Bugetul Public National Sistemul Bugetar
CUPRINS
Introducere…………………………………………………………………………………..2
Capitolul 1 Bugetul………………………………………………………………….………..4
1.1 Conceptul de buget ……………………………………………………………………….4
1.2 Tipuri de bugete …………………………………………………………………………..9
1.3 Principiile bugetare…………………………………………………………….….……..12
Capitolul 2 Sistem bugetar si Componentele sale………………………………….……….17
2.1 Structura Sistemului Bugetar……………………………………………………….……17
Capitolul 3 Procesul bugetar……………………………………………………………….24
3.1 Conceptul de proces bugetar…………………………………………………………….24
3.2 Persoanele și organele implicate în procesul bugetar……………………………………28
Capitolul 4 Elaborarea Bugetului de stat……………………………………………………39
4.1 Întocmirea și aprobare bugetului de stat………………………………………………….39
Capitolul 5 Executarea Bugetului de stat………………………………………..…………..53
5.1 Execuția veniturilor bugetului de stat ………………………………………..…………..53
5.2 Execuția cheltuielilor bugetului de stat……………………………………………………..70
Concluzii……………………………………………………………………….…………….83
BIBLIOGRAFIE………………………………………………………………..…………..85
INTRODUCERE
Actualitatea studiului rezidă în importanța pe care o are fiscalitatea și frecventele reforme sau ajustări din acest domeniu pentru dezvoltarea economică a oricărui stat, dar mai ales a României, având în vedere statutul de membru al Uniunii Europene.
Modificările fiscale pe care le-a parcurs România de-a lungul perioadei de tranziție și ulterior acesteia, perioada post integrare, au un impact deosebit asupra dezvoltării socio-economice și merită o atenție deosebita in vederea cunoașterii, dar mai ales a recunoașterii punctelor slabe și a punctelor tari ce au marcat procesul bugetar din România contemporana.
Privită din perspectiva aderării la Uniunea Europeana, România are de parcurs un drum lung al reformelor, în toate domeniile și al aplicării coerente a politicilor structurale și comunitare in vederea integrării depline in structura europeană.
România parcurge o perioada în care reforma sistemului fiscal este in plină desfășurare. Scopul principal este înlăturarea inconsecvențelor și nereușitelor reformelor anterioare, precum și concilierea obiectivelor randamentului, eficienței și echității care caracterizează un sistem fiscal.
Plecând de la procesul bugetar al României și analizând componentele bugetului etapele de elaborare aprobare și execuție a bugetului, s-a încercat sublinierea importanței pe care o are fiecare verigă a sistemului bugetar în formarea resurselor și alocarea acestora pentru susținerea pe de o parte a reformelor structurale în plină desfășurare și pe de altă parte posibilitatea dezvoltării socio-economice a României încât să se poată atinge un nivel de dezvoltare similar statelor membre ale Uniunii Europene.
Importanța factorului fiscalitate pentru conjunctura economică a impus aplicarea analizei de sistem in cadrul cercetărilor din acest domeniu.
Având în vedere aceasta, în capitolul întâi al lucrării am prezentat în ansamblu ei noțiunea de buget, tipurile de buget existente și caracteristicile acestora, precum și principiile bugetare fără de care procesul bugetar nu s-ar putea desfășura într-o succesiune logică și nu s-ar defini din punct de vedere juridic ca fiind un act legislativ.
Prin intermediul capitolului al doilea lucrarea prezintă sistemul bugetar și componentele sale, specializate pe domenii și tipuri de bugete publice, punând accentul pe sursele generatoare de venituri publice pe de o parte și destinația cheltuielilor, pe de altă parte, evidențiind rolul autorităților în fundamentarea acestora.
Actorii implicați în elaborarea bugetului public fac tema de studiu a capitolului trei al lucrării, aici fiind prezentați prin prisma rolului pus în scenă de fiecare actor, în derularea procesului bugetar.
Tot aici am prezentat bugetul public, modul de formare, componentele acestuia și mai ales am dorit să evidențiez cel mai important instrument de lucru utilizat in elaborarea sistemului veniturilor și cheltuielilor publice, și anume conceptul de consolidare, concept în baza căruia se poate adopta Legea Bugetului de Stat – documentul cel mai important, documentul ce reprezintă planul economic al statului. Legea Bugetului de Stat poate fi considerată în același timp planul financiar național, Contractul de Management al Guvernului.
Capitolul III al lucrării vă prezintă mult mai aprofundat procesul bugetar în complexitatea lui precum și organele implicate in procesul bugetar, participanții direcți la elaborarea, promulgarea și execuția bugetului de stat fiind pe larg prezentați pe parcursul ultimelor două capitole .
Prin intermediul acestui studiu s-a dorit expunerea corectă a complexității procesului bugetar, exigența dimensionării corecte a alocării de fonduri bugetare publice la nivel macroeconomic și necesitatea transformării acestora în venituri fiscale, elaborarea temeinică a proiectului de buget prin corelarea cât mai exactă a cheltuielilor în concordanță cu veniturile posibile de încasat într-un an bugetar.
Capitolul 1
BUGETUL
Conceptul de buget
Bugetul public este o categorie fundamentală a științei finanțelor, la definirea căreia concură o abordare juridică și una economică.
Sub aspect juridic, bugetul este un act prin care sunt prevăzute și aprobate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat prevede și autorizează, în formă legislativă, cheltuielile și resursele statului document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative cu caracter obligatoriu. Bugetul de stat este un act de previziune a resurselor publice și a modului de utilizare a acestor resurse, elaborându-se pentru o perioada de un an. Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat și execuția veniturilor și cheltuielilor publice intervin înscrise în legea bugetului de stat și execuția veniturilor și cheltuielilor publice intervin neconcordanțe care impun anumite corecții și aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului de stat în carul aceluiași exercițiu bugetar.
Definit ca o categorie economică, bugetul public este expresia corelației economice sub formă bănească a veniturilor colectate din impozite, taxe, accize, contribuții, redevențe, și alte obligații datorate statului precum și a cheltuielilor publice derulate de ansamblul aparatului de stat pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății concretizate în educație, sănătate, ordine publică, prezervarea mediului, asigurări sociale, dar și cheltuieli derulate în scopul dezvoltării economice a unor ramuri, cheltuieli denumite generic „investiții publice”.
Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelațiile macroeconomice și, în special, legătura cu nivelul și evoluția produsului intern brut .
În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o variabila esențială in determinarea produsului intern brut și a nivelului folosirii resurselor . Bugetul de stat exprimă relațiile economice în formă bănească ce iau naștere în procesul repartiției produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară ale fiecărei perioade. Aceste relații se pot interpreta în tandem astfel : pe de o parte, ca relații prin intermediul cărora se mobilizează resursele bănești la dispoziția statului, iar pe de altă parte ca relații prin care se repartizează aceste resurse.
În buget veniturile se înscriu după conținutul lor fiscal sau nefiscal și după proveniența lor in cadrul fiecărei subdiviziuni stabilindu-se nivelul încasărilor. Cheltuielile se înscriu, conform clasificației bugetare, după conținut și după destinația pe care o primesc, pe domenii de activitate, ramuri și subramuri, stabilindu-se nivelul acestora.
În economia modernă, bugetul nu mai constituie un simplu document în care se înscriu veniturile și cheltuielile probabile ale statului pe o perioada de douăsprezece luni, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionării veniturilor și cheltuielilor publice la nivelul unui an, cât și pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiții.
Printr-un buget bine alcătuit și riguros fundamentat, Parlamentul și Guvernul au o imagine de ansamblu asupra raportului existent între valoarea bunurilor materiale și nemateriale create în economie și valoarea eforturilor făcute pentru realizarea acestora.
Prin extensie, de aceeași imagine pot dispune prin intermediul bugetului și organele locale ale administrației de stat.
Bugetul public, ca act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului, se caracterizează prin următoarele trăsături:
Este un act de previziune, el prezentându-se sub forma unui tablou evaluativ și comparativ de venituri publice, care indică sursele bănești ale statului și destinațiile acestora exprimate în cheltuieli;
Este un act de autorizare prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să utilizeze fonduri și să realizeze venituri in conformitate cu prevederile legale;
Este un act anual – anul bugetar ca perioadă de exercițiu financiar este intervalul pentru care se poate efectua programarea, se aprobă și cheltuielile bugetare și se poate urmări execuția indicatorilor bugetari.
Prin bugetul public se analizează finanțele publice care exprimă fluxuri financiare privin d formarea resurselor bănești publice și fluxuri financiare ce se degaje în procesul de gestionare a acestor resurse. În cea mai mare parte aceste fluxuri financiare sunt sub forma prelevărilor obligatorii și transferurilor prin care statul și colectivitățile locale își constituie resursele bănești necesare desfășurării activității specifice, prin cheltuieli.
Prin bugetul public se stabilesc, pe baza unor considerente de ordin economic, politic, social și financiar, veniturile care reflecta in politica fiscala a statului.
Resursele financiare publice includ resursele administrației de stat centrale și locale, resursele asigurărilor sociale de stat și resursele instituțiilor publice cu caracter autonom.
Veniturile publice sunt exprimate prin impozite și taxe
Impozitele reprezintă o formă de prelevare a unei părți din veniturile persoanei fizice sau juridice la dispoziția statului, în vederea acoperirii cheltuielilor sale. Această prelevare se face in mod obligatoriu, cu titlu nerambursabil și fără contraprestație din partea statului. Caracterul obligatoriu al impozitelor trebuie înțeles in sensul ca plata acestora către stat este o obligație impusă prin lege tuturor persoanelor fizice sau juridice care realizează venit dintr-o anumita sursa sau dețin un anumit tip de avere pentru care conform legii datorează impozit statului. Astfel, impozitele sunt plăți care se fac către stat cu titlu definitiv și nerambursabil. In schimbul acestora, plătitorii nu pot solicita statului un contra serviciu de valoare egala sau apropiata.
Bugetul public este documentul care cuprinde nu numai execuția resurselor bănești ci și modul de repartizare și utilizare a acestora, prin cheltuieli publice.
„ Cheltuielile publice exprimă relațiile economico-sociale în formă bănească, care se manifestă intre stat pe de o parte și persoane fizice și juridice pe de altă parte, cu ocazia repartizării și utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia”.
Conținutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu destinația lor.
Din acest motiv, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de Produs Intern Brut, prezentând valoare plăților pe care le efectuează instituțiile publice îmbrăcând formele specifice ale cheltuielilor curente, iar alte cheltuieli publice exprimă o avansare de produs intern brut, reprezentând participarea statului la finanțarea formării brute de capital atât în sfera producției materiale, cât și în sfera nematerială.
Cheltuielile publice includ:
Cheltuieli bugetare, aala sau apropiata.
Bugetul public este documentul care cuprinde nu numai execuția resurselor bănești ci și modul de repartizare și utilizare a acestora, prin cheltuieli publice.
„ Cheltuielile publice exprimă relațiile economico-sociale în formă bănească, care se manifestă intre stat pe de o parte și persoane fizice și juridice pe de altă parte, cu ocazia repartizării și utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia”.
Conținutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu destinația lor.
Din acest motiv, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de Produs Intern Brut, prezentând valoare plăților pe care le efectuează instituțiile publice îmbrăcând formele specifice ale cheltuielilor curente, iar alte cheltuieli publice exprimă o avansare de produs intern brut, reprezentând participarea statului la finanțarea formării brute de capital atât în sfera producției materiale, cât și în sfera nematerială.
Cheltuielile publice includ:
Cheltuieli bugetare, acoperite din resurse financiare publice, constituite in două puncte:
Bugetul de stat;
Bugetul asigurărilor sociale;
Bugetele locale;
Bugetele instituțiilor publice autonome;
Cheltuieli acoperite din fonduri cu destinație speciala
Cheltuieli extrabugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite in afara bugetului prevăzute in bugetele de venituri și cheltuieli extrabugetare ale instituțiilor publice
Cheltuieli efectuate din bugetul trezoreriei publice
Cheltuielile publice se referă, deci, la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituțiilor publice reprezentate de:aparatul de stat,instituții social-culturale,armata,ordine interna și siguranța naționala, cercetare științifica, care se acoperă fie de la buget (pe plan central sau local), fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituțiilor, pe seama veniturilor obținute de acestea. Cheltuielile bugetare se refera numai la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurărilor sociale sau din bugetele instituțiilor publice autonome.
Delimitare cheltuielilor bugetare in cadrul celor publice se bazează pe câteva principii:
Efectuare cheltuielilor bugetare este condiționata de prevederea expresa și aprobarea nivelului acestora de către Parlament sau de consiliile locale, după caz, in conformitate cu legile in vigoare ;
Nerambursabilitatea sumelor alocate și efectuarea cheltuielilor respective conform destinațiilor pentru care s-au aprobat aceste sume ;
Efectuarea cheltuielilor este determinată de îndeplinirea condițiilor legale și nu numai de constituirea (existența) resurselor bănești ;
Finanțarea se efectuează în funcție de nivelul de subordonare a instituțiilor sau activităților cu caracter bugetar din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale sau din bugetele locale ;
Exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv și acordarea vizei cu ocazia operațiunilor de deschidere a finanțării, de alocare și de utilizare a resurselor financiare publice.
Veniturile și cheltuielile publice nu reprezintă simplii indicatori ai bugetului ci au rolul unor pârghii folosite de stat pentru impulsionarea dezvoltării sau restrângerii unor activități,a producției și consumului anumitor produse, cu scopul de a influenta anumite categorii sociale în vederea realizării acțiunilor în care statul are un interes direct.
Veniturile publice cuprind resursele financiare ale administrației de stat, ale asigurărilor sociale obligatorii de stat și ale instituțiilor publice cu caracter autonom.
Veniturile publice pot fi catalogate după mai multe criterii:
Conținutul economic al veniturilor:
Venituri fiscale, reprezentate de prelevările cu caracter obligatoriu stabilite prin lege și care au din aceasta cauza o flexibilitate redusă și anume condițiile lor nu se pot modifica decât legislativ ;
Resurse de trezorerie,reprezentate de împrumuturi pe termen scurt sub forma certificatelor de depozit, bonurilor de tezaur și altele, derulate de Ministerul Finanțelor Publice în vederea acoperirii deficitelor temporare (lipsă cash) ale bugetelor ce fac parte din sistemul bugetului de stat ;
Împrumuturi publice pe termen mediu sau lung, împrumuturi ce au forma obligațiunilor de stat sau a unor credite primate de la organismele financiare internaționale, state, bănci sau consorții bancare ;
Emisiune monetară fără acoperire, cu scopul de a finanța deficitul bugetar dar care generează inflație ;
Ritmicitatea încasării:
Venituri ordinare sau curente, care sunt obținute de stat în mod obișnuit și care pot fii venituri fiscale, venituri din sectorul public etc. ;
Venituri extraordinare, la care se apelează în situații speciale cum ar fii împrumuturi, ajutoare ;
Proveniența:
Venituri interne având ca sursă economia naționala ;
Venituri externe provenite din străinătate;
Nivelul de referința:
Venituri ale bugetului de stat ;
Venituri ale asigurărilor sociale de stat ;
Venituri cu destinație speciala care acoperă cheltuielile prevăzute în fondurile speciale;
Venituri ale bugetelor locale.
Având în vedere definiția dată de art.138 din Constituția României, Bugetul Public Național este o noțiune sintetică a trei instituții juridice: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetelor locale ale comunelor, orașelor și ale județelor.
Prin Legea 500/2002 a Finanțelor Publice s-a stabilit faptul că administrarea resurselor financiare publice se efectuează prin intermediul sistemului unitar de bugete care alcătuiesc un tot-unitar denumit Bugetul General Consolidat acesta cuprinzând:
– bugetul de stat;
– bugetul asigurărilor sociale de stat;
– bugetele fondurilor speciale;
– bugetul trezoreriei statului;
– bugetele instituțiilor publice autonome;
– bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de
stat, bugetele asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale;
– bugete instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
– bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate
de stat;
– bugetul fondurilor externe nerambursabile;
– bugetele locale.
În lumina celor două acte normative, Bugetul public Național este definit ca un act juridic pe de o parte cât și ca un plan financiar alcătuit la nivel macroeconomic. Bugetul Public Național trebuie privit ca un act juridic, întrucât prin acesta se stabilește și se autorizează de către Parlament resursele financiare ce se pot acumula într-o perioadă de timp (an bugetar), precum și cheltuielile ce se vor efectua, în aceeași perioadă de timp potrivit destinației stabilite.
Tipuri de bugete
Elaborarea unui buget în orice domeniu de activitate, constituie în prezent o necesitate. “Bugetul” este astăzi un termen întâlnit în toate domeniile și reprezintă instrumentul principal prin intermediul căruia se realizează controlul cheltuielilor corelate cu veniturile alocate pentru acoperirea acestora. Bugetul reprezintă în același timp și instrumentul cu ajutorul căruia se obține o imagine completă, clară și sigură a modului de alocarea a veniturilor obținute din desfășurarea activității bugetate pe tipuri de cheltuieli.
Obiectivele-cheie ale bugetului sunt reflectate în tipul bugetului și accentul relativ al acestuia pe controlul cheltuielilor publice, îmbunătățirea managementului, a politicilor, planificării și eficienței costurilor.
Analizând categoriile de bugete întâlnite în literatura de specialitate națională și internațională tipurile de buget sunt:
În funcție de forma
Bugete de intrare ce cuprind în principal bugete forfetare și bugete funcționale
Bugete de rezultate reunesc tipurile de bugete de performanță și bugetele program
În funcție de momentul tranzacției
Buget cash
Buget de angajament
În funcție de tipul veniturilor și cheltuielilor:
Buget mixt
Buget curent
Buget de capital
Ca o caracteristică principală a bugetelor de intrare recunoaștem cu precădere orientarea acestora spre aplicarea unui control fiscal bugetar și excluderea rezultatelor, bugetele forfetare fiind cele mai simple forme de buget bazate pe alocarea unei sume totale de venituri fără a se stabili destinația sumei alocate. Prin acest tip de buget nu se urmărește nivelul rezultatelor obținute, acordându-se astfel o deplină libertate managerială. Bugetul de tip funcțional este o derivată a bugetului forfetar cu deosebirea că acest buget se derulează pe specializarea cheltuielilor, acestea fiind împărțite pe categorii.
Bugetul de performanță listează ceea ce fiecare unitate administrativă încearcă să realizeze, cât planifică să facă și cu ce resurse. Acest tip de buget raportează despre cât de bine s-a descurcat fiecare unitate administrativă cu banii pe care i-a avut în anul precedent alocați. Accentul se pune pe obținerea celor mai multe servicii pentru o unitate monetară.
Pentru a realiza o descriere corectă a bugetului program trebuie definită noțiunea economică de ”program”, astfel încât să putem înțelege cât mai clar rolul și funcționalitatea acestui tip de buget.
Prin program se determina o activitate sau un complex coerent de activități planificate pentru a atinge un scop, un obiectiv sau un ansamblu de obiective intercorelate, bine definite și pentru care sunt prestabiliți indicatori specifici prin care să fie evaluate rezultatele finale ce vor fi obținute, cu încadrarea în limitele de finanțare proiectate.
Bugetul program împarte cheltuielile publice pe activități . Uneori bugetele de tip program sunt în mod oficial legate de un proces de planificare unde obiectivele naționale sunt stabilite și cheltuielile publice sunt alocate în efortul de a realiza aceste obiective.
Atât în mediul privat cât și în cel public, bugetul este privit ca un instrument principal prin intermediul căruia se obține anticipat rezultatul economico-financiar a activităților desfășurate.
Bugetul face diferența între o entitate economică condusă sub amprenta controlului și a echilibrului și o alta entitate care își desfășoară activitatea sub imperiul hazardului. În absența bugetului o entitate nu se poate adapta în timp util la condițiile contextuale economice naționale și internaționale.
Următoarele tipuri de buget le putem întâlni în activitatea economică desfășurată în cadrul unei entități economice:
Bugetul de vânzări
Acesta reprezintă o estimare a viitoarelor vânzări atât din punct de vedere cantitativ cât și valoric. Este instrumentul cel mai des utilizat reprezentând programul prin care se determina și se stabilesc coordonatele obiectivelor de îndeplinit de atât de către echipa de management cât și de personalul cu funcții de execuție existent pe diferite poziții în cadrul unei firme.
Bugetul de producție
Este tipul de buget care se referă la o proiecție a numărului de unități necesare a se produce astfel încât obiectivul firmei să poată fii realizat. Presupune totodată o estimare a diverselor costuri /cheltuieli ce vor fi antrenate în realizarea producției, fără a exclude resursele umane și materialele.
Bugetul financiar
Acest buget reprezintă planificarea veniturilor și cheltuielilor pentru un interval de timp prestabilit, de regulă o perioadă de timp din viitorul apropiat cum ar fi trimestru, semestru, an. Un avantaj important ce rezidă din acest tip de bugetare este determinarea cu precizie a perioadei de timp în care veniturile vor fi realizate și dacă vor fi îndestulătoare pentru acoperirea cheltuielilor.
Bugetul de Marketing
Bugetul de marketing prin care se proiectează fondurile necesare pentru promovarea imaginii firmei, dezvoltarea și cultivarea relațiilor publice.
Bugetul pe proiect
Planificarea se refera la costurile alocate unui proiect stabilit al entității economice. Costurile stabilite prin acest tip de buget includ atât resursele umane necesare, cât și cheltuielile materiale sau alte tipuri de cheltuieli necesare a se consuma pentru realizarea proiectului respectiv. Deseori acest tip de buget se desfășoară prin proiectarea responsabilităților specifice, cu bugete alocate și elaborate separat.
Având în vedere tipurile de bugete descrise anterior, rezultă în mod firesc concluzia potrivit căreia fiecare entitate economică, indiferent de tipul capitalului pe care îl gestionează, privat sau public, pentru a fi capabilă să obțină un rezultat financiar pozitiv, un rezultat economic performant , deci pentru a-și atinge scopul, este constrânsă, adeseori prin acte legislative, formal sau informal să planifice rezultatul așteptat.
În situația în care se pune în discuție activitatea de producție, activitatea economică în general a unei întreprinderi, întreprindere ce se încadrează în domeniul de activitate industrial, ca mare consumator de resurse materiale și bănești, pentru a putea să-și ordoneze activitatea, este necesar ca procesul de producție să fie divizat în compartimente, departamente de producție ce vor fi independente din punct de vedere al gestiunii resurselor, oglindite într-un buget pe centre de cheltuieli. După acest principiu, vor exista compartimente însărcinate cu previzionarea activității întreprinderii și vor elabora pentru fiecare centru de consum în parte, potrivit unei proceduri, aplicând o metodologie, bugete de venituri și cheltuieli specifice.
