Bugetul Public – Principalul Mecanism DE Traducere In Fapt A Conceptului Functiilor Finantelor Publice

CUPRINS

BUGETUL PUBLIC – PRINCIPALUL MECANISM DE TRADUCERE ÎN FAPT A CONCEPTULUI FUNCȚIILOR FINANȚELOR PUBLICE

CAPITOLUL I: FINANȚELE PUBLICE – CONCEPT, EVOLUȚIE, CONȚINUT, FUNCȚIILE ȘI ROLUL LOR…………………………………….Pag. 3

Conceptul privind finanțele publice……………………………………………………………………Pag.3

Evoluția finanțelor publice și tendințe în dezvoltarea lor………………………………………Pag.6

Conținutul și funcțiile finanțelor publice……………………………………………………………Pag. 9

Conținutul finanțelor publice……………………………………………………………………….Pag. 9

Funcțiile finanțelor publice………………………………………………………………………..Pag. 10

Rolul finanțelor publice…………………………………………………………………………………Pag. 15

CAPITOLUL II: BUGETUL PUBLIC – MECANISM PRACTIC AL FUNCȚIILOR FINANȚELOR PUBLICE………………………………………Pag. 17

2.1. Concepte privind mecanismul financiar, sistemul bugetar și bugetul public în general………………………………………………………………………………………………………………..Pag 17

2.2. Bugetul de stat – concept și caracteristici………………………………………………………..Pag. 19

2.3. Principiile și regulile bugetare……………………………………………………………………….Pag. 21

2.4. Etapele procesului bugetar…………………………………………………………………………….Pag. 27

CAPITOLUL III: PARTICULARITĂȚI PRIVIND BUGETELE LOCALE, BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ȘI CELE CONSTITUITE DIN FONDURI SPECIALE ȘI MIJLOACE EXTRABUGETARE……………………………………………………………………..Pag. 35

3.1. Structura, elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale………………………………Pag. 35

3.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat………………………………………………………………….Pag. 41

3.3. Particularități privind bugetele din fondurile speciale și din mijloacele extrabugetare (venituri proprii)………………………………………………………………………………………………….Pag. 42

CAPITOLUL IV: ECHILIBRUL BUGETAR – METODE ȘI TEHNICI DE ELABORARE A BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL……………………Pag. 50

4.1. Conceptul, evoluția și gestionarea deficitului bugetar………………………………………..Pag. 50

4.2. Cauzele și modul de finanțare a deficitelor bugetare………………………………………….Pag. 51

4.3. Instrumente și tehnici utilizate în țările dezvoltate pentru finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice………………………………………………………………………………….Pag. 53

4.4. Instrumente folosite de România pentru finanțarea deficitelor bugetare……………….Pag. 54

4.5. Unele metode și tehnici de elaborare a bugetului public național………………………..Pag. 56

CAPITOLUL V: CONCLUZII……………………………………………………….Pag. 64

BIBLIOGRAFIE……………………………………………………………………………Pag. 65

BUGETUL PUBLIC – PRINCIPALUL MECANISM DE TRADUCERE ÎN FAPT A CONCEPTULUI FUNCȚIILOR FINANȚELOR PUBLICE

CAPITOLUL I: FINANȚELE PUBLICE – CONCEPT, EVOLUȚIE, CONȚINUT, FUNCȚIILE ȘI ROLUL LOR

Bugetul public național reprezintă principalul instrument, mecanismul cel mai important prin intermediul căruia se traduc în fapt și se pun în mișcare funcțiile finanțelor publice, de repartiție, de control și cea de intervenție a statului în economie.

Atunci când abordăm problema bugetului public, în contextul prezentei lucrări, ne referim de fapt la întregul sistem bugetar românesc, la toate bugetele componente ale bugetului general consolidat și, în primul rând, la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, dar și la celelalte bugete de mai mică importanță, dar care și ele funcționează pe seama fondurilor publice.

Pentru a putea înțelege mai bine care este legătura de cauzalitate între conceptul de finanțe publice și funcțiile sale, pe de o parte, și bugetul public național care traduce în fapt acest concept și funcțiile finanțelor publice, pe de altă parte, conceptului și noțiunii de finanțe publice.

În acest demers, trebuie lămurit care este diferența și dacă există diferența sau cât de mare este această diferență între finanțele publice, pe de o parte, și sistemul bugetar public, pe de altă parte. Ori noțiunea și conceptul de finanțe publice este totuna și se identifică pe de-a-ntregul cu conceptul de buget public național, respectiv bugetul general consolidat.

1.1. Conceptul privind finanțele publice

O definiție apropiată de semnificația pe care o au astăzi finanțele este dată chiar de Dicționarul enciclopedic român, după care finanțele ar reprezenta „relații sociale, de natură economică, care apar în procesul repartiției produsului social și în special al venitului național, în legătură cu îndeplinirea sarcinilor și funcțiilor statului…”. Finanțele îmbracă în mod necesar forma valorică, bănească. Din punct de vedere istoric, ele sunt indisolubil legate de apariția și existența statului și a relațiilor „marfă-bani”.

De asemenea, după un colectiv de autori, coordonați de academicianul Iulian Văcărel, finanțele exprimă ”relații sociale de natură economică, în expresie bănească, ce apar într-un anumit proces și cu un scop bine determinat”.

Alți autori și economiști străini sunt de părere că finanțele ar reprezenta:

Paul Leroy – Beaulieu definește știința finanțelor ca fiind „știința veniturilor publice și utilizarea acestor venituri”;

Giorgio Brosio arată că „termenul de finanțe publice desemnează ansamblul activității desfășurate de sectorul public al economiei, care comportă utilizarea resurselor economice și care sunt clasificate, în mod tradițional, în două mari categorii: de cheltuieli și de venituri.

Enciclopedia americană a activității bancare și financiare definește finanțele în sens restrâns și în sens larg. În sens restrâns, „finanțele publice trebuie să se refere la veniturile publice (impozitarea), la cheltuielile publice și la managementul datoriei publice”. În sens larg, „finanțele trebuie să aibă în vedere toate activitățile guvernului, generatoare de beneficii economice sau de cost”, iar William J. Shultz și C. Lowell Harriss susțin că „știința finanțelor publice se ocupă cu studiul faptelor, principiilor, tehnicilor și efectelor dobândirii și cheltuirii fondurilor de către organele guvernamentale și administrației datoriei publice”.

Din cele mai sus rezultă că, deși există deosebiri de nuanță în definirea finanțelor, marea majoritate a economiștilor și autorilor care s-au aplecat asupra studierii științei finanțelor este unanimă în a aprecia că, înainte de toate, ele reprezintă „relații sociale de natură economică ce se stabilesc în procesul formării și utilizării resurselor financiare publice, de care statul are nevoie pentru a-și putea exercita drepturile și obligațiile pe care le are față de națiune”, dar ele nu se rezumă numai la acest rol deosebit, ci au atribuții tot atât de importante și în ceea ce privește intervenția statului în economie. Deci, din acest punct de vedere, sarcina principală este de a determina și a stabili care sunt instrumentele, pârghiile și mijloacele cele mai adecvate pe care statul să le aibă la îndemână pentru a interveni pozitiv în viața economică și a influența favorabil relațiile sociale din cadrul societății.

Rolul finanțelor publice nu trebuie să fie numai acela de procurare a resurselor financiare și utilizarea lor eficientă prin instituțiile publice specifice statului, ci și acela care, prin politicile fiscale și bugetare, să influențeze procesele economice, să corecteze evoluția ciclică a crizelor economice, să asigure o creștere economică și o stabilitate economico-socială, în general.

De asemenea, când abordăm problema „finanțelor”, în general, putem accepta includerea în cadrul acestei noțiuni și a creditului, a finanțelor private, a asigurărilor, dar când ne referim la noțiunea de „finanțe publice”, trebuie să avem în vedere numai acele raporturi, relații sociale care se nasc între stat, pe de o parte, și membrii săi, persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, în calitate de contribuabili, dar și de beneficiari ai unor servicii publice și semipublice, și uneori chiar beneficiari în mod direct de resurse bănești sub forma sprijinului financiar, în acest complex proces de utilizare a fondurilor publice.

În acest sens, relațiile care se statornicesc, în general, între stat și membrii săi pot fi:

relații care exprimă transfer de resurse bănești (bugetare) fără echivalent și cu titlu nerambursabil de la membrii societății către stat și, invers, de la stat către aceștia, în principal sub forma serviciilor publice;

relații care exprimă transfer de resurse bănești sub forma contribuțiilor sociale obligatorii către instituțiile specializate ale statului și apoi, invers, de la acestea către cei care au participat la aceste contribuții sub forma pensiilor și a altor ajutoare și servicii sociale;

relații care exprimă transfer de resurse bănești prin mijloacele extrabugetare către instituțiile publice centrale sau locale, în schimbul unor prestări de servicii din partea acestora;

relații care exprimă constituirea de resurse bănești prin împrumuturi mijlocite de bănci sau de alte instituții financiare specializate – acestea sunt relații credit și generează finanțe private;

relații care exprimă transfer obligatoriu sau facultativ de resurse bănești în schimbul unor contraprestații viitoare care depind de producerea unui eveniment aleatoriu dinspre asigurați către asiguratori și eventual invers. Aceste relații determină relații de asigurări de bunuri și persoane și generează finanțe private;

relații din cadrul activităților proprii ale întreprinderilor producătoare de bunuri și servicii, în scopul realizării de profit și maximizării acestuia, relații care generează finanțe private.

Finanțele private circumscriu, în rândul lor, relațiile de credit, precum și relațiile create în cadrul asigurărilor obligatorii și facultative, deoarece activitățile desfășurate de băncile comerciale, societățile de asigurări și alte instituții financiare specializate în această direcție, bursele de valori, societățile de intermediere etc. au același scop final, realizarea și maximizarea profitului, în timp ce rolul finanțelor publice este acela de a satisface interesele generale ale societății.

În cadrul finanțelor publice clasice se includ numai acele relații care determină constituirea de resurse financiare la dispoziția statului prin constrângere și fără o contraprestație imediată, în timp ce în cadrul finanțelor în general se includ și relațiile de credit, cele de asigurări și prestează servicii aducătoare de valoare adăugată.

În abordarea noțiunii de finanțe este necesar să facem distincție între finanțele publice, care sunt asociate cu statul, cu unitățile administrativ-teritoriale și alte instituții de drept public și au drept scop satisfacerea intereselor generale ale membrilor societății, și finanțele private, care sunt asociate cu întreprinderile, băncile, societățile de asigurări etc., iar resursele lor financiare sunt destinate unor activități producătoare de bunuri, lucrări și servicii, în scopul obținerii de profit.

Între finanțele publice și cele private există multe deosebiri, printre care enumerăm:

constituirea resurselor finanțelor publice se face în cea mai mare măsură prin constrângere de la persoane juridice și fizice, și numai într-o anumită măsură și pe calea împrumuturilor, pe bază de relațridice, pe de altă parte, în calitate de contribuabili, dar și de beneficiari ai unor servicii publice și semipublice, și uneori chiar beneficiari în mod direct de resurse bănești sub forma sprijinului financiar, în acest complex proces de utilizare a fondurilor publice.

În acest sens, relațiile care se statornicesc, în general, între stat și membrii săi pot fi:

relații care exprimă transfer de resurse bănești (bugetare) fără echivalent și cu titlu nerambursabil de la membrii societății către stat și, invers, de la stat către aceștia, în principal sub forma serviciilor publice;

relații care exprimă transfer de resurse bănești sub forma contribuțiilor sociale obligatorii către instituțiile specializate ale statului și apoi, invers, de la acestea către cei care au participat la aceste contribuții sub forma pensiilor și a altor ajutoare și servicii sociale;

relații care exprimă transfer de resurse bănești prin mijloacele extrabugetare către instituțiile publice centrale sau locale, în schimbul unor prestări de servicii din partea acestora;

relații care exprimă constituirea de resurse bănești prin împrumuturi mijlocite de bănci sau de alte instituții financiare specializate – acestea sunt relații credit și generează finanțe private;

relații care exprimă transfer obligatoriu sau facultativ de resurse bănești în schimbul unor contraprestații viitoare care depind de producerea unui eveniment aleatoriu dinspre asigurați către asiguratori și eventual invers. Aceste relații determină relații de asigurări de bunuri și persoane și generează finanțe private;

relații din cadrul activităților proprii ale întreprinderilor producătoare de bunuri și servicii, în scopul realizării de profit și maximizării acestuia, relații care generează finanțe private.

Finanțele private circumscriu, în rândul lor, relațiile de credit, precum și relațiile create în cadrul asigurărilor obligatorii și facultative, deoarece activitățile desfășurate de băncile comerciale, societățile de asigurări și alte instituții financiare specializate în această direcție, bursele de valori, societățile de intermediere etc. au același scop final, realizarea și maximizarea profitului, în timp ce rolul finanțelor publice este acela de a satisface interesele generale ale societății.

În cadrul finanțelor publice clasice se includ numai acele relații care determină constituirea de resurse financiare la dispoziția statului prin constrângere și fără o contraprestație imediată, în timp ce în cadrul finanțelor în general se includ și relațiile de credit, cele de asigurări și prestează servicii aducătoare de valoare adăugată.

În abordarea noțiunii de finanțe este necesar să facem distincție între finanțele publice, care sunt asociate cu statul, cu unitățile administrativ-teritoriale și alte instituții de drept public și au drept scop satisfacerea intereselor generale ale membrilor societății, și finanțele private, care sunt asociate cu întreprinderile, băncile, societățile de asigurări etc., iar resursele lor financiare sunt destinate unor activități producătoare de bunuri, lucrări și servicii, în scopul obținerii de profit.

Între finanțele publice și cele private există multe deosebiri, printre care enumerăm:

constituirea resurselor finanțelor publice se face în cea mai mare măsură prin constrângere de la persoane juridice și fizice, și numai într-o anumită măsură și pe calea împrumuturilor, pe bază de relații contractuale;

împotriva instituțiilor statului nu se pot lua măsuri de executare silită dacă acestea nu-și onorează obligațiile de finanțări aprobate prin bugete, pe când împotriva agenților economici și a persoanelor juridice și fizice, dacă nu-și achită obligațiile către buget sau nu-și respectă angajamentele contractuale, calea principală de soluționare este cea a executării silite;

scopul constituirii resurselor publice este acela al satisfacerii nevoilor generale ale societății, în timp ce acela al resurselor financiare private, pe baza cărora funcționează afacerile private, este obținerea de profit și a maximizării acestuia în beneficiul unui grup restrâns de întreprinzători sau a singurului întreprinzător în cauză;

gestiunea fondurilor publice este supusă reglementărilor dreptului public, în timp ce gestiunea finanțelor private este supusă dreptului comercial și numai în relațiile lor cu „statul” intervin și reglementările dreptului public;

la constituirea resurselor financiare publice participă toți membrii societății, pe când la constituirea fondurilor private participă un număr restrâns de persoane și, în unele cazuri, numai unul singur;

prin politicile fiscal și bugetare folosite de stat cu prilejul constituirii și utilizării resurselor financiare publice, statul intervine în viața economică și socială, avantajând sau sancționând financiar anumiți subiecți din economie și societate, așa cum el înțelege că este avantajos pentru economie și echitabil social.

Din punct de vedere conceptual, finanțele publice exprimă relații sociale de natură economică, născute în procesul de constituire și utilizare a resurselor financiare publice între stat, pe de o parte, și membrii săi, pe de altă parte, în vederea satisfacerii nevoilor de interes general ale societății. În acest proces, statul joacă un rol activ în viața economică și socială a țării, folosindu-se de metodele, tehnicile și instrumentele politicilor fiscale și bugetare prin intermediul cărora caută să atenueze efectele negative ale unor crize ciclice și să influențeze pozitiv procesele economice și sociale in societate.

1.2. Evoluția finanțelor publice și tendințe în dezvoltarea lor

Finanțele publice au apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societății, atunci când a apărut producția de mărfuri și când schimbul acestora se efectua, în cea mai mare parte, prin intermediul banilor, iar statul folosea exclusiv banii pentru a-și acoperi cheltuielile sale de administrație, apărare etc.

Prin separarea organismelor statului însărcinate cu apărarea, ordinea publică, administrația etc. de cele privind sfera producției materiale și a serviciilor, existența finanțelor publice este direct condiționată de redistribuirea veniturilor dinspre sfera productivă către cea neproductivă (statul și instituțiile sale).

Existența finanțelor este strâns legată și condiționată de cea a statului, a schimbului de mărfuri și a banilor prin intermediul cărora are loc redistribuirea unei părți importante din produsul intern brut către stat în vederea finanțării cheltuielilor publice ale acestuia pentru îndeplinirea atribuțiilor și funcțiilor sale, având ca unic scop satisfacerea intereselor generale ale societății.

Concepțiile despre finanțe au evoluat de-a lungul timpului conturându-se 2 etape distincte:

1.Conceptiile clasice( sec. XVIII –sec. XX ) reflectă doctrina liberală potrivit căreia activitatea economică trebuie să se desfășoare în conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer prin care se urmărește evitarea oricărei intervenții din partea autorităților publice ce ar putea perturba inițiativa privată, libera concurență și acțiunea legilor pieții.

Principiile formulate de liberali care stau la baza finanțelor clasice sunt:

– cheltuieli publice reduse la minim;

– cheltuielile publice determină diminuarea capitalului productiv al țării;

– cheltuielile publice trebuie finanțate pe seama impozitelor plătite de membrii comunității numai în măsura în care aceste cheltuieli se fac în interesul general al societății;

– impozitele reprezintă un rău deoarece afectează acumularea de capital productiv, dar sunt un rău necesar deoarece finanțează cheltuielile publice indispensabile societății;

– veniturile bugetare curente trebuie să acopere cheltuielile publice anuale altfel statul se îndatorează în scopuri neproductive;

– apelul la împrumuturi este nefast deoarece determină creșterea datoriei publice care antrenează cheltuieli bugetare suplimentare cu dobânzi, constituind astfel o povară pentru generațiile viitoare.

2. Concepțiile moderne (după sec. XX)

După marea criză economică din 1929-1933 se afirmă în activitatea economică a statului concepția intervenționistă potrivit căreia statul trebuie să joace un rol activ în activitatea economică, să influențeze procesele economice să prevină crizele sau măcar să le limiteze efectele negative. Pentru statul modern finanțele publice nu mai reprezintă un simplu mijloc prin care se acoperă cheltuielile sale ci în primul rând un mijloc de intervenție în economie.

Despre finanțele publice putem vorbi numai începând cu orânduirea capitalistă, când producția de mărfuri devine dominantă și relațiile bănești capătă o largă dezvoltare și când acoperirea cheltuielilor statului se face în întregime prin intermediul banilor colectați de la contribuabili, pe calea impozitelor, taxelor și contribuțiilor obligatorii.

În perioada de început a capitalismului, prevala doctrina liberalismului economic, caracterizată prin neintervenția statului în economie, activitatea economică urmând a se desfășura liberă pe baza legilor obiective ale economiei concurențiale de piață.

În această etapă a dezvoltării societății, funcționa concepția clasică potrivit căreia de activitatea economică trebuia să se ocupe sectorul privat și orice participare a statului la viața economică era socotită neproductivă și neavenită. Statul și organismele sale trebuiau să se ocupe de problemele apărării, ordinii publice, administrației publice și strictului necesar privind asigurarea unor servicii și utilități publice minime. Finanțelor publice le revenea rolul de a asigura resursele bănești necesare funcționării normale a acestor sectoare. Rolul lor trebuia sa fie neutru pentru a nu influența în nici un fel relațiile economice care se manifestau în societate.

În domeniul finanțelor publice funcționa principiul potrivit căruia bugetul statului trebuia să fie echilibrat, veniturile bugetare mai mari decât cheltuielile sau, în cel mai rău caz, egale. Nerespectarea acestuia era considerată o abatere gravă de la regulile care guvernau mecanismul economic și financiar, deoarece genera inflație și alte efecte negative în economie.

Această perioadă din istoria finanțelor publice mai era cunoscută și sub denumirea de cea a „statului-jandarm” sau a „guvernului ieftin”, întrucât finanțele publice trebuiau să se rezume la a stabili un cuantum al impozitelor și taxelor care să acopere strictul necesar de cheltuieli publice, cum sunt cele de apărare, ordine publică și a celor pentru administrația publică.

Etapa următoare a finanțelor publice este cea din perioada capitalismului monopolist, continuă și în perioada zilelor noastre, cunoscută și sub denumirea de „perioada statului bunăstării” sau cea a intervenției statului în economie.

Finanțele publice trebuie să se ocupe și cu studierea instrumentelor, mijloacelor și pârghiilor cu ajutorul și prin intermediul cărora statul să poată interveni eficient în viața economică pentru a influența pozitiv procesele economice în folosul tuturor membrilor societății. Prin politicile sale fiscale și bugetare este recomandat ca statul să intervină energic în procesele economice pentru a preveni crizele economice și efectele lor negative.

Finanțele publice au strânse legături cu dreptul administrativ și cu cel constituțional.

Prelevările (încasările) de resurse bănești de la persoanele fizice și juridice se fac în majoritatea cazurilor prin constrângere fără contraprestație și cu titlu nerambursabil. Deoarece acestea determină diminuarea patrimoniului plătitorului, ele trebuie stabilite de către autoritățile publice competente sub o formă juridică adecvată (lege, hotărâre de guvern, etc.) opozabilă tuturor membrilor societății .

Pe de altă parte atribuirea sau plata unor sume de bani diferitelor persoane fizice sau juridice de la fondurile publice trebuie făcută în scopuri bine determinate și în condiții precis stabilite la fel ca și la încasare prin acte ale puterii legiuitoare sau executive.

Există pe lângă aceste relații și relații între finanțele publice și domeniul politic.

Partidele politice aflate la putere definesc coordonatele politicii financiare a statului în programele lor de guvernământ iar puterile legiuitoare și executivă veghează ca acestea să fie transpuse în fapte.

Statul este chemat să-și organizeze propriile afaceri în economie, să sprijine, prin subvenții, facilități fiscale și alte politici bugetare, sectoarele economice socotite de el importante pentru țară, să limiteze șomajul și să finanțeze corespunzător sectoarele de protecție socială din societate.

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății este necesară constituirea de fonduri bănești la dispoziția autorităților publice.

Aceste fonduri sunt utilizate pentru finanțarea nevoilor sociale de interes național și local. Au loc în acest proces de finanțare fluxuri de resurse bănești, către și de la fondurile publice ceea ce generează anumite relații sau raporturi sociale între participanții la acest proces și anume:

– relațiile care apar în procesul de constituire a resurselor financiare între participanții la acest proces, relații care se nasc intre, pe de-o parte, agenții economici care desfășoară activități lucrative și cetățenii care realizează venituri, și, pe de altă parte, colectivitatea reprezentată de stat.

– relațiile care apar între colectivitate reprezentată de stat pe de-o parte și beneficiarii fondurilor bănești, reprezentați de întreprinderi, instituții publice, membrii ai societății care încasează pensii, alocații pentru copii, ajutoare, burse etc.

Relațiile care apar în procesul constituirii și utilizării fondurilor sunt relații economice care îmbracă forma bănească si le denumim relații financiare sau pe scurt finanțe.

În legătură cu finanțele publice trebuie precizat că nu toate relațiile bănești care apar în procesul repartiției și circulației produsului intern brut sunt automat și relații financiare. Doar o parte a relațiilor bănești sunt relații financiare și anume cele care reflectă un transfer de valoare și nu cele care reflectă o transformare, o schimbare a formelor valorii. În legătură cu această observație privind sfera mai îngustă a finanțelor decât relațiile bănești, trebuie precizate următoarele:

în primul rând apariția relațiilor financiare este determinată de transferul în formă bănească de valoare, de la persoanele juridice sau fizice către fondurile care se constituie în economie sau de la aceste fonduri către persoanele fizice sau juridice consumatoare.

– în al doilea rând transferul de valoare către fondurile constituite în economie se face fără contraprestație directă (ex. societățile comerciale care au virat la bugetul statului impozite sau alte taxe nu beneficiază în mod direct și automat de o contraprestație de aceeași valoare sau același cuantum; nu există un raport de proporționalitate directă).

Între relațiile financiare și relațiile bănești legate de schimbarea formelor valorii există o legătură strânsă, cele dintâi (relații financiare) fiind condiționate de realizarea celor din urmă (relații bănești). Ex: virarea (plata) la bugetul statului a unei părți din venit sub forma de impozit este condiționată de plata salariului.

– în al treilea rând transferul de valoare înspre fonduri și de la (dinspre) fonduri se realizează parțial în condiții de rambursabilitate. Ex: este cazul împrumuturilor contractate de stat pe piața internă (obligațiuni).

