amortizarea mijloacelor fixe, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Bibliografie
1. Allais M., L’impot sur le capital et la reforme monetaire, Hermann Editeurs des Science et des Artd, Paris, 1989
2. Ancușa Victor, Bugetul, Tipografia Cartea Românească, Cluj, 1941
3. Anghelache Gabriela, Pavel Belean, Finanțele publice ale României, Editura economică, București, 2003
4. Ardant Gabriel, Histoire de l’impot, livre II, Librairie Artheme Fayard, Paris, 1972
5. Bălan E., Drept financiar,Ed. All Reck, București, 1999
6. Beaulieu Paul Leroy, Traite de la science de finances, Paris, 1888
7. Bigant Christian, Finances publiques, droit budgetaire, Ed. Eyrolles, Paris, 1991
8. Bistriceanu Gh.D., C.G. Demetrescu, E.I. Macovei, Lexicon de finanțe – Credit,contabilitate și informatică financiar-contabilă, vol.I., EDP, București, 1981
9. Carteu L., Droit financier et fiscal europeen, Paris 1972
10. Condor I., Drept fiscal și financiar, Ed. Tribuna economică, București 1996
11. Constantinescu M. și colaboratorii, Constituția României, comentată și adnotată, R.A. „Monitorul Oficial”, București, 1992
12. Euzebi Alain, Marie-Luise Herschtel, Finances publiques, Dunod, Paris, 1990
13. Gliga I., Drept financiar public, Ed. Humanitas, București, 1998
14. Gliga I., Gilescu, P.Olcescu, Drept financiar, Editura Didactică și Pedagogică, 1981
15. Hansen Alvin, Fiscal and Business Cicles, New York, 1941
16. Jeze Gaston, Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IV-eme Ed. , 1922
17. Kimmel L.H., Taxes and economic incentives, Washington, 1950
18. Lalumiere Pierre, Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970
19. Lăzărescu H., Curs de știință și legislație financiară, citat de I. Gliga, Op.cit., București 1942
20. Leon George, Elemente de știință financiară, citat de I. Gliga în Drept financiar public, Ed. All, București, 1994
21. Maftei Robert, Strategii privind deficitul bugetar, revista Tribuna economică nr. 49/2000
22. Minea M. Șt, Dreptul finanțelor publice, Ed. Accent, Cluj, 1999
23. Moșteanu T., Buget și trezorerie publică, Ed. Didactică și Pedagogică, București 1997
24. Rene S., Le Budget, Paris,1891
25. Robine M., Sur l`equilibre budgetaire, Paris 1964
26. Smith Adam, Avuția natiunilor, vol II, Ed. Academiei Române, București, 1965
27. Șaguna D.D., Drept financiar și fiscal, Ed. Oscar Print, București, 1994
28. Șaguna D.D., Drept financiar și fiscal, Ed. Oscar Print, București 1997, vol. II
29. Șaguna D. D., Flonder, Drept financiar public, Ed. Fundației Andrei Șaguna, Constanța, 2000
30. Talpoș Ioan, Finanțele României, Ed. Sedona, Timișoara, 1995
31. Topciu G., Buget și evidență bugetară, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1981
32. Trotabas Louis, Finances publiques, Librairie Dalloz, Paris, III-eme edition, 1969
33. Văcărel Iulian și colaboratorii, Finanțe publice, Editura Diactică și Pedagogică, București, 1992
34. Văcărel Iulian și colaboratorii, Finanțe publice, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1999
35. Văcărel Iulian și colaboratorii, Finanțe publice, EDP, București, 2001
36. Vacarel Iulian , Gh.D.Sistriceanu, Florian Bercea, Finante Publice -Ed.a VI-a Editura Didactica si Pedagogica , 2007
37. Wagner A., Știința finanțelor, Leipzig,1883, p.221
38. ***, Legea privind finanțele publice nr.72/1996 publicată în M. Of. al României. Partea I nr.152 din 17 iulie 1996
39. ***, Legea nr.143/1999 publicată în Monitorul Oficial nr. 370 din 3 august 1999
40. ***, Articolul 25, alin.(7) din Legea nr. 72/1996, Monitorul Oficial nr. 152/17 iulie 1996
41. ***, Art. 29, alin. (5) din Legea nr. 72/1996, Monitorul Oficial nr. 152 din 17 iulie 1996
42. ***, Art. 78 din Legea nr.72/1996, Monitorul Oficial nr. 152 din 17 iulie 1996
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Bugetul Statului. Rolul Taxelor Si Impozitelor In Bugetul Romaniei (ID: 137087)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.