În concluzie, tipurile de bugete reprezintă de fapt componente ale bugetului de venituri și cheltuieli global repartizate centrelor de gestiune conform structurii organizatorice (manageriale) a firmei.
1.3 Principiile bugetare
Procesul bugetar se realizează parcurgând anumite etape : stabilirea, încasarea, repartizarea și utilizarea resurselor financiare publice ale bugetului general consolidat. Etapele se parcurg respectând norme și reguli cu caracter obligatoriu reglementate prin acte normative ce stau la baza procesului bugetar și prin care sunt stabilite principiile obligatorii ce trebuie respectate pe parcursul desfășurării acestuia.
Legea 500/2002 a Finanțelor Publice stipulează în mod expres încă de la Art.1, articol prin care se definește cu claritate obiectul legii: ” Prezenta lege stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar,,
Prin urmare rezultă în mod evident faptul că procesul bugetar poate fi realizat numai pe baza principiilor enunțate și reglementate prin Legea 500/2002 a Finanțelor Publice, lege ce suportă periodic modificări sau actualizări în funcție de noile politici fiscale preluate din cadrul Uniunii Europene ca atare, sau adaptate realităților socio-economice existente în România. Cu toate acestea Legea 500/2002 este actul normativ de căpătâi ce determină funcționalitatea și continuitatea procesului bugetar. Deși a suportat câteva notabile modificări din anul 2002 până în prezent, principiile bugetare au rămas aceleași, motiv ce ne determină să le subliniem relevanța și să le constatăm importanța în procesul de elaborarea și derulare a bugetului general consolidat.
Legea 500/2002 prevede următoarele reguli:
,,Exercițiul bugetar este anual și coincide cu anul calendaristic”
„ Toate drepturile dobândite, operațiunile efectuate în cursul unui an, inclusiv obligațiile și drepturile ce-i revin, direct sau indirect, unui buget în perioada anului respectiv aparține exercițiului corespunzător de execuție a bugetului”
„Pentru toți agenții economici, anul financiar are aceeași durată ca și exercițiul bugetar. Execuția bugetară se închide la data de 31 decembrie a fiecărui an.
„Orice venit neîncasat și orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie, se va încasa sau se va plăti în contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea
anului sunt anulate de drept”
,,Toate operațiunile bugetare se exprimă în monede naționale,,
Analizând enunțul regulilor prevăzute de actul normativ rezultă fără echivoc următoarele principii consacrate de legea 500/2002 respectiv:
a) principiul universalității bugetare
b) principiul anualității bugetare
c) principiul unității bugetare
d) principiul specializării bugetare ( realității bugetare)
e) principiul unității monetare
f) principiul publicității bugetare
Prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.45/2003 privind finanțele publice locale, consolidată în anul 2005, sunt formulate principiile enunțate anterior la care adaugă și principiul echilibrului bugetar.
Pe lângă aceste principii, cele două acte normative precizează și câteva reguli obligatorii ce
trebuie respectate, acestea fiind:
nu este permis ca un anumit venit bugetar să fie afectat pentru finanțarea unei anumite cheltuieli (principiul neafectării veniturilor bugetare)
nu este permisă efectuarea de plăți direct din veniturile încasate cu excepția cazurilor prevăzute de lege
cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale
nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugete și nici nu poate fi angajată și efectuată din aceste bugete dacă nu există bază legală.
nici o cheltuială din fondurile publice locale nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare și surse de finanțare.
Principiile bugetare reglementate de Legea 500/2002 sunt următoarele :
a) Principiul universalității bugetului. Acesta este principiul potrivit căruia, veniturile și cheltuielile publice se înscriu în buget în sumele lor totale (brute). Nici un venit și nici o cheltuială nu trebuie să se efectueze în afara cadrului bugetar. În buget se vor cuprinde și veniturile viitoare posibile de realizat precum și destinația ce va fi alocată acestora.
b) Principiul anualității bugetului . Potrivit acestui principiu bugetul se întocmește și se
aprobă pentru o perioadă de un an, veniturile se încasează iar cheltuielile se efectuează în cadrul unui
exercițiu financiar, exercițiu financiar ce se va derula pe perioada unui an bugetar. Anul bugetar în România coincide cu anul calendaristic. Sunt țări însă în care anul bugetar nu corespunde cu anul calendaristic, această caracteristică fiind datorată tipului de stat, caracterului economiei, nivelului de dezvoltare, al parlamentului statului respective precum și a cutumei fiscale aplicate.
Astfel avem câteva exemple de state al căror an bugetar diferă de anul calendaristic și al căror exercițiul bugetar este cuprins între :
– 1 aprilie – 31 martie în India, Israel, Japonia, Marea Britanie, Noua Zeelandă
– 1 iulie – 30 iunie în Australia, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan,
– 1 octombrie – 31 septembrie în SUA și Thailanda.
c) Principiul unității bugetare presupune consemnarea într-un singur buget a tuturor veniturilor și cheltuielilor statului. Înscrierea într-un singur document a totalității veniturilor și cheltuielilor dă posibilitatea pe de o parte Parlamentului să stabilească cuantumul veniturilor bugetare
potrivit politicii financiare a guvernului și să aprobe sau să respingă cheltuielile pe care le consideră a fi oportune, iar pe de altă parte executivului să monitorizeze utilizarea resurselor financiare publice.
Potrivit art.10 din legea 500/2002 a Finanțelor Publice ,,Toate veniturile reținute și utilizate în sistem extrabugetar sub diverse forme și denumiri, se introduc în bugetul de stat urmând regulile și principiile acestui buget cu excepția celor proprii ale instituțiilor publice, precum și a celor pentru constituirea, potrivit legii a fondurilor de stimulare a personalului.,,
Principiul unității bugetare a fost adaptat cerințelor finanțelor publice moderne, literatura de specialitate, introducând noțiunea de debugetizare ca o derogare de la acest principiu.
Debugetizarea presupune finanțarea cheltuielilor publice din alte surse (alternative) decât din veniturile ordinare ale statului.
d) Principiul specializării (realității) bugetare. Este principiul potrivit căruia veniturile bugetare trebuie înscrise în buget și aprobate de Parlament pe surse de proveniență, iar cheltuielile publice pe categorii și destinații potrivit clasificației bugetare.
Clasificația bugetară este elaborată de Ministerul Finanțelor Publice și cuprinde: părți, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe, articole, alineate.
Respectarea specializării bugetare, prin clasificația bugetară presupune utilizarea resurselor financiare potrivit destinațiilor pentru care s-au aprobat, fiind interzise virarea acestora de la un ordonator la alt ordonator, de la un capitol de cheltuieli la alt capitol, iar virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare la nivelul fiecărui ordonator de credite se pot efectua în anumite condiții și cu avizul Ministerului Finanțelor Publice.
e) Principiul unității monetare, este principiul potrivit căruia toate operațiunile bugetare se exprimă în moneda națională. Potrivit art.137 din Constituție ,,moneda națională este leul, iar subdiviziunea acesteia, banul. În condițiile aderării la Uniunea Europeană, prin lege organică se poate
recunoaște circulația și înlocuirea monedei naționale cu aceea a Uniunii Europene,,
f) Principiul publicității bugetare – potrivit acestui principiu este necesară asigurarea unei transparențe pe parcursul tuturor etapelor parcurse în elaborare proiectului bugetului de stat, pe parcursul dezbaterii publice în parlament cât și în etapa aprobării acestuia.
Ulterior aprobării de către Parlamentul României, prin emiterea legii de adoptare, bugetul de stat cu toate anexele sale se publică în Monitorul Oficial al României Partea I.
g) Principiul echilibrului bugetar enunțat de Ordonanța de Urgență nr.45/ 2003 presupune ca veniturile publice să acopere cheltuielile publice. Prin Legea 500/2002 nu se face referire imperativă la acest principiu, deoarece în practică, veniturile publice inițial aprobate nu acoperă totalitatea cheltuielile publice rezultate în final.
În acest sens, se autorizează Ministerul Finanțelor Publice ca pe parcursul execuției bugetare să emită bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice purtătoare de dobândă cu condiția ca termenul lor scadent să nu depășească sfârșitul anului financiar.
De asemenea, prin aceeași lege bugetară promulgată anual se poate stabili acordarea de către Banca Națională a României a unui împrumut, împrumut care să nu fie purtător de dobândă, în vederea acoperirii cheltuielilor aparatului administrației centrale de stat.
h) Principiul neafectării veniturilor bugetare care, deși nu este consacrat în legislația financiară care reglementează domeniul, dar obligativitatea respectării unor reguli stricte în stabilirea veniturilor și cheltuielilor bugetului public, prezumă existența acestui principiu.
Potrivit acestui principiu, veniturile bugetare după încasare trebuie depersonalizate pierzându-și individualitatea și proveniența și sunt utilizate pentru efectuarea cheltuielilor oricare ar fi acestea. Nu se admite ca un anumit venit bugetar să fie afectat pentru finanțarea unei anumite cheltuieli.
Cu toate acestea în practică se înregistrează frecvente abateri de la acest principiu. De altfel, chiar și legea bugetară anuală prevede că în cadrul fondurilor speciale se evidențiază venituri cu afectație specială.
Capitolul II
SISTEM BUGETAR ȘI COMPONENTELE SALE
2.1 Structura sistemului bugetar
Sistemul bugetar exprimă ansamblul șui totalitatea relațiilor economice sub forma bănească care apare în procesul repartiției venitului național cu prilejul constituirii și repartizării de fonduri centralizate la și de la dispoziția statului pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societății.
Bugetul public este un instrument utilizat de stat, prin care se proiectează și se derulează activitatea privind finanțele publice; un instrument de programare, de executare și de control asupra rezultatelor execuției resurselor bănești ale societății și a modului de utilizare a acestora, concretizat prin cheltuieli publice.
Intr-o accepție mai largă, bugetul public reprezintă un ansamblu al documentelor din sectorul public, documente ce împreună formează sistemul de bugete.
Acesta este un sistem unitar de bugete format din:
■ bugetul de stat;
■ bugetul asigurărilor sociale de stat;
■ bugetele locale;
■ bugetele fondurilor speciale (bugetul Fondului național unic al asigurărilor sociale de
sănătate și bugetul asigurărilor pentru șomaj);
■ bugetele instituțiilor publice autonome;
■ bugetele de venituri și cheltuieli ale agenților economici și ale altor subiecți
economici;
■ bugetul Trezoreriei statului;
■ bugetul instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat;
■ bugetele societăților bancare, de asigurări și reasigurări;
■ bugetele constituite pe seama fondurilor externe nerambursabile, bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice.
BUGETUL DE STAT
Este un plan anual al cheltuielilor statului și al surselor de acoperire. Ca buget al administrației centrale de stat, acesta este elaborat de Guvern și aprobate de Parlament prin lege. Veniturile și cheltuielile cuprinse în bugetul de stat sunt de importanță centrală .
Exprimă, din punctul de vedere al conținutului economic, relații economice sub formă bănească care apar în procesul repartiției venitului național cu prilejul constituirii și repartizării unor fonduri la ș de la dispoziția statului în scopul satisfacerea unor nevoi generale ale societății.
Ca dimensiune el reprezintă peste 60% din totalul sistemului bugetar.
Ca balanță financiară, bugetul statului apare ca o structură, cel mai adesea, deficitară (veniturile mai mici decât cheltuielile ) unde:
veniturile provin din următoarele surse:
impozite directe – în special cele pe venit, impozite indirecte cum sunt TVA, accize și taxe vamale și venituri nefiscale în care sunt incluse vărsăminte de la societățile comerciale cu capital de stat, societățile naționale și regiile autonome;
cheltuielile au o diversitate de destinații cum sunt servicii publice generale, apărare, învățământ, artă
Proveniența veniturilor scoate în evidență o diversitate de surse, cu o implicare generală a contribuabililor în susținerea veniturilor bugetare.
În planul implicării instituționale bugetul statului cade în sarcina Guvernului, atât în momentul fundamentării, cât și pe parcursul gestiunii.
Cea mai mare parte a relațiilor exprimate prin bugetul statului vizează redistribuiri prin transferuri, de mijloace bugetare, fie către celelalte bugete, fie către diferite segmente ale populației.
BUGETELE LOCALE
Exprimă relații economice sub formă bănească care apar cu ocazia repartiției venitului național în legătură cu constituirea și repartizarea de fonduri centralizate la și de la dispoziția unităților administrativ-teritoriale în scopul satisfacerii unor necesități ale colectivităților publice locale.
Sunt considerate autorități administrativ-teritoriale consiliile locale ( comunale, orășenești și municipale) și consiliile județene. Participanții la fondurile locale se găsesc la nivelul unităților administrative-teritoriale cu obligații bănești strict delimitate ( impozite și taxe locale), iar cheltuielile acoperite din acest buget, cu toată diversitatea domeniilor, vizează acțiuni economic-sociale , culturale și de administrare la nivelul localității cum ar fi gospodărire comunală, administrație public, cultură, învățământ și sănătate, locuințe.
Bugetele locale se elaborează în condiții de autonomie .
Unitățile administrativ-teritoriale își dimensionează prevederile bugetare ale cheltuielilor în raport cu nevoile lor proprii, în strânsă corelare cu resursele pe care le pot preleva din impozite, taxe și celelalte venituri stabilite de legea bugetară, efectuând controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate.
În situația în care bugetele nu își pot acoperi cheltuielile din venituri proprii stabilite conform prevederilor legii bugetare cu cheltuielile ( V= C ) pe baza unei proceduri administrative prin care veniturile proprii sunt completate de venituri de echilibrare. Motivația principala este dezvoltarea inegală a zonelor localităților țării. De aceea în structura bugetului de stat există un capitol distinct la cheltuieli numit: “ transferuri către bugetele locale” unde sunt prevăzute veniturile de echilibrare pentru bugetele locale în doua forme :”
Sume defalcate din diferitele impozite mobilizate la bugetul de stat ( cota din impozitul pe salarii, TVA, accize care se distribuie localităților ). De exemplu, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale, se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de 36,5% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor, pe teritoriul cărora își desfășoară activitatea plătitorii de impozite, 10% la bugetul propriu al județului și 15 % la dispoziția consiliului județean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor și municipiilor. Totalul sumelor alocate colectivităților locale este de 61,5% din încasările din impozitul pe venit plătit de locuitorii respectivei localități.
Subvenții de echilibrare reprezintă sume globale acordate bugetelor locale pentru echilibrare. În legea anuală a bugetului de stat este prevăzută o anexă care cuprinde sume ce urmează a fi alocate fiecărei unități administrativ-teritoriale în parte. Criteriile în conformitate cu acre sunt repartizate aceste sume sunt:
Capacitatea financiară calculată în funcție de impozitul pe venit încasat pe locuitor, în proporție de 70% din sumele defalcate;
Suprafața județului, în proporție de 30% din sumele defalcate.
Gestiunea bugetelor locale ca răspundere administrativă revine consiliilor județene la nivelul județelor și primăriilor, la nivelul comunelor, orașelor și municipiilor. La acest din urmă nivel instituția primarului reprezintă puterea executivă, iar puterea legislativă este reprezentată de consiliile locale.
Municipiul București este administrat de Primăria Generală și Consiliul General care au atribuții similare consiliilor județene și de primăriile celor șase sectoare.
BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT
Acest buget se elaborează distinct de bugetul de stat și se aprobă de Parlament prin lege distinctă. De aici rezultă faptul că veniturile cuprinse în acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv.
Exprimă relații economice sub formă bănească care apar în procesul repartiției cu ocazia constituirii și utilizării unui fond specializat la și de la dispoziția statului în scopul satisfacerii unor nevoi sociale ale populației.
Sub aspectul unei balanțe financiară bugetul asigurărilor sociale de stat înregistrează la venituri contribuțiile specifice – pensie suplimentară, contribuția pentru șomaj – ale agenților economici și populației. La cheltuieli sunt înscrise asigurările și protecția socială concretizat în pensii, indemnizații, ajutoare.
Balanța B.A.S.S. este de regulă deficitară, adică cheltuielile depășesc veniturile ce urmează a fi colectate dar se reechilibrează prin redistribuiri cu caracter de transferuri din bugetul de stat.
Administrarea acestui buget revine în sarcina Guvernului respectiv în sarcina Ministerului Muncii , Familiei și Protecției Sociale ca autoritate centrală în domeniu. La nivel teritorial acest minister are o structură ale cărui prerogative sunt:
Înregistrarea forței de muncă active
Evidenta șomerilor indemnizabili dar și a celor neindemnizabili
Înregistrarea și calculul pensiilor persoanelor îndreptățite să se pensioneze sub o formă sau alta de pensii
Calificarea și formarea profesională a șomerilor, stimularea agenților economici să angajeze persoane fără un loc de muncă
Oferirea de bilete de odihnă și tratament pentru pensionari
Acordarea indemnizațiilor pentru creșterea copilului
Acordarea și plata stimulentului pentru beneficiarii indemnizației care se întorc la locul de munca
Acordarea ajutorului social
Acordarea ajutorului pentru încălzirea locuinței cu energie termică, gaze naturale, lemne, cărbune, combustibili petrolieri
Alocația de sta pentru copii
Plata indemnizației pentru însoțitorul adulților nevăzători cu handicap grav
Toate aceste prerogative sunt îndeplinite prin intermediul unor structuri organizatorice proprii în a cărei componență sunt incluse : Agenția Județeană pentru Plăți și Inspecție Socială, Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă, Casa Județeană de Pensii. Prin intermediul acestui buget, care de altfel este o componentă importantă a Bugetului de Stat se reflectă anual volumul contribuțiilor prelevate pentru constituirea acestuia, repartizarea și utilizarea sumelor alocate în vederea asigurării pensiilor, susținerea membrilor familiilor pensionarilor acordarea protecției sociale salariaților.
BUGETELE FONDURILOR SPECIALE
Exprimă fluxurile de fonduri cu concretizare în balanțe financiare distincte. Sursele de formare sunt strict delimitate, iar destinația cheltuielilor vizează obiective economice sau social-culturale bine definite.
Fondurile speciale se creează în momentul apariției unei nevoi care se manifestă foarte acut și a cărei rezolvare nu este prevăzută în bugetul de stat. Pentru aceasta, se abilitează, prin lege, un organ executiv care să încaseze și să utilizeze fondul special creat pentru eliminarea efectelor produse de nevoia respectivă.
Exemple de fonduri speciale care au funcționat de-a lungul anilor în România : fondul special pentru drumurile publice, pentru protecția asiguraților, pentru modernizarea punctelor de trecere a frontierei de stat a României , fondul pentru protecția mediului .
Ca balanță financiară, fondurile speciale nu pot fi niciodată deficitare deoarece cheltuielile ce se angajează vor fi cel mult la nivelul fondurilor constituite și se execută pe măsură ce încasările la aceste fonduri s-au realizat.
Administrarea fondurilor speciale este dată de Guvern, cu acordul Parlamentului către instituțiile centrale reprezentative domeniului în care s-au constituit aceste fonduri.
Totalitatea bugetelor prezentate sunt sistematizate în cadrul unui singur document numit Bugetul general Consolidat. Conform legii finanțelor publice, acesta este definit ca „ ansamblul bugetelor component, ale sistemului bugetar, agregate și consolidate pentru a forma un întreg”.
Bugetul trezoreriei generale a statului cuprind resursele și cheltuielile trezoreriei, ca instituție, privind activitatea prin care acesta își îndeplinește funcțiile.
Bugetul instituțiilor publice autonome cuprind resursele și cheltuielile acelor instituții publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituții de drept public.
Bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale, în funcție de sistemul de finanțare și sunt în subordinea instituțiilor publice autonome sau cuprind veniturile și cheltuielile anuale ale instituțiilor publice ce primesc subvenții de la bugetele mai sus menționate, după caz, completarea fondurilor proprii( în cazul finanțării parțiale) și sunt în subordinea instituțiilor publice autonome.
Bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii sunt documente în care sunt prevăzute și aprobate veniturile și cheltuielile instituțiilor publice aflate în subordinea unor instituții publice autonome, ce funcționează doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de manifestări culturale și sportive, în concursuri artistice, publicații, prestații editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activități proprii sau anexe, prestări de servicii și altele asemenea.
Bugetele creditelor externe rambursabile contractate sau garantate de stat sunt documentele în care sunt prevăzute și aprobate veniturile și cheltuielile fondurilor externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice.
Bugetele fondurilor externe nerambursabile sunt documentele în care sunt prevăzute și aprobate veniturile și cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate instituției sau statului care a acordat aceste fonduri.
Pe lângă bugetele prezentate anterior bugetul general consolidat cuprinde și următoarele fonduri pe care le-am prezentat ca fiind fonduri speciale : Fondul special pentru modernizarea drumurilor, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul special de reasigurare, Autoritatea pentru valorificarea activelor statului (AVAS); Fondul pentru dezvoltarea agriculturii românești, Regia Autonomă Administrația Națională a Drumurilor (AND); alte fonduri extrabugetare administrate de Ministerul Finanțelor Publice sau de alte ministere și agenții din afara cadrului bugetar, precum și alte operațiuni extrabugetare ale ministerelor, finanțate prin împrumuturi externe și fondurile de contrapartidă create din încasările din împrumuturi externe".
Acest sistem unitar și corelat de bugete formează Bugetul General Consolidat prin care se dimensionează și se compară la nivelul unui an veniturile și cheltuielile statului și ale celorlalte instituții publice.
Bugetul General Consolidat reflectă prin urmare fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale de repartizare pe destinații în conformitate cu nevoia socială și cu obiectivele de politică financiară și fiscală specifice anului la care se referă și pentru care se elaborează.
Prin consolidare bugetară se înțelege operațiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre bugetele componente ale Bugetului General Consolidat, în vederea evitării dublei evidențieri a acestora.
În Legea privind Finanțele Publice nr. 500/2002 se precizează : „ veniturile și cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel național alcătuiesc veniturile bugetare totale, respective cheltuielile bugetare totale, care după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenția dimensiunile efortului financiar public din anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru, după caz “.*.
CAPITOLUL 3
PROCESUL BUGETAR
3.1 Conceptul de proces bugetar
În viața de zi cu zi întâlnim cu regularitate termenul de “buget”. Atât în domeniul privat cât mai ales în cel public, termenul de “buget” a dobândit o utilizare sine-qua-non. Din acest motiv, este important a demara analiza procesului bugetar de la chiar definiția termenilor, definiție dată de legislația în vigoare. Astfel , prin buget se înțelege ” documentul prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice”.