De la fondurile publice se fac transferuri în condiții de rambursabilitate și către unele firme sau către populație.

Gestionarea fondurilor publice se realizează de către stat prin instituții corespunzătoare. În orice țară, în legătură cu domeniul financiar, există doua tipuri de astfel de instituții:

a) instituții ce au și atribuții financiare, adică organe centrale și locale ale puterii de stat (guvernul, parlamentul, președenția/ monarhul, consiliile județene, municipale, orășenești, comunale etc.). Aceste organe elaborează și aprobă politica financiară.

b) instituțiile specializate din punct de vedere financiar care au ca obiect de activitate exclusiv îndeplinirea politicii financiare. Acestea reprezintă aparatul financiar propriu-zis și el se constituie la dispoziția organelor centrale și locale ale statului prezentate mai sus.

Acest aparat financiar este compus din:

– Ministerul Finanțelor cu structura sa centrală și locală, subordonate guvernului;

– Curtea de Conturi prin care se exercită controlul permanent asupra execuției bugetare, verificându-se cheltuielile publice;

– Banca Centrală care aparține de acest aparat financiar prin unele funcții pe care doar ea le îndeplinește și care sunt un drept exclusiv al statului. Astfel Banca Centrală organizează și supraveghează circulația monetară, participă la elaborarea politicii financiare, emite și respectiv retrage moneda etc.

Menirea aparatului financiar este aceea de a proiecta bugetule publice, fondurile speciale si de a le executa conform politicii statului.

În contextul acestor doctrine, nu se mai pune deloc problema echilibrului bugetar, majoritatea statelor moderne construindu-și bugetele de pe acum cu deficite, acest sistem fiind chiar recomandat deoarece ar duce la scăderea ratei șomajului și ar oferi posibilități reale pentru o relansare economică pe termen mediu și lung, pe seama comenzilor statului finanțate din aceste deficite, și în continuare pe această bază a sporirii resurselor financiare publice viitoare.

1.3. Conținutul și funcțiile finanțelor publice

1.3.1. Conținutul finanțelor publice

În societate se nasc nevoi colective care nu se pot satisface decât cu ajutorul colectivității, al unor organisme special create în acest scop, în timp ce nevoile individuale se satisfac de obicei prin activitatea proprie a fiecărui individ sau familie, în care situație de multe ori intervine piața.

Necesitățile colective sunt determinate de faptul că ele nu se pot produce și furniza decât prin intermediul unor organisme special create, dintre care cea mai evoluată formă de organizare a acestora este statul.

Când spunem „stat”, înțelegem toate instituțiile publice speciale ale sale care îl reprezintă și în numele căruia acționează, precum și celelalte forme de organizare instituțională administrativ-teritoriale care privesc teritorii și spații mici, județe, municipii, orașe și comune.

În legătură cu conceptul de finanțe părerile specialiștilor sunt împărțite. Unii economiști consideră finanțele ca fiind fonduri bănești la dispoziția statului.

Alte opinii: finanțele reprezintă bani și bunuri utilizate pentru funcționarea instituțiilor publice. Alt grup de economiști definesc finanțele ca fiind totalitatea resurselor și a sarcinilor referitoare la activitatea instituțiilor publice. Finanțele reprezintă gospodăria statului precum și regulile și principiile administrării bunurilor și banilor.

Altă definiție spune că finanțele reprezintă mijloace de intervenție a statului în economie.

Dintre necesitățile colective care reclamă organizații și organizări speciale, amintim: apărarea, ordinea publică, securitatea națională, învățământul, sănătatea publică, asistența socială. Necesitățile colective sunt determinate de combaterea catastrofelor naturale sau a unor acțiuni și obiective care reclamă cheltuieli uriașe și al căror efect favorabil se răsfrânge asupra colectivității numai în timp, după un anumit număr de ani, ca de exemplu: oprirea procesului de degradare și alunecare a solului, punerea în valoare a unor zăcăminte minerale, resurse hidroenergetice, căi rutiere, ecologice, căi ferate, aeroporturi etc. aceste obiective sunt de interes național, deși de avantajul lor imediat beneficiază, în primul rând, locuitorii acelor zone, dar, în timp, de aceste eforturi financiare va putea beneficia marea majoritate a membrilor acelei societăți.

Din categoria utilităților publice fac parte acele bunuri de care pot beneficia toți membrii societății, de exemplu: apărarea, ordinea publică, iluminatul public sau alte utilități edilitar-gospodărești, drumuri, poduri, alimentări cu apă stradală etc., strict necesare membrilor societății.

A treia categorie de utilități sunt cele semipublice, în cadrul cărora se pot evidenția cheltuielile pentru: educație, cultură, ocrotirea sănătății, asigurările sociale etc. acordarea sprijinului de către societate membrilor săi prin intermediul serviciilor și utilităților semipublice se face în mod selectiv, pe baza anumitor criterii stabilite de autorități. În domeniul educației, acesta este gratuit până la un anumit grad de instruire (primar, gimnazial) și selectiv pentru învățământul superior și postuniversitar, de care beneficiază fie cei mai buni studenți, fie cei cu o situație materială mai nefavorabilă, fie pe bază de criterii combinate.

În domeniul ocrotirii sănătății, sunt gratuite tratamentele și investigațiile pentru prevenirea unor maladii care pot afecta întreaga populație, colectarea de sânge, reducerea morbidității etc., în vreme ce folosirea unor spitale, tratamente speciale și chiar tratarea unor boli curente trebuie asigurate și pe seama unor resurse financiare private. Abundența de bunuri și servicii colective este mai mare în statul în care economia este prosperă și deci statul posedă resurse financiare publice abundente și, invers, are loc o restrângere a bunurilor și serviciilor publice în cuantum și cifre relative, atunci când economia acelei țări este în declin, iar finanțele precare.

Despre o anumită tendință pe plan mondial se poate vorbi în această privință, în sensul că, în majoritatea țărilor, se observă o creștere a ponderii bunurilor și serviciilor publice și semipublice care se asigură prin intermediul fondurilor publice.

Raportul dintre producția de bunuri și servicii publice, semipublice și cea de bunuri și servicii private este crucială pentru fiecare stat și acest raport diferă de la o țară la alta și chiar de la o etapă la alta a dezvoltării acelei țări.

Potrivit statisticilor în domeniu, rezultă că, în prezent, mai ales în țările dezvoltate, fondurile publice pe care statul le prelevă la dispoziția sa pentru finanțarea unităților publice și semipublice dețin o pondere însemnată în produsul intern brut (40-60%).

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății, sunt necesare resurse foarte importante care au ca izvor de proveniență produsul intern brut și într-o anumită măsură chiar avuția națională, creată de societate într-o perioadă anterioară ca timp. În afara resurselor financiare publice, ordinare, curente, pentru finanțarea utilităților publice și semipublice, se apelează, aproape frecvent, și la resursele formate din împrumuturile de stat prin contracte bilaterale între stat, pe de o parte, și creditorii săi, pe de altă parte, împrumuturile în cauză, precum și prețul lor, dobânda și alte cheltuieli colaterale fiind suportate, în final, tot din resursele financiare publice viitoare.

Relațiile sociale care se stabilesc între stat și instituțiile sale, pe de o parte, și membrii societății, persoane juridice și fizice, pe de altă parte, sunt de natură economică, întrucât prin intermediul impozitelor, taxelor și al altor contribuții obligatorii, pe care statul le pretinde contribuabililor săi, are loc un masiv transfer de putere de cumpărare de la aceștia către stat și apoi, invers, de la acesta către membrii săi, în procesul de alocare și utilizare a resurselor financiare publice. Acest transfer de putere de cumpărare produce un puternic impact asupra tuturor domeniilor vieții economice și sociale, cu repercusiuni majore și asupra nivelului de trai al întregii populații.

1.3.2. Funcțiile finanțelor publice

Apariția finanțelor publice se datorează unor necesități și cauze obiectiv determinate. Funcția lor principală este de a procura resursele financiare de care are nevoie statul pentru a-și exercita atribuțiile și de a interveni eficient în economie și societate în general.

Funcțiile finanțelor publice ar consta în: funcția de repartiție, cu cele două subfuncții – de constituire și de utilizare – și funcția de control.

Acestea s-ar manifesta prin : atragerea resurselor, alocarea resurselor, redistribuirea produsului intern brut, stabilizarea economiei naționale, coordonarea cererii și stabilirea priorităților social-economice, la care se adaugă funcția de control.

Funcțiile finanțelor publice sunt exprimate prin:

funcția de „repartiție”, cu cele două subfuncții, de constituire și de alocare a resurselor;

funcția de control;

funcția de intervenție a statului în economie.

Funcția de repartiție a finanțelor publice

Subfuncția de constituire a fondurilor publice se realizează între stat și diverse persoane juridice și fizice, în calitate de contribuabili.

Fondurile publice în marea lor majoritate provin din distribuirea produsului intern brut și a unei părți din avuția națională, precum și din transferurile de resurse din străinătate sub forma împrumuturilor de stat și a diverselor finanțări nerambursabile. Cele care provin din distribuirea P.I.B. îmbracă forma impozitelor pe venit, pe profit, pe dividente, a impozitelor indirecte, contribuții obligatorii. Cele mai însemnate venituri ale statului, nerambursabile, sunt constituite din: impozite și taxe, contribuțiile obligatorii, amenzi, penalități, vărsămintele instituțiilor publice, redevente și chirii din concesiuni, închirieri de terenuri și ale altor bunuri proprietate de stat, donații, ajutoare etc., iar cele rambursabile, sub forma împrumuturilor de stat, provenite de la persoane juridice și fizice din țară și din străinătate, precum și de la organisme financiar-bancare regionale și internaționale și/sau de la guvernele altor state.

A doua subfuncție a funcției de repartiție este cea de distribuire, alocare și utilizare a resurselor publice către membrii societății, persoane fizice și juridice, beneficiare. Această subfuncție este realizată de stat cu ocazia finanțării unor utilități și servicii publice prin intermediul instituțiilor publice special create, al regiilor autonome, întreprinderilor de stat și chiar al statului însuși prin instituțiile sale strict specializate. Beneficiarii acestor resurse sunt persoanele juridice și persoanele fizice, precum și acele instituții și unități speciale care produc utilități publice sau semipublice, ca de exemplu:armata, ordinea publică, siguranța statului, parlamentul, președinția, guvernul, instituțiile publice centrale și locale, precum și regiile autonome.

Alegerea priorităților în distribuirea resurselor publice pe acțiuni, obiective și beneficiari reprezintă una dintre cele mai de seamă decizii ale autorităților unui stat, deoarece de această alegere depinde în mare măsură dezvoltarea sau stagnarea economiei acelei țări și a societății în general, cu consecințe directe asupra bunăstării sau sărăciei membrilor acelei societăți. Dacă principalele resurse publice vor fi alocate cu predilecție spre un consum neproductiv, economia acelui stat va evolua spre o subdezvoltare, pe când alegerea unor priorități care să aibă în vedere, pe lângă asigurarea unei protecții sociale acceptabile, și o alocare de fonduri importante spre sectoarele care creează sau determină o valoare adăugată, va face ca economia acelui stat să aibă toate șansele să se dezvolte din punct de vedere economic în viitor.

Trebuie remarcat faptul că, deși întregul proces de constituire și redistribuire a resurselor publice este determinat de factori și necesități obiective, procesul a atare poartă în sine un pronunțat caracter subiectiv, deoarece el depinde în mare măsură de gradul de înțelegere a acestor necesități obiective de către factorii politici și guverne aflate la putere la un moment dat,pe de o parte, precum și de interesele nedeclarate ale grupurilor și mediilor de afaceri pe care le reprezintă „aleșii poporului”, pe de altă parte.

Funcția de control a finanțelor publice

Această funcție a finanțelor publice este determinată de faptul că:

resursele publice aparțin întregii societăți, iar societatea în ansamblul ei este interesată ca acestea să fie corect stabilite în sarcina contribuabililor, colectate în întregime și dirijate corespunzător spre domeniile prioritare și stringente ale economiei și societății;

controlul este necesar pentru administrarea și gestionarea corespunzătoare acestora, păstrarea integrității lor, prin combaterea neglijenței și risipei, asigurării oportunității și eficienței lor în procesul utilizării.

În România, controlul financiar se exercită de următoarele instituții:

• organele Curții de Conturi;

• organele Ministerului Finanțelor;

• organele specializate de control ale ministerelor;

• organele specializate ale departamentelor și instituțiilor publice;

• organele de control ale firmelor de stat ;

• Direcțiile Generale ale Finanțelor Publice Județene;

• Garda Financiară.

Atribuții de control mai au și parlamentul si guvernul.

Controlul care se exercită prin intermediul acestei funcții se realizează în cadrul celor două subfuncții, cea de constituire și cea de alocare și utilizare.

În faza de constituire a resurselor publice, funcția de control se exercită mai ales prin intermediul instituțiilor de specialitate ale statului, respectiv Ministerul Finanțelor Publice și organele sale teritoriale, prin stabilirea cuantumului corect al obligațiilor fiscale pe care le au contribuabilii și printr-un control fiscal complex cu prilejul încasării și administrării acestora.

În faza de utilizare a resurselor financiare publice, funcția de control se realizează mai ales prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice și al organelor sale teritoriale, cu prilejul deschiderii creditelor bugetare și al angajării de plăți prin unitățile Trezoreriei statului, dar și prin activitatea organelor centrale și locale ale administrației publice în vederea îndeplinirii funcțiilor și atribuțiilor pe care le au.

În această fază, se are în vedere ca alocările de fonduri bugetare să aibă o bază legală, să fie oportune, necesare și să fie asigurate de resursele financiare proprii, cumulate în conturi, atunci când o asemenea condiție de finanțare este prevăzută în mod expres în lege, mai ales în cazul bugetelor locale, al fondurilor speciale și al celor din mijloacele extrabugetare.

Funcția de intervenție a statului în economie

Atributul finanțelor publice nu trebuie să fie numai acela de asigurare cu resurse financiare a necesităților statului, ci, o dată cu acest lucru, ele trebuie să constituie un mijloc eficient de intervenție a statului în economie.

Instrumentele și tehnicile folosite de stat pentru a interveni în viața economică a țării, prin a-i stimula pe unii subiecți economici și a-i inhiba pe alții, țin, în primul rând, de politicile fiscale și de cele bugetare. Metodele și tehnicile sistemului fiscal și bugetar sunt extrem de importante, deoarece prin intermediul acestora, statul acționează asupra tuturor sectoarelor economice și sociale din societate. Statul are la îndemână posibilitatea de a acorda înlesniri, reduceri sau alte facilități fiscale în domeniul impozitelor, taxelor sau al majorării și penalităților de întârziere, iar prin politicile bugetare poate sprijini direct ramuri, sectoare și unități productive sau persoane fizice, domenii și activități care îi interesează să aprecieze că prezintă importanță pentru societate.

Pârghiile și instrumentele concrete în aceste direcții pot fi subvențiile bugetare, transferurile bugetare, acoperirea unor diferențe de preț pentru unele produse sau servicii, prime pentru export, producție etc.

În societatea contemporană, rolul statului în economie a căpătat o tot mai mare amploare, astfel că și modalitatea prin care acesta intervine, în mod direct, asupra activității economice a început să fie reglementată cât mai riguros.

Statul intervine în viața economică fie printr-un comportament obișnuit unui agent economic, fie prin exercitarea atributelor sale de reglator al pieței. În prima situație, statul poate fi producător, consumator, partener în operații de schimb. În cea de-a doua situație, statul este titular unic de emisiune monetară, este principalul realizator al protecției sociale, este responsabil al executării bugetului.

Statul se implică în economie atât la nivelul microeconomic, cât și macroeconomic. Măsurile adoptate în vederea reglementării activității unor agenți economici vizează domeniul microeconomiei și include: stabilirea unor prețuri, fixarea unor limite minime sau maxime de preț, determinarea salariului minim și mediu, gestionarea și administrarea proprietății publice, acordarea unor subvenții, medierea unor conflicte de muncă, acordarea de ajutoare etc. La nivel macroeconomic, implicarea statului vizează măsurile adoptate în vederea eliminării sau înlăturării unor dezechilibre cum ar fi inflația și șomajul și capătă forma politicilor macroeconomice cum ar fi politica fiscală, a cheltuielilor publice, monetară, bugetară etc. Desigur, implicarea statului la aceste două nivele este forțat delimitată. În realitate, nivelul microeconomic se află în strânsă corelație cu cel macroeconomic și la fel, și acțiunile publice se află în interdependență. De exemplu, chiar dacă un conflict de muncă este aparent un aspect microeconomic, implicarea statului în medierea acestuia nu se face decât în situația în care menținerea lui ar genera extinderea problemelor de muncă în economie și ar afecta un sector sau ramură economică; dacă conflictul de muncă nu reprezintă decât o lipsă de comunicare între patronat și sindicat care nu pare o amenințare la desfășurarea întregii activități economice, implicarea statului nu se justifică. De asemenea, în fixarea unor limite de preț, implicarea publică și apariția de prețuri administrate este o necesitate numai dacă piața produsului, respectiv legea cererii și ofertei nu asigură un nivel de preț, considerat satisfăcător atât de producător cât și de consumator.

Intervenția statului are caracter limitat. Acesta este impus de următoarele aspecte:

– autonomia organelor administrative de stat, care prezintă o limită în ceea ce privește acțiunile acestor instituții;

– libera inițiativă a agenților economici care este o trăsătură generală într-o economie de piață și este aplicabilă tuturor în mod egal;

– raportul de interese dintre cei pro și contra intervenției statului și care se află în poziții de influențare a deciziei publice.

Astfel, într-o economie de piață în care guvernarea revine unor forțe politice care se pronunță pentru o implicare mai mare a statului în economie, se constată că intervenția acestuia este mai puțin frânată, dar ea are totuși o limită. Aceasta decurge din celelalte două aspecte, respectiv autonomia organelor statului și libera inițiativă care nu pot fi depășite, respectiv încălcate, fiind reglementate prin legi juridice, ele însele o consecință a intervenției statului în viața economică.

Astfel, într-o economie de piață, statul are un rol foarte important, îndeosebi la nivel macroeconomic.

Statul:

1. creează cadrul juridic necesar desfășurării activităților economice;

2. intervine pentru menținerea concurenței;

3. oferă bunuri și servicii publice;

4. redistribuie veniturile;

5. corectează externalitățile;

6. adoptă măsuri pentru stabilizarea economiei.

Sectorul public intervine în viața economică, în domeniul politicilor macroeconomice. Guvernul influențează diverse variabile economice și sociale prin acțiunile pe care le întreprinde în patru direcții principale:

a) politica fiscală;

b) politica monetară;

c) politica ratelor de schimb;

d) politica de prețuri și venituri.

a) Politica fiscală este o politică de ajustare a sistemului economic prin intermediul impozitelor, respectiv a cheltuielilor guvernamentale. Se mai numește politică bugetară și folosește ca instrument principal bugetului public în reglarea activității economice. De exemplu, dacă șomajul înregistrează o creștere, impozitele excesive se vor diminua, efectul acestei reduceri, alături de multiplicatorul investițiilor, având rolul să dezvolte activitatea economică.

Prin politica fiscală se stabilesc:

– tipurile de impozite care vor fi percepute;

– nivelul impozitelor;

– diferențierea impozitelor pe categorii de agenți economici;

– rolul impozitelor.

Politicile fiscale sunt controversate întrucât ele se soldează uneori cu rezultate neașteptate, diferite de intențiile inițiale. De exemplu, deficitul bugetar la care se ajunge ca urmare a creșterii cheltuielilor și/sau reducerii nivelului taxelor poate duce la o creștere rapidă a datoriei publice. În aceste condiții, statul trebuie să împrumute bani pentru a acoperi cheltuielile pe care trebuie să le facă de la buget, deoarece acestea depășesc, în mărime, veniturile provenite din taxe. Împrumuturile pentru finanțarea deficitului bugetar pot determina creșterea ratei dobânzii, ceea ce îi determină pe agenții economici (vânzători și cumpărători) să împrumute mai puțin și, totodată, să cheltuiască mai puțin decât și-au planificat.

b) Politica monetară este o politică macroeconomică de ajustare a echilibrului economic prin rata dobânzii. În condiții de avânt economic, se practică o rată a dobânzii mică, pentru a se stimula investițiile, iar în condițiile de boom economic, o rată a dobânzii mare. Desigur, politica monetară capătă o complexitate sporită în condițiile lipsei de lichiditate, când rata dobânzii este din punct de vedere teoretic zero și populația preferă banii lichizi. Sub aspect practic, rata dobânzii nu poate înregistra nivelul zero, dar o lipsă de lichiditate este posibilă și îngreunează derularea tranzacțiilor prin posibile blocaje financiare în lanț.

c) Politica ratelor de schimb urmărește menținerea competitivității prin folosirea controlată a cursului de schimb și consolidarea schimburilor externe prin practicarea unor cursuri alternative de schimb atunci când există fluxuri de capital.

d) Politica de prețuri și venituri se referă la stabilirea pe cale administrativă a unor limite minime sau maxime de preț la anumite bunuri, servicii sau resurse economice și controlul veniturilor prin sistemul taxelor negative (acestea reprezintă un fel de impozite inverse plătite de guvern agenților economici inclusiv populației pentru a completa nivelul de consum până la nivelul consimțit de societate) și pozitive (acestea sunt impozitele percepute de stat).

Alte politici economice

Statul intervine în promovarea politicilor economice în scopul macrostabilizării sociale și economice. Este vorba despre un ansamblu de politici de intervenții, cum sunt:

– politica de echilibrare a bugetului de stat;

– politica economică de echilibrare a balanței de plăți;

– politica economisirii, consumului și veniturilor;

– politica investițională;

– politica de reglare a cererii și ofertei de bani;

– politica antiinflaționistă;

– politica antișomaj.

Unele dintre acestea folosesc instrumentele politicilor macroeconomice descrise anterior, iar altele insistă pe utilizarea unor instrumente specifice considerate esențiale pentru înlăturarea dezechilibrelor economice. Dar toate trebuie corelate unele cu altele, în scopul evitării unor scopuri contradictorii și apariției de conflicte între variabilele economice.

Alături de politicile fiscale și bugetare prin intermediul cărora statul intervine în economie, acesta își poate crea propriile afaceri, întreprinderi, sectoare și domenii socotite de interes național sau acolo unde constată că nu sunt create suficiente utilități și servicii publice sau semipublice. De asemenea, atunci când unele întreprinderi sau societăți private care produc bunuri de interes național sunt în dificultate financiară, statul fie că le sprijină în mod direct din punct de vedere financiar, fie că le poate prelua în vederea retehnologizării lor, după care le poate privatiza din nou.

Una dintre cele mai importante funcții ale finanțelor publice este cea de intervenție a lor în economie și societate, atribut care îi dă statului posibilitatea să influențeze decisiv procesele economice și relațiile sociale între membrii acelei societăți.

1.4. Rolul finanțelor publice în economia de piață

Prin transferul unei părți însemnate din P.I.B. de la anumite persoane juridice și fizice către stat și prin realocarea acestor resurse cu predilecție spre aceeași sau alți beneficiari decât cei de la care s-au preluat aceste resurse, are loc o modificare a raporturilor sociale care influențează puternic procesul reproducției sociale, potențialul agenților economici și chiar averea și veniturile unor importante categorii de cetățeni și pături sociale. Intervenția statului în economie prin intermediul finanțelor influențează în mod direct și indirect mersul economiei și bunăstarea sau sărăcia membrilor acelei societăți.

Statul, prin intermediul fondurilor publice, influențează direct sau indirect: economia, gradul de instruire a populației, sănătatea publică, cultura, ordinea publică, gradul de siguranță a țării și alte sfere și domenii importante ale vieții sociale.

De modul în care statul reușește să influențeze pozitiv economia și să finanțeze corespunzător acțiunile social-culturale depinde asigurarea unui nivel de trai corespunzător sau dimpotrivă.

Întrucât nu există o economie de piață perfectă, aceste măsuri și acțiuni ale statului au și ele de multe ori un grad ridicat de subiectivism, pentru că nu în toate situațiile, ele țin seama de necesitățile reale ale țării, astfel că echilibrele finale ale economiei și vieții sociale se realizează de multe ori prin dezechilibre inițiale, situație care provoacă risipă de fonduri și multă ineficiență. Aven în vedere aici măsurile care se iau în domeniul managementului întreprinderilor unde proprietar majoritar este statul sau stabilirea politicilor fiscale în sfera impozitelor, taxelor și contribuțiilor obligatorii pe care le datorează subiecții economici și persoanele fizice, precum și cea a politicilor bugetare privind alegerea priorităților din societate cu ocazia alocării acestor resurse pe acțiuni, obiective și beneficiari.

Toate aceste direcții (politica fiscală și cea bugetară, managementul unde el, statul, este proprietar etc.) reprezintă căi, instrumente și mijloace de intervenție a statului în economie, cu consecințe directe asupra stării prezente și viitoare a economiei acelei țări și a nivelului de bunăstare a membrilor acelei societăți.

Adiacent politicilor fiscale și bugetare prin care statul intervine în economie, în orice societate există și alte reglementări normative importante în acest sens, printre care cele privind protecția consumatorului, sancționarea concurenței neloiale, a practicilor monopoliste, a regimului de muncă, privind protecția mediului, respectarea drepturilor omului, consolidarea unei democrații pluripartidiste, prin intermediul cărora statul își completează paleta măsurilor sale de intervenție în economie și în societate în general.

CAPITOLUL II: BUGETUL PUBLIC – MECANISM PRACTIC AL FUNCȚIILOR FINANȚELOR PUBLICE

2.1. Concepte privind mecanismul financiar, sistemul bugetar și bugetul public în general

Mecanismul financiar, parte integrantă a mecanismului economic, este constituit din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor și pârghiilor economico-financiare, prin intermediul cărora se constituie, se administrează și se utilizează fondurile bănești publice ale statului, necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor sale, direcționate în special pentru o dezvoltare economică durabilă și pe această bază a asigurării unui standard de viață corespunzător. El exprimă modul de organizare și conducere a fluxurilor financiare publice în societate.

Mecanismul financiar trebuie să asigure și să stimuleze ă desfășurare eficientă a activității tuturor subiecților economici producători de bunuri materiale și servicii și crearea de valoare adăugată, venit național, resurse financiare publice abundente. Funcționarea mecanismului financiar constă în capacitatea acestuia de a asigura desfășurarea normală a circuitului fluxurilor financiare publice în cuantumul necesar societății, pentru asigurarea funcționării normale a tuturor instituțiilor publice ale statului prin intermediul cărora acesta își exercită atribuțiile și funcțiile sale. El nu este dat o dată pentru totdeauna, este perfectibil în timp, el trebuie să fie dinamic și să aibă o structură suficient de flexibilă.

Unele dintre componentele sale au un grad mai ridicat de stabilitate, cum ar fi sistemul financiar sau structura organelor financiare, în timp ce altele au un caracter mai mobil, cum este cazul pârghiilor financiar-fiscale, bugetare și, în general, a reglementărilor cu caracter financiar-juridic.

Traducere în fapt a funcțiilor finanțelor publice ale României generează un întreg sistem de relații economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură formarea, repartizarea și utilizarea fondurilor publice bănești necesare statului și organismelor sale pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății. Constituirea, repartizarea și utilizarea fondurilor publice se realizează după metode și tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilității sau a nerambursabilității și care, apoi, capătă diverse destinații.

Ansamblul acestor metode, tehnici și logistica necesară, prin intermediul cărora instituțiile statului special create constituie și utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relații financiare, denumit simplu: sistemul financiar-bugetar.

Derularea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un întreg complex de planuri financiare, care exprimă:

relațiile de transfer de resurse bănești fără echivalent și nerambursabil;

relațiile de împrumuturi de resurse bănești, purtătoare de dobândă;

relațiile de transfer de resurse financiare în schimbul unei contraprestații viitoare care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu;

relațiile care apar în procesul formării de resurse bănești la dispoziția instituțiilor publice.

Sistemul financiar este privit ca relații reflectate prin:

bugetele locale;

bugetul de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

bugetele fondurilor speciale;

bugetele instituțiilor publice autonome;

bugetele de venituri și cheltuieli ale agenților economici și ale altor subiecți economici;

bugetul Trezoreriei statului;

bugetul instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat;

bugetele societăților bancare, de asigurări și reasigurări;

bugetele constituite pe seama fondurilor externe nerambursabile, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice.

Cu excepția bugetelor agenților economici, societăților bancare, de asigurări și a altor posibili subiecți economici, restul bugetelor fac parte din așa-zisul sistem bugetar.

La baza întregului sistem bugetar stă ceea ce noi în mod generic numim bugetul, care, definit cel mai simplu, „este un document prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice”.

Abordând problema bugetului ca definiție și concept, ne referim la întregul sistem bugetar, prin intermediul căruia se constituie și se utilizează fondurile publice.

Bugetul este un plan financiar care cuprinde veniturile și cheltuielile publice ale statului pe o anumită perioadă de timp.

Orice buget prin care se derulează fonduri publice se prezintă ca un plan financiar, prin intermediul căruia sunt prevăzute veniturile și cheltuielile pe o perioadă determinată de timp, în scopul îndeplinirii unor obiective și sarcini precis stabilite la nivelul entităților la care se referă acel buget. El constituie și un important plan operativ, din punct de vedere financiar, iar ca și conținut, așa cum s-a mai precizat, exprimă relații sociale de natură economică care se stabilesc între participanții la executarea acelui plan financiar.

Legislația românească a abordat conceptele de buget și de sistem bugetar, cu următoarele nuanțe:

Legea finanțelor publice din 1991 menționa că: „finanțele publice includ elaborarea și execuția bugetului public național”, iar acesta din urmă cuprindea: „bugetul administrației centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, în cadrul conceptului incluzându-se și stabilirea și perceperea impozitelor, taxelor și ale altor venituri ale statului și utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative judecătorești și executive”.

În fapt, nu există un buget public național, în adevăratul înțeles al cuvântului, care să întocmească, să se aprobe și să se execute în mod separat.

Legea finanțelor publice din 1996 precizează faptul că: „resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete”, respectiv: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele Trezoreriei statului și bugetele altor instituții publice cu caracter autonom.

Prin acest act normativ se renunță la noțiunea de „buget public național”, introducându-se noțiunea de „sistem unitar de bugete”. Apoi, în 1998, când apare Legea finanțelor publice locale, bugetele locale sunt definite ca fiind „bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților administrativ-teritoriale”.

Noua reglementare privind finanțele publice stabilește sistemul de bugete prin care se constituie și se utilizează fondurile publice centrale, precum și problemele legate de elaborarea, aprobarea, executarea și raportarea acestora. În cadrul acestui sistem sunt incluse: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare de dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Prin aceeași reglementare de bază privind finanțele publice în România, se inserează și noțiunea de „buget general consolidat”, care este definit ca fiind „ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate și consolidate pentru a forma un întreg”. Bugetul general consolidat, deși nu este un buget de sine stătător în elaborare, aprobare, executare și raportare, este suna bugetelor din cadrul sistemului bugetar românesc.

Pe lângă bugetele enumerate mai sus, bugetul general consolidat trebuie să cuprindă și: Fondul special pentru modernizarea drumurilor, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul special de reasigurare, Autoritatea pentru valorificarea activelor statului (AVAS), Fondul pentru dezvoltarea agriculturii românești, Regia Autonomă Națională a Drumurilor (AND), alte fonduri extrabugetare ale ministerelor, finanțate prin împrumuturi externe și fondurile de contrapartidă create din încasările din împrumuturi externe.

În vederea determinării cuantumului resurselor publice și a deficitului bugetar total din cadrul unui an bugetar, prin intermediul tehnicilor bugetului general consolidat, este necesar să fie eliminate prin consolidare posturile care pentru un buget reprezintă o cheltuială, iar pentru bugetul ierarhic inferior un venit. Această cerință are în vedere eliminarea dublei înregistrări a cheltuielilor au a veniturilor. În acest cadru este obligatoriu ca o anumită resursă publică să fie evidențiată o singură dată, ca venit public, cum este obligatoriu ca orice plată să fie contabilizată o singură dată drept cheltuială publică efectivă.

De asemenea, tehnicile impuse prin conceptul privind bugetul general consolidat obligă ca, la determinarea bugetului general consolidat, să fie evidențiate și datele „înregistrate sub linie”, respectiv suma finanțării externe și interne, precum și veniturile obținute din privatizare de către toate entitățile bugetului general consolidat și veniturile din recuperarea activelor bancare de către AVAS. Precizările Memorandumului menționează că „vor fi întreprinse toate eforturile pentru armonizarea calculului deficitului bugetar de „sub” și de „deasupra liniei”. Dacă aceste eforturi nu se vor concretiza în eliminarea discrepanțelor, pentru scopurile programului se va utiliza valoarea mai mare a deficitului bugetar.

În vederea determinării indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidate, este necesară determinarea „valorii creditului net al sistemului bancar către bugetul general consolidat”, care este definită ca „totalitatea creanțelor sistemului bancar asupra bugetului general consolidat minus valoarea totală a depozitelor bugetului general consolidat deținut în sistemul bancar”.

În contextul Legii bugetului de stat pe anul 2005, unele dintre recomandările Fondului Monetar Internațional au devenit fără obiect, deoarece o parte din bugetele fondurilor speciale (modernizarea drumurilor, fondurile pentru dezvoltarea sistemului energetic etc.) au fost încorporate în structura bugetului de stat, de aceea luarea în considerare a acestor „fonduri” la determinarea deficitului trebuie făcută în cadrul noului context.

Dintre componentele bugetului general consolidat, cel mai important este bugetul de stat, prin intermediul căruia se derulează principalele resurse financiare ale țării și prin care se exercită principalele prerogative și funcții ale finanțelor publice: de repartiție, de control și intervenție a statului în economie.

2.2. Bugetul de stat – concept și caracteristici

În condițiile tot mai complexe ale vieții economico-sociale de astăzi, doctrina financiară a completat imaginea despre buget și a legat existența acestuia de mersul și starea întregii economii naționale. Astfel, în toate țările dezvoltate, noțiunea de buget se referă la două structuri diferite:

– bugetul economiei naționale;

– bugetul de stat (bugetul propriu-zis al autorității publice).

Bugetul economiei naționale este un plan/program ce se întocmește anual și cuprinde totalitatea veniturilor și a cheltuielilor dintr-o economie națională, indiferent dacă aceste sunt publice sau private. Acest buget cuprinde în fapt, pe lângă bugetele autorității publice și totalitatea bugetelor private (ale agenților economici). De regulă, este un buget informativ, orientativ și nu este executoriu, în consecință nu se supune aprobării legislativului. Bugetul economiei naționale servește ca bază pentru argumentația financiar-economică, politică și socială a guvernului.

Bugetul public (de stat) se elaborează pornind de la bugetul economiei naționale, însă cuprinde numai resursele și cheltuielile autorității publice. Bugetul public se supune în mod obligatoriu discuției amănunțite a Parlamentului și aprobării acestuia. După aprobarea de către Parlament, bugetul de stat devine lege și astfel, este posibilă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor publice.

Bugetul de stat reprezintă din punct de vedere juridic un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. Abordarea economică subliniază corelațiile macroeconomice cât și legătura cu nivelul și evoluția PIB-ului.Astfel spus, bugetul de stat exprimă relațiile economice în expresie bănească care iau naștere în procesul repartiției PIB-ului.

Aceste relații se manifestă în dublu sens:

1. pe de-o parte ca relație de mobilizare a resurselor bănești la dispoziția statului;

2. pe de altă parte ca relații de repartizare a acestor resurse.

În economia modernă, bugetul nu este un simplu act ci este considerat un plan financiar la nivel macroeconomic un instrument de previziune atât pe termen scurt cât și pe termen mediu.

Bugetul de stat reflectă, după câte s-a văzut, relații sociale de natură economică sub formă bănească, ce se statornicesc între stat, pe de o parte, și membrii săi, persoane juridice și fizice, pe de altă parte, în procesul repartiției produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politică economică și socială a claselor politice aflate la putere la un moment dat, în scopul satisfacerii intereselor generale ale societății.

Relațiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se manifestă, în principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, contribuțiilor obligatorii și al unor vărsăminte ale instituțiilor publice, precum și prin cel al împrumuturilor de stat interne și externe. Relațiile sociale create între stat și membrii săi, în procesul de repartizare și utilizare a resurselor financiare publice, îmbracă forma utilităților și serviciilor publice și semipublice, pe care statul le furnizează acestora și societății în general.

În acest complex proces de constituire și utilizare a fondurilor publice, relațiile economice pe care le determină bugetul de stat își găsesc cea mai largă expresie în corelațiile macroeconomice care se stabilesc în economie și societate, în special în legătură cu nivelul, evoluția și repartiția produsului intern brut, izvorul principal al resurselor financiare publice.

Bugetul public contribuie la realizarea echilibrului între nevoile colective și mijloacele cu care se acoperă. În acest scop, se stabilește un raport între resursele financiare publice provenite, în principal, din impozite și taxe și nevoile sociale; în cadrul acestui raport trebuie să se urmărească respectarea echității în repartiția sarcinii fiscale asupra membrilor societății. Astfel, pe baza puterii de contribuție a subiecților impozabili, se stabilește capacitatea de satisfacere a nevoilor generale (utile, necesare sau indispensabile).

Bugetul de stat reprezintă un plan financiar obligatoriu pentru toți membrii societății și pentru stat însuși, având caracter de lege, el purtând girul forului suprem din stat și al întregului popor. Caracterul obligatoriu al bugetului de stat se manifestă prin faptul că împotriva membrilor societății – contribuabili care nu-și îndeplinesc obligațiile pe care le au – se pot lua măsuri de constrângere extraeconomică, în timp ce împotriva autorităților statului, dacă acestea nu-și pot îndeplini obligațiile bugetare prevăzute prin buget, nu se pot lua asemenea măsuri.

Bugetul de stat reprezintă un plan financiar operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de organele abilitate ale statului și în baza căruia urmează a funcționa și evolua societatea din punct de vedere economic, social și financiar, în perioada pentru care acesta a fost întocmit. Deși bugetul de stat se întocmește în România pe perioada unui an bugetar, care corespunde anului calendaristic, prin el se asigură de multe ori condițiile necesare pentru continuarea unor finanțări și pe termen mediu.

Structura sistemului bugetar este adecvată organizării administrative a statului. Astfel, într-un stat unitar (spre exemplu, România), bugetul de stat este organizat pe două paliere: bugetul administrației centrale de stat și bugetele administrației locale. Aceasta este o structurare simplificată a sistemului bugetar care însă, în România, așa cum precizează Legea finanțelor publice, este reprezentat de un sistem unitar de bugete: "resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului și bugetele altor instituiții publice cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar".

Legile privind aprobarea bugetului de stat poartă amprenta concepțiilor și intereselor politice ale partidului sau partidelor aflate la putere la un moment dat.

De-a lungul vremii, în construcția și executarea bugetelor publice s-au impus o serie de reguli și condiții, transformate ulterior în adevărate principii, respectate într-o măsură mai mică sau mai mare de toate guvernele în ceea ce privește administrarea și gestionarea banului public.

2.3. Principiile și regulile bugetare

Procedura sau procesul bugetar reprezintă totalitatea operațiunilor și actelor cu caracter administrativ, tehnic și normativ efectuate de organele de specialitate ale statului în vederea întocmirii, aprobării, executării și raportării bugetului de stat și a celorlalte bugete prin intermediul cărora se gestionează fondurile publice.

Referitor la elaborarea, execuția și raportarea execuției bugetului, s-a impus o serie de reguli și principii de a căror respectare depinde în mare măsură buna sau proasta administrare și gestionare a fondurilor publice ale unei națiuni.

Elaborate la începutul secolului XIX, aceste principii au ca scop organizarea unei gestiuni clare și riguroase a finanțelor publice, precum și facilitarea procesului de autorizare și control al Parlamentului asupra activității Guvernului în domeniul finanțelor publice. Ele au fost respectate destul de strict în perioada liberală, însa, odată cu creșterea intervenției statului în economie, unele dintre ele au fost reconsiderate, acceptându-se o serie de excepții și adaptări la noile condiții.

Se stipulează următoarele principii și reguli de bază cu privire la elaborarea, aprobarea, executarea și raportarea bugetului de stat.

Principii

principiul universalității;

principiul publicității;

principiul unității;

principiul anualității;

principiul specializării bugetare;

principiul unității bugetare.

Reguli

cheltuielile bugetare au o destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și legile anuale bugetare;

în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative ale căror prevederi atrag micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, inițiatorii au obligația să prevadă și mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de resurse sau plusului de cheltuieli.

Față de principiile și regulile din cadrul procesului bugetar românesc s-au impus și altele complementare, cum ar fi:

principiul neafectării veniturilor care nu se substituie principiului universalității bugetare și este complementar acestuia;

principiul realității;

principiul echilibrului aplicat în execuția bugetară a Uniunii Europene.

A. a) Principiul universalității bugetare – acesta constă în aceea că „veniturile și cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute, veniturile nu pot fi afectate direct unei anume cheltuieli bugetare, cu excepția donațiilor și a sponsorizărilor, pentru care au fost stabilite destinații distincte”.

Cu alte cuvinte, potrivit principiului universalității, toate veniturile trebuie să figureze în buget, fără omisiune, disimulare sau compensare și contractare. Este vorba despre un principiu de bugetizare integrală, de o regulă severă și precisă, care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu care nu se poate aplica în mod corespunzător în cazul bugetelor anexe și aproape deloc în cazul bugetelor finanțate prin mijloace extrabugetare. Înfăptuirea acestui principiu necesită respectarea a două reguli complementare: regula produsului brut (non compensării) și regula neafectării veniturilor.

Regula neafectării veniturilor nu trebuie confundat cu regula universalității bugetare, chiar dacă cele două principii pot avea consecințe similare. Această regulă de „fier” presupune ca ansamblul veniturilor publice să acopere ansamblul cheltuielilor publice, deși nu este admis, potrivit acestui principiu, ca un anume venit să fie destinat unei anumite cheltuieli, cum se întâmplă în cazul bugetelor anexe și al bugetelor din mijloace extrabugetare. Este inadmisibil ca un anumit grup de contribuabili să poată dispune ca impozitele plătite de ei să fie dirijate la finanțarea unor servicii ai căror beneficiari direcți sunt ei… în plus, nerespectarea acestei reguli poate duce la risipă, asigurându-se, pe această cale, finanțarea unor cheltuieli, chiar dacă acestea nu sunt strict necesare în momentul acela. Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă tocmai la faptul că un venit odată încasat se administrează global, fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor; aceasta înseamnă, în cuvinte mai puține, că veniturile bugetare trebuie depersonalizate.

A. b) Principiul publicității stabilește că „sistemul bugetar este deschis și transparent”, acest lucru realizându-se prin:

– dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

– publicarea actelor normative prin care au fost aprobate bugetele, precum și a conturilor anuale de execuție a acestora;

– mijloacele de informare în masă au acces la difuzarea tuturor informațiilor cu privire la conținutul bugetului de stat, exceptând informațiile și documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

A. c) Principiul unității obligă ca „veniturile și cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea, eficiența și monitorizarea fondurilor publice cheltuite”. Regula unității are drept scop evitarea dispersiei operațiilor financiare ale statului în documente multiple pentru a se facilita pe această cale controlul exercitat de parlament. Toate veniturile și toate cheltuielile de stat trebuie să figureze într-un singur document „bugetar”, pentru garantarea sincerității și pentru asigurarea clarității bugetizării.

Prin construcția de bugete din fonduri speciale, dar mai ales a unor bugete din mijloace extrabugetare, se produce acel fenomen de „debugetizare”, care determină scoaterea fondurilor publice de sub regulile și principiile care s-au impus de-a lungul vremii în gestionarea și administrarea banului public.

Dacă bugetele anexe la Legea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat încalcă unele principii ale dreptului bugetar, principiul neafectării veniturilor, cele constituite din fondurile mijloacelor extrabugetare încalcă și regula controlului parlamentului, întrucât resursele publice constituite prin acest sistem de bugete se aprobă de ordonatorii de credite ierarhic superiori, context în care ele constituie o excepție de la regula unității bugetare.

A. d) Principiul anualității presupune că „veniturile și cheltuielile bugetare să fie aprobate pe o perioadă de un an, perioadă care corespunde și exercițiului bugetar”. În România, s-a adoptat regula ca exercițiul bugetar să coincidă cu anul calendaristic. În ultimii douăzeci de ani, s-a încetățenit tot mai mult practica de a se elabora bugetul statului pe doua paliere. Pe de o parte, bugetul multianual, cu caracter informativ și, pe baza acestuia se elaborează bugetul de stat, pe de alta parte.

Acest principiu a fost adoptat în majoritatea țărilor lumii, din necesități care țin mai degrabă de posibilitatea exercitării controlului parlamentar asupra activității executivului, referitor la bugetul public, prin aprobările și rectificările de buget care se impun în cursul anului, pe perioade relativ scurte, care permit un control mai eficient din partea forului legislativ.

Anualitatea bugetară în execuția bugetului public îmbracă, de obicei, două forme: „cea de gestiune”, care obligă ca creditele bugetare care nu au fost folosite până la încheierea exercițiului să-și piardă valabilitatea, iar veniturile prognozate neîncasate până la finele acelui exercițiu să se contabilizeze în anul în care se încasează efectiv, deci în perioadele viitoare.

Celălalt, „sistemul de exercițiu”, presupune existența unei perioade de închidere de câteva luni, timp în care creditele bugetare nefolosit până la sfârșitul anului se pot folosi în acea perioadă, iar veniturile anului de plan și încasate după 31 decembrie a anului respectiv se vor contabiliza pentru exercițiul căruia le aparțin dacă acestea se încasează în perioada de închidere.

Fiecare sistem prezintă inconveniente în felul său, astfel: „ sistemul de gestiune” nu permite efectuarea și evidențierea în contabilitate a tuturor veniturilor și cheltuielilor aprobate pe acel exercițiu dacă se înregistrează rămâneri în urmă, iar „sistemul de execuție” determină o perioadă de închidere care obligă la o contabilitate dublă, una care să evidențieze închiderea operațiunilor financiare pentru exercițiul precedent și una care să înregistreze veniturile și cheltuielile exercițiului care a început.

Stabilirea exercițiului bugetar depinde de multe ori de caracterul acelei economii, preponderent agricolă sau industrială, și chiar regimul de lucru al parlamentului acelei țări, precum și de mulți alți factori, printre care tradiția poate juca un rol important.

A. e) Principiul specializării bugetare – acest principiu presupune ca „veniturile și cheltuielile bugetare să se înscrie și să se aprobe în buget pe surse de proveniență, respectiv pe categorii de cheltuieli grupate după natura economică și destinația lor, potrivit clasificației bugetare”.

Specializarea bugetară obligă ca veniturile publice înscrise în buget să fie ordonate în funcție de proveniența lor, respectiv pe feluri de venituri grupate după următoarele criterii:

Primul criteriu, în cazul veniturilor, le împarte pe acestea în:

Venituri curente;

Venituri din capital;

Operațiuni financiare;

Subvenții.

Veniturile curente se clasifică în:

Venituri fiscale;

Contribuții de asigurări;

Venituri nefiscale.

Veniturile fiscale se mai împart în:

A1 Impozit pe venit, profit și câștiguri din capital;

A2 Impozit pe salarii;

A3 Impozite și taxe pe proprietate;

A4 Impozite și taxe pe bunuri și servicii;

A5 Impozit pe comerțul exterior și tranzacții internaționale;

A6 Alte impozite și taxe.

Contribuțiile de asigurări se clasifică în:

B1 Contribuțiile angajatorilor;

B2 Contribuțiile asiguraților.

A1 Impozitul pe venit, profit și câștiguri din capital se clasifică în:

A11 Impozit pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane juridice;

A12 Impozit pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane fizice.

A11 „Impozitul pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane juridice” se clasifică în:

impozit pe venit;

alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane juridice.

A12 „Impozitul pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane fizice” se clasifică în:

impozit pe venit;

cote și sume defalcate din impozitul pe venit;

alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane fizice.

Impozitul pe venit A12 se clasifică în:

impozit pe venituri din activități independente;

impozit pe venituri din salarii;

impozit pe venituri din cedarea folosinței bunurilor;

impozit pe venituri din dividente;

impozit pe venituri din dobânzi;

impozit pe venituri din pensii;

impozit pe veniturile obținute din jocurile de noroc, din premii și din prime în bani și/sau în natură;

impozit pe veniturile obținute din transferul titlurilor de valoare;

impozit pe venituri din vânzare-cumpărare de valută la termen pe bază de contract, precum și orice alte operațiuni similare;

impozit pe veniturile din valorificarea drepturilor de proprietate intelectuală;

impozit pe venituri realizate de persoanele fizice nerezidente;

impozit pe veniturile din activități agricole.

Fiecare dintre criteriile menționate mai sus este simbolizat prin anumite cifre, care în contabilitatea Trezoreriei statului determină contul acelui venit, iar în continuare, pentru a se asigura și evidențierea plătitorului, simbolurilor respective, le sunt adăugate cifre care denotă codul fiscal al plătitorului.