Legea nr. 10/1990 introduce însă, pentru prima dată, în vocabularul economic, noțiunea de buget public național, menționând că: “Activitatea privind finanțele publice include elaborarea și execuția bugetului public național, care cuprinde bugetul administrației centrale de stat, bugetele locale și bugetul asigurărilor sociale de stat …”.
Procesul bugetar reprezintă totalitatea acțiunilor și măsurilor întreprinse de autorități ale statului în ceea ce privește alocarea resurselor financiare publice, presupus a fi colectate pe parcursul unui an, pentru îndeplinirea nevoilor comune și personale ale cetățenilor, în susținerea programului politic lansat de puterea executivă aflată la conducere în perioada de adoptare a bugetului.
Sub aspect procedural, procesul bugetar consta într-un complex de etape succesive de: ” elaborare, aprobare, executare, control și raportare a bugetului, care se încheie cu aprobarea contului de execuție a acestuia”.
Documentul în care sunt însumate resursele financiare publice si cheltuielile publice în totalitatea lor, pentru o perioada de un an bugetar, poartă denumirea de Buget General Consolidat.
Bugetul General Consolidat, conform actualelor reglementări în materia finanțelor publice, cuprinde ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri și cheltuieli ale sectorului public, concretizate în: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale – acestea constituind Bugetul Public Național. Pe lângă acesta se consolidează și bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetul altor instituții publice cu caracter autonom, indiferent de modul de finanțare.
Privit dintr-un alt unghi, procesul bugetar este considerat un proces decizional, democratic, cu caracter preponderent politic, un proces ce se desfășoară în mod continuu, ciclic, având un impact public la nivel macro și micro manifestat pe plan atât economic cât și social.
Într-o altă concepție, procesul bugetar poate fi privit ca un cumul de operațiuni succesive ce se desfășoară pe parcursul unui an și se referă la elaborarea, adoptarea proiectului legii bugetare anuale, execuția curentă a bugetului, încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară precum și controlul bugetar.
Există o multitudine de motive prin prisma cărora, putem considera procesul bugetar o succesiune de secvențe politice consecutive:
Participanții la procesul bugetar dețin controlul asupra a ceea ce trebuie cheltuit putând să opteze pentru aplicarea unui anumit program sau proiect ;
Structurează concurența dintre entitățile finanțate de la buget și dintre programe;
Influențează rezultatele politicilor publice aplicate, cum ar fi mărimea totală a bugetului, distribuția costurilor și a beneficiilor.
Tehnic și procedural se acceptă în practică definiția procesului bugetar ca fiind ansamblul operațiunilor și actelor de natură administrativă, tehnică și normativă parcurse și întocmite de instituțiile de specialitate ale statului cu scopul elaborării, adoptării, executării și raportării bugetului de stat și a celorlalte componente ale bugetului general consolidate, bugete prin intermediul cărora se administrează resursele financiare publice ale statului.
Procesul bugetar se distinge prin câteva caracteristici particulare :
Concurarea actorilor multipli, cu obiective sau scopuri diferite la desenarea procesului bugetar
Vulnerabilitatea procesului la mediul înconjurător (o economie mai dezvoltată sau mai puțin dezvoltată, atitudinile cetățenilor față de cheltuielile publice și fiscalitate, față de deficitul bugetar)
Separarea plătitorului de impozite de decidentul bugetar ;
Procesul bugetar determină atât nivelul de explicitare pentru contribuabili a documentului buget, cât și mecanismele de asigurare a acestei explicitări;
Constrângeri legate în special de nivelul deficitului bugetar, astfel încât luarea deciziei să aibă loc în condițiile unor astfel de constrângeri.
Prima caracteristică a procesului bugetar este varietatea actorilor implicați în elaborarea bugetului și ei sunt adesea în „conflict” în privința motivațiilor și scopurilor. Astfel, potrivit Legii finanțelor publice și a situației de fapt care are loc în decursul elaborării bugetului de stat, principali actori sunt entitățile care sunt finanțate de la buget (instituții, unități administrative-teritoriale etc.), cunoscute ca ordonatori secundari sau terțiari de credite, ordonatorii principali de credite (conducătorii autorităților publice, miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale); Ministerul Finanțelor, Guvernul, legislativul reprezentat de Parlament, grupurile de interese și cetățenii.
Ordonatorii de credite (terțiari, secundari și principali) se consideră că aceștia încearcă să-și extindă activitățile entităților pe care le reprezintă, că cererile lor sunt aproape nelimitate și că alți actori bugetari trebuie să-și limiteze cererile. Motivele pentru dorința acestora de expansiune include prestigiul, mai mulți subordonați, mai mult spațiu, mai multe secretare și salarii mai mari. Acesta este comportamentul tipic al birocraților.
Ministerul Finanțelor Publice elaborează pentru Guvern proiectul bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor locale. Acest minister are sarcina de a comunica ordonatorilor principali de credite, ulterior depunerii de către aceștia a propunerilor pentru proiectul bugetului de stat, limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicilor fiscal-financiare adoptate de Guvern, în vederea definitivării proiectelor de buget.
Principala sarcină a Ministerului Finanțelor Publice este ca pe baza proiectelor de buget, definitivate de ordonatorii principali de credite, să elaboreze proiectul bugetului de stat și să-l depună la Guvern până la data de 25 septembrie a fiecărui an. Proiectul va fi însoțit de legea bugetară.
După însușirea de către Guvern a Proiectului Bugetului de Stat elaborat de Ministerul de Finanțe, acesta este supus aprobării Parlamentului până la o data limită stabilită prin lege fiind însoțit de un raport cu privire la situația economico-financiară a țării și proiecția acesteia în anul viitor, precum și legea bugetară. Parlamentul aprobă bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole dar și pe ordonatorii principali de credite. Legiuitorul încearcă în această etapă, de nenumărate ori să crească cheltuielile publice. Motivația acestui comportament constă în faptul că parlamentarii sunt conștienți că alegerea lor depinde de abilitatea de care dau dovadă pentru furnizarea de servicii publice , de realizarea unor programe și creșterea numărului de locuri de muncă în circumscripțiile pe care le reprezintă.
Grupurile de interes manifestă preocupare pentru creșterea bugetului de stat. Aceste grupuri caută să obțină mai multe avantaje pentru membrii lor și să fie susținute fie prin creșterea cheltuielilor publice în favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le plătesc.
Cetățenii, deși nu au un rol direct în procesul bugetar, pot adesea interveni indirect în procesul bugetar, fie prin vot, prin referendum se poate solicita limitarea veniturilor fiscal, fie să respingă anumite forme de fiscalitate sau să ceară chiar echilibrul bugetar. Cetățenii pot să-și exprime opiniile cu ocazia alegerilor electorale cerând aleșilor lor să țină cont de opiniile prezentate de ei și în caz contrar să nu le acorde votul .
Acești diferiți actori nu au numai scopuri bugetare diferite dar și potențial conflictual, deși aceștia în mod obișnuit se situează pe nivele de putere diferite. Astfel, puterea cea mai mare în cadrul procesului bugetar o are Guvernul prin intermediul Ministerului Finanțelor.
Combinarea diferitelor preferințe și a nivelurilor diferite de putere trebuie să fie orchestrată prin personalul bugetar, astfel încât să se obțină acordul tuturor actorilor care trebuie să respecte regulile jocului. Dacă anumiți actori au o putere destul de mare asupra bugetului, ei pot înceta să participe la procesul bugetar sau pot deveni obstrucționiști, blocând orice acord sau impunând soluții rigide și nenegociabile.
O altă caracteristică a procesului bugetar este separarea plătitorului de decident, și ea arată că deciziile în legătură cu câți bani și cum sunt cheltuiți aceștia prin intermediul bugetului nu se iau de cei acre furnizează banii, ci de reprezentanții lor – politicienii. Plătitorii și decidenții sunt două grupuri distincte . Primii nu sunt întrebați sau nu au prioritatea opțiunii în legătură cu dorința lor de plăti sau cât doresc să plătească. Puterea statului îi forțează pe aceștia să plătească. Ei au doar posibilitatea să protesteze dacă plătesc prea multe impozite sau banii din impozite sunt cheltuiți împotriva dorinței lor.
Distribuția dintre plătitori și decidenți conduce la două caracteristici importante ale bugetării publice și anume responsabilitatea publică și acceptabilitatea politică.
Despre procesul bugetar se poate afirma că scoate în evidență și facilitează unele dintre următoarele obiective:
Creșterea sau reducerea cheltuielilor publice;
Echilibrul sau deficitul bugetar
Schimbul dintre programe și obiective
Concurența sau minimalizarea concurenței
Controlul financiar și managerial
Din cauză că diferiții actori bugetari au obiective diferite, ar fi dificil să se ajungă la un consens în legătură cu obiectivele care trebuie accentuate. Unii actori pot pune accentul pe economie și pe eficiență, în timp ce alții, pe reducerea cheltuielilor publice, limitarea sferei serviciilor publice etc.
Mediul în care se desfășoară procesul bugetar poate duce la formarea de coaliții, dacă apar mai multe probleme care forțează mai mulți actori să lase la o parte diferențele de opinii care îi separă și să găsească o soluție acceptabilă. Procesul bugetar poate fi individualizat din punct de vedere funcție de următoarele caracteristici.
Dominația executivului sau legislativului asupra procesului bugetar .
Formal și legal, Legislativul are adesea puterea de a proba impozite și a propune cheltuieli publice, dar el poate delega o mai mare putere Executivului . Potrivit Legii Finanțelor Publice și după cum se desfășoară procesul bugetar în România, Guvernul are o putere mai mare în cadrul acestui proces.
Gradul de centralizare se referă la două concepte interdependente:
Gradul în care procesul bugetar pornește de jos în sus sau de sus în jos
Gradul în care puterea este divizată în comisii, comitete, oficiali aleși fără existența unui mecanism de coordonare
În România, procesul bugetar se desfășoară în dublu sens : de jos în sus, dar și de sus în jos, deoarece Ministerul Finanțelor Publice stabilește conform legii, limite de cheltuieli pe care ordonatorii de credite nu trebuie să le depășească și de care să țină cont în formularea propunerilor de cheltuieli din cadrul proiectului de buget avansat spre analiză și aprobare.
3.2 Persoanele și organele implicate în procesul bugetar
În domeniul elaborării proiectului de buget, este implicată mai ales puterea executivă. Tehnica de elaborarea a proiectului de buget prezintă caracteristici diferite, caracteristici ce rezultă din trăsătura politică și economică a statelor.
Sub aspect politic, scopul central îl reprezintă stabilirea sarcinilor în materie bugetară cu alte cuvinte, stabilirea entităților abilitate în domeniul de elaborare a bugetului.
Sub aspect tehnico-economic, elaborarea proiectului decurge din formula utilizată pentru măsurarea veniturilor și cheltuielilor. Din acest punct de vedere pot fi adoptate soluții de natură administrativă sau metode specifice perioadei economiei moderne de fundamentare prin calcul direct al veniturilor și cheltuielilor înscrise în buget.
Din practica internațională, se desprinde ideea că inițiativa bugetară prezintă următoarele forme în funcție de sistemul constituțional adoptat:
sistemul inițiativei prezidențiale sau sistemul de tip american,
sistemul inițiativei guvernamentale,
sistemul mixt al inițiativei parlamentare și guvernamentale
In cele ce urmează vom surprinde câteva trăsături ale formelor inițiativei bugetare așa cum sunt întâlnite în practica unor state.
Sistemul inițiativei prezidențiale sau sistemul american este apanajul statelor de tip federal adoptat în prezent în SUA. Activitatea de elaborare a bugetului revine președintelui, în colaborare directă cu Biroul de Management si Buget, structură ce are ca scop colectarea datelor și analizarea propunerilor transmise de departamente. Bugetul este propus pentru analiză și adoptare Congresului. Congresul primește informațiile necesare pentru o analiză corectă de la propria sa entitate specializată în estimarea cheltuielilor și veniturilor, estimare ce se realizează pentru o perioadă viitoare de cinci ani. Este cercetat proiectul de buget înaintat de președinte precum și politicile fiscal și bugetare abordate. Entitatea, instituția ce vine în sprijinul Congresului are un rol consultative, nu are atribuții privind recomandarea politicilor bugetare sau fiscale vis-a-vis de decizia Congresului.
Sistemul inițiativei guvernamentale folosit în Marea Britanie, constă în concentrarea atribuțiilor legate de stabilirea cheltuielilor și veniturilor publice precum și de soluționarea divergențelor, la nivelul trezoreriei și a altor departamente guvernamentale. În elaborarea bugetului trezoreria preconizează ce nivel al cheltuielilor este dimensionat pentru următorii ani și dacă nu vor exista schimbări de politică a guvernului. Trezoreria conturează de asemenea tendințele viitoare ale mediului economic.
Bugetul în formă sa finală este hotărât în cadrul discuțiilor purtate între conducătorul unității de trezorerie, miniștrii din alte departamente guvernamentale și primul ministru. Parlamentul are un rol redus, reprezentat în principal prin dreptul Camerei Comunelor de a amenda propunerile bugetare, drept care în general nu este exercitat deoarece aceste amendamente trebuie însușite de către Guvern.
Sistemul mixt se practica în Franța și în alte state europene și presupune asumarea inițiativei bugetare ca prerogativă a Parlamentului dar și a Guvernului. Atât definitivarea proiectului de buget cât și a celorlalte documente însoțitoare ale proiectului (expunerea de motive, anexele la proiectul de lege și elementele de fundamentare necesare Parlamentului pentru realizarea analizei proiectului de buget) se realizează de către Guvern după care acesta le înaintează Parlamentului pentru a fi dezbătute și aprobate.
Având în vedere sistemele inițiativei bugetare prezentate mai sus, practicate in diferite state, putem concluziona faptul că în România este abordat sistemul mixt al inițiativei parlamentare și guvernamentale, întrucât după cum prevede atât Legea privind finanțele publice, cât și Constituția, proiectul bugetului de stat, proiectul asigurărilor sociale de stat și celelalte componente ale sistemului bugetar se elaborează de către Guvern, anual, apoi sunt supuse analizării și aprobării Parlamentului, prin proiecte de lege separate.
În cele ce urmează vom sintetiza rolul instituțiilor administrative implicate în elaborarea proiectului bugetului de stat și vom prezenta competențele și atribuțiile acestora în cadrul procesului bugetar din România urmărind cadrul reglementărilor legislative.
În România, procesul bugetar se desfășoară prin mobilizarea instituțiilor statului ce au grade diferite de atribuții și ierarhizare diferite, dar și responsabilități specifice. Acestea sunt în ordine ierarhică următoarele: ordonatorii de credite, Ministerul Finanțelor Publice, Guvernul și Parlamentul.
Le vom analiza, succint, conform prezentării anterioare.
Ordonatorul de credite definește persoana fizică îndreptățită să exercite o funcție de conducere într-o instituție publică cu personalitate juridică, desemnată prin lege, cu dreptul de a dispune, de a aproba și de a răspunde de creditele bugetare aprobate prin bugetul propriu de venituri si cheltuieli, de a utiliza eficient și responsabil resursele materiale ale instituției al cărui reprezentant legal este.
Legea finanțelor publice 500/2002 stabilește la art.20 și art.21, în funcție de rolul pe care îl au în procesul execuției bugetare , trei categorii de ordonatori de credite:
ordonatori principali de credite;
ordonatori secundari de credite;
ordonatori terțiari de credite.
“Ordonatorii principali de credite sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome “ și au dreptul să solicite Ministerului Finanțelor Publice, potrivit filei de buget repartizată instituției ce o reprezintă, aprobarea deschiderii de credite bugetare.
Pentru Camera Deputaților si Senat, ordonatorii principali de credite sunt reprezentați de secretarii generali ai acestora.
În plan local, ordonatorii principali de credite sunt reprezentați de aleșii locali îndeplinind și funcții de conducere a unităților administrative din teritoriu:
președinții consiliilor județene
primarii unităților administrativ-teritoriale (municipii, orașe, comune)
primarul general al municipiului București.
Pentru ordonatorii principali de credite, în Legea finanțelor publice se prevede, ca prerogativă, posibilitatea delegării dreptului de a aproba repartizarea creditelor bugetare și efectuarea cheltuielilor pe seama creditelor bugetare aprobate și deschise. Prin delegare se înțelege transmiterea către înlocuitorul de drept, printr-un act de delegare atât drepturile cât și obligațiile celui care deleagă, act prin care se menționează delimitările delegării .
Conform prevederilor legale de a utiliza creditele bugetare , practic ordonatorii de credite sunt ordonatori de credite care au dreptul de a utiliza și repartiza credite (ordonatorii principali si secundari de credite) și ordonatori de credite care au doar dreptul utilizării creditelor primite (ordonatorii terțiari).
Ordonatorii principali de credite au în subordine instituții ierarhic inferioare , instituții ce au rangul de ordonatori secundari respectiv, ordonatori terțiari de credite. Pentru aceștia din urmă, ordonatorii principali au ca atribuție să aprobe efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu si efectuarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate.
Ministerul Finanțelor Publice la nivel central însumează proiectele de buget întocmite de:
ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat,
ordonatorii principali de credite ai bugetului asigurărilor sociale de stat,
ordonatorii principali de credite ai bugetelor fondurilor speciale
Prin lege, ordonatorul secundar de credite este definit ca fiind persoana fizică îndreptățită să exercite o funcție de conducere într-o instituție publică cu personalitate juridică ce are un buget propriu și care se afla în relație de subordonare cu ordonatorii principali de credite. La rândul lor ordonatorilor secundari le este repartizat un buget care cuprinde limita cheltuielilor de efectuat pentru funcționarea proprie dar și pentru ordonatori terțiari din subordinea sa.
Ordonatorii secundari, deși au aceleași drepturi ca și ordonatorii principali, se diferențiază de aceștia prin modul de finanțare și anume ordonatorii principali primesc creditele bugetare repartizate direct de către Ministerul Finanțelor Publice, pe când pentru ordonatorii secundari bugetul este repartizat de către ordonatorul principal în subordina căruia se află.
Ordonatorii terțiari de credite sunt ultima verigă a sistemului bugetar, fiind reprezentați de persoana fizică numită prin lege sau îndreptățită să reprezinte o instituție publică cu personalitate juridică si care dispune de un buget propriu. Ordonatorilor de credite terțiari le sunt repartizate buget de venituri și cheltuieli pentru utilizarea în scopul satisfacerii nevoilor proprii ale instituției pe care o conduc fără a mai avea subordonați.
De menționat faptul că, potrivit alin. (4) din art.21 din Legea 500/2002, ordonatorii principali de credite au rolul de a distribui creditele bugetare către instituțiile subordonate. În prealabil efectuării repartiției, ordonatorii principali de credite , în vederea garantării execuției bugetare, procedează la prezervarea unui procent de 10% din prevederile bugetare aprobate acestora.
Sunt exceptate acestei prevederi cheltuielile de personal și cheltuielile rezultate ca urmare a obligațiilor către entitățile internaționale. Acestea vor fi repartizate în totalitatea lor. În practică, o etapă important a procesului bugetar o constituie analizarea modului de realizarea a execuției bugetare a primului semestru al anului bugetar, analiză ce reprezintă în unele cazuri baza fundamentării repartizării și deschiderii de credite necesare pentru semestrul al doilea, ocazie cu care sumele reținut în cuantum de 10% se repartizează al doilea semestru.
“Ordonatorii de credite au obligația de a angaja si utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor si potrivit destinațiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea entității respective si cu respectarea prevederilor legale” – prin această prevedere legea stabilește cea mai importantă responsabilitate a ordonatorilor de credite.
Important este de subliniat faptul că în conformitate cu reglementările legale in vigoare ordonatorii principali de credite răspund împreună cu ordonatorii secundari și terțiari de îndeplinirea următoarelor atribuții:
angajarea, lichidarea si ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate si realizate;
realizarea veniturilor;
angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
integritatea bunurilor încredințate instituției pe care o conduc;
organizarea si ținerea la zi a contabilității si prezentarea la termen a situațiilor financiare asupra patrimoniului aflat în administrare si execuției bugetare;
organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziții publice si a programului de lucrări de investiții publice;
organizarea evidenței programelor, inclusiv a indicatorilor aferenți acestora;
organizarea si ținerea la zi a evidenței patrimoniului, conform prevederilor legale.
Execuția bugetară a cheltuielilor presupune parcurgerea etapelor privind angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor din fondurile publice. Parcurgerea acestor etape se realizează conform prevederilor Ordinului Ministerului Finanțelor Publice nr.1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, act normativ ce stabilește totodată o regulă fundamentală a execuției bugetare.
Prin actul normativ amintit se delimitează sarcinile ordonatorilor de credite astfel: aprobarea angajării, lichidării și ordonanțării cheltuielilor publice revine ordonatorului de credite, iar plata acestora din urmă este efectuată de către contabil. Ordonatorii de credite răspund atât pentru fondurile publice ce le-au fost repartizate spre gestionare cât și pentru fondurile publice ce trebuie colectate în procesul bugetar îmbrăcând forma veniturilor.
II Ministerul Finanțelor Publice elaborează proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat și a bugetelor fondurilor speciale și răspunde de realizarea acestora asigurând aplicarea politicii financiare a statului.
Ministerul Finanțelor Publice, este veriga cu cel mai important rol îndeplinind, în principal, în cadrul procesului bugetar – funcții de sinteză, prevăzute în art.19 al Legii 500/2002 privind Finanțele publice prin care se stabilesc cu claritate atribuțiile de îndeplinit:
privind sistemul bugetar, sincronizează demersurile ce revin Guvernului pentru pregătirea legilor bugetare anuale, pregătirea proiectelor legilor de rectificare bugetară și ale legilor prin care se aprobă contul general anual al execuției bugetare ;
adoptă toate măsurile în vederea aplicării politicii fiscal-bugetare;
elaborează și emite Norme metodologice, face precizări și formulează instrucțiuni ce trebuie urmate în procesul de elaborare a bugetului, determină practicile si procedurile de aplicat pentru încasarea veniturilor, pentru respectarea derulării celor 4 faze ale execuției bugetare a cheltuielilor, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, controlul cheltuirii fondurilor bugetare, încheierea exercițiului bugetar anual;
emite norme privind modul de raportare a angajamentele bugetare și legale ;
emite acte normative prin care sunt adoptate prevederi privind elaborarea bugetelor ;
centralizează rapoartele și informațiile transmise de totalitatea instituțiilor ce administrează fonduri publice;
aprobă și modifică clasificațiile bugetare;
evaluează proiecțiile bugetare întocmite în etapele de elaborare a bugetelor;
III Guvernul României funcționează în baza Legii 90/2001 privind organizarea si funcționarea Guvernului României si a ministerelor, modificată si completată prin O.U.G. nr. 64/2003 si Legea nr. 23/2004. Conform Constituției, “ Guvernul, potrivit programului său de guvernare, acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne si externe a țării si exercită conducerea generală a administrației publice”.