În domeniul cheltuielilor publice, specializarea are în vedere, în primul rând, departajarea acestora în două mari categorii, respectiv:

după clasificația funcțională;

după clasificația economică.

Având în vedere clasificația funcțională, cheltuielile se grupează în:

Partea I Servicii publice generale;

Partea a II-a Apărare, ordine publică și siguranță națională;

Partea a III-a Cheltuieli social-culturale;

Partea a IV-a Servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape;

Partea a V-a Acțiuni economice;

Partea a VI-a Alte acțiuni;

Partea a VII-a Rezerve, excedent/ deficit.

După clasificația economică, cheltuielile prezentate mai sus se clasifică, după natura lor economică, în felul următor:

Cheltuieli curente:

Titlul I Cheltuieli de personal;

Titlul II Bunuri și servicii;

Titlul III Dobânzi;

Titlul IV Subvenții;

Titlul V Fonduri de rezervă;

Titlul VI Transferuri între unități ale administrației publice;

Titlul VII Alte transferuri;

Titlul VIII Asistență socială;

Titlul IX Alte cheltuieli.

Cheltuieli de capital,

Titlul X Activități nefinanciare

Operațiuni financiare;

Titlul XII Împrumuturi;

Titlul XIII Rambursări de credite;

Titlul XIV Rezerve

Excedent/ Deficit.

Un deficit bugetar apare atunci când cheltuielile unei entități (un guvern) depășesc încasările. Opusul deficitului bugetar este excedentul bugetar.

Deficitul bugetar total = Deficit structural + Deficit ciclic

Un deficit bugetar este de calitate atunci când îndeplinește două condiții obligatorii:

– deficitul se reflectă, în totalitate, în cheltuieli de investiții și, în special, în realizarea infrastructurii;

– deficitul este acoperit cu resurse financiare sigure, pentru a nu apela la emisiuni monetare inflaționiste.

În continuare, în cadrul clasificației bugetare, cheltuielile se grupează pe subdomenii sau subacțiuni.

Spre exemplu, clasificarea funcțională a cheltuielilor social-economice le împarte pe acestea în:

Capitolul 65.00 – Învățământ;

Capitolul 66.00 – Sănătate;

Capitolul 67.00 – Cultură, recreere și religie;

Capitolul 68.00 – Asigurări și asistență socială.

Capitolul 65.00 „Învățământ” se clasifică, la rândul său, în zece subcapitole (administrația centrală, servicii publice descentralizate, învățământ preșcolar și primar, învățământ postliceal, învățământ superior etc.)

Titlul A.I Cheltuielile de personal se clasifică în:

Art. 10.01 Cheltuieli salariale în bani;

Art. 10.02 Cheltuieli salariale în natură;

Art. 10.03 Contribuții.

Art. 10.01 „Cheltuieli salariale în bani” este subdivizat în 17 alineate, printre care:

10.01.01. Salarii de bază;

10.01.02. Salarii de merit;

10.01.03. Indemnizații de conducere.

Gruparea resurselor financiare publice și a cheltuielilor publice potrivit principiului specializării bugetare se face pe fiecare buget în parte, , în funcție de specificul resurselor care se gestionează prin acel buget și de categoriile de acțiuni și obiective care se finanțează prin el. clasificarea cheltuielilor după criteriul economic este comună pentru toate acțiunile și domeniile de activitate, din care cauză fiecare capitol din cadrul clasificației funcționale se grupează și supă criteriul economic.

Gruparea cheltuielilor publice are în vedere și un alt criteriu, cel departamental, în funcție de care acestea se defalcă pe ministere și alte organe centrale, precum și pe județe și municipiul București.

După cum s-a observat, principiul specializării se referă la faptul că, în bugetul de stat, atât cheltuielile, cât și veniturile, nu se cuprind doar în suma globală, ci și defalcat, adică cheltuielile pe destinații și veniturile pe tipuri de impozite și taxe. Astfel, prin vot Parlamentul acordă o autorizație executivului nu în mod global, ci pe fiecare tip de cheltuieli și venituri. În vederea realizării acestui obiectiv se întocmește o clasificație bugetară a veniturilor și cheltuielilor.

Principiul unității monetare obligă ca toate operațiunile bugetare să fie exprimate în moneda națională.

Principiul echilibrului bugetar, acest principiu reprezintă o dată o cerință de bază în teoria finanțelor publice clasice. El funcționa în majoritatea țărilor lumii, aceasta până aproximativ în perioada crizei economice din 1929-1933, când, pentru a-i înlătura consecințele și pentru a preîntâmpina și altele, majoritatea țărilor lumii au încercat practica „bugetelor ciclice”, elaborate pe un număr mai mare de ani, în variante d genul:

crearea unui fond de rezervă bugetară;

crearea fondului de egalizare;

tehnica amortizării alternative, sisteme și tehnici care însă nu au dat rezultatele scontate referitor la echilibrarea bugetară.

În perioada anilor 1960-1980, s-a încercat conceptul bugetului regulator, prin intermediul unor fonduri de acțiune conjuncturală, create pe baza unor credite aprobate anual de parlamente. Aceste fonduri puse la dispoziția guvernului se puteau folosi apoi pentru finanțarea unor cheltuieli publice suplimentare, față de cele aprobate inițial prin bugetul public.

În prezent, majoritatea țărilor lumii își construiesc bugetele cu deficit, care variază ca pondere în produsul intern brut, în funcție de politicile bugetare pe care le adoptă partidele politice aflate la guvernare în acea perioadă.

Teoria potrivit căreia un deficit bugetar menținut în limite controlabile, care să nu depășească 3% din produsul intern brut, să nu fie acoperit prin emisiune suplimentară de monedă și să fie folosit cu predilecție pentru finanțarea unor cheltuieli publice care duc la crearea unor potențiali factori productivi în societate, a fost îmbrățișată de tot mai multe state, printre care și România, care și ea a început să-și construiască bugetele de stat, în acest fel începând chiar cu primul an după revoluție, cu anul 1990.

Întocmirea bugetelor cu deficite nu a fost însă de prea bun augur pentru finanțele țării noastre, deoarece de la o cheltuială publică pentru plata dobânzilor și a altor cheltuieli adiacente acestora de 6% din totalul cheltuielilor bugetului de stat pe anul 1995, s-a ajuns la 28,8% pe exercițiul financiar 2002, la 19,3% pe anul 2004, la 14,1% pe anul 2005 și la 12,8% aproximativ pe anul 2006.

Deficitul bugetar poate avea efecte negative și asupra creșterii ratei dobânzii pe piață, fenomen care determină reducerea investițiilor în sectorul privat, care s-ar fi realizat astfel pe calea creditelor bancare, cu toate consecințele negative care decurg de aici.

2.4. Etapele procesului bugetar

Procesul bugetar presupune un ansamblu de acțiuni și măsuri întreprinse de instituțiile specifice ale statului în vederea aplicării politicilor financiare ale partidelor politice și ale guvernelor pe care le reprezintă, prin intermediul bugetului public.

Procesul bugetar are rolul ca în contextul cadrului juridic existent privind fiscalitatea și cel al politicilor bugetare, să pună în mișcare mecanismul bugetelor prin intermediul cărora se constituie și se utilizează resursele financiare publice.

O problemă esențială în cadrul procesului bugetar o reprezintă repartizarea veniturilor și cheltuielilor între diferitele nivele ale sistemului bugetar. Această repartizare se face în raport cu atribuțiile ce revin la fiecare nivel în realizarea acțiunilor publice. Ca regulă generală, toate impozitele indirecte sunt venituri ale administrației centrale de stat, iar impozitul pe avere se face venit la bugetele locale. Impozitele pe venituri se repartizează între organele administrației centrale și locale, în funcție de sarcinile ce revin fiecărui nivel organizatoric al statului.

În domeniul financiar, autoritatea publică este obligată să întocmească un plan anual prin care să prevadă suma veniturilor și cheltuielilor publice. Acest program este supus apoi discuției și aprobării puterii legislative. Principala motivație pentru întocmirea bugetului este una de natura financiară și constă în aceea că, prin structurarea și dimensionare veniturilor ce urmează a se colecta și a cheltuielilor publice, se asigură o gestionare rațională a fondurilor publice și se vizează o cheltuire eficientă a acestora.

În cadrul etapelor procesului bugetar are loc investirea cu putere de lege a nivelurilor resurselor publice prognozate a fi realizate în exercițiul bugetar respectiv, precum și a nivelului plăților de casă admise în vederea achiziționării de bunuri, utilități și servicii publice de care să beneficieze membrii acelei societăți în perioada exercițiului bugetar respectiv.

În unele situații, cu prilejul aprobării de către legislativ a Legii bugetului de stat, a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat sau a bugetelor fondurilor speciale, prin reglementările respective se pot efectua și unele modificări ale legilor organice în vigoare cu privire la politicile fiscale sau bugetare în care situațiile acestea sunt suspendate pe perioada exercițiului bugetar respectiv, deoarece ele cad de pe acum sub incidența acelei legi bugetare.

Problemele privind reglementarea politicilor fiscale și a celor bugetare sunt lăsate pe seama actelor normative speciale care le pun în mișcare. An de an, legile bugetare aprobă nivelurile resurselor publice posibil de colectat în economie, precum și destinația acestora.

Legile de aprobare a bugetelor anuale incumbă de multe ori în sinea lor un pronunțat caracter subiectiv, întrucât sub acoperirea intereselor generale ale societății, ele caută să răspundă cerințelor și dorințelor anumitor grupuri de interese, în numele cărora cei aleși hotărăsc.

Etapele procesului bugetar constau în:

elaborarea proiectelor de buget;

aprobarea acestora;

executarea lor;

raportarea modului de execuție care presupune:

încheierea acestora;

controlul organelor abilitatea asupra acestora;

aprobarea conturilor generale privind execuția bugetelor.

Elaborarea proiectelor de buget

Elaborarea proiectelor de buget este un atribut al organelor executive ale statului – guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administrației publice centrale de stat – din rândul cărora, un rol important îl au Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări sociale, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și alte ministere și instituții centrale, Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă etc.

Ca urmare a acestor prerogative, proiectele legilor bugetare anuale și ale bugetelor propriu-zise se elaborează de guvern prin intermediul organelor sale de specialitate, în primul rând prin Ministerul Finanțelor Publice, în cazul țării noastre. Acesta întocmește proiectele bugetelor pe baza indicatorilor macroeconomici și sociali realizați pe perioadele anterioare și proiectați pe perioada de plan; a politicilor și strategiilor economico-sociale, a propunerilor ordonatorilor principali de credite, în contextul politicilor fiscale și a celor bugetare avute în vedere la acea dată, a posibilităților de finanțare și de echilibrare a bugetelor locale.

Calendarul elaborării proiectului bugetului de stat este următorul:

lucrarea privind indicatorii macroeconomici și sociali pentru exercițiul bugetar pentru care se întocmește proiectul de buget și pentru următorii trei ani va fi efectuată de organele abilitatea până la 31 martie a anului curent;

Ministerul Finanțelor Publice va prezenta guvernului până la data de 1 mai obiectivele politicii fiscale și bugetare pentru noul an bugetar pentru care se întocmește proiectul bugetului de stat;

Până la 1 iunie, Ministerul Finanțelor Publice transmite ordonatorilor e credite o scrisoare prin care se prezintă contextul macroeconomic pe baza căruia se va întocmi proiectul de buget, metodologia de lucru, precum și limitele de cheltuieli, aprobate de guvern;

până la data de 15 iunie, Ministerul Finanțelor Publice comunică ordonatorilor de credite eventualele modificări ale limitelor de cheltuieli, în baza schimbării cadrului macroeconomic din martie la această dată;

până la data de 15 iulie, ordonatorii principali de credite transmit Ministerului Finanțelor Publice proiectul de buget și anexele respective, cu încadrarea în limitele de cheltuieli estimate pentru următorii trei ani;

Camera Deputaților și Senatul, cu consultarea guvernului, își aprobă bugetele proprii și le înaintează guvernului pentru a fi incluse în proiectul bugetului de stat;

În aceeași perioadă, organele administrației publice locale efectuează propunerile lor către Ministerul Finanțelor Publice privind mijloacele de echilibrare din cote și sume care urmează a se defalca din veniturile bugetului de stat către bugetele locale, pentru lucrările de investiții la care pot fi atrase și finanțări externe;

Ministerul Finanțelor Publice poartă un permanent dialog cu ordonatorii principali de creditare privind propunerile acestora, iar în caz de divergență, hotărăște guvernul. Proiectul de buget și anexele acestuia se depun la Ministerul Finanțelor Publice până la data de 1 august;

până la data de 30 septembrie, Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor ordonatorilor principali și a variantei proprii, întocmește proiectul legii bugetare propriu-zis al bugetului de stat și al anexelor la acesta, pe care le înaintează guvernului. Proiectul va fi însoțit de un raport privind situația macroeconomică pentru exercițiul bugetar respectiv și pentru proiecția acesteia pe următorii trei ani. Raportul va cuprinde politica fiscal-bugetar avută în vedere la elaborarea legii bugetare și a proiectelor bugetare;

guvernul își însușește documentele cu privire la legea și proiectele bugetelor prezentate de Ministerul Finanțelor Publice sau introduce unele modificări, după care îl depune în parlament, până la data de 15 octombrie, pentru aprobare.

Proiectul bugetului de stat depus la parlament pentru aprobare cuprinde:

la venituri, estimările anului, structurate pe capitole și subcapitole;

la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizările conținute în legi specifice, în structură funcțională și economică, defalcate pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz;

deficitul sau excedentul bugetar.

Anexele proiectelor legii cuprind:

sinteza bugetului;

bugetele ordonatorilor principali de credite și anexele la acestea;

sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și criteriile de repartizare a acestora;

alte anexe specifice.

De asemenea, o dată cu elaborarea și aprobarea Legii bugetului de stat cu sprijinul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, are loc elaborarea și aprobarea bugetului Fondului național unic al asigurărilor sociale de sănătate ca parte integrantă în anexă, la Legea bugetului de stat.

Paralel cu demersurile organelor de specialitate ale statului pentru elaborarea Legii bugetului de stat și a proiectului bugetului de stat, aceleași organe, dintre care un rol important îl deține Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, elaborează proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetului asigurărilor pentru șomaj, precum și proiectele bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetului asigurărilor pentru șomaj.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale se face pe baza proiectelor bugetelor proprii ale administrațiilor publice locale și ale instituțiilor și serviciilor publice din subordinea lor.

În conformitate cu calendarul procesului bugetar pentru bugetul de stat, organele publice ale administrației publice locale prezintă proiectele bugetelor locale Direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și municipiului București până la data de 15 mai. Acestea cuprind și propunerile pentru echilibrarea lor pe seama sumelor și a cotelor defalcate din veniturile bugetului de stat și din eventualele transferuri de la bugetul de stat. Direcțiile generale ale finanțelor publice județene și municipiului București sunt obligate să prezinte Ministerului Finanțelor Publice, cel târziu până la data de 1 iunie, proiectele bugetele locale, pe ansamblul județului și al municipiului București.

La rândul său, până la 1 iulie, Ministerul Finanțelor Publice analizează propunerile bugetelor locale privind mijloacele de echilibrare solicitate de acestea și eventualele transferuri și, cu acordul guvernului, transmite Direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București, nivelul acestora pentru fiecare unitate administrativ-teritorială în parte, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale.

Pe baza nivelurilor mijloacelor de echilibrare și a nivelurilor transferurilor comunicate de Direcțiile generale ale finanțelor publice, organele locale ale administrațiilor publice definitivează până la data de 20 iulie proiectele bugetelor locale, pe care apoi le depun la direcțiile respective care, și ele, la rândul lor, întocmesc proiectul bugetului local la nivelul întregului județ și al municipiului București.

Etapa aprobării bugetelor

Înainte de dezbaterea în plen a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetului fondurilor speciale și a proiectelor legilor acestor, documentele respective sunt analizate și amendate de comisiile de specialitate ale parlamentului, pe baza propunerilor grupurilor parlamentare.

După ce se îndeplinesc și aceste condiții legale, bugetele se discută și se aprobă în plen de către parlament, pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole și alineate, după caz, pe ordonatori principali de credite, precum și pe credite de angajament pentru acțiunile multianuale.

În acest context, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetele fondurilor externe nerambursabile se aprobă prin lege de către Parlament.

Bugetele instituțiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest scop, prin acte normative speciale.

Bugetele instituțiilor publice finanțate parțial prin bugetele prevăzute la primul act se aprobă prin lege , ca anexe, la bugetele ordonatorilor de credite.

Bugetele instituțiilor publice finanțate integral din bugetele prevăzute la același punct se aprobă de ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora.

Bugetele instituțiilor publice care se finanțează integral din venituri proprii se aprobă de organul de conducere al instituțiilor publice, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.

Bugetul Trezoreriei statului se aprobă prin hotărâre a guvernului.

În termen de maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat, proiectele bugetelor locale trebuie supuse aprobării consiliilor locale, județene și Consiliul general al municipiului București, urmând ca proiectele acestora să fie publicate în presa locală și afișate la sediul primăriilor, inclusiv după aprobarea acestora în forma definitivă.

Bugetele locale municipale, orășenești și comunale se aprobă de consiliile locale; bugetul propriu al județului sau al municipiului București se aprobă de consiliile județene, respectiv, de Consiliul general al municipiului București. În vederea aprobării bugetelor locale, proiectele acestora sunt însoțite de un raport al primarului, al președintelui consiliului județean sau al primarului general al municipiului București, după caz. Cu ocazia aprobării bugetelor locale, trebuie să se aibă în vedere contestațiile depuse de locuitori cu privire la acestea, în sensul analizării lor și, în funcție de temeinicia lor, să se țină cont de ele la aprobarea bugetelor.

Dacă legile bugetelor anuale nu sunt aprobate de parlament până pe data de 15 decembrie, guvernul poate solicita parlamentului aplicarea procedurii de urgență. Dacă legile bugetare nu au fost aprobate în acest context cu cel puțin patru zile înainte de expirarea termenului bugetar precedent pentru anul curent, guvernul execută bugetul anului curent la nivelul cifrelor anului precedent, în care sens cheltuielile lunare nu pot depăși 1/12 din prevederile anului precedent, cu anumite excepții extrem de motivate (acțiuni noi etc.).

Etapa execuției bugetare

După ce legile bugetare au fost adoptate de parlament și promulgate de președinte, acestea se publică în Monitorul Oficial al României, moment în care devin operaționale. Acest lucru presupune măsuri și acte decizionale referitoare la încasarea veniturilor prognozate și efectuarea cheltuielilor, în limita creditelor bugetare aprobate.

Componența și răspunderea execuției bugetare cu privire la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului revine guvernului și organelor sale de specialitate, iar cea referitoare la bugetele locale revine birourilor executive ale consiliilor locale, primăriilor, președinților consiliilor județene, primarului general al municipiului București, precum și conducătorilor instituțiilor publice care sunt finanțate prin intermediul acestora.

Execuția de casă a bugetelor presupune un complex întreg de operații care se referă la încasarea veniturilor și plata cheltuielilor.

Execuția bugetară propriu-zisă este demarată prin propunerile ordonatorilor principali de credite de repartizare pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor bugetare, care se aprobă de Ministerul Finanțelor Publice, ocazie cu care se au în vedere termenele de plată a impozitelor, taxelor și contribuțiilor, corelate cu scadențele cheltuielilor pe fiecare obiectiv public și acțiune specifică. Cum ritmicitatea efectuării cheltuielilor este mult mai constantă decât periodicitatea de încasare a veniturilor, acest lucru trebuie luat în considerare cu ocazia aprobării și repartizării pe trimestre a prevederilor bugetare. Repartizarea pe trimestre a prevederilor bugetare trebuie parcursă în cadrul tuturor componentelor bugetului general consolidate, proces în care Ministerul Finanțelor Publice, ca organ de specialitate al guvernului, joacă un rol extrem de important, întrucât el este acela care răspunde și este cel mai bine informat cu privire la modul în care se derulează procesul de constituire a resurselor bugetare pe întregul sistem bugetar și periodicitatea efectuării plăților de casă. Cu ocazia repartizării pe trimestre a prevederilor bugetului de stat, Ministerul Finanțelor Publice aprobă și defalcarea pe trimestre a mijloacelor de echilibrare care se acordă din bugetul de stat bugetelor locale.

În înfăptuirea propriu-zisă a procesului de constituire a resurselor financiar-bugetare sunt implicați mulți factori, rolul cel mai însemnat avându-l organele teritoriale de specialitate ale Ministerului Finanțelor Publice. Trebuie precizat că de la 1 ianuarie 2004, în cadrul reformei comprehensive a administrației fiscale prin înființarea Agenției Naționale a Administrației Fiscale (ANAF), aflată în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, s-a creat posibilitatea ca toate contribuțiile sociale alături de impozite și taxe să fie colectate prin această „agenție”.

Pentru încasarea propriu-zisă a veniturilor bugetare, trebuie îndeplinite o serie de procedee și tehnici, precum: identificarea subiecților impozitabili, determinarea materiei impozitabile, stabilirea debitelor propriu-zise, precum și încasarea efectivă a acestora.

Operațiuni însemnate sunt necesare și în ceea ce privește evidențierea, gestiunea și administrarea veniturilor bugetare.

Efectuarea de cheltuieli potrivit prevederilor bugetare presupune un număr însemnat de procedee și operațiuni, printre care:

definitivarea bugetelor de venituri și cheltuieli, cu repartizarea acestora pe fiecare instituție publică ce are calitatea de ordonator de credite și cu aprobările de rigoare, când este vorba de o instituție publică ierarhic inferioară;

deschiderea de credite bugetare;

realizarea veniturilor proprii în cuantumul prevăzut, atunci când instituția publică în cauză are dreptul prin lege să-și acopere o parte din cheltuielile sale din aceste venituri.

Alte etape necesare în vederea efectuării de plăți din contul Trezoreriei statului sunt:

angajamentul bugetar, care reprezintă orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligație pe seama fondurilor publice;

lichidarea, fază în care se verifică existența angajamentelor și realitatea sumelor datorate;

ordonanțarea cheltuielilor, prin care se confirmă faptul că bunurile și serviciile au fost efectuate sau creanțele au fost verificate, iar plata lor poate fi făcută;

plata cheltuielilor, actul final prin care se achită, prin virament sau prin numerar, obligațiile față de terți.

În cadrul derulării execuției bugetare pot apărea situații în care la anumite subdiviziuni ale clasificației bugetare să existe disponibilități de credite bugetare, iar la altele, insuficiențe; pentru soluționarea acestui neajuns, se poate apela la viramente de credite bugetare. Virarea de credite bugetare presupune operațiunea prin care se diminuează creditul bugetar de la subdiviziune a clasificației bugetare, unde în anumite împrejurări există disponibilități și se majorează corespunzător la o altă subdiviziune, la care fondurile sunt insuficiente, respectându-se principiile și dispozițiile legii finanțelor publice de efectuare a operațiunilor respective. Această operațiune se poate efectua într-o anumită perioadă a exercițiului bugetar – de regulă, începând cu semestrul II al anului.

În efectuarea cheltuielilor bugetare, un rol important în execuția componentelor bugetului general consolidate îl au unitățile Trezoreriei statului, la care își au deschise conturile instituțiile publice consumatoare de fonduri publice și prin intermediul cărora se efectuează plăți de casă. În cadrul Trezoreriei statului, pe baza unui sistem informațional-contabil propriu, sunt evidențiate plățile de casă pe toate componentele bugetului general consolidat și, în cadrul acestora, pe acțiuni și domenii, apoi pe fiecare instituție publică în parte. Instituțiile publice sunt și ele obligate ca, în contabilitatea proprie, să detalieze execuția de casă a bugetului în funcție de natura plăților, după criteriu economic.

În concluzie, efectuarea de cheltuieli din fondurile publice, prin intermediul componentelor bugetului general consolidat, poate avea loc numai după ce:

parlamentul sau organul legislativ abilitat aprobă bugetul în cauză, prin stabilirea unor limite, în cifre anuale și promulgate de președinte;

are loc repartizarea acestora pe trimestre, inclusiv a veniturilor bugetului respectiv, ocazie cu care se stabilește și modul de finanțare a deficitului bugetar, în această operațiune, rolul principal avându-l Ministerul Finanțelor Publice, pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurilor speciale, respectiv direcțiile generale ale finanțelor publice, pentru bugetele locale;

se deschid credite bugetare, operațiune care se face lunar, pe baza aprobării Ministerului Finanțelor Publice, și care reprezintă condiția de bază pentru a se putea efectua plăți de casă;

pentru bugetele locale trebuie constituite efectiv în cont și resursele financiare corespunzătoare.

Încheierea execuției bugetare

Potrivit reglementărilor românești, execuția bugetară se încheie la 31 decembrie, aplicându-se „sistemul de gestiune”, care presupune:

orice venit încasat și orice cheltuială angajată, lichidată și ordonanțată în cadrul prevederilor bugetare, dar neplătită până la 31 decembrie, se va încasa sau se va plăti, după caz, în contul bugetului pe anul viitor. În acest context, creditele bugetare neutilizate pentru exercițiul curent își pierd valabilitatea;

disponibilitățile din mijloacele extrabugetare existente în conturi la 31 decembrie se vor regulariza cu bugetul din care este finanțată acea instituție, în limita subvențiilor primite din acel buget, iar disponibilitățile rămase se vor reporta pentru anul următor, dacă legea specială care le reglementează nu prevede altfel;

eventualele excedente ale bugetului asigurărilor sociale de stat și ale bugetelor fondurilor speciale, care au fost echilibrate în cursul anului prin transferuri consolidate de la bugetul de stat, se vor regulariza de asemenea cu bugetul statului în limita transferurilor acordate;

de asemenea, disponibilitățile fondurilor externe nerambursabile, sosite prin anumite programe, precum și disponibilitățile din fondurile publice destinate cofinanțării contribuției financiare a Comunității Europene se reportează pentru anul următor.

Referindu-ne la etapa execuției de casă a sistemului bugetar, acesta se înfăptuiește prin intermediul Trezoreriei statului, care întocmește și documentele de închidere a exercițiului bugetar, printre care: contul general anual de execuție a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, conturile anuale de execuție a bugetelor fondurilor speciale și contul general anual al datoriei publice. Prevederile acestor conturi, întocmite de Ministerul Finanțelor Publice, se însușesc de guvern și se supun adoptării parlamentului.

Înainte ca parlamentul să-și exprime opinia în legătură cu aceste conturi, proiectele lor sunt înaintate Curții de Conturi, care procedează la analizarea datelor evidențiate în acestea, în special pe baza controalelor pe care le efectuează la majoritatea instituțiilor publice centrale și locale care realizează și folosesc fonduri publice. Verificarea efectuată de Curtea de Conturi asupra conturilor generale privind execuția componentelor bugetului general consolidat are în vedere respectarea legalității, a oportunității și a necesității acestor cheltuieli. Totodată, acestea verifică dacă aceste cheltuieli s-au efectuat în condiții corespunzătoare de eficiență socială. Cu prilejul verificării execuției bugetare, Curtea de Conturi urmărește calitatea gestionării banilor publici din multe puncte de vedere la nivelul fiecărei instituții publice, precum și pe ansamblul bugetelor.

Pe baza raportului Curții de Conturi cu privire la conturile generale de execuție a bugetelor și pe baza sintezei guvernului cu privire la evoluția economico-financiară a economiei, cu luarea în considerare a opiniei comisiilor permanente parlamentare reunite, de buget-finanțe, conturile generale privind execuția bugetelor se supun dezbaterii parlamentului, pentru a fi adoptate.

După adoptare, conturile generale de execuție a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat se promulgă de președintele țării și se publică în Monitorul Oficial.

CAPITOLUL III: PARTICULARITĂȚI PRIVIND BUGETELE LOCALE, BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ȘI CELE CONSTITUITE DIN FONDURI SPECIALE ȘI MIJLOACE EXTRABUGETARE

3.1. Structura, elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale

Structura bugetelor locale este consecința modului în care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localitățile țării – în comune, orașe, municipii – inclusiv împărțirea municipiului București pe sectoare.

Bugetele locale sunt structurate astfel:

bugetele proprii ale județelor și municipiului București;

bugetele municipiilor, orașelor, comunelor și sectoarelor municipiului București;

bugetele județelor și municipiului București, formate prin însumarea bugetelor de la numerele 1 și 2;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice locale, care sunt finanțate:

integral din bugetul local, în funcție de subordonare, prin bugetul propriu al județului, municipiului, al orașului, al comunei sau al sectoarelor municipiului București;

din venituri proprii și, în completare, prin subvenții acordate de la bugetul local, în funcție de subordonare;

integral, din venituri proprii.

Întrucât acordarea mijloacelor de echilibrare de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează prin intermediul bugetelor județene și cel al municipiului București, este important ca la îndemâna comisiilor județene și Consiliului general al municipiului București să stea criterii și tehnici clare, corecte și adecvate, în funcție de care să se procedeze la repartizarea echitabilă a resurselor financiare de echilibrare pe bugetele unităților administrativ-teritoriale, ale comunelor, orașelor, ale municipiilor și ale sectoarelor municipiului București.

Datorită sistemului de alocare a acestor resurse pentru bugetele locale, sumele respective nu figurează însumate în totalul veniturilor bugetului de stat pe acel an, aceste sume sunt evidențiate ca venituri în bugetele locale, deși ele sunt realizate prin intermediul bugetului de stat.

O altă resursă financiară importantă pentru bugetele locale sunt cele sub forma subvențiilor, evidențiate ca:

a) subvenții la bugetul de stat, nominalizate pe destinații;

b) subvenții de la alte administrații pentru ocuparea temporară a forței de muncă, pentru instituțiile de asistență socială pentru persoanele cu handicap.

Pentru determinarea echilibrului dintre resursele financiare publice totale, pe de o parte, și cheltuielile publice totale, pe de altă parte, și deci a soldului bugetar total, reflectat prin bugetul general consolidat, transferurile consolidate pentru bugetele locale sub forma subvențiilor se vor elimina. Aceste sume rămân deci prin consolidare ca înregistrate o singură dată ca venituri, în bugetul de stat, și o singură dată ca și cheltuială, prin bugetele locale.

Donațiile și sponsorizările reprezintă alte venituri posibile ale bugetelor locale care au un regim special, în sensul că trebuie respectată destinația pentru care acestea au fost primite, ele putând beneficia de dreptul ca cele nefolosite până la sfârșitul anului să poată fi reportate pentru exercițiul bugetar următor.

Sponsorizarea/ donația reprezintă actul juridic prin care două persoane convin cu privire la transferul dreptului de proprietate asupra unor bunuri materiale sau mijloace financiare pentru susținerea unor activități fără scop lucrativ desfășurate de către una din părți, denumită beneficiarul sponsorizării.

Donația se face prin act autentic și este un act de liberalitate prin care donatorul dă, irevocabil, un lucru donatarului. Acceptarea donației se poate face în actul de donație.

Este considerat sponsor/donator orice persoană fizică sau juridică, care efectuează o sponsorizare în condițiile legii.

Pot fi beneficiari ai unei sponsorizări/ donații:

" orice persoana juridică, fără scop lucrativ, care desfășoară o activitate în domeniile: cultural, artistic, educativ, de învățământ, cercetare, umanitar, religios, filantropic, sportiv, al protecției drepturilor omului, medico-sanitar, de asistență și servicii sociale, de protecția mediului, comunitar, de reprezentare a asociațiilor profesionale, ori de întreținere, restaurare, conservare și punere în valoare a monumentelor istorice;

" instituțiile și autoritățile publice, inclusiv organele de specialitate ale administrației publice, pentru activitățile sus menționate;

" orice persoană fizică, a cărei activitate într-unul din domeniile precizate mai sus este recunoscută de către o persoana juridică fără scop lucrativ sau de către o instituție publică ce activează în domeniul pentru care se solicită sponsorizarea”.

Se interzice, prin lege, efectuarea sponsorizărilor/ donațiilor din surse obținute de la buget.

În contextul instituțiilor publice, termenul de donație, cum este definit prin Legea privind finanțele publice nr. 500 din data de 11 iulie 2002, reprezintă fonduri bănești sau bunuri materiale primite de o instituție publică de la o persoană juridică sau fizică, cu titlu nerambursabil și fără contraprestație.

La art. 63 din lege se prevede că:

(1) Instituțiile publice pot folosi, pentru desfășurarea activității lor, bunuri materiale și fonduri bănești primite de la persoane juridice și fizice, sub forma de donații și sponsorizări, cu respectarea dispozițiilor legale.

(2) Fondurile bănești acordate de persoanele juridice și fizice, primite în condițiile alin (1), în situația instituțiilor publice finanțate integral de la buget, se varsă direct la bugetul din care se finanțează acestea. Cu aceste sume se majorează creditele bugetare ale bugetului respectiv și se vor utiliza (…) și cu respectarea destinațiilor stabilite de transmițător.

(3) Lunar, în termen de 10 zile de la expirarea lunii, ordonatorii principali de credite vor transmite Ministerului Finanțelor Publice situația privind sumele virate la buget și utilizate potrivit alin (2), în vederea introducerii modificărilor corespunzătoare în volumul și structura bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului fondurilor speciale, după caz.

(4) Cu fondurile bănești acordate de persoanele juridice și fizice în condițiile alin (1), în situația instituțiilor publice finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale ori integral din venituri proprii, se vor majora bugetele de venituri și cheltuieli ale acestora. Aceste instituții au obligația de a prezenta, în anexa la contul de execuție bugetară trimestrială și anuală, situația privind sumele primite și utilizate în aceste condiții și cu care a fost majorat bugetul de venituri și cheltuieli.

(5) Bunurile materiale primite de instituțiile publice în condițiile alin (1) se înregistrează în contabilitatea acestora.

Donațiile/ sponsorizările pot fi primite doar în condițiile încheierii unui contract de donație, care trebuie să fie încheiat în formă scrisă, cu specificarea obiectului, duratei și valorii acestuia, precum și a drepturilor și obligațiilor părților.

Sponsorul/beneficiarul are dreptul să aducă la cunoștință publicului sponsorizarea prin promovarea numelui, a mărcii sau a imaginii sponsorului.

Aceștia sunt obligați să aducă la cunoștință publicului sponsorizarea într-un mod care să nu lezeze direct sau indirect, activitatea sponsorizată, bunele moravuri sau ordinea și liniștea publică.

Comunicarea către public, prin intermediul mass-media, a altor mijloace (plăcute prin intermediul cărora se atestă ca acel obiectiv a fost realizat ca urmare a sponsorizării de către …) vor fi formulate astfel încât să reiese clar acțiunea de sponsorizare și va fi adusă la cunoștință publicului, în mod gratuit, de către beneficiarul sponsorizării.

În cadrul acestui tip de activitate, este interzis ca sponsorul, mecena sau beneficiarul să efectueze reclamă sau publicitate comercială, anterioară, concomitentă sau ulterioară în favoarea acestora sau a altor persoane.

Pot fi acceptate și formulare de contracte prezentate de sponsor, în condițiile în care respectă prevederile legale care reglementează sponsorizările și donațiile și nu conține clauze care să contravină intereselor instituției.

Împrumuturile din contul curent al Trezoreriei statului este o altă resursă financiară la care pot apela autoritățile publice locale pentru acoperirea golurilor temporare de casă, dar care nu poate depăși 5% din totalul veniturilor estimate că ar fi încasate pe durata anului fiscal respectiv, în care se contractează împrumutul.

De asemenea, administrațiile publice locale pot conta de la bănci sau alte instituții de credit împrumuturi publice pe bază de obligațiuni pentru finanțarea cheltuielilor specifice bugetelor locale, care pot fi aprobate numai cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor consiliului local, fără a depăși limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, plus cotele defalcate din impozitul pe venit.

Angajarea de împrumuturi interne se poate efectua numai după informarea prealabilă a Ministerului Finanțelor Publice, iar a celor externe, numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, constituită din reprezentanți ai autorităților, ai administrației publice locale, ai guvernului și ai Băncii Naționale a României, componenta ei fiind aprobată prin hotărâre de guvern.

Cheltuielile care se finanțează prin bugetele locale sunt diferențiate în funcție de structura bugetelor la care se referă, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectuează prin bugetul propriu al județului, și altele, prin bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și cel al Consiliului general al municipiului București.

O sinteză a cheltuielilor care se pot efectua prin intermediul bugetelor locale arată astfel:

1. Servicii publice generale

a) Autorități publice și acțiuni externe;

b) Alte servicii publice generale;

c) Tranzacții privind datoria publică și împrumuturi;

d) Transferuri cu caracter general între diferite nivele ale administrației.

2. Apărare, ordine publică și siguranța națională

a) Ordine publică și siguranța națională.

3. Cheltuieli social-culturale

a) Învățământ;

b) Sănătate;

c) Cultura, recreare și religie;

d) Asigurări și asistență socială.

4. Servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape

a) Locuințe, servicii și dezvoltare publică;

b) Protecția mediului;

5. Acțiuni economice

a) Acțiuni generale economice, comerciale și de muncă;

b) Combustibil și energie;

c) Agricultură, silvicultură, piscicultură și vânătoare;

d) Transporturi;

e) Alte acțiuni economice.

6. Rezerve, excedent/ deficit.

Din rândul cheltuielilor enumerate mai sus, prin bugetele proprii ale județelor sunt finanțate cheltuieli specifice sarcinilor și atribuțiilor acestor organe, ca de exemplu: cheltuielile pentru autoritățile executive, învățământul special, primar și gimnazial, unde cheltuieli pentru sănătate, cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret, asistența socială, alocațiile, pensiile, ajutoarele și indemnizațiile, serviciile publice, dezvoltarea publică și locuințele, agricultura și silvicultura, transporturile și comunicațiile, alte acțiuni economice, dobânzile aferente datoriei publice, dacă este cazul, și alte cheltuieli, cum sunt rambursările de împrumuturi sau cheltuielile cu destinație specială etc.

Prin bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și cel al municipiului București sunt finanțate cheltuieli specifice unităților administrativ-teritoriale, de exemplu: cheltuieli pentru întreținerea și repararea străzilor, iluminatul public, salubritate, întreținerea de zone verzi, parcuri, locuințe, alimentări cu apă, stații de epurare pentru ape uzate, colectoare, stații de pompare, rețele centrale și puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale în localități, electrificări rurale și alte acțiuni privind serviciile de dezvoltare publică ți locuințe. De asemenea, prin bugetele acestor unități sunt finanțate activități și cheltuieli apropiate ca denumire cu cele finanțate prin bugetele proprii ale județelor, ele vizând însă unități și acțiuni din cadrul acestor localități ca: învățământul preuniversitar, sănătatea (creșele, drepturile donatorilor onorifici de sânge etc.) , cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret, asistența socială, agricultura și silvicultura, transporturile și comunicațiile, cheltuielile privind datoria publică locală, dacă este cazul etc.

La baza elaborării, aprobării și executării bugetelor locale stau, în general, aceleași principii și reguli care funcționează și în cazul bugetului de stat, cu unele excepții precizate de legea specială care le reglementează. Aceste excepții se referă la autonomia locală (între comune, orașe, municipii și consiliul județean nu există relații de subordonare) și la principiul echilibrului și cel al realității.

Dacă principiile anualității, publicității, echilibrului și cel al realității pot funcționa în mod firesc, cu unele mici abateri, de multe ori inerente, principiul autonomiei locale este mai dificil de asigurat. Acest principiu se realizează în majoritatea cazurilor numai la nivel declarativ până când nu se va găsi o formulă matematică corectă pentru repartizarea mijloacelor de echilibrare pe localități, alocarea acestora prin intermediul consiliilor județene sau a consiliului general al municipiului București va fi afectată de mulți factori de natură subiectivă, care vor împiedica dezvoltarea normală și echilibrată a tuturor localităților țării.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale trebuie să se încadreze în calendarul general valabil pentru bugetul de stat. Primarii și președinții consiliilor județene, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, împreună cu organele lor executive, joacă un rol important în elaborarea și fundamentarea acestor bugete.

După ce Ministerul Finanțelor Publice a transmis județelor, prin Direcțiile generale ale finanțelor publice, nivelul sumelor defalcate și cel al subvențiilor bugetare aprobate de parlament,consiliile județene și Consiliul general al municipiului București definitivează proiectele de buget proprii și repartizarea pe localități a veniturilor totale și a cheltuielilor pe care le supun apoi aprobării consiliilor județene și/sau Consiliului general al municipiului București.

După aprobarea bugetelor proprii și a lucrărilor privind repartizarea sumelor defalcate și a subvențiilor bugetare pe localități, începe procesul de elaborare a proiectelor de buget la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale în vederea definitivării procesului de aprobare a lor.

Competența de aprobare a bugetelor, la nivel local, este următoarea:

bugetele locale se aprobă de consiliile locale, consiliile județene și Consiliul general al municipiului București, după caz;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, de consiliile menționate la punctul 1, în funcție de subordonarea acestora;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral din venituri proprii, de către organul de conducere al acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite.

În procesul de elaborare și aprobare a bugetelor locale trebuie să se aibă în vedere structurarea acestora: la venituri să se realizeze capitole și subcapitole, iar a cheltuielilor, pe părți, capitole, subcapitole, titluri și articole.

În elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale trebuie avute în vedere următoarele particularități:

bugetele locale nu pot funcționa decât echilibrat, cu venituri mai mari decât cheltuielile sau, în cel mai rău caz, egale; ele nu se pot solda cu deficite, iar dacă se înregistrează totuși un astfel de decalaj, acestea se acoperă din disponibilitățile fondului de rulment;

în bugetele locale se prevede un „fond de rezervă bugetară”, acesta putând fi folosit pentru finanțarea unor acțiuni sau sarcini noi, precum și pentru înlăturarea efectelor unor calamități naturale. Acesta poate fi majorat în cursul anului din disponibilitățile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârșitul anului;

consiliile locale, județene și Consiliul general al municipiului București, după caz, pot aproba și utiliza în întregime sumele încasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, cu condiția ca aceste depășiri să fie menținute până la sfârșitul anului, iar unitatea administrativ-teritorială să nu aibă împrumuturi restante sau dobânzi și comisioane neachitate;

pentru cheltuielile privind investițiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu această destinație, să existe documentații și programe, care să se aprobe o dată cu ele. Programele respective de investiții trebuie să aibă la bază documentații tehnico-economice și note de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării acestor lucrări sau dotări;

aprobarea realizării pe trimestre a sumelor defalcate din TVA, a cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale, precum și a subvențiilor bugetare, resurse financiare cedate sau acordate din bugetul de stat, se aprobă de Ministerul Finanțelor Publice;

pentru lucrări de interes interjudețean sau de interes local, la nivelul unităților administrativ-teritoriale din cadrul unui județ, se pot efectua colaborări sau asocieri pentru realizarea unor asemenea obiective;

finanțarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură prin deschiderea de credite bugetare, acțiune ce reprezintă o primă condiție; a doua și, totodată, cea mai importantă cerință o reprezintă însă constituirea propriu-zisă a resurselor financiare sub forma veniturilor;

consiliile locale, județene și Consiliul general al municipiului București, după caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la înființarea unor societăți comerciale, pentru realizarea de lucrări și servicii de interes public local sau județean, după caz;

după efectuarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se utilizează pentru:

rambursarea eventualelor împrumuturi, plata dobânzilor și a comisioanelor aferente acestora;

constituirea fondului de rulment.

Fondul de rulment poate fi utilizat pentru finanțarea unor investiții sau pentru dezvoltarea unor servicii publice locale, inclusiv pentru finanțarea unor deficite, cu aprobarea consiliului local respectiv.

Serviciile publice de interes local, care desfășoară activități de natură economică, au obligația calculării, înregistrării și recuperării uzurii fizice și morale a mijloacelor fixe utilizate de ele prin tarif sau preț. Activitățile din această situație se aprobă prin hotărâre de guvern.

Excedentele bugetelor instituțiilor și serviciilor publice de interes local se regularizează cu bugetele locale în limita sumelor de la acestea, dacă legea nu prevede altfel, iar soldul veniturilor proprii după aceste regularizări rămân la dispoziția acestora și se reportează pentru anul viitor.

Pentru a asigura execuția părții de cheltuieli, s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite. Ordonatorul este o persoană care are dreptul de a repartiza creditele bugetare. La nivel central, există ordonatori principali, ordonatori secundari și ordonatori terțiari.

Ordonatorii principali sunt miniștrii pentru toate cheltuielile care cad în sarcina ministerelor lor și în limita creditelor aprobate.

Ordonatorii secundari sunt secretarii de stat sau directorii generali din ministere și sarcina acestora este repartizarea creditelor bugetare pe executanții direcți.

Ordonatorii terțiari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali la învățământul preuniversitar etc.

Pentru bugetele locale există doar ordonatori primari și terțiari.

Ordonatorii răspund de execuția bugetului de stat în domeniul lor. Execuția cheltuielilor presupune următoarele tipuri de operațiuni: angajarea cheltuielilor, lichidarea, ordonanțarea și plata.

Angajarea cheltuielilor înseamnă asumarea unei obligații viitoare de plata în concordanță cu îndeplinirea sarcinii ce-i revine ordonatorului. Concret, înseamnă asumarea obligației de a efectua o plată în viitor pentru mărfurile sau serviciile cumpărate de instituțiile publice. Trebuie să aibă temei legal și se realizează prin semnarea unui contract , acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi etc.

Lichidarea presupune constatarea faptică și pe baza unor documente a realizării operațiilor angajate în prealabil, precum și stabilirea sumei ce urmează a fi plătită.

Ordonanțarea înseamnă emiterea unei dispoziții de plată ce trebuie să poarte viza de control financiar preventiv.

Execuția de casă a bugetului înseamnă încasarea propriu-zisă a veniturilor și efectuarea plăților în și din contul bugetului de stat. Aceasta operație se realizează fie prin intermediul sistemului bancar, fie prin Trezoreria Publică, fie prin ambele. Trezoreria Publică este ca un fel de "banca a Finanțelor Publice" și prin ea se realizează execuția de casă a bugetului, dar are și rolul de a mobiliza și păstra disponibilitățile bănești ale tuturor ordonatorilor de credite, precum și a veniturilor agenților economici care doresc să-și păstreze disponibilitățile aici.

Ordonatorii de credite principali întocmesc și supun aprobării consiliilor locale, județene și Consiliului general al municipiului București, după caz, până la 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuție a bugetelor locale, în următoarea structură:

la venituri

prevederi bugetare aprobate inițial;

prevederi bugetare aprobate definitiv;

încasări realizate.

la cheltuieli

credite aprobate inițial;

credite definitivate;

plăți efectuate.

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează și se aprobă în același cadru și aceleași condiții ca și bugetul de stat. Calendarul procesului bugetar pentru acest buget este același cu cel al bugetului de stat, iar la baza construcției sale stau indicatorii macroeconomici avuți în vedere și la elaborarea bugetului de stat, dar și unii specifici fluxurilor financiare care se derulează prin bugetul asigurărilor sociale de stat.

Alături de Ministerul Finanțelor Publice, un rol important în elaborarea și execuția bugetului asigurărilor sociale de stat îl are Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, prin Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și organele lor teritoriale.

Spre deosebire de bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale se elaborează și se aprobă în condiții de echilibru, condiție care impune ca cheltuielile să fie acoperite integral cu resurse financiare din veniturile bugetului pe acel an.

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe șase resurse principale, dintre care patru sunt venituri de natură fiscală și două nefiscală.

în cadrul veniturilor fiscale, distingem următoarele resurse, toate sub forma contribuțiilor obligatorii, respectiv:

– contribuții pentru asigurări sociale de stat datorate de angajatori în cote de 19,75%, 24,75% sau 29,75% aplicate asupra fondului brut de salarii, în funcție de condițiile de muncă;

– contribuții de asigurări pentru accidente de muncă și boli profesionale datorate de angajatori;

– contribuții pentru asigurări sociale de stat, datorate de asigurați în cotă de 9,5%, aplicată asupra salariilor brute, indiferent de condițiile de muncă;

– contribuții pentru asigurări sociale datorate de alte persoane asigurate, care au o pondere de 1,1% în totalul bugetului pe anul 2006;

– contribuții facultative ale asiguraților.

b) Veniturile nefiscale sunt formate din patru surse principale, și anume: venituri din proprietate, vânzări de bunuri și servicii, venituri din prestări de servicii și alte activități, diverse venituri.

c) Subvenții, în special de la bugetul de stat.

Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principale destinații pensiile de asigurări sociale de stat cheltuielile materiale și serviciile, cele de tratament balnear și de odihnă, dobânzile pentru împrumuturile contractate, indemnizațiile pentru concedii de maternitate și îngrijire a copiilor, cheltuielile de capital, ajutoarele acordate asiguraților prin decese și proteze etc.