Guvernul este cel care are, în primul rând, inițiativa legislativa. Elaborează proiectele de lege a bugetului de stat si a bugetului asigurărilor sociale de stat prin Ministerul Finanțelor Publice.
Atribuțiile Guvernului privind procesul bugetar sunt:
stabilește politica fiscal-bugetară ca urmare angajamentelor politice asumate prin programul de guvernare și acceptate de Parlament cu ocazia acordării votului de încredere ;
realizează politica internă și externă a statului;
asigură conducerea administrativă a statului;
În cadrul procesului bugetar Guvernul asigură următoarele :
“elaborarea raportului privind situația macroeconomică pentru anul bugetar respectiv și proiecția acesteia în următorii 3 ani;
elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale și transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, în cadrul termenului limită prevăzut de lege;
exercitarea conducerii generale a activității executive în domeniul finanțelor publice, scop în care examinează periodic execuția bugetară și stabilește măsuri pentru menținerea sau îmbunătățirea echilibrului bugetar, după caz;
supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare și a contului general anual de execuție;
utilizarea fondului de rezervă bugetară și a fondului de intervenție la dispoziția sa, pe bază de hotărâri”
IV Parlamentul României este organul legislativ al statului care are alături de Guvern dreptul conform Constituției de inițiere legislativă.
În desfășurarea etapelor procesului bugetar, Parlamentul are un rol decisiv și anume adoptă legile bugetare anuale, legile de rectificare bugetară înaintate de Guvern. În situația în care proiectul de buget nu a fost adoptat după depunerea în termenul prevăzut de lege, pentru funcționarea corectă a statului și a mecanismelor de la nivelul fiecărei verigi bugetare, Guvernul poate cere aplicarea procedurii de urgență.
Legile de aprobare a bugetelor anuale au în esența lor un caracter subiectiv deoarece adoptarea și promovarea lor uneori poartă amprenta dezideratelor unor grupuri de interese care acționează sub motivația satisfacerii interesului general, de multe ori urmărind un cu totul alt scop dar care aplică regula conform căreia cei aleși hotărăsc.
Fig.1 Subordonarea instituțiilor din cadrul procesului bugetar
Calendarul elaborării proiectului bugetului de stat cuprinde termenele principale de respectat în procesul de elaborare a proiectului bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat precum și etapele principale de parcurs pentru întocmirea proiecției bugetare.
Astfel, primul termen al calendarului bugetar este data de 31 martie a anului curent, dată până la care “ raportul privind indicatorii macroeconomici și sociali pentru exercițiul bugetar pentru care se întocmește proiectul de buget și pentru următorii trei ani ” va fi finalizat de organele desemnate. Organele desemnate pentru întocmirea raportului menționat sunt Ministerul Finanțelor Publice, Banca Națională a României și Comisia Națională de Prognoză.
Pe parcursul derulării procesului bugetar, în practică s-a constatat că este necesară actualizarea indicatorilor macroeconomici astfel încât proiecția bugetară să fie cât mai exactă eliminând posibilitatea subdimensionării sau supradimensionării fondurilor înscrise în buget la partea de venituri și cuantificarea inexactă a cheltuielilor ce trebuie acoperite din acestea.
Data de 1 mai reprezintă termenul maxim până la care Ministerul Finanțelor Publice va expune Guvernului, pentru anul bugetar viitor pentru care se elaborează proiecția bugetară, obiectivele politicii fiscale și bugetare ce urmează a fi atinse.
Până la termenul de 1 iunie, Ministerul Finanțelor Publice are de asemenea obligația de a transmite ordonatorilor de credite cum ar fi ministerele și alte organe central, o scrisoare prin care se prezintă conjunctura economică la nivel național, pe baza căreia se va fundamenta proiecția bugetară, se va construi proiectul de buget, metodologia de lucru ce trebuie aplicată, precum și limitele de cheltuieli stabilite de guvern.
Până la data de 15 iunie a anului curent Ministerul Finanțelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite eventualele modificări survenite în privința limitelor de cheltuieli, în baza schimbării cadrului macroeconomic din martie până la această dată;
Data de 15 iulie reprezintă termenul la care ordonatorii principali de credite transmit Ministerului Finanțelor Publice proiectul de buget și anexele însoțitoare, cu încadrarea în limitele de cheltuieli estimate
pentru următorii trei ani.
Simultan cu etapele parcurse anterior, Camera Deputaților și Senatul, după ședințele de consultare a guvernului, își aprobă bugetele proprii și le înaintează acestuia pentru a putea fi introduse în proiectul bugetului de stat.
Respectând termenele anterior prezentate, organele administrației publice locale înaintează propunerile către Ministerul Finanțelor Publice, propuneri însoțite de fundamentări privind mijloacele de echilibrare bugetară, procentele și sumele ce urmează a se repartiza din veniturile bugetului de stat, precum și propuneri privind cuantumul transferurilor către bugetele locale de la bugetul de stat cu destinația realizării lucrărilor de investiții precum și prezentarea surselor ce pot fi atrase cu titlu de finanțări externe.
Există situații în care, deși aflat într-o continuă comunicare cu ordonatorii principali de credite Ministerul Finanțelor Publice poate avea obiecțiuni privind propunerile înaintate de aceștia, situație în care, divergența este hotărâtă de către Guvern.
Privind derularea etapelor de comunicare și prezentare a componentelor ce stau la baza elaborării proiectului de buget precum și reglementările în materie concluzionăm că termenul final de centralizare a propunerilor privind proiectul de buget și anexele acestuia se depun la Ministerul Finanțelor Publice până la data de 1 august.
Pe parcursul a două luni, respectiv 1 august – 30 septembrie, pe baza proiectelor depuse de ordonatorii principali de credite și apelând la varianta proprie, Ministerul Finanțelor Publice întocmește proiectul legii bugetare și proiectul propriu-zis al bugetului de stat și anexele însoțitoare. Până la 30 septembrie are obligația înaintării către Guvern a proiectului de buget astfel finalizat.
Proiectul va fi însoțit de un raport privind situația macroeconomică pentru exercițiul bugetar respectiv și proiecția acesteia pe următorii trei ani. Referatul va cuprinde, de asemenea, politica fiscal-bugetar avută în vedere la elaborarea legii bugetare și a proiectelor bugetare;
Guvernul își însușește documentele cu privire la legea și proiectele bugetelor prezentate de Ministerul Finanțelor Publice sau introduce unele modificări, după care îl depune la parlament, până la data de 15 octombrie, pentru aprobare.
CAPITORLUL 4
ELABORAREA BUGETULUI DE STAT
4.1 Întocmirea și aprobare bugetului de stat
Elaborarea proiectului bugetului de stat, conform procedurii bugetare presupune adoptarea unui set de măsuri și a unui ansamblu de decizii convergente care determină derularea unui proces repetitiv de circulație a informației în dublu sens: de la Ministerul Finanțelor Publice către ordonatorii principali de credite ( instituții publice subordonate M.F.P.) și de la instituțiile publice către Ministerul Finanțelor Publice.
Bugetul public național constituie mecanismul economico-financiar cu sprijinul căruia statul prelevează și repartizează fondurile publice, consolidează și ajustează activitatea economic la nivel macro.
Se cunoaște faptul că Bugetul General Consolidat reprezintă de fapt un sistem de bugete compus din :
Bugetul de stat
Bugetul asigurărilor sociale de stat
Bugetul Fondurilor Speciale
Bugetul Fondului National Unic de Asigurări de Sănătate
Bugetul Asigurărilor de Șomaj
Bugetul Trezoreriei Statului
Bugetele Locale
Bugetele Instituțiilor publice autonome
Bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii
Bugetul creditelor externe rambursabile, contractate direct sau garantate de stat
Bugetul fondurilor externe nerambursabile
Primele trei componente ale Bugetului General Consolidat reprezintă partea cea mai importantă a acestuia.
Având în vedere faptul că procesul bugetar se derulează etapizat astfel:
Elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat și a celorlalte bugete componente
Aprobarea proiectelor bugetelor elaborate
Execuția bugetară
Monitorizarea execuției veniturilor și cheltuielilor bugetare
Aprobarea contului anual general al execuției bugetare
vom parcurge în acest capitol primele două etape ale procesului bugetar, urmărind procedura de elaborare a bugetului de stat, prima componentă cu rol semnificativ în Bugetul General Consolidat .
Subliniem faptul că ponderea substanțială, în structura Bugetului General Consolidat este deținută de cele trei bugete : Bugetul de stat, Bugetul asigurărilor sociale de stat și Bugetele Locale, acestea constituind Bugetul public național – veriga principală a sistemului economico – financiar al statului.
Din punct de vedere formal reprezintă documentul prin care este realizată proiecția veniturilor și cheltuielilor pentru o anumită perioadă de timp (an defalcat pe trimestre) necesare funcționării statului, concretizat în bugetele unităților administrativ-teritoriale ale instituțiilor publice de interes național sau local, document aprobat pe diferite paliere și care devine din punct de vedere juridic un act cu putere de lege, cu caracter operațional si imperativ pentru persoanele responsabile cu gestionarea si urmărirea execuției fiecăruia dintre bugetele componente.
Elaborarea proiectului bugetului de stat este prima etapă a procesului bugetar la nivelul acestui buget. Constă în exprimarea în moneda națională a sumelor preconizate a se realiza la partea de venituri și a prevederilor necesarului de fonduri alocate pentru efectuarea cheltuielilor bugetare de către ordonatorii de credite, transmiterea către Ministerul Finanțelor Publice pentru centralizarea acestora într-un document denumit proiect al legii bugetului de stat. Documentul este elaborat de către Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice, pe seama proiectelor bugetelor transmise și întocmite de ordonatorii principali de credite ai acestui buget, precum și pe seama proiectelor bugetelor locale.
Resursele care participă la formarea bugetului public își au sursa cu precădere în produsul intern brut si într-o pondere mai mică, în avuția națională sau în transferuri primite din străinătate, în împrumuturi acordate de persoanele juridice si fizice, în donații, ajutoare, în alte transferuri primite si în alte venituri.
Veniturilor bugetului public național se formează prin participarea tuturor domeniilor de activitate care creează plus valoare și toate sectoarele sociale: public; privat; mixt; precum și populația. Aportul la formarea veniturilor bugetului public național se realizează în proporții diferite, direct proporțional cu puterea lor financiară. Cele mai multe resurse financiare ale Bugetului Public Național sunt mobilizate cu titlu definitiv si fără contraprestație, dar sunt si resurse financiare primite cu titlu rambursabil cum sunt titlurile de trezorerie.
În procesul de prelevare a resurselor bănești pentru alcătuirea bugetului public iau naștere relații de distribuire a produsului intern brut în favoarea statului, resurse mobilizate sub forma impozitelor, taxelor si a contribuțiilor.
Pentru a distinge cu claritate sub ce formă sunt incluse în bugetul public prelevările de fonduri cu titlu obligatoriu, aportul acestora la constituirea veniturilor bugetare, importanța instituirii acestora sau posibilitatea desființării unora dintre ele este necesară prezentarea categoriilor din care fac parte.
Impozitele reprezintă prelevarea a unei cote din veniturile sau din averea persoanelor fizice si din veniturile și capitalul persoanelor juridice, cu titlu obligatoriu, definitiv, nerambursabil și fără ca statul să efectueze o contraprestație. Dintre acestea menționăm veniturile obținute din muncă, din capital imobiliar si mobiliar, din câștig de capital, din antreprenoriat, din profesii libere, din agricultură (impozit reglementat începând cu anul fiscal 2013).
Taxele, reprezintă suma plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă pentru serviciile prestate acesteia de o entitate economică – (cu capital privat sau public), o instituție sau un serviciu de utilitate publică, între cele mai importante situându-se: taxele vamale, taxe de timbru, taxe de autorizare din diverse domenii, taxe consulare, taxe judiciare, taxe de mediu sau timbrul de mediu. Se deosebesc de impozite prin faptul că primesc în schimb un serviciu și de adăugat faptul că se pot rambursa în anumite situații ( exemplu : taxa pentru prima înmatriculare).
Contribuțiile, reprezintă sumele plătite de un anume segment al contribuabililor din veniturile obținute pentru activitatea desfășurată si care beneficiază de anumite prestații sau servicii publice în domenii distincte cum ar fi: contribuțiile pentru fondul de sănătate, contribuțiile pentru pensie suplimentară, contribuțiile pentru fondul de șomaj, contribuțiile pentru fondul de risc si accidente, contribuția pentru concedii medicale .
Ca balanță financiară, bugetul de stat cuprinde o diversitate pronunțată de venituri și de cheltuieli la care sunt implicate toate categoriile de contribuabili (personaje juridice și persoane fizice) și respectiv de consumatori de fonduri bugetare (ordonatori de credite bugetare), din diverse domenii de activitate.
Formarea fondurilor bugetare se realizează pe baza impozitelor, taxelor, contribuțiilor, accizelor, redevențelor și altor forme de obligații fiscale impuse persoanelor fizice și juridice, prin adoptarea normelor legale de natură fiscală și care poartă denumirea generică de venituri bugetare.
În acest fel, veniturile cuprinse în bugetul de stat însumează următoarele : veniturile curente (venituri fiscale și nefiscale), veniturile din capital și încasările din rambursarea împrumuturilor acordate.
Din punct de vedere structural, la partea de venituri, bugetul de stat cuprinde o gamă variată de surse de formare și categorii de indicatori. Plătitorii acestora sunt persoane juridice (agenți economici și instituții publice) și persoane fizice (preponderent salariați, persoane fizice autorizate să desfășoare o activitate independentă, colaboratori și persoane asimilate salariaților).
Veniturile reprezentative, ca pondere, sunt veniturile curente sau veniturile fiscale din care fac parte:impozitul pe salarii, impozitul pe profit, taxa asupra valorii adăugate, taxele vamale și accizele, care dețin între 80% și 90% din total, prin raportare la mai multe perioade de gestiune bugetară.
Veniturile curente au deținut în mod constant anual, ponderea de 99% în formarea veniturilor totale ale bugetului de stat.
În structura veniturilor fiscale putem aprecia ca fiind remarcabile ca mărime veniturile directe: impozitul pe profit, salarii și câștiguri din capital, constatând că în cadrul veniturilor directe se distinge ca aport procentual important la formarea acestora, cu precădere impozitul .
La categoria impozite indirecte se evidențiază taxele de consumație (TVA, accize), impozitul pe spectacole, taxe vamale (de import,export și de tranzit), taxe de timbru, taxe pentru jocurile de noroc. Spre exemplu acciza are o pondere semnificativă în formarea veniturilor obținute din impozite indirecte, dacă ne raportăm și la faptul că începând cu anul 2007 a înregistrat o creștere datorată armonizării legislației autohtone la legislația Uniunii Europene unde acest tip de impozit indirect cunoaște cote ridicate.
Taxa pe valoare adăugată poate fi considerată, de departe cea mai importantă sursă de formare a veniturilor indirecte ale bugetului de stat adjudecându-și un aport important la formarea veniturilor deși în anul fiscal 2013 a cunoscut o ușoară modificare prin modificarea legislației și aplicarea unei cote diferențiate pentru produsele de panificație.
Veniturile nefiscale provin din vărsăminte de la instituții publice. Aceste vărsăminte se constituie din veniturile instituțiilor publice finanțate integral de la buget, instituții care sunt obligate la virarea integrală la bugetul care le finanțează a oricăror venituri obținute.
Vărsămintele cuprind taxe de metrologie, taxe consulare, alte venituri privind circulația pe drumurile publice , timbrul de mediu precum și taxe din activități cadastrale și agricultură.
Veniturile din capital provin din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice cum ar fi venituri obținute din vânzarea locuințelor construite din bani publici, venituri obținute din privatizarea unităților de stat , încasări din valorificarea activelor bancare. De notat este faptul că acestea au o pondere foarte scăzută în totalul veniturilor bugetului de stat .
Veniturile bugetare mai cuprind și prelevări din bugetul statului sub forma sumelor defalcate din TVA pentru bugetele locale sau cote și sume defalcate din impozitul pe venit utilizate pentru echilibrarea bugetelor locale.
Bugetul public de stat cuprinde la partea a doua, sumele alocate pentru destinația efectuării cheltuielilor cu caracter public .
Cheltuielile publice exprimă relații economico-sociale în expresie bănească care se manifestă între stat și persoane fizice, între stat și persoane juridice cu ocazia repartizării și utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia.
Cheltuielile publice se manifestă sub forma plăților efectuate de stat din resurse mobilizate pe diferite căi pentru achiziții de bunuri sau prestări de servicii necesare îndeplinirii politicii guvernamentale.
Cheltuielile publice exprimă în aceeași măsură relații economico-sociale exprimate în moneda națională care iau naștere între instituțiile statului și persoanele fizice și juridice, cheltuieli ce se acoperă de la bugetul de stat sau din bugetul propriu, pe seama veniturilor obținute în procesul de prelevare a fondurilor publice .
O caracteristică specifică cheltuielilor bugetare este aceea că au o destinație bine fixată, o dimensiune limitată și sunt determinate de autorizările cuprinse în legi specifice și în legile bugetare anuale. Cu alte cuvinte nici o cheltuiala nu poate fi angajată și efectuată dacă aceasta nu a fost in prealabil prevăzută în buget, dacă nu exista o fundamentare legală pentru efectuarea acesteia. O altă caracteristică este aceea că nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată dacă nu s-a stabilit mai întâi sursa de finanțare .
O alta regulă notabilă a cu privire la efectuarea cheltuielilor bugetare este: “sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugete, în cadrul cărora se angajează, se ordonanțează și se efectuează plăți reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite.”
Conținutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă corelație cu destinația acestora. Astfel unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut reprezentând valoarea plăților efectuate de instituțiile publice cuprinse ]n bugetul acestora la partea de cheltuieli curente, în timp ce alte cheltuieli exprimă o avansare de produs intern brut sub forma participării statului la finanțarea capitalului, atât în aria materială cât și în cea nematerială.
Cheltuielile publice însumează următoarele elemente de cheltuieli :
Cheltuieli publice ale administrației publice central ce se efectuează din fonduri bugetare și din fonduri extrabugetare
Cheltuielile unităților administrative teritoriale
Cheltuieli finanțate din fondurile asigurărilor sociale de stat
Cheltuielile organismelor internaționale finanțate din resurse publice naționale
Cheltuielile publice totale se determină prin însumarea cheltuielilor diferitelor categorii de administrații publice din care se scad sumele reprezentând transferurile de resurse financiare ]între administrațiile publice.
Prin acest calcul ceea ce se obține reprezintă total cheltuieli publice consolidate.
Trebuie făcută distincția între următoarele două noțiuni: cheltuieli publice și cheltuieli bugetare.
Cheltuielile publice înglobează totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituțiilor publice și care se finanțează fie de la buget, fie din fondurile extrabugetare, fie de la bugetul propriu al instituțiilor pe seama veniturilor obținute de acestea cum ar fi de exemplu salariile profesorilor universitari, bursele studenților etc.
Exemplu de venituri extrabugetare: taxele de școlarizare.
Exemplu de venituri proprii: chiria pe cedarea folosinței unei săli de spectacole.
Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă din veniturile bugetului de stat, din veniturile bugetelor locale, sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat.
În concluzie, cheltuielile bugetare au o sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice în cadrul cărora sunt cuprinse .
Principiile de delimitare ale celor două forme de cheltuieli sunt:
Efectuarea cheltuielilor bugetare este condiționată de prevederea expresă și aprobarea nivelului acestora de către Parlament sau de către Consiliile locale după caz, în acord cu legea în vigoare;
Nerambursabilitatea sumelor alocate și cheltuite conform destinațiilor pentru care s-au aprobat aceste sume;
Efectuarea cheltuielilor este determinată de îndeplinirea condițiilor legale și nu numai de existența resurselor;
Finanțarea se efectuează în funcție de gradul de subordonare al instituțiilor sau activităților cu caracter bugetar, din unul din următoarele bugete: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale
Exercitarea controlului financiar preventiv și acordarea vizei cu ocazia operațiunilor de deschidere a finanțării de alocare și utilizare a resurselor.
Dimensionarea cheltuielilor publice totale ți repartizarea acestora pe destinații rezultă din necesitatea satisfacerii nevoilor publice fiind din acest punct de vedere o chestiune politică și apoi o chestiune economică de colectare a resurselor bănești, necesare pentru acoperirea acestor cheltuieli.
În practica și literatura financiară se întâlnesc următoarele clasificații :
Clasificația administrativă
Clasificația economică
Clasificația funcțională
Clasificația financiară
Clasificația funcție de rolul cheltuielilor
Clasificația folosită de Organizația Națiunilor Unite
Clasificația administrativă are la bază criteriul instituțiilor prin care se efectuează cheltuielile publice ca de exemplu : ministerele, instituțiile publice autonome, unitățile administrative teritoriale.
Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utilă deoarece alocațiile bugetare se stabilesc pe beneficiari ( ex: ministere, instituții, județe, orașe, comune ).
Acest criteriu administrative este folosit în concluzie la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare.
Clasificația economică folosește două criterii de grupare:
După conținutul economic al cheltuielilor acestea fiind:
Cheltuieli curente sau de funcționare care asigură întreținerea și buna funcționare a instituțiilor publice. Reprezintă consum definitiv de produs intern brut și trebuie reînnoite anual. Aici se înscriu : salariile, consumul de energie, consumul de materiale;
Cheltuieli de capital sau investiții – constau în achiziționarea de
bunuri de folosință îndelungată care duc la dezvoltarea și modernizarea patrimoniului public.
Al doilea criteriu împarte cheltuielilor în:
Cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative care cuprind plata serviciilor, plata prestațiilor, plata furnizorilor, achiziționarea de aparatură, de echipamente, mobilier;
Cheltuieli de transfer cum ar fi subvențiile și care reprezintă trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziția unor persoane juridice sau persoane fizice (ex: studenții, șomerii, pensionarii sub forma burselor, ajutoarelor, pensiilor) sau la bugetele administrațiilor locale.
Clasificația funcțională folosește ca și criteriu domeniilor, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt direcționate resursele financiare publice și alte destinații de cheltuieli privind transferurile între diferite niveluri ale administrației publice, plata dobânzilor la datoria publică sau constituirea de rezerve.
Clasificația financiară grupează resursele financiare – cheltuielile publice – în funcție de momentul la care se efectuează în:
Cheltuieli definitive
Cheltuieli temporare
Cheltuieli virtuale sau posibile.
Cheltuielile definitive cuprind atât cheltuielile curente cât și cele de capital.
Cheltuielile temporare sunt acele cheltuieli finalizate prin plăți cu scadențe certe. Aceste cheltuieli nu figurează în bugetele publice ci se gestionează separat prin trezoreria publică cum de exemplu este rambursarea împrumuturilor.
Cheltuielile virtuale sau posibile sunt acele cheltuieli pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiții (ex: garanțiile acordate de stat pentru anumite împrumuturi care devin cheltuieli în momentul în care debitorii nu restituie împrumutul).
Clasificația după rolul cheltuielilor publice este următoare:
Cheltuieli reale ( negative) din care fac parte cheltuielile cu întreținerea aparatului de stat, plata dobânzilor la împrumuturi, întreținerea și dotarea armatei, deci acele cheltuieli care reprezintă un consum definitiv de produs intern brut;
Cheltuieli economice sau pozitive care cuprind în sfera lor investițiile realizate de stat pentru înființarea și dezvoltarea de unități de stat, construire de drumuri și poduri îmbrăcând forma cheltuielilor de capital.
Clasificația pe care o folosește O.N.U. grupează cheltuielile publice după două criterii principale: din punct de vedere funcțional și din punct de vedere economic.
Din punct de vedere funcțional putem afirma că din bugetul statului sunt finanțate următoarele domenii:
1. Servicii publice generale – în această categorie sunt cuprinse cheltuielile legate de întreținerea și funcționarea organelor administrație propriu zise,includ totalitatea cheltuielile efectuate de autoritățile publice naționale astfel:
– Cheltuielile efectuate cu Președinției României
– Cheltuielile efectuate de autorităților publice legislative în cadrul cărora se înscriu Senatul,Camera Deputaților;
– Cheltuielile autorităților publice judecătorești respective ale Ministerului Justiției, Curții de Conturi, Curtea Constituționala, Consiliul Legislativ, Avocatul poporului, CNVM, Consiliul Concurentei.
2. Apărare, ordine publică și siguranță națională – această categorie face referire la acele cheltuieli legate de întreținerea și funcționarea organelor ce au atribuții privind menținerea ordinii publice și siguranței naționale, în această categorie intrând : justiție, procuratură, poliție, jandarmeria, precum și cele privind întreținerea și funcționarea armatei, cercetare științifică în domeniu militar, participarea la blocuri militare, tratate militare, operațiuni militare sau acțiuni privind înlăturarea efectelor și urmărilor conflictelor militare.
În opinia finanțiștilor cheltuielile publice destinate apărării sunt șa rândul lor cheltuieli directe și cheltuieli indirecte.
Cheltuielile directe se referă la alte cheltuieli efectuate exclusive pentru întreținerea corpului de armată, achiziționarea echipamentelor militare, achiziționarea de armament, implicarea în conflicte armate iar cheltuielile indirecte sunt ocazionate de îndepărtarea urmărilor pe care le-au cauzat eventualele războaie. Ca exemplu în sprijinul acestei afirmații fiind: plățile în contul datoriei publice acumulată pe parcursul războiului, subvențiile acordate persoanelor afectate, refugiaților, pensii acordate invalizilor de război sau urmașilor acestora.
3. Cheltuieli cultural și de securitate socială
Cheltuielile cuprinse în această categorie sunt cheltuielile efectuate în domeniile
Învățământ
Sănătate
Cultură
Securitate socială
Cheltuielile pentru învățământ au un rol cel mai important contribuind în proporția cea mai mare la realizarea progresului social. Aceste cheltuieli se constituie în viziunea contemporană din cheltuieli cu educația tinerilor efectuate în cadrul instituțiilor de educație școlară (sub forma clasica, tradițională) dar și din cheltuielile efectuate prin alte forme de educație exterioare educației școlare. Cheltuielile cuprinse în această categorie depinde în mod direct de factorii demografici, economici, social, politici, culturali.
Și în cadrul acestor cheltuieli se disting două tipuri de cheltuieli : cheltuieli curente (pentru funcționarea și întreținerea școlilor, salarii, burse, ajutoare, asigurarea bazei materiale) și cheltuieli de capital (investiții pentru apariția unor noi instituții școlare). Ponderea cea mai mare o dețin cheltuielile curente, tendință generală înregistrată în majoritatea statelor dezvoltate.
Cheltuielile privind sănătatea au drept scop menținerea și promovarea unei populații sănătoase, asigurarea asistenței medicale a populației, garantarea accesibilității la îngrijiri medicale de prevenție și tratament cronic, toate acestea reprezentând o condiție esențială pentru dezvoltarea economică și socială a statului. În măsura în care aceste cheltuieli sunt îndreptate pentru menținerea sănătății populației active, populație ce creează plus valoare contribuie la menținerea și dezvoltarea statului.
Cheltuielile pentru învățământ împreună cu cheltuieli privind sănătatea populației au un obiectiv comun și anume investiția în resursele umane.
În România, cheltuielile referitoare la ocrotirea sănătății s-au diminuat treptat de-a lungul anilor aceasta având drept consecință scăderea capacității de muncă a membrilor societății, scăderea capacității de rezolvare a îmbolnăvirilor de tip cronic, fapt care pe termen lung va avea consecințe majore asupra dezvoltării economice a statului cât și la îmbătrânirea populației fapt care va conduce la scăderea surselor de prelevare necesare formării veniturilor statului .
Se remarcă în ultimii ani o subfinanțare a sectorului medical în România motiv pentru care se caută soluții diverse pentru identificarea resurselor noi de finanțare și suplimentarea necesarului din acest domeniu.
Cheltuielile pentru cultură asigură funcționarea entităților din acest domeniu ( ex: teatre,opere, filarmonici) sumele alocate de la buget completând sursele de finanțare private obținute de către instituțiile de cultură prin vânzarea de spectacole sau materiale de tipul pliantelor, discurilor, biletelor pentru spectacole, perceperea unor tarife pentru serviciile furnizate.
Indiferent de sursa de finanțare publică sau privată a fondurilor din care se alocă cheltuielile cu acțiunile cultural-artistice, acestea cresc nivelul de educație, cultură și civilizație a factorului uman și determină participarea populației la activitatea economico-socială.
În România s-a înregistrat o tendință de creștere a activității social-culturale, fapt îmbucurător pentru că de dorit este realizarea unei autofinanțări a acestor instituții și ca rezultat degrevarea bugetului de aceste cheltuieli publice.
Cheltuielile legate de securitatea socială cuprind sumele achitate titularilor sub forma ajutoarelor sociale, asistență socială, indemnizații, ajutoare, alocații, alocații complementare, stimulente și se referă la ajutorarea persoanelor salariate sau nesalariate, aflate într-o situație precară în plan social și material, cu scopul ca suplimentarea de venituri oferită sub forma prestațiilor sociale să asigure pentru beneficiari minimul necesar traiului.
Și în cazul acestui tip de cheltuieli este prezentă legătura directă existentă între gradul de dezvoltare economică și cuantumul cheltuielilor cu securitatea socială, țările dezvoltate alocând un procent mai mare din PIB pentru acest tip de cheltuieli.
4. Servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape însumează cheltuielile legate de acest domeniu fiind finanțat la nivel central. Aceste cheltuieli sunt finanțate și din bugetele locale cum este cazul cheltuielilor care sunt alocate pentru realizarea unor obiective ale comunităților locale.
În România cuprinderea în buget a cheltuielilor publice se analizează la criteriile utilizate de ONU, folosindu-se următoarele grupări:
Clasificația economică
Clasificația funcțională
Clasificația administrativă
Aprobarea bugetelor ce fac parte din sistemul bugetar din România.
După ce se parcurg toate etapele elaborării bugetului public, după ce se efectuează o verificarea a etapelor parcurse, a respectării termenelor privind elaborarea proiectului de buget și se constată că s-au îndeplinit toate condiții legale, bugetele se discută și se aprobă în plen de către parlament.
Aprobarea bugetului are loc prin vot deschis după discutarea acestuia pe ansamblu, precum și pe componentele structurate conform clasificației bugetare pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole și alienate. În unele cazuri dezbaterile se pot extinde până la discutarea prevederilor bugetare pe ordonatori principali de credite, precum și pe credite de angajament în situația discutării acțiunile multianuale.
În acest context, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat și bugetele fondurilor externe nerambursabile sunt supuse aprobării prin lege de către Parlament.
Potrivit Constituției României, procedurii de aprobare a bugetului de stat constă în reunirea în ședință comună a celor două Camere ale Parlamentului .
Examinarea, analizarea și discutarea datelor de fond conținute de proiectul bugetului de stat, într-o primă etapă se face în comisiilor permanente, special întrunite pentru realizarea acestei verificări.
Pe seama dezbaterilor inițiate și a propunerilor primite și avizate, comisiile permanente de buget și finanțe ale Parlamentului încheie împreună un raport pe care îl supun procedurii de vot.
A doua etapă se desfășoară astfel:
Se întrunește ședința comună a celor doua Camere ia în cadrul acesteia Guvernul expune motivele care au determinat elaborarea proiectului de buget de stat și a proiectului legii bugetare prezentate, precum și expunerea situației macro+economice a țării și proiecția bugetului pentru următorii 3 ani;;
După adoptarea proiectului de lege a bugetului și a legii bugetare anuale, aceste două documente se transmit președintelui României în vederea promulgării . Promulgarea legii bugetului de stat și a legii bugetare anuale se face cu respectarea art.77 din Constituția României.
Din prevederile art.138 alin.2 și 3 din Constituția României reiese că bugetul de stat se elaborează separat și se aprobă prin lege separată de bugetul asigurărilor sociale de stat.
Bugetele sistemelor autonome de asigurări sociale și cele speciale se aprobă potrivit legii de organele de conducere ale acestora cu avizul ministerelor de resort
În faza de execuție și încheiere a contului de execuție a bugetului de stat și a bugetelor fondurilor speciale Guvernul și Ministerul Finanțelor Publice au atribuții în acest sens
Este necesar să facem următoarea observație importantă, deoarece și legiuitorul a prevăzută pentru situațiile nefavorabile ce pot să apară pe parcursul desfășurării procesului bugetar și care se încheie fără a obține aprobarea Parlamentului sau promulgarea de către președintele României a formei finale a proiectului bugetului de stat, situație în care statul ar fi blocat din punct de vedere financiar.
În situația în care legile bugetului de stat și legea bugetară anuală nu sunt aprobate până la termenul maxim sau limită de 15 decembrie a anului în curs pentru exercițiul bugetar următor, deci înainte de a începe noul an bugetar, guvernul poate solicita parlamentului aplicarea procedurii de urgență.
Procedura de urgență presupune ca pentru perioada ce se va derula până la aprobarea legilor bugetare, să se angajeze cheltuieli, să se deschidă credite și să se facă plăți în limita a 1/12 din prevederile anului precedent.
Dacă legile bugetare nu au fost aprobate cu cel puțin patru zile înainte de expirarea exercițiului bugetar precedent pentru anul curent, de asemenea guvernul aplică o procedură prin care execută bugetul anului curent la nivelul sumelor stabilite pentru anul precedent, prin urmare cheltuielile lunare ce se pot efectua nu pot depăși 1/12 din prevederile anului precedent, cu anumite excepții ce vor fi temeinic fundamentate.
Capitolul 5
Executarea Bugetului de stat
5.1 Execuția veniturilor bugetului de stat
În România, prin Legea 500/2002 a Finanțelor publice este prevăzut în mod expres ca legea bugetului de stat să fie aprobată în plenul Parlamentului, după dezbaterea proiectului de buget în comisiile de specialitate și aprobarea amendamentelor propuse. Legile bugetare aprobate sunt promulgate de președintele statului după care sunt publicate în Monitorul Oficial al României, partea I. Începând cu data publicării acestora în Monitorul Oficial al României ele devin aplicabile.
Execuția bugetului de stat conform definiției date de art.2, alin.1 paragraful 24, presupune „activitatea de încasare a veniturilor bugetare și de efectuare a plății cheltuielilor bugetare". Aceasta incumbă un ansamblu de operațiuni ce au ca scop central două coordonate: încasarea veniturilor de tip bugetar pe de o parte și plata cheltuielilor alocate prin buget pe de altă parte. La art.2, alin.1 paragraful 25 din Legea 500/2002 privind Finanțele publice se face vorbire despre definirea „execuției de casă a bugetului” de unde rezultă că aceasta reprezintă ansamblul operațiunilor de încasare și plată efectuate la nivelul bugetului de stat cu aplicarea și respectarea normelor legale.
Execuția bugetului se desfășoară ca urmare a unor proceduri și norme metodologice emise de organele abilitate privitoare la încasarea veniturilor proiectate și operarea cheltuielilor programate cu încadrarea în limita creditelor bugetare alocate.
Execuția bugetului de stat intră în atribuția guvernului și a instituțiilor publice subordonate acestuia din categoria acestora făcând parte ministerele și instituțiile publice de specialitate centrale . De reținut este faptul că aceleași responsabilități le are guvernul și pentru execuția bugetară cu privire la bugetul asigurărilor sociale de stat , bugetele fondurilor speciale pentru fondul de sănătate și fondul pentru șomaj, pentru bugetul Trezoreriei statului . În același context este de subliniat și faptul că pentru execuția bugetară a bugetelor locale responsabilitatea revine Consiliilor locale, primăriilor, președinților consiliilor județene și Primarului general al capitalei.
În execuția veniturilor bugetare se respectă câteva norme și principii de bază printre care putem enumera:
• impozitele, taxele și alte obligații din categoria acestora sunt înscrise în buget și sunt încasate, numai dacă acestea au fost reglementate in prealabil prin lege;
• prin legea bugetară anuală sunt aprobate, pentru fiecare an distinct, centralizatorul impozitelor, taxelor și a procentelor în care acestea vor fi prelevate, alături de care se înscriu și celelalte venituri pe care statul urmează să le colecteze de la contribuabili.
• este interzisă prelevarea contribuțiilor de tip direct sau indirect dacă acestea nu sunt stabilite de lege.
Execuția bugetară este inițiată odată cu propunerile ordonatorilor principali de credite de defalcare trimestrială a veniturilor și cheltuielilor bugetare, propunere care se transmite către Ministerul Finanțelor Publice pentru aprobare. La trimestrializarea veniturilor se ține seama de o serie de elemente determinante pentru realizarea unei execuții riguroase cum ar fi: termenele scadențe de plată a impozitelor atât pentru persoanele fizice cât și pentru cele juridice, frecvența de percepere a taxelor, termenele de plată privind contribuțiile, elemente ce se vor pune în relație corelativă cu scadențele de plată a cheltuielilor ce urmează a fi antrenate pentru finanțarea fiecărui obiectiv de interes public și acțiunile de natură socială .
Un alt element important ce trebuie avut în vedere la repartizarea pe trimestre a veniturilor bugetare este acela că, frecvența efectuării cheltuielilor devansează ritmul de încasare al veniturilor.
Defalcarea trimestrială a prevederilor bugetare se realizează în cadrul și pe parcursul acelorași verigi bugetare ce compun bugetul general consolidat. În acest proces, de constituire a resurselor destinate bugetului, rolul cel mai important îl are Ministerul Finanțelor Publice având responsabilități pe linia repartizării pe trimestre a prevederilor bugetare și în centralizarea informațiilor necesare prin intermediul rapoartelor primite de la ordonatorii de credite principali. Monitorizează în același timp și periodicitatea cu care sunt efectuate plățile de casă, acestea fiind raportate periodic, pe decade lunare, pentru aprobare de către Ministerul Finanțelor Publice.
În România, trezoreria statului este în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, din acest motiv și execuția de casă a bugetului se realizează prin trezoreria statului, cu aprobarea plăților de către acest minister. Operațiunile de plată desfășurate prin trezoreria statului implică și operațiuni derulate prin sistemul bancar. În concluzie, efectuarea plăților, deci execuția cheltuielilor publice precum și încasarea veniturilor nu se desfășoară haotic ci planificat, în baza repartizării pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor publice. Trimestrializarea acestora în strânsă corelație cu termenele scadente de încasare și plată asigură o execuție echilibrată a bugetului de stat și a bugetelor instituțiilor publice centrale. Defalcarea pe trimestre și execuția bugetară trimestrială permite o monitorizare eficientă a posibilelor dezechilibre survenite pe parcursul unui an bugetar și aplicarea corecțiilor în timp util astfel încât să fie realizată echilibrarea bugetară. Execuția bugetului de stat se desfășoară pe parcursul anului financiar an care coincide cu exercițiul bugetar, pentru toate entitățile economice implicate financiar atât cele publice, de stat, cât și cele private sau constituite cu capital mixt.
În Legile bugetare anuale se includ la venituri – estimările anului bugetar, în timp ce la partea de cheltuieli, creditele bugetare stabilite prin autorizările date în cadrul legilor specifice, în structura lor funcțională și economică . Legile bugetare anuale mai cuprind și elemente cu privire la excedentul sau după caz deficitul bugetar previzionat precum și o serie de alte reglementări caracteristice exercițiului bugetar . Spre exemplu în Legea 356/2013 regăsim reglementarea privind câștigul salarial mediu brut pe țară, al cărui nivel este de 2298 lei utilizat la proiectarea bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2014. Această dispoziție va influența în mod direct și bază de calcul privind contribuția pentru asigurările sociale de stat datorate de persoanele fizice autorizate, contribuție colectată de către Ministerul Finanțelor Publice .
Legea anuală a bugetului de stat stabilește cuantumul veniturilor bugetare planificate a se preleva și structura acestora grupate pe surse.
Legea bugetara anuală poate suporta modificări pe parcursul derulării exercițiului bugetar prin aprobarea unei legi de rectificare bugetară, lege a cărei elaborare se poate face până cel mai târziu la data de 30 noiembrie. Legea rectificativă a bugetului anual, parcurge aceleași etape și este supusă acelorași proceduri de elaborare aplicate legii bugetare inițiale rezultând astfel un buget rectificat.
Veniturile proiectate prin legea bugetului de stat, constituie principalele resurse bănești care sunt prelevate în folosul statului, cu respectarea condițiilor legii.
Aceste venituri se formează, în conformitate cu dispozițiile legii, pe seama veniturilor fiscale respectiv impozitelor, taxelor și diferitelor contribuții și pe seama veniturilor nefiscale de tipul donațiilor sau a sumelor primite de stat cu caracter nerambursabil. În proporție de peste 90 % provin din venituri fiscale și sunt încasate de la persoane juridice ( agenți economici) si contribuabili (persoane fizice) și aproximativ 10% sunt încasate din vărsăminte efectuate de instituțiile publice cât si alte venituri aprobate anual prin legea bugetară din categoria veniturilor nefiscale.
După cum se prevede în Legea nr. 356/2013 privind Legea bugetului de stat pe anul 2014 : ”Sinteza bugetului de stat, detaliată la venituri pe capitole și subcapitole, iar la cheltuieli, pe părți, capitole, subcapitole, paragrafe, respectiv titluri, articole și alineate, după caz, este prevăzută în anexa nr. 1”
Prin legile de aprobare a bugetul de stat, veniturile sunt prezentate pe surse de proveniență , iar cheltuielile pe destinații. Actuala clasificație bugetară prezintă veniturile pe capitole si subcapitole. Schema clasificației bugetare se aprobă prin ordin al ministrului finanțelor publice, se publică în Monitorul Oficial și are caracter obligatoriu pentru toate instituțiile publice.
Clasificația bugetară reprezintă un instrument de lucru util în toate fazele procesului bugetar începând cu elaborarea proiectului de buget, aprobarea acestuia, executarea bugetului anual prin intermediul trezoreriilor teritoriale și raportarea execuției bugetului zilnic, lunar , trimestrial și prin rapoartele întocmite anual.
Clasificația bugetară asigură gruparea sistematică a veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat, permite cunoașterea conținutului acestora și face posibilă adoptarea măsurilor corespunzătoare pentru încasarea la termen a veniturilor facilitând efectuarea cheltuielilor potrivit destinațiilor aprobate de către organele competente, precum și adoptarea deciziilor în limitele competențelor stabilite prin lege, pentru modificarea pe parcurs a prevederilor atunci când cerințele perioadei de execuție o impun.
Veniturile publice cu reflectare în ale bugetul de stat se structurează astfel:
Venituri totale din care:
I. Venituri curente
A. Venituri fiscale
a1) 1.1 impozite directe, formate din impozit pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane juridice care cuprind:
impozitul pe profit;
impozitul pe venit;
impozitul pe câștiguri din capital de la persoane juridice
1.2 formate din impozit pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane fizice care cuprind:
impozit pe venit ;
impozit pe salarii;
alte impozite pe profit, venit și câștiguri din capital obținute de persoanele fizice
1.3 Impozite și taxe pe proprietate;
1.4 Impozite și taxe pe bunuri și servicii
a2) impozite indirecte, formate din:
taxa pe valoarea adăugată;
accize;
alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii;
taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități
impozit pe comerțul exterior și tranzacțiile internaționale
alte impozite și taxe fiscale;
Contribuții de asigurări sociale – contribuțiile angajatorilor
B Venituri nefiscale
– vărsăminte din profitul net al regiilor autonome;
– vărsăminte de ia instituțiile publice;
– diverse venituri.
II. Venituri din capital formate din :
Venituri din valorificarea bunurilor;
Donații
Sume primite de la Uniunea Europeană în contul plăților efectuate
Analizând structura veniturilor după clasificația bugetară curentă, distingem două categorii de venituri care au ponderi diferite și componente diferite în alcătuirea lor și anume : veniturile fiscale se grupate după modul de încasare în impozite directe și impozite indirecte.
Impozitele directe sunt constatate nominal în sarcina directă a persoanelor fizice și juridice și se stabilesc în cuantumul prevăzut de lege în funcție de veniturile obținute sau de patrimoniul acestora.
Impozitele directe sunt încasate direct de la titularul impozitului, denumit contribuabil în termini folosiți de instituțiile statului, termenele de plată fiind stabilite prin normele legale care le instituie și reprezentând limita maximă de timp până la care contribuabilul poate efectua plata acestora fără a datora statului penalități .
Impozitele directe sunt cunoscute, mai ales ca fiind impozitul datorat pe profitul realizat și impozitul pe venit obținut din desfășurarea unei activități profesionale sau din transferul bunurilor din patrimoniul personal.