Poziții distincte în prevederile bugetului asigurărilor sociale de stat le ocupă veniturile formate din contribuțiile de asigurare pentru accidente de muncă și boli profesionale datorate de angajatori, iar la partea de cheltuieli cu indemnizațiile, ajutoarele și alte prestații sociale pentru accidente de muncă și boli profesionale. Aceste resurse financiare, deși se constituie și se administrează după reglementări distincte, ele sunt încorporate în bugetul asigurărilor sociale de stat și tratate după regulile și principiile acestui buget.

Elaborarea și aprobarea bugetul asigurărilor sociale de stat se fac în cadrul calendarului stabilit prin Legea finanțelor publice, iar Legea bugetului asigurărilor sociale de stat și Legea bugetului de stat devin aplicabile numai după promulgarea lor de către președintele țării.

Execuția bugetului asigurărilor sociale de stat se derulează după aceleași tehnici de încasări și plăți menționate în capitolul precedent, cu precizarea că, deși bugetul asigurărilor pentru accidente și boli profesionale este încorporat în cadrul bugetului asigurărilor sociale de stat, el se execută în mod distinct, cum de altfel se și întocmește.

Particularități privind bugetele din fondurile speciale și din mijloacele extrabugetare (venituri proprii)

Fondurile speciale sunt fonduri de natură publică. Se încalcă multe dintre principiile care s-au impus de-a lungul anilor în gestionarea fondurilor publice: cel al universalității, cel al unității, regula neafectării veniturilor etc.

În primii ani de după revoluție s-a ajuns la un număr de 11-12 fonduri, pentru ca pe urmă să fie restrânse la patru, iar din anul bugetar 2003, s-au mai aprobat doar două: cel al fondului special al asigurărilor sociale de sănătate și bugetul asigurărilor pentru șomaj.

Bugetul Fondului național unic al asigurărilor sociale de sănătate

Bugetul asigurărilor sociale pentru sănătate se aprobă de parlament la propunerea guvernului, o dată cu aprobarea bugetului de stat ca anexă la acesta, după ce, în prealabil, prevederile sale au fost vizate de comisiile de specialitate ale parlamentului.

Potrivit legislației actuale, veniturile acestuia sunt formate din:

venituri fiscale , cu o pondere în totalul veniturilor de aproximativ 98%;

venituri nefiscale , sub forma „Veniturilor din proprietate”;

sume primite de la bugetul de stat pentru persoanele asigurate prin efectul legii sub forma:

contribuțiilor pentru persoanele care satisfac serviciul militar în termen;

contribuțiilor pentru persoanele care execută o pedeapsă privată de libertate sau se află în arest preventiv;

D) sume de la bugetul asigurărilor sociale de stat prin contribuții pentru persoane care se află în concediu medical pentru îngrijirea copilului bolnav, în vârstă de până la șapte ani.

Cheltuielile bugetului Fondului național unic de asigurări de sănătate sunt structurate pe următoarele acțiuni mai importante, aproximativ în ordinea ponderii lor:

Materiale și prestări de servicii cu caracter funcțional;

Cheltuieli de administrare a Fondului, respectiv:

cheltuieli cu salariile;

contribuții pentru asigurări sociale de stat, sume care pentru bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă venituri, sub forma contribuțiilor din partea angajatorilor;

contribuții pentru asigurările de șomaj, sume acre în bugetul asigurărilor pentru șomaj reprezintă venituri din contribuțiile angajatorilor;

contribuții pentru asigurările sociale de sănătate, sume care pentru același buget reprezintă și un venit, ca și contribuții din partea angajatorilor;

cheltuieli materiale și servicii, prilejuite de administrarea Fondului;

cheltuieli de capital pentru investițiile instituțiilor publice care administrează Fondul.

Un fond de rezervă.

Întrucât bugetul Fondului asigurărilor sociale de sănătate se aprobă prin aceeași lege ca și bugetul de stat, în textul legii acesteia sunt inserate prevederi speciale, dar și comune referitoare la ambele bugete, de exemplu: pentru anul 2006, erau mențiuni și dispoziții referitoare la unele cheltuieli ale bugetului Fondului asigurărilor sociale de sănătate cu privire la măsuri de întărire a disciplinei financiar-economice în sistemul sanitar sau cele referitoare la obligația ordonatorilor principali de credite privind drepturile salariale, premiile, deplasările, monitorizarea cheltuielilor de personal etc.

Derularea execuției bugetului Fondului asigurărilor sociale de sănătate se efectuează prin Casa Națională de Asigurare de Sănătate și organele sale teritoriale, care, prin intermediul conturilor de venituri și cheltuieli deschise la unitățile Trezoreriei statului, efectuează operațiuni de încasări și plăți în contul „Fondului”. În acest sens, pe baza unui plan de conturi propriu și prin conturile colectoare de venituri, deschise la unitățile Trezoreriei statului pe numele caselor județene de asigurări de sănătate, sumele încasate se centralizează la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. De la nivelul central, pe baza bugetelor de venituri și cheltuieli ale Caselor Județene de Asigurări de Sănătate și a bugetului acțiunilor centralizate ale Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, care urmează a se derula în județe, se efectuează repartizarea resurselor financiare pe Casele Județene de Asigurări de Sănătate, atât pentru cheltuielile proprii specifice acestora, cât și pentru acțiunile centralizate care urmează a se finanța prin Casele Județene de Asigurări de Sănătate.

Raportarea execuției acestui fond se face după aceleași reguli și tehnici precizate în capitolul precedent.

Principalele caracteristici ale sistemului sanitar moștenit de la vechiul regim politic sunt:

– constituirea fondurilor bănești pentru sănătate, aproape în exclusivitate, din subvențiile bugetului de stat;

– statutul de salariat al medicului cu venituri fixe aliniate la politica de salarii nivelatoare;

– arondarea obligatorie a populației la circumscripțiile sanitare teritoriale;

– rămânerea în urmă a serviciilor medicale primare, în raport cu cele secundare și terțiare;

– dezvoltarea insuficientă a serviciilor medicale preventive, comparativ cu serviciile medicale curative;

– lipsa posibilității de a se dezvolta legal, în anii socialismului,a unor instituții de sănătate private, care să furnizeze servicii medicale, farmaceutice, de urgență sau de laborator.

Ca o consecință ale acestor neajunsuri, prin trecerea la noul regim politic, s-a declanșat și în sistemul sanitar reforma sistemului, aceasta urmând trendul nevoilor sociale.

Dezbaterile privind reforma în sistemul asigurărilor sociale de sănătate din România, au început încă din anul 1990, în noul context social-economic al tranziției către economia de piață.

Astfel, spre sfârșitul anului 1990, când s-a pus problema măsurilor de protecție socială, care să acompanieze trecerea efectivă, de la 1 noiembrie a aceluiași an, la reforma economică, prin liberalizarea prețurilor, compensarea prețurilor la medicamente a constituit una dintre cele mai complexe probleme.

S-a resimțit din plin nevoia ca să se asigure o protecție a principalelor categorii ale populației, care a suportat în mod direct creșterea prețurilor, în special legate de medicamente, ca efect al liberalizării.

Procedeul adoptat pentru compensarea parțială a creșterii prețurilor la celelalte produse (care a constat în acordarea unor sume fixe) nu putea fi aplicat și în ce privește medicamentele, cel puțin din două considerente. Pe de o parte, sumele fixe s-au acordat la veniturile (salarii, pensii, ajutoare etc.) obținute de o persoană, ceea ce ar fi însemnat ca unele categorii de populație, care nu beneficiau de venituri protejate, să fie excluse. Pe de altă parte, după cum este bine cunoscut, consumul de medicamente se repartizează extrem de inegal.

Cuprinderea unei anumite compensații pentru medicamente în sumă fixă, ar fi însemnat acordarea unei compensații nejustificate celor care nu aveau nevoie să folosească medicamente și o protecție total insuficientă a celor care foloseau frecvent medicamente, în cantități care depășesc media și într-un sortiment diversificat, inclusiv din punct de vedere al prețurilor.

Compensarea prețurilor medicamentelor a constituit prima măsură legislativă prin care s-a declanșat efectiv reforma în sistemul de sănătate din România.

Mecanismul prezentat a fost de mai multe ori modificat, atât în ce privește modalitățile de colectare a fondurilor (care inițial s-au încasat de Ministerul Muncii și Protecției Sociale, odată cu contribuțiile pentru celelalte prestații de asigurări sociale și, ulterior, de către Ministerul Sănătății), cât și în ce privește cuantumul compensării, beneficiarii acesteia și mecanismele de decontare. A rămas însă ceea ce este esențial: se compensează numai anumite medicamente prescrise, iar compensarea este parțială (respectiv suportarea de către beneficiar a unei părți din costul medicamentelor, pentru a frâna excesul de medicamente și a reduce efortul financiar al sistemului de asigurări).

Dezbaterile privind generalizarea asigurărilor sociale de sănătate s-au accentuat, pe măsură ce dificultățile privind finanțarea sistemului de sănătate au crescut, ca urmare a diminuării surselor de venituri ale bugetului de stat, a necesității încadrării deficitului acestui buget în limite acceptabile și convenite cu Fondul Monetar Internațional și a dificultăților privind realizarea integrală a veniturilor statului.

În urma dezbaterilor ample cu participarea forțelor politice si a partenerilor sociali a fost adoptata, Legea nr.145 /19997 a asigurărilor sociale de sănătate.

Prin adoptarea acestei legi, s-a inițiat practic transformarea sistemului de sănătate, dintr-un model finanțat de stat, într-un model bazat pe asigurare.

Prevederile-cheie ale acestei legi reglementează veniturile sectorului de sănătate, alocarea fondurilor pentru serviciile de sănătate și furnizorii de servicii de sănătate.

După mai multe completări și modificări ulterioare aduse la Legea nr.145/1997, în anul 2006 a fost elaborată Legea nr.95 privind reforma în domeniul sănătății al cărei scop principal este realizarea unei reforme cuprinzătoare de durată în domeniul sănătății.

Reforma sistemului sanitar continuă să se consolideze și are la bază următoarele principii determinante astfel:

– obligativitatea asigurării – presupune participarea la sistemul de asigurări sociale de sănătate în mod obligatoriu, atât pentru persoanele fizice, care realizează venituri cât și pentru cele juridice, prin contribuțiile la fondul de sănătate. în cuantumurile și la termenele prevăzute.

– principiul solidarității și subsidiarității în constituirea și utilizarea fondurilor – acest sistem presupune o solidaritate între cei sănătoși și cei bolnavi, între cei tineri și cei bătrâni, între persoane cu venituri diferite.

Toți contribuie cu o sumă proporțională cu venitul lor și beneficiază de serviciile medicale de care au nevoie.

– principiul alegerii libere – de către asigurat a casei de asigurări, a furnizorilor de servicii medicale, de medicamente și de dispozitive medicale

Prin asigurarea dreptului de liberă alegere precum și prin apariția, alături de unitățile sanitare publice, a celor private se creează un cadru propice pentru dezvoltarea competiției și creșterea gradului de reacție a sistemului sanitar.

– principiul autonomiei – promovează parteneriatul social și organizarea după criterii ocupaționale. S-a creat:

– Casa Națională de Asigurări de Sănătate (CNAS) și un sistem de case de asigurări de sănătate județene, precum și două case de asigurări de sănătate departamentale

– Casa de Asigurări de Sănătate a Armatei, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești (CASAOPSNAJ)

– Casa de Asigurări de Sănătate a Transporturilor (CAST).

– accesarea serviciilor medicale în mod echitabil și nediscriminatoriu de către oricare asigurat;

– principiul deschiderii și funcționării altor forme de asigurare a sănătății. –aceste asigurări sunt facultative.

Asigurarea voluntară complementară sau suplimentară de sănătate poate acoperi riscurile individuale în situații speciale și/sau pe lângă serviciile acoperite de asigurările sociale de sănătate.

Sistemul de asigurări sociale de sănătate în legătură cu furnizarea și finanțarea serviciilor medicale se bazează pe o armonizare eficientă a participanților. Aceștia sunt:

– asiguratul – respectiv pacientul care suportă contribuția de asigurări de sănătate în mod individual sau împreună cu angajatorul.

– furnizorul de servicii medicale

– casele de asigurări de sănătate care gestionează finanțarea serviciilor medicale.

Finanțarea sistemului de asigurări sociale de sănătate, prin Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate se stabilește anual, odată cu adoptarea bugetului de stat.

Sursele de formare a veniturilor Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate se constituie din:

– contribuții ale persoanelor fizice și juridice;

– subvenții de la bugetul de stat;

– dobânzi;

– donații;

– sponsorizări;

– venituri obținute din exploatarea patrimoniului CNAS și caselor de asigurări, precum și

– alte venituri.

Colectarea contribuțiilor persoanelor juridice și fizice care au calitatea de angajator se face de către Ministerul Finanțelor Publice, prin ANAF, în contul unic deschis pe seama CNAS.

Colectarea contribuțiilor persoanelor fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de către ANAF, se efectuează de către casele teritoriale de asigurări de sănătate.

Sumele colectate în contul unic, menționat mai sus sunt în permanență la dispoziția CNAS și se repartizează de ordonatorul principal de credite, proporțional cu sumele aprobate pe subcapitole de cheltuieli prin legile bugetare anuale, pe fiecare domeniu de asistență medicală.

În mod excepțional, în situații motivate, pentru acoperirea deficitului bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, după epuizarea fondului de rezervă veniturile bugetului fondului se completează cu sume care se alocă de la bugetul de stat.

Cota de contribuție pentru concedii și indemnizații de asigurări sociale de sănătate, destinată exclusiv finanțării cheltuielilor cu plata acestor drepturi, este de cca. 1%, aplicată la fondul de salarii sau, după caz, la drepturile reprezentând indemnizație de șomaj ori asupra veniturilor supuse impozitului pe venit, și se achită la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, în condițiile legii.

Contribuția lunară a persoanei asigurate se stabilește sub forma unei cote de cca. 6,5%, care se aplică asupra:

-veniturilor din salarii sau asimilate salariilor care se supun impozitului pe venit;

-veniturilor impozabile realizate de persoane, care desfășoară activități independente care se supun impozitului pe venit.

-indemnizațiilor de șomaj;

-veniturilor realizate din pensii.

Contribuțiile calculate se achită de regulă lunar.

Obligația virării contribuției de asigurări sociale de sănătate revine persoanei juridice respectiv fizice la care se realizează venituri de către cei asigurați.

Aspectele care ar mai putea fi avute în vedere cu privire la administrarea acestui „Fond” sunt cele referitoare la faptul că, până în prezent, autoritățile românești nu au găsit cele mai eficiente metode și tehnici de gestionare a „Fondului”, dacă este corect ca acesta să fie derulat prin Trezoreria statului sau prin alte bănci, dacă este mai bine să se asigure o independență mai mare Casei Naționale a Asigurărilor de Sănătate, care gestionează „Fondul” sau nu etc. Cert este însă faptul că aceste surse financiare, făcând parte din fondurile publice într-un cuantum însemnat din totalul fondurilor publice, ele nu pot fi administrate decât după regulile și principiile gestionării banului public.

II. Bugetul asigurărilor pentru șomaj

Baza legală privind bugetul asigurărilor pentru șomaj o constituie Legea nr. 76/ 2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și ocuparea forței de muncă. Bugetul în cauză este aprobat de parlament odată cu bugetul asigurărilor sociale de stat, ca anexă la acesta.

Structura veniturilor bugetului asigurărilor pentru șomaj este simplă, cuprinzând un număr restrâns de surse de venituri ca:

în cazul veniturilor fiscale

contribuții de asigurări pentru șomaj datorate de angajatori, în cotă de 2,5% aplicată asupra salariilor tarifare de încadrare;

contribuții de asigurări pentru șomaj datorate de asigurați în cotă de 1%.

B) veniturile nefiscale dețin o pondere redusă, ele fiind denumite „încasări din alte surse”:

a) venituri din proprietăți;

b) vânzări de bunuri și servicii;

c) încasările din rambursarea împrumuturilor acordate pentru înființarea și dezvoltarea de întreprinderi mici și mijlocii.

Resursele bugetului asigurărilor pentru șomaj sunt destinate în special pentru: asistența socială, indemnizația de șomaj, contribuția pentru asigurările sociale de stat pentru șomeri; plățile pentru stimularea angajatorilor care încadrează șomeri aparținând unor categorii defavorizate; plățile compensatorii; programele pentru ocuparea temporară a forței de muncă; împrumuturile acordate pentru înființarea și dezvoltarea de întreprinderi mici și mijlocii; indemnizațiile de șomaj pentru absolvenți; contribuția pentru asigurările sociale de sănătate pentru șomeri; plățile pentru stimularea șomerilor care se angajează înainte de expirarea perioadei de șomaj; alocațiile de sprijin; măsurile active pentru combaterea șomajului; serviciile pentru preconcediere colectivă etc.

Alături de cheltuielile menționate mai sus, în bugetul asigurărilor pentru șomaj sunt prevăzute și unele cheltuieli referitoare la rambursările de credite externe, plățile de dobânzi și comisioane aferente acestora, împrumuturile acordate prin agențiile de credite, precum și cheltuielile necesare pentru întreținerea și funcționarea instituțiilor care administrează și organizează acțiunile pentru șomaj.

În cadrul sistemului bugetar al României, pe lângă cele două fonduri prezentate până acum (sănătatea și șomajul), în scrisoarea Guvernului României către FMI mai sunt menționate și alte fonduri speciale. De aceea, este necesar să facem câteva comentarii pe marginea celor convenite în acea scrisoare, respectiv:

Fondul special pentru modernizarea drumurilor este constituit dintr-o cotă unică egală cu echivalentul în lei a 11 euro/ tonă la motorină și 125 euro/ tonă la benzină, asupra cantităților de carburanți importați și din producția indigenă livrate sau consumate, sursă financiară care are ca destinație finanțarea cheltuielilor privind drumurile naționale și a celor privind drumurile județene, comunale și pentru străzile care se vor amenaja în perimetrele destinate construcțiilor de locuințe din localitățile rurale;

Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic este constituit din 9% din tariful energiei electrice și 2% din energia termică livrată consumatorilor din economie, cu excepția consumatorilor casnici, și este și el încorporat, de asemenea, în bugetul de stat începând cu anul 2003;

Fondul special de reasigurare este constituit în baza Legii nr. 32/2000 din cota de 1% asupra volumului de prime brute încasate din activitatea de asigurări directe la dispoziția Comisiei de supraveghere a asigurărilor. Acest fond este organizat în cadrul mijloacelor extrabugetare și funcționează după regimul și regulile acestor mijloace și nu după cele ale fondurilor speciale prezentate mai sus;

Soldurile celorlalte fonduri speciale și din mijloace extrabugetare menționate în corespondența cu FMI și asupra cărora s-au stabilit reguli comune de aplicare, respectiv în cazul Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului (AVAS), acestea sunt încorporate în bugetul de stat, iar în cazul Fondului pentru dezvoltarea agriculturii, rezultatele bilanțiere sunt soluționate după regulile și principiile după care funcționează mijloacele extrabugetare, mod în care sunt soluționate și veniturile și cheltuielile Regiei Autonome, Administrația Națională a Drumurilor (AND).

III. Bugetele din mijloacele financiare extrabugetare

Bugetele din mijloacele financiare extrabugetare sunt constituite atât la nivelul instituțiilor publice centrale, cât și la nivelul instituțiilor publice locale.

Prin instituții publice centrale înțelegem acele instituții publice care au calitatea de ordonatori principali de credite și sunt finanțate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, precum și unele instituții cu finanțări din mijloace extrabugetare. Din cadrul instituțiilor publice centrale și locale, unele își asigură finanțarea și își acoperă cheltuielile exclusiv prin resurse financiare din mijloace extrabugetare.

Instituțiile publice locale sunt acele pendinte din punct de vedere administrativ și financiar de consiliile județene, orășenești sau comunale, inclusiv municipale și cele organizate în cadrul municipiului București.

Mijloacele extrabugetare sunt formate în special din taxe speciale, taxe de școlarizare, taxe pentru prestări de servicii pe care le efectuează instituțiile publice în cauză, inclusiv contravaloarea biletelor de intrare la spectacole, teatre, filarmonici sau a taxelor pentru intrare la muzee, pentru ședere în cămine, pentru servire de mese la cantinele studențești etc. și sunt destinate să acopere, fie în totalitate, fie numai în parte, cheltuielile acestor instituții.

Taxele sau tarifele în cauză sunt instituite prin acte normative, hotărâri și alte reglementări ale organelor administrației publice centrale și locale sau chiar de către instituțiile publice în cauză. În consecință, veniturile constituite din aceste taxe și tarife nu pot căpăta o altă destinație decât cea pentru care au fost constituite și încasate, în funcție de motivația care a stat la baza stabilirii și perceperii lor. De aceea, referitor l toate aceste resurse financiare, întrebarea care naște este dacă și în ce măsură acestea îndeplinesc condițiile necesare pentru ca, din punct de vedere conceptual, să poată fi definite ca fonduri publice, așa cum de altfel sunt catalogate de autoritățile românești. Ne referim, în primul rând, că nu sunt obligatorii, ele devin obligatorii numai dacă se solicită acel serviciu pentru care ele sunt stabilite. În ceea ce privește încadrarea acestora în rândul fondurilor publice, a prevalat probabil faptul că ele sunt constituite prin intermediul instituțiilor publice și derulate prin Trezoreria statului. Cert este faptul că, din punct de vedere conceptual, al criteriilor care trebuie să fie îndeplinite ca o resursă financiară să poată fi catalogată ca „resursă financiară publică”, ele nu se încadrează pe deplin în rândul acestora ca fondurile financiare publice „pure”, dacă li se poate acorda acestora o astfel de calificare.

Referitor la bugetele constituite, prin instituțiile publice centrale și locale, din mijloacele extrabugetare, trebuie reținute câteva reguli, și anume:

mijloacele extrabugetare sunt constituite din taxe și tarife, prin acte ale autorităților administrației centrale sau locale și chiar ale instituțiilor publice în cauză, așa cum s-a mai precizat;

mijloacele extrabugetare au o destinație precisă, respectiv scopul pentru care au fost ele constituite și încasate nu poate fi deturnat;

de obicei, sumele nefolosite se reportează pentru exercițiile financiare următoare, dacă dispozițiile speciale care le reglementează nu prevăd altfel;

cheltuielile din bugetele în cauză se pot efectua numai în condițiile în care s-au constituit efectiv resurse financiare în cont și cheltuielile au fost aprobate prin bugetul în cauză.

Competența aprobării bugetelor din mijloace extrabugetare o au:

pentru instituțiile publice finanțate din resurse bugetare și din mijloace extrabugetare, competența o are consiliul județean, local sau cel al Consiliului general al municipiului București, prin intermediul cărora se alocă fondurile bugetare;

pentru instituțiile finanțate integral din venituri proprii, competența o are organul de conducere al instituției publice respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.

În concluzie, pentru unele dintre bugetele analizate la acest capitol, regula de bază a funcționării lor o reprezintă constituirea efectivă de resurse financiare în contul bugetului în cauză, întrucât, chiar dacă există credite bugetare deschise sau prevederi aprobate la partea de cheltuieli, dacă nu există surse financiare efectiv constituite în cont, nu se pot efectua plăți de casă în vederea efectuării de cheltuieli.

CAPITOLUL IV: ECHILIBRUL BUGETAR – METODE ȘI TEHNICI DE ELABORARE A BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL

În capitolele precedente, au fost abordate probleme legate de mecanismul privind constituirea resurselor financiare publice curente și de posibilitățile de folosire a acestora. În continuare, este necesar să analizăm modul de constituire a resurselor financiare publice complementare, indispensabile finanțării și refinanțării deficitului bugetar și a datoriei publice.

Aceste resurse complementare reprezintă surse financiare împrumutate, care trebuie restituite, apariția lor fiind cauzată de o planificare bugetară care are în vedere un „deficit”, prin prognozarea unor cheltuieli mai mari decât resursele curente sau de apariția golurilor temporare de casă – determinate fie de o planificare eronată, fie de o necorelare a intrărilor de resurse cu ieșirile de resurse.

4.1. Conceptul, evoluția și gestionarea deficitului bugetar

Fixarea unui sold bugetar „revelator” al bugetului de stat, ca principal plan financiar al țării, este extrem de importantă și indispensabilă pentru formarea unei judecăți ample și coerente asupra calității gestiunii acelui plan și asupra tendinței de viitor a politicii economico-financiare a guvernanților din perioada la care referă analiza.

De aceea, problema alegerii unui raport optim între volumul veniturilor bugetare și cel al cheltuielilor publice a preocupat de-a lungul vremii mulți specialiști în domeniu, teoreticieni sau guverne.

Mulți teoreticieni și specialiști în domeniu sunt de părere că numai un buget echilibrat garantează o bună gestiune a principalelor resurse publice ale națiunii.

Guvernele camuflează cuantumul real al deficitului prin practici de genul debugetizării sau al artificiilor contabile, prin conturile speciale de Trezorerie publică etc., care permit finanțarea unor acțiuni și cheltuieli mai puțin publice și determină goluri temporare de casă. Din această cauză, consemnăm importanța deosebită pe care o au instituirea și aplicarea unor reguli riguroase, care să fie respectate în construcția bugetelor publice, în special a bugetului de stat. Bugetele trebuie să reflecte posibilitățile reale și corecte ale economiei acelei țări, în ceea ce privește volumul cheltuielilor publice care pot fi finanțate la un moment dat.

Deoarece în cazul construcțiilor bugetare, care au în vedere deficite, legile de aprobare nu stabilesc explicit prin programul lor și care sunt resursele financiare prin care se vor acoperi acestea, sarcina soluționării acestor finanțări și refinanțări revine, în exclusivitate, Trezoreriei publice; în momentul ruperii echilibrului între necesarul plăților și resursele constituite, aceasta apelează invariabil la împrumuturile de stat.

În situația în care echilibrul bugetului este realizat, impactul execuției sale cu realitățile economice duce la deflație bugetară (resurse suficiente) cu consecințe favorabile asupra consolidării monedei naționale și a economiei, în general.

În situația inversă, înregistrăm „impasul bugetar” (echivalentul deficitului), frecvent în majoritatea țărilor lumii în ultimul timp. Acest fenomen are efecte inflaționiste, generează o cerere mare de fonduri și o eroziune a puterii de cumpărare a monedei naționale.

Deficitul bugetar (sau fiscal) reprezintă cheltuielile pe care statul le efectuează peste veniturile sale curente, măsurând îndatorarea statului pe piața internă (prin emiterea de titluri guvernamentale cumpărate de către bănci sau populație) sau pe piața externă (prin emisiuni de titluri sau prin contractări de împrumuturi în străinătate de către stat).

Impactul negativ asupra economiei este și mai mare atunci când deficitul s-a produs cu predilecție din cauza cheltuielilor de consum.

În situația în care acesta s-ar produce, ca urmare a unor cheltuieli de capital, este posibilă o relansare economică asupra veniturilor viitoare ale bugetului de stat.

Aprecierea asupra gestiunii corespunzătoare a resurselor publice este însă mai dificilă decât rezultă din simpla analiză a deficitului din Legea bugetului de stat.

Din punct de vedere al Trezoreriei statului, este necesar a se determina cheltuielile „nete totale” de finanțare, în cazul deficitului bugetar, sau veniturile „nete”, în cazul excedentelor bugetare.

Împrumuturile acordate pe termen lung și mijlociu duc la o majorare a activului bilanțului național și la o creștere a creanțelor statului, iar acoperirea temporară a acestora este soluționată de trezoreria publică prin împrumuturi pe termen scurt și mediu.

Important este însă ca împrumuturile acordate de la buget să fie destinate creșterii fondurilor fixe sau acțiunilor de genul cheltuielilor de capital, care să producă dezvoltarea ulterioară a economiei; trebuie înlăturată posibilitatea ca aceste împrumuturi, care au majorat activul bilanțului de stat la un moment dat, să se transforme în credite neperformante, ca să majoreze apoi datoria publică.

Prețul datoriei publice se regăsește în deficitul bugetar, prin intermediul dobânzilor și al altor cheltuieli adiacente acestora, și a apela mereu la alte împrumuturi, în vederea rambursării celor scadente, de multe ori forțat, datorită soldului spre „roșu” al Trezoreriei publice și determină influențe nefavorabile viitoare asupra „micului echilibru” bugetar, cu implicații negative asupra patrimoniului net al statului. Din această cauză, numai prin apelarea la tehnici adecvate pentru refinanțarea datorie publice, se poate ajunge la evitarea unor erori grave în soluționarea plăților urgente ale trezoreriei publice.

Împrumuturile acordate pe termen lung și mijlociu duc la o majorare a activului bilanțului național și la o creștere a creanțelor statului, iar acoperirea temporară a acestora este soluționată de trezoreria publică prin împrumuturi pe termen scurt și mediu.

Datorită tehnicilor admise pentru rambursarea datoriei publice, această operațiune nu afectează direct soldul bugetar, ci doar modifică bilanțul de stat în structură. Astfel, prin răscumpărarea titlurilor de stat pe termen lung și mediu, ajunse la scadentă, soldul acestor rambursări duce la creșterea soldurilor conturilor de împrumut pe termen scurt ale Trezoreriei.

4.2. Cauzele și modul de finanțare a deficitelor bugetare

Nevoia de resurse publice suplimentare, în afara celor curente, este determinată de trei cauze majore, și anume:

întocmirea bugetelor naționale cu deficit;

neconcordanța între termenele de încasare a resurselor curente ordinare, mai ales a celor din impozite și taxe și necesitatea de a efectua plăți în conformitate cu prevederile bugetului aprobat;

constituirea unor bugete nerealiste, care nu sunt axate pe realitățile concrete ale economiei.

Asupra necesității deficitelor în construcția bugetelor, nu dorim să revenim cu noi referiri, limitându-ne doar a ne exprima opinia că, deși sunt „un rău necesar”, în anumite perioade de criză ale economiei, nu trebuie abuzat de ele, mai ales atunci când ele nu reprezintă o necesitate absolută. Dacă pe fondul acestor deficite nu are loc o relansare economică de natură să compenseze prin surse publice suplimentare ulterioare, consecințele nefavorabile ale deficitelor, acestea se răsfrâng păgubitor asupra finanțelor publice ale țării și ale economiei în general, pe perioadele viitoare.

Necesitatea de resurse suplimentare, pe care Trezoreria publică trebuie să le procure în anumite perioade ale exercițiului, este determinată de nevoia de a efectua plăți potrivit programului bugetar și de insuficiența fluxului de resurse din veniturile curente în acea perioadă, datorită următoarelor cauze:

fluctuația cheltuielilor bugetare pe trimestre, în cursul anului față de nivelul stabilit inițial;

ritmul necorespunzător al încasărilor bugetare, determinat de o serie de cauze, mai ales economice;

fluctuația nefavorabilă a soldului net al conturilor speciale ale corespondenților trezoreriei.

Execuția cheltuielilor bugetare prezintă în fiecare an, o structură proprie, determinată fie de deciziile deliberate ale politicii economice, de conjuncturile economiei naționale, fie pur și simplu de graba sau încetineala organelor administrației centrale sau locale de a efectua anumite cheltuieli.

De-a lungul anilor, s-au impus anumite reguli, respectiv:

fenomene de întârzieri cu perioade de recuperări ulterioare, precum și o tendință de creștere a cheltuielilor în lunile de vacanță și spre sfârșitul exercițiului, când serviciile publice caută să consume maximul de credite bugetare și tot în această perioadă realizându-se și un număr foarte mare de operațiuni de regularizare;

cheltuieli curente, de tipul celor cu materiale, cu salarii, transferuri etc., sunt mai regulate decât cele care virează cheltuieli de capital.

Ritmul corespunzător de intrare a resurselor în gestiunea trezoreriei publice este cauzat de:

termenele de încasare lunară sau trimestrială a resurselor, care nu coincid decât întâmplător cu cele de efectuare a plăților.

Termenele de plată a impozitelor, care nu sunt respectate de un număr mare de contribuabili, fie din cauza dificultăților economico-financiare pe care le au, fie din cea a proastei educații civice.

Unele venituri, deși au o regularitate mai bună, încasarea lor este determinată în mare măsură de voința plătitorului, din care cauză ele au o intrare neuniformă în trezorerie.

Referindu-se la dezechilibrul resurselor Trezoreriei publice, produc din cauza neconcordanței între perioadele de intrări a resurselor și necesarul de plăți în acele perioade, literatura franceză de specialitate numește această motivație „efect de profil” al mecanismului de utilizare și construire a resurselor publice.

Fluctuațiile soldurilor conturilor speciale ale corespondenților trezoreriei publice influențează și ele disponibilitățile totale ale trezoreriei publice în mod direct proporțional, în funcție de regularitatea și volumul constituirii veniturilor care alimentează aceste costuri, precum și de ritmul de efectuare a plăților de aici.

Întocmirea unor bugete nereale este o altă cauză a golurilor de casă în resursele Trezoreriei publice. Această stare de lucruri este determinată în majoritatea cazurilor de factori politici, de criteriile impuse de organismele financiare internaționale guvernelor sau demersurile guvernamentale în vederea trecerii mai ușor a examenului parlamentar pentru aprobarea bugetului.

Reglementările românești permit acoperirea decalajului temporar dintre încasările și plățile din contul curent general al Trezoreriei statului cu resurse venite din partea băncii centrale pe cale împrumuturilor; aceste împrumuturi au un termen de rambursare de cel mult 180 de zile și o dobândă la nivelul pieței. Actele în materie precizează, de asemenea, faptul că volumul acestor credite nu poate fi mai mare de 10% din totalul creșterilor bugetare aprobate prin bugetul de stat decât dublul capitalului băncii centrale și al fondului ei de rezervă.

Acest mod de a apela sistematic la resursele băncii centrale, pentru acoperirea golurilor de casă și a deficitului bugetar, este tot mai rar folosit sau chiar deloc în economiile țărilor dezvoltate. Trezoreriile publice de aici gestionează datoria publică și acoperirea deficitelor bugetare, utilizând cu predilecție instrumente de credit negociabil sau nenegociabile, care se plasează prin intermediari la investitorii financiari sau nefinanciari pe piața de capital.

În abordarea analizei instrumentelor folosite pentru acoperirea deficitelor bugetare și a datoriei publice, deși aceste două noțiuni se intercondiționează mereu, analiza metodelor folosite ar trebui să se efectueze diferențiat: modul de finanțare a deficitelor bugetare curente, iar pe de altă parte, finanțarea datoriei publice, care poate avea și alte cauze decât cea a deficitelor bugetare.

4.3. Instrumente și tehnici utilizate în țările dezvoltate pentru finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice

În economiile țărilor dezvoltate, ale căror finanțe publice funcționează pe baza tehnicilor deficitelor bugetare, se folosesc o mulțime de instrumente de credite guvernamentale care ar putea fi avute în vedere și de autoritățile noastre abilitate în gestionarea deficitelor bugetare, a golurilor temporare de casă și a datoriei publice, și anume:

bonuri de trezorerie sau alte instrumente de credit guvernamental, cu termen de rambursare de până la un an;

obligațiuni guvernamentale pe termen mediu și lung (negociabile);

instrumente de credit guvernamental nenegociabile, accesibile mai ales micilor întreprinzători;

instrumente de credit pentru sectorul bancar și instituțiile financiare;

alte tehnici (aranjamente) de împrumuturi guvernamentale.

Bonurile de trezorerie sau alte instrumente de credit pentru acoperirea deficitelor curente sau a golurilor temporare de casă, în cadrul unui an fiscal, sunt adresate băncilor, instituțiilor financiare, precum și publicului larg.

Scadența acestor hârtii de valoare poate fi cea tradițională sau poate fi fixată în așa fel încât să se asigure „prinderea” perioadei de intrare a resurselor fiscale, procedeu des folosit în unele țări ale OECD.

În anumite situații, din motive de politică monetară, biletele de trezorerie pot constitui pentru bănci importante instrumente monetare, pe care le pot utiliza in fața băncii centrale pentru asigurarea rezervelor de lichidate. În acest context, fondurile puse la dispoziția trezoreriei vor putea crește, fapt ce ar putea constitui un prim pas pentru realizarea unei piețe monetare secundare, unde banca centrală să intervină pentru reglarea lichidităților bancare și a dobânzilor pe termen scurt.

În alegerea instrumentelor de credit trebuie optat pentru acele variante care să asigure necesitățile de acoperire a deficitului de fonduri, pe de o parte, și satisfacerea preferințelor grupurilor de investitori, pe de altă parte.

În unele țări s-au dezvoltat instrumente de credit negociabile pentru micii întreprinzători, denumite și „bonuri guvernamentale de economii”. Aceste titluri au, de regulă, valori mici, pentru a fi accesibile unui număr cât mai mare de ofertanți; totodată, ele au rate ale dobânzii destul de înalte și o lichiditate asigurată. Aceste titluri nu reprezintă un subiect de comercializare pe piața secundară,deci nu sunt expuse riscurilor de pierderi de capital, având prevăzută și o clauză specifică, potrivit căreia, după o perioadă relativ scurtă, posesorii pot cere oricând rambursarea lor. Din această cauză, gestionarul lor trebuie să-și asigure provizioane pentru cazul răscumpărărilor înainte de termenul cadenței.

Rata dobânzii pentru aceste titluri este de obicei progresivă, pe ani, în funcție de evoluția ratei inflației, pentru a compensa pe aceasta și a se asigura investitorului un profit rezonabil.

Un sector important, care poate dispune de resurse pentru finanțarea și refinanțarea datoriei publice, este sistemul instituțiilor financiare.

Atragerea resurselor financiare disponibile din acest sector, de către gestionarul datoriei publice, se poate realiza pe calea unor instrumente nenegociabile, prin care se obțin „împrumuturi private” sau „împrumuturi contra cambiei”.

Avantajele unor asemenea împrumuturi în aceea că nivelul creditelor scadente, modul de rambursare și rata dobânzii pot fi adaptate cerințelor investitorilor. Aceste împrumuturi oferă și avantajul că, în caz de creștere a ratei dobânzii, înregistrările contabile nu vor fi reevaluate, așa cum se întâmplă în cazul obligațiilor nenegociabile. Deși instrumentele nenegociabile pot părea mai puțin avantajoase pentru investitori, ei pot prevedea în contractele pe care le încheie cu gestionarul datoriei publice posibilitatea de a putea transfera contractul de credit, parțial sa total, altor investitori interesați, atunci când au nevoie de resurse financiare lichide.

Finanțările externe se pot constitui în resurse importante și, de multe ori, ele reprezintă o ultimă soluție pentru acoperirea deficitelor bugetare curente, dar mai ales a datoriei publice, soluție ce se concretizează în:

atragerea de lichidități internaționale;

contractarea de împrumuturi în devize.

Noțiunea de lichidate internaționale are în vedere evoluția unui ansamblu de posturi ale bilanțurilor Trezoreriei publice și ale băncii centrale, în operațiunile lor pe termen scurt, mediu și lung cu nerezidenții, prin instituirea de depozite sau încasarea datoriilor scadente sau greu solvabile de la debitorii internaționali. În cadrul acestei categorii, am putea include și demersurile de a obliga exportatorii să-și încaseze la termen creanțele în devize pentru exporturile făcute, inclusiv demersurile autorităților pentru a contingena importurile în vederea preîntâmpinării unei balanțe comerciale și de plăți pasive, care ar determina diminuarea stocului de devize al țării.

Împrumuturile externe constau în operațiuni pe termen lung și, în mică măsură, pe termen mediu. Acest lucru nu înseamnă altceva decât „o soluție brutală” de a plasa o economie în recesiune pe calea redresării, prin revigorarea conturilor externe, demersul acesta asigurând o anume relaxare moderată a economiei.

4.4. Instrumente folosite în România pentru finanțarea deficitelor bugetare

Tehnicile și instrumentele de credit folosite până în prezent în România, pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare și a datoriei publice, s-au rezumat la un număr restrâns de asemenea procedee și mijloace, printre care: credite pe termen scurt, acordate de Banca Națională a României, mai ales pentru acoperirea golurilor temporare de casă și a deficitelor bugetare de curent. Fluxurile financiare determinate de aceste operațiuni sunt simple și apreciem că ele nu necesită explicații suplimentare.

În primii ani după revoluție, aceste categorii de credite erau nepurtătoare de dobânzi, iar în prezent, dobânda lor este cea oficială și este suportată de bugetul de stat . în contrapartidă, Banca Națională a României plătește o dobândă în cursul zilei pentru disponibilitățile Trezoreriei statului aflate în contul curent general aflat la Banca Națională a României. Avantajul acestor resurse este acela că ele se pot procura rapid, în funcție de necesități, sporind imediat lichiditățile Trezoreriei statului, dezavantajul constând însă în aceea că aceste resurse trebuie restituite tot așa rapid cum au fost procurate.

O a doua resursă pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare și a datoriei publice a fost aceea pusă în practică din anul 1992, prin obligațiunile de stat.

Un tip de împrumut contractat de Trezoreria statului este cel obținut prin intermediul sistemului bancar sau al agenților economici. Dobânda acestor credite se stabilește prin licitație publică, organizată de Banca Națională a României, care acționează ca agent al statului.

În cazul acestor împrumuturi s-a practicat, de regulă, tehnica dematerializării titlurilor de stat în contul curent al investitorului. Obligativitatea evidențierii acestora, precum și conducerea contabilității subscrise au revenit deopotrivă Băncii Naționale a României și Trezoreriei statului.

Din punct de vedere conceptual, privind modul cum sunt înțelese și definite, în țara noastră, atribuțiile și rolul Trezoreriei statului, putem reține următoarele reguli și caracteristici mai importante:

– Este menită să gestioneze fondurile bugetare, preponderent de natură fiscală, a fondurilor speciale și extrabugetare ale instituțiilor publice, a împrumuturilor de pe piața internă sau externă, a celor de la Banca Națională a României, a unor surse care se constituie în mod excepțional (din privatizare etc.) și, mai recent, a unor disponibilități ale agenților economici și persoanelor fizice;

– Încasările trebuie efectuate și evidențiate într-o anumită ordine, ținându-se cont de natura și proveniența lor, iar cheltuielile se admit la plată numai după un control prealabil care are în vedere respectarea destinației aprobate pe categorii de cheltuieli și natura lor. Altfel spus, statul dorește să se asigure că prin intermediul acestei instituții fondurile sale vor fi mai bine gospodărite și gestionate după criterii, principii și reguli clare și precise;

– În situațiile în care încasările nu acoperă nevoile de plăți, statul încredințează acestei instituții sarcina de a procura necesarul de resurse, iar când încasările depășesc nevoile de plăți, surplusul de fonduri îi este încredințat pentru a-l plasa în condiții cât mai avantajoase (la bănci, instituții financiare, finanțări în scopuri economice etc.);

– Pe măsura implicării crescânde a statului în economie, acesta încredințează Trezoreriei atribuții sporite pentru stimularea sau inhibarea unor subiecți economici, prin stabilirea de facilități unora, sau poveri fiscale altora, în funcție de interesul pe care îl are față de o ramură sau alta a economiei. Din punctul de vedere al gradului de implicare a statului în economie, acesta este diferit de la o țară la alta și chiar de la o etapă la alta a dezvoltării economico – sociale.

Concluzionând multe dintre opiniile exprimate referitoare la funcțiile Trezoreriei, menționăm pe „cea de casier și cea de bancher al statului precum și de intermediar financiar”, atribute care au menirea de a soluționa compensarea generală a circuitului financiar privind egalizarea fluxurilor financiare și monetare de intrare cu cele de ieșire de resurse publice din economie.

Începând din anul 1999, Trezoreria statului a recurs la modalitatea de a se împrumuta și de la populație, prin atragerea economiilor disponibile ale acesteia, folosind certificatele de trezorerie cu dobândă fixă, prin subscrieri în numerar și ulterior în cont, prin virament. Aceste emisiuni au fost derulate prin unitățile sale teritoriale, realizându-se însemnate economii pentru bugetul de stat, eliminarea comisioanelor care erau plătite pentru asemenea operațiuni unităților Casei de Economii și Consemnațiuni și altor intermediari.

Obligația constituirii și conducerii contabilității emisiunilor revine trezoreriilor operative la care s-au efectuat subscrierile. De asemenea, acestea sunt obligate să-și organizeze contabilitatea conturilor de dobânzi, atât pentru sumele subscrise, în cazul nerambursării și transformate în certificate de depozit.

Întrucât certificatele de trezorerie sunt purtătoare de dobândă fixă, diferențiază aproape pe fiecare emisiune, iar în majoritatea cazurilor, ele nu se rambursează la scadență, subscrierile transformându-se în depozite, la calcului dobânzii finale trebuie ținut cont de suma subscrisă, precum și de dobânda capitalizată.

La fel cum se procedează și în alte economii, dobânda care se calculează pentru subscrierile la împrumuturile de stat, precum și la cele transformate în depozite, se suportă din prevederile bugetului de stat. Până în exercițiul bugetar 2002, dobânda aferentă sumelor trecute în conturile de depozit se suportă din bugetul Trezoreriei statului.

Din cele prezentate rezultă că, în procesul de atragere a capitalurilor disponibile din economie pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare și a datoriei bugetare și a datoriei publice în România, s-au folosit și se folosesc încă un număr restrâns de instrumente fără varietate, din punctul de vedere al caracteristicilor pe care acestea le pot îmbrăca.

4.5. Unele metode și tehnici de elaborare a bugetului public național

Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune și a analizei macroeconomice, metode ce permit evidențierea impactului economic, social și politic al opțiunilor privind procurarea resurselor și utilizarea lor prin intermediul cheltuielilor publice.

Printre metodele clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare, menționăm: metoda automată, metoda majorării și metoda evaluării directe.

Potrivit metodei automate, se iau drept bază pentru întocmirea bugetului pe anul următor veniturile și cheltuielile penultimului an, al cărui exercițiu a fost încheiat.

Metoda majorării (diminuării) constă în ceea ce se iau în considerare rezultatele exercițiilor bugetare pe un interval de cinci ani din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual de creștere ( sau descreștere) a veniturilor și a cheltuielilor anului bugetar prognozat se determină nivelul veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor. Determinarea veniturilor și cheltuielilor prin extrapolarea tendințelor rezultate din evoluția indicatorilor, aferenți perioadei considerate drept bază de calcul, este aproximativă, deoarece în fiecare an intervin factori noi, care pot avea o influență mai mare sau mai mică asupra bugetului în cauză. În plus, procedeul transpune în viitor influențe negative ale unor fenomene economico-financiare care s-au manifestat în anii care au servit drept bază de calcul.

Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli în parte. În acest scop, se au în vedere execuția preliminară a bugetului pe anul în curs și previziunile în domeniul economic și social pentru anul bugetar următor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ține seama de nivelul lor prevăzut pentru anul în curs, care se ajustează în funcție de eventualele modificări ce vor interveni în legislația cu privire la impozite și alte venituri, precum și de influența unor factori economici de natură economică, politică, socială, care țin de conjunctura internațională.

Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizează în directă corelație cu nivelul unor indicatori macroeconomici în condițiile unei rate estimate a inflației și ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naționale.

O importanță deosebită o prezintă evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităților anului bugetar. Aceasta presupune o armonizare a solicitărilor de credite bugetare cu posibilitățile reale ale economiei de a susține, cu venituri corespunzătoare, creșterea cheltuielilor publice.

Evaluarea cheltuielilor publice nu înseamnă în mod automat creșterea acestora, ci dimensionarea lor în așa fel încât, în condițiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat să fie suportabil ( în limita a 2%-#% din PIB).

Această metodă se folosește și de autoritățile românești în construcția bugetelor.

Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizează în directă corelație, cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul următor celui în curs, în condițiile unei rate estimate a inflației și ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naționale. În acest context, o importanță deosebită prezintă evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităților anului bugetar următor. Aceasta presupune o armonizare a solicitărilor de credite bugetare cu posibilitățile economiei reale de a susține, cu venituri corespunzătoare, creșterea cheltuielilor publice.

Metoda evaluării directe, deși este considerată a fi mai aproape de realitate, totuși nu asigură o dimensionare riguroasă a indicatorilor bugetari, impunându-se rectificări ale acestora în timpul execuției veniturilor și cheltuielilor publice.

Metodele clasice de evaluare a veniturilor și cheltuielilor bugetare prezintă anumite limite determinate de volumul insuficient de informații și de imposibilitatea previzionării și cuantificării efectelor unor factori ce vor influența în viitor economia reală și financiară a unei țări. În plus, metodele clasice nu vizează eficiența acțiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare și nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituțiilor ce concură la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului local. Indiferent, însă, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor și de luare a deciziei cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicată în fiecare țară, metodele moderne de raționalizare a opțiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cărei aplicabilitate este condiționată de existența a două sau mai multe soluții de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite.

Metode mai moderne folosite în străinătate, în construcția bugetelor sunt prezentate în continuare.

Analiza cost-avantaje (costbenefit analysis) reprezintă un set de tehnici construite în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public și cel privat și, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public. Această analiză constituie, în fapt, o încercare de a măsura costurile și câștigurile ce s-ar degaja ca urmare a unor direcții alternative de acțiune.