În categoria impozitelor indirecte se includ taxa pe valoarea adăugată, accizele pentru bunurile de larg consum sau bunuri de lux vândute, taxe asupra serviciilor prestate sau asupra lucrărilor executate, caracteristica principală a acestora fiind faptul că sunt incluse în prețul de livrare sau de vânzare și sunt stabilite în funcție de volumul vânzărilor efectuate, în sarcina persoanelor juridice sau a persoanelor fizice ce desfășoară activitate autorizată sau independentă .
Cotele utilizate pentru calcularea impozitelor indirecte sunt cel mai frecvent actualizate în legislația românească, unele fiind calculate în funcție de cursul de schimb euro-leu ( acciza) .
Sistemul fiscal este elementul cheie al unei economii și condiționează în mod considerabil veniturile bugetului de stat. De aceste venituri depinde posibilitatea de a finanța cheltuielile și de a dezvolta o protecție socială corespunzătoare și pentru susținerea persoanelor defavorizate din punct de vedere material.
Prin sistemul derulat de impozite, taxe și contribuții specificate prin norme legale se conturează conexiunile dintre stat și contribuabili, fie persoane fizice, fie persoane juridice, contribuabili care sunt unii influențați in proporții diferite în mod direct sau indirect, alții nu percep nici o influență negativă sau unii chiar sunt pozitiv influențați de sistemul fiscal. Diferitele grade de afectare sunt percepute în strânsă legătură cu obiectivele de dezvoltare proprie urmărite.
Rolul de reglator financiar al impozitelor, taxelor și contribuțiilor se identifică prin faptul că acestea reprezintă unicele instrumente de procurare a resurselor financiare reprezentând o necesitate pentru un stat în vederea efectuării cheltuielilor publice.
Totodată, prin sistem fiscal se înțelege și existența unui acord între necesitatea de resurse bugetare cu care să se poată acoperi necesitățile în creștere de cheltuieli publice, și preocuparea de a garanta corectitudine, de a stabili contribuția adusă de fiecare categorie de contribuabili în strâns raport cu disponibilitățile sale materiale.
In România, impozitele, contribuțiile de toate tipurile și taxele de natură fiscală sunt reglementate prin Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, prin OG 92/2003 privind Codul de procedură fiscală acte normative prin care se reglementează modul de impunere, colectare, urmărire și executare a impozitelor taxelor și contribuțiilor datorate statului, iar sistemul fiscal este coordonat de Ministerul Finanțelor Publice prin Agenția Națională de Administrare Fiscală.
Agenția Națională de Administrare Fiscală are ca atribuții centrale aplicarea politicii de administrare fiscală, aplicarea procedurilor privind gestiune, colectarea, controlul fiscal desfășurate în cadrul procesului de administrare a veniturilor publice ce formează bugetul de stat.
Începând cu data aderării României la Uniunea Europeană, prerogativele ANAF s-au extins astfel că această instituție, de o importanță covârșitoare pentru statul român, are ca atribuție să garanteze realizarea transferurile de informații între statele membre Uniunea Europeană în domeniul impozitelor indirecte precum taxa pe valoarea adăugată sau accizele.
Agenția Națională de Administrare Fiscală este astfel obligată să ajusteze procedurile de gestiune, colectare și control fiscal, astfel ca noile prerogative și atribuții să fi adaptate cu succes la nivelul la care se ridică instituțiile de administrare a veniturilor fiscale din statele membre ale Uniunii Europene.
De remarcat este faptul că Agenția Națională de Administrare Fiscală ca organ central al Ministerului Finanțelor Publice, are sarcina de a garanta resursele necesare formării veniturilor bugetare alocate pentru cheltuielile publice ale societății utilizând instrumentele de colectarea și administrare eficientă a tuturor categoriilor de impozite, contribuții și taxe datorate bugetului de stat.
Agenția Națională de Administrare Fiscală are obligația de a informa permanent, Ministerul Finanțelor Publice, în vederea trasării coordonatelor politicii fiscale și politicii economice promovate de Guvern .
În statele moderne cum sunt statele membre ale Uniunii Europene, din care România face parte și are obligația să se alinieze la cerințele acestora, state care au o economie de piață bine conturată, cu tradiție și ușor previzibilă la modificările din economie, administrația fiscală are o remarcabilă importanță și anume: stabilește impozitele și taxele datorate de contribuabili, le încasează, le monitorizează și le controlează astfel încât să se respecte totalitatea reglementărilor in materie.
Execuția veniturilor bugetare parcurge următoarele etape:
Așezarea veniturilor bugetare
Lichidarea veniturilor bugetare
Emiterea titlurilor de impunere
Perceperea veniturilor bugetare
Vom prezenta pe scurt sfera de acțiune a fiecărei din etapele execuției veniturilor bugetare .
1. Așezarea veniturilor bugetare reprezintă, ca o primă fază a execuției bugetare, determinarea domeniului ce va fi supus impozitării, stabilirea materie impozabile ce constituie baza prelevării de venituri la bugetul public de stat și stabilirea totodată a volumului acestuia.
Prin materie impozabilă se înțelege fie un obiect, un bun , o valoare, sau un ansamblu al acestora, în esență un venit, ce vor fi supuse impozitării, plății taxelor sau după caz a contribuțiilor datorate bugetului de stat conform normelor legale în vigoare. Stabilirea materiei impozabile sau determinarea bazei supuse impozitării corespunde în practică cu identificarea și înregistrarea în evidența administrației fiscale a materiei impozabile, a sursei de venit sau a tipului de venit asupra căruia se va calcula obligația de plată, se va emite titlul de creanță datorată bugetului public și se va încasa sub forma venitului bugetar. Termenii utilizați în literatura de specialitate precum bază impozabilă, materie impozabilă au același conținut semantic.
Analizând componența câtorva tipuri de impozite prezente în structura bugetului de stat constatăm faptul că, spre exemplu pentru impozitele directe, obiectul impunerii îl constituie veniturile impozabile formate din: salarii; pensii; prestări de servicii; închirieri; dobânzi; transferul bunurilor din patrimoniul personal concretizat în vânzări de imobile, succesiuni, profiturile, dividendele, patrimoniul personal (clădirile, terenurile).
Pe același principiu analizăm și componența impozitelor indirecte, constatând că pentru acestea obiectul impunerii îl constituie vânzările de produse, lucrările prestate și serviciile executate asupra cărora se percep accize și taxa pe valoarea adăugată; produsele exportate, lucrările executate în spațiul exterior României și serviciile exportate sau importate sunt supuse de asemenea taxelor vamale, accizelor sau taxei pe valoare adăugată.
2. Lichidarea veniturilor bugetare semnifică exprimarea sub formă bănească a mărimii impozitului stabilit asupra bazei de impunere prin aplicarea cotelor, marjelor si limitelor prevăzute prin normele legale în vigoare.
3. Emiterea titlurilor de impunere reprezintă operațiunea de înscriere într-un act administrativ fiscal a cuantumului obligației de plată, document prin care organul fiscal este abilitat să perceapă suma stabilită în contul de venituri al bugetului public.
Prin dispozițiile cu caracter imperativ ale codului de procedură fiscal se stabilește în competența exclusive a organului fiscal activitatea de emitere a titlurilor de percepere denumite de actul normativ decizii de impunere prin care se stabilesc creanțele fiscale datorate bugetului public.
Astfel Codul de procedură fiscală prevede la articolul 86, aliniatul 1: “Decizia de impunere se emite de organul fiscal competent. Organul fiscal emite decizie de impunere ori de cate ori acesta modifica baza de impunere.”
4. Perceperea veniturilor bugetare, ultima etapă a execuției veniturilor publice constă în desfășurarea activității efective de încasare a creanțelor bugetare stabilite pe baza normelor legale prin trezoreriile statului sub forma impozitelor, taxelor, contribuțiilor, de la totalitatea categoriilor de persoane impozabile fizice și juridice.
În cuprinsul procesului de execuție a veniturilor bugetare, plătitorii de impozite, taxe și contribuții care nu respectă obligațiile ce le au privind plata acestora, sunt supuși procedurii de executare silită, în vederea recuperării de către stat a debitelor și realizarea eficientă a veniturilor.
Contribuabilii se pot sustrage de la îndeplinirea obligațiilor ce le au față de bugetul statului prin mai multe modalități:
– prin nerespectarea termenelor scadente de plată
– prin abținerea de la plată în tot sau în parte a impozitului datorat.
În situația în care abținerea de la plată este cu intenție, prin nedeclararea veniturilor obținute ne confruntăm cu fenomenul cunoscut de evaziune fiscală. Pentru identificarea acestor situații și eradicare lor, ultima etapă a execuției veniturilor bugetare cuprinde și urmărirea și controlul care angrenează procedura de executare silită a debitorilor .
Primele trei etape se derulează prin instituția specializată subordonată Ministerului Finanțelor Publice și anume Agenția Națională de Administrare Fiscală cu instituțiile din subordine aflate în teritoriu și care formează aparatul de urmărire fiscală, iar cea de-a patra etapă se efectuează cu sprijinul Trezoreriei Statului.
Trezoreria Statului evidențiază veniturile care se colectează de la agenții economici, instituții publice și persoane fizice în conturi distincte pentru toate componentele sistemului de bugete al României.
Execuția veniturilor bugetului de stat se realizează prin operațiunea de colectare a tuturor veniturilor statului prin încasare acestora în conturile bugetare specifice .
Colectarea creanțelor bugetare rezidă în ansamblul operațiunilor întreprinse de organul fiscal abilitat, cu scopul stingerii creanței de natură fiscală, în baza existenței unui titlu de creanță reprezentat de un act administrativ de impunere prin care se individualizează creanța fiscală datorată de contribuabilii persoane juridice sau fizice.
Așa cum am menționat anterior Ministerul Finanțelor Publice gestionează prin Agenția Națională de Administrare Fiscală, veniturile cuvenite statului. Aceasta presupune gestionarea și monitorizarea tuturor impozitelor, taxelor, contribuțiilor sociale și a altor venituri bugetare în acord cu prevederile legale
prin aplicarea procedurilor cu privirea la gestiunea, colectarea,urmărirea și controlul fiscal.
Agenția Națională de Administrare Fiscală are atribuția de a colecta veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat rezultate din contribuția de asigurări sociale, veniturile bugetului asigurărilor pentru șomaj formate din contribuția de asigurări pentru șomaj,veniturile Bugetului Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate rezultat din contribuția pentru asigurări sociale de sănătate, contribuția de asigurare pentru accidente de muncă și boli profesionale, contribuții ce cad în sarcina direct a plătitorilor de salarii,angajatorii persoane juridice și persoane fizice.
Agenția Națională de Administrare Fiscală este autoritatea desemnată prin lege să aplice, prin intermediul instituțiilor din structura sa, procedeele de executare silită și instituirea măsurile asigurătorii, în condițiile stabilite de norma legală, în vederea colectării veniturilor bugetare datorate de contribuabili.
Agenția Națională de Administrare Fiscală gestionează și evidențiază creanțele fiscale și plățile efectuate distinct pe fiecare plătitor în parte în funcție de categoria acestuia persoană juridică sau persoană fizică.
Plătitorii de impozite, taxe și contribuții sunt gestionați distinct astfel: persoanele juridice pe baza codului unic de identificare, iar persoanele fizice pe baza codului numeric personal.
Cetățenii străini care dețin un bun sau realizează un venit pe teritoriul statului român, precum și cetățenii români cu reședința în alt stat ce realizează un venit pe teritoriul României datorează impozite, taxe și contribuții statului român și implicit bugetului public. Aceste persoane pot fi identificate ca și contribuabili pe baza numărului de identificare fiscală atribuit conform legii.
Veniturile se încasează la bugetul public de stat prin următoarelor metode:
1.contribuabilii calculează și plătesc direct impozitele datorate;
2.impozitul datorat se calculează,se reține și virează la bugetul de stat de către un interpus prin stopaj la sursă;
3.organele fiscal abilitate recurg la impunerea și debitarea din oficiu pe baza unor procedee stabilite de norma legală;
4.prin plata timbrelor fiscale aplicate pe documentele emise de organele fiscale
În situația în care contribuabilii calculează și plătesc în mod direct impozitele datorate statului, aceștia au obligația de a calcula si vira la termenele prevăzute de legislație, obligațiile fiscale. Din această categorie fac parte atât agenții economici cu capital privat sau mixt precum și instituțiile statului.
Prin lege, contribuabilii din categoria persoanelor fizice au obligația de a vira la termen impozitele, taxele, contribuțiile datorate bugetului de stat pe baza deciziei de impunere emisă și comunicată de organele fiscale, decizie ce vizează debite stabilite în sarcina contribuabilului pentru anul fiscal curent.
În situația în care contribuabilul nu efectuează plata creanței bugetare la termenul stabilit de lege, termen numit scadență de plată, conform Codului de procedură fiscală OG 92/2003 forma actuală , acesta datorează bugetului de stat o plată suplimentară care îmbracă forma dobânzilor și/sau a penalităților de întârziere, numite generic obligații accesorii stabilite în acord cu prevederile normelor legale. Fac excepție acestei reguli amenzile, cheltuielile judiciare, cheltuielile ocazionate de aplicarea măsurilor de executare silită. Accesoriile astfel calculate nu mai generează la rândul lor, ca urmare a întârzierii la plată, alte dobânzi și/sau penalități.
Acest tip de creanță bugetară se face venit la bugetul de stat virându-se în contul creanței principale care le-a generat.
Conform Codului de procedură fiscală, contribuabilul are obligația de a declara sincer, fără abțineri și conform realității, la agenția fiscală la care este arondat în funcție de domiciliul sau sediul acestuia, totalitatea veniturilor obținute pe parcursul unui an fiscal.
Adiacent, prin lege constatăm că același contribuabil are obligația de declara la consiliile locale pe raza cărora își au sediul sau domiciliul, totalitatea bunurile mobile si imobile deținute sau dobândite cu titlu de donație sau moștenire, bunuri pentru care trebuie să achite taxe și impozite datorate bugetului local.
Agenții economici privați, agenții economici de stat precum și instituțiile de interes public au obligația de a reține și a vira la termenele stabilite de lege în conturile bugetului de stat impozitul datorat pe veniturile de natură salarială sau ca urmare a derulării unui contract, convenție civilă cu categorii de persoane fizice, către bugetul de stat, impozitul calculat, potrivit legii, asupra veniturilor realizate de aceștia.
Contribuțiile datorate de persoanele asimilate salariaților calculate și reținute prin procedeul de stopaj la sursă trebuie virate și raportate la termenele stabilite conform legii către bugetele speciale cărora le sunt alocate.
O altă obligație ce revine agenților economici sau instituțiilor statului este aceea de a pune în aplicare fără întârziere, pe baza titlurilor executorii remise de organele fiscale, poprirea drepturilor salariale ale angajaților și asimilații acestora, pentru recuperarea sumelor datorate statului și neachitate la termenele scadente intensificându-se astfel activitatea de colectare a creanțelor bugetare.
Aceleași obligații revin și unităților bancare pentru titularii de conturi pe seama cărora s-a emis și transmis un titlu executoriu privitor la obligații de natură fiscală.
Încasarea veniturilor bugetare se realizează în contul de trezorerie al statului utilizând mai multe modalități:
a) prin virament – sumele datorate sub orice titlu sunt virate la inițiativa contribuabililor, din conturile proprii deschise la unitățile din sistemul bancar în contul trezoreriei statului, la care este arondat potrivit domiciliului fiscal;
b) prin achitarea sumelor direct cu numerar la casieria trezoreriei statului de către contribuabili
Trezoreria statului urmărește și evidențiază veniturile separat pe fiecare componentă a bugetului general consolidat după cum urmează:
– veniturile datorate bugetului de stat;
– veniturile datorate bugetului asigurărilor sociale de stat;
– veniturile datorate bugetelor locale.
În cadrul fiecărui buget distinct, pe fiecare sursă de venit, pe capitole și subcapitole conform schemei de clasificație bugetară aprobată de Ministerul Finanțelor Publice prin legea bugetară anuală, se evidențiază realizarea veniturilor, precum și analitic pe fiecare plătitor în parte: agent economic, persoană fizică sau instituție publică.
Potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanțelor Publice ș a Trezoreriei statului monitorizarea, în cadrul fiecărei trezorerii se asigură printr-un sistem specific de codificare si deschidere a conturilor de venituri, pe fiecare componentă a sistemului bugetar în parte, pe capitolele și subcapitolele de venituri din cadrul fiecărui buget, precum și distinct pe fiecare plătitor în parte.
Plata prin virament la inițiativa contribuabililor, din conturile proprii deschise la unitățile din sistemul bancar în contul trezoreriei statului, la care este arondat potrivit domiciliului fiscal se face pe baza:
– OPT – “ Ordin de plată pentru Trezoreria Statului, care se supune prevederilor Regulamentului Băncii Naționale a României nr. 2/2005 privind ordinul de plată utilizat în operațiuni de transfer”, banca titularului obligației bugetare, preia suma datorată din contul acestuia și procedează la efectuarea viramentului în contul trezoreriei statului, realizându-se astfel stingerea obligațiilor fiscale datorate bugetului de stat. Ordinul de plată pentru trezoreria statului reprezintă instrumentul de plată utilizat pentru efectuarea de plăți către și de la Trezoreria Statului .
Plata în numerar sau cash efectuată direct la casieria Trezoreriei statului, este tipul de plată ce se realizează prin depunerea pe baza documentului foaie de vărsământ a sumelor în reprezentând impozite si taxe.
Procedura de plată în numerar este următoarea: agentul economic se prezintă la organele de specialitate din cadrul organului fiscal la care este arondat, în vederea stabilirii sumelor datorate si a termenului scadent de plată, după care se emite documentul denumit nota de plată. Aceasta se prezintă la casierie pe baza căreia, casierul încasează suma si emite chitanța sau foaia de vărsământ în care sunt menționate sumele corespunzătoare obligației achitate.
Plata impozitelor si taxelor datorate de către contribuabili persoane fizice se poate face din cont sau în numerar direct la casieria trezoreriei statului.
Pentru achitarea impozitelor, taxelor și contribuțiilor datorate, persoanele fizice se prezintă la compartimentul de specialitate din cadrul administrației fiscale de domiciliu, la compartimentul sau serviciul evidență pe plătitori, prezintă decizia de impunere, înștiințarea de plată comunicate de către organul fiscal, prin care li s-a adus la cunoștință debitele din impozite, taxe, contribuții sau amenzi și care urmează a fi achitate în cursul anului fiscal curent.
Pentru efectuare plații contribuabilii, pot prezenta organului fiscal în a cărei rază de competență au domiciliul fiscal, în situația în care nu a intrat în posesia niciunui document doveditor privind obligațiile bugetare înscrise și datorate pe numele său, următoarele documente:
– chitanțele de plată din perioadele precedente;
– deciziile de impunere ale organelor fiscale din perioade anterioare;
– procesele – verbale emise privind contravenții sau amenzi
– acte doveditoare din care să reiese natura si felul obligației bugetare datorată.
c) prin efectuarea virărilor către bugetul de stat a veniturilor realizate de către instituțiile publice în baza activității desfășurate de către acestea.
Norma legală stabilește pentru toate instituțiile de interes public, fără a deosebi modalitatea de finanțare a acestora sau de subordonare ierarhică, obligativitatea desfășurării ansamblului de operațiuni privind execuția bugetară numai prin unitățile trezoreriei statului în a cărora rază de competență își au sediul . La unitățile de trezorerie ale statului din plan local, instituțiile publice deschise conturile funcționale prevăzute pentru încasarea veniturilor, plata cheltuielilor și a disponibilităților primite.
După cum prevede legislația în vigoare, anumite instituții publice au dreptul să obțină, venituri din desfășurarea propriei activități, din prestarea serviciilor publice, din executarea unor lucrări cu diverse destinații sau din vânzarea unor produse a căror beneficiari pot fi atât agenții economici privați cât și persoanele fizice de la care încasează în contrapartidă valoarea bunului livrat sau a serviciului prestat sub formă de taxă sau preț.
Veniturilor obținute ca urmare a desfășurării activității proprii de către instituțiile publice au o destinație precisă, stabilită prin lege :
1) instituțiile finanțate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale virează integral veniturile la bugetul de stat sau la bugetele locale de care aparțin, în funcție de tipul de subordonare al instituției, minimalizând prin aceasta presiunea bugetară ;
2) unele instituții în funcție de subordonare, pot utiliza veniturile proprii în vederea lichidării cheltuielilor proprii, peste sumele repartizate prin alocarea bugetară din bugetul de stat sau bugetele locale;
3) instituțiilor publice a căror finanțare este din venituri de tip extrabugetar sau din fonduri speciale veniturile obținute din activitatea proprie nu pot efectua plăți, în mod direct din încasările realizate deoarece aceste încasări se depun la trezoreria statului obligatoriu.
Încasarea și vărsarea la bugetul de stat a veniturilor obținute ca urmare a desfășurării activității proprii de către instituțiile publice, se efectuează după cum urmează, în funcție de destinația acestora, destinație stabilită prin normele legale:
în numerar direct prin casieria instituției, în cazul veniturile provenite din lucrările executate si serviciile prestate către persoanele fizice. La încasare în numerar, prin casieria proprie a instituției realizatoare de venituri, se va elibera documentul justificativ denumit chitanță în acord cu actele normative în vigoare;
încasarea prin efectuarea de virament direct în contul specificat de venituri al instituției publice.
Veniturile proprii încasate direct prin casieria instituției publice realizatoare de venituri, se varsă în conturile specifice deschise la trezoreria statului în acord cu destinația precizată de actele normative vigoare.
În sensul acesta, se parcurg următorii pași:
a) instituția realizatoare a veniturilor transmite, prin adresă oficială către trezoreria statului suma în numerar încasată ce trebuie vărsată în conturi distincte, potrivit specificației legale si anume:
– suma ce se va vărsa în contul de venituri ale bugetului de stat sau în contul de venituri ale bugetului asigurărilor sociale, conturi deschise conform specificației bugetare pe capitole si subcapitole bugetare și pe instituții distincte, în situația în care veniturile au ca destinatar buget de stat;
– suma se depune, conform prevederilor legale, în contul de cheltuieli bugetare al instituției publice realizatoare de venituri; în această situație veniturile, sunt utilizate pentru plata cheltuielilor proprii ale instituției publice în cauză;
– suma se depune direct în contul pentru mijloace extrabugetare, situație în care s-a această destinație prin acte normative.
b) adresa oficială de comunicare, prin care instituția publică transmite sumele ce urmează a fi vărsate cu destinațiile specificate, este verificată în cadrul compartimentului a căror atribuții sunt încasarea si evidența veniturilor din cadrul trezoreriei; acest compartiment stabilește și verifică existența contului în care se varsă suma, după care, adresa de comunicare primește viza casierie și se retransmite către instituția publică deponentă în vederea încasării sumei si întocmirii documentului justificativ de încasare
Instituțiile publice pot încasa prețul serviciilor prestate, lucrărilor executate sau bunurilor livrate către unitățile beneficiare utilizând următoarelor documente contabile primare:
– "Dispoziție de încasare" – document emis de instituția publică prestatoare a serviciului efectuat sau bunului livrat, către unitatea bancară a beneficiarului serviciilor prestate, lucrărilor executate sau bunurilor livrate, cu specificarea contului în care trebuie efectuat viramentul în suma menționată, potrivit destinației stabilite prin lege a acesteia cum ar fi spre exemplu: venit la buget propriu pentru plata cheltuielilor bugetare proprii ale instituției sau cu destinația de venituri extrabugetare.