Când există un anumit număr de proiecte de investiții și se impune alegerea unuia dintre ele, „agentul rațional" are drept criteriu de selectare maximizarea utilității, optând pentru acel proiect care generează cea mai mare valoare actualizată a beneficiilor nete, în condițiile unor resurse limitate. Simplificând, analiza „cost-avantaje" reprezintă un mod practic de a alege acel proiect care maximizează rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obținerea acelorași efecte cu costuri minime. Metoda implică evaluarea și ierarhizarea tuturor costurilor și beneficiilor relevante.

În cadrul analizei „cost-avantaje", se urmăresc probleme, cum sunt:

– ce costuri și ce beneficii trebuie luate în considerare?

– cum pot fi evaluate costurile și beneficiile?

– la ce rată a dobânzii trebuie să se facă actualizarea?

Pe lângă aceste probleme, un alt element important, de care ține seama analiza „costavantaje", este criteriul investițional „optim".

În practică, analiza „cost-avantaje" a fost aplicată, cel mai frecvent, pentru selectarea proiectelor ce implică investițiile sectorului public pentru construirea unor autostrăzi, aeroporturi, centrale nuclearo-electrice, reconstrucția și modernizarea localităților etc.

Metoda cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cărei aplicabilitate este condiționată de existența a două sau mai multe soluții de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje reprezintă un set de tehnici concepute în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public și cel privat și, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public.

Metoda de Planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.) este o altă metodă modernă de dimensionare a cheltuielilor publice, aplicată inițial în domeniul militar și extinsă, apoi, la nivelul bugetului federal al S.U.A., având la bază analiza „cost-avantaje". Obiectivul urmărit în elaborarea metodei P.P.B.S. a fost acela de a defini criterii mai raționale de gestionare a banului public, în sensul repartizării creditelor bugetare pe baza randamentului sau avantajelor nete pe care le comportă diferitele categorii de cheltuieli.

Metoda de planificare, programe, bugetare presupune identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe termen lung, cuantificarea costurilor și avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanțate de la buget și stabilirea unui clasament al acestora în raport cu indicatorii de eficacitate.

Metoda permite identificarea „opțiunilor verticale”, în cadrul aceluiași minister, dar nu permite formularea „opțiunilor verticale”, adică pe baza ei nu se poate justifica o repartiție diferită a creditelor bugetare între ministere (de exemplu: credite bugetare mai mari pentru educație și mai mici pentru justiție sau credite mai mari pentru educație și mai mici pentru sănătate etc.). pentru a asigura o repartizare judicioasă a creditelor pe ministere, este necesar un criteriu comun de eficacitate, valabil pentru ansamblul ministerelor, ceea ce este greu de identificat și de aplicat în practică.

În cadrul metodei P.P.B.S. ( Planning, Programming, Budgeting System), bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o simplă enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate de programe în succesiune „structură-obiective-programe”. Gestiunea bugetară globală este concepută ca un sistem de subpolitici optimale.

Utilizarea metodei P.P.B.S. presupune identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe termen lung, cuantificarea (pe baza unor, calcule specifice) a costurilor și avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanțate de la buget și stabilirea unui clasament al acestora în raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea deciziei în funcție de ierarhia programelor alternative este considerată a fi criteriul tehnocratic, ce înlocuiește criteriul politic, în materie de buget.

Fazele metodei P.P.B.S. sunt: planificarea, programarea și bugetizarea (sau includerea în buget). Planificarea reprezintă construirea perspectivei pe termen lung în contextul unei anumite strategii administrative. Prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe termen lung și căile de realizare a acestora. În această perspectivă, pe termen lung se integrează procesul administrativ de elaborare a bugetului local. În realitate, dacă sunt identificate proiecțiile pe 10 – 20 de ani pot fi definite mai facil politicile bugetare cele mai adecvate prin intermediul așa-numitului „plan-revolving". Acesta are la bază o abordare secvențială a obiectivelor, în sensul că se aleg obiectivele ce corespund necesităților perioadei pentru care se întocmește bugetul, urmând ca și acestea să fie supuse unor revizuiri periodice în funcție de condițiile economice, sociale, politice nou apărute.

Programarea corespunde tacticii administrative și presupune definirea clară a obiectivelor de urmat în cadrul programelor alternative și al termenelor precise la care urmează să se realizeze programele respective. Această fază prezintă o importanță deosebită pentru că în cadrul ei se identifică costurile directe și indirecte pe care le implică realizarea fiecărui program și se iau în considerare toate informațiile utile recalculării costurilor. Tehnica cercetărilor operaționale permite alegerea unuia dintre programele alternative, care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă și care maximizează rezultatele la același efort bugetar.

Bugetizarea reprezintă înscrierea în bugetul local a tranșei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Așadar, programul ales va fi finanțat pe parcursul mai multor exerciții bugetare, iar în bugetul fiecărui an se va reflecta tranșa corespunzătoare realizării obiectivelor din program, prevăzute pentru acel an.

Limitele metodei P.P.B.S., de natură politică și tehnică, reprezentat un obstacol în calea aplicării pe scară largă a acestei metode. Din punct de vedere politic, s-au adus următoarele critici metodei P.P.B.S.:

– aplicarea pe scară largă a metodei prezintă riscul creșterii puterii tehnocratice și al diminuării libertății de alegere a decidentului public, în măsura în care acceptând criteriile științifice, se va opta pentru alternativa clasată pe primul loc;

– metoda conduce la centralizarea deciziei în detrimentul puterii efective a administratorilor locali, deoarece puterea de decizie aparține organismelor care, la nivel național, elaborează programul de perspectivă;

Deși metoda P.P.B.S. are capacitatea de formalizare, evaluare, proiecție și cuantificare, totuși se consideră că aceasta și din punct de vedere tehnic prezintă anumite limite:

– imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective, ceea ce poate să conducă la confuzie între obiectivul propus și mijloacele de atingere a acestuia;

– dificultatea de a calcula cu exactitate costurile directe și mai ales pe cele indirecte (inclusiv pe cele generate de externalități);

– măsurarea avantajelor este, de asemenea, dificil de realizat. La avantajele directe, mai ușor de comensurat, se adaugă efectele indirecte mai greu de sesizat și mai ales de cuantificat, ceea ce modifică gradul de eficacitate, având o influență pozitivă asupra ratei de creștere;

– alegerea celei mai corespunzătoare rate de actualizare pune, de asemenea probleme încă nerezolvate;

Toate aceste limite, ca și dificultățile legate de imposibilitatea luării în calcul a influenței unor factori, mai ales de natură subiectivă, au redus posibilitățile de utilizare a metodei P.P.B.S.

Limitele metodei P.P.B.S. au promovat metoda: managementul prin obiective (MBO).

Esența metodei constă în aceea că se pune accentul pe identificarea finalităților sau țintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice își definește propriile sale obiective, contribuind astfel la realizarea finalităților propuse. În cadrul fiecărui minister se procedează la rediscutarea și coordonarea finalităților, obiectivelor și resurselor. În acest mod se realizează o descentralizare a deciziei, dar apar dificultăți referitoare la asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, la determinarea precisă a obiectivelor și la coordonarea acestora cu obiectivele generale ale bugetului.

Metoda M.B.O. a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen de cinci ani, astfel să permită o coordonare a obiectivelor între ministere. Spre deosebire de PPBS, metoda are drept scop identificarea opțiunilor orizontale privind diferențierea mărimii creditelor bugetare pe ministere. În procesul selectării obiectivelor, decidentul este diferit de utilizator, în timp ce, în cazul metodei PPBS, decizia aparține utilizatorului. Încadrarea obiectivelor în contextul general al bugetului presupune alocarea globală a resurselor necesare pentru atingerea scopurilor propuse.

O altă metodă a aplicării este metoda bază bugetară zero (ZBB – Zero Base Budgeting) – reprezintă metoda de programare bugetară, practicată în USA după 1980, al cărei scop este acela de a preîntâmpina creșterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un an la altul.

Elaborarea bugetului după metoda ZBB presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o bază zero sau cel mai scăzut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Parlamentul reexaminează bugetul, în mod sistematic, la intervale regulate de timp, c și cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevaluează fiecare acțiune și se rediscută fiecare autorizație de program în vederea aprobării. Prin intermediul unor așa-numite pachete de decizie sau „pachete-program”, sunt evaluate rezultatele diferite, ce corespund atât unui nivel dat al costurilor, cât și altor niveluri de cost situate sub și peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determină nivelul minim al efortului (baza zero) și se evaluează consecințele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un „pachet de decizie” include:obiectivul sau rezultatul ce se dorește a fi obținut; descrierea programelor și a subprogramelor de realizare a obiectivului; analiza diferitelor costuri și avantaje degajate; lista mijloacelor alternative, precum și justificarea alternativei propuse.

Operațiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obținute la un nivel dat al costurilor. Efectele sunt evidențiate prin prisma avantajelor directe și indirecte, iar costurile sunt estimate la nivelul lor real, inclusiv prin luarea în considerare a costurilor generate de externalități. După ce se evidențiază atât costurile, cât și avantajele corespunzătoare, se procedează la actualizarea beneficiilor nete viitoare. Beneficiile nete viitoare se reduc în condițiile existenței unei rate a dobânzii, real pozitive, în economie, fapt care face ca o unitate monetară obținută în viitor cu titlu de beneficiu să reprezinte mai puțin decât o unitate monetară obținută în prezent drept beneficiu.

Metoda raționalizării opțiunilor bugetare (RCB – Rationalisation des Choix Budgetaires) – a constituit metoda franceză bazată pe analiza sistemică, pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, în contextul gestiunii prin obiective a resurselor publice. În cadrul analizei sistemice, pot urma succesiunea următoare:

formularea problemei;

selecția obiectivelor;

propunerea alternativelor;

colectarea de date;

construcția modelelor;

comparația modelelor;

testul de sensibilitate;

examinarea ipotezelor;

reexaminarea obiectivelor;

propunerea de noi alternative;

noua formulare a problemei.

Raționalizarea opțiunilor bugetare este considerată ca fiind o metodă coerentă de elaborare a bugetului, de alegere a mijloacelor posibil de utilizat, de execuție a acestuia (programare și gestiune) și de control (compararea rezultatelor obținute cu cele scontate și formularea previziunilor pentru viitor). Principalele etape ale metodei RCB sunt:

studiul;

decizia;

execuția;

controlul.

Metoda „Raționalizării opțiunilor bugetare" urmărește realizarea pe termen mijlociu a obiectivelor propuse, prin intermediul bugetelor-program și oferă posibilitatea reexaminării pe parcurs a opțiunilor, în funcție de condițiile nou apărute. Aplicarea în practică a acestei metode a pus în evidență o serie de dificultăți legate de elaborarea, aprobarea și execuția bugetului. Astfel, prin aplicarea metodei R.C.B. nu pot fi respectate cerințele unor principii bugetare, cum ar fi anualitatea și neafectarea veniturilor bugetare.

Raționalizarea opțiunilor bugetare implică o programare pe termen mediu, ceea ce constituie o derogare de la principiul anualității. Totodată, metoda R.C.B. pornește de la

comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program și de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezintă tocmai venituri special afectate. În faza aprobării bugetului elaborat după metoda R.C.B., membrii forului legislativ local votează, practic, varianta optimă ce a rezultat dintr-o multitudine de soluții posibile, ceea ce reduce la minimum decizia politică.

Utilizarea metodei „Raționalizării opțiunilor bugetare", ca tehnică de elaborare a bugetelor program, prezintă numeroase avantaje. Astfel, metoda permite determinarea costului global al operațiunilor, indiferent de sursa de finanțare, ceea ce înseamnă că s-a trecut de la finanțarea exclusiv bugetară la acoperirea cheltuielilor publice din surse multiple. Un alt avantaj al metodei constă în aceea că oferă informații cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli înscris în bugetul funcțional, ale cărui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare.

Un buget elaborat prin folosirea metodei R.C.B. reflectă obiectivele ce urmează a fi realizate în cadrul fiecărui domeniu și facilitează controlul prin intermediul "indicatorilor de impact", ce pun în evidență măsura în care scopul urmărit a fost realizat. Totodată, un astfel de buget prezintă ansamblul resurselor, existente și suplimentare, ce vor fi antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse și în același timp substituie autorizarea de a cheltui cu obligația de realizare a obiectivelor înscrise în buget, reducându-se importanța structurării cheltuielilor în cheltuieli curente și de capital, deoarece esența rezidă în contribuția acestora la atingerea obiectivelor și nu în natura cheltuielilor.

Cu toate avantajele ce decurg din determinarea opțiunilor bugetare pe baza criteriilor economice, nici in țările de origine, nici în țările care le-au adoptat și adaptat nu s-a reușit generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari.

Cheltuielile necesare în anul următor funcționarii instituțiilor de învățământ preuniversitar se fundamentează în funcție de numărul elevilor, numărul personalului didactic, numărul normelor didactice, suprafața. Cheltuielile destinate culturii și religiei ce se înscriu în proiectul de buget depind de numărul bibliotecilor, al caselor de cultură, al instituțiilor de cultură și de numărul cărților, numărul de spectacole și spectatori, programe culturale, numărul personalului, suprafață. Propunerile de cheltuieli privind asistența socială, ajutoarele se efectuează în funcție de numărul instituțiilor de asistență socială, numărul persoanelor asistate, drepturile de ajutoare, alocațiile de hrană și medicamente, consumurile necesare prețurile bunurilor necesare funcționării instituțiilor de asistență socială. Cheltuielile privind serviciile, dezvoltarea publică și locuințe se cuantifică în funcție de suprafața străzilor, suprafața de iluminat public, suprafața grădinilor publice, parcurilor și zonelor verzi, cantitatea de resturi menajere, suprafața locuințelor deținute și alți factori.

În funcție de natura lor, cheltuielile care se prevăd în bugetele locale se pot estima pe baza factorilor specifici.

Cheltuielile pentru salarii se dimensionează în funcție de numărul personalului, salariul lunar, precum și de alte drepturi bănești cum sunt sporul de vechime, indemnizația de conducere, sporuri pentru mediu.

Cheltuielile necesare deplasării, detașării și transferului se determină în funcție de numărul personalului, drepturile legale de deplasare, număr perioade de deplasare, tarife de transport, tarife de cazare.

Cheltuielile pentru burse depind de numărul elevilor, de cuantumul bursei, de numărul lunilor de acordare a bursei și de criteriile de acordare a burselor.

Cheltuielile privind materialele necesare se stabilesc în funcție de normele de aprovizionare, cantități și prețuri de aprovizionare.

Cheltuielile pentru hrană se calculează pornind de la numărul persoanelor, alocația legală de hrană, numărul zilelor, prețurile alimentelor.

Cheltuielile pentru încălzit se determină ținând seama de cantitatea de combustibil necesară, de prețul combustibilului.

Cheltuielile privind materialele de curățenie, furnituri de birou se cuantifică ținând seama de suprafața instituțiilor publice locale, de prețurile materialelor, numărul personalului.

Cheltuieli care se referă la iluminat, depind de consumuri și de tarifele practicate de furnizorii de energie.

Cheltuielile privind reparațiile curente și capitale se cuantifică în funcție de suprafața clădirilor, materialele necesare, manopera, prețuri și tarife de salarizare.

Cheltuielile pentru mijloacele de transport depind de consumul de carburanți, de piesele de schimb și de prețul carburanților.

Ordonatorii de credite principali din bugetele locale pot elabora sau solicita instituțiilor și serviciilor publice locale programe care să fundamenteze necesarul de resurse din bugetul local. În vederea dimensionării veniturilor și cheltuielilor ce se înscriu în bugetele locale se mai iau în considerare:

– prognozele principalilor indicatori economici și sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget precum și pentru următorii trei ani, elaborate de către organele abilitate;

– politicile fiscale și bugetare naționale și locale;

– prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate, ale memorandurilor de finanțare sau ale altor acorduri internaționale semnate sau ratificate;

– politicile și strategiile sectoriale și locale, precum și prioritățile stabilite în formularea propunerilor de buget;

– propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;

– programele întocmite de ordonatorii principali de credite în scopul finanțării unor acțiuni sau ansamblu de acțiuni, cărora le sunt asociate obiective precise și indicatori de rezultate și de eficiență; programele sunt însoțite de estimarea anuală a performanțelor fiecărui program care trebuie să precizeze: acțiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obținute și estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori preciși a căror alegere este justificată;

– programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unității administrativ teritoriale, în concordanță cu politicile de dezvoltare la nivel național, regional, județean, zonal sau local.

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe estimarea costurilor și avantajelor viitoare, care intră în calculul indicatorilor bugetari drept variabile certe. Cum ele nu pot fi niciodată pe deplin prefigurate, totdeauna se înregistrează diferențe între mărimea previzională și cea reală a indicatorilor considerați. Efectele unei anumite politici bugetare sunt și mai greu de cuantificat, în majoritatea situațiilor.

Putem face o mică paralelă între conceptul de finanțe publice, pe de o parte, și bugetul public, pe de altă parte.

În primul rând, trebuie să acceptăm fără rezerve că bugetul public este principalul mecanism de implementare în fapt a conceptului de finanțe publice. Prin punerea în aplicare, prin îndeplinirea prevederilor bugetului public, se realizează de fapt funcția de repartiție a finanțelor publice pe cele două laturi ale sale, sub funcția de constituire a resurselor financiare publice din partea de venituri a bugetului public și cea de redistribuire, de alocare a fondurilor publice prin partea de cheltuieli a bugetului public. A fost nevoie de legi, de un sistem întreg de prevederi normative, denumite la un loc politici fiscale, care să precizeze cum se determină și cuantifică drepturile de creanță ale statului și apoi de metodologii de lucru și de aparatul specializat în ceea ce privește colectarea acestor drepturi bugetare

În privința îndeplinirii subfuncției de alocare a fondurilor publice, adică a utilizării efective a acestora prin intermediul bugetului public, lucrurile sunt tot așa de complexe, deoarece acum trebuie alese prioritățile în funcție de necesitățile obiective ale societății la un moment dat. până la folosirea propriu-zisă a acestora, ele trebuie administrate și gestionate cât mai corespunzător. În procesul de alocare propriu-zisă sunt necesare și se folosesc o serie de tehnici și metodologii care trebuie îndeplinite până când instituția în cauză poate efectua plăți (deschideri de credite bugetare etc.). este ceea ce pe scurt se poate denumi în cazul procesului de alocare aplicarea „politicilor bugetare.”

CAPITOLUL V: CONCLUZII

Atât politicile fiscale, cât și cele bugetare nu se pot realiza însă fără un aparat strict specializat.

În concluzie, rolul bugetului public în realizarea funcției de repartiție este mare, dar prin intermediul lui doar se instrumentează și apoi se reflectă modul în care aceasta a fost dusă la îndeplinire.

De asemenea, cu prilejul colectării și utilizării fondurilor publice, acestea trebuie evidențiate în conturi gestionate pe surse de proveniență, de plătitori, ce necesită un sistem informațional contabil adecvat, care, în cazul țării noastre, este realizat prin intermediul contabilității publice.

Referitor la rolul bugetului public în îndeplinirea funcției de repartiție a finanțelor publice, putem afirma că acesta este extrem de important deoarece, prin intermediul bugetului, această funcție este cuantificată, prin cifre atât la prevederi, cât și la realizări, dar pentru reflectarea în practică a acesteia este nevoie de mulți alți factori și condiții. Referindu-ne la gradul de cuprindere a noțiunii bugetului public, comparativ cu funcția de repartiție a finanțelor publice, trebuie să conchidem că cea a bugetului public este mult mai restrânsă.

În al doilea rând, funcția de control a finanțelor publice se exercită în timpul execuției bugetare prin intermediul Trezoreriei statului, în principal printr-un control fiscal, cu prilejul constituirii resurselor financiare publice și printr-unul preventiv, cu prilejul alocării fondurilor. Eficiența acesteia este reflectată nemijlocit în cadrul execuției bugetare propriu-zise a bugetului public.

Funcția de control a finanțelor publice se manifestă și se exercită și în afara perioadei de întocmire și executare a bugetului public național din care cauză trebuie să conchidem că și în cazul funcției de control a finanțelor publice, acesta se manifestă și în afara fazelor de întocmire și executare a bugetului public, deci, din acest punct de vedere, conceptul de finanțe publice privit prin prisma funcției de control este mai cuprinzător decât noțiunea de buget public național.

O altă latură a funcției de control a finanțelor publice se realizează și printr-un control fiscal într-o perioadă premergătoare întocmirii bugetului public cu prilejul stabilirii drepturilor constatate ale statului din impozite și taxe și ulterior printr-un control financiar exercitat de Curtea de Conturi asupra execuției bugetare consemnat deja în bugetul public.

Referitor la cea de-a treia funcție a finanțelor publice, „cea de intervenție a statului în economie”, remarcăm faptul că aceasta se manifestă atât în faza de întocmire, cât și în cea de execuție a bugetului public național. În acest caz, bugetul public este o consecință a modului în care se manifestă intervenția statului în economie, prin intermediul finanțelor publice.

Funcția de intervenție a statului în economie se manifestă și în amonte de faza de întocmire și executare a bugetului public, în primul rând prin intermediul politicilor fiscale și prin cele care țin de politicile bugetare, tot un atribut al legislativului și executivului.

Constatăm că, și prin prisma acestei funcții „de intervenție a statului în economie”, conceptul de finanțe publice comparativ cu conceptul de buget public național este de asemenea mai cuprinzător și mai complex.

O concluzie generală care se impune acum din analiza paralelă a celor două concepte este că, conceptul de finanțe publice este mult mai larg și mai complex decât cel de buget public național. În același timp, trebuie subliniat faptul că bugetul public național este principalul mecanism prin intermediul căruia se traduc în fapt funcțiile finanțelor publice. Într-un anume fel este oglindă, și prin el se reflectă modul în care s-a reușit ducerea la îndeplinire a funcțiilor finanțelor publice, așa cum au fost ele proiectate prin intermediul politicilor fiscale și al celor bugetare.

BIBLIOGRAFIE

MATERIALE TIPARITE:

1) Anghelache, Gabriela, Belean P., Finanțele publice ale României, Editura Economică, București, 2003;

2) Băcescu, Marius, Strategii și politici macroeconomice, Editura Global Lux, Colecția Economică, București

3) Belean, P., Anghelache, Gabriela, Finanțele publice ale României, Editura Economică, București, 2005;

4) Manolescu, Gh., Buget – Abordare economică și financiară, Editura Economică, București, 1997;

5) Moșteanu, Tatiana, Buget și Trezorerie Publică, Editura Style, București, 2000;

6) Moșteanu, Tatiana și colaboratorii, Buget și Trezorerie Publică, ediția a III-a, Editura Tribuna Economică, București, 2002;

7) Popovici, D., Popovici, F, Buget și Trezorerie, ediția a II-a revizuită și adăugită, Editura Mirton, Timișoara, 2002;

8) Ștefura, Gabriel, Procesul bugetar în România, Tipo Moldova, Iași, 2004;

9) Talpoș, I., Finanțele României, Editura Sedonia, Timișoara, 1995;

10) Văcărel, Iulian, Finanțe publice, ediția a III-a, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2001,

11) Văcărel, I., Bercea, F., Anghelache, Gabriela, Bistriceanu, Gh. D., Bodnar, M., Stolojan, T., Moșteanu, Tatiana, Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică RA, București, 1992;

12) Văcărel, I., Gabriela, Bistriceanu, Gh. D., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanțe publice, Ediția a II-a, Editura Didactică și Pedagogică RA, București, 1999;

13) I. Văcărel, F. Bercea, Gh.D.Bistriceanu, G. Anghelache, M. Bodnar, T. Moșteanu, F. Georgescu, Finanțe publice, ediția a IV-a, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2003

14) Văcărel, Iulian, Bugetul pe programe multianual, Editura Expert,

București, 2002;

15) Voinea M. Gheorghe, Finanțe locale, Editura Junimea, Iași, 2002;

SITE-URI WEB:

16) http://www.mfinante.ro/pdfbuget.html?pagina=acasa;

17) http://www.scribd.com/doc/15097758/Bugetul-de-stat;

18) http://www.mfinante.ro/pdfbuget.html?pagina=acasa;

19) http://www.apubb.ro/Documents/Macarie/Finante_si_%20bugete_publice.pdf;

20) Legea nr.10 din 29 ianuarie 1991 privind finanțele publice, disponibil online la: http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=11555;

21) Legea Finanțelor Publice nr. 72 din 12 iulie 1996, disponibil online la http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=16900;

22) http://www.insse.ro/cms/rw/pages/datorie_deficit.ro.do;

23) http://www.cjolt.ro/cjolt/gallery/legislatie/leg-500-2002.pdf;

24) http://www.scritube.com/economie/asigurari/SISTEMUL-DE-ASIGURARI-SOCIALE-20441781.php;

25) http://www.seap.usv.ro/annals/ojs/index.php/annals/article/viewFile/100/101;