– "OPT" întocmit de entitatea economică beneficiară, cu menționarea corectă a contului de venituri în care se va vărsa contravaloarea serviciului efectuat sau a bunului livrat, întocmai cu destinația stabilită prin lege a acesteia. Acest instrument de transfer bancar se depune la instituția bancară la care a deschis cont de disponibilități agentul economic sau la trezoreria în a cărei rază este arondată, în situația în care beneficiarul este tot o instituție publică.
– fila C.E.C. cu limită de sumă – document de plată care se eliberează fie de agentul economic fie de instituția publică beneficiară pe numele instituției publice care a efectuat lucrarea, a prestat serviciul sau a livrat bunul, menționându-se în ce cont de venituri se va efectua viramentul.
Instrumentele de plată prezentate anterior: dispoziția de încasare, OPT sau C.E.C. cu limită de suma, în prealabil sunt supuse verificării de către compartimentul de specialitate din cadrul trezoreriei departament ce are ca atribuții încasarea veniturilor din cadrul trezoreriei care supraveghează instituția publică beneficiară a sumelor. După verificarea din punct de vedere a destinației legale a conturilor de venituri, a corectitudinii transcrierii acestora și a celorlalte elemente de identificare ale beneficiarului și ale plătitorului documentele sunt remise instituției bancare sau unității de trezorerie la care își au conturile deschise beneficiarul și plătitorul, în vederea înregistrării operațiunilor de încasări și plăți .
3. Impunerea și debitarea de către organele fiscale
Organele fiscale din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală au la dispoziție datele necesare pentru efectuarea unei evaluări a obiectului impozabil, informații pe care le dețin în evidențele lor rezultate ca urmare a gestiunii obligațiilor fiscal datorate de persoanele juridice și fizice. Organele fiscal pot impune din oficiu sau debita din oficiu contribuabilii în situația când aceștia nu își declară corect veniturile, la întreaga lor valoare sau când din culpă nu se încadrează în termenele specificate de lege pentru depunerea declarațiilor de venit. OG 92/2003 prevede faptul că organul fiscal prin inspectorii de specialitate are dreptul de a stabili prin estimare, baza de impunere. Concret, în situația în care contribuabilul nu a declarat la timp venitul realizat, din oficiu organul fiscal poate emite decizie de impunere din oficiu la nivelul celei din anul precedent. Norma legală specifică însă că este estimarea trebuie să fie rezonabilă iar cel care o stabilește are obligația să utilizeze orice probă sau orice mijloc de evaluare atunci când constată că nu poate aprecia corect baza impozabilă. În același temei legal sunt prevăzute și situațiile concrete în care organul fiscal poate stabili baza de impunere prin estimare .
4. Utilizarea timbrelor fiscale pentru încasarea veniturilor bugetare
Timbrele fiscale sunt imprimate cu valoare emise de stat printr-o instituție special acreditată, care se aplică pe documentele sau actele oficiale emise de administrațiile financiare și care reprezintă în esență o taxă datorată de solicitantul documentului Administrației Finanțelor Publice pentru procesarea și eliberarea documentului eliberat. Timbrele fiscale au valori diverse fiind comercializate prin intermediul Poștei Române. Astfel pentru eliberarea unui certificat de atestare fiscală prin care se dovedește obligația de plată restantă sau plata la zi a impozitelor de solicitantului este norma legală specifică faptul că pentru acest document se datorează taxe extrajudiciare: „ Eliberarea certificatului de atestare fiscală este supusă taxelor extrajudiciare de timbru, conform reglementărilor legale în vigoare, cu excepția cazului în care acesta se eliberează la solicitarea autorităților publice sau din oficiu, de organul fiscal.”
Așa cum am arătat execuția veniturilor bugetului de stat se derulează prin Trezoreria statului. Trezoreria public a statului colectează ansamblul resurselor de care dispune statul, practic este banca fondurilor bugetare ale statului. Aceasta nu are limitată activitatea doar la execuția bugetului de stat.
Astfel, prin Trezoreria Statului s-a realizat desprinderea finanțelor din sectorul public de resursele financiare private deținute în conturi deschise la bănci comerciale. Totodată prin Trezorerie se derulează și o politica de plasamente financiare din disponibilități temporare ce se prezervă în conturile trezoreriei, prin aceasta asigurându-se, pe de o parte, valorificarea disponibilităților cu fără caracter permanent (încasări mai mari față de plăți), iar pe de altă
parte, sprijinirea prin mecanismele statului a procesului de tranziție.
Înființarea Trezoreriei finanțelor publice în România a completat cadrul instituțional
prin care statul și-a creat posibilitatea de a-și stabili și aplica politica de venituri și
cheltuieli, organizându-și activitatea financiară atât la nivel central, cât și în teritoriu. Astfel,
a devenit posibilă creșterea răspunderii utilizării banilor publici, cât și asupra asigurării
finanțării obiectivelor și acțiunilor aprobate. Ca urmare, prin Trezorerie este posibilă
cunoașterea și rezolvarea implicațiilor specifice gestiunii financiare publice. în plus,
Trezoreria facilitează folosirea de către Ministerul Finanțelor Publice, cu ocazia întocmirii,
aprobării și execuției bugetului public, a instrumentelor de analiză fundamentală și de
supraveghere a realizării echilibrului financiar, monetar, valutar și a datoriei publice.
5.2 Execuția cheltuielilor bugetului de stat
Execuția cheltuielilor bugetare reprezintă a doua coordonată a execuției bugetului public de stat și definește activitatea de realizare a cheltuielilor publice prognozate și aprobate prin bugetul de stat potrivit legilor bugetare anuale.
În România execuția cheltuielilor publice este reglementată printr-un ansamblu de legi, ale căror prevederi coroborate susțin aceeași tema și anume faptul că nu se efectuează nici o cheltuială dacă nu este distinct prevăzută și aprobată prin buget, dacă nu are la bază un document legal care să o genereze, respectiv un contract sau o prevedere legală, dacă nu se încadrează în limitele de sumelor prevăzute la partea de cheltuieli prin buget și mai ales dacă nu a parcurs cele patru etape esențiale: angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielii.
Prevederile legale de urmat sunt : Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, Legea contabilității nr. 82/1991, republicată, Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind auditul public intern și controlul financiar preventiv, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 301/2002 cu modificările ulterioare:” Instituțiile publice, indiferent de subordonare și de modul de finanțare a cheltuielilor, au obligația să respecte procedurile privind parcurgerea celor 4 faze ale execuției bugetare a cheltuielilor, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, precum și să organizeze, să conducă evidența și să raporteze angajamentele bugetare și legale”.
Norme metodologice elaborate și aprobate prin Ordinul 1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea si plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum si organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale au avut în vedere necesitatea existenței unor linii directoare pentru a putea fi respectate prevederile cuprinse în actele normative menționate. Din această necesitate au luat naștere normele metodologice prin care se stabilește cu exactitate procedura de urmat și etapele de parcurs pentru a efectua cheltuieli bugetare cu încadrarea și respectarea prevederilor legale ale tuturor actelor legislative referitoare la cheltuielile bugetare. Așadar prin Ordinul 1792/2002 sunt stabilite procedurile de urmat, persoanele responsabile și implicate direct în operațiunile de angajare, lichidare și ordonanțare la plată a unei cheltuieli bugetare, precum și documentele ce vor fi utilizate în procesul de execuție a cheltuielilor bugetare efectuate în baza veniturilor bugetare alocate special.
Execuția cheltuielilor bugetare are la baza sa principiul potrivit căruia este necesară separarea sarcinilor persoanelor care au atribuită calitatea de ordonator de credite de sarcinile persoanelor care au calitatea de contabil. Astfel se prevede „ordonatorii de credite ai bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 sunt autorizați să angajeze, să lichideze și să ordonanțeze cheltuieli pe parcursul exercițiului bugetar, în limita creditelor bugetare aprobate, iar plata cheltuielilor se efectuează de persoanele autorizate care, potrivit legii, poartă denumirea generică de contabil.”
Execuția cheltuielilor bugetare parcurge următoarele etape :
Angajarea cheltuielilor bugetare
Lichidarea cheltuielilor bugetare
Ordonanțarea la plată a cheltuielilor bugetare
Plata cheltuielilor bugetare
Angajarea unei cheltuieli bugetare o reprezintă actul administrativ sau civil care dă naștere unei obligații în sarcina unei instituții publice de a plăti o sumă stabilită de bani unei terțe persoane pe baza unui act juridic încheiat între cele două părți sau în baza unui act normativ promulgat de forul legislative.
Actele juridice pe baza cărora se poate angaja o cheltuială bugetară sunt :lege, contract, hotărâre judecătorească, decizie ministerială, ordin ministerial.
Lichidarea cheltuielilor bugetarea reprezintă etapă în procesul de execuție bugetară a cheltuielilor care constă în verificare, pe baza documentelor de angajament, a sumelor datorate, a termenelor de plată , a încadrării în prevederile legale a sumelor angajate, a existenței prevederilor în bugetul din care se va efectua plata.
Ordonanțarea la plată a cheltuielilor este acea fază a execuției cheltuielilor bugetare prin care se confirmă îndeplinirea tuturor condițiilor necesare pentru efectuarea plății. Se atestă faptul că bunurilor au fost livrate, lucrările executate sau serviciile prestate .Este faza execuției bugetarea a cheltuielilor prin care se aprobă efectuarea plății.
Primele trei faze ale procesului de execuție a cheltuielilor bugetare se derulează cu monitorizarea și aprobarea ordonatorului de credite.
Plata cheltuielilor bugetare reprezintă etapa finală, prin care se încheie execuția acestora, prin întocmire documentelor de plată și efectuarea propriu-zisă a plății, etapă în care răspunderea o poartă persoana care îndeplinește funcția publică de contabil în cadrul instituției publice.
Angajarea cheltuielilor bugetare este fază a execuției cheltuielilor bugetare care se întâlnește frecvent sub următoarele două forme:
• angajamentul legal;
• angajamentul bugetar individual și global
Angajamentul bugetar are la rândul său două forme importante:
Angajamentul legal reprezintă orice tip de act juridic care generează o obligație de plată în sarcina unei instituții publice prin afectare de fonduri bugetare;
Angajamentul bugetar reprezintă orice document legal prin care o autoritate publică în limita creditelor bugetare aprobate alocă fonduri publice pentru a realiza un obiectiv stabilit în prealabil
Prezentăm pe scurt mai jos, câteva caracteristici ale angajamentului legal :
Acesta trebuie să aibă formă scrisă și aplicată semnătura ordonatorului de credite
Are forma unui contract de muncă, contract de achiziție publică, convenție civilă, comandă, act de control sau hotărâre judecătorească acestea făcând parte din categoria angajamentelor legale fiind aprobate de ordonatorul de credite ;
Angajamentele legale primesc viza de control financiar preventiv, pe baza propunerii de angajare a unei cheltuieli bugetare după care sunt semnate de ordonatorul de credite;
Este necesar să respecte cu strictețe principiile bunei gestiuni financiare, economicității, și eficienței cheltuielilor bugetare
Se efectuează pe parcursul întregului an bugetar astfel să se asigure livrarea bunurilor, executarea lucrărilor și prestarea serviciilor până la încheierea exercițiului bugetar;
Documentul poartă semnătura ordonatorului de credite și este înregistrat la compartimentul de contabilitate ca document justificativ ce stă la baza cheltuielilor bugetare
Angajamentul bugetar se prezintă sub forma angajamentului global sau individual și are următoarele caracteristici:
Creanțele bugetare angajate se pun sub rezervă pentru a se asigura plata angajamentelor legale încheiate pe parcursul unui exercițiu bugetar sau a unui exercițiu bugetar anterior în limita creditelor bugetare aprobate ;
Angajamentul bugetar precedă angajamentul legal
Angajamentele legale vor fi aprobate de ordonatorul de credite dacă nu s-a verificat existența fondurilor pentru plata acestora
Valoarea angajamentelor bugetare nu poate fi depășită de valoarea angajamentelor legale, nu poate depăși creditele bugetare anuale cu excepția angajamentelor multianuale.
Prin angajament individual se înțelege angajamentul specific aferent oricărei operațiuni noi ce urmează a fi efectuată . Ca o trăsătură specifică a angajamentului bugetar individual menționăm faptul că acesta se prezintă pentru primirea vizei de control financiar preventiv împreună cu proiectul angajamentul legal individual.
Prin angajamentul bugetar global se definește angajamentul bugetar atașat unui angajament legal provizoriu care presupune cheltuieli curente ale instituției publice de antură administrativă cum sunt cheltuielile cu energia electrică, cheltuielile pentru deplasări, cheltuieli pentru încheierea asigurărilor auto, cheltuieli cu salubritate, cheltuieli cu asigurarea pazei instituției publice și altele de acest tip.
O caracteristică important a angajamentului bugetar global este aceea că se prezintă pentru acordarea vizei de control financiar preventiv împreună cu proiectul privind angajamentul legal provizoriu.
Specific execuției bugetare a cheltuielilor publice este faptul că angajarea unor cheltuieli se face întotdeauna în limita credite bugetare deschise și aprobate.
Menționăm faptul că angajamentele legale sunt la rândul lor provizorii și individuale, prin angajamente provizorii înțelegând cheltuielile curente de natură administrativă și se realizează repetitiv
pe parcursul unui exercițiu bugetar, concretizate în bugete previzionale și pentru care ordonatorul de
credite are obligația de a verifica periodic dacă acestea sunt depășite ca valoare de angajamentele legale
individuale.
În situația angajamentelor legale individuale aprobate până la sfârșitul exercițiului bugetar anual,
acoperite de aceste angajamente legale provizorii, nu este necesar a fi avizate de persoana îndreptățită să
acorde viza de controlul financiar preventive. Viza de control financiar preventiv se acordă doar pentru angajamentele legale individuale ce depășesc valoarea angajamentelor legale provizorii.
“Creditul bugetar reprezintă suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar pentru angajamente legale contractate în cursul exercițiului bugetar și/sau din exerciții anterioare pentru acțiuni multianuale.”
În concluzie , sumele aprobate, înscrise la partea de cheltuieli din bugetul de stat, sunt limite maxime și nu pot fi depășite. Pentru acțiunile multianuale înțelegând prin aceasta investițiile derulate pe o perioadă mai mare de un an, în bugetul de stat, se înscriu separat atât creditele de angajament cât și credite bugetare.
Creditele bugetare aferente acțiunilor multianuale reprezintă limita superioară a cheltuielilor care urmează a fi ordonanțate și plătite în cursul fiecărui exercițiu bugetar. Plățile respective sunt aferente angajamentelor legale efectuate în limita creditelor de angajament aprobate în exercițiul bugetar curent sau în exercițiile bugetare anterioare.
Diferența de abordare a creditului bugetar față de creditul de angajament constă în aceea că cel din urmă reprezintă limita maximă, superioară, a cheltuielilor de angajat, pe parcursul exercițiului bugetar anual așa după cum este prevăzut prin legea bugetară anuală.
Pentru angajamentele multianuale, termenul de credit destinat acțiunilor multianuale marchează sumele alocate pentru programe specifice, proiecte publice ample, subproiecte care sunt parte componentă a proiectelor dar cu destinație specifică, obiective importante pentru societate și altele asemenea, care se derulează pe o perioadă ce depășește de un an bugetar și dau naștere la credite de angajament și credite bugetare.
Execuția cheltuielilor bugetare se bazează pe următoarele principii:
• creditele bugetare nu sunt rambursabile, nu generează dobândă, ele vizând finanțarea bugetară cu titlu definitiv și gratuit;
• creditele bugetare aprobate sunt autorizate pentru întregul an bugetar;
• creditele bugetare deja aprobate nu pot fi majorate fără a se stabili cu claritate sursele de prelevare;
La acest ultim principiu există o excepție care se aplică în cazul sumelor alocate pentru cheltuielile cu personalul angajat și care sunt aprobate distinct pe fiecare ordonator principal de credite și, în cadrul acestora, pe capitole, ce nu pot fi majorate. Pentru alocațiile de acest fel nu se aprobă virarea acestora către alt capitol sau utilizarea la alte articole de cheltuieli;
• creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu se vor vira sau utiliza
pentru acordarea finanțării altui ordonator de credite;
• pentru creditele bugetare aprobate la un capitol bugetar este interzisă utilizarea acestora cu scopul de a finanța alt capitol bugetar;
• ordonatorilor principali de credite au competența pentru propriul buget și pentru bugetele unităților subordonate de a aproba și de a efectua viramente de credite bugetare cu respectarea condiției de efectua virările numai subdiviziunile aprobate ale clasificației bugetare
Viramentele între subdiviziunile aprobate ale clasificației bugetare aprobate de ordonatorul de credite principal se pot demara doar din trimestrul al III le a al exercițiului bugetar dar până la limita unui procent de 10 %, din totalul prevederilor capitolului bugetar de la nivelul ordonatorului de credite și care urmează a se majora cu minim o lună înainte de angajarea cheltuielilor;
virările justificate de credite bugetare între capitolele sau subdiviziunile clasificației bugetare, precum și între diverse obiective cad în sarcina ordonatorilor principali de credite, pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor subordonate, și se efectuează numai cu acordul Ministerului Finanțelor Publice Aceste virări se pot efectua doar începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar, în următoarele limite:
în limita de 10% din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite
în limita de, 5% din prevederile programului, care urmează, însă, a se suplimenta cu minim cel puțin o lună înainte de angajarea propriu zisă a cheltuielilor;
nu este permisă virarea de credite bugetare de la capitole care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară și de intervenție la dispoziția Guvernului;
• situația virărilor de credite bugetare este transmisă lunar Ministerului Finanțelor de către ordonatorii principali de credite bugetare, în termen de 5 zile de la sfârșitul lunii;
• menținerea unor credite bugetare este analizată lunar de către ordonatorii principali de credite care pot formula propuneri de anulare a acestora dacă se constată că nu sunt necesare.
Creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite, finanțați din bugetul de stat, majorează Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului prevăzut în bugetul de stat.
• creditele bugetare aprobate și care nu au fost utilizate până la sfârșitul exercițiului bugetar sunt anulate.
Efectuarea cheltuielilor bugetare se poate realiza prin: numerar, virament din inițiativa instituțiilor publice.
Etapele execuției cheltuielilor bugetare
Efectuarea de cheltuieli potrivit prevederilor bugetare presupune un număr însemnat de procedee și operațiuni, printre care:
– trasarea formei finale a bugetelor de venituri și cheltuieli, cu repartizarea acestora pe fiecare instituție publică ce are calitatea de ordonator de credite și cu aprobările de rigoare, când este vorba de o instituție publică ierarhic inferioară;
– deschiderea de credite bugetare cunoscută sub numele de autorizare bugetară;
– obținerea veniturilor proprii în procentul prevăzut, atunci când instituția publică în cauză are dreptul prin lege să-și acopere o parte din cheltuielile sale din aceste venituri. Acest fapt este contrar principiului universalității bugetare. Aceeași prevedere este aplicabilă și în cazul consiliilor locale din teritoriu, consiliilor județene și al municipiului București, pentru care realizarea veniturilor proprii reprezintă condiția de bază și limita în cadrul căreia se pot angaja cheltuieli bugetare.
Alte etape necesare în vederea efectuării de plăți din contul Trezoreriei statului (pentru cheltuielile publice prevăzute prin bugete) sunt: angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata.
Primele trei operații – angajarea, lichidarea și ordonanțarea – sunt efectuate de către conducătorii instituțiilor publice (ordonatorii de credite bugetare) sau de către împuterniciții acestora. A patra operație – plata – se efectuează de către gestionarii de bani publici (casieri sau contabili publici).
Ordonatorii de credite au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și potrivit destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice. acoperite de aceste angajamente legale provizorii, nu trebuie avizate de persoana împuternicită să
exercite controlul financiar preventiv.
Formele angajării cheltuielilor bugetare sunt reprezentate de angajamentele bugetare.
Angajamentele bugetare se realizează prin emiterea unui document emis în formă scrisă în care se înscriu atât angajamentul bugetar individual cât și angajamentu global.
Prin acest document se certifică existența creditelor bugetare disponibile și se pun în prerezervare (se blochează) creditele necesare pentru efectuare unei anumite cheltuieli respectându-se totodată și destinația acestora stabilită prin legile bugetare anauale.
Propunerile de angajamente bugetare însoțite de cumulul documentelor justificative corespunzătoare, se înaintează într-un interval rezonabil de timp persoanei împuternicite cu exercitarea controlului financiar preventiv pentru primirea vizei, acordându-i-se timpul necesar pentru verificarea documentelor însoțitoare pentru care s-a solicitat viza. La finalul anului bugetar se analizează modul de realizare a cheltuielilor ce au făcut obiectul angajamentelor bugetare globale, precum și dacă suma totală angajamentelor legale individuale aferente acestora este la nivelul angajamentelor legale provizorii.
În cazul în care nu se constată diferențe esențiale între cheltuielile programate și cele
definitive, este avizat prin semnare și aplicarea ștampilei pe documentul justificativ angajament bugetar global ce devine în acest fel definitiv. În situația în care se constată diferențe semnificative, atunci se stabilește includerea în exercițiul bugetar următor prin operațiunea de fundamentare a cheltuielilor ce au reprezentat subiectul angajamentelor bugetare globale în categoria angajamentelor bugetare individuale. După vizarea angajamentului bugetar de către persoana împuternicită să acorde viza și să exercite controlul financiar preventiv, acesta este înaintat orrdonatorului de credite pentru semnare. După obținerea vizei controlului financiar preventiv și semnarea de către ordonatorul
transmis compartimentului contabilitate pentru înregistrare.
A doua etapă ace urmează a fi parcursă pentru realizarea execuției cheltuielilor bugetare este lichidarea, în cuprinsul căreia se stabilește existența angajamentelor bugetare și se stabilește realitatea sumei datorate înscrisă în cuprinsul documentelor care atestă bunurile livrate, lucrările executate și serviciile prestate Documentele verificate în această etapă sunt: factură , statele de plată , certificatele de concedii medicale,
Documentele amintite anterior sunt analizate de persoana desemnată de ordonatorul de credite să efectuează lichidarea cheltuielilor bugetare.
Ordonanțarea plătii cheltuielilor bugetare este documentul folosit ]n circuitul intern al documentelor unei instituții publice prin care ordonatorul de credite dă dispoziție conducătorului compartimentului financiar (financiar-contabil) să întocmească instrumentele de plată a cheltuielilor.
Primele trei faze ale procesului execuției cheltuielilor bugetare se realizează în cadrul instituției publice, răspunderea pentru angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor revenindu-i ordonatorului de credite bugetare sau persoanelor delegate să exercite această calitate.
4. Plata cheltuielilor bugetare este operațiunea efectuată de persoanele autorizate denumite prin actul normativ, contabil, potrivit destinațiilor stabilite prin buget și în limita creditelor bugetare aprobate, prin unitățile de trezorerie a statului la care au conturi deschise, cu excepția plăților în valută, care se efectuează prin bănci. Instrumentele de plată utilizate de către instituțiile publice sunt instrumentele cunoscute sub denumirea de cec de numerar și ordin de plată pentru trezoreria statului (OPT). Aceste documente trebuie să fie semnate de conducătorul compartimentului de specialitate din cadrul instituției publice și anume compartimentul financiar-contabil și de către alte persoana care au primit atribuții pentru efectuarea plății.
Există situații în care pentru unele subdiviziuni ale clasificației bugetare, pe parcursul desfășurării procesului de execuție bugetară a cheltuielilor, să existe deschise credite bugetare și disponibile în timp ce la alte subcapitole sau subdiviziuni ale clasificației bugetare acestea să fie insuficiente; caz în care se poate recurge la viramente între subdiviziunile aceluiași capitol bugetar pentru acoperirea deficitului existent la celălalt și soluționarea dezechilibrului.
Prin virarea de credite bugetare se înțelege operațiunea desfășurată în faza de execuție a bugetului prin care se constată înregistrarea unui surplus de credite bugetare neconsumate la o subdiviziune a cheltuielilor bugetare și ca urmare se procedează la diminuarea acestora, în paralel cu majorarea unei alte subdiviziune a cheltuielilor bugetare, la care se identifică un nivel al creditelor bugetare necorespunzător. Această operațiune se face cu respectarea dispozițiilor legale în materia finanțelor publice începând cu trimestrul al II lea al anului bugetar.
Ca și în cazul veniturilor bugetare, un rol central realizarea execuției cheltuielilor bugetului general consolidat îl are Trezoreriei Statului. La Trezoreria Statului, conform actualei legislații, instituțiile publice consumatoare de credite bugetare au deschise conturi de venituri și de cheltuieli bugetare potrivit specificațiilor clasificației bugetare, și prin sprijinul cărora se realizează plăți de casă . Trezoreriei Statului, utilizează un sistem informatic propriu prin intermediul căruia sunt gestionate totalitatea plăților de casă achitate pe toate verigile sistemului de bugete ce formează bugetul general consolidat iar în cadrul acestora, pe obiective și pe domenii specifice precum și analitic pe fiecare instituție publică .
Pentru toate instituțiile publice există obligația, conform legislației promulgate, să țină evidența analitică a execuției de casă a bugetului, desfășurată în funcție de natura plăților, după criteriul economic.
Ca o concluzie a prezentării etapelor de execuție a cheltuielilor bugetare, putem sublinia următoarele:
bugetul public de stat, se aprobă anual de către Parlamentul României, și se stabilesc niște limite ale cheltuielilor după care se promulgă de președintele statului ;
după aprobare, bugetul se repartizează pe trimestre stabilindu-se și procedura aplicată pentru acoperirea deficitului bugetar , în această sens Ministerul Finanțelor Publice joacă un rol important pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurilor speciale, respectiv direcțiile generale ale finanțelor publice, pentru bugetele locale;
se efectuează deschiderii de credite bugetare, lunar, corespunzător creditelor de angajament din evidență, pe baza aprobării Ministerului Finanțelor Publice prin unitățile teritoriale ale Trezoreriei statului. Deschiderea de credite bugetare este o condiție esențială pentru efectuarea plăților de casă. Deschiderea de credite bugetare se realizează cu aplicarea prevederilor Ordinului nr.501/2013 pentru aprobarea Normelor metodologice privind deschiderea și repartizarea sau retragerea creditelor bugetare din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor sociale de sănătate, bugetul asigurărilor pentru șomaj, Bugetul Fondului Național Unic de Asigurări sociale de sănătate, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul Fondului pentru mediu și bugetele locale .
Trezoreria publică totalizează ansamblul resurselor de care dispune statul Aceasta nu este limitată strict la execuția bugetului de stat.
Prin Trezoreria Statului s-a definitivat desprinderea finanțelor existente în sectorul public de resursele private din conturile deschise la bănci comerciale.
Prin Trezoreria Statului se derulează și politica de plasamente financiare din disponibilitățile ce se află în conturile trezoreriei și au caracter temporar, asigurându-se astfel, și o valorificarea a acestor disponibilități temporare care reprezintă un plus al încasărilor față de plăți, iar pe de altă parte, susținerea prin mecanismele angrenate de stat în procesul de tranziție.
Înființarea Trezoreriei finanțelor publice în România în anul 1993, a definitivat sistemul instituțional prin care statul și-a creat instrumentele necesare de a-și aplica politica de venituri și cheltuieli de a-și stabili politica fiscală nestingherit.
Prin înființarea Trezoreriei s-a organizat activitatea financiară la nivel central și în teritoriu. Noua organizare demarată în anul 1993, a implementat conceptual de răspundere a utilizării banilor publici, și grija asupra garantării finanțării obiectivelor publice și acțiunilor aprobate .
În concluzie, prin Trezoreria Statului este posibilă aprofundarea problemelor de gestiune a banilor publici și rezolvarea problemelor specifice administrării financiare publice. În prezent Trezoreria facilitează utilizarea instrumentelor specifice de analiză și de supervizare a obținerii echilibrului financiar, monetar, valutar și a datoriei publice, de către Ministerul Finanțelor Publice, ocazionată de întocmirea, aprobarea și execuția bugetului public.
Etapa execuției de casă a bugetului de stat, se desfășoară prin intermediul Trezoreriei Statului, aceasta fiind și instituția care la finalul exercițiului bugetar întocmește contul general anual de execuție a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, conturile anuale de execuție a bugetelor fondurilor speciale (sănătate și șomaj) și contul general anual al datoriei publice.
Rezultatele conturilor de execuție bugetară, întocmite de Ministerul Finanțelor Publice, prin Trezoreria Statului,sunt asumate de guvern și se transmit spre adoptare Parlamentului.
Proiectele conturilor de execuție bugetară sunt transmise către Curtea de Conturi, pentru a fi analizate și pentru a se stabili dacă s-au încălcat anumite prevederi legale, dacă s-au respectat cifrele aprobate prin legea bugetară anuală, de a verifica oportunitatea și necesitatea efectuării cheltuielilor bugetare în anul bugetar respectiv, verificare efectuată pe baza elementelor transpuse în rapoartele de control efectuate de aceasta la instituțiile publice centrale și locale. Curtea de Conturi își prezintă opinia înainte de a fi transmise proiectele conturilor de execuție bugetară în prealabil ca Parlamentul să-și exprime punctul de vedere în legătură cu aceste conturi.
Verificarea întreprinsă de Curtea de Conturi asupra conturilor generale cu privire la execuția bugetului general consolidat pe componente specifice, are ca obiectiv stabilirea dacă cheltuieli angajate și executate din fondurile publice s-au inițiat și derulat în condiții propice de eficiență socială. Cu această ocazie a efectuării verificării execuției bugetare a conturilor , Curtea de Conturi stabilește calitatea administrării fondurilor publice sub mai multe aspecte, la nivelul fiecărei instituții publice, precum și pe ansamblul bugetelor.
În baza raportului întocmit de Curtea de Conturi cu privire la conturile generale de execuție a bugetelor componente ale bugetului general consolidat și pe baza rezumatului întocmit de guvern, cu trimiterea la evoluția economico-financiară a economiei, cu respectarea opiniei exprimată de comisiile permanente parlamentare reunite, de buget-finanțe, conturile generale privind execuția bugetelor se supun dezbaterii parlamentului.
Încheierea execuției bugetare este ultima fază a procesului bugetar din România.
Potrivit actelor normative de reglementare a procesului bugetar în România , execuția bugetară se încheie la data de 31 decembrie și se aplică sistemul de gestiune. Acest sistem implică următoarele teze:
– orice tip de venit încasat și orice tip de cheltuială angajată , lichidată și ordonanțată în cuprinsul
prevederilor bugetare, dar rămase neachitate la data de 31 decembrie, se vor încasa sau se vor achita , în fduncție de situație, în contul bugetului pe anul viitor.
Având în vedere acestea atunci rezultă faptul că acele credite bugetare neutilizate, deschise pentru exercițiul curent nu mai pot fi utilizate;
– disponibilitățile rezultate din mijloacele extrabugetare rămase în conturile bugetare la data de 31 decembrie se vor regulariza cu bugetul din care este susținută respectiva instituție, în limita exactă a subvențiilor primite din respectivul buget, iar disponibilitățile rămase se vor reporta pentru anul ce va urma, numai în cazul în care legea specială prin care sunt reglementate nu prevede altfel;
– eventualele excedente constatate ale bugetului asigurărilor sociale de stat și ale bugetelor
fondurilor speciale, care au fost echilibrate pe parcursul anului bugetar prin transferuri consolidate obținute de la bugetul de stat, se vor regulariza de asemenea cu bugetul statului în asigurându-se că limita transferurilor acordate nu va fi depășită;
– disponibilitățile constatate pentru fondurilor externe nerambursabile primite pentru anumite programe de susținere a dezvoltării economiei românești, precum și disponibilitățile din fondurile publice a căror destinație o reprezintă cofinanțarea contribuției financiare la cota parte a Comunității Europene, se vor reporta pentru anul viitor.
Concluzii
Tema tratată reprezintă una din cele mai abordate problematici ale momentului, dezbaterile inițiate pe marginea elaborării bugetului general consolidat al României a generat cu regularitate dificultatea identificării modalităților de creștere a veniturilor și reducerea cheltuielilor bugetare astfel încât să se poată realiza în cursul anului un echilibru bugetar, iar deficitul înregistrat la finele exercițiului bugetar să se încadreze în limite rezonabile pentru ca România să se încadrze în ținta de deficit stabilită prin scrisoarea de intenție convenită cu Fondul Monetar Internațional.
Lucrarea, prin conținutul ei prezintă metodologia pe care instituțiile publice centrale și locale trebuie să o parcurgă, fără abatere, an de an, cu ocazia elaborării, aprobării și executării bugetului public .
Sunt descrise detaliat componentele sistemului bugetar din România cu trimiteri precise la articolele din legea care guvernează întreg procesul bugetar astfel încât pe măsura parcurgerii acesteia, se observă o îmbinare a teoriei cu practica prin liantul legislativ.
Prezenta lucrare, dedicată sistemului bugetar, contribuie la aprofundarea noțiunilor tehnice cuprinse în actele normative ce privesc procesul bugetar, la îmbunătățirea activității de prognozare operativă a veniturilor și cheltuielilor bugetare , la urmărirea tuturor pașilor ce trebuie parcurși în procesul de elaborare a bugetelor . Se dorește a constutui bază pentru elaborarea unui ghid care să vină în sprijinul funcționarii publici ce își desfășoară activitatea în cadrul departamentelor implicate în mod direct în procesul bugetar.
Este foarte bine cunoscut faptul că aportul sistemului fiscal la formarea veniturilor bugetare poate fi analizat apelând la criteria științifice de clasificare a impozitelor, conform cărora veniturile bugetare sunt divizate în directe și indirect sau pe baza criteriului de administrare fiscală, cert este însaă faptul că cu cât se utilizează formule mai complicate și cu căt se diversifică criteriile de clasificare a impozitelor, cu atât devine mai dificil a identifica o sursă corectă pentru alocarea veniturilor și există cu certitudine riscul de a dubla apartenența tipurilor de impozite pierzând din vedere existența unora dintre acestea. Din acest motiv lucrarea de față s-a limitat la a prezenta termenii de o importanță relevant și covârșitoare pentru conceptual de buget public, process bugetar sau sistem bugetar românesc.
Cum în România, cel mai des își spune cuvântul legea sau norma legală, am considerat absolut necesar trecerea în revistă ori de câte ori a a cerut-o situația a prevederilor legale în materie fiscală, bugetară și contabilă.
Concluzia care o desprindem analizând capitolele lucrării de față este aceea că în vederea stabilirii surselor ce trebuie supuse impozitării sau a celor ce pot constitui venit la bugetul de stat, trebuie analizate toate aspectele privind proveniența venitului, frecvența obținerii acestuia precum și modalitatea de impunere dar mai ales masa impozabilă a venitului, astfel încât în prealabil de a se aplica o anumită politică fiscal să existe o imagine foarte clară a posibilității atingerii scopul, respective obținerea de noi venituri la bugetul de stat.
Ar fi interesant de studiat, în viitor, de la nivelul cel mai de jos al piramidei sistemulu bugetar
metodele și practicile din instituțiile publice în elaborarea proiectului de buget pentru un an fiscal.
Am constatat studiind legislația aplicabilă procesului bugetar, că nu există un nomenclator al documentelor utilizate pe tot parcursul procesului bugetar, de la cea mai de jos verigă a sistemului până la instituția central.
Această concluzie mă determină să consider că există un hîțiș de acte administrative agreate la utilizare pe parcursul procesului de elaborare a programelor de venituri și cheltuieli. În acest sens, util ar fi ca legislația să limiteze formularistica sau să standardizeze documentele utilizate la fundamentarea bugetelor viitoare, simplificând astfel studiul documentațiilor de tot felul transmise persoanelor responsabile cu identificarea surselor de venit și alocarea bugetară.
Se cunoaște faptul că un deziderat al finanțiștilor este acela de a optimiza alocarea resurselor și a eficientiza cheltuielile publice. Aici aș vrea să adaugă că indifferent de temele abordate sau dezbaterile inițiate pe marginea alocărilor bugetare, eficiența cheltuielilor publice exprimă o dimensiune optimă a unui raport determinat între eforturile financiare sau consumul de resurse fianciare publice și efectele măsurabile sau estimative pe seama obiectivelor finanțate de stat.
În condițiile în care nevoile publice solicită bunuri de valori ridicate și resursele statului nu se mulitiplică sufficient și eficient și nici atât de rapid , asistăm la crearea unui decalaj major de ritm care duce la permanentizarea insuficienței resurselor. Aprecierea eficienței cheltuielilor publice este de competența factorilor de decizie politică și a celor executive.
Pe parcursul procesului de utilizarea a fondurilor alocate pot fi găsite soluții de minimizare a costurilor, a investițiilor sau a cheltuielilor curente privind serviciile publice.
BIBLIOGRAFIE
Mosteanu, T., coord Buget si trezorerie publica, Ed. Universitara, Buc. 2005
Mosteanu, T., Buget si trezorerie publica, Editia: III – revizuita, Ed. Universitara, Buc. 2008
Mircea Boulescu, Ovidiu Ispir, Elena-Doina Dascalu, Ed. Didactica si Pedagogica, Buc., 2009
Manolescu, GH., Buget – abordare economică și financiară, Editura Economică,București, 1997
Belean, P., Bugetul public și trezoreria publică în România, Ed. Economică,București, 2007
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice MO. 597/2002cu modificările ulterioare
Legea 313/2004 privind datoria publica. MO. Nr. 577/2004
Legile bugetare anuale
Ordinul nr. 1792/2002 pt aprobarea Normelor metodologice privind angajarea,
lichidarea, ordononțarea si plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum si organizarea si
funcționarea trezoreriei finanțelor publice, MO.30/2003, cu modificările ulterioare
Ordonanța nr. 146/2002 privind utilizarea resurselor derulate prin trezoreria
satului, MO/824.2002
Stancu I., Finanțe. Teoria piețelor financiare. Finanțele întreprinderilor. Analiza
și gestiunea financiari,! Editura Economică, București, 1996
10 . Matei Ghe., Drăcea M., Drăcea R., Mitu N.+ Finanțe publice ediția a – III –a, Editura Universitaria, Craiova 2007
Văcărel I., Anghelache Gabriela, Bistriceanu Gh.D., Moșteanu Tatiana, Bercea F.,
Bodnar M., Georgescu F., Finanțe publice, ediția a doua, Editura Didactică și Pedagogică, RA, București, 1999
Hotărârea Guvernului nr. 44 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare
a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal
Lege privind Codul fiscal nr. 571/22.12.2003, cu modificările și completările
ulterioare, publicată In Monitorul Oficial al României nr. 927/23.12.2003
Legea datoriei Publice nr. 313, publicată în Monitorul Oficial al României nr.
577/29.06.2004
Legea finanțelor publice locale nr. 189, cu modificările și completările ulterioare,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 404/ 22.10.1998
Legea finanțelor publice nr. 500, publicată în Monitorul Oficial al României nr.
597/13.08.2002, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 101/26.05.1998 privind statutul Băncii Naționale a României, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 203/01.06.1998
Legea nr. 101/26.05.1998 privind statutul Băncii Naționale a României, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 203/ 01.06.1998
Legea nr. 34/29.03.1991 privind statutul Băncii Naționale a României, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 70/03.04.1991
Legea nr. 346 privind asigurarea pentru accidente de muncă și boli profesionale,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 454/27.06.2002
Legea nr. 346/10.07.2003 pentru aprobarea contului general anual de execuție a
bugetului de stat, a conturilor anuale de execuție a bugetelor fondurilor speciale și a contului
general anual al datoriei publice, aferente anului 2001, publicată în Monitorul Oficial al
României nr. 563/05.08.2003
Legea nr. 69/26.11.1991, Legea administrației publice locale, cu modificările și
completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 79/18.04.1996
Legea nr. 72/12.07.1996 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 152/17.07.1996
Ordin comun al ministrului muncii și solidarității Sociale și ministrului finanțelor
publice nr. 553 și nr. 1791 din 14.12.2002 și 24.12.2002, pentru aprobarea Normelor
metodologice privind constituirea, în anul 2003, a Fondului inițial pentru funcționarea sistemului de asigurări pentru accidente de muncă și boli profesionale, publicată în Monitorul Oficial.
http//anaf.mfinante.ro/- Site-ul Ministerului de Finanțe Publice
26.www.gov.ro/obiective- Site-ul Guvernului României
27.www.insse.ro/- Site-ul Institutului Național de Statistică
=== Titlu_lucrare ===
Bugetul Public National
Sistemul Bugetar
BIBLIOGRAFIE
Mosteanu, T., coord Buget si trezorerie publica, Ed. Universitara, Buc. 2005
Mosteanu, T., Buget si trezorerie publica, Editia: III – revizuita, Ed. Universitara, Buc. 2008
Mircea Boulescu, Ovidiu Ispir, Elena-Doina Dascalu, Ed. Didactica si Pedagogica, Buc., 2009
Manolescu, GH., Buget – abordare economică și financiară, Editura Economică,București, 1997
Belean, P., Bugetul public și trezoreria publică în România, Ed. Economică,București, 2007
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice MO. 597/2002cu modificările ulterioare
Legea 313/2004 privind datoria publica. MO. Nr. 577/2004
Legile bugetare anuale
Ordinul nr. 1792/2002 pt aprobarea Normelor metodologice privind angajarea,
lichidarea, ordononțarea si plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum si organizarea si
funcționarea trezoreriei finanțelor publice, MO.30/2003, cu modificările ulterioare
Ordonanța nr. 146/2002 privind utilizarea resurselor derulate prin trezoreria
satului, MO/824.2002
Stancu I., Finanțe. Teoria piețelor financiare. Finanțele întreprinderilor. Analiza
și gestiunea financiari,! Editura Economică, București, 1996
10 . Matei Ghe., Drăcea M., Drăcea R., Mitu N.+ Finanțe publice ediția a – III –a, Editura Universitaria, Craiova 2007
Văcărel I., Anghelache Gabriela, Bistriceanu Gh.D., Moșteanu Tatiana, Bercea F.,
Bodnar M., Georgescu F., Finanțe publice, ediția a doua, Editura Didactică și Pedagogică, RA, București, 1999
Hotărârea Guvernului nr. 44 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare
a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal
Lege privind Codul fiscal nr. 571/22.12.2003, cu modificările și completările
ulterioare, publicată In Monitorul Oficial al României nr. 927/23.12.2003
Legea datoriei Publice nr. 313, publicată în Monitorul Oficial al României nr.
577/29.06.2004
Legea finanțelor publice locale nr. 189, cu modificările și completările ulterioare,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 404/ 22.10.1998
Legea finanțelor publice nr. 500, publicată în Monitorul Oficial al României nr.
597/13.08.2002, cu modificările și completările ulterioare
Legea nr. 101/26.05.1998 privind statutul Băncii Naționale a României, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 203/01.06.1998
Legea nr. 101/26.05.1998 privind statutul Băncii Naționale a României, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 203/ 01.06.1998
Legea nr. 34/29.03.1991 privind statutul Băncii Naționale a României, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 70/03.04.1991
Legea nr. 346 privind asigurarea pentru accidente de muncă și boli profesionale,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 454/27.06.2002
Legea nr. 346/10.07.2003 pentru aprobarea contului general anual de execuție a
bugetului de stat, a conturilor anuale de execuție a bugetelor fondurilor speciale și a contului
general anual al datoriei publice, aferente anului 2001, publicată în Monitorul Oficial al
României nr. 563/05.08.2003
Legea nr. 69/26.11.1991, Legea administrației publice locale, cu modificările și
completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 79/18.04.1996
Legea nr. 72/12.07.1996 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 152/17.07.1996
Ordin comun al ministrului muncii și solidarității Sociale și ministrului finanțelor
publice nr. 553 și nr. 1791 din 14.12.2002 și 24.12.2002, pentru aprobarea Normelor
metodologice privind constituirea, în anul 2003, a Fondului inițial pentru funcționarea sistemului de asigurări pentru accidente de muncă și boli profesionale, publicată în Monitorul Oficial.
http//anaf.mfinante.ro/- Site-ul Ministerului de Finanțe Publice
26.www.gov.ro/obiective- Site-ul Guvernului României
27.www.insse.ro/- Site-ul Institutului Național de Statistică
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Bugetul Public National Sistemul Bugetar (ID: 137085)